천연가스 산업 민영화(경쟁도입) 관련 정부 추진 현황 및 문제점

민주노총/공공운수노조/한국가스공사지부

1. 천연가스 산업 민영화(경쟁도입) 관련 정부 추진 현황

□ MB 정부

○ 2008.1 : 구조개편․민영화 등 추진 재논의

○ 2008. 6 : 가스․전기․수도․건강보험 등 4개 분야는 민영화하지 않겠다는 당․정․청 입장발표

○ 2008. 10 : 가스 도입‧도매부분 경쟁체제 도입 추진

- 제3차 공공기관 선진화계획 발표(2008. 10 기재부)

◆ ‘10년 중 도입 도매부문의 신규 판매 사업자 허용을 통해 경쟁을 도입하되, 발전용 물량에 대해 우선 경쟁 도입 후 산업용으로 확대

◆ 경쟁 물량은 총예상수요 중 한국가스공사 기계약분을 제외하되, 한국가스공사 및 신규 판매 사업자간 도입 경쟁 실시

○ 2009. 9 : 가스산업 경쟁도입을 위한 도시가스사업법 개정안 국회 제출

* 18대 국회 종료와 함께 폐기

○ 2012. 7 : 도시가스사업법 시행령 개정안 입법예고

- 직수입자에 대한 천연가스 저장시설기준 등록요건 완화(“30일분 또는 10만㎘ 중 많은 양” → 30일분)

□ 박근혜 정부 출범이후

○ 2013. 2 : 안정적인 에너지수급 및 산업구조 선진화

- 에너지산업 구조개편: 가스시장의 효율화·건실한 수급시장 구축을 목표로 천연가스 민간 직수입 활성화

○ 2012. 4.9 도시가스사업법 일부개정안 발의 (새누리당 김한표 의원 대표발의)

- 천연가스직수입민간사의 천연가스 물량의 국내 처분 제한 완화

*  (현행) 가스공사에 판매하거나 가스공사 또는 他직수입자와 물량 교환 허용
(개정안) 他직수입자에게 물량 판매까지 허용 (일정 범위내, 자가소비량의 50%)

- 보세구역을 통한 천연가스반출입업(LNG 트레이딩) 신설

* 외국～보세구역내 저장시설간 LNG 반출입을 자유롭게 허용하되, 보세구역내 저장시설로부터 국내로의 반입은 제한 (수입에 해당)

○ 직수입민간사의 천연가스반출입업(LNG 트레이딩) 영위 허용

〈 직수입민간사가 반출입업 영위시 국내 반입이 가능한 경우 〉

① 자가가 소비하는 경우

② 다른 직수입민간사에게 처분(물량 교환․판매)하는 경우

- 판매의 경우, 전년도 자가소비량의 50% 미만의 범위내에서 허용

③ 가스공사에게 처분(물량 교환․판매)하는 경우

④ 증발가스를 가스공사․직수입자에게 처분하는 경우

* 반출입업 만을 영위하는 사업자는 ③․④의 경우만 허용

○ 법안 개정 이후 시장구조

○ 새누리당 도시가스사업법 일부개정법률안 의도 및 효과

- 에너지 재벌기업은 자가소비용 직수입과 천연가스 반출입업을 동시에 수행하면서 해외 판매뿐만 아니라 국내 발전용, 산업용 물량을 판매하는 사업자로 확실히 자리매김하게 됨.

- 에너지 재벌기업 이윤 극대화 법안이 통과되는 경우 에너지 재벌 기업은 발전용 물량과 산업용 물량을 합하여 국내 가스산업의 50% 이상을 지배할 수 있는 발판이 갖게 됨.

- 발전용 및 산업용에 대한 민간 직수입 확대는 낮은 LNG 가격의 혜택을 국민 전체의 이용후생 증대가 아닌 자원개발, 발전사업 등 대규모 투자에 나설 수 있는 일부 대기업에게만 부여하겠다는 재벌과 대기업에 대한 특혜 정책.

○ 도시가스사업법 일부개정법률안으로 인한 국민피해

- 셰일가스 개발 본격화로 국제 LNG시장 가격이 하락하는 경우  자가소비용 직수입 활성화라는 명분으로 에너지 재벌기업이 우선 적으로 LNG를 도입하여 에너지 재벌기업의 이윤은 커지는 반면,  도시가스를 사용하는 일반 시민들은 도시가스요금을 인하할 수 있는 기회를 강탈당하는 상황에 처하게 됨.

- 연중 균등하게 도입되는 발전용, 산업용 물량이 직수입으로 인해 이탈하는 경우 동절기에 가스를 많이 도입해야 하는 도시가스용 물량은 불리한 수입여건으로 인해 원료비 인상, 저장시설 비용 증가, 소매도시가스회사의 이윤 보장을 위해 도시가스요금 폭탄을 맞게 됨.

- 에너지 재벌기업의 국내 가스산업 지배력이 확장되는 경우 사적 독과점체제로 인해 정유시장처럼 에너지 재벌기업의 요금정책에 종속될 수밖에 없게 됨.

- 자가 소비용 직수입 확대, 트레이딩, 해외 재판매 가 허용되는 등 시장화가 확산되면 단기 수익 위주의 에너지 공급 구조로 개편되어 에너지 공급의 안정성은 물론이고, 가격의 안정성을 담보할 수 없게 됨.

- 에너지의 공공성에 기초한 원가(요금) 분담체계가 붕괴되고, 경제성에 입각한 투자로 에너지 소외 계층에 대한 보급 확대 및 요금 감면 등 에너지 복지 정책의 후퇴가 불가피함.

2. 천연가스 산업 민영화(경쟁도입) 문제점

□ 천연가스 시장에서 구매자간 경쟁은 협상력 저하로 도입 가격 인상

○ 천연가스 구매시 협상력은 시장 상황에 크게 좌우되나 협상 시점, 물량, 계약기간, 도입 패턴 등 다양하고 복합적 요인에 의해 결정

○ 대량 구매는 신규프로젝트나 확장프로젝트의 진척을 용이하게 하여 판매자로부터 양호한 계약조건 등 에너지 안보를 위한 유리한 가격 및 거래 조건 확보 가능

○ 천연가스 경쟁 도입시 분산 구매 및 단기 구매 증가 등에 따른 교섭 비용 증가, 도입협상력 저하 등으로 추가비용 발생

□ 발전용 천연가스 경쟁 도입은 가정용 요금 인상 초래

○ 수요패턴이 양호한 발전용 및 산업용 수요 이탈시 계절 간 수요격차 확대로 동절기 집중구매로 인하여 가정용 도시가스 요금인상 불가피

< 각국 용도별 천연가스 비교 (2011년, 일본은 2010년, 단위: $/TOE)>

	가정용	산업용	비고
일본	1,836.6	705.2	LNG
한국	839.7	778.0	LNG
미국	464.5	219.1	PNG
영국	837.9	458.9	PNG

출처: IEA, Natural Gas Information, 2012

TOE: Tonnage of Oil Equivalent

LNG: Liquefied Natural Gas,  PNG: Pipeline Natural Gas

○ 민간 발전사업자인 SK E&S(구 K-Power)의 LNG 도입은 소비자 혜택이 아닌 민간사업자 이익으로만 귀속됨

○ ‘10년 한전이 연료비 인상 등으로 -4.6%의 적자를 냈지만, 민자발전사인 SK E&S(구 K-Power)는 무려 51.5%에 이르는 영업이익율을 올림

< 영업이익률 비교 >

구분	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	‘10	‘11
한전	8.9	8.1	8.4	5.3	4.6	1.1	-11.6	-1.7	-4.6	-6.9
발전자회사	21.7	21.9	14.7	14.2	10.8	10.8	2.3	6.0	7.0	3.7
SK E&S (구 K-Power)	-	-	-	-	39.8	35.3	51.3	36.5	51.5	-

* SK E&S(구 K-Power)의 ‘12년 상반기 영업이익률은 64.9%(매출 : 6,121억원), 한전의 지경위 제출자료 ‘주요 민간발전사 영업이익률 현황’(홍일표 의원실)

<주요 발전사업자 영업손익 비교(2010년)>

(단위 : 억원, %)

구 분	포스코 에너지	GS 파워	GS EPS	SK E&S (직수입)	합 계	한전 발전 자회사 계
설비 용량(MW)	3,219	904	1,036	990	6,149	68,570
매 출 액	8,435	7,381	7,957	8,943	32,716	230,615
매출원가 (원료 매입)	7,771 (6,274)	6,110 (5,055)	6,636 (6,014)	4,275 (3,596)	24,792 (20,939)	214,178
원료 매입비율 (매출액 대비)	74.4	68.5	75.6	40.2	-	-
영업이익 (%)	790 (9.4)	1,092 (17.9)	1,163 (14.6)	4,609 (51.5)	7,654 (23.4)	15,450 (6.7)

* 2011년 금융감독원 전자공시

<주요 발전사 전력판매단가 추이>

(단위 : 원/kwh)

구 분	SK E&S	GS EPS	포스코 에너지	남동 발전	동서 발전	남부 발전	중부 발전	서부 발전
2008	138	138	167	64	80	88	87	81
2009	110	120	136	65	79	88	84	86
2010	116	129	137	70	85	73	90	93
2011	127	137	133	74	92	80	97	98
2012. 9	164	168	183	81	112	95	116	115

* 조선비즈 보도자료(2013. 3. 7)

□ 일부 대기업 위주의 과점 시장으로의 재편

○ 정유, LPG, 민자 발전 등 국가경제 및 국민생활에 중요한 에너지 산업이 SK, GS 등 일부 대기업에 의해 운영

* 정유 시장 :  SK 에너지, GS칼텍스, 현대 오일뱅크, S-OIL

* LPG : SK 에너지, GS 칼텍스, 현대 오일뱅크, S- OIL(정유사), E1, SK가스, 삼성 토탈(수입사)

* 민자 발전 : K-Power(현 SK E&S), GS EPS, GS 파워, 포스코 파워, MPC 율촌 전력

○ 국내 가스 시장은 도입도매 부문은 가스공사, 소매 부문은 민간사에 의한 지역분할 체제

* 자가소비용 직수입사업자 : 포스코, K-Power(SK계열), GS 칼텍스('11년 기준 184만톤)

- 소매부문의 경우 전체 30개사 중 SK, GS 등 계열은 대기업 계열은 57%(17개), 판매물량은 72%를 차지하여 대기업 위주로 소매시장이 운영 중

<도시가스 소매시장 현황, '10년 현재>

구 분	SK	GS	대성	LS	삼천리	기타
업체수	8개사	4개사	3개사	1개사	1개사	13개사
판매비중(%)	25.2%	8.6%	14.7%	6.8%	16.6%	28.1%

○ 경쟁 도입시 참여가능 사업자는 그룹내 발전소를 보유하고 있는 포스코, SK, GS 등 일부 대기업으로 제한될 가능성이 높음

- 경쟁시장에 참여하기 위해서는 높은 대외신인도, 막대한 초기 투자비 및 안정적인 수요처 확보 등의 요건이 요구됨

- 향후 산업용으로 경쟁범위가 확대될 경우 발전용 경쟁단계에서 시장을 선점한 사업자들이 자사 소매 도시가스사를 매개로 도소매 수직계열화를 통해 시장 지배력을 더욱 강화할 것임.

○ 결과적으로 가스 산업 경쟁도입은 정유, LPG 부문은 물론 천연가스마저 일부 대기업에 종속시킴으로써 국가발전과 민생 경제에 부정적 영향을 미칠 수 있음.

* '09. 12월 공정거래위는 LPG 수입․정유사의 가격 담합 혐의로 6개 LPG사에 대해 6,689억원 규모의 과징금 부과

* '11. 5월 공정거래위는 정유 4사 주유소 확보 경쟁을 제한하기로 담합한 행위에 대해 과징금 총 4,348억원을 부과하고 담합에 적극 가담한 3개사는 검찰에 고발

□ 천연가스 산업 공공성 훼손

○ 보편적 서비스 제공 중단 및 양극화 심화

- 경쟁도입 이후 민간사업자들은 경제성이 결여되거나 낙후된 미공급지역에 대한 천연가스 공급을 기피하고, 안전 투자비 축소로 안전 사고 우려

- 사회적 취약계층에 대한 요금감면 등 보편적 서비스 확대를 위한 정책 수단을 상실할 것이며, 수도권 및 저개발 지역의 가정용 요금격차 확대로 지역간 불균형 심화

○ 국가 전체적 천연가스 수급대란 우려

- 경쟁도입 이후 공공부문과 민간부문에서 각각 개별수급관리체제로 전환되면 통합수급관리 시너지 감소 및 민간 사업자에 대한 엄격한 법적 수급책임 부과의 어려움 등으로 국가 전체적 천연가스 수급대란 우려

3. 대안 <직도입 제도 폐지를 통한 천연가스 산업의 공공성 확대>

□ 천연가스 직수입자에 대한 규제 강화하고 직수입 제도 폐지

○ 직수입은 나머지 물량의 도입패턴 악화로 소비자 요금 인상 초래

○ 직수입으로 인한 수급악화, 소비자의 피해 방지를 위해 자가용 직수입자에게 비축의무 강화 등 수급책임을 위한 실질적 조치 필요

- 자가사용 물량에 대한 수급책임(소극적 책임)은 물론, 천연가스 직수입으로 인해 전체 수요패턴에 미치는 영향에 따른 책임(적극적 책임)도 부여

- 에너지 자원의 공정한 관리를 위해 직수입 제도 폐지

□ 천연가스 직수입자의 천연가스 수출입계약 신고제를 도시가스사업자와 동일하게 승인제로 변경하는 등 직수입업자에 대한 규제 강화

○ 발전용 등 대규모 물량의 직수입 승인은 가정용 등 소비자 요금의 급등을 초래하므로 도입가격의 경제성뿐만 아니라 사회적 편익 효과 등을 종합적으로 검토하여 정책적으로 결정

○ 계획의 변경, 취소 시 등록의 취소 또는 과징금 부과 등 규제 강화

□ 안정적인 계통운영과 설비 운영의 효율성을 위해서 생산기지 건설․운영은 공기업인 가스공사로 일원화하여 통합적 수급관리체계 구축

○ 도입계약 위반으로 인한 TOP 발생과 민간의 사업실패 위험이 공공부문과 천연가스 수급부문으로 전가되는 것을 막기 위해서는 공공부문에서 저장시설의 건설과 운영을 담당하는 것이 바람직

TOP (Take or Pay): 판매자로부터 천연가스 인수와 관계없이 판매자에게 천연가스 대금을 지불하는 것.

□ 천연가스 산업의 수급안정과 소비자 후생 증진을 위해서는 발전산업에 대한 합리적인 규제시스템 마련이 필요

○ 소비자 부담의 증가와 민자 발전사 초과이윤의 근본적인 원인은 전력거래소의 가격결정 시스템의 변화(SMP 도입)에서 비롯됨

○ 과거와 같이 원가를 기준으로 발전단가를 정산할 경우 현재 민자 발전사들이 누리고 있는 초과 이윤은 전기요금 인하로 연결되며, 이는 직도입 제도의 근본적인 해결 방안이기도 함

○ 단기적으로 민자 발전사업자의 초과이익 회수와 소비자요금 인하를 위해 민자 사업자에게도 SMP 보정계수 적용 필요