2005.11.59호
정부의 양극화 대책 <희망한국 21> 비판
연일 신문 지상에 빠짐없이 등장하는 화두는 바로 '양극화'다. 상위소득 10%의 평균소득이 하위소득 10%의 평균소득의 18배라는 충격적인 통계수치와 함께 양극화를 해결하기 위한 이런 저런 해법들이 제시된다. 그런데 이러한 양극화는 대다수 인구의 빈곤화의 하나의 현상이다. 아래 표를 보자. 지난 97년 이후 작년까지 도시에 거주하는 근로자가구의 가계 흑자율1)은 IMF 직전보다 악화된 수준이며, 전체 근로자가구 20%가 먹고 살 소득도 벌지 못하는 수준임을 확인할 수 있다. <그림1>이 도시의 근로자가구라는 비교적 사정이 나은 가구를 대상으로 하고 있음을 감안하면 우리 사회의 빈곤의 확산이 얼마나 심각한 수준인지 짐작할 수 있다.
{{자료 : 통계청, 도시가계조사(근로자가구) 각 연도
<그림 > 소득10분위별 가계 흑자율(단위 : %)
}}
이렇듯 빈곤문제가 사회를 붕괴시킬 정도로 심각한 수준이라는 인식이 확산되자, 정부는 <희망한국 21 - 함께 하는 복지> 대책을 내놓았다. 과연 <희망한국 21>은 빈곤의 문제를 해결할 수 있는 획기적인 대책을 담고 있는가? 빈민층의 규모가 700만 명에 이르고 있고 대다수의 사람들이 비정규직을 전전하면서 열심히 일을 해도 더 가난해지는 절망의 나락에 빠져들고 있는 한국 사회의 현실에 한 가닥 희망의 빛이 될 것인가?
빈약한 기본생활보장과 현실 빈곤의 무게
<희망한국 21>은 사회안전망 확충으로 국민기본생활보장과 사회통합 제고, 사후지원에서 탈빈곤과 빈곤예방으로 정책 패러다임 전환, 사회보장제도의 형평성 및 건강성 제고, 저출산·고령사회에 대비한 지속가능한 사회안전망 구축 등의 4가지 기본방향을 제시한다. <희망한국 -21>은 크게 나누어 ① 기초생활보장제도의 개선과 차상위 계층에 대한 지원 확대, ② 빈곤층에 대한 빈곤예방, 탈빈곤을 위한 자활과 사회적 일자리의 강화라는 두 가지 방향에서 정책들이 제시되고 있다.
먼저 전자의 측면에서 구체적인 정책을 살펴보자. 〈희망한국 21〉은 기초생활보장제도의 내실화를 통해 최저생계비 이하 빈곤층에 대한 지원을 강화하겠다고 한다. 그러나 내실화는커녕 극히 일부분의 개선에 머무르고 있다. 정부 스스로도 밝히고 있듯이 엄격한 수급조건으로 인하여 현재 수급자의 두 배가 넘는 372만 명이 기초생활보장에서 배제되어 있다. 특히 2촌까지의 혈족을 부양의무자로 간주하고 부양비를 과도하게 추정하여 비수급 빈곤층의 49%가 부양의무자 기준으로 인해 수급에서 탈락하고 있다. 따라서 그동안 빈민운동진영을 비롯하여 많은 사람들이 부양의무자 기준 폐지 혹은 개선, 최저생계비의 현실화를 주장하여 왔다. 그런데 이번 대책은 부양의무자의 범위는 그대로 둔 채 부양능력의 여부를 판정하는 기준을 최저생계비 120%에서 130%로 고작 10% 완화하는 것에 그쳤다. 이로 인해 새로 수급자가 되는 규모는 약 11만 명으로 예상된다. 결국 372만 명의 비수급대상자 중 나머지 361만 명은 또다시 기초생활보장제도에서 배제될 수밖에 없다. 물론 2단계로 부양의무자 범위 및 판정기준을 추가 확대하겠다고 언급하고 있지만 지금의 추세를 볼 때 그리 커다란 개선은 기대하기 힘들 것으로 예상된다. 더구나 비현실적인 최저생계비와 과도한 소득 추정으로 인하여 실제 급여액이 턱없이 낮은 경우가 대부분임에도 이에 대한 어떠한 개선도 이루어지지 않았다.
다음으로 〈희망한국 21〉은 차상위계층에 대한 욕구특성별 지원을 강화하겠다고 한다. 기존 제도의 커다란 사각지대였던 차상위계층의 기본적인 욕구를 해소하고 안정적인 노동시장으로의 진입을 지원하기 위해 의료, 주거, 보육, 교육, 자활, 고용을 지원하고, 노인, 장애인, 아동 등 다양한 수요와 인구특성별로 급여와 수당을 지원하는 정책들이 제시된다. 그러나 이는 대부분 이미 시행되고 있는 제도들을 부분적으로 개선·확대하는 수준에 불과하다. 예를 들어 기초법 수급 대상자 중증 장애인에게 제공되고 있는 장애수당을 6만원에서 7만원으로 인상하고, 차상위계층으로 확대한다는 식이다. 7만원이라는 금액은 중증 장애인이 차별적인 사회구조가 개인에게 전담시키는 비용을 충당하기에는 턱없이 모자란 수준이다. 물가인상률까지 감안하면 사실상 인상이라고 부르기 민망한 수준이다.
통계청 조사만 보더라도 하위소득 10%의 월평균 소득은 46만원에 불과하여 매월 42만 원의 적자를 부채 등으로 충당하며 살고 있다. 500만 명이 부채의 악순환에 자신의 생존을 걸어야 하는 현실이다. 〈희망한국 21〉이 제시하고 있는 사회안전망은 너무 성기고 또 약해서 도저히 이런 현실의 무게를 담아 낼 수 있을 것 같지 않다.
〈희망한국 21〉은 빈곤층의 자립과 안정적 일자리 창출에 도움이 될 것인가?
다음으로 빈곤예방과 탈빈곤이라는 정책방향을 중심으로 구체적인 정책을 평가해보자. 〈희망한국 21〉은 산업과 노동시장에서의 양극화가 소득의 양극화를 낳고 있다며 이러한 악순환의 고리를 끊어 내야함을 주장한다. 이를 위해 일자리가 없는 근로능력자에 대해서는 자활사업과 사회적 일자리를 확대하여 일할 기회를 제공하고 취업에 대한 지원을 강화하겠으며 취업해 있지만 빈곤한 근로능력자에게는 직업훈련 등의 고용서비스를 강화하고 근로소득 보전체계(EITC)2) 도입을 추진하겠다는 대책을 제시한다.
현재 진행 중인 자활사업과 사회적 일자리 사업이 빈곤층의 노동할 수 있는 권리의 보장 혹은 안정적인 일자리 창출의 측면 모두에서 실패하고 있다는 점은 주지의 사실이다. 현행 자활제도에 따르면 국민기초생활보장법(이하 기초법)에 포함되어 있어 근로능력이 있다고 인정되는 수급자는 자활사업에 참여해야 수급자격을 유지할 수 있다. 정부는 이러한 자활제도가 빈곤층의 '도덕적 해이'를 방지하고 실질적인 자립을 지원하기 위함이라고 주장한다. 하지만 노동능력이 없는 사람들에게는 폭력적인 굴레로 다가오고 노동의 능력과 의지가 있는 사람들에게는 의미를 부여할 만한 일자리로 다가오지 않는 것이 현실이다. 한 실태조사에 따르면 자활 사업을 종료한 사람들의 대부분은 설령 취업이 되더라도 대부분 비정규직으로 채용되어 재직기간이 짧으며 여러 직장을 전전하는 것으로 나타나고 있다.3) 자활사업의 한계를 극복하고 일자리 창출과 사회서비스의 강화라는 목표 하에 추진되고 있는 사회적 일자리 는 1인당 월 58-68만원에 평균 9-10개월의 고용기간을 보장하는 수준의 불안정한 일자리를 창출하고 있음은 마찬가지다.
열심히 일을 해도 가난을 벗어나지 못하는 '근로빈곤층'이 확산되는 것은 비정규직이 확대되고 노동조건이 악화되고 있는 현실, 이를 보장하고 확산하는 정부의 노동유연화 정책에서 기인한다. 그러나 정부는 이러한 원인을 해결하기는커녕, 오히려 자활이니 사회적 일자리니 하며 이러한 불안정한 일자리 속으로 빈곤층을 밀어 넣어 노동자들 사이의 '바닥을 향한 경쟁'을 강화하고 있다.
2조원으로 경기를 부양하겠다는 정부의 코미디
앞에서 보았듯이 <희망한국 21>은 "빈곤 걱정 없는 사회를 만들겠다"는 포부와는 달리 부실하기 짝이 없는 사회안전망, '근로빈곤층'을 양산하는 악순환의 고리를 오히려 강화하는 자활과 사회적 일자리 정책을 내놓고 있을 뿐이다. 이는 <희망한국 21>의 빈곤에 대한 원인 진단 및 해법이 오히려 빈곤을 양산하고 있는 구조적 메카니즘에 기반하고 있기 때문이다.
〈희망한국 21〉은 "양극화가 이대로 진행되면 감당하기 어려운 갈증과 분열의 원인이 되고 지속적인 성장기반 마저 무너질 수도 있다"(2005년 노무현 대통령의 815 경축사)는 진단에서 출발한다. 특히 분배중시 정책이 성장둔화의 원인이 되고 있는 것이 아니라, 역으로 분배문제에 대한 경시가 성장둔화의 원인이 되었을 가능성이 있다며 분배와 성장의 선순환 관계를 형성하기 위한 사회복지정책의 새로운 패러다임이 필요함을 주장하고 있다. 복지투자는 '성장잠재력 훼손'이라는 관념을 타파하고 사회안전망의 개혁과 근로연계복지 투자 확대를 통해 소비를 확대하고 사회적 일자리를 창출함으로서 '복지투자로 경제성장을 견인'하는 새로운 접근이 필요하다는 것이다.
노무현 정부는 패러다임의 전환을 운운하지만 생산적 복지-참여복지로 이어지는 정책기조는 그대로 유지된다. 위에서 보았듯이 대책은 신자유주의 구조조정에 따른 필연적인 사회위기를 관리하기 위한 사회안전망을 구축하되, 근로연계복지(workfare)를 도입하여 도덕적 해이를 방지하고 노동의무를 부과한다는 생산적 복지-참여복지의 기조를 그대로 유지하고 있다. 다만 복지의 직접적인 투자론이 제시되었다는 점을 새로운 측면으로 볼 수 있다. 〈희망한국 21〉은 현재와 같은 산업구조나 고령화를 수반하는 사회에서 '복지 분야에 대한 잠재수요'를 생각한다면 전통적인 공공투자보다 복지의 인프라 정비 등에 대한 투자가 경제파급효과나 상승효과가 크다며 케인즈적인 유효수요 자극책으로서의 복지가 역할을 해야 한다고 주장한다.
케인즈적인 경기부양책에 대한 평가는 일단 제쳐두더라도, 전체 재정의 1%에 불과한 연당 2조원 규모의 투자로 유효수요를 자극하겠다는 주장은 누가 보더라도 앞뒤가 안 맞다. 그렇다면 정부는 왜 이런 코미디를 연출하는 것인가? 케인즈적 경기부양정책은 금융의 특권을 제한하는 타협을 조건으로 한다. 미국이 1929년 대공황을 나름대로 극복할 수 있었던 것은 단지 대규모 투자를 통해 수요를 창출하고 이것이 다시 기업의 투자확대 및 일자리 공급으로 이어지는 선순환을 창출했기 때문이 아니다. 이는 금융자본에게 물가상승(인플레이션)과 노동자에 대한 실질적인 양보를 감내하도록 만들었던 타협을 조건으로 해서만 기능할 수 있었다. 1970년대 이후 이러한 타협은 역전되어 금융세계화가 진전되고 국가의 경제정책 차원에서 이러한 금융세계화를 지지하기 위한 엄격한 물가안정 정책이 중시된다. 복지투자로 유효수요를 자극하겠다는 주장이 코미디로 끝날 수밖에 없는 이유가 바로 이것이다.
외형적인 경기회복 추세에도 불구하고 소수 상층부를 제외한 다수 민중들의 소득은 오히려 상대적으로 감소하는 것은 경제에서 생산된 이윤이 초민족적 금융자본과 몇몇 소수 부유층들로 집중되는 금융화의 필연적인 결과이다. 또한 개별 기업 차원에서는 이윤 창출의 극대화를 위해 생산과정의 하청화, 노동력의 비정규직화, 노동조건의 악화를 시도하며 대다수 노동자들의 생활조건을 더욱 악화시키고 있고 국가는 이를 정책적으로 보장하고 노동자 민중의 불만을 적극적으로 관리하려 하고 있다. 〈희망한국 21〉의 복지와 성장의 선순환이라는 비전에는 '안정적 고용 없는 금융적 성장'이라는 말이 생략되어 있는 것이다.
국민대통합 연석회의와 사회적 협약
최근 노무현 대통령은 "우리 사회의 경제 사회적 의제를 다룰 사회적 협의의 틀로서, 경제계 노동계 시민단체 종교 농민 전문가와 정당 등이 참여하는 가칭 '국민대통합 연석회의'"를 제의하고 나섰다. 12월부터 민간이 주도하여 50여명 규모의 회의체를 구성하고 이곳에서 양극화 해소, 노사문제, 국민연금 등의 경제·사회적 의제들에 대한 사회협약을 체결하자는 주장이다. 물론 한나라당이 반대하고 있고, 민주노총이 강승규 부위원장 구속 사태 이후 비대위 체제로 전환하면서 연석회의의 참여가 어려운 상황에서 연석회의의 출범이 난항을 겪을 것으로 보인다. 다만 참여연대를 비롯한 거대 시민단체들이 연석회의의 출범을 강력하게 밀어붙이고 있어 '사회양극화 국민연대' 등이 주축이 되어 연석회의가 구성될 가능성도 있다. 실제로 홍영표 국무총리실 시민사회비서관은 "'희망포럼'과 최근 결성된 '사회양극화해소 국민연대' 등은 우선적으로 참여 가능할 것으로 본다"며 12월에 출범이 가능할 것으로 전망했다. 희망포럼은 참여연대, 여성재단, 환경재단, 경실련, 한국여성단체연합 등이 주축이 되어 양극화해소를 위한 사회협약 체결을 주장하며 활동하고 있는 조직인데 지난 10월 17일 이해찬 총리와 면담을 가지기도 했다.
연석회의의 구성 자체도 불투명한 상황에서 이러한 틀에서 어떠한 논의가 진행될지 예상하는 것은 성급한 일이겠으나 정부 일각과 희망포럼 등에서 사회협약의 모델로 제시해 온 아일랜드의 사례를 검토해보면 대략의 방향성을 유추해 볼 수 있을 것이다. 아일랜드의 사회협약은 1980년대 후반 극심한 경제위기의 진통 속에서 1987년 체결된 국가재건협약(Programme for National Recovery)을 근간으로 하는데, 이는 중앙집중화된 임금교섭을 통해 임금인상을 억제하고 기업의 구조조정을 지원하는 내용이다. 이후 3년마다 새로운 협약이 계속 체결되었는데 임금인상율의 억제라는 큰 틀 속에서 사회적 양극화 방지와 빈곤층 보호의 내용이 추가되었다. 이러한 합의는 정부, 경제단체, 노동조합, 정당, 농민단체 및 장애인, 실업자, 여성운동을 담당하는 각종 NGO가 참여하는 전국경제사회포럼에서 이루어진다. 이러한 사회협약의 핵심은 무엇보다 물가상승을 억제하는데 있고 이는 신자유주의 경제정책의 핵심 목표다. 단순화시켜 말하면 금융자본의 입장에서는 물가의 인상은 화폐로 표시된 자산의 가격을 낮추는 효과를 가져오기 때문이다. 물가가 안정되면 실업율을 상승하는 것이 일반적인데 이를 최소화하고 노동자들의 불만을 관리하기 위해 노동자들의 임금억제를 통한 일자리나누기가 협약의 주요 내용이 되는 것이다. 사회협약의 구체적인 효과에 대해서는 역사적 평가가 필요하겠지만 이렇듯 협약 자체의 내용만 놓고 보더라도 그것이 어떠한 성격을 지니는지는 분명하다.
장기적 시야로 한 걸음씩 전진하자
우리는 소위 '양극화 문제'로 제기되는 빈곤의 심화와 불평등의 확산을 세계적인 자본주의 체제의 위기와 이에 대한 지배체제의 반응으로서 금융세계화와 이에 조응하는 노동의 불안정화의 필연적인 효과로 인식하자고 주장해 왔다. 즉 빈곤의 문제는 현재의 역사적 자본주의 체제를 변혁하는 장기적인 사회운동의 과정에서 해결 가능하다. 따라서 당장의 대중들의 불만이 집중되고 있는 사안에서 투쟁을 조직하되 투쟁의 과정에서 체제에 대한 근본적인 문제제기를 확산하고 대중들의 투쟁력과 의지, 이것의 결과물일 대중들의 개별 투쟁조직들을 강화해야 한다. 기본적인 생존과 생활에 대한 보장, 안정적인 일자리에 대한 요구를 쟁취하는 투쟁의 과정이 운동의 밑거름이 되고 다시 이것이 더 큰 투쟁으로 한 걸음, 한 걸음씩 전진해나가야 한다.
올 하반기에도 몇 가지 사안에 대한 대중들의 투쟁이 벌어지고 있다. 기초법의 전면 개정과 자활제도의 개선을 위한 투쟁, 노점상과 철거민에 대한 강제철거의 폭력적 측면을 제도화하고 최소한의 인권적 보호는 도외시하는 행정대집행법(行政代執行法)의 개악을 막기 위한 투쟁, 실질적인 권리구제 수단이 명시된 장애인차별금지법 제정을 위한 투쟁 등이 이미 벌어지고 있다. 그리고 이러한 개별투쟁의 힘을 모아내기 위한 공동행동이 계획되고 있다. 이러한 공동행동은 공동의 정치적 요구를 강화하고 조직간 연대의 경험을 확장하는 방식으로 나아가야 할 것이다. 단순히 어떤 법 제도의 개선을 요구하는 데서 그치지 않기 위해서는 빈곤의 원인에 대한 서로의 분석을 심화하고 현재 빈곤을 양산하는 구조로서 금융세계화에 대한 인식을 강화해야 한다. 또한 지역별로 다양한 형태로 존재하고 있는 대중조직들 간의 공동의 투쟁 경험을 확장하기 위한 일상적 선전과 정치활동을 강화해야 한다. 이를 위해 우리 모두 힘과 뜻을 모으자.
1) 가계흑자율은 가계의 가처분소득 중에서 생계비·교육비 등 소비성 지출을 하고 남은 부분이 차지하는 비중이다. 가처분소득은 총소득 중에서 세금과 연금 등 법정 분담금 지출을 뺀 금액이다. 가계 흑자율이 마이너스면 월 소득으로 생계비와 교육비도 못 낸다는 얘기다. 본문으로
2) EITC에 대한 비판은 권형은,「EITC는 노동시장 유연화의 제도적 보완 장치다」, 『사회운동』, 2005년 7-8월을 참고하시오. 본문으로
3) 강병구·이상훈, 「자활사업 실태 및 개선방안 연구」, 한국노동연구원, 2002 본문으로
{{자료 : 통계청, 도시가계조사(근로자가구) 각 연도
<그림 > 소득10분위별 가계 흑자율(단위 : %)
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이렇듯 빈곤문제가 사회를 붕괴시킬 정도로 심각한 수준이라는 인식이 확산되자, 정부는 <희망한국 21 - 함께 하는 복지> 대책을 내놓았다. 과연 <희망한국 21>은 빈곤의 문제를 해결할 수 있는 획기적인 대책을 담고 있는가? 빈민층의 규모가 700만 명에 이르고 있고 대다수의 사람들이 비정규직을 전전하면서 열심히 일을 해도 더 가난해지는 절망의 나락에 빠져들고 있는 한국 사회의 현실에 한 가닥 희망의 빛이 될 것인가?
빈약한 기본생활보장과 현실 빈곤의 무게
<희망한국 21>은 사회안전망 확충으로 국민기본생활보장과 사회통합 제고, 사후지원에서 탈빈곤과 빈곤예방으로 정책 패러다임 전환, 사회보장제도의 형평성 및 건강성 제고, 저출산·고령사회에 대비한 지속가능한 사회안전망 구축 등의 4가지 기본방향을 제시한다. <희망한국 -21>은 크게 나누어 ① 기초생활보장제도의 개선과 차상위 계층에 대한 지원 확대, ② 빈곤층에 대한 빈곤예방, 탈빈곤을 위한 자활과 사회적 일자리의 강화라는 두 가지 방향에서 정책들이 제시되고 있다.
먼저 전자의 측면에서 구체적인 정책을 살펴보자. 〈희망한국 21〉은 기초생활보장제도의 내실화를 통해 최저생계비 이하 빈곤층에 대한 지원을 강화하겠다고 한다. 그러나 내실화는커녕 극히 일부분의 개선에 머무르고 있다. 정부 스스로도 밝히고 있듯이 엄격한 수급조건으로 인하여 현재 수급자의 두 배가 넘는 372만 명이 기초생활보장에서 배제되어 있다. 특히 2촌까지의 혈족을 부양의무자로 간주하고 부양비를 과도하게 추정하여 비수급 빈곤층의 49%가 부양의무자 기준으로 인해 수급에서 탈락하고 있다. 따라서 그동안 빈민운동진영을 비롯하여 많은 사람들이 부양의무자 기준 폐지 혹은 개선, 최저생계비의 현실화를 주장하여 왔다. 그런데 이번 대책은 부양의무자의 범위는 그대로 둔 채 부양능력의 여부를 판정하는 기준을 최저생계비 120%에서 130%로 고작 10% 완화하는 것에 그쳤다. 이로 인해 새로 수급자가 되는 규모는 약 11만 명으로 예상된다. 결국 372만 명의 비수급대상자 중 나머지 361만 명은 또다시 기초생활보장제도에서 배제될 수밖에 없다. 물론 2단계로 부양의무자 범위 및 판정기준을 추가 확대하겠다고 언급하고 있지만 지금의 추세를 볼 때 그리 커다란 개선은 기대하기 힘들 것으로 예상된다. 더구나 비현실적인 최저생계비와 과도한 소득 추정으로 인하여 실제 급여액이 턱없이 낮은 경우가 대부분임에도 이에 대한 어떠한 개선도 이루어지지 않았다.
다음으로 〈희망한국 21〉은 차상위계층에 대한 욕구특성별 지원을 강화하겠다고 한다. 기존 제도의 커다란 사각지대였던 차상위계층의 기본적인 욕구를 해소하고 안정적인 노동시장으로의 진입을 지원하기 위해 의료, 주거, 보육, 교육, 자활, 고용을 지원하고, 노인, 장애인, 아동 등 다양한 수요와 인구특성별로 급여와 수당을 지원하는 정책들이 제시된다. 그러나 이는 대부분 이미 시행되고 있는 제도들을 부분적으로 개선·확대하는 수준에 불과하다. 예를 들어 기초법 수급 대상자 중증 장애인에게 제공되고 있는 장애수당을 6만원에서 7만원으로 인상하고, 차상위계층으로 확대한다는 식이다. 7만원이라는 금액은 중증 장애인이 차별적인 사회구조가 개인에게 전담시키는 비용을 충당하기에는 턱없이 모자란 수준이다. 물가인상률까지 감안하면 사실상 인상이라고 부르기 민망한 수준이다.
통계청 조사만 보더라도 하위소득 10%의 월평균 소득은 46만원에 불과하여 매월 42만 원의 적자를 부채 등으로 충당하며 살고 있다. 500만 명이 부채의 악순환에 자신의 생존을 걸어야 하는 현실이다. 〈희망한국 21〉이 제시하고 있는 사회안전망은 너무 성기고 또 약해서 도저히 이런 현실의 무게를 담아 낼 수 있을 것 같지 않다.
〈희망한국 21〉은 빈곤층의 자립과 안정적 일자리 창출에 도움이 될 것인가?
다음으로 빈곤예방과 탈빈곤이라는 정책방향을 중심으로 구체적인 정책을 평가해보자. 〈희망한국 21〉은 산업과 노동시장에서의 양극화가 소득의 양극화를 낳고 있다며 이러한 악순환의 고리를 끊어 내야함을 주장한다. 이를 위해 일자리가 없는 근로능력자에 대해서는 자활사업과 사회적 일자리를 확대하여 일할 기회를 제공하고 취업에 대한 지원을 강화하겠으며 취업해 있지만 빈곤한 근로능력자에게는 직업훈련 등의 고용서비스를 강화하고 근로소득 보전체계(EITC)2) 도입을 추진하겠다는 대책을 제시한다.
현재 진행 중인 자활사업과 사회적 일자리 사업이 빈곤층의 노동할 수 있는 권리의 보장 혹은 안정적인 일자리 창출의 측면 모두에서 실패하고 있다는 점은 주지의 사실이다. 현행 자활제도에 따르면 국민기초생활보장법(이하 기초법)에 포함되어 있어 근로능력이 있다고 인정되는 수급자는 자활사업에 참여해야 수급자격을 유지할 수 있다. 정부는 이러한 자활제도가 빈곤층의 '도덕적 해이'를 방지하고 실질적인 자립을 지원하기 위함이라고 주장한다. 하지만 노동능력이 없는 사람들에게는 폭력적인 굴레로 다가오고 노동의 능력과 의지가 있는 사람들에게는 의미를 부여할 만한 일자리로 다가오지 않는 것이 현실이다. 한 실태조사에 따르면 자활 사업을 종료한 사람들의 대부분은 설령 취업이 되더라도 대부분 비정규직으로 채용되어 재직기간이 짧으며 여러 직장을 전전하는 것으로 나타나고 있다.3) 자활사업의 한계를 극복하고 일자리 창출과 사회서비스의 강화라는 목표 하에 추진되고 있는 사회적 일자리 는 1인당 월 58-68만원에 평균 9-10개월의 고용기간을 보장하는 수준의 불안정한 일자리를 창출하고 있음은 마찬가지다.
열심히 일을 해도 가난을 벗어나지 못하는 '근로빈곤층'이 확산되는 것은 비정규직이 확대되고 노동조건이 악화되고 있는 현실, 이를 보장하고 확산하는 정부의 노동유연화 정책에서 기인한다. 그러나 정부는 이러한 원인을 해결하기는커녕, 오히려 자활이니 사회적 일자리니 하며 이러한 불안정한 일자리 속으로 빈곤층을 밀어 넣어 노동자들 사이의 '바닥을 향한 경쟁'을 강화하고 있다.
2조원으로 경기를 부양하겠다는 정부의 코미디
앞에서 보았듯이 <희망한국 21>은 "빈곤 걱정 없는 사회를 만들겠다"는 포부와는 달리 부실하기 짝이 없는 사회안전망, '근로빈곤층'을 양산하는 악순환의 고리를 오히려 강화하는 자활과 사회적 일자리 정책을 내놓고 있을 뿐이다. 이는 <희망한국 21>의 빈곤에 대한 원인 진단 및 해법이 오히려 빈곤을 양산하고 있는 구조적 메카니즘에 기반하고 있기 때문이다.
〈희망한국 21〉은 "양극화가 이대로 진행되면 감당하기 어려운 갈증과 분열의 원인이 되고 지속적인 성장기반 마저 무너질 수도 있다"(2005년 노무현 대통령의 815 경축사)는 진단에서 출발한다. 특히 분배중시 정책이 성장둔화의 원인이 되고 있는 것이 아니라, 역으로 분배문제에 대한 경시가 성장둔화의 원인이 되었을 가능성이 있다며 분배와 성장의 선순환 관계를 형성하기 위한 사회복지정책의 새로운 패러다임이 필요함을 주장하고 있다. 복지투자는 '성장잠재력 훼손'이라는 관념을 타파하고 사회안전망의 개혁과 근로연계복지 투자 확대를 통해 소비를 확대하고 사회적 일자리를 창출함으로서 '복지투자로 경제성장을 견인'하는 새로운 접근이 필요하다는 것이다.
노무현 정부는 패러다임의 전환을 운운하지만 생산적 복지-참여복지로 이어지는 정책기조는 그대로 유지된다. 위에서 보았듯이 대책은 신자유주의 구조조정에 따른 필연적인 사회위기를 관리하기 위한 사회안전망을 구축하되, 근로연계복지(workfare)를 도입하여 도덕적 해이를 방지하고 노동의무를 부과한다는 생산적 복지-참여복지의 기조를 그대로 유지하고 있다. 다만 복지의 직접적인 투자론이 제시되었다는 점을 새로운 측면으로 볼 수 있다. 〈희망한국 21〉은 현재와 같은 산업구조나 고령화를 수반하는 사회에서 '복지 분야에 대한 잠재수요'를 생각한다면 전통적인 공공투자보다 복지의 인프라 정비 등에 대한 투자가 경제파급효과나 상승효과가 크다며 케인즈적인 유효수요 자극책으로서의 복지가 역할을 해야 한다고 주장한다.
케인즈적인 경기부양책에 대한 평가는 일단 제쳐두더라도, 전체 재정의 1%에 불과한 연당 2조원 규모의 투자로 유효수요를 자극하겠다는 주장은 누가 보더라도 앞뒤가 안 맞다. 그렇다면 정부는 왜 이런 코미디를 연출하는 것인가? 케인즈적 경기부양정책은 금융의 특권을 제한하는 타협을 조건으로 한다. 미국이 1929년 대공황을 나름대로 극복할 수 있었던 것은 단지 대규모 투자를 통해 수요를 창출하고 이것이 다시 기업의 투자확대 및 일자리 공급으로 이어지는 선순환을 창출했기 때문이 아니다. 이는 금융자본에게 물가상승(인플레이션)과 노동자에 대한 실질적인 양보를 감내하도록 만들었던 타협을 조건으로 해서만 기능할 수 있었다. 1970년대 이후 이러한 타협은 역전되어 금융세계화가 진전되고 국가의 경제정책 차원에서 이러한 금융세계화를 지지하기 위한 엄격한 물가안정 정책이 중시된다. 복지투자로 유효수요를 자극하겠다는 주장이 코미디로 끝날 수밖에 없는 이유가 바로 이것이다.
외형적인 경기회복 추세에도 불구하고 소수 상층부를 제외한 다수 민중들의 소득은 오히려 상대적으로 감소하는 것은 경제에서 생산된 이윤이 초민족적 금융자본과 몇몇 소수 부유층들로 집중되는 금융화의 필연적인 결과이다. 또한 개별 기업 차원에서는 이윤 창출의 극대화를 위해 생산과정의 하청화, 노동력의 비정규직화, 노동조건의 악화를 시도하며 대다수 노동자들의 생활조건을 더욱 악화시키고 있고 국가는 이를 정책적으로 보장하고 노동자 민중의 불만을 적극적으로 관리하려 하고 있다. 〈희망한국 21〉의 복지와 성장의 선순환이라는 비전에는 '안정적 고용 없는 금융적 성장'이라는 말이 생략되어 있는 것이다.
국민대통합 연석회의와 사회적 협약
최근 노무현 대통령은 "우리 사회의 경제 사회적 의제를 다룰 사회적 협의의 틀로서, 경제계 노동계 시민단체 종교 농민 전문가와 정당 등이 참여하는 가칭 '국민대통합 연석회의'"를 제의하고 나섰다. 12월부터 민간이 주도하여 50여명 규모의 회의체를 구성하고 이곳에서 양극화 해소, 노사문제, 국민연금 등의 경제·사회적 의제들에 대한 사회협약을 체결하자는 주장이다. 물론 한나라당이 반대하고 있고, 민주노총이 강승규 부위원장 구속 사태 이후 비대위 체제로 전환하면서 연석회의의 참여가 어려운 상황에서 연석회의의 출범이 난항을 겪을 것으로 보인다. 다만 참여연대를 비롯한 거대 시민단체들이 연석회의의 출범을 강력하게 밀어붙이고 있어 '사회양극화 국민연대' 등이 주축이 되어 연석회의가 구성될 가능성도 있다. 실제로 홍영표 국무총리실 시민사회비서관은 "'희망포럼'과 최근 결성된 '사회양극화해소 국민연대' 등은 우선적으로 참여 가능할 것으로 본다"며 12월에 출범이 가능할 것으로 전망했다. 희망포럼은 참여연대, 여성재단, 환경재단, 경실련, 한국여성단체연합 등이 주축이 되어 양극화해소를 위한 사회협약 체결을 주장하며 활동하고 있는 조직인데 지난 10월 17일 이해찬 총리와 면담을 가지기도 했다.
연석회의의 구성 자체도 불투명한 상황에서 이러한 틀에서 어떠한 논의가 진행될지 예상하는 것은 성급한 일이겠으나 정부 일각과 희망포럼 등에서 사회협약의 모델로 제시해 온 아일랜드의 사례를 검토해보면 대략의 방향성을 유추해 볼 수 있을 것이다. 아일랜드의 사회협약은 1980년대 후반 극심한 경제위기의 진통 속에서 1987년 체결된 국가재건협약(Programme for National Recovery)을 근간으로 하는데, 이는 중앙집중화된 임금교섭을 통해 임금인상을 억제하고 기업의 구조조정을 지원하는 내용이다. 이후 3년마다 새로운 협약이 계속 체결되었는데 임금인상율의 억제라는 큰 틀 속에서 사회적 양극화 방지와 빈곤층 보호의 내용이 추가되었다. 이러한 합의는 정부, 경제단체, 노동조합, 정당, 농민단체 및 장애인, 실업자, 여성운동을 담당하는 각종 NGO가 참여하는 전국경제사회포럼에서 이루어진다. 이러한 사회협약의 핵심은 무엇보다 물가상승을 억제하는데 있고 이는 신자유주의 경제정책의 핵심 목표다. 단순화시켜 말하면 금융자본의 입장에서는 물가의 인상은 화폐로 표시된 자산의 가격을 낮추는 효과를 가져오기 때문이다. 물가가 안정되면 실업율을 상승하는 것이 일반적인데 이를 최소화하고 노동자들의 불만을 관리하기 위해 노동자들의 임금억제를 통한 일자리나누기가 협약의 주요 내용이 되는 것이다. 사회협약의 구체적인 효과에 대해서는 역사적 평가가 필요하겠지만 이렇듯 협약 자체의 내용만 놓고 보더라도 그것이 어떠한 성격을 지니는지는 분명하다.
장기적 시야로 한 걸음씩 전진하자
우리는 소위 '양극화 문제'로 제기되는 빈곤의 심화와 불평등의 확산을 세계적인 자본주의 체제의 위기와 이에 대한 지배체제의 반응으로서 금융세계화와 이에 조응하는 노동의 불안정화의 필연적인 효과로 인식하자고 주장해 왔다. 즉 빈곤의 문제는 현재의 역사적 자본주의 체제를 변혁하는 장기적인 사회운동의 과정에서 해결 가능하다. 따라서 당장의 대중들의 불만이 집중되고 있는 사안에서 투쟁을 조직하되 투쟁의 과정에서 체제에 대한 근본적인 문제제기를 확산하고 대중들의 투쟁력과 의지, 이것의 결과물일 대중들의 개별 투쟁조직들을 강화해야 한다. 기본적인 생존과 생활에 대한 보장, 안정적인 일자리에 대한 요구를 쟁취하는 투쟁의 과정이 운동의 밑거름이 되고 다시 이것이 더 큰 투쟁으로 한 걸음, 한 걸음씩 전진해나가야 한다.
올 하반기에도 몇 가지 사안에 대한 대중들의 투쟁이 벌어지고 있다. 기초법의 전면 개정과 자활제도의 개선을 위한 투쟁, 노점상과 철거민에 대한 강제철거의 폭력적 측면을 제도화하고 최소한의 인권적 보호는 도외시하는 행정대집행법(行政代執行法)의 개악을 막기 위한 투쟁, 실질적인 권리구제 수단이 명시된 장애인차별금지법 제정을 위한 투쟁 등이 이미 벌어지고 있다. 그리고 이러한 개별투쟁의 힘을 모아내기 위한 공동행동이 계획되고 있다. 이러한 공동행동은 공동의 정치적 요구를 강화하고 조직간 연대의 경험을 확장하는 방식으로 나아가야 할 것이다. 단순히 어떤 법 제도의 개선을 요구하는 데서 그치지 않기 위해서는 빈곤의 원인에 대한 서로의 분석을 심화하고 현재 빈곤을 양산하는 구조로서 금융세계화에 대한 인식을 강화해야 한다. 또한 지역별로 다양한 형태로 존재하고 있는 대중조직들 간의 공동의 투쟁 경험을 확장하기 위한 일상적 선전과 정치활동을 강화해야 한다. 이를 위해 우리 모두 힘과 뜻을 모으자.
1) 가계흑자율은 가계의 가처분소득 중에서 생계비·교육비 등 소비성 지출을 하고 남은 부분이 차지하는 비중이다. 가처분소득은 총소득 중에서 세금과 연금 등 법정 분담금 지출을 뺀 금액이다. 가계 흑자율이 마이너스면 월 소득으로 생계비와 교육비도 못 낸다는 얘기다. 본문으로
2) EITC에 대한 비판은 권형은,「EITC는 노동시장 유연화의 제도적 보완 장치다」, 『사회운동』, 2005년 7-8월을 참고하시오. 본문으로
3) 강병구·이상훈, 「자활사업 실태 및 개선방안 연구」, 한국노동연구원, 2002 본문으로