전력산업 민영화 현황과 문제점 그리고 과제

발전노조(2013.5.3)

1. 전력산업 민영화 추진 경과

1999. 1월  전력산업 구조개편 기본계획 확정하여 발표

2002년 발전경쟁, 2008년까지 도매경쟁, 2009년 소매경쟁

2000.12월 전기사업법 제·개정

발전, 송전, 배전, 전기판매 사업으로 구분

전력거래소 신설, 지식경제부에 전기위원회 설치

2001.4.2  한전 발전부문 6개 발전자회사로 분할

2003.3.28 정부는 남동발전회사에 대한 매각절차 중단 발표

12월 구역전기사업을 신설하는 전기사업법 개정

2004. 6월 17 노사정 논의 후 정부가 배전분할 중단

2008. 6월 20 이명박 대통령 대국민 담화 “물․전기․가스․의료는 임기 내 민영화 추진하지 않겠다”

2012. 2월 제6차 전력수급기본계획에서 민자 발전 대대적 확대 발표

2013. 4월  박근혜 정부 전력․가스산업 구조 선진화 추진

2. 민자발전 현황

1) 민자 발전회사의 설비증가

정부의 전력산업 민영화 정책으로 민자 발전회사의 설비용량은 5개 화력발전 공기업 보유 발전설비 용량 대비 6.6%에서 19.3%까지 증가하여 2013년 현재 화력발전 공기업 1개 규모에 이르렀다. 설비 증가율에 있어서도 전체 설비용량이 44.2% 증가하고 5개 발전공기업이 31.6% 증가한데 비해 민자 발전회사의 설비용량은 282% 늘어나 그동안 국민적 반대여론에도 불구하고 정부는 전력산업 민영화를 민자발전 확대의 방식으로 꾸준히 진행하여 왔다.

년 도	2001	2002	2006	2008	2009	2010	2011	2012
포스코에너지	1,650	1,800	1,800	1,802	1,807	2,071	3,220	3,220
GS POWER				900	900	905	905	905
GS EPS	501	501	501	1,034	1,036	1,036	1,036	1,036
메이야율촌				526	1,037	996	1,002	1,002
K-POWER				989	989	989	989	SK합병
SK E&S			1,074	1,074	1,074	1,074	1,074	2,063
소 계	2,151	2,301	3,375	6,325	6,843	7,071	8,226	8,226
5개 발전회사 대비 점유율	6.6%	6.9%	8.5%	8.1%	14.0%	15.0%	19.2%	19.3%
5개 발전회사 용량(MW)	32,379	33,169	39,727	45,099	45,532	47,127	42,802	42,618

[표] 민자발전 설비용량(MW) 증가 현황(2001~2012년)

2) 건설 중인 민자 발전설비

2012. 12월 현재 건설 중인 민자 발전회사의 총 설비용량은 2,962MW이다. 대림산업이 새롭게 민자 발전사업에 진출하였다.

[표] 민자발전 건설 현황 (2012.12월)

발전회사	설비명	설비용량	준공
SK E&S	오성복합	833MW	2013. 3
GS EPS	당진복합 #3	415MW	2013. 8
대림산업	포천복합 #1,2	725MW * 2	2014.11
포스코에너지	포항부생 #1,2	132MW * 2	2014. 1
합 계		2,962MW

3) 제6차 전력수급기본계획에 선정된 민자발전

정부가 지난 2월 발표한 전력수급기본계획에 의하면 향후 2027년까지 민자 발전회사는 총 11,760MW 발전설비를 건설한다. 민자발전은 복합화력을 포함해서 석탄화력까지 진출하였고 삼성물산, 동양, 동부, 대우건설, 현대산업개발 등 에너지․건설 자본이 대거 진입하였다.

[표] 제6차 전력수급기본계획에 선정된 민자 발전

발전회사	설비명	설비용량
SK 건설	신삼천포화력 #1,2	1,000MW * 2
삼성물산	강릉 G-프로젝트 #1,2	1,000MW * 2
동양파워	삼척 동양파워 #1,2	1,000MW * 2
동부하슬라	강릉 동부하슬라 #1,2	1,000MW * 2
GS EPS	당진복합 #5	950MW
대우건설	대우포천 #1	940MW
SK E&S	여주복합	950MW
현대산업개발	통영복합 #1	920MW
합 계		11,760MW

4) 5개 화력발전 공기업과 민자 발전회사의 설비용량 변화와 비율

현재 건설 중인 발전설비와 제6차 계획에 선정된 민자 발전설비까지 합하면 2027년 민자 발전회사의 설비용량은 5개 화력발전 공기업 설비용량의 40%에 달하게 된다.

[표] 5개 화력발전 공기업 대비 민자 발전 점유율의 변화

년 도	화력발전 설비용량	설비용량 및 점유율(%)
		민자발전	점유율	5개 발전공기업	점유율
2012년	50,844MW	8,226MW	16.2	42,618MW	83.8
건설 중	15,578MW	2,962MW		12,616MW
2017년	66,422MW	11,188MW	16.8	55,234MW	83.2
6차 계획	16,656MW	12,616MW		4,040MW
2027년	83,078MW	23,804MW	28.7	59,274MW	71.3

3. 민자발전 확대에 따른 문제점

1) 설비예비율의 감소로 전력공급 불안정 심화

2001년 이전에 15% 안팎을 유지하던 적정 설비예비율은 전력산업구조개편 이후 점점 낮아져 정전사고가 발생한 2011년에는 4.8%까지 떨어져 전력공급의 불안정성이 매우 높아져 만성적인 전력수급난 시대가 되었다.

[표] 연도별 설비용량(MW)와 예비율 (자료 : 전력통계속보)

연도	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
설비용량	52,799	56,081	59,129	61,737	64,778	67,196	70,353	73,310	76,078	76,649	81,806
공급능력	52,113	55,488	57,528	60,818	65,183	66,778	68,519	72,071	75,747	77,179	79,972
최대전력	45,773	47,385	51,264	54,631	58,994	62,285	62,794	66,797	71,308	73,137	75,987
공급예비력	6,340	8,103	6,264	6,187	6,189	4,493	5,725	5,274	4,439	4,042	3,985
공급예비율	13.9%	17.1%	12.2%	11.3%	10.5%	7.2%	9.1%	7.9%	6.2%	5.5%	5.2%
설비예비율	15.3%	18.4%	15.3%	13.0%	9.8%	7.9%	12.0%	9.8%	6.7%	4.8%	7.7%

공급예비력의 경우 2007년부터 만성적인 전력수급비상단계에 돌입하여 2012년엔 3,985MW까지 떨어졌는데 이는 원자력 발전소 4개 용량에 해당하여 원자력 1호기만 고장이 나도 전력수급비상단계에 돌입한다는 것을 뜻한다.

[그림] 연도별 공급 및 설비 예비율

이렇게 설비예비율이 떨어진 것은 정부의 전력수급기본계획에 선정된 민자 발전회사의 건설 의향 및 사업 포기 발전설비가 총 7,749MW로 2012년 총 발전설비 용량의 10.2%에 달한다는 사실이다. 이는 민자 발전회사가 중도에 포기한 발전설비만큼 설비예비율이 떨어져 정부의 전력수급계획이 작동하지 않고 있음을 알 수 있다.

2) 민자 발전회사의 고수익

가. 당기순이익 비교

분사이후 한전의 이윤은 점차 감소하여 2012년에는 3조원의 손실을 보고 있다. 2008년부터 누적된 당기 순 손실액은 9조 4,000억원 이른다. 한수원과 5개 화력발전 공기업 당기순이익도 설비가 증가하여 왔음에도 불구하고 그만큼 이윤이 늘지는 않았다. 반면에 민자 발전회사의 당기순이익은 해가 갈수록 엄청나게 불어나 26배 증가했다.

[표] 연도별 한전, 한수원, 5개 발전자회사, 민자 발전회사 당기순이익(억원)

년도	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
발전회사	3,820	10,790	12,240	7,110	7,130	6,610	7,050	-6,830	7,340	10,325	4,305	6,990
한수원	5,610	8,210	6,730	8,050	10,100	7,740	7,840	3,520	5,200	9,990	6,620	1,250
한전	17,780	30,600	23,160	28,810	24,490	20,710	15,570	-29,520	-780	-691	-32,930	-30,780
민자발전	210	290	480	600	610	887	894	1,284	1,746	2,046	2,991	(5,530)

[메이야율촌 제외]

발전회사별 설비용량당 당기순이익을 비교하면 한수원이 4,801천원으로 가장 적고 5개 화력발전회사가 16,402천원이다. 민자 발전회사는 2012년 67,226천원으로 설비용량당 5개 발전회사의 4배에 달하는 이윤을 올리고 있다.

[표] 연도별 발전회사, 한수원, 민자 발전회사 설비용량 당 당기순이익(천원/MW)

년도	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
발전회사	11,798	32,530	35,969	19,481	19,094	16,639	16,847	-15,144	16,121	21,909	10,058	16,402
한수원	39,368	50,523	41,415	46,667	55,342	42,411	42,954	19,280	28,482	54,719	27,559	4,801
민자발전	9,763	12,603	20,860	26,076	26,510	38,548	38,870	20,300	25,515	28,935	36,360	(67,226)

[메이야율촌 제외]

나. 민자 발전회사별 당기순이익

민자 발전회사의 당기순이익은 꾸준히 증가하여 지난 12년 동안 20배~27배 증가하였다. 설비증가율 2.8배에 비해서 압도적이 수치다. 지난 12년 동안 설비예비율이 꾸준히 낮아져 전력난이 심화되어 갔음을 감안할 때, 전력난은 민자 발전회사 이윤의 증대로 나타난 것이다.

[표] 연도별 민자 발전회사 당기순이익(억원)

년도	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
포스코에너지	280	390	480	430	360	420	350	470	593	425	460	1,818
GS POWER	-140	-170	-70	60	130	267	284	274	498	696	746	797
GS EPS	70	70	70	110	120	140	170	320	475	598	534	915
K-POWER						60	90	220	180	340	SK
SK E&S										-13	1,251	2,000
합계	210	290	480	600	610	887	894	1,284	1,746	2,046	2,991	(5,530)

다. 민자 발전 이윤구조

민자 발전회사가 이렇게 고이윤을 누리는 것은 첫째로 전력거래구조 때문이다. 전력시장에서 전기가격을 결정하는 것은 최종적으로 참여하는 발전기의 입찰가격으로 결정되는 계통한계가격(SMP)이다. 전력시장에서 SMP를 결정하는 것은 첨두부하인 복합화력인데, 민자 발전회사가 보유하고 있는 발전설비는 모두 복합화력이기 때문이다. 두 번째로 민자 발전회사 보유 복합화력의 45.2%가 한전과 장기적으로 전력구매계약을 맺어 안정적인 고이윤을 누리고 있다. 또한 전력난이 심해질수록 민자 발전회사들의 판매가격 결정력이 높아지기도 하기 때문에 설비예비율이 낮고 공급예비력이 떨어진 현 시기는 민자 발전회사가 기록적인 이윤을 낳는 배경이 되고 있다.

(1) 계통한계가격(SMP) 전력거래구조

민자 발전회사의 경우 현재 운전 중인 설비는 모두 LNG를 사용하는 복합화력이다. 현재 전력시장에서 전력가격은 SMP(계통한계가격)으로 결정된다. 아래의 표와 같이 민자 발전회사는 손해 볼 수 없을뿐더러 전력수급 상태에 따라 상당한 수익을 누릴 수 있다. 특히 전력수급비상 단계에서는 최고의 이윤을 취한다.

[그림] 2012년 LNG 발전단가와 계통한계가격(SMP)

그러나 발전 공기업의 경우 전력시장에서 아래와 같은 보정계수를 적용하여 이윤을 한전으로 환수하고 있다.

[표] 연료원별(회사별) 보정계수

연료 및 회사	원자력	석탄	국내탄	CCGT	민자 발전
2010. 8.~ 현재	0.1913	0.1315	0.5	0.32	미 적용

[표] 연도별 전기요금과 LNG 발전단가, 기타(민자발전) 전력구입단가(원/kWh)

연 도	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
가정용 전기요금	110.31	107.96	110.41	110.82	114.33	114.31	114.97	114.45	119.85	119.99	112.8
산업용 전기요금	60.08	60.3	60.23	60.25	61.92	64.56	66.24	73.69	76.63	81.23	92.8
LNG 발전단가	54.9	58.9	61.0	68.1	82.1	82.9	121.9	112.7	107.8	121.2	141.0
기타 구입단가	61.6	61.9	69.3	79.5	95.4	98.2	145.4	124.3	129.1	134.7	167.5

아래 그림에서와 같이 민자 발전회사의 전력 판매단가와 LNG 발전단가 차액이 점점 커짐을 알 수 있다. SMP 거래체제가 민자 발전의 고수익을 보장하고 있음을 알 수 있다.

[그림] 연도별 발전단가, 구입단가, 전기요금(원/kWh)

(2) 장기적으로 이윤을 보장하는 PPA 설비

민자 발전회사의 보유 설비용량 중 45.2%가 한전과 전력구매계약(PPA)을 체결하여 계약기간2021년까지 안정된 이윤을 보장받는 설비에 해당한다. PPA 민자 발전설비는 아래와 같고 PPA 전력거래 단가가 매우 높음을 알 수 있다.

[표] 민자 발전회사 PPA 설비현황 (2012년 현재)

민자 발전 회사	설비용량(MW)
포스코에너지	1,800
GS POWER	900
GS EPS	500
엠피시율촌	525
합 계	3,725

[표] PPA 전력 거래단가(원/kWh) 비교

항 목	2011년	2012년
PPA 거래 단가	172.28	186.70
전력 평균 거래단가	82.54	93.75
SMP	126.3	160.83

(3) 전력수요관리를 위한 전력기반기금 사용의 확대

[표] 전력기반기금 중 전력부하관리에 사용되는 기금(백만원)

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
55,194	59,997	59,450	62,048	73,231	79,000	69,169	60,627	85,455	121,828	404,621

[그림] 부하관리 금액(백만원)과 공급예비력(MW)

(4) 2011.9.15 정전사고

2011.9.15 오후 3시 전력 부족으로 정전사태가 발생하였습니다. 시내 곳곳에서 3,000여개의 신호등이 꺼졌고, 자동차와 사람 모두 혼란에 빠졌습니다. 엘리베이터에 2,000여명이 갇혔습니다. 공장 가동이 중지되어 300억원의 피해가 발생하고 병원, 은행업무가 마비되었습니다. 전력의 생산`공급`판매를 통합적으로 운영하던 2001년 이전 통합 한전 때에는 상상도 못할 일이었습니다. 통합 한전은 장기 전력수요를 예측하여 적절한 시기에 발전소를 건설하며 전국의 모든 발전소를 지휘`통제하는 세계가 부러워하는 최고의 전력회사였습니다. 그러나 발전사업이 분리되면서 하루아침에 한전은 통합운영 능력을 상실하고 누적 적자가 33조원에 이르는 전력회사로 전락하고 말았습니다.

(5) 발전공기업의 민자발전 투자 참여

정부의 전력산업 민영화 정책에 따라 발전공기업들은 민자 발전회사의 발전소 건설에 일정 지분으로 참여하고 있다. 이러한 지분 참여는 민자 발전회사의 경우 막대한 투자비를 일부 덜 수 있고 발전회사로부터 발전운영기술까지 전수받을 수 있다. 또한 향후 발전사업 수익에 따라 지분을 팔거나 매수할 수 있어 사업 확대와 포기가 그만큼 수월해질 수 있다. 해외 사례를 보면 공공부문에 진출한 사기업들의 경우 대체적으로 수입구조가 악화되면 사업을 포기하거나 파산하여 손해를 공기업을 통해 국민들에게 전가해왔다.

[표] 발전공기업 민자발전 지분 참여 현황(2012년 현재)

발전회사	준공연도	설 비 명	용량(MW)	참여회사
STX에너지	2016	동해민자발전	1,190	동서발전
경동	2015	석문단지집단에너지	39	동서발전, 코오롱글로벌
삼천리	2014	안산복합화력	800	남동발전, 포스코
삼성물산	2014	동두천복합	1,716	서부발전, 현대산업개발

3. 전력산업 민영화 해외 사례와 교훈

1) 2001년 미국 캘리포니아 정전사태

□ 정전사고

2001. 1. 17, 18 양일간 캘리포니아 주에서 제2차 세계대전 이래 처음으로 전기 공급이 중단되는 사태가 발생하였다. 황금의 주라 불리던 캘리포니아 주는 하루아침에 아수라장이 되었다. 전력공급 불안정이 지속되면서 3.19 캘리포니아 남부지역이 정전되고, 5.7~8 양일간 다시 정전이 되었다. 여름에 가서야 겨우 진정되었지만 그 여파는 엄청나서 두 개의 최대 전력사기업은 파산하였고 전기요금도 인상되었다. 주정부는 전기 구입을 위해 약 10조원 공적자금을 투입하여 전력사기업들을 구제하였고 급기야 송전부문은 정부가 인수하여 공기업화 하였다.

□ 규제완화와 전력 공급시장 개방

1980년대 레이건 정부가 들어서면서 주정부는 신자유주의 정책에 따라 1990년대 이후부터 전력의 생산과 판매를 지역별로 독점하고 있었던 전력사기업들이 경쟁하도록 규제를 줄이고 전기 공급시장을 개방하였다. 이에 따라 1996년부터 발전․송전․배전 부문이 분할되어 발전부문의 경쟁이 촉진되면서 전기시장이 들어섰고 송전부문은 독립적인 서비스 공급자가 정부가 설정한 사용료를 받았다. 주정부의 전력산업 구조개편 목표는 경쟁을 통한 전기요금 인하와 질 좋은 서비스였다.

□ 전력산업구조개편 경과

그러나 주정부가 주장했던 전기요금 인하효과는 나타나지 않았고 해마다 전기요금이 올라가고 전압 저하현상이 반복되었다. 전기요금 상승을 막기 위해 주정부는 가격상한제 도입을 시도하였지만 정치권의 반대로 무산되었다. 전력사기업들의 목적은 최대이윤의 획득이었다. 실제로 경쟁 도입 전에 전력사기업들은 발전설비를 가장 많이 보유하고 있었지만, 전기를 생산하는 것보다 도매시장에서 전기를 사다가 소비자에게 파는 것이 더 이익이 되자 발전설비를 모두 팔아버렸다. 이렇게 해서 전력사기업은 몇 년간 상당한 이익을 보았다. 그러나 2000년부터 전기 도매가격이  30%까지  상승하자 소매가격이 고정된 상태에서 전력사기업들은 엄청난 손해를 보았다. 도매가격은 더욱 올라서 연말에는 1999년 가격의 30배나 올랐다. 캘리포니아의 최대 전력사기업인 PG&E와 SC는 파산지경으로 몰리자 주정부에 소매가격 범위제한을 풀 것을 요구했다. 주정부가 요구를 거절하자 두 회사는 채무불이행을 선언하였고 전기 대금을 받지 못한 발전회사들은 전력공급을 중단했다.

□ 정전사태의 원인

캘리포니아 정전사태는 1) 전력산업에 경쟁이 도입된 후 전력사기업들은 건설비용을 이유로 전기수요에 따른 발전설비를 확충하지 않았다 2) 전력공급을 책임지던 정부의 역할이 축소되어 전력공급 부족 사태에 대비할 수 없었다 3) 가스 가격의 급등(2.9＄ →12.64＄)과 수력발전에 필요한 강수량마저 부족해졌다 4) 전력사기업들이 담합하여 발전설비 용량 1/3을 수리와 점검을 핑계로 정지시켜 전력시장을 조작하였다.

□ 새크라멘토전력공사(SMUD)

반면에 지방 전력공기업인 SMUD는 1995년 전기요금을 1kWh당 8.04센트에서 7.63센트 낮추었다. 이는 여론이 반영되는 공사형태의 기업이었기 때문이다. 캘리포니아 정전사태 당시 새크라멘토전력공사가 전기를 충분히 확보할 수 있었던 것은 전기를 직접`생산하여 공급함으로써 전력 도매시장에 의존하지 않았고, 이익이 나지 않더라고 전기 생산을 계속하였기 때문이다. 또한 SMUD는 시민들이 운영에 깊이 관여하고 있어 전기를 안정적으로 공급하고 친환경 정책에도 적극적으로 임할 수 있었다. 1989년 주민투표로 원자력발전소를 폐쇄하고 대신에 여름 전기소비를 줄이려고 백만 그루 나무심기, 주택 지붕과 주차장에 태양광발전기 설치하기 운동 등을 대대적으로 벌이기도 하였다.

□ 교훈

전력산업에 규제가 완화되고 경쟁이 도입되어 전력시장이 개방되면 전력사기업들이 담합하여 시장을 조작하여 폭리를 취하려는 경향을 막을 수 없다. 또한 이윤의 극대화를 위해 장기적으로 비용이 많이 드는 발전설비 건설과 유지·보수를 기피하여 안정적인 전력공급을 기대하기 어렵다. 정전사태에서도 보듯이 전력산업에서 자유경쟁으로 시민의 편익을 도모하고 전기 요금을 인하를 하겠다는 캘리포니아 주정부의 시장주의에 대한 믿음은 정전사태로 파산했다.

2) 영국의 전력산업 민영화 사례

영국의 전력산업은 발전`송전`배전이 정부 중앙전력발전국(CEG)의 통제 하에서 운영되어 왔다. 그러나 1980년대 대처정부의 신자유주의 정책으로 중앙전력발전국의 독점이 폐지되고 수직․수평 분할과 민영화가 시작되었다.

□ 전력산업 분할 민영화

영국에서는 원자력을 제외한 발전설비가 National Power와 PowerGen 두 회사로  분할되었고 1991년 주식의 60%가 국민주 방식으로 매각되었다. 또한 지역에 12개 배전회사들과 지역 배전회사들의 공동소유인 송전회사 National Grid가 설립되었다. 전력산업의 규제기관인 OFFER도 설립되어 가격규제가 이루어 졌다. 1999년부터 모든 산업과 가구의 전력시장이 완전 경쟁에 들어갔으며 가스회사나 외국의 에너지기업들도 영국의 전력시장에 참여하였다.

□ 드러난 한계와 전력산업 재통합 움직임

그러나 영국의 전력산업 민영화는 얼마가지 않아 한계를 드러냈다. 발전회사들이 공급하는 전력가격은 한계비용보다 높은 수준에서 결정되었다. 또 전력사기업들이 시장지배력을 바탕으로 쌍무계약을 하는 신전력거래제도(NETA)가 도입되었다. 이 제도가 실시되자 전력공급의 98%가 쌍무계약으로 거래되어 도매시장 경쟁은 더 이상 의미가 없어졌다.

1995년 정부의 황금주가 없어지면서 12개 지역전력회사들 가운데 8개 회사가 미국과 프랑스 에너지 회사들에게 인수`합병되었고, National Power와 PowerGen은 미국과 호주로 진출하였다. 이런 국제적 경쟁 구도 하에서 규모의 경제와 시너지 효과가 중요한 요소로 등장하면서 전력회사들 간에 수직`수평 재통합 움직임이 강화되고 있다. 즉 발전회사들은 판매부문으로 진출하고, 판매회사들은 발전부문으로 진출하여 수직통합이 진행되고 있는 것이다.

□ 전기요금의 상승과 전력공급의 불안정

전력구조개편으로 노동생산성이 높아졌다고 하지만 이는 대폭적인 인력감축과 노동강도의 강화로 인한 것이었다. 전기요금은 정부의 가격규제와 1990년대 초반 연료비 하락에도 불구하고 상승하였다. 또한 구조개편 이후 발전설비의 증가는 나타나지 않아서 장기적인 전력공급의 안정성은 그만큼 후퇴하였다. 반면에 신전력거래제도의 도입으로 사실상 도매시장 경쟁이 정지된 후에는 전력가격은 뚜렷하게 하락하였다.

3) 프랑스 전력공사(EDF)

프랑스의 전력산업은 1946년 이래 정부 지분 100%인 프랑스전력공사(EDF)가 독점하여 왔다. 발전의 95%를 EDF가 5%를 발전사기업들이 담당하고 있다. 1970년 석유위기 이후 천연자원이 부족한 프랑스는 발전설비의 약 86%를 원자력 발전에 의존하고 있다.

□ 프랑스의 전력산업 구조개편

프랑스의 전력산업 구조개편은 외부요인인 1996년 유럽연합의 전력자유화 지침에 따라 시작되었다. 비록 EDF가 송전`계통운영회사(RTE)와 전력거래회사(Powernext)로 분리되었지만 EDF의 자회사로 남아 EDF가 여전히 독점적인 지위를 유지하고 있다. 2000년 전력구조개편으로 부분적인 소매시장의 개방과 경쟁이 시작되었지만 소규모에 지나지 않았다.

□ EDF 운영방식과 상황

EDF는 정부와 노동조합, 경영진, 소비자와 환경단체 대표들로 이사회를 구성하고 정부의 지분을 최소한 70% 유지하고 있다. 또 정부와 공익서비스 협약을 체결하고 전력과 가스 네트워크에 대한 공동관리 조직을 설립하였다. 이처럼 프랑스는 공동체에 기초한 경제의 운영을 강조하기 때문에 민영화가 도입될 여지는 거의 없다. 이런 프랑스의 사회·역사적 배경으로 EDF는 여전히 발전`배전을 거의 독점하고 있고 송전부문은 완전 독점형태를 취하고 있다. 유럽연합의 전력자유화 도입 이후에도 EDF는 각국의 전력회사 지분을 인수하면서 세계 최고전력회사로 이점과 지위를 누리고 있다.

프랑스는 2000년 전력자유화법에도 “에너지는 기본권”이라는 개념을 도입하여 전력 공공성을 강조하고 있으며, 사회연대원칙에 입각하여 EDF는 경제적 성과, 환경보호, 노동조건, 사회공헌 등의 지표로 평가받고 있다. EDF는 유럽연합의 다른 나라 전력회사보다 높은 수익률과 낮은 전기요금을 보이고 있다. EDF는 전력산업의 공공성을 유지하고 있고 전력산업의 통합적인 관리를 위해 상당한 노력을 기울이고 있다.

4) 볼리바아 전력산업 국유화

2002년 친미 신자유주의자인 산체스 대통령은 국영기업 대대적으로 민영화하였다. 이에 전기요금이 폭등하여 2006년 중도좌파를 표방한 에보 모랄레스 대통령는 국가기간산업에 대한 국유화를 진행하고 있다. 모랄레스 정부는 2012. 12월 라파스와 오루로 지역에 전기를 공급하고 있는 스페인 4개 전력회사를 국유화했다. 안데스 산악지역 주민들은 도시지역보다 최고 23배나 높은 요금을 내고 전기를 사용해왔다. 이에 정부는 가격을 낮출 것을 전력사기업에 요구하였으나 전력사기업들이 거부하자 전격적으로 국유화를 선언하였다. 정부는 국가수용을 집행하기 위해 군대와 경찰을 파견하여 군대가 회사를 통제하고 경찰이 기업 임원을 통제하고 있다. 과거 2010년에도 볼리비아 정부는 프랑스, 영국 전력회사를 국유화하였고 2012년 5월에는 스페인계 전력회사를 국유화하여 전력공급의 80%를 정부가 통제하여 빈민들에게 전기요금을 20% 인하하여 공급할 수 있었다. 정부는 전력사기업들을 국유화하여 전기요금을 반값으로 낮추고 운영을 국립 전기회사(ENDE)에 맡길 예정이며, 전력산업 100% 국유화를 목표로 나아가고 있다.

5) 일본 도쿄전력의 국유화

2012.6.27 도쿄전력은 주주총회에서 경영진이 총 사퇴하고 일본 정부로부터 1조 엔의 자본을 공급받기로 결정하였다. 이로서 후쿠시마 원전사고의 수습은 정부와 국민의 부담으로 돌아갔다. 다른 지역의 전력회사들의 주주총회도 개최되었는데 이들 총회에서도 대주주인 지방자치단체가 전면에 부상하였다.

4. 박근혜 정부의 전력산업 구조 선진화

박근혜 정부의 전력산업에 대한 기조는 이명박 정부와 연계되어 있다. 오히려 전력산업 구조 선진화라는 이름으로 전력․가스 산업을 개편하여 에너지 산업 전반에 대한 대대적인 민영화의 밑그림을 그리고 있다. 과거의 방식처럼 민영화에 대한 반대여론을 의식하여 우회적인 방식으로 밀고나가면서 저항을 최소화하면서 민영화를 추진할 것이다.

1) 전기사업법 개정

- 전력산업기반기금의 사용 대상 사업에 지능형 전력망 구축 및 이용 촉진에 관한 사업을 추가

- 산업용 전기요금을 대기업에 한정하고 기업별 규모에 따라 전기요금 차등 적용

- 전기위원회는 전력계통의 적정성 여부에 대한 감시 및 조사 사항을 추가

- 전기판매사업자는 소비절약을 위하여 누진배율은 3배, 누진단계는 3단계 이내에서 전기요금 누진제를 적용할 수 있도록

- 지능형전력망 구축 사업자를 수요관리사업자로 하여 전력시장에서 전력거래 허용

2) 전기요금 현실화와 누진제 개선

정부의 통제 하에 있는 전기요금 정책을 전력시장 확대에 발 맞추어 개편해 나갈 것이다. 현재 전기요금 체계는 원가이하의 산업용 전기, 6단계 누진제가 적용되는 가정용 전기로 구분될 수 있다. 주로 가정용․일반용 전기요금 현실화를 주로하고 병행하여 산업용 전기요금을 산업규모에 따라 차별을 두고 보조적으로 인상할 것으로 보인다.

3) 전력`가스 구조 선진화

이명박 정권이 추진해 온 공공부문 선진화를 구체화한 것으로 보여진다. 발전과 가스 산업에서 영역을 확장하고 있는 에너지자본들( SK, LG 등)이 성장할 수 있도록 전력과 가스민영화를 하나로 묶어서 구체화하겠다는 것이며 이는 에너지산업의 민영화라고 할 수 있다. 민자 발전회사들의 이해가 관철되는 LNG 복합화력의 확대, 석탄발전으로의 진출, 가스 직도입 확대 등이 맞물린 정책이라 할 수 있다. 기존에 도시가스산업을 지역적으로 독점하고 있는 에너지자본들에게 한전의 배전부분까지 넘겨줌으로써  전력산업 민영화를 완성하여 소수의 거대 에너지재벌을 키우는 것이 핵심이라 할 수 있다.

4) 한-러 계통연계

현재 전력계통을 중국과 러시아와 연계시켜 전기시장을 넓혀나간다는 것이고 그동안 국내에서 꾸준히 성장하고 규모를 갖춰가는 거대 에너지자본이 경쟁력을 가지고 해외로 진출할 수 있도록 길을 열어줄 것이다. 여기에는 가스계통까지 포함된 에너지전반에 대한 정책이라 할 수 있다.

이와 같이 박근혜 정부는 전임 정권의 공공부문 선진화 바턴을 이어받아 신자유주의 민영화 정책을 지속하고 확장할 것으로 예상된다. 공약과 그 집행에 있어서 에너지자본이 통합적으로 바라보고 있는 전력과 가스산업 전체에 대한 구조개편을 시도함으로써 에너지산업 전반에 대한 민영화를 추진할 것으로 보인다.

이를 위한 기반을 조성하기 위해 수요관리측면에서 스마트그리드사업, 전기 요금 개편 및 현실화, 도시가스요금 원료비 연동제 복귀 등을 추진하려 한다. 또한 가스 직도입 확대를 통한 에너지자본들이 가스 도매사업으로 진출을 허용하여 가스 구입․도매까지 민영화하고 이것을 기반으로 발전부문으로 민영화를 더 확대해 나가는 발판으로 삼으려 한다. 또한 지역독점인 도시가스 판매사업을 경험으로 에너지자본들이 전기 판매사업까지도 할 수 있도록 관련법을 개정해 나갈 것으로 예상된다. 이로써 전력․가스를 포함한 에너지산업 전반에 사실상의 민영화가 완료된다고 할 수 있다.

5. 대안과 과제

대규모 정전사태와 전기요금 인상 그리고 전력사기업의 파산 등은 전력산업 민영화가 몰고 오는 필연적 폐해다. 그럼에도 불구하고 이러한 폐해의 무풍지대에 있는 전력회사를 보면 앞의 사례에서도 보듯이 프랑스전력공사(EDF)와 새크라멘토전력공사(SMUD)기업 모두 공기업들이다. 또한 이들 공기업들은 전력산업 관련 이해당사자들을 모두 운영에 참여시킨다. 즉 정부, 회사, 노동조합, 환경단체, 시민단체 등이 공동으로 전력공기업을 운영한다. 안정적인 전기 공급, 저렴한 전기요금, 이해당사자들 간 이견조정 등이 항상 정부의 전력정책에 반영되어 집행된다. 국민 대다수의 이해를 대변하는 전력산업이 되기 위해서는 우선 전력산업 운영의 민주화가 선결과제라 할 수 있다.

전력산업의 국가 독점의 폐해보다는 사기업이 전력산업에 진출하여 일으킬 문제가 훨씬 심각하다. 따라서 전력산업 민영화를 저지하되 이후 대안으로 공기업의 관료주의적 전력정책을 바꿔내는 것이 필요한 데 그것이 전력산업의 사회적 운영이라고 할 수 있다. 끝.