인천 민선5기(2010. 07 ~ 2014. 06) 시정 및 야권연대 평가토론회 자료집

인천 민선5기(2010. 07 ~ 2014. 06)

시정 및 야권연대 평가 토론회

▣ 일 시 : 2014. 3. 12(수) 13시 30분 ~ 18시

▣ 장 소 : 인천사회복지회관 1층

인천 민선5기 시정 및 야권연대 평가위원회

자료집 순서

토론회 프로그램                 2

여는 글                        3

SECTION 1

지방재정           5

지역경제           13

도시계획           35

남북교류           42

지역환경           49

SECTION 2

지역 복지          56

여성             62

교육             74

보건의료           79

SECTION 3

야권연대와 거버넌스      88

총괄평가                      99

토론회 프로그램

○ 13시 30분 안내

○ 1부 : 분야별 토론(14시 ~ 16시), 각 1,2 섹션이 동시에 진행

SECTION 1

사 회 : 신규철  / 좌 장 : 변병설  인하대학교 교수

주 제 : 지방재정   박준복  인천참여예산센터

지역경제   남승균  인천대학교 사회적경제연구센터

도시계획   이희환  인천도시공공성연대 ‘사람과 터전’

남북교류   이협    615공동선언실천운동본부

환경       이혜경  인천환경운동연합

토 론 : 플로어 토론

SECTION 2

사 회 : 이례교 / 좌 장 : 홍미희 박사 인천여성가족재단

주 제 : 지역복지    김명희  인천사회복지보건연대

여성        조선희  인천여성회

교육        윤재균  전국교직원노동조합인천지부

보건의료    장정화  건강과 나눔

토 론 : 플로어 토론

○ 2부 : 종합토론(16시 ~ 18시)

SECTION 3

사 회 : 이광호 인천연대 / 좌장 : 박상문  인천의제21실천협의회

주 제 :  SECTION 1-2 발표

야권연대와 거버넌스    박인규 (사)시민과대안연구소

지정 토론 - 이준한 인천대학교 교수,    조인권  인천광역시정책기획관

서원경 민주당인천시당,     김응호  정의당인천시당

토 론 : 플로어 토론

여는 글.............................................................................................

인천민선5기 지방선거연대 활동과 평가의 의미

인천의 진보개혁세력은 시민들의 현명한 선택 속에서 민주주의를 후퇴시키고 서민의 삶을 피폐하게 만들었으며 독선과 오만으로 일관하고 있는 이명박 정권을 심판함과 동시에, 온갖 개발과 전시성 행정으로 인천시재정을 파탄내고 시민의 목소리에 눈을 감고 귀를 담아버린 채 풀뿌리 지방자치를 질식 상태로 몰아간 안상수 시장을 심판하였다. 그리고 여기에 머물지 않고 기초단체장과 인천시의회 나아가 기초의회까지 진보개혁세력의 당선자들이 다수를 이루는 예상을 뛰어넘는 승리를 통해 무너진 인천의 자존심을 회복하고 인천발전의 새로운 계기를 마련하였다.

그리고 이러한 승리에는 인천의 시민사회가 ‘2010인천지방선거연대(이하 지방선거연대)’를 결성하고 진보개혁적인 야당과 연대하여 공동의 정책을 만들고 후보단일화를 통해 한나라당 후보와 일대일의 대결 구도를 형성한 선거대연합이 중요한 요인으로 지적된다. 선거과정에서 보여준 야권연대의 위력과 그 영향력은 단지 이번 지방선거에만 그치는 것이 아니라 향후 전개될 2012년의 총선과 대선에서도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상되면서 인천의 사례는 전국적 차원에서 진보개혁세력 전체에게 던지는 의미는 자못 크다 할 것이다.

그러나 진보개혁세력은 단지 엄청난 성과에 도취되어서는 안되며, 이번 지방선거에서 나타는 민심의 의미를 정확히 확인하고 선거에서 보여준 주체역량에 대한 엄밀한 평가를 통해 새로운 도약을 기약하고 준비하는 계기로 삼아야 한다.

2010지방선거에서 지방선거연대가 인천 시민사회의 정치적 대표체로서 선거활동을 이끌어오면서 중심적인 활동을 전개한 것은 사실이지만 그렇다고 인천의 선거활동 전반을 모두 담아냈다고 할 수 없기 때문에 인천의 선거활동 전반을 평가할 수는 없다.

2010 지방선거연대 활동평가전문 요약

2010지방선거 활동에 대한 평가는 이미 2012년 백서로 발간한 바가 있어 야권연대 활동 요약으로 하고, 분야별 사업내용에 대한 평가는 이후 거버넌스의 구체적인 진행에 대해 평가하고 있다.

평가 내용에 대해 입장과 이견이 있을 수 있으며, 더불어서 과제 도출도 각각이 다를 수 있다. 이는 정책의제에 대한 토론과 이후 지속되는 지방선거 정책으로 더해져서 시민의 삶이 나아지는 방향으로 가길 기대하고 희망한다.

2010지방선거는 인천지역에서 지방자치에 방점을 찍고 시작했다는 것에 대한 의미가 크며 이를 총평으로 마무리하고자 한다.

2014년 3월

인천민선5기 시정 및 야권연대 평가위원회

SECTION 1

지방재정

지역경제

도시계획

남북교류

지역환경

1 지방재정▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선5기 재정평가

인천의 재정위기 재정분권이 해법

▢ 지방자치단체 파산제 도입 예고

‘지자체 파산제’란 재정을 방만하게 운영한 지방자치단체의 예산 편성권이나 자치권 등을 박탈하는 제도이다.

황우여 새누리당 대표가 신년 기자회견에서 재정이 부실한 지방자치단체를 파산시키는 제도의 필요성을 언급했다. 여기에다 안전행정부가 이를 도입하는 방안을 본격 검토하겠다고 맞장구를 쳐주었다. 그러자 ‘지자체 파산제’ 논란은 새해 들어 지방에, 특히 재정위기를 겪고 있는 지방 정가에 화두가 되고 있다.

이는 민선 지방선거를 실시했던 김영삼정부 때 도입 필요성이 제기된 이래 김대중, 노무현정부에서도 거론된 적이 있었다. 그러나 찬반양론이 맞서면서 더 이상 공론화가 이루어지지 못했다. 인천지역도 2009년 지자체 파산제 도입 필요성에 대한 토론회를 이미 개최해 주목을 받은바 있다.

파산제를 도입해야 한다는 입장은 먼저 제어 장치가 없어 보이는 지자체의 방만한 재정 운용을 들고 있다. 선거를 의식한 선심성·전시성·행사성 사업, 방만한 대규모 사업 등 예산을 함부로 쓰는 곳이 많다는 것이다. 게다가 이를 견제해야 할 지방의회조차 단체장과 한통속이 되는 경우도 적잖아, 중앙정부가 지자체의 구멍 난 살림을 지방교부금으로 메워주는 것도 한계가 있다는 것이 주요 원인이다.

또 건실한 재정 운영을 하는 지자체와 형평성 문제도 있다며 무리한 지출을 일삼아 온 지자체의 과감한 퇴출을 주장하고 있는 것이다. 파산제도가 시행될 경우 인천시가 가장 취약하고 위험한 도시가 될 것이라는 언론보도를 눈여겨 볼 필요가 있다.

▢ 지방자치단체 재정 왜 어려워 졌나

지방재정이 어려워진 이유는 크게 보아 취득세 등 부동산 관련 세제 중심으로 이뤄진 지방세 수입이 격감하는 반면 사회복지 분야 지출은 급증하는 데 있다. 전체 지방세의 절반 이상을 차지하는 취득세 수입이 격감하는데도 정부 차원의 감면, 감세가 계속되고 있기 때문이다.

세입감소는 경기침체에도 원인이 있지만 정부가 정책목적 달성을 위해 지방세 비과세·감면, 감세제도를 활용하는 것도 큰 요인으로 꼽힌다. 전국적으로 지방세 비과세·감면액은 2002년 3조2,419억 원에서 2010년 14조1,106억 원으로 11조5,687억 원이나 증가했다. 감면율은 9.3%에서 23.2%로 늘었다.

여기에다 2008년 소득법인세나 종합부동산세 감세로 2012년 기준 지방소득세·지방교부세·부동산교부세 등 지방세가 7조8천억 원이나 감소했다. 2008년 당시 감세액 1조3,800억 원에 비해 무려 6조3천억 원 이상 늘어난 것이다.

이처럼 세입이 격감하는데도 사회복지비 지출은 급증, 지방재정을 힘겹게 하고 있다. 2007년 전체 광역지자체의 사회복지 예산은 17조3천억 원이었지만 2013년에는 35조원으로 뛰었다. 연평균 지방정부 사회복지예산 증가율은 12.6%로 전체 예산 증가율 5.9%의 배 이상이다. 복지부문이 전체 예산에서 차지하는 비중은 같은 기간 15.4%에서 22.3%로 늘었다.

이 가운데 특히 기초노령연금과 보육료(무상보육)의 지방비 부담은 지방재정 운영에 가장 큰 장애요인이 되고 있다. 5년 전에 비해 보육료는 두배, 올해는 무상보육으로 2008년 보다 4.5배(경남도)로 급증했다. 무상급식 예산도 대상 확대와 단가 인상으로 매년 크게 늘어나 시·도 교육청과 지자체 간 분담비율을 놓고 곳곳에서 갈등을 빚고 있다.

참여정부 시절 신설한 분권교부세의 경우 전체 사업규모는 계속 늘어나는 가운데 지방비 분담비율이 2004년 56.5%에서 2011년 70.4%로 크게 높아져 지방 재정난을 가중하는 또 다른 요인이 되고 있다. 정부의 2011년 전체 분권교부세 관련 사업비는 총 4조9,258억 원인데 비해 분권교부세는 29.6%인 1조4,573억 원에 불과했다. 3조4,685억 원은 지방비로 충당 했다.

국고보조사업의 국비보조 비율은 2007년 68.4%에서 올해 60.0%로 축소돼 지방비 부담을 더하고 있다. 즉, 정부가 표를 얻기 위해 복지서비스 종류와 정도를 일방적으로 늘려놓고 정작 재원 일부는 자치단체에 전가함으로서 자치단체 입장에선 전혀 예상하지 못한 상황에서 재정 수요가 늘어나 버린 것이란 비판을 받는 것이다.

이 밖에도 외환위기 이후 무리하게 벌였던 민간투자유치사업의 최소운영수익보장(MRG) 부담, 지방공사(공단)의 무분별한 개발사업 추진, 민선단체장의 치적성국제행사 유치 등이 겹쳐져 어려움을 겪고 있는데 인천이 대표적 도시로 꼽히고 있다.

▢ 지방재정에 대한 여론

지방자치단체의 총체적인 재정위기 사태를 해결하려면 안정적인 세원확보와 재정 운용의 투명성 제고가 중요하다. 우리나라 조세체계는 국세와 지방세 비중이 8 대 2로 국세 비중이 지나치게 높아 1995년 지방자치 출범 후 재정자립도가 급격히 하락했고 이로 인해 인건비조차 충당하지 못하는 지방자치단체가 절반이 넘고 있다.

따라서 지자체의 안정적인 세원확보는 국가재정의 대폭적인 지원이 있어야만 가능하다는 게 재정전문가들의 공통된 의견이다.

특히 복지예산은 증가하는데 지자체 자체 세원 확보가 어려운 상황에서 국가재정의 수혈은 더욱 절실한 실정이다. 이와 관련, 지자체들은 현행 영유아보육사업 국비부담률 60%(서울 30%)를 80%(서울 50%)로 인상해야 하고 기초연금 재원(현행 지방 25% 부담) 100%를 국가가 부담하는 등 국고보조사업 개편을 추진해야 한다는 입장이다.

또한 부가가치세의 5%(올해부터 11%)인 지방소비세율을 20%로 단계적으로 상향하는 등의 국세-지방세 조정이 이뤄져야 한다고 주장하고 있다.

이밖에도 지방재정이 소요되는 노인요양시설 운영사업을 국고보조사업으로 환원하는 등 생활시설사업의 국고 환원이 이행되어야만 조금이나마 지방재정의 숨통이 트일 수 있다는 것이 전문가들의 일치된 견해이다.

▢ 인천시 부채 규모 논란

지방선거를 앞두고 인천지역 여,야 그리고 시정부가 민선 5기 동안의 채무관리에 민감하게 반응하는 모습을 보이고 있다. 선거를 앞두고 부채 현황이 자칫 선거의 승패를 가름할 변수로 작용할 수 있기 때문이다.

지난해 11. 25일 시 정부는 긴급기자 회견을 통해 새누리당 시당과 안상수 전임 시장이 주장하는 부채 6조 증가(13조원)에 대해 지난 민선3~4기 시정부에서 숨겨져 있던 부채를 끄집어내면서 적극 대응하는 공세로 나섰다.

그 내용을 보면 민선4기인 2010년도 실질 부채는 장부상 부채(영업부채 포함) 9조4,550억 원 외 숨겨진 부채 2조2,750억 원을 포함한 11조7,300억 원이라고 밝힌 것이다. 민선4기 때 숨겨진 재정부담 2조2,750억 원은 ∙분식결산 4천24억 원(8,450억 원) ∙검단신도시 공사채(2조2,236억 원)를 돌려막으면서 발생한 6,442억 원 ∙인천도시공사에 편법 출자한 자산 1조2,284억 원을 포함하고 있다는 것이다.
특히 시는 검단신도시를 위해 발행한 공사채 사용 내역으로는 ∙E4호텔 2,779억 원 ∙숭의운동장 255억 원 ∙송도석산 440억 원 등에 사용한 것으로 밝히고 있다.

이와 같은 내용은 그동안 대외적으로 잘 알려지지 않았던 내용들이다. 그리고 민선4기 부채 현황이 이렇기 때문에 현 정부에서 늘어난 부채는 1조5,149억 원으로, 부채증가분이 급격히 줄어들었다는 것이 현 시정부의 입장이다.

그리고 증가한 부채도 민선3~4기 계속사업을 수행하면서 증가한 것이 주된 이유라고 설명하고 있다. 특히 지난해 5.30 재정대책을 추진하지 않았을 경우 올해 말 추정 기준으로 시 부채총계는 21조2,741억 원에 이르는 심각한 수준에 도달했을 수 있었다는 것이 시의 발표 내용이었다.

우리가 주목할 것은 민선5기가 끝나가는 시점에서 또다시 시 재정(부채)문제가 화두로 떠오르고 있다는 것이다.

▢ 재정이 투명해야 하는 이유

재정위기가 발생하면 가장 먼저 떠오르는 것이 복지예산 축소라고 한다. 그 사례는 많이 있지만, 국가나 지방자치단체는 이를 애써 외면한다. 전체 예산에서 차지하는 비율, 그리고 매년 총 예산대비 늘어나는 예산은 복지 분야가 가장 크다며 이를 반박 한다. 틀린 말은 아니다. 그러나 그 속내를 보면 국가 정책이나 제도상 예산에 반영해야 하는 법적 의무적 경비가 대부분을 차지하고 있다.

따라서 현 시정부가 선거당시 부채를 해결하겠다고 한 공약이 현 시점에서 어떻게 해결과정을 거치고 있는지는 매우 중요하다. 앞에서 열거한 것처럼 시의 부채가 6조가 늘었다느니, 증가한 액수가 2조 원이 맞는다는 등의 주장은 복지국가를 지향하는 일반시민들과 복지분야 종사자들에게 재정(돈)은 가장 큰 관심사가 아닐 수 없다.

참여예산센터를 중심으로 인천참여예산네트워크는 민선4기까지 일관되게 주장했던 것이 자체재원의 6% 복지예산 확충 방안이었다. 그 6%의 목표는 순세계 잉여금 중 집행하고 남은 공무원 인건비와 기관운영비 만으로 충당할 수 있다고 주장해 왔다. 당시 연간 200~250억 규모였다.

하지만 솔직히 고백하건데 그 주장은 잘 못된 주장이었다. 시 정부가 시 예산을 숨겨왔고 그 거짓에 제가속한 참여예산센터 등 시민단체는 속았던 것이다. 그 것은 2012. 1월 감사원 감사결과에서 밝혀졌다.

2007~2010까지 4년 동안 8,450억 원의 분식 결산이었다. 즉, 시민단체는 쓰고 남은 돈의 일부를 보건복지분야 자체사업으로 써달라고 주장했지만, 감사원 감사결과에서는 쓰고 남은 것이 아니라 매년 적자였다는 것이 밝혀진 것이다.

그런데 현 시정부가 지난정부의 부채와 숨겨진 적자재정을 어떻게 갚아왔는지 시민들은 그 내용을 속속들이 알고 있지 못하다. 그저 전체 부채 규모에만 관심이 있을 뿐, 그리고 부채를 갚기 위해 송도에 6.8공구와 알토란같은 터미널을 매각했고, 올해에도 북항 배후 부지와 구월농수산도매시장을 매각한다는 것에만 관심을 두고 있을 뿐이다.

올해 코앞에 다가온 인천아시안게임은 성공적으로 치우어져야 한다는데 모두가 공감한다. 그리고 도시철도 2호선의 2016년 준공도 마찬가지다, 도시공사 추진하는 도화지구, 영종하는도시 그리고 미단 시티, 검단신도시 등의 대규모 개발사업 추진이 계획대로 추진되어야 한다고 입을 모으고 있다.

이와 같은 사업들이 계획대로 추진되기 위해서는 재정이 뒷받침되어야 한다. 언론지상에서 아시안게임 관련 국비확보 노력이 지난 연말 인천지역의 최대 관심으로 보도되었다. 국회에서 노력하고 있는 국고 확보는 최종 주경기장의 사업비 27%에 족할 뿐이다. 아시안게임과 관련한 시민사회의 요구는 현행 4천 7백억 규모의 국고지원이 1조원은 되어야 한다는 것이다. 대회개최 후 부채에 대한 원리금 상환까지 고려한 주장이다. 하지만 이를 담은 대회지원법 개정안은 국회에서 잠자고 있을 뿐이다.

문제는 아시안게임 이 후 인천의 재정여건의 변화에 주목해야 한다. 만일 현재보다 재정여건이 악화된다면? 다시 말해 국가의 복지정책으로 지방정부의 부담은 급속히 증가하는 상황에서 시 정부의 자체수입(지방세, 세외수입)이 정체되거나 줄어들게 된다면? 다음 시정부는 어떤 일들을 할 수 있을 것이고, 보건복지분야뿐 만 아니라 시 정책 전반에는 어떤 악영향이 미칠 것인지 고민하지 않을 수 없다는 것이다.

▢ 자산 팔고, 돈 빌리고 비상수단 동원

인천시도 지방세 수입은 정체되고 세외수입은 자산 매각이 없을 경우 극감하는 현실에서 복지 분야 지출은 급증하자 예산편성 때마다 부족한 자금 확보에 비상이 걸리고 있다.

시민들은 2012년 초 감사원 감사발표와 5.30 대책을 통해서 시 재정에 눈을 뜨기 시작했고, 200만 서명운동을 전개하면서 심각성과 문제에 대해 공감하기 시작했다.

5.30 대책을 발표했던 시 정부는 2012년 상반기 7천억 원 이상을 은행권에서 일시 차입해 구멍 난 금고를 메워야 했다. 향 후 5년간 2조원 이상의 지방채를 발행해야 한다. 그리고 송도 6.8공구 매각(8,450억 원)과 구월동 버스터미널을 롯데 측에 매각(9천억 원)했지만 재정위기는 계속되고 있다.

올해 구월농수산물도매시장과 북항 배후부지 등 마지막 대규모 재산을 매각하기로 했다. 체납세 징수를 강화하면서 지출을 최대한 억제하는 등 재정 건전화에 나서고 있지만 도시철도 2호선을 비 롯, 지역현안 사업들의 차질은 불가피한 실정이다.

▢ 합리적 재원배분 그리고 재정분권이 과제

국세의 지방세 적극 이양필요

최우선 적으로 국세와 지방세간 비율에서 지방세를 40%로 늘려야 한다. 우리나라 국세:지방세 비율은 79:21이다. 프랑스는 75:25, 일본은 57:43, 미국 56:44, 독일 50:50으로 다른 선진국에 비해 큰 차이를 보이고 있다. 더불어 소득 소비과세 중심의 국세수입은 매년 9.1% 수준으로 증가하고 있다. 하지만, 재산과세 위주의 지방세 증가율은 매년 3~4% 상승에 불과해 국세와 지방세 간 격차는 더욱 커지고 있는 실정이다.

전국 244개 지방자치단체의 재정자립도는 민선지자체가 시행된 1995년 63.5%에서 지난해 51.9%로 11.6%포인트나 하락했다. 인천의 경우 재정자립도가 전국에서 3위이다. 하지만 일반회계의 45%(2조원)를 10개 자치구. 군이나 교육청 등에 법정의무경비로 이전하고 있다. 실질적인 세입규모는 크게 낮은 실정이다.

공통적 복지정책예산은 전액 정부지원 해야

국가정책인 저출산, 고령화, 기초생계의 문제는 정부가 국고로 전액 책임져야 한다. 특히 지방재정에 막대한 재정 부담을 안겨주고 있는 의료급여, 노령연금, 장애인연금, 영유아 보육료 출산장려지원 등이 있다. 현재의 지방비 매칭비율에서 차지하는 비중이 자치구의 경우 60%를 넘는다.

이와 같이 전국적으로 통일된 기준이 적용되는 최저 생활보장 성격의 사업은 전액 국고 지원으로 전환되어야 한다.  그리고 각종 국고보조사업의 지방비 부담도 재정여건(재정자주도)을 감안해 차등화 해야 한다.

지방소비세 세율인상

우선 지방소비세를 부가가지세의 5%(올해부터 11%)에서 20%까지 4배 인상이 요구된다. 지방소비세는 정부가 2009.9.16일 이명박 대통령 주재로 열린 제2차 지역발전위원회 회의에서 2010년부터 부가가치세의 5%(약 2조 3000억원)를 지방세로 전환해 지방소비세로 한 것이다.

발표당시 2013년부터는 5%포인트를 추가 이양할 것이라고 하면서 도입됐다.  부가가치세는 지역에서 창출된 경제 가치에 대한 세금임에도 국가에 95%가 귀속되고 나머지 5%만이 지자체에 배분되고 있다. 우여곡절 끝에 11%로 늘었지만, 이는 정부의 일방적 취득세 영구 인하 조치에 대한 지방세 감소분의 보전 방안의 일부에 지나지 않는다.

이를 20%까지 단계적(매년 5%) 높여야 한다. 외국의 사례를 보면 OECD국가들 중 일본은 25%, 독일이 46.9%, 스페인 35%, 캐나다 50% 등으로 차이가 크다.

지방소비세 세율을 20% 인상 시 세수 증가율은 전국 평균 22.5%, 서울시는 10.3%로 분석되고 있다. 지방세 증가율은 수도권보다 비수도권이 더 높게 증가해 전북이 62.3%로 가장 높고 나타났다. 이어 전남 (59.4%), 경북 (57.3%), 강원 (56.6%), 충북 (52.0%) 순이었다. 수도권과 비수도권의 재정격차가 줄어드는 결과를 가져오는 것이다. 국세와 지방세간 비율도 현행 79%:21%에서 76%:24%로 개선되는 효과가 있는 것으로 분석했다. 전국 지방세는 8조367억 원이 증가할 것으로 기대하고 있다. 인천시는 전체규모의 5%인 4,000억 원이 늘어날 것으로 예상된다.

양도소득세 지방전환과 환원

국세인 양도소득세를 지방으로 이양하는 방안이다. 이 경우 소득에 대한 세수탄력성이 0.48%로서 그 신장성이 낮기는 하지만 약 15%내외의 지방세수 확보충이 가능하다는 연구결과가 있었다.

양도소득세(2009년 기준 양도소득세액 : 7조3,079억원)는 소득세임과 동시에 부동산거래세로서 세원의 지역성이 강하므로 지방이양 가능한 세목이다. 양도소득세가 지방세로 전환될 경우 인천시는 연간 4300억 규모의 세수가 예상된다.

보통교부세 합리적 배분기준 마련(개선)

내국세 총액의 19.24%인 지방교부세는 전국 시,군의 재정여건에 따라 교부되면 이중 96%가 보통교부세이다. 지난해 보통교부세는 30조원 규모였으며, 인천시는 2,300억원을 교부 받았다.

이는 보통교부세는 0.7%에 해당하며 강화, 옹진군의 교부세를 합해도 1.5%를 넘지 못하는 실정이다. 자산을 매각하지 않으면 재정운용을 할 수 없을 만큼 재정위기를 겪고 있는데, 대구의 1/3, 부산의 1/4 수준인 보통교부세 교부 기준은 문제가 심각하다.

제반 문제점을 분석해 개선책을 정부와 국회에 건의하고, 제도를 개선해 최소한 현행보다 두배(5000억) 규모를 교부 받아야 형평에 맞는것 아닐까.

지방정부의 재정 책임성 강화

지방재정 문제는 중앙정부 지원으로만 해결되는 것이 아니라 지자체의 자구노력도 중요하다. 이를 위해 재정운영의 투명성 확보가 필수적이다. 아직도 세입을 늘려 잡는 관행, 선심성. 행사성 사업비 남발, 과도한 치적사업, 그리고 부채 남발, 합의되지 않은 자산매각 등의 문제는 심각하다. 특히 부채와 자산매각은 후세에까지 부담을 준다는데 심각성을 더해 주고 있다.

지방분권이 촉진됨에 따라 지자체의 권한, 기능, 재정운영 자율성이 강화되고 있음에도 이에 걸맞은 자치단체 내부의 투명하고 건전한 재정운용을 위한 제도적 장치는 미흡한 실정이다.

현재 시행되고 있는 지방재정관리제도는 지방채 발행 총액제한제도, 투,융자 사전심사제도, 지방재정위기관리시스템 등이 있다. 인천시처럼 최근 문제가 되고 있는 일부 자치단체들의 방만한 예산운용에서 오는 재정위기 상황을 고려하면 이러한 제도들을 개별자치단체가 독자적으로 재정책임성을 강화하는데 실질적 도움이 될 수 있도록 보완해 나가야 할 것이다.
인천시는 그동안 공무원이 당연직으로 맡아왔던 투,융자심사위원회를 지방재정계획심의회원회와 별도로 구성하고 위원장을 민간위원이 맡는 조례를 만들고 곧 시행할 계획이다. 너무 중요한 제도이기에 시민사회 누가 이곳 위원회에 그리고 위원장으로 활동하게 될지 주목받고 있다. 이 기능만 제대로 운영된다 해도 인천시의 재정문제는 해결의 단초를 마련할 수 있다고 믿고 있기 때문이다.

이 밖에도 시민의 눈높이에 걸 맞는 재정투명성 제고 방안으로 이미 시행되고 있는 제도 중에 특히 지방재정 정보공개 확대, 재정 공시제도 개선, 지방의회 역할 강화(민간자문위원회 또는 세입심사위원회 설치, 재정사업 평가제), 주민참여 확대(주민참여예산제도)및 활성화를 통한 재정투명성 제고가 반드시 필요하다.

2 지역경제▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

88개 정책합의과제 추진현황

- 지역경제 • 일자리 분야 -

1. 경제 분야 일반현황

□ 인천의 다양한 경제지표를 안상수 전임시장과 현 송영길시장 기간의 비교를 통하여 개괄적인 현황을 분석하여 봄.

□ GRDP 현황

[그림 1] 기간별 인천광역시 GRDP증가율 현황

○ GRDP 상승률은 평균 2% 상승함

- 인천광역시의 GRDP는 2002년 약 11,484달러에서 2012년 19,914달러로 약 73.4% 상승

- 2002~2009년 평균 GRDP 상승률은 5.9%이며 2010~2012년 평균 GRDP상승률은 7.9%로 2010년 이후 GRDP상승률은 평균 2% 상승

○ GRDP 하락의 가장 큰 시기는 2008년

- 2008년 인천광역시 GRDP는 14,102달러로 2007년 19,156달러에 비해 -26.4%감소

- 같은 시기 1인당 국내총생산(GDP)는 2.3% 상승함

- 2008년 서브프라임 모기지 사건으로 전세계적인 불황이 영향을 미친 것은 사실이나 국가 전체적으로는 이러한 불황의 피해가 그리 크지 않음

- 따라서 인천광역시의 2008년 불황은 서브프라임 모기지 위기의 원인은 적은 비율을 차지하며 이 외 다른 큰 이유가 존재할 것으로 추측됨

□ 경제활동참가율

[그림 2] 기간별 인천광역시 경제활동참가율 현황

[그림 3] 기간별 인천광역시 경제활동참가증가율 현황

○ 기간별 인천광역시 경제활동참가율은 1.5% 차이를 보이고 있음

- 2003~2009년 인천광역시 경제활동참가율은 61.7%이며 2010~2012년에는 63.2%로 1.5% 상승

- 기간별 경제활동참가증가율은 1%이상 차이가 존재

○ 2010년 이후 경제활동증가율은 안정적으로 변하며 크게 상승함

- 2003~2009년 경제활동참가율은 -1.0%~0.7%로 큰 편차를 보이면서 매년 변화 중

- 그러나 2010~2012년 경제활동참가율은 1% 내외의 안정적인 증가율은 보이고 있음

- 또한 2003~2009년 최대 증가율은 0.7%이며 단 한번도 1%가 증가한 적은 없으나 2010년부터 1% 이상의 증가율을 보이고 있음

□ 실업률

[그림 4] 기간별 인천광역시 실업률 현황

[그림 5] 기간별 인천광역시 실업증가율 현황

○ 인천광역시 실업증가율은 마이너스로 변화

- 2003~2009년과 2010~2013년 실업률의 차이는 0.3%의 적은 차이를 보임

- 그러나 실업증가율을 살펴보면 2003~2009년의 1.1%에 비해서 2010~2013년은 -2.0%로 실업이 점차 해소되고 있다는 것을 보여주고 있음

○ 인천광역시의 실업률은 국가에 비해 1%이상 높음

- 국가 실업률은 꾸준히 감소하는 추세임

- 인천광역시의 실업률은 2010년에 최대인 5.1%를 보였으며 국가 전체와 비교하면 1% 이상 높음

- 그러나 점차 감소하는 추세이며 이는 지역경기회복과 기업유치의 성과로 생각할 수 있음

□ 산업체 수

[그림 6] 기간별 인천광역시 산업체 수 증가율 현황

○ 산업체수 증가율은 약 2.1% 증가

- 산업체 수는 2012년 기준으로 177,198개이며 10년 전인 2003년 156,020에 비해 약 2만개 증가

- 증가율은 2003~2009년 평균 0.5% 증가에서 2010~2012평균 3.6% 증가로 2.1% 증가를 보이고 있음

○ 산업체 유치와 지원의 효과

- 4대 전략산업육성과 산업기지간 연계 등 지역경제활성화에 노력한 결과 산업체 수의 증가를 가져옴

- 현재 인천광역시의 주요 산업인 제조업체의 수는 증가하고 있으나 물류 허브에 중요한 운수업체는 약간 감소하고 있는 등 업종별 조정이 필요함

□ 부도업체 수

[그림 7] 기간별 인천광역시 부도업체 수 현황

[그림 8] 기간별 인천광역시 부도업체 수 증가율 현황

○ 부도업체 수는 평균 35.5개 감소

- 부도업체 수는 2008년에 급증한 후(2007년 66개 -> 2008년 89개) 꾸준히 감소하고 있음(2005년 144개 -> 2012년 46개)

- 2005~2009년 부도업체 수 증가율은 -9.9%이며 2010~2012년은 –16.7%로 -6.8%감소함

□ 서비스업 사업체 수

[그림 9] 기간별 인천광역시 서비스업 사업체 증가율 현황

○ 2012년 서비스업 사업체 수는 83,832개

- 서비스업 사업체 증가율은 2002~2009년 1.0%에서 2010~2012년 2.9%로 1.9% 증가율을 보이고 있음

- 2002~2009년 73,558개의 서비스 업체에 비해 2010~2012년 81,332개로 약 8천업체 이상 증가함

○ 2차 산업에서 3차 산업으로의 이행

- 도시산업구조가 2차 산업에서 3차 산업으로 이행되고 있음

□ 예금은행 예금액 현황

[그림 10] 기간별 인천광역시 예금은행 예금액 현황

[그림 11] 기간별 인천광역시 예금은행 예금액 증가율 현황

○ 인천광역시 예금은행 예금액은 10년간 약 10조원 상승

- 2002~2009년 20조 8620억에서 2010~2012년 27조 9270억으로 약 7조 정도 차이를 보이고 있음

- 예금액 증가율 또한 2.9% 상승함

□ 수출금액 현황

[그림 12] 기간별 인천광역시 수출금액 현황 (백만 달러)

[그림 13] 기간별 인천광역시 수출금액 증가율 현황

○ 인천광역시 수출금액 현황은 금액이 10년간 약 11,029백만달러 상승

- 2002~2009년 14,950백만달러에서 2010~2012년 24,846백만달러로 약 9,896백만달러 정도 차이를 보이고 있음

- 수출금액 증가율 또한 8.2% 상승함

□ 소비자물가상승률 현황

[그림 14] 기간별 인천광역시 소비자물가상승률 현황

○ 인천광역시 소비자 물가 상승률은 2008년 금융위기를 제외하고는 비슷한 양상을 보이고 있음

- 2002~2009년 평균 3.1%의 상승률을 나타내고 있고 2010~2012년 소비자물가 상승률은 2.9%정도 차이를 보이고 있음

□ 주택가격상승률 현황

[그림 15] 기간별 인천광역시 주택가격상승률 현황

○ 인천광역시 주택가격 상승률을 보면 10.5% 하락하였음.

- 2002~2009년 평균 8.265%의 상승률을 나타내고 있고 2010~2012년 주택가격상승률는 –2.253%정도 차이를 보이고 있음

- 주택가격은 안상수시장 시절 높게 나타나고 있으며 송영길 재임시기는 부동산 전반의 가격 하락에 따른 마이너스(-)상승률로 나타나고 있음.

2. 88개 정책합의 과제 중 지역경제 일자리 분야의 추진상황

번호	과 제 명	추진상황	실국사업소명
2. 지역경제 ·일자리
2-1	송도국제도시 개발뱡향 및 패러다임 정립을 위한 범시민적 위원회 설치	종결	경제자유구역청
2-2	외자유치효과 제고를 위한 '진보적 복합개발'	추진중	경제자유구역청
2-3	재정관련정보공개를통한시민과의멀티파트너쉽에 의해 재정을 건전화하고 행정서비스를 향상	추진중	기획관리실
2-4	계획행정제도 도입	추진중	기획관리실
2-5	4대전략산업육성 및 지역내 산업기지간 연계성 강화	추진중	경제수도추진본부
			경제수도추진본부
			경제자유구역청
			경제자유구역청
			항만공항해양국
2-6	인천시 공공부문 비정규직의 단계적 정규직화	추진중	경제수도추진본부
2-7	사회적일자리지원센터설립을 통한 사회서비스분야중심으로 일자리창출	종결	경제수도추진본부
2-8	공적취업지원센터 설립	추진중	경제수도추진본부
2-9	SED의 설립(사회적기업을 위한 중간지원 조직 설립)	종결	경제수도추진본부
2-10	역량 지원사업	종결	경제수도추진본부
2-11	연계협력사업(사회적기업지원을 위해 관협력체계구축, 사회적기업발전을 위한 협의체와 지원센터설립이추진)	종결	경제수도추진본부
2-12	인천지역소재 대학 내 사회적 기업 연구센터 설립	종결	경제수도추진본부
			기획관리실

□ 지역경제 일자리 분야에서 2-3번과 2-4번은 행정 및 재정분야로 2-6번과 2-8번은 노동분야로 판단되어 지역경제 일자리 부분에서는 평가를 제외시켰음.

- 따라서 12과제 중 8과제에 대한 평가를 진행

3. 정책 추진성과에 대한 평가의 기준 및 방안

□ 정책 운영 프로세스 중심의 평가

- 지역경제 활성화 및 일자리 창출은 인천시의 정책도 중요하지만 중앙정부의 정책, 경제활동에 직접 참여하는 기업, 경제관련 단체 및 수요자 ․ 노동 등 공급자로서 지역시민의 역할이 중요함.

- 정책의 설정 및 운영과 관련 이해관계자의 참여, 일관성 있는 정책운영 및 제도적 지원 등 정책 운영 프로세스 중심으로 평가를 진행함.

□ 의사결정과정 및 시민홍보 중시

- 현장의 의사가 반영된 구체적이고 실행가능한 정책의 수립이 필요하며, 이를 담보할 수 있는 의사결정과정을 체계적으로 구축하는 것이 필요함.

- 정책의 실행을 위한 제도적 지원과 함께 시민의 참여를 가능케 하는 시민홍보 및 시민의 제언에 대한 피드백을 중시함

□ 인천시의 장점과 약점이 고려된 차별화된 정책 수립의 필요성

- 인천시는 항만, 공항 및 수도권 배후지를 가진 지리적 유리함이 있는 반면에 중요한 관리 및 연구기능 등은 서울시에 의존하는 약점이 있음

- 경제 정책의 수립과 집행에 있어 인천의 장점을 부각하고 약점을 보강하는 정책이 필요함.

- 따라서 인천시민의 의견에 기초한 정책수립과 참여를 위한 세부적 방안에 대한 고민이 필요함

□ 결과보다는 과정에 대한 평가를 중시

- 경제 정책의 효과는 지역을 벗어나 전 세계적인 복잡한 이해관계에 의해 나타나기에, 결과보다는 인천시의 노력 등 과정을 중시함.

- 기업, 시민 등과의 지속적인 피드백이 가능한 정책 운영 프로세스의 구축과 연계하여 고민할 필요가 있음

□ 성과를 객관적으로 평가할 수 있는 시스템 구축

- 해당 정책 분야에 전문화된 주체가 주도적으로 정책을 수립 ․ 시행하고, 인천시는 이를 위한 제도적 지원 및 결과에 상응하는 경제적 지원을 하는 시스템 구축이 필요.

- 송도국제도시 개발을 위한 ‘경제자유구역청’ 또는 사회적기업 등을 위한 ‘중간지원조직’의 운영, ‘크라우드 펀드’ 등을 참조하여, 정책별 중간지원조직 또는 센터 설립하고 이를 민간단체에게 위탁 할 필요가 있음.

- 정책에 대한 민간단체 위탁은 객관적인 평가를 가능하게 함과 동시에 해당 전문가그룹에 의한 적절한 정책 수립 및 운영과정에서의 탄력적 피드백을 가능하게 함

4. 지역경제 ·일자리 정책 과제에 대한 평가

(1) 2-1 송도국제도시 개발 방향 및 패러다임 정립을 위한 범시민적 위원회 설치

1) 종결된 사업으로 시민단체와 지자체 상공인단체, 노동조합, 대학이 힘을 합쳐 송도국제도시 개발방향 및 패러다임 정립을 위한 범시민적 위원회 설치가 목표인 내용.

2) 추진 방향 및 실적

- 송도, 영종, 청라지구 등 경제자유구역 전체의 개발전략과 컨셉, 개발방향 및 패러다임 정립을 위한 ‘인천경제자유구역 발전자문위원회’ 구성

- 지역개발, 민원사항, 현안사항 등에 대한 4차에 대한 회의개최 및 IFEZ 경제인연합회 구성을 위한 경영협의회 구성

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 범시민위원회는 인천경제자유구역 발전자문위원회 설치 및 운영에 관한 지원조례로 만들어 져서 20명 이내의 위원으로 명칭이 변경되어 구성됨.

□ 인천시민 등의 의견반영을 위한 적극적 행동이 필요함

- 송도국제도시 개발은 범국가적 사업이지만, 인천시 특히 인천시민, 인천 내 기업들의 의견을 반영할 수 있는 방안의 구축이 필요함.

- 범시민적 위원회의 설치뿐만 아니라 중요 현안에 대한 공청회, 토론회 등을 개최하여 인천시민 등의 관심을 유도하고 이를 반영할 필요가 있었음

□ 인천시를 차별화 하는 개발방향의 종합화가 필요함

- 인천의 문화 등 인천만의 특색을 반영하는 개발이 필요하며, 인천의 문화적, 지리적 차별화는 세계를 상대로 전개되는 투자유치에 유리하게 작용할 수 있음

- 아시안게임을 위한 항만 ․ 공항 ․ 철도 등 도시인프라 구축, 개항기의 근대유물 및 문화재, 강화도의 풍부한 문화자원, 산업단지 내 집적된 중소기업 등에 대한 개별적 정책들과 연계하고, 이를 종합하여 차별화된 개발정책이 필요함.

(2) 2-2 외자유치 효과 제고를 위한 진보적 복합개발

1) 추진중인 사업으로 과제내용은 복합적 개발, 개발시행업자를 사회적 공공성 실현도가 높은 기업 선정과 개발시행업체와 사회적 기업, 시민사회간 네트워크 활성화로 진보적 복합개발, 프라이부르크형 환경친화적 다면적 도시개발 방향 정립인 내용.

2)추진 방향 및 실적

□ 미단시티 조성사업

- 미단시티 조성사업은 영종복합리조트 조성사업의 1단계사업으로 추진중인 사업

- 레저, 비즈니스, 문화, 주거가 어우러진 자족형 글로벌 복합도시로 복합리조트, 컨벤션, 공연장, 호텔, 헬스케어, 콘도, 오피스, 오피스텔, 명품아웃렛, 쇼핑몰, 주상복합 및 공동주택 등을 추진 중임

□ 영종복합리조트 조성사업

- 투 자 자(1) : Universal Entertainment (舊 Okada Holdings)-UE

: 5성급 비즈니스호텔, 7성급 카지노호텔, 테마파크, 콘도, 상업시설 등

- 투 자 자(2) : Triple Five Worldwide Development Company Ltd

: 엔터테인먼트 쇼핑몰, 실내테마파크, 호텔 및 콘도 등

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 진보적 복합개발?

- 과제내용을 보면 진보적 복합개발을 ‘개발시행업자를 사회적 공공성 실현도가 높은 기업을 선정’하며, ‘개발시행업체와 사회적기업, 시민사회간 네트워크 활성화’하며, ‘프라이부르크형 환경친화적 다면적 도시개발’로 요약하고 있음.

- 투자자의 사업이 진보적 복합개발을 충족하는지 내용 및 과정에서 의심스러움

- 내국인 출입 카지노, 영리병원 등 사회적 이슈가 될 사업에 대한 인천시민의 의사결정의 과정이 필요함

- 또한 프라이부르크형 환경친화적 도시개발은 시민참여형 도시개발의 모델인데 신도시개발 방식의 도시개발에서 지향하는 프라이부르크형 환경친화적 도시의 방향은 어떻게 수립되고 도시가 개발되는지 그려지지 않는 상태임.

□ 외자유치만이 능사는 아님

- 인천경제자유구역의 개발에 필요한 재원을 마련하기 위해 외자유치의 필요성이 인정되지만, 유치된 외자가 인천시의 장기적 발전에 부합되도록 유도하는 정책의 보완이 필요함

- 고용 및 투자, 이윤의 지역재투자, 지역 내 기업과의 연계 등 혜택에 대응하는 합리적인 투자유지 대안이 필요함

- 송도경제자유구역의 개발은 신도시 개발이 아니라 경제자유구역의 개발이라는 대 전제하에 외국기업유치에 중심을 둔 개발은 오히려 국내기업의 배제로 나타나는 현상의 문제.

- 외국기업의 유치는 국내기업과의 상호보완을 이룰 때 시너지 효과가 발생하므로 구체적으로 송도에 유리한 외국기업의 분야를 좀 더 면밀히 검토 후 외국기업유치에 국내 기업은 어떻게 집중해야 하며 지역기업과 지역의 경제적 효과는 어떻게 나타날지에 대한 좀 더 세밀한 분석을 통하여 외국기업을 유치하는 전략의 수립이 범시민적 위원회에서 논의되고 추진되어야 할 것으로 사료됨.

- 최근 미단시티의 카지노사업 사전심사와 관련하여 문화체육관광부의 심사가 연기되면서 지역 언론보도를 보면 자유경제구역의 개발이 채무변제에 급급한 개발양상.

□ 인천시를 차별화 하는 개발방향과의 일치가 필요함

- 인천시민 등의 의사에 의해 결정된 인천만의 특색을 반영하는 개발방향의 수립과 이에 일치하는 방향으로 복합개발하는 것이 참된 의미의 ‘진보적 복합개발’이 될 것임

- 인천시민 등의 의사결정에 기초하는 것은 외자유치에 필요한 혜택과 이에 대응하는 투자유지 방안에 대한 근거로 작용함

(3) 2-5 4대 전략산업육성 및 지역 내 산업기지 간 연계성 강화

1) 추진중인 사업으로 4대 전략사업 추진(자동차 부품클러스트, 물류혁신, 첨단 서비스업, 지역기술혁신센터지원)과 지역내 산업간, 산업기지간 밀접한 연관성 확보, 서비스업중 비중이 높은 물류산업분야의 자본유치와 집중육성을 통해 기존 물류산업과의 연계성 강화 및 경쟁력 제고를 내용으로 함.

2) 추진 방향 및 실적

□ 추진방향

- 자동차 부품클러스트, 물류혁신, 첨단 서비스업, 지역기술혁신센터지원을 4대 전략 사업으로 추진함

- 지역 내 산업간, 산업기지 간 밀접한 연관성 확보함

- 서비스업중 비중이 높은 물류산업분야의 자본유치와 집중육성을 통해 기존 물류산업과의

연계성 강화 및 경쟁력 제고함

□ 추진실적

- 인천경제자유구역 내에 2011 .6월 만도브로제(주)와 자동차전장부품 제조 및 R&D센터에 대한 투자계약을 체결한 후 다수의 기업과 투자계약을 체결해오고 있음

- 반도체, IT, 의료기기 등 한국이 강점을 가지고 있는 기업들에게 장비와 부품을 공급하는 해외기업의 글로벌 유통센터 기능의 아시아 지역 허브(HQ) 유치는 아직 미흡함

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 4대 전략산업 선정에 대한 시민적 지지의 미흡

- 인천시의 장단점을 고려하여 자동차 부품클러스트, 물류혁신, 첨단 서비스업, 지역기술혁신센터지원을 4대 전략 사업으로 선정하였지만, 선정과정에 인천시민의 참여가 부족한 점

(선정과정에 대한 확인 필요)은 아쉬움이 남음

- 인천시민의 4대 전략 사업에 대한 지지를 도출하는 것은 인천시 및 지역의 역량을 4대 전략 사업에 집중하기 위해 필요한 과정임

- 4대 전략사업에 대한 적극적 홍보 및 이에 대한 전 시민적 의사결정을 통해 4대 전략사업에 대한 제도적 지원의 근거를 마련할 필요가 있음

□ 추진주체 및 운영프로세스의 문제

- 사업의 내용 중 ‘지역 내 산업간, 산업기지 간 밀접한 연관성 확보’는 경제수도추진본부, 경제자유구역청, 항만공항해양국으로 구성된 추진주체보다는 경제활동의 일선에 있는 기업, 경제단체 등에 의한 추진이 바람직함

- 사업을 주체를 사업 내용에 맞게 세분화하여 현장의견이 즉각적으로 반영될 수 있는 운영체제를 구축하는 것이 필요함

□ 장기간에 걸친 일관된 정책추진의 필요성

- 4대 전략사업의 선정의 문제와 더불어 선정된 전략사업에 대한 장기간에 걸친 일관된 정책 추진이 필요함

- 전문성, 현장의견 반영, 순환보직의 문제점 등을 고려할 경우 행정과 별도의 추진주체를 선정하는 것이 필요함

□ 성과를 객관적으로 평가할 수 있는 시스템 구축

- 해당 정책 분야에 전문화된 주체가 주도적으로 정책을 수립 ․ 시행하고, 인천시는 이를 위한 제도적 지원 및 결과에 상응하는 경제적 지원을 하는 시스템 구축이 필요

- 인천 경제에 대한 거시적인 정책을 포괄하고 있기 때문에 일자리 창출, 투자와 연구활동, 직업교육 등 노동, 투자정책 등과 종합적이고 일관적인 정책 수립이 필요함

- 또한 지역 내 기업에 의한 투자효과가 역내에 파급되고 순환되는 ‘지역 순환형 발전’ 패러다임으로 전환이 필요.

(4) 2-7 사회적 일자리 지원센터 설립을 통한 사회서비스 분야중심으로 일자리 창출

1) 종결된 사업으로 바우처 형태의 사회서비스사업을 센터를 통해 통합적 관리, 인천지역 실정에 맞는 사회서비스 발굴 ․ 육성 사회적 일자리 창출 필요, 사회적기업지원조례에 근거하여 적절한 예산배정이 목적대로 이루어져야하며, 전담부서 설치 필요가 내용

2) 추진 방향 및 실적

- 부서의 검토의견 수준으로 사회적일자리분야는 2010 국정지표 담당부서 지정사례와 같이 노인, 여성, 장애인 등을 담당하는 보건복지국, 여성가족국에서 통합운영관리하도록 소관부서 및 총괄부서 재지정으로 추진하였으며 일리창출과에 사회적기업팀 구성(2010.5월)되어 운영되었으며 지금은 사회적경제과가 만들어져서 운영되고 있음.

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 사회적 일자리 지원센터 설립의 공약은 2008년 경제위기 이후 높은 실업률과 일자리 창출을 위한 다양한 정책과정에서 도출된 공약임.

- 정책과제는 실현하는 과정에서 정책의 개발 및 수행 중에 가끔 그 과제의 목적을 향상시키기 위한 피드백이 필요하며 따라서 정책과제의 발전적 변경도 가능할 것이라 판단.

□ 위의 과제는 사회적경제의 큰 영역에서 사회적기업과 협동조합, 마을기업 등 다양한 영역의 일자리와 자활, 등 공공영역의 일자리 까지를 망라한 종합적인 접근이 필요한 사업.

- 따라서 사회적 기업 육성 및 지원에 관한 조례와 사회적기업팀 구성으로의 과제 종결보다는 과제를 상향하는 차원에 종합적인 접근이 아쉬움.

□ 위의 정책공약은 사회적일자리 지원센터의 설립으로 공약화 하였지만 실제 운영에 있어서는 사회적경제지원센터에서 종합적이고 사업으로 일자리 창출이 맞물렸을 때 시너지 정책적 시너지 효과가 확대 되었을 것임.

- 따라서 과제의 종결에 급급하기 보다는 과제의 점검과정에서 다양한 관련 주체들과의 피드백을 통하여 정책적 효과와 목표가 더욱더 선명한 방향으로 정책과제의 발전이 요구됨.

(5) 2-9 SED설립 [사회적기업 중간지원조직]

1) 종결된 사업으로 사회적기업 육성을 위한 지자체와 시민사회의 멀티파트너십 구축 및 사회적기업에 관한 제도화한 커뮤니케이션 공간 구축의 내용

2) 추진 방향 및 실적

- 준비위원회 구성과 민관협의회 구성을 거쳐 사회적기업 활성화 인천 네트워크가 2012년  1월에 창립(51개 기관(단체)로 구성

- 예술회관역 지하상가內 인천 사회적기업 홍보관을 2012년 1월에 개관

- 사회적기업 활성화를 위한 민관 협력 활동 추진, 윤리적 소비문화 확산 및 사회적기업 제품 구매 캠페인, 사회적기업 확산 위한 교육․홍보 활동, 1기관 1사회적기업 자매결연 캠페인, 사회적기업 활성화 위한 기반조성 사업, 사회적기업 정책의 모니터링 및 정책 개발․제안 사업, 사회적기업 방식 통한 지역재생․지역경제 활성화 모델 발굴․확산 등 향후 활동계획으로 추진

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 사회적기업 활성화 인천 네트워크의 구축과 사회적기업 홍보관 개관 등 의욕적인 출발을 보였지만 정책과제가 관계자들의 자발성과 요구에 의한 민관 거버넌스의 구축으로 발전하지 못함.

- 임원현황을 보면 네트워크는 엄청난 조직이나 무게감 없는 유명무실한 조직으로 전락

□ 공약의 SED 설립(사회적기업 중간지원조직)과 아래의 구체적인 과제는 연관되는 과제로 보이나 사업의 결과는 전혀 다른 방향에서 결론을 수행하고 있든가 아니면 현재 그 역할을 전혀 하지 못하는 유명무실한 조직.

- 사회적기업 중간지원조직에 대한 다양한 모델을 연구기관으로부터 확인하여 향후 공약의 극대화를 이룰 중간지원조직을 목표로 설정하여야 하나 이는 고용노동부가 추진한 광역단위 중간지원조직과 모호한 충돌을 일으키고 있으며 종결된 사업을 보면 중간지원조직의 성격보다는 네트워크 조직으로 사회적경제협의회 같은 느슨한  조직으로 나타나고 있음.

- 따라서 본 정책과제는 이해의 부족에서 출발하여 고용노동부 산하의 광역단위 중간지원조직으로 병합하던가 인천시의 산하에 구체적인 업무를 추진할 컨트롤타워같은 조직으로 추진하는 것이 바람직해 보임.

- 네트워크는 인천시 사회적경제협의회 수준으로 사업을 조정하여 사회적경제조직간의 신뢰, 소통 그리고 네트워크 조직으로서 지역에 사회적경제의 토대를 튼튼히 하는 조직으로 큰 밑그림을 그리는 조직으로 역할을 자리매김해야 할 것으로 판단됨.

(6) 2-10 역량지원사업,

1) 종결된 사업으로 민간영역에서 사회적기업의 창업 및 경영을 지원하는 사회적기업 경영 지원센터 구축 활동 필요.

2) 추진 방향 및 실적

- 고용노동부의 권역별 사회적기업 통합지원센터로 사업으로 추진

- 통합지원센터의 사회적기업 지원 및 컨설팅, 사회적기업 아카데미 교육 등 추진

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 역량지원사업과 중간지원조직의 구축의 비슷한 사업의 열거에 다름없는 사업.

- 정책과제 도출에 있어서 종합적인 총론적 과제 도출이 요구됨.

□ 정책과제에 대한 논의가 정책을 시행하면서 논의를 거치면서 수정 보완되어야 하나 그렇지 못한 과정은 정책과제의 이해부족으로 비슷한 사업의 결과로 합쳐서 완결된 사업으로 정리하고 있음

(7) 2-11 사회적기업 관련 연계협력 사업

1) 종결된 사업으로 사회적기업 지원을 위한 민관협력체제 구축, 사회적기업 발전을 위한 협의체와 지원센터 설립의 내용.

2) 추진 방향 및 실적

- 사회적기업 활성화 인천 네트워크 구축의 추진

- (예비)사회적기업 통합지원센터를 통하여 컨설팅업무 추진

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 사회적기업 관련 연계협력사업은 대단히 중요한 사업과제이다. 그러나 위의 역량지원사업과 중간지원조직 사업과 차별화가 없는 사업으로 사회적경제의 종합적인 접근속에서 사회적기업간 또는 사회적기업과 관, 사회적기업과 민의 등, 거버넌스의 구축을 통한 협력과 공생의 정책적 측면이 고려되어야 함.

따라서 본 사업에 대한 이해당사자들의 요구는 많았지만 행정조직과 이해 당사자 조직간에 소통의 문제 등으로 실질적인 연계를 가져오지 못하고 형식적 차원의 네트워크와 지원센터를 통한 사업 추진 등으로 보임.

그러므로 본 사업도 사회적경제의 종합적인 밑그림 하에 이해당사자들의 요구를 반영한 조직구축이 필요함.

(7) 2-12 인천지역 대학 내 사회적기업연구센터 설립

1) 종결된 사업으로 사회적기업가 양성을 위해 대학 주관 사회적기업 연구센터 설립 내용.

2) 추진 방향 및 실적

- 인천대학교 내 사회적기업연구센터 운영 중

- 인천대학교 사회적기업연구센터를 『사회적기업 활성화 인천네트워크』 및 권역별 통합지원센터와 연계시켜 지속적으로 교육 프로그램 확장 추진

3) 정책 과제에 대한 평가

□ 인천대학교 사회적기업연구센터가 운영되어 지고 있는 것은 사실이며 사회적기업 활성화 인천네트워크 및 권역별 통합지원센터와 연계시켜 지속적으로 교육 프로그램을 확장하는 추진실적은 전혀 이루어지고 있지 않았음.

□ 오히려 인천시의 사회적기업 정책의 추진은 지역의 연구기관을 홀대하고 용역사업에서 외부지역 기관이 용역을 수행하는 등 사회적기업과 사회적경제의 정책적 입장이 전무함.

- 특히, 사회적기업은 지역의 밀착된 사회문제를 발굴하고 자본과 공공영역의 사각지대 문제를 시민적 차원에서 사회적 목적과 기업적 이윤을 목표로 하는 것이 기본이라면 사회적기업의 분석을 매우 정성적인 분석의 보고서를 요함으로 지역의 연구자들과 관계자들이 정량적 분석보다도 정성적 분석을 통한 지역밀착형 사회적기업의 육성과 사회적기업 분야의 개발이 필요한 사업.

□ 향후 사회적경제 영역의 전문가 양성과 사회적기업가, 연구기관 등 다양한 지역의 인적풀을 양성하고 발굴하는 차원에서도 반드시 분절적이고 일회적인 사업이 아니라 지속적인고 연계된 사업의 형성으로 지역차원의 네트워크가 작동하고 그리하여 사회적 신뢰를 바탕으로 소통하는 사회적 자본의 토대를 튼튼히 해야 함.

5. 지역경제정책 과제에 대한 종합적 평가

□ 전임시장과 현시장기간의 통계청 자료를 토대로 분석하여 보면 내면적 정성적 부분의 평가는 제처 두고라도 2002년 ~ 2009년 사이와 2010년 ~ 2012사이의 정량적 데이터를 중심으로 비교분석한 결과 많은 부분에서 성장을 하고 있는 것으로 나타나고 있음.

- 그러나 주택가격상승률은 현저히 떨어지는 수치를 볼 수 있음.

□ 평가방법에는 정책의 개발과 향상 중에 수행되는 평가와 정책이 실제 진행되는 과정에서 수행, 분석하는 평가가 있을 수 있으며 최종 결과가 설정된 목적에 충족하는지의 여부를 결정 짓는 평가 등 다양하게 이루어질 것 임.

인천시정 4년을 평가하면서 정책과제가 과정에서 더욱더 풍부화되고 발전하는 정책과제 보다는 급급하게 공약을 수행을 위한 과제종결로 나타나는 부분이 많아 보여서 내실있는 정책과제의 추진이 요구됨.

□ 정책과제를 살펴보면 비슷한 문제의식의 정책과제들이 개별화 되고 정확한 이해관계자들의 과정이나 토론없이 제출된 과제에 대한 이해부족으로 유사사업으로 통합되어 처리되는 부분이 있음.

이는 반드시 시정되어야 할 사항으로 정책과제가 실종되지 않고 오히려 과제를 진행하는과정에서 피드백을 통하여 확장되고 발전되는 정책과제의 실행 프로세스가 요구되어짐.

□ 정책과제의 관리가 어떻게 이루어졌는지 알 수 없으나 종결된 사업이 향후 잘 진행되는지의 모니터링도 반드시 필요한 부분.

사회적기업활성화 인천네트워크의 조직도 창립하고 종결된 사업이나 향후 추진은 어떻게되는지 점검이 필요하며 인천대학교 내 사회적기업연구센터의 정책과제 경우 가공한 공약의 종결이라고 해도 부방할 정도로 심각한 부분임.

□ 경제정책은 인천시만의 정책도 중요하지만 중앙정부의 정책과 기업가와 경제단체, 노동단체와 지역시민들과의 종합적인 부분이며 따라서 평가하면서 중심에 두려했던 부분이 지역에서 환류하는 경제구조 즉 선순환경제구조와 내발적 발전에 맞춘 평가

- 위의 기준에 인천의 경제정책을 보면 여전히 원시적 자본축적의 과정이며 내발적 발전의 경제개발보다는 외부자금에 의존해야 하는 토건적 지역개발에 많은 부분 문제점으로 드러나고 있으며 현실화되는 부분이 있음. 그 실례로 미단시티의 개발에서 여실히 나타나고 있음.

□ 인천의 경제정책에 대한 총괄적인 자원연계를 위한 종합적인 분석도 되어있지 않아 보이며 지역의 특성을 살린 인천의 지역경제정책이 요구되어 짐.

지역경제의 활성화는 구호나 몇가지 정책으로 치유되는 것이 아니며 지역경제학적 입장에서 지역에 선순환경제구조를 만드는 것임. 따라서 이는 경제 한분야만의 문제가 아니라 다양한 인적 물적 자원의 선순환모델을 갖추는 것임.

1990년 초반 일본이 앞다투어 벌어진 지역경제 발전을 위한 외부자본을 끌여들인 리조트 개발은 이미 실패로 끝났으며 오히려 거대 외부자본만 살찌우며 지역경제는 오히려 피폐해 지는 경험의 결과 지역경제론이 대두됨.

인천의 경제개발도 이런 측면에서 보면 전혀 다르지 않으며 오히려 개발을 하면 할수록 낙수효과가 있는 것이 아니라 빨대효과에 의한 지역경제가 외부자본에 편입되는 양상으로 가고 있음.

□ 경제정책 분야에 전문화된 주체가 주도적으로 정책을 수립 ․ 시행하고, 인천시는 이를 위한 제도적 지원 및 결과에 상응하는 경제적 지원을 하는 시스템 구축이 필요.

- 미시적이고도 거시적인 안목에서 경제정책에 대한 객관적인 평가를 가능하게 함과 동시에 해당 전문가그룹에 의한 적절한 정책 수립 및 운영과정에서의 탄력적 피드백을 가능하게 함

3 도시계획▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선5기 인천의 도시개발 정책에 대한 제언

필자는 송영길 시정부 출범 초기의 행정프로세스와 ‘경제수도 인천’ 10대 전략을 중심으로 ｢민선5기 정책방향에 대한 비판적 제언｣(2010인천사회포럼 발제문, 2010. 11. 17)이라는 글을 발표한 바 있는데, 향후 평가의 바탕으로 삼고자 한다. 따라서 이글에서는 시재정문제와 함께 송영길 시정부의 대표적 난제인 구도심의 도시개발 문제에 한정하여 비판적 평가의 일단을 이야기해보고자 한다. 이 글은 필자가 기초한 인천도시공공성연대 ‘사람과터전’(준)의 논평 “송영길 시정부 취임1년, 도시개발 정책전환을 위한 논평과 제안”(6.14)을 수정, 보완한 것이다.

2010년 6·2지방선거에서 야권연대를 통해 집권한 민선5기 송영길 인천광역시 정부가 취임한 지도 벌써 4년이 가까워온다. 기대가 크면 실망도 크다고 했던가! 인수위 시절 “도시개발의 패러다임 전환”을 선언했던 송영길 시정부의 도시개발 관련 정책들을 돌아보면, 아쉬움과 실망이 교차함을 금할 수 없다. 일견 전임 안상수시장이 남긴 신개발주의 개발정책에 대한 대대적인 패러다임 전환은 전혀 보여주지 못하고 오히려 성과주의 개발행정이라는 전임 시장이 파놓은 함정과 냉정하게 단절하지 못하고 시기와 기회를 놓쳐왔던 것은 아닌가 하는 생각이 든다. 취임 직후 인천시의 재정난에 입각하여 아시안게임 경기장 신축을 보류하고 재활용을 성급하게 발표했다가 개발주의 세력으로부터 역풍을 맞은 탓인가? 그럴수록 도시개발 행정에 대한 치밀한 정책적 판단과 투명한 시민사회와의 소통이 필요함에도 그러한 노력이 전반적으로 부족했다고 판단한다. 그리고 이는 송영길 시정부도 여전히 ‘경제수도 인천’이라는 성장담론을 시정의 최우선과제로 제시한 데서 비롯되었다고 판단할 수밖에 없다. 이하에서는 지난 4년간 민선5기 정부의 도시개발 관련 정책의 전개과정을 일별해보면서 전반적인 평가를 가늠해보고자 한다.

사라진 도시재생사업추진본부와 구도심재생 7원칙

지난 2011년 4월 5일자로 인천시 평가조정담관당실에서 기안하여 배포한 보도자료를 통해 송영길 시장은 도시재생사업을 추진을 위해 가칭 ‘도시재생사업본부’를 구성하고 2011~2014년까지 5조 2,187억 원의 예산을 집중투자하여 신·구도심간 불균형을 해소해나가겠다고 발표했다. 그러나 그 이후 ‘도시재생사업본부’는 발족되지 않았고끝내 유야무야 되었다. 항간에는 인천 행정부 내에 도시정책의 전환을 추진하는 행정부시장을 중심으로 한 세력과 민원을 우려하여 전임시장이 추진한 기존정책을 온존하려는 송시장 측근 및 보수적 행정관료 사이에 치열한 신경전과 정책적 대치가 벌어지고 있다는 소문이 파다했다. 당시 이러한 사태가 단적으로 보여줬던 것처럼 현재 송영길 시정부는 철학에 입각한 개발행정의 컨트롤타워가 부재했다. 그러다 보니 인천의 도시정체성과 주거복지, 환경과 문화의 조화를 염두에 두지 않고, 개발주의 세력의 민원에 휘둘리는 보수적인 개발행정이 변화지 않고 지속되고 있다.

인천시 도시개발정책의 소방수로 송영길시장이 임명한 윤석윤 전 행정부시장은 2011년 구도심 재생의 7가지 원칙이라는 것을 제시했었다. ‘선택과 집중’, ‘필지별 선택’, ‘결합’, ‘입체’, ‘환지’, ‘순환’, ‘관주도’의 원칙이 바로 그것이다. 부동산 불패신화에 기초하여 전면철거방식의 도시재생사업을 동시다발적으로 벌였던 전임 안상수 시장의 노골적인 개발주의 정책에 비한다면 좀 더 세련된 정책방향임에 틀림없다. 그러나 7가지 원칙이 과연 원도심 재생을 위한 정책방안인지 아니면 부동산 침체로 인한 새로운 도시개발 부양정책인지 불분명했다. 이러한 의문은 특히 인천시가 소유한 부지가 많은 경인철도 역세권 지역을 대상으로 고밀도 개발해서 결합, 입체, 환지를 하겠다는 정책구상과, 동인천역 북광장 및 백운역 주변 개발사업의 다급한 성공을 위해 돌파구를 마련하기 위한 방법적 도구로 활용하기 위한 정책적 수단으로 제시된 것이기도 해서, 장기적인 안목이 결여된 도구화된 정책수단이었다. 명목대로라면 전임시장의 도시개발 정책과는 크게 다른 이러한 7대원칙을 마련하고도 인천시는 단 한 차례의 공청회조차 열지 않았을 뿐만 아니라 시민사회와 소통하고 토론하려는 노력을 보여주지 않았다. 공익적 개발사업의 주체는 공공기관이 주도하는 것이 맞지만, 개발정책을 입안, 추진하는 과정은 시민사회와 투명하게 소통하고 결정하는 것이 민관 거버넌스의 요체이다. 민선5기 도시개발 정책에 있어 가장 아쉬운 점이 바로 인천의 공간정책에 대한 공공적 관점과 이를 지역 시민사회와 소통하려는 노력이 크게 부족했다는 점이다. 민선5기에서 야권연대의 거버넌스 기구로 인천시정책참여정책위원회가 만들어졌지만, 첨예한 논란이 제기되는 의제는 안건에 오르지 않거나, 시의 방침이 이미 확정되어 정책이 전개된 이후 올라오는 경우가 애석하게도 대부분이었다.

도화지구, 루윈시티의 정책혼선

지난 4년간 도화지구에 대한 민선5기의 정책대안은 많은 변화를 겪었다. 시장 취임 직후, 2011년 말까지 제2행정타운을 건설하겠다는 발표는 일찍이 지키지 못한 약속이 되어버렸다. 인천대 본관동을 리모델링하여 제물포청년스마트타운(벤처타운)을 건설하겠다는 발표도 리모델링 비용이 신축할 때 드는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 나타나자 학산도서관을 임시로 사용하는 것으로 변화되었다가, 지난해 선화여상 자리에 신축하는 것으로 결정되어 공사가 한창 진행되고 있다. 인천대 본관은 청운대학이 구 인천대 본관을 사용할 의향을 타진해온 이후 급추진되어 부지와 건물을 제공해 청운대학교가 운영되고 있다. 이러한 성과에 이어 지방정부행정기구종합청사 신축에 대한 국가지원이 확정된 것도 그나마 최근 도화지구 재생의 한 대안으로 추진되고 있다. 그러나 도화지구 전체에 대한 대규모 개발을 두고 여러 민간기업과 투자자본과 접촉하면서 다양한 개발계획을 그려왔지만, 근본적인 변화를 이끌어내지 못한 점은 아쉽다.

물론 도화지구의 문제는 민선4기 전임 시정부에 의해 무모하게 동시다발적으로 추진된 재정비촉진지구 지정으로 야기된 문제이고, 인천대 이전과 맞물려 진행된 도화지구의 높은 조성원가 탓에 대안을 내놓기는 결코 쉽지 않다는 점을 모르는 바 아니다. 게다가 부동산 경기의 장기침체에 더하여 인천시 재정의 고갈까지 겹쳐진 복합적 문제로 탓도 크다. 그러나 전임 시장의 성과주의와 개발주의적 접근법에서 근본적으로 탈각했더라면 어땠을까? 최근에 추진하고 있는 ‘누구나 집’ 프로젝트 같은 새로운 접근방법이 좀 더 일찍이 고안되고 새로운 대안들이 도출되지 않았을까? 도화지구에 대한 정책구상이 계속 뒤바뀌는 사이에 도화지구 주민들은 결국 보상가 문제와 석면 문제 등을 겪으면서 모두 다른 곳으로 이주해버렸다. 지금이라도 도화지구 도시재생사업에 대해서도 민간전문가와 시민사회까지 아울러 지혜와 슬기를 모아 대안적 정책을 마련해나가야 한다.

도화지구보다 더 난감한 것은 LH공사와 50:50의 비율로 지분을 투자한 가정오거리의 루원시티 문제이다. LH와 인천도시공사의 엄청난 부채로 인해 첩첩산중이기는 마찬가지인데, 건설교통부와의 정책적 조율도 거치지 않고 주민들만 엄청난 보상비를 지불하고 내보낸 나머지 도시기반시설 조성조차 풀리지 않고 있다. 6.4지방선거를 앞두고 여야의 시장후보들이 이제야 인천시교육청 루원시티 이전과 루원시티 한류관광단지 조성계획 등으로 정책경쟁을 벌이고 있다. 그만큼 해결하기 어려운 문제이지만, 이 또한 문제를 공개해서 해결해나가는 방법을 없었을까? 경인고속도로 통행료 부과에 대하여 시민사회가 나선 것처럼, 경인고속도로 인천구간 일반도로화 문제에 대해서는 인천시와 시민사회가 일체가 돼서 범시민운동을 펼쳐서라도 관철하고, 이를 바탕으로 이왕 벌려놓은 루윈시티를 원주민들이 재정착할 수 있는 자족적 도시로 만들 것인지 심혈을 기울여야 하는데, 이 역시 민관의 협력이 바탕이 되어야 할 터이다.

보수적 개발행정의 관행

‘북항 및 배후부지의 용도지역 변경’에 따른 개발이익 환수 건이나 ‘송도유원지 부지 축소 및 시설 변경’ 건 등 용도변경을 통해 엄청난 개발이익을 발생할 사업부지에에 대해 민선5기 시정부에서는 개발이익을 적극적으로 환수하여 구도심에 재투자할 계획을 갖고 있었던 것 같다. 바람직한 정책방향이었다. 그러나 시민사회와 인천발전연구원 등에서 두 사업에 대한 개발이익 환수요구가 거세지자 인천시 내의 보수적 개발행정 관료들이 거세게 반발하여 시 내부에서 갈등까지 표출되었다. 이는 송영길 시정부의 떠안은 또 하나의 시한폭탄인 ‘동인천역주변 재정비촉진지구’의 문제에서도 마찬가지로 표출되고 있다.

전임 안상수 시장이 건설호경기만 믿고 무책임하게 인천역, 동인천역, 제물포역, 가좌나들목 지구 등을 강제수용·전면철거 방식의 재정비촉진지구로 일방적으로 지정하더니, 사업이 어려워지자 2009년 연말에 선거를 앞두고 주민설문이라는 방식을 이용하여 3곳을 해제하였다. 정책적 실패의 책임을 주민설문을 통해 주민에게 뒤집어씌운 것이다. 인천시 내의 보수적 개발행정 관료들은 자금도 없을 뿐만 아니라 추진한 의욕조차 상실한 ‘동인천재촉지구’에 대하여 4년간 공익적 사업을 기대했던 주민들에게 솔직하고 투명한 행정, 사과하고 책임을 다하는 행정을 하려 하지 않고, 안상수 시장이 활용했던 주민설문을 들고 나왔던 것이다.

인천시와 시행사인 인천도시공사의 재정여건상, 동인천재촉지구를 공영개발 할 여력이 없는 것이 분명한 데도 일부 주민들의 반발과 정책적 책임이 두려워 주민들의 설문조사를 원하는 대로 해주겠다는 미사여구를 동원해 설문조사를 실시하였다. 애당초 공익적인 재정비촉진사업지구로 지정해놓고 몇 년이나 지나서 주민이 원하면 민영개발을 할 수 있도록 해주겠다는 것은, 재촉지구 지정의 취지와 맞지 않는 행정의 모순이었다. 민선5기 들어서도 이러한 관행은 크게 달라지지 않았다. 이후 몇 차례에 걸쳐 동인천 재정비촉진지구 지정계획을 수정해 6개의 지역으로 분할해 개발의 여지를 두었지만, 그러나 동인천 재정비촉진지구는 여전히 개발하지도 못하고 해제하지도 못한 채 주민들의 재산권을 제약하고 집수리조차 못하게 하고 있다. 2088년부터 불거진 배다리 관통도로 문제도 여전히 미해결 상태에 있을 뿐만 아니라 배다리 역사문화마을 조성조차 시가 적극적으로 선도하지 못한 결과, 표류하고 있다.

재개발 정비사업의 정비가 너무 늦었다

민선5기가 출범할 당시 212곳에 달했던 인천의 재개발 정비구역 문제는 지난해까지 여러 지역을 해제하여 현재는 145곳이 남아 있다. 송영길 시장은 당시 160억 원대에 불과한 도시 및 주거환경정비기금을 2013년까지 2천억 원대로 마련하겠다고 발표했으나 이는 인천시의 재정위기로 실현되지 않았다. 추진위원회와 조합이 구성되면서 눈덩이처럼 매몰비용이 늘어나는 가운데서도, 민선5기 시정 초기에 일부 개발주의 세력에 의해 주민들에게 유포된 과도한 개발이익에 대한 잘못된 환상을 적극적으로 바로잡기 위한 정책적 노력이 소홀하였다. 헌집 주고 새집 얻고 게다가 엄청난 프리미엄까지 얻는 것으로 착각하게 하는 재개발에 대한 환상을 걷어 내고, 원주민 재정착 및 주거약자들을 위한 주거복지 차원의 재개발사업을 정비구역의 근본적인 목표로 삼아 좀 더 일찍 재개발 정비지구에 대처했더라면 하는 아쉬움이 크다.

2013년에 접어들면서 인천시가 ‘원도심 활성화 정책’을 전면에서 내걸고 송영길 시장이 원도심 지역을 순회방문하기 시작한 것은 다소 늦었지만 바람직한 정책정환이었다. 서울시에서 정비구역 개발시의 추정분담금을 확인할 수 있는 시스템을 개발하고 주민들에게 개발 관련 정보를 제공해주는 시책을 이미 시도하고 있었던 시점에서 인천시도 정비구역 정비에 착수한 것은 다소 늦었지만, 참으로 다행이라 하지 않을 수 없다. 2011년 남구청이 도화북측구역에 대해서 시범적으로 조사한 것을 시작으로 개발예정지에 대한 개발타당성 조사와 해당 지역주민들의 주거실태 조사가 선행되고, 그 결과가 주민들에게 투명하게 공표될 때 과도하게 지정된 재개발 정비사업이 정비되고, 사업을 추진하더라도 주민들간 갈등과 혼란을 줄일 수 있는 방법이다. 인천시는 올해도 다략 80곳에 이르는 정비구역을 해제할 방침이라고 한다. 문제는 해제지역에 기투자된 매몰비용을 어떻게 해결하느냐 하는 문제이다. 이 문제는 국가와 인천시, 재개발 추진위와 조합, 주민들이 공동책임이 있으므로, 국가와 인천시가 우선 대책을 마련하고 주민들에게 제시하고 설득하는 과정을 거쳐야 한다.

시동 늦은 원도심 저층주거리 관리사업

인천시는 해제된 지역을 대상으로 주거환경관리사업을 포함한 원도심활성화 정책을 추진 중에 있다. 인천시가 뒤늦게나마 과도하게 지정된 재개발 정비구역을 직권해제하여 145곳 정도로 줄이고 향후에도 지속적으로 개발여건이 좋지 않은 구역은 해제해나가면서, 사업추진비용으로 인해 고통을 겪고 있는 추진위 단계의 지구에 대하여 출구전략을 모색하는 것은, 어쩔 수 없는 현실의 변화의 따른 정책 전환이어서, 만시지탄이지만 다행이라고 하지 않을 수 없다. 이와 더불어 인천시가 2013~2014년 시정 핵심정책을 원도심 활성화에 두고 ‘원도심활성화추진단’을 구성하여 체계적으로 나서려는 노력을 보인다는 점도 뒤늦게나마 도시개발 문제의 심각성을 인식하고 이를 최대한 시정현안으로 삼으려는 모습이라고 보아 긍정적으로 평가할 수 있다.

그러나 2010년 지방선거 당시 인천 전역을 공사판으로 만든 안상수 전 시장을 비판하면서 도시개발의 패러다임 전환과 구도심 재창조기금 3조원 조성을 공약으로 내걸었던 송영길 시장이 임기 후반부에 와서야 원도심 활성화정책을 표방하고 나선 것은 임기 초반부터 재개발 문제의 심각성을 깨닫고 정책을 효과적으로 실현하기 위한 시기를 놓친 것이어서 안타깝다. 비록 늦게 시작하는 ‘원도심 활성화정책’이나마 정치적 논리에서 벗어나서 현장의 목소리를 귀담아 들으면서 공공성을 최대한 살리는 공평무사한 정책을 전개해야 할 것이다.

인천시의 원도심활성화정책의 첫 번째 주요한 정책이라고 할 수 있는 ‘주거환경관리사업’은 기실 ‘도정법’의 개정으로 새롭게 마련된 도시정비방식으로, 기존의 전면철거방식의 개발방식을 지양하고, 주민들이 주도가 되어 현지개량식의 마을공동체 형성을 지원하는 사업이다. 그런데 이번에 인천시가 발표한 재개발 정비구역에서 해제된 8곳을 대상으로 한 주거환경관리사업은, 도정법에서 규정한 절차를 거치지 않고 선도적으로 진행하는 사업이기에 ‘주거환경관리사업’이라는 명칭을 대신하여 ‘저층주거지관리 선도사업’으로 실시되고 있다. 재정위기를 겪고 있는 인천시가 자산매각을 통해 확보한 예산을 마련하여 100% 인천시가 각 지역에 지원하는 이 사업의 추진속도가 굉장히 빠른 것은 원도심 활성화를 위한 가시적 성과를 내기 위한 것임을 물론이다. 그러나 원도심활성화추진단에서 여러 차례 이러한 문제가 지적되고 또 구별로 나눠주기 방식으로 진행되는 것을 반대하면서, 애초 800여 억 원의 예산이 400여 억 원 규모로 조정되고 약 300억 원은 ‘도시정비기금’을 확충하는데 사용하도록 하며, 주민들의 참여와 구체적 사업추진에 있어 지역실정에 맞는 차별화된 사업계획을 마련하도록 수정되었고, 또 예산원도 구와 매칭을 통해 추진하도록 조정된 것은 그나마 다행이라고 하지 않을 수 없다. 앞으로 원도심 활성화 정책도 공공성에 입각한 공평무사한 정책으로 추진되어야 할 것이다.

더 늦은 마을공동체 만들기

인천시의 원도심 활성화정책의 또 하나의 아쉬운 점은 여전히 ‘활성화’라는 표현을 강조하고 있는데서 알 수 있듯 개발논리에서 벗어나지 못하고 있다는 점이다. 송영길 시장이 전임 안상수 시장의 막개발을 비판하면서도 본인의 시정 슬로건으로 ‘경제수도 인천’을 표방한 데서 알 수 있듯, 개발주의와 성과주의에 입각해 있고, 이것이 여전히 경제자유구역 중심의 성장정책에 편중되는 가운데 원도심의 개발문제를 해결할 시기와 관점을 놓쳤다는 점이다. 그런 점에서 뒤늦게나마 최근 인천시가 적극적으로 정책화하고 있는 ‘마을만들기’는 인천시의 입장에서는 매우 긴요한 원도심 활성화의 정책적 수단이라고 하지 않을 수 없다. 212곳에 달하는 전면철거방식의 재개발 정비사업의 거의 사업성이 없는 가운데 사회적 갈등과 비용만 수반되는 시한폭탄이 된 상황에서 주민주도에 의한 마을공동체 회복과 정주여건 개선을 통한 마을만들기 사업이야말로 큰 예산이 들어가지 않고 취할 수 있는 정책이기 때문이다.

그러나 본래적 의미의 마을만들기는 각 지역, 마을마다의 특성을 반영하면서 주민들이 다양한 분야와 형식, 내용을 가지고 추진하는 주민운동이다. 따라서 마을만들기의 본래적 의미를 왜곡하여 이것을 무리하게 재개발 정비사업의 출구전략으로 고정화하는 것은 매우 위험한 발상이다. 마을만들기가 이러한 본래적 의미를 잃지 않고 재개발 정비사업지구든 원도심, 신도심이든 가리지 않고 주민 주도로 마을공동체를 이루어나가도록 관은 보이지 않게 지원하고 배려하는 정책이 근본적으로 더 긴요하다고 생각한다.

그러나 무려 212곳에 달하는 재개발 정비사업지구의 후유증이 상당한 심각한 상황에서, 정비구역에서 해제된 곳이나 혹은 정비구역에 지정되어 있어서 대안을 찾을 수 없는 곳을 대상으로 해서도 주민주도에 의한 주거환경 개선과 마을 공동체성의 회복을 위한 출구전략으로서의 마을만들기사업은 적극 권장한 필요가 있다고 생각한다. 마을만들기의 본래적 의미를 훼손하지 않으면서도 재개발의 후유증을 극복하고 훼손된 공동체와 정주여건을 개선하는 데 있어, 마을만들기 방식의 사업추진은 주요한 출구전략의 하나가 될 수 있다. 이 두 가지 마을만들기의 방식이 인천의 각 마을의 특성에 맞게 추진되데, 주민주도에 의해 이루어지도록 인천시가 지원하고 배려하는 섬세한 정책적 노력이 절실하며, 이를 위해 마련된 조례를 통해 인천에서만 볼 수 있는 마을만들기의 놀라운 실험과 성과가 나오기를 고대한다.

경제자유구역 개발 편중, 도시균형발전이 필요하다

인천은 십여 년 전만 해도 수도권에 비해 낙후된 도시의 이미지를 갖고 있어 개발이 필요하다는 논리가 앞섰다. 그래서 전 안상수 시장은 재개발사업의 무분별한 승인, 도시축전 개최, 월미은하레일 등 이벤트성 개발사업을 진행했고 결국 재정위기를 가져왔다. 이러한 성장담론의 연장선상에서 송영길 시장도 경제수도 인천, 인천-충청 해저터널 등과 같은 대규모 개발담론을 공약으로 제시했다. 인천지역의 개발은 여전히 성장담론으로 흘러가야만 하는 것인가? 이제 도시의 비전의 성장과 발전이라는 단어로만 규정하는 패러다임에서 벗어나야 한다. ‘동북아의 관문도시’ ‘명품도시’ ‘세계도시’라는 전임시장의 개발주의 패러다임과 ‘대한민국의 심장’ ‘경제수도 인천’ 담론은 사실 같은 개발주의 성장담론에 갇혀 있다.

전임 안상수 시장은 경제자유구역 개발에 거의 올인했다. 인천의 지도를 바꾼 경제자유구역은 기실, 외국투자유치를 명분으로 한 부동산개발의 난장이 아니고 무엇인가? 해양도시 인천이 가진 바다와 갯벌을 값싸게 매립해서 외국 부동산 기업에게 헐값에 땅을 팔고 개발권까지 주면서 만들어놓은 송도경제자유구역에 과연 현재 외국인이 얼마나 살고 있는가? 국가가 소유했던 동아매립지를 갑작스럽게 ‘청라경제자유구역’으로 묶고 영종도 공항을 중심으로 한 영종, 용유 일대의 천혜의 자연환경을 훼손하면서 개발에 열 올린 영종경제자유구역이 과연 경제자유구역 지정의 본래적 취지에 어울리는 투자유치를 이룬 것이 무엇이 있는가? 안상수 시장은 경제자유구역 투자유치가 시원치 않자 2009년에 뜬금없이 ‘인천세계도시축전’이라는 대규모 문화이벤트를 개최해서 인천시민의 세금을 축내고 국제적 망신을 초래했을 뿐만 아니라 월미은하레일이라는 흉물을 남겨놓았다. 또 한편 경제자유구역 개발이 한계에 달하자, 인천도시균형발전, 인천구도심재생이라는 구호를 내걸면서 이명박 전 서울시장의 뉴타운정책을 흉내 낸 도시재정비촉진지구를 동시다발적으로 인천에 무려 9곳을 지정했다. 그나마 지역주민들이 전면철거, 전면수용방식의 재정비촉진사업에 반발하여 항거하자 ‘제물포역세권지구’ ‘가좌나들목지구’ ‘인천역세권지구’ 등은 주민전수조사를 핑계로 해제하였지만, 현재 인천시가 골머리를 앓고 있는 가정오거리의 루원시티와 인천대 이전적지의 도화지구, 그리고 배다리마을을 포함하고 있는 동인천역세권지구는 이러지도 저러지도 못하는 상황에서 주민들만 고통 속으로 몰아넣고 말았다.

인천 도시비전의 재설정 필요하다!

15일간 치러진 2014년 인천아시안게임을 위해 인천시는 혹독한 재정위기를 몇 년간 감내해왔고 또 감내해야 한다. 재정위기를 겪고 있은 민선5기 시정부의 시정목표는 경제수도 인천이다. 민선6기를 준비하면서 송영길 현시장은 여전히 □경제수도 인천 미래보고서□란 제목의 출판기념회를 열었다. 경쟁담론과 성장담론에 입각한 송영길 시장은 얼마 전 인천을 중심으로 김포, 시흥, 부천을 통합한 500만 도시론을 제기하기도 하였다. 이것이 과연 인천이라는 도시의 미래에 어떤 결과를 초래할 지는 쉽게 예단할 수 없지만, 압축된 역사와 급격한 외적 팽창을 거듭해오며 자생성과 정주성을 아직도 갖추지 못하고 있는 인천이 언제까지나 성장을 멈추지 않고 나아가야 할지, 그것이 바람직한 길인지 이제는 엄정하게 한 번 숙고하고 물어야 할 시점이 아닐까?

인천광역시의 인구가 290만 명을 넘어 올해 300만 명을 넘어서 것이라고 한다. 인구가 이처럼 급속도로 늘어나는 것이 과연 우리 시민들에게 좋은 것일까? 도시의 정주여건과 도시환경도 그와 비례하여 좋아지는 것인가요? 300만 명에 육박하는 이 거대한 메트로폴리탄 도시의 미래는 과연 어떤 모습을 될 것인지 자금 궁금하면서도 불안하기 짝이 없다. 이제는 도시의 미래를 일부 정치인에게 내맡기는 시대는 지나갔다. 과연 미래의 도시는 어떤 도시가 되어야 하는지 시민들의 눈으로 판단하고 설계하는 비전과 실천이 필요하다.

이를 위해서라도 내년에 치러질 민선6기 지방선거가 매우 중요하다. 우리의 도시 인천과 그곳에 살고 있는 300만 명의 시민을 자신의 정치적 수단으로 여기고 허황된 개발주의, 성장담론으로 꼬시는 그런 정치인은 다시는 뽑지 말아야 한다. 정말 시민들이 무엇이 불편하고 왜 기회만 되면 서울로 떠나려고 하는지 헤아려, 인천을 정주하고 싶은 따뜻하고 행복하고 포근한 도시로 만들 정책을 제안하는 정치인들을 잘 골라 뽑아야 한다.

4 남북교류▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선5기 인천광역시의 남북교류협력 및 평화-통일 사업 평가

들어가며

남북교류협력사업과 평화-통일 사업은 남북간의 접경지역이면서 세차례의 국지전을 치룬 인천시의 지정학적 위치에 따라 가장 우선시해야 할 사업중의 하나이다.

특히 인천시가 세계 최고의 공항과 항만을 중심으로 동북아의 허브를 꿈꾸는 이상 남북간의 관계개선 및 평화-통일 문제는 인천시의 미래를 만들어 가는데 결정적인 요소가 된다고 할 것이다.

이에 인천시의 남북교류협력사업과 평화-통일 사업은 두 가지 목표를 갖고 추진되어야 한다.

하나, 접경지역으로서 국지전의 위험에서 벗어나, 안정적인 발전을 추구해나가기 위한 평화도시로서의 면모를 갖추는 것이다.

둘, 서해평화협력지대를 만들어가는 과정을 통해 통일을 예비하는 도시이자, 남북경제 번영의 중심도시 역할을 해 나가는 것이다.

위 두 가지 목표를 이루기 위한 인천시의 노력에 대한 평가를 통해 민선5기 인천시의 성과와 한계를 분명히 파악하고, 새로이 들어설 민선6기의 사업 방향을 함께 만들어가고자 한다.

평가를 함에 있어 먼저 확인해야 할 것은 위 사업의 특성상 중앙정부의 통일 정책에 큰 영향을 받는다는 점이다.

즉, 민선5기 인천시의 남북교류협력사업과 평화-통일 사업을 평가하기 위해서는 민선5기를 관통하는 이명박 정부와 박근혜 정부 1년간의 통일정책을 먼저 확인해야 한다는 것이다. 특히 지난 4년간 남북간의 관계가 시종일관 경색국면을 면치 못하고, 이에따라 2000년 이후 10여년간 확대일로를 거듭하던 지자체의 대북교류협력사업이 거의 대부분 중단되었으며, 2010년 5.24 조치 이후에는 인천과 경기의 ‘말라리아 남북공동 방역사업’을 제외하고는 전면 중단된 채로 현재까지 이어지고 있는 점을 볼 때, 인천시의 남북교류협력 사업을 평가하기 위해서는 정부의 통일정책이 어떻게 진행되었는지를 먼저 살피면서 인천시의 사업에 대한 평가가 진행되어야 할 것이다.

두 번째 평가의 기준에 있어 시민들의 참여와 지역에서 활발히 활동해 온 NGO 단체등과의 민관거버넌스가 어떻게 이루어졌는지가 평가되어야 한다.

인천시는 이미 2004년 지자체로는 최초의 남북교류행사인 ‘우리민족대회’를 시민들의 참여와 민관거버넌스를 통해 성대하게 치루었으며, 이를 통해 이후 남북교류사업을 전국의 어느 지자체보다도 활발하게 진행시켰던 경험을 갖고 있다.

시민들의 참여와 민관거버넌스는 인천시의 모든 사업에 적용되어야 할 평가기준이자, 대북교류협력과 평화-통일 사업처럼 시민 전체의 역량을 모아 만들어 가야 할 사업에 있어서는 더욱 더 중요한 기준이 될 것이다.

2. 이명박 정부-박근혜 정부 1년간의 남북 관계

1) 2008년 이후 현재까지의 남북관계 일지

○ 이명박 정부의 남북관계(정세) 일지

2008년 5월 30일 : 북, 서해상에서 단거리 미사일 3발 발사

2008년 6월 26일 : 북, 6회담 의장국인 중국에 핵 신고서 제출. 미, 대북 테러지원국 지정해제 착수

2008년 7월 11일 : 금강산 관광객 박왕자 씨, 북한군의 총격에 사망

2008년 11월 28일 : 개성관광지구 및 경의선 철도운행 마지막 실시 후 잠정 중단

2009년 4월 5일 : 북, '광명성 2호'라고 불리는 장거리 로켓 발사

2009년 5월 26일 : 남한정부, 확산방지구상(PSI) 전면참여 선언

2010년 3월 26일 : 천안함 침몰사태 발생

2010년 5월 24일 : 남, 개성공단 제외한 남북교역 및 교류 중단 등 5·24조치 발표

2010년 11월 23일 : 북한군 연평도에 해안포 공격

2011년 9월 21일 : 제2차 남북 비핵화회담(베이징)

2011년 10월 24~25일 : 북미제네바 협의

2011년 12월 19일 : 조선중앙TV 특별방송, 김정일 사망 발표

2012년 3월 26일~27일 : 서울 핵안보정상회의 개최

2012년 4월 13일 : 북, 장거리 미사일 발사 (광명성 3호)

2012년 7월 17일 : 北, 김정은에게 공화국 원수 칭호 수여 (7.18 '중대발표'로 보도)

2012년 12월 12일 : 北 장거리 미사일 발사 (은하 3호)

○ 박근혜 정부 출범 이후 남북관계(정세) 일지

2013년 2월 12일 : 북한, 3차 핵실험

2013년 3월 5일 : 북한, 정전협정 백지화 선언

2013년 3월 11일 : 한미 키리졸브 연습시작

2013년 4월 3일 : 북한, 개성공단 진입 금지 조치

2013년 7월 6일∼7일 : 개성공단 1차 실무회담, 개성공단 재가동에 원칙적 합의

2014년 2월 20∼25일 : 금강산 이산가족 상봉

2) 남북교류협력기금 사용을 통해 본 지자체의 남북교류협력사업(2010~2012)

- 우상호 의원 국정감사자료에서 인용-

3) 민선5기 4년간의 정부의 통일정책과 지자체의 남북교류

남북 관계 일지와 광역지자체의 남북교류협력기금 현황을 통해 볼 수 있듯이 민선 5기 4년간의 대북 정세와 남북 교류 실적은 거의 전무에 가깝다고 할 수 있다.

대북 정책은 시종일관 대결 위주의 정책이었으며, 특히나 민선5기가 시작되는 2010년부터는 천안함 사건과 이에 따른 5.24 조치에 의해 모든 대북교류 사업이 중단될 수 밖에 없었다.

이 시기 그나마 대북교류사업의 명맥을 이었던 것은 인천과 경기, 강원의 말라리아 방역사업뿐이었다.

3. 민선5기 인천시의 남북교류협력사업 및 평화도시를 위한 사업 진행 경과

- 인천시 제출

1) 대북 인도적 지원

- 함경북도 온성군 어린이 지원(빵, 콩우유가루, 아동내의, 사탕 등)

- 평양산원 영유아 및 산모 지원(분유, 우유 등)

- 신의주지역 수해물자 지원(옥수수 700톤)

- 영유아․어린이․장애인 등 취약계층 지원(옥수수, 밀가루 등)

- 수해지역 어린이 의약품 지원(의약품, 왕진가방, 위생소독용품)

- 말라리아 남북공동 방역사업(황해남도 7개지역 주민 108만명)

※ 지자체간 최초의 협력사업, 남북주민 건강 증진에 기여

2) 서해평화정착을 위한 정책사업

- 서해평화협력특별지대 구축 연구용역 추진

- 서해평화정책포럼 회의 및 세미나 개최

- 서해평화정책포럼 동북아협력을 위한 중국베이징 국제교류간담회 개최

- 서해평화정책포럼, 동북아협력을 위한 해외전문가 초청 국제교류 간담회 개최

- 서해평화지대 연구총서 발간

3) 남북경제협력사업

- 인천~개성~해주 3각 클러스터의 중심인 강화 교동평화산업단지조성 추진

- 남․북․중 경제협력의 새로운 모델인 단둥 축구화 공장 운영

※ 2011. 11. 7준공(관리자 5명, 근로자 20명)

- 개성공단 물품 전시회 개최(2012, 2013)

- 개성공단 북측 근로자 중고자전거 지원(500대)

- 인천개성공단 입주기업 자금지원(16개기업)

4) 6.15 남북공동선언 및 10.4 남북정상선언 계승․발전 사업

- 2011년 인천-한겨레 학술회의

※ 자치단체 중 최초로 6.15 기념행사를 국제심포지엄 형식으로 개최하고           서해와 한반도 평화를 위한 평화프로세스의 모색

- 2011년 10.4 남북정상선언 4주년 기념식

※ 이희호여사, 권양숙여사, 문재인 이사장 등 노무현 재단 관계자를 비롯한          6.15선언 및 10.4 선언의 주역, 일반시민이 참여한 전국적 행사로 개최

- 6. 15남북공동선언 12주년 기념 인천․단둥 국제학술회의 개최

※ 남․북․중 경제협력을 통해 북한의 경제개혁․개방의 가능성을 검토하고 상호          보완성과 공동 이익을 창출할 수 있는 다양한 모델 제시

-『6.15발자취를 찾아서』공모사업 추진(8개 단체)

※ 6.15 남북공동선언 12주년을 기념하여 시민과 함께 하는『6.15 발자취를

찾아서』사업 추진을 통하여 6.15 정신의 계승 및 발전과 서해평화의 중            요성을 일깨우는 계기 마련

- 2012년 10.4남북정상선언 5주년 기념식 및 평화대축전 개최

※ “분단의 역사”,“평화의 미래”가 공존하는 강화 교동도에서 기념식을 개최하여            남북경협에 있어 교동평화산업단지의 의의와 서해평화 정착을 중심으로 하는            한반도 평화체제의 미래상 제시

5) 체육교류사업

- 인천 평화컵 국제유소년축구대회 개최(2011~2013)

※ 4개국 4팀(한국, 북한, 중국, 태국)

- 2014 인천아시아경기대회 남북공동추진 TF팀 운영

※ 2014 인천아시아경기대회를 남과 북이 함께하는 아시아 평화의 제전으로 개최하기 위하여 남북공동추진 TF팀 구성․운영

6)『평화도시 인천』정착 사업

- 남북경협 인천아카데미 운영(5기, 25명)

※ 4개국 4팀(한국, 북한, 중국, 태국)

- 남북경협 순회교육 운영(10개 군․구 3,932명)

- 남북경협 인천시민아카데미 운영(7개 기관, 500명) 올 전체 사업규모를 적어야

- 인천시민 시민평화교육 운영 : 대학생 서해5도 평화캠프 등

- 인재개발원 평화통일리더십 과정 운영(2012, 2013)

4. 민선5기 인천시의 남북교류협력사업과 평화-통일 사업 총평

민선5기를 관통한 중앙 정부의 대북적대정책에도 불구하고, 인천시에서는 체육교류 사업을 포함하여 말라리아 방역 사업, 인도적 지원사업 등이 지속적으로 진행되어 왔다. 특히 6.15남북공동선언과 10.4선언의 이행을 위해 기념식, 학술행사, 각종 문화제를 개최해 온 것은 인천시가 다른 지자체와 달리 남북교류협력과 평화-통일 사업에 관심을 갖고 사업을 해 왔음을 반증하는 것이다.

모든 대북사업이 얼어붙은 민선5기의 내외 환경을 고려할 때 이는 긍정적으로 평가되어야 할 부분이다.

하지만 인천시가 진행해왔던 각 급 교류사업과 평화도시 사업의 사례를 통해 볼 수 있듯이, 대다수의 대북교류사업과 평화도시를 위한 사업이 뚜렷한 목표와 방향을 가지고 전개되기 보다는 일회적인 전시성 사업으로 진행되어 왔으며, 특히나 가장 중요한 시민들의 동의와 참여를 얻는 과정은 거의 전무했다고 볼 수밖에 없다.

이는 지방 정부의 한계를 인정한다하더라도 대단히 빈약한 사업 결과이다. 특히 대북교류 사업이야 중앙 정부와의 관계로 인해 한계를 가질 수밖에 없었다 하더라도, 인천시를 평화의 도시로 만들기 위한 사업은 인천시의 기획과 의지에 따라 얼마든지 폭넓게 진행될 수 있는 문제였다. 강화교동산단등을 제외하고 인천시가 평화도시를 만들기 위해 어떠한 노력을 했는지 가시적인 성과를 찾기 힘든 것은 이를 잘 보여주는 결과라고 할 수 있다.

그렇다면 무엇이 문제인가?

하나, 평화도시에 대한 철학과 이를 실현하기 위한 중장기적 계획이 없다.

평화도시는 그 자체로 인천의 상징이자 경쟁력이다. 그럼에도 인천이 만들고자 하는 평화도시가 어떠한 도시인지, 평화도시를 만들기 위한 과정은 어떠해야 하는지 명확히 밝혀진 것이 전무하다. 그러다보니 평화도시를 위한 사업이 남북경협아카데미나 제한적으로 진행된 시민평화교육과 평화통일리더십으로 나타난 것이다.

인천의 평화통일 단체들은 오랫동안 평화도시에 대한 논의를 해 왔다. 다른 국가의 접경지역과 비교하고, 국제평화도시의 사례를 보면서 도시 전체를 평화도시로 만들기 위해 인천시 전체를 재구성하자는 것이었고, 특히나 가장 중요하게 평화도시 비전에 대한 시민들의 동의와 열정이 필요하다는 것이었다. 그리고 이를 위해 인천시민평화선언, 평화박물관, 국제평화축제, 평화통일교과서와 광범위한 시민교육, 전쟁기념물을 평화를 염원하는 시설물로 대체하는 등의 계획이 필요하다고 제안해왔다.

평화도시가 인천의 미래인 이상 평화도시에 대한 구체적인 상을 세우고, 중장기적인 계획이 반드시 제출되어야 한다. 그럴때만이 일회적인 전시성 사업을 탈피할 수 있으며, 실질적인 평화도시로서의 면모를 만들어 갈 수 있을 것이다.

둘, 시민들의 참여와 민관거버넌스를 위한 노력이 부족하였다.

인천의 민간 단체들은 20여년이 넘는 기간동안 평화-통일을 위한 노력을 해왔다. 6.15와 10.4를 중심으로 한 평화통일축제나 월미평화축제, 평화도시만들기 운동, 종교인들의 평화통일 행사등이 지속적으로 진행되어 왔다.

2004년 우리민족대회와 2005년 아시아육상선수권대회에 방문한 북측의 청년학생협력단과의 공동행사등은 인천의 평화-통일 단체들의 활동이 어떠했는지 보여주는 사례라고 할 수 있다.

하지만 민선 5기동안 인천의 평화-통일 단체는 민관거버넌스에 있어 민선4기와의 뚜렷한 차이점을 찾을 수 없었다. 특히 인천시가 독자적으로 진행한 2012년 10.4 기념행사와 2011년 10.4 기념행사는 대부분 일부 기획사에 의해 진행된 평화-통일행사였으며, 인천의 민간 단체등은 일부 행사에만 함께 할 수 박에 없었다.

인천시의 발표대로 이 시기 치루어진 각 급 기념행사와 학술대회가 시민들의 참여 없이 치러진 것은 이를 반증하는 것이다.

최근 각 지자체에서는 ‘00도시 발전을 위한 이그나이트 쇼’등을 개최하면서까지 지자체의 비전을 시민들과 함께 만들어가기 위한 노력을 해 오고 있다.

인천시의 평화-통일 사업에 대한 평가를 마무리하면서 다가 올 민선 6기에서는 평화도시에 대한 시민들의 동의를 얻고, 이를 통해 평화도시에 대한 중장기적 계획을 세우는 과정과, 이 속에서 각급 민관 거버넌스의 활발한 운영을 기대해 본다.

5 지역환경▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선 5기 환경분야 평가

인천의 환경정책은 민선 3,4기를 거치면서 줄곧 낙제점을 면치 못했다. 인천의 행정력을 물류도시 건설에 쏟아 부은 결과 인천시민의 환경과 삶의 질 개선은 도외시되는 반환경적인 정책으로 일관되어왔다. 특히 계양산 골프장 개발, 경인아라뱃길 공사, 강화·인천만 조력발전소, 굴업도 골프장과 검단-장수간 도로 등 대형 환경현안들을 줄지어 발생하는 등 사회적 갈등을 야기하였다. 환경의 가치는 그냥 구색 맞추기로 전락하여 보여주기식 환경정책과 더불어 대규모 국제환경행사를 유치하는데만 급급했기에 실제 환경질을 낮추는 성과는 없었다.

민선 5기는 이와 같은 환경현안을 해결해야하는 과제와 함께 인천의 환경 질을 개선해야하는 막중한 책무가 주어졌다. 과연 민선 5기 인천시의 환경정책은 과연 합리적인 대책과 적절한 대응을 했을까? 그 결과 인천시 환경의 질은 어느 정도 개선되었을까? 객관적인 척도를 마련하여 정확히 평가해야 하지만 현실적인 여건상 환경운동을 하는 현장 실무자의 입장에서 환경분야 정책을 간략히 진단하고자 한다.

환경정책 과제 10가지

2010 인천지방선거연대는 총 88개 정책과제를 합의하였는데 그 중 환경정책 과제는 총 10가지였다. 크게 정책방향을 보면 인천의 녹지보전정책, 온실가스배출 저감정책, 해양생태계보전 정책, 기타 하천 등 물관련 정책이다.

의제 1 계양산 골프장 중단과 시민공원화

의제 2 검단~장수간 도로 백지화및 인천의 S자 녹지축 복원

의제 3 시민공원 확대및 녹지매입을 통한 공유지화

의제 4 강화/인천만 조력발전소 추진 중단

의제 5 온실가스 감축을 위한 발전소등 국가시설 건설 전면 재검토

의제 6 신재생에너지 분산형 에너지원의 다양한 개발

의제 7 굴업도개발 중단 및 덕적군도의 해상자연공원 지정

의제 8 송도갯벌 매립 중단을 통한 습지보호지역 확대

의제 9 경인운하 건설 중단 및 재검토

의제 10 인천앞바다 해양생태계 보전을 위한 바닷모래 전면 금지

환경정책 과제를 살펴보며 민선 5기는 사회적 갈등을 야기했던 대형 환경현안에 대한 몇몇 과제를 해결했음을 알 수 있다. 인천의 최대 환경현안이었던 계양산 골프장 개발을 중단하고 시민공원 조성을 위한 구체적인 행동에 들어갔으며, 검단-장수간 도로를 백지화했고, 강화/인천만조력발전소 추진을 중단시켰으며, 굴업도 개발에 제동을 거는 성과를 냈다. 어려운 과제를 해결했다는 점에서 환경정책 이행을 위해 노력했음이 인정된다.

반면 나머지 환경정책에 대해서는 정책이행을 하지 못했다. 국책사업으로 추진된 경인운하는 예정대로 완공되었고 이후 수질오염문제와 물동량 부족 등 여전히 문제가 지속되고 있으며, 국가계획으로 추진되는 발전소 건설에 대해 지자체 권한이 미치지 않는 한계를 드러냈다. 국가 차원에서 추진된 정책의 경우 한계를 가질 수밖에 없다는 점을 인정하지만, 아쉬운 점은 인천시의 의지 부족으로 추진되지 못한 정책들이다. 전임 시장 때에도 가장 미진했던 연안습지 정책은 민선 5기에서도 그대로 이어졌다. 수십년 동안 쉬지 않고 진행되어 온 갯벌매립은 민선 5기에서도 멈추지 않았다. 인천 육지부 연안에 유일하게 남은 갯벌인 송도11공구라 불리는 고잔갯벌의 1/3이 매립되었고 지금도 매립공사가 진행되고 있다. 이 사업은 인천경제자유구역청에서 추진하는 공사로 인천시의 의지만 있으면 중단할 수 있는 사안이다.

또한 인천시는 굴업도 해상의 모래채취를 허가하는 황당한 태도를 보였다. 인천앞바다 해양생태계 보전을 위한 바닷모래 전면 금지를 약속하였음에도 불구하고 인천시는 2012년 옹진군 덕적면 굴업도 앞바다의 굴업 덕적지적 7개 광구(굴업 6개, 덕적 1개) 18.9㎢를 골재채취 예정지로 고시했다. 해양생태계 교란과 어족자원 감소, 해수욕장과 해안사구 모래 유실로 인한 관광자원 훼손 등의 문제를 일으키는 해사채취가 멈추지 않고 계속되고 있다. 생활환경의 척도이자 녹색도시의 기준이 되는 것이 녹지율이다. 그러나 인천의 녹지 사정은 열악하여 강화와 옹진을 제외한 인천의 녹지율은 6대 도시 가운데 최하위다. 이에 시민공원을 확대하고 녹지매입을 통한 공유지화를 기대하였으나 예산 부족이란 이유로 실행되지 못했다. 다양한 신재생에너지 개발 역시 시늉만 내었을 뿐 실질적인 효과를 드러내진 못했다.

35 신규 정책과제

인천시 시정참여위에서 2012년 12월 확정한 신규 35과제 중 도시계획환경분야 과제는 다음과 같다.

도시계획환경-1	시민햇빛발전소 확대
도시계획환경-2	저온열원(해수,하수) 냉난방사업 추진
도시계획환경-3	음폐수 바이오산업 육성 및 확대
도시계획환경-4	온실가스 감축목표 수립
도시계획환경-5	물관리 방안 수립
도시계획환경-6	어진내 300리 물길 투어 조성
도시계획환경-7	과학적인 송도 워터프런트 조성
도시계획환경-8	경인아라뱃길 주변 친수공간 확대
도시계획환경-9	도서경관계획 수립
도시계획환경-10	친환경적인 아시안게임 추진
도시계획환경-11	친환경 선수촌 건립
도시계획환경-12	악취 조례 적용을 통한 산업단지 악취 개선
도시계획환경-13	수도권매립 악취개선 방안 모색
도시계획환경-16	도심지내접근성높은공원,녹지확보방안마련 (그린웨이,쌈지형공원등)
도시계획환경-17	인천 내항 1,8부두의 우선적인 친수공간화 및 경관 관리

몇 가지 도시계획을 제외하면 대부분 환경정책 과제로, 88과제가 환경현안 해결이 과제였다면 신규과제는 생활환경과 실질적인 환경정책이 제안되었다. 그러나 민선5기는 신규과제에서 환경정책의 한계를 드러내었다. 시민햇빛발전소 확대와 수도권매립지 악취개선, 내항 친수공간화를 제외한 거의 모든 정책과제가 부진한 상태이다. 올해초 인천햇빛발전협동조합을 창립하고 인천시민햇빛발전소 1호기(100kW) 가 주안도서관 옥상에 건립 중에 있다. 그러나 발전기를 설치할 부지 확보가 어려운 상태로, 서울시와 경기도는 신재생에너지 보급을 권장하기 위해 공유재산관리조례를 개정하고 태양광발전소의 경우 임대료를 낮추는 조례를 개정했다. 이에 비해 인천시는 시민햇빛발전소를 지원하기 위해 노력하고 있으나  구체적인 정책을 수립하지 못하고 있다. 한편 인천시는 경인아라뱃길 친수구역 개발 계획을 세우기 위한 예산을 수립한 상태로, 개발 위주의 계획이 아니라 시민들을 위한 바람직한 친수공간 조성 계획이 세워지길 기대한다.

무엇보다 아쉬운 점은 인천 앞바다의 수많은 도서에 대한 정책적 비전을 마련하지 못한 부분이다. 인천의 아름다운 섬들은 인천의 미래를 밝힐 훌륭한 자원이다. 그러나 여전히 그 중요성과 가치가 인식되지 못하고 있다. 이번 정책 과제에서 도서의 가치를 지키고 높이기 위한 방안으로 해상시립공원을 제안하고 도서경관계획 수립을 신규과제로 합의하였으나 민선 5기는 이 분야에서 비중을 전혀 두지 않았다. 덕적도 에코 아일랜드를 손꼽을 수도 있지만 에너지 정책에서 추진된 사안으로 도서에 대한 전체적인 비전을 세울 시도조차 하지 않았다. 이행되지 못한 정책의 대부분이 연안과 물관리에 대한 분야로 인천시가 항만정책만이 아니라 친수공간과 해양보전 그리고 활용에 대한 비중을 높일 필요가 있다.

성과와 향후 과제

인천시가 안고 있는 환경문제의 대부분은 수도권의 기반시설을 제공하는 역할을 강요받는 불합리한 구조로 인해 발생하고 있다. 민선 5기 환경분야의 가장 큰 성과는 녹색기후기금 (GCF)를 유치한 데 있다. 이를 계기로 인천시는 환경수준을 개선하고 온실가스 배출량을 저감하여 글로벌 녹색환경도시로 전환하려는 비전을 세우고 있다. 그러나 이에 가장 큰 걸림돌이 되고 있는 사안이 국가에너지계획으로 강행되는 발전소 건립이다. 인천에는 영흥화력(3,3340㎿), 인천복합화력(1,960㎿), 신인천복합(1,800㎿) 서인천복합화력(1,800㎿), 포스코파워(2,950㎿) 등 209기, 총 12,350㎿ 의 화력발전소가 가동 중이다. 여기서 배출되는 온실가스만 수천만 톤에 이른다. 이미 인천의 발전량은 수요치를 훨씬 초과한 상황이다. 인천시의 전력 자급률은 16개 광역시도 중 독보적으로 337.2%에 이른다. 이에 비해 전력 소비량이 최대인 경기도의 경우 전력 자급률이 28.5%이며 서울시는 4.2%에 불과하다. 인천은 생산한 전력의 29.6%만을 사용하고 나머지는 모두 서울과 경기도를 위해 송전하는 불합리한 생산구조에 희생을 강요받고 있다. 그런데 지난해인 2013년 정부는 제6차 전력수급기본계획을 수립하며 인천에 더 많은 발전소 건설을 요구하고 있다. 영흥화력발전소 7,8호기 증설, 강화조력발전소 420MW와 인천LNG생산기지 제4지구 증설(제11차 장기천연가스수급계획) 등 이 모든 계획이 동시다발적으로 국가 계획에 포함되었다. 수도권의 안정적 에너지 공급을 위해서라면 인천의 희생쯤은 아랑곳하지 않겠다는 태도이다. 문제는 에너지에 대한 결정 권한이 중앙집중식이라는 점이다. 자치단체는 발전소 신·증설에 어떠한 권한도 없다. 그렇다고 하소연만 하고 있을 수 없다. 발전소 건설로 인한 피해는 온실가스 증가로만 나타나지 않는다. 최근 발생하고 있는 미세먼지의 주요 원인으로, 인천시민들은 인천에 가중되는 발전소 증설에 대해 불안할 뿐 아니라, 막대한 환경적, 건강적 피해를 입고 있다. 인천시는 중앙정부에 집중되어 있는 에너지 정책 수립 권한과 예산을 지자체로 이양하도록 중앙정부에 강력히 촉구하고 법을 개정하고 체계를 개선하기 위해 구체적인 행동계획을 수립하고 실행해야 한다. 또한 국가에너지기본계획과 장기전력수급계획 수립에 제대로 된 정책이 반영되도록 구체적인 변화와 전환을 촉구해야 한다.

인천시가 신·재생에너지 연구개발 기획추진단을 출범시키고, 5R 운동, 해양에너지 개발 등 힘을 기울이고 있지만 의지에 비해 실행은 생색내기도 부끄러울 정도로 소규모이고 예산은 초라하기만 하다. 최근 인천시가 재생에너지 연구개발 투자에 비중을 높여가고 있지만 높은 전력자급률에 비해 재생에너지 비율은 형편없다. 인천시는 GCF를 유치한 도시로서 이 분야에 좀 더 혁신적이고 과감한 정책을 수립할 필요가 있다. 일반적으로 패시브하우스 기준을 건축에 적용한다면 인천시는 에너지를 추가로 생산하는 플러스 하우스를 목표로 해야 한다. 가장 먼저 주택 에너지 효율성 등급을 실행하고, 지역공동체의 에너지 사업을 지원하는 제도를 만들고, 에너지 저소비 도시로 전환하는 등 선도적인 도시로 변모해 나가야 한다.

민선 5기에 가장 뜨거웠던 환경현안은 수도권매립지 연장 논란이다. 2016년 매립 종료가 예정된 수도권매립지의 사용기한 연장 문제를 놓고 지자체간 갈등이 고조되며 수도권 최대의 환경문제로 떠올랐다. 1992년부터 20년간 수도권 쓰레기 처리를 전담해 온 인천시는 악취와 비산먼지, 공해 등으로 인한 피해를 호소하며 대책을 마련할 것을 주장하는 반면, 서울시는 대체매립지를 조성하는 것은 국가적으로 비효율적이라고 맞서고 있어 매립지 연장을 둘러싼 인천시와 서울시간 갈등이 계속되고 있다. 이 과정에서 인천시는 그동안 침묵했던 수도권매립지로 인한 인천의 피해에 대해 강조하며 연장 불가를 단호하게 피력하여 서울시로부터 다양한 정책과 제안이 생산하게 하였다. 이제 한걸음 더 나아가 환경부에 페기물 정책의 전환을 요구할 필요가 있다. 더 이상 서울시와 인천시간의 갈등으로 치부할 것이 아니라 환경부가 나서서 생활폐기물의 매립 ZERO 정책과 매립세 도입 및 반입료의 현실화, 운영권의 요구, 합리적인 지역피해 부담금의 요구 등 현실적이고 실현가능한 정책을 수립하고 실행하도록 촉구해야 한다.

연안습지와 함께 인천의 섬은 인천 미래의 또 다른 지표로 등장하고 있다. 인천은 서해안권역이면서도 연안관광지가 거의 전무한 해안도시이다. 해양생태계가 살아있고 자연환경이 살아있으며 뛰어난 경관을 간직하고 있는 섬은 보전해야하는 자연유산일 뿐 아니라 훌륭한 관광 자원이다. 관광산업은 그 어떤 산업보다 부가가치가 높은 산업이다. 경제 활성화를 위해서도 도서지역의 활성화는 자치단체의 경쟁력이 될 것이다. 섬의 무분별한 개발을 지양하고, 보전의 가치를 우선으로 한 도서지역의 생태관광 활성화를 위한 정책을 펼쳐야 시점이다. 인천의 자연유산인 강화도 일대의 갯벌은 국제적으로 보전 가치가 있는 연안습지이다. 강화도 갯벌을 우리나라 최초의 갯벌국립공원으로 지정한다면 인천의 가치를 높이고 지역경제를 활성화하고 갯벌을 보전하는 다양한 성과를 이루어낼 수 있을 것이다. 더불어 굴업도를 포함한 덕적군도의 아름다운 섬을 인천시 해상시립공원으로 지정하여 관리한다면 도서지역의 경제 활성화에 기여할 수 있을 뿐 아니라, 공해도시라는 인천의 이미지를 변화시키는데 큰 몫을 할 것이다.

글을 맺으며

민선 5기는 전임 시장에 비해 무분별한 대규모 개발사업으로 인한 환경 현안을 발생시키지는 않았으며, 계양산 골프장을 비롯한 어려운 환경현안의 매듭을 지었다는 점에 성과를 이루었다. 그러나 전체적으로 환경정책의 원칙을 세우고 인천의 환경을 바꾸기 위한 정책방향을 수립하고 추진하는 데는 미흡했다. 그 결과 여전히 인천시민들이 체감하는 생활환경은 낙후하다고 평가한다.

도시환경의 질은 단순히 몇몇 환경정책으로 실현되지 않는다. 도시의 환경정책 변화는 도시계획 단계부터, 건축, 교통, 일자리, 산업, 교육 등 일상에 스며들 때 가능하다. 인천의 숲과 바다가 건강하고, 기후변화로부터 안전하며, 순환사회를 이루어 갈 때 인천시민들은 진정한 친친환경도시로 변모해 간다고 체감하게 될 것이다.

SECTION 2

지역복지

여성

교육

보건의료

6 지역복지▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선5기 복지평가

○ 민선5기 복지분야 예산 개괄

- 일반회계 대비 복지예산 비중

인천광역시 복지예산이 일반회계에서 차지하는 비중은 2011년 27.07%에서 2014년 29.85%로 증가하였다. 일반회계대비 복지예산이 차지하는 비중의 증가는 보육료지원정책, 기초노령연금 등 중앙정부의 복지정책이 변화와 그에 따른 지방자치단체가 법적으로 부담해야 하는 복지예산이 증가한 것이 가장 큰 원인이다.

(단위 : 백만원, %)
구분	2011년도		2012년도		2013년도		2014년도
	예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율
일반회계	3,951,595	100	4,442,755	100	4,686,726	100	5,263,812	100
사회복지	1,069,536	27.07	1,156,497	26.03	1,305,803	27.86	1,571,413	29.85

- 6대 광역시 복지-보건 예산 비교

6대광역시의 2013년 복지-보건 예산이 총 예산에서 차지하는 비중과 인구1인당 복지-보건예산을 비교해 본 결과 인천이 평균이하인 것으로 나타났다.

복지-보건 예산이 총 예산에서 차지하는 비중은 6대 광역시 평균 29.4%이며 광주가 34.7%로 가장 높게 나타났고 부산이 33.5%, 대구가 31.4%이다. 인천은 24.3%로 6대광역시 중 5위를 차하였다. 6위를 차지한 울산이 현대자동차 등 기업복지가 갖추어져 있는 점을 감안하면 인천이 예산이 가장 적다고 볼 수 있다.

인구1인당 사회복지예산은 6대광역시 평균669,954원인 반면 인천은 595,725원으로 6대 광역시 5위를 차지하였다.

6대 광역시 복지-보건 예산 및 1인당 복지-보건예산 비교(2013년)
	평균	부산	대구	인천	대전	광주	울산
총 예산(백만원)		7,671,295	5,513,290	6,976,847	3,375,500	3,578,062	2,546,179
복지-보건(백만원)		2,566,327	1,733,239	1,694,232	1,048,428	1,240,218	545,160
(%)	29.4%	33.5%	31.4%	24.3%	31.1%	34.7%	21.4%
1인당 복지보건예산(원)	669,954	725,262	691,734	595,725	687,682	844,136	475,186

※ 사회복지예산 하부 항목 중(기초생활보장, 취약계층지원, 사회복지일반, 여성보육가족, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택) 부산, 대구, 대전 주택 예산 미포함.

- 인천시 자체 복지-보건 예산

지방자치단체의 복지예산 중 중앙정부의 사업과 그에 대한 매칭비용을 제외하고 남은 예산이 자치단체장의 의지로 지자체의 특성에 맞게 사용할 수 있는 예산이라 볼 수 있다.

인천시의 자체재원( 각종 매칭 사업을 재외한 순수 시비사업의 비중)의 연도별 추이를 분석할 결과 2013년과 2012년 일반회계에서 복지-보건분야 순수시비사업이 차지하는 비중은 전년대비 94억7천4백만원이 감소하였다. 복지-보건 예산 규모는 매년 증가하였으나 인천시 자체사업은 오히려 감소하였다. 시 재정위기로 인한 예산절감이 복지-보건축소로 나타남을 알 수 있다.

(단위 천원)
	2013년		2012년		비교증감	전년대비 증감율
	금액	비율 (%)	금액	비율 (%)
일반회계	4,683,331,394	100.0%	4,442,754,995	100.0%	240,576,399	5.4%
복지-보건합계	1,697,658,059	36.2%	1,489,148,620	34%	208,509,439	14.0%
순수시비	174,784,106	3.7%	184,258,289	4%	-9,474,183	-5.1%

- 분야별 복지 예산

2011년~2014년 인천시 복지예산을 각 분야별로 분석해 보았다. 복지예산에서 가장 많은 비중을 차지하고 있는 분야는 기초생활보장, 노인, 보육 친출산, 장애인의 순서로 나타났다. 기초생활수급제도, 기초노령연금제도, 보육료지원, 장애연금 등 중앙정부의 복지정책이 많은 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다.

각 분야별 예산 증가를 살펴보면 우선 보육 친출산 분야 예산 증가가 두드러짐을 알 수 있다. 중앙정부의 보육료 지원 확대에 따른 예산 확대와, 인천시 자체 보육료 지원사업과 출산장려정책 시행으로 인한 예산확대가 주요 원인이다. 노인분야가 차지하는 비중이 2014년 전년대비 3.5%증가하였다. 이는 기초노령연금 증가에 따른 자연증가분이 가장 큰 요인으로 인천시 자체 노인복지정책의 확대라고 볼 수는 없다. 기초생활보장 예산 비중이 감소 추세에 있는 점은 기초생활수급자 수가 감소한 측면도 있으나 이 보다는 복지예산의 규모가 커짐에 따라 그 비중이 줄어든 것으로 볼 수 있다.

복지-보건분야 예산 총괄 (특별회계 포함)
분야.부문		2014		2013		2012		2011
		금액	비율(%)	금액	비율(%)	금액	비율(%)	금액	비율
사회복지		1,857,993,541	100	1,584,466,715	100	1,396,113,477		1,272,909,140	100
	기초생활보장	599,362,072	32.3	592,578,638	37.4	512,839,574	36.7	479,478,882	37.7
	취약계증지원(장애인)	150,797,053	8.1	129,966,632	8.2	116,085,515	8.3	104,154,430	8.2
	보육.친출산	476,867,267	25.7	379,996,427	24.0	323,660,104	23.2	247,175,983	19.4
	여성 가족 다문화	37,082,375	2.0	36,064,464	2.3	34,425,316	2.5	33,517,687	2.6
	아동	51,329,701	2.8	53,257,583	3.4	51,795,045	3.7	62,580,545	4.9
	청소년	17,017,568	0.9	16,445,372	1.04	13,452,055	1.0	12,633,656	1.0
	노인	412,199,759	22.2	296,171,397	18.7	258,860,651	18.5	257,363,981	20.2
	노동	27,603,925	1.5	20,299,033	1.3	32,277,146	2.3	16,769,624	1.3
	보훈	13,858,368	0.7	14,121,643	0.9	13,812,279	1.0	12,168,440	1.0
	주택	37,068,936	2.0	12,895,243	0.8	25,975,647	1.9	17,568,499	1.4
	사회복지일반	34,806,517	1.9	32,670,283	2.1	31,187,617	2.2	29,493,503	2.3
※과별예산과다름/행정운영경비미포함,재무활동비포함

○ 88개 정책합의과제 중 복지분야 평가

복지분야 정책합의 과제는 보육분야. 장애인분야, 노인분야, 사회복지종사자 등 총 7개였다. 인천시 재정위기 상황에서도 보육 및 장애인, 사회복지종사자 처우개선 등  당초 합의된 정책과제 이행을 위한 노력은 긍정적으로 평가할 수 있다. 단 재정위기로 인해 정책합의과제의 적극적 추진이 어려운 상황에서 시민사회와 이에 대한 우선순위를 재 협의가 이뤄지지 않은 점은 민선5기와 시민사회의 소통 차원에서 평가해 볼 만한 대목이다. 각 정책에 대한 약평은 아래와 같다.

번호	목록	요약
1	보육조례 개정 및 공공보육시설 확충	- 아동에 대한 보편적 보육권리 법제화 - 가구소득의 10%미만으로 하는 보육비 상한제에 관한 조례 재정 - 인천지역 내 보육시설의 30% 국공립 보육시설로 운영할 수 있도록 특별조례 제정 - 보육시설 인증제 실시
2	학교 전담 사회복지사 배치	- 학교 당국과 지역사회 조직간의 협약 - 지방자지단체의 조례 등 법적근거 확보 - 중기계획으로 전체 학교를 대상으로 학교사회복지 확대 운영 방안 강구
3	장애인 이동권 활동보조인 서비스 확대	- 장애인의 이동권의 전면적인 보장 (저상버스 확대 도입, 장애인콜택시24시간 운영체계 전환, 장애인복지예산을 5%로 확대) - 활동보조시간의 이월 허용하고 현행 생활시간 보장 (전반적 욕구실태 조사 및 예산확보 필요)
4	사회복지종사자 처우개선	- 직능단체별 차별없는 대우와 복지취약계층의 처우개선 (시 조례개정 등 민.관이 참여하는 상설기구 설치)
5	주거복지-매입임대(다가구)확대	- 매입임대(다가구주택)를 확대하고 저소득층 주거급여 및 임대료 보조나 전세자금지원, 근로자 서민 전세자금 등 수요자 중심으로 확대
6	취약지역 종합사회복지관 설치 운영	- 종합복지관의 확대 설치
7	노인전문일자리 및 사회적 일자리 지원센터 운영	- 사회적 전문 일자리 지원센터를 민관협의체 형태로 설치 - 간석동 노인종합문화센터 내 노인전문일자리 및 사회적 일자리 종합센터 설치

1. 보육조례 개정 및 공공보육시설 확충

- 2011년 인천시중장기보육계획을 통해 국공립어린이집을 5년 동안 100개이상 설립할 계획을 수립하였음. 그러나 2012년~2013년 25개소 확충하였고, 공공형어린이집을 5개소 추가선정하였으나 2014년 7개소 확충에 그쳐 당초 계획에는 못 미침. 중앙정부의 보육정책이 보육료지원으로 집중하여 재원마련이 어려운 가운데 타 시도에 비해 국공립보육시설 확충 실적이 높음은 긍정적으로 평가할 수 있음.

민선5기 시정평가  2013년 4/4분기 자체이행평가

- 보육료 상한제는 영유아보육법에 근거한 보육정책위원회를 통해 규정하여 운영하고 있음. 정부의 보육료 지원 외 필요경비 등 부모가 부담해야 하는 비용이 인천시가 타 지자체에 비해 낮은 수준임. 단 올해부터 어린이집 운영 현실화를 이유로상승하여 부모의 부담금액이 80,000원~100,000이 되어 실질적인 무상보육이라 평가하기 어려움.

- 어린이집 평가인증 컨설팅단 운영을 통한 품질관리 컨설팅, 부모모니터링단 운영 등 보육서비스 질 향상을 노력이 있으나 보육시설 내 아동인권문제나 급간식비 횡령 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있음.

- 그 외 복지부 매칭비용 외 시 자체 사업으로 보육교사 처우개선비를 지급하고 어린이집 운영위원회 교육을 통해 교사와 부모의 참여를 유도한 점은 긍정적으로 평가할 수 있음.

2. 학교전담 사회복지사 배치

- 학교에 사회복지사를 배치할 수 있는 인천시 자체의 제도마련은 추진되지 않음.

3. 장애인 이동권 활동보조인 서비스 확대

- 장애인 이동권 : 장애인콜택시 24시간 전환 운영 추진되지 않음

- 장애인 활동보조인 서비스

민선5기 시정평가  2013년 4/4분기 자체이행평가

2011년~2014년 활동보조인 서비스 이용 대상과 예산은 꾸준히 증가하고 있음.

	2011년	2014년
활동보조 대상자	1급 365명 2급 및 3급 150명	1급 545명 2급 및 3급 180명
총 예산	2,532 백만원	3,832 백만원

복지부 활동보조인 서비스 외에 시 자체 재원으로 1급 활동보조인에 대한 추가서비스가 최대 월 80시간까지 확대 되었으며, 차상위 200%이하 2급 및 3급 중복장애인 대상  최대 월 50시간까지 서비스를 지원하고 있음.

시 자체 재원을 통해 활동보조인 서비스가 확대 된 점은 긍정적으로 평가할 수 있으나 장애인의 자립생활 욕구를 충족하기에는 부족함이 있음.

4. 사회복지종사자 처우개선

- 사회복지종사자 기본급이 지난 4년간 동결되었다가 2014년 4% 인상됨. (총예산 3,022백만원, 사회복지시설 1,695개소, 2,500명 혜택, 2013년 사회복지종사자 임금실태조사를 인천발전연구원에 연구용역을 의뢰하였으며 사회복지종사자권익위원회와 인천시가 공동 TF를 구성하여 운영함)

- 사회복지종사자 처우개선을 위해 민.관이 참여하는 상설기구는 추진되지 않음.

5. 주거복지-매입임대 확대

- 인천시 차원의 추진되지 않음 저소득층 주거급여 및 임대료 보조나 전세자금지원, 근로자 서민 전세자금 지원은 추진되지 않음.

6. 취약지역 종합사회복지관 건립

- 2011년~2013년에 백령종합사회복지관, 논현종합사회복지관 2개소 확충되어 총 19개소가 운영중에 있음. 날로 늘어나는 시민의 복지욕구를 충족하기에는 부족함이 있음.

7. 노인전문 일자리 및 사회적 일자리 지원센터 운영

- 노인전문 일자리와 사회적 일자리 지원센터 설치 운영은 추진되지 않음

7 여성▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

민선 5기 여성정책 평가

■ 들어가며

건강하다는 것은 질병이 없다는 의미가 아니다. 질병에 걸리지 않았더라도 기력이나 체력이 없으면 건강하다고 말하기 어렵다. 건강을 유지하기 위해서는 다양한 것에 신경을 쓰지 않으면 안된다. 질병에만 신경을 써도 건강해지지 않는 것은 당연하거니와 보다 건강해질 수단은 다양하며 그것들을 균형 있게 조화시키는 것은 꼭 필요하고 중요한 일이다. 운동만 해서도 좋은 것이 아니고 영양에만 신경을 써서도 안된다. 스트레스도 건강의 커다란 적이다. 그 때문에 취미 시간을 갖거나 때로는 책을 읽거나 하는 것도 마음의 건강에 크게 도움이 된다. 이처럼 건강이란 실로 다양한 분야를 통합한 개념이라는 사실을 알 수 있다.

평화도 마찬가지다. 우리는 평화라는 말을 전쟁과 한데 묶어 이야기하는 경우가 많다. 많은 사람들이 ‘전쟁(등 비참한 일)이 없는 상태’를 ‘평화’라고 생각한다. 이러한 것을 ‘소극적 평화’라고 이야기한다.

노르웨이 평화학자 요한 갈퉁은 평화에 대해 이렇게 정리했다.

소극적 평화: 체계화된 집단적 폭력이 없는 상태(the “absence of organized collective violence)

적극적 평화: 체계화된 집단적 폭력의 부재함을 넘어서 사람들 간의 협력 (cooperation), 통합 (integration), 조합 (harmony), 회복 (rehabilitation) 그리고 정의 (justice)가 실현된 상태.

건강(health)은 신체에 병이 없는 상태(absence of disease) 그리고 신체에 면역반응이 일어날 수 있게 하는 능력을 갖춘 상태를 말한다. 이처럼 평화도 소극적으로 평화를 치유하는 능력(curative)뿐 아니라 적극적으로 평화를 위해 예방을 할 수 있는 능력(preventive)을 둘 다 갖추어야 한다는 의미이다.

건강, 평화에 이어 여성정책을 생각해 보고자 한다.  요보호 여성에 대한 사업, 경력단절 여성에 대한 지원 등은 소극적 여성정책이라고 표현할 수 있을 것이다. 그렇다면 적극적인 여성정책은 무엇일까? 성 평등 정책이라고 생각한다.

성 평등은 ‘다름’이 정상, 비정상으로 분류되거나, 틀림으로 구분되지 않고 다름 자체로 존중되고, 차이가 차별로 나타나지 않게 우리 사회의 모든 영역에서 실현되어야 한다.

성 평등 정책의 실현을 위해서는 행정을 책임지는 시와 책임 있는 정당정치 실현을 위해 정당의 당직, 공직인사들을 위한 성희롱 예방 교육이라는 소극적 방식을 넘어 성 평등 교육, 성 평등 감수성 훈련이 되는 적극적 성 평등 교육이 이루어져야 할 것이며 성 평등 문화 정착이 이루어져야 할 것이다. 이는 시민운동진영도 마찬가지로 필요한 부분이라고 생각한다.

민선 5기 여성정책을 평가하기에 앞서 이렇게 서론이 길었던 이유는 여전히 우리 사회 성차별을 존재하고 있으며, 정치라는 영역은 여전히 남성위주의 영역이기에 아직도 미래가치로만 여겨지는 여성주의를 지금, 여기에서 실현하고자 활동하는 한 사람의 활동가로서 민주, 진보 진영을 향한 ‘함께 걸음’을 호소하기 위해서이다.

야권연대, 민ㆍ관 거버넌스는 모두 다른 목소리를 가진 사람들의 차이를 존중하며 소통의 과정에서 만들어 가는 것이라고 생각한다. 똑같은 ‘한 사람’이라도 목소리를 내는 사람과 목소리를 내지 않는 사람도 있다. 더구나 처음부터 목소리를 내기 어려운 사람도 존재한다. 사회적 소수자를 존중하는 이념이 있을 때 비로소 모두가 공평한 조건에서 대화할 수 있고 공정한 사회를 만드는 것이 가능하다. 아울러 민선 5기의 인수위원회, 시정참여위원회에 참여하지 않은 사람이기에 깊이 있는 평가가 이루어지기는 어렵다는 것을 밝히며 참여하고, 지켜봤던 것만큼의 평가임을 밝히는 바이다.

■ 여성분야 핵심 공동정책 이행에 대한 평가

지난 2010 지방선거 정책연합의 기본방향에서 진보와 개혁, 민주와 형평이라는 공동의 가치에 기초하여 인천시민들의 삶의 질을 개선하고 미래지향적인 대안을 담은 정책공약을 제시했던 만큼 민선 5기에서의 이행정도를 평가하며 그것이 의지의 문제인지, 관점의 차이인지, 중장기 과제로 두어야 하는 것인지 등을 허심탄회하게 이야기할 수 있는 자리가 지속되길 바라며 그 과정에서 성 평등 도시 인천을 만들기 위한 비전을 함께 수립해 나갈 수 있기를 바란다.

정책과제		추진방법
과제명	세부과제
여성의 경제적 역량강화 및 고용평등 확대 평가	여성경제활동위원회 구성 및 행정영역 공공서비스 확대를 통한 여성일자리창출 - 사회복지, 보육교육, 환경, 문화, 가족지원, 행정 영역의 공공서비스 확대를 통한 정규 참가직 여성일자리 창출	여성경제활동확대 위원회 구성
	돌봄노동자에게 사회보험과 노동권 적용하여 일자리 창출	조례제정
여성취업 확대를 위해 종합서비스 체계도입(조례제정)	출산가점제적용(채용, 임금, 승진 등), 여성가장 취업훈련 및 직업능력 개발을 위한 학자금, 장학금제도 도입, 유급교육훈련 휴가제 도입	제4차 여성발전기본계획 수립
비정규직 차별규제 제도의 실효성 강화		비정규직 여성상담소 운영
일과 생활의 조화를 위해 돌봄 노동사회적 시스템 마련(조례제정)	저소득 취업가정의 취약보육(영아, 병아, 장애아보육, 야간)을 지원하기 위해 가정보육서비스 지원, 고용보험 미적용, 미가입 경제활동 여성에게 최저임금수준의 출산수당 지급	제4차 여성발전기본계획 수립
	비정규직 여성노동자의 산전 후 휴가 중 계약해지 및 근로감독 강화
	취업 한부모 가정에 대한 돌봄노동 지원 및 한부모 자립지원센터 확대설치
양육(보육, 교육)공공성 확보, 아동보호, 가족지원서비스 확충	다양한 가족유형 프로그램추진과 자녀대학 재학중인 한부모 가정의 안정과 지원	제4차 여성발전기본계획 수립
	저소득 가정의 아동들이 건강하고 행복하게 자랄 수 있도록 민관이 협조체계를 구축하여 지역설정과 아동의 가정환경 및 욕구에 맞는 급식을 효율적으로 제공
	위기청소년의 건강한 사회인 육성
	도시형 대안학교의 창의적 운영

정책과제		추진방법
과제명	세부과제
성 주류화, 여성대표성, 여성정책추진체계 강화	여성대표성 제고
	성별통계 DB구축 및 성인지예산도입, 성별영향평가 내실화
	공직분야 여성관리직 20% 채용목표 및 승진할당제 실시
	여성정책연구기관 설치
외국인 주민 및 결혼이주여성과 다문화 가족지원을 위한 인천지역 이주민 지원단체 네트워크 구성	이주여성노동자에게 국내여성 노동자와 동일한 사회안전망 보장	조례제정
	인권보호를 위한 제도적 장치 마련
여성에 대한 폭력예방 시스템 구축 및 인권의식 확대	여성폭력예방교육을 위한 성인지적 평화인권감수성 교육체계 도입	시민 감수성에 대한 일상적 교육
	가해자 재발방지 대책수립 및 피해자 지원을 위한 종합지원 체계수립
	홍보 및 교육강화
장애여성, 여성노인 등에 대한 복지 및 인권보호 확대	여성장애인 종합지원센터 설치
	지역별 여성장애인 실태조사 및 기초연구 진행
	여성장애인 평생교육권 보장, 장기요양기관 30%이상 확충
여성가구주에 대한 주거권 확보	여성가구주에 주거임대 및 분양권 심사시 가산점 부여
	여성가구주 세대주로서 제도적 지원정책이 없어 이에 따른 대책 필요

- 각각의 과제에 대한 평가는 앞에서도 밝혔듯이 4년간의 과정을 함께 만든 사람이 아니기에 현실적으로 어려운 면이 있다. 88개 정책합의과제 여성분야에 있어 추진 완료된 과제는 없다고 평가할 수 있다. 그러나 시행중인 과제가 있으며, 장기과제로 설정할 수 있는 부분이 있다고 생각한다. 정책은 제안하고 합의하는 과정도 중요하지만 보다 더 중요한 것은 그 실행과정을 어떻게 만들어 가느냐가 더 중요하다고 생각한다. 제안한 정책의 실현을 위한 일상적 시스템을 구축하는 것이 서로 합의된 정책과제의 중ㆍ단기 실행계획을 세울 수 있는 구조이기 때문이다. 이것은 시정참여위원회의 분과별 위원회 및 각 분야별 현장 활동가, 전문가, 시민이 함께 만드는 중간 평가토론회나 적극적 방도로서는 원탁회의 등을 통해 이룰 수 있을 것이다. ‘평화적 수단에 의한 평화’처럼 결과도 중요하지만 과정자체도 중요하다. 향후 정책연대가 이루어진다면 과정에 있어서의 시민참여가 보장되는 노력을 시민사회진영과 행정이 함께 방도를 모색해야 할 것이다.

- 2010년 지방선거에서 여성이 살고 싶고, 일하는 여성이 행복한 도시 성 평등 실현을 위한 2010 지방자치 후보공약 여성정책 협약식을 가진 바 있다. 야권연대의 후보들은 거의 대부분 협약식에 참여했다. 당시 협약한 여성정책은 10대 과제 30여개 사업이었다. 그리고 각 후보들은 인천지역 여성정책 이행계획에 대한 협약서에도 사인을 했다. 당시 서약한 이행계획의 내용은 당선 직후 위의 내용에 따르는 이행계획서 발표, 2011년부터 예산수립, 이를 위하여 당선 직후 인천여성연대, 여성단체를 포함한 시민사회단체가 참여하는 ‘여성정책협의회’구성이었다. 그러나 당선 이후 그 과정을 함께 만들어내지는 못했다. 시민을 위한 시정, 참여하는 정치를 만들기 위해서는 향후 함께 해결해야 하는 과제라고 생각한다.

- 여성의 경제적 역량강화 및 고용평등 확대는 이미 여성정책 사업으로 실시되고 있는 부분도 있지만 여전히 인천여성의 요구 1순위는 여성의 경제활동 보장이라고 할 수 있다. 정책합의의 과정에서 추진방법으로 여성경제활동 확대위원회 및 조례제정을 제시한바 있으며 또한 4차 여성정책 기본계획에도 취업지원을 위한 정책를 중점과제로 하고 여성인력개발, 일·가정 양립지원을 제시하였기에 실행계획을 세우는 것이 이후 과제라고 생각한다.

- 88개 정책과제의 추진방법으로 제출된 4차 여성정책 기본계획은 이리 수립되었으며 누누이 강조하였듯이 정책수립 자체의 의미를 넘어 년도별 추진계획까지 제출하고 있기에 그것이 계획대로 시행하는 것이 정책합의를 이행하는 과정이라고 생각한다.

- 세부과제를 살펴보면 도시형 대안학교 운영은 실제 그 학교 재학생들을 만나봤을 때 학생들이 즐겁고, 존중받는 것을 느낄 수 있었다. 위기청소년이 문제가 아니라 청소년을 위기상태로 만든 사회구조의 문제이기에 도시형 대안학교의 운영은 정책합의 이행의 좋은 사례라고 생각한다. 여성정책 연구기관 설치 세부사업은 인천여성가족재단의 출범 이후 정책협의, 여성가족포럼, 여성들을 위한 다양한 교육이 이루어지고 있다. 실제로 여성 분야의 경우 민과 관, 정책연구기관과의 협조체계는 다른 분야에 비해 파트너쉽이 잘 만들어져 있다고 생각한다. 그러나 여성의 사회적 존재가 주변부라는 사실은 여전하다. 소극적 여성정책의 틀을 벗어나 적극적 성 평등 정책의 추진체계가 운영되고 시스템의 보장을 넘어서 가치관과 문화, 정책방향 및 실질적인 예산수립으로 성 평등 도시 기반조성에 기여할 수 있기를 바란다.

■ 여성분야 예산 및 주민참여예산 정책제안에 대한 평가

▪인천시 여성분야 예산분석 및 정책제안

(단위 : 천원)

구분	2012		2013		2014
	예산액	구성비	예산액	구성비	예산액	구성비
일반회계	4,442,754,995	100	4,683,331,394	100	5,263,812,161	100
사회복지	1,156,497,439	26.03	1,301,658,222	27.79	1,517,412,778	28.83
보육가족 및 여성	385,334,268	8.67	464,689,851	9.92	564,515,085	10.72
여성	30,653,737	0.69	31,864,282	0.68	29,955,006	0.57

- 사회복지예산과 보육 가족 및 여성예산은 해마다 약 1%씩 증가하는 반면 여성분야예산은 2012년 대비 2013년 0.01% 감소했고 2014년은 전년도 대비 0.11%가 감소했다. 이는 다문화예산의 분 인한 면도 있으나 지난 2012년 [제4차 인천여성정책 기본계획(2013~2017) 공청회] 자료집 인천여성정책 수요조사 분석에 근거하면, 인천여성정책 기본계획 수립에 있어 타시도와 구별되는 약점으로 ‘여성정책의 적은 예산’이 1순위(42.9%)로 나타났다. 또한 여성정책의 효과적 추진을 위한 중점 정책과제는 ‘여성관련 예산 확대’ 35.7%, ‘지역 여성정책 연구 및 정책개발 역량 강화’ 26.2%, ‘민관 협력 체계 강화“순으로 나타났다. 세부사업을 평가해 보면 소극적 여성정책인가? 적극적 성 평등 정책의 어디쯤에 서 있는가를 알 수 있다.

▪ 권리로 본 인천 여성정책 예산(2013년 여성분야예산)

권리	인천시 단위사업	예산(천원)	내용
평등권 (사회 참여권)	성인지력 향상 교육	9,200
	여성정책개발운영	1,273,438
	여성주간행사,인천여성대회부대행사	51,295
	여성단체지원	95,873
	여성리더육성	9,000
	여성지도자육성사업	31,095
	계	1,469,901	4.61%
노동권 (경제권)	여성인력개발센터운영	429,000	- 여성의 경제활동 보장을 위한 내용을 노동권(경제권)으로 구분함
	여성취업,창업지원센터 및 구직여성전담상담사운영	190,000
	여성창업지원센터임차보증금 인상분	424,775
	경력단절여성 취업지원사업	2,028,853
	경력단절여성 고용촉진지원사업	73,000
	결혼이민여성인턴사업	90,000
	여성고용촉진지원사업	420,000
	행복상담원 운영	361,084
	아이돌보미지원사업	4,490,389
	계	8,507,101	26.70%
안전권	가정폭력방지 및 피해자지원	515,900	- 주거지원사업지원, 기능보강사업, 시설운영 등 주거권 관련된 것도 포함되어 있음 - 종사자장려수당 등 노동권 관련된 것을 세부적으로 분류되어 있지 않음
	여성폭력보호시설지원 및 예방사업	457,626
	장애아동청소년성인권교육	30,000
	폭력피해이주여성지원	140,996
	성매매피해자지원	834,514
	성폭력방지 및 피해자지원	1,646,701
	가정폭력성폭력재발방지사업	94,330
	아동여성안전지역연대운영활성화	65,490
	계	3,785,557	11.89%
생활권 (사회 보장권)	여성장애인사회참여확대지원	154,024
	한부모가족지원	3,969,412
	한부모가족자녀양육지원	4,436,240
	청소년한부모자립지원	234,841
	한부모가족복지시설지원	134,634
	원활한건강가정추진	3,000
	건강가정지원센터운영	229,950
	건강가정지원센터지원	844,200
	이혼관련상담프로그램운영	49,000
	한부모가족역량강화지원사업	433,000
	공동육아나눔터 및 가족품앗이 운영지원	200,000
	가족친화적 사회환경조성	50,000
	계	10,738,301	38.70%

- 여성을 정책의 수혜자, 대상자의 위치에서가 아닌 정책의 주체로 보는 시선이 필요하다는 생각에 권리로 본 여성정책예산을 살펴보았다. 아울러 인천시 전체 예산에 있어서도 이런 기준점이 만들어지기를 바란다. 이것은 연구 집단과 현장이 함께 만날 때 가능하다고 본다. 또한 정책의 입안자와 집행자의 의지가 있을 때 현실화 된다고 생각한다. 이미 인천시 여성정책 사업도 다양한 기준을 가지고 예산을 책정하였으나 그것을 재구성해본 결과 생활권(사회보장권) 38.70%. 노동권(경제활동보장권) 26.70%, 안전권 11.89%, 평등권(사회참여권) 4.61% 순으로 나타났다. 정책 사업으로 양성평등 실현을 제일 앞 순위로 배치하고 있으나 현실적으로는 여성의 기본적인 삶을 보장하기 위한 소극적 여성정책이 펼쳐질 수밖에 없는 현실이기에 그러하다고 생각한다.

- 주민참여예산조례가 제정되기 전인 2012년까지는 보건복지국, 여성가족국의 주민참여예산토론회를 통해 예산분석 및 정책제안을 진행했다. 안전한 인천 만들기를 위한 민ㆍ관 합동토론회, 인천여성행복지수 조사사업 등은 정책으로 반영되어 시행되었으나 내용적 평가에 있어 안전한 인천 만들기를 위한 민ㆍ관 합동토론회의 경우는 다양한 주체들의 의견과 참여가 보장되지 못한 면이 있다. 인천여성행복지수 관련해서는 이후 여성정책기본계획과 결합되어 여성들의 요구에 기반 하여 여성정책사업의 우선순위를 확정하는데 활용되기를 바란다.

- 신규 사업을 제안하기 보다는 인천시 재정위기를 함께 해결하기 위한 방도로 현재 진행되고 있는 사업의 조절을 요구하기도 했다. 예를 들면 ‘건강가정문화조성 대축제'. '다문화가족한마당’ 같은 경우는 행사성, 일회성 사업에 대해서는 또한 차별을 내포하고 있기에 삭감 및 조절을 요구했다. 또한 비예산 사업으로 주민참여예산과 성 인지예산의 결합 및 성 평등 조례 및 성 평등 위원회 설치 등을 제안했다. 비예산사업의 경우는 그야말로 행정부의 의지라고 생각한다. 여성발전기본보례 및 여성발전 위원회의 성격을 보다 분명히 하기 위해 성 평등 조례 및 성 평등 위원회 설치로 실질적인 성 평등 인천을 만들기 위한 민ㆍ관 협력체계 구축하고, 형식적인 위원회 회의를 넘어 분과설치 및 창조적 방식의 위원회 활동 고민을 제안했다.

- 2013년의 경우 참여예산토론회와 주민참여예산제도가 함께 이루어진 한 해였다. 참여예산토론회를 통해서는 돌봄 노동 종사자 ‘돌봄’을 위한 민관합동 토론회 및 쉼터 운영이 제안되어 예산이 편성되었다. 주민참여예산제도를 통해서는 아동과 여성도 안전한 인천 만들기 사업 등이 반영되었다. 청소년 참여예산 학교에서 제안된 시 운영 청소년 기관, 수련시설에 대한 진로사업지원비를 예산에 반영했다.

■ 민선 5기 여성가족분야 참여예산토론회 정책제안

지난 4년간 진행된 여성가족분야 참여예산 토론회 정책제안을 적은 이유는 현장의 목소리를 전달하기 위해서이다. 여성가족분야 정책은 여성, 아동. 청소년, 보육, 노인 등 시민의 생활과 맞닿은 정책이기에 현장의 목소리를 잘 듣는 것이 중요하다고 생각되기 때문이다. 해마다 사회복지사, 지역아동센터 교사, 보육교사, 청소년 지도사, 여성단체 활동가 및 종사자들이 각 분야별 예산 분석팀을 구성하고 몇 차례의 교육 및 팀별 회의를 통해 제안한 내용이기 때문이다.

▪ 총괄의제

년	정 책 제 안
2010년	1. 사회복지분야에서의 좋은 일자리 확충을 위해 인력부족 시설에 대한 실태조사 및 인력지원을 위한 단계적 방안 마련 2. 사회복지 보건분야 시 자체사업(순수시비)이 일반회계 대비 6% 수준이 될 수 있도록 가정복지국 내 각 분야(노인, 장애인, 아동, 청소년, 여성, 보육) 자체사업 확대 3. 초등학교 유휴교실에 국공립보육시설 설치 4. 가족복지국내 저 출산 극복과 신설 5. 사회복지종사자의 출산장려를 위하여 산전후휴가 및 육아 휴직자를 위한 대체인력지원센터 설치 6. 영유아 건강관리 체계 구축
2011년	1. 산모·신생아 도우미 지원 사업 확대 - 전국가구 월평균 소득 50% 이하의 출산 가정을 70% 이하의 출산 가정을 대상으로 확대할 수 있도록 확대 - 동구 사례를 통해 구의 참여 장려, 시비를 매칭하여 지원 2. 아이돌보미 서비스 지원 확대 - 긴급아이돌보미서비스의 낮은 이용률의 원인 파악 및 대책 마련 - 정기아이돌보미서비스의 경우 저소득층의 생계활동이 가능한 범위로 이용히간 확대 3. 수급자 및 저소득(차상위) 계층 아동 및 청소년 수학여행비 50% 지원
2012년	1. 일회성, 중복성, 선심성 사업의 재조정 2. 현재 부서별, 계층별로 각각 진행 중인 취업알선 박람회를 연계하여 개최 3. 인천시 모든 정책을 성 평등 관점에서 추진하고 성인지 예산 및 성별영향평가 수행하기 위한 ‘성 평등 위원회’ 구성 4. 인천의료원과 노인복지관 물리치려실의 연계를 통해 한 단계 질 높은 복지서비스 제공
2013년	1. 산모·신생아 도우미 사업 확대 및 기능강화 2. 인천시민 복지기준선 확립 3. 인천시 총예산의 30% 규모로 복지-보건 예산 확보

년	정 책 제 안
2010년	1. 성 평등도시 인천네트워크 구성 및 성 평등교육 기반 확대사업 2. 아동과 여성도 안전한 인천 만들기 사업 3. 다시 일하기 위한 여성자조모임 지원 사업 4. 인천시 정책 결정과정에서의 여성참여 확대 5. 성인지 예산 보고 및 토론회 개최
2011년	1. 여성행복지수 조사사업 2. 시운영기관내 성 평등교육, 인권교육 의무화 및 여성주의 도서 및 영상물 비치 3. 시, 교육청, 민이 함께 아동과 여성도 안전한 인천 만들기 협력체계 구축 4. 돌봄 노동종사자 성희롱 예방사업 실시 5. 성인지 예산 분석을 위한 민관협력 체계 구축
2012년	1. 해체가정의 결혼이민자 주거지원사업 2. 아동과 여성도 안전한 인천 만들기를 위한 메뉴얼 제작사업 3. 성 평등 도시 인천을 만들기 위한 여성리더 양성사업 4. 성 평등 도시 인천을 위한 다양한 가족축제
2013년	1. 성 평등한 공직사회를 만들기 위한 개선방안 조사 및 토론회 2. 안전한 인천 만들기를 위한 원탁회의 3. 돌봄 노동종사자 ‘돌봄’을 위한 민관합동 토론회 및 쉼터 운영 4. 주민참여예산과 성인지 예산의 결합 5. 성 평등 조례 및 성 평등 위원회 구성

▪ 여성분야

▪ 보육분야

년	정 책 제 안
2010년	1.(아동부모대상) 보육 미시설 이용대상 놀이센터 운영 2.(보육시설대상) 보육시설 친환경급식 차액 지원 확대 3. (특수보육시설대상) 24시간 보육시설 운영 지원 확대 4. (교사 대상) 보육교사의 급여호봉체계 마련
2011년	1. 실효성 있는 학부모 운영위원 교육 2. 주 40시간 근무에 따른 보육교사의 근무시간 대안 마련 3. 장애아동 가족(형제보육료) 지원 마련 4. 보육정보센터의 장애통합교사 지원 사업 확대
2012년	1. 보육시설 현장과의 소통 강화 2. 영유아가정 중심의 지역사회 네트워크(안전망) 구축 3. 아이사랑 보육 모니터링단 운영 확대 4. 보육교직원 보수교육 대상 전체 지원
2013년	1. 국공립 어린이집 확충 자문위원회 운영 2. 대체교사지원 활성화 방안 마련 3. 부모 모니터링단 활동 보고회 4. 어린이집 부당사례 신고센터 활성화

▪ 아동분야

년	정 책 제 안
2010년	1. 지역아동센터 운영의 현실화를 위한 환경유지비 지원 2. 지역내 아동, 청소년 야간보호 및 교육사업
2011년	1. 지역아동센터 종사자 장려수당 지원 2. 지역아동센터 교육비 지원 3. 결식아동 급식 단가 지원 4. 지역아동센터 이용대상자 조건 완화
2012년	1. 지역아동센터의 안전하고 쾌적한 환경개선을 위한 시설개보수비용지원 2. 지역아동센터 이용 아동대상자와 급식지원 대상자의 일원화 3. 복지예산 투입되는 어린이 과학관의 올바른 운영을 위한 제안사업의 필요
2013년	1. 원활한 보호프로그램 운영을 위한 아동급식조리 인력 인건비 지원 2. 지역아동센터 이용 아동 중 부적응 아동의 심리치료 비용 지원

▪ 청소년분야

년	정 책 제 안
2010년	1. 청소년 자치수다 공방개설 2. 청소년 참여예산 학교 운영
2011년	1. 인천시 청소년 문화존 효과적·효율적인 운영방안 2. 청소년 정책 협력 체계 구축
2012년	1. 청소년수련시설 확충을 위한 인천광역시의 중기계획 수립 2. 전국 청소년 박람회 기획추진위원회 조직
2013년	1. 인천대공원내 야영장 청소년 우선시설로 자리매김 2. 청소년 수련시설 종사자 보수지침 마련 3. 인천광역시 청소년 정책 연구기구 형성

▪ 노인분야

년	정 책 제 안
2010년	1. 노인생활시설 특별 프로그램 사업비 지원 2. 시설 종사자 교육비 지원
2011년	1. 노인복지시설 종사자 교육비 지원 2. 노인복지시설 노인상담전문인력 배치
2012년	1. 무료급식 단가 상향 조정
2013년	1. 노인자살 예방을 위한 상담 종사자들의 역량강화 및 전문성 증대 2. 민관 거버넌스를 통한 베이비부머(예비노인) 인생이모작을 위한 정책개발 3. 재가노인복지시설 운영지침 마련 필요 4. 운영지침 계획 시 민관 거버넌스 구축을 통한 사전 의견수렴 필요

■ 민선 5기 여성정책 평가를 마치며

어느 초등학교 교장이 아이들의 놀이터를 자기 주차장으로 삼겠다고 고지하자 아동권리조약에 명시된 ‘놀이할 권리’가 침해 되었다고 교장 제소했고 심리결과 아이들이 승소 했다.

한 고등학교에서 장발을 이유로 등교를 금지당한 학생이 ‘교육받을 권리’를 방패삼아 교장 고소 했고 결국 학생의 승리했다. 물론 우리나라 이야기가 아니라 군대를 버린 나라, 통합적인 평화교육이 이루어지는 나라, 유엔 직속 조직으로서의 유일한 교육기관인 국제연합 평화대학이 있는 코스타리카의 이야기이다.

작년에 진행한 청소년 참여예산학교에 참여했던 청소년들이 가장 바랬던 것은 ‘교육감을 뽑을 수 있게 해 달라’는 것이었다. 자신들과 직결된 문제이기에 참여를 보장해 달라는 요구였다고 생각한다. 물론 이것은 근본적으로는 참여예산을 통해 실현될 수 있는 문제는 아니다. 그러나 그 자리에 참여한 청소년들은 자신들의 요구하는 바를 말하고 듣는 행정을 넘어서 정책반영을 체감할 수 있도록 해달라는 요구를 들으면서 청소년의 사회참여 욕구에 대해 생각하는 계기가 되었다.  우리 사회에서 여전히 여성 분야의 정책대상인 유아, 아동, 청소년, 여성, 노인은 사회적 소수자이다. 권력으로부터 소외되어 있고, 정책의 주체가 아닌 대상으로서 이들은 우리 사회에 존재하고 있다. 참여예산토론회는 이들이 당사자의 목소리를 낼 수 있는 구조였고, 그 장점은 정기적은 논의구조와 참여의 보장과 정책의 반영이라고 생각한다, 단순한 참여가 아닌 정책을 제안하고, 그 과정을 지켜보고, 평가하고 다시 제안하는 참여의 정치, 권리의 정치를 만드는 함께 걷는 걸음이었다고 생각한다.

이 평가토론회가 지난 과정에 대한 평가를 위해 만든 자리이지만 향후 평등도시 인천, 평화도시 인천을 만드는데 있어 또 하나의 계기가 되기를 희망한다. 정책제안자, 정책대상자가 아닌 정책의 실현자로서의 파트너쉽을 만들어 갈 수 있기를 희망한다.

이는 행정과 시민사회가 같이 해야 할 부분도 있을 것이고 각자의 위치에서 따로 해야 할 부분도 있을 것이다. 향후 시민사회간의 소통, 시민사회와 행정과의 소통, 시민사회와 시민과의 소통, 행정과 시민과의 소통이 이루어지는 과정을 통해 이상을 품고 현실을 직시하고 제도를 활용하는 함께 만드는 시정이 펼쳐지길 기대하면 평가를 마친다.

진정한 연대는 단순히 도와주는 것이 아니라 공동의 문제 해결자로 나서는 것이다.

8 교육▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

야권연대 교육분야

지난 2010년 민선 5기 지방자치선거를 앞두고 야권연대를 위한 정책합의 과제는 총 88개였다. 이 88개 과제 중 교육부문 과제에 대한 총괄적인 평가를 한다면 소외 계층의 자녀교육을 뒷받침하고 무상급식 등 보편적 교육복지를 확대하려는 노력을 펼쳤다는 점에 대해 긍정적인 측면이 분명히 있었으나 일부 정책에서 특권 폐지, 차별 철폐에 대한 확고한 의지가 부족한 측면이 보이며 현행 명문대 입시 중심 학벌 특권 교육을 긍정하고 도리어 이를 고착, 강화시키려 한다는 오해를 불러일으킬 사업을 추진한 바 있다는 점에서 정책일관성 부재에 대한 강한 아쉬움을 남게 한다. 구체적인 세부과제에 대해 간략히 촌평한다면 다음과 같다.

먼저 친환경 무상급식 실현을 위한 인천시장 후보 정책 협약서의 전문 내용을 살펴보자.

‘먹는다’는 일은 ‘생명을 유지’하는 일입니다. 생명을 유지하는 일에 어떤 차별도 있어선 안 됩니다. 친환경 무상급식은 우리 아이들의 건강권과 인권, 행복한 학교생활과 교육기본권을 보장하고 생명농업과 농촌, 지역경제를 활성화시키며 지구환경을 보전합니다. 모든 것을 살리는 행복한 밥상, ‘친환경 무상급식’ 실현을 더는 늦출 수가 없습니다. 이는 어른들의 의무이자 국가의 책무입니다. 더 이상 눈칫밥으로 학교에서 차별받고 낙인 받는 아이들은 없어야 합니다. ‘차별 없는 행복한 밥상’이 실현되는 그날까지 우리는 최선을 다할 것입니다.

2010년 6월 2일 예정된 지방선거에 인천시장 후보로 출마하는 우리는 아이들의 교육기본권을 보장하고 행복하고 평등한 학교생활을 보장하기 위해 ‘인천학교급식시민모임’과 다음과 같이 ‘친환경 무상급식 실현을 위한 3대 목표 10대과제’와 ‘인천지역 이행계획’에 동의하여 정책협약을 체결합니다.  이를 실현시키기 위하여 신의와 성실에 기초하여 이행할 것을 약속합니다.

위 전문의 내용과 같이 학생 건강권과 인권 보장 그리고 행복한 학교 생활 및 농촌 경제 활성를 목표로 구체적 목표지점과 세부 시행 과제를 아래와 같이 선정하였다.

<친환경 무상급식 실현을 위한 3대 목표 10대 과제>

▣ 3대 목표

Ⅰ. 보육부터 교육까지 무상급식 단계적 실시하겠습니다.

Ⅱ. 친환경급식 확대와 식생활교육 전면 실시하겠습니다.

Ⅲ. 안전하고 민주적인 급식시스템 구축하겠습니다.

▣ 10대 과제

1. 헌법이 보장한 의무교육기간(초·중학교)에 전면 무상급식을 실시하겠습니다.

2. 영·유아 보육시설과 고등학교의 무상급식을 단계적으로 실시하겠습니다.

3. 결식아동 예산확보와 전달체계를 개선하여 굶는 아이가 없는 세상을 만들겠습니다.

4. 친환경급식을 전국적으로 확대하고 지원예산을 확보하겠습니다.

5. 지역사회 연계형 ‘먹거리·식생활’ 교육을 체계화하겠습니다.

6. 학교와 농촌의 새로운 관계 맺기로 식(食)-농(農) 거리를 좁혀 나가겠습니다.

7. 100% 직영급식 전환으로 안정적인 급식운영체계를 구축하겠습니다.

8. 농장에서 학교까지 안전한 식재료 수급을 위한 광역·기초 급식지원센터를 설치하겠습니다.

9. 지역사회 참여형 ‘로컬푸드·급식위원회’를 구성하고 이를 지원할 전담부서를 신설하겠습니다.

10. 학교급식 영양교사 배치를 확대하고 급식 관련 비정규 노동자 처우개선을 위한 예산을 확보하겠습니다.

<인천지역 이행계획>

1.  당선 직후 소득에 의한 선별 급식이 아닌 학생 전원 친환경무상급식 실현을 위한 단계적 이행 계획서를 발표하겠습니다.

2.  2011년부터 친환경무상급식 예산을 수립하여 지원하겠습니다.

3.  2004년부터 시행중인 친환경학교급식 차액 지원 사업에서 학부모 자부담(25%)를 해소하겠습니다.

4.  인천시(군.구)학교급식지원센터를 2011년 설립을 목표로 추진하며, 이를 위하여 당선 직후 인천학교급식시민모임, 친환경농어민단체를 포함한 시민사회 단체가 참여하는 정책협의회를 구성하겠습니다.

이러한 협약을 바탕으로 지난 4년간 실시한 인천학교 무상급식 확대의 현황은 다소 초라하다고 평할 수 있다. 2011년 초등학교 무상급식이 전면 실시된 이래로 변동 사항이 없는 것이다. 협약에서 제시한 범위인 헌법이 정한 의무교육기간 즉 초, 중학교에 무상급식을 실시한다는 약속을 다 지키지 못한 것이다. 이에 비해 서울은 서울시의 주도로 2014년 중학교까지 무상급식 실시를 계획중이고 경기는 교육청 주도로 유, 초, 중 전체 무상급식을 실시 중이니 수도권 지역 중 유일하게 중학생까지 혜택이 미치지 못하는 지자체가 되고 있다.

친환경급식의 성과는 어떠할까? 현재 인천의 지원 상황은 쌀, 쇠고기, 달걀의 3개 품목을 지원하고 있으며 쌀을 제외하면 친환경 식자재는 5% 미만으로 평가된다. 친환경 급식 확대가 협약 내용에 있었지만 재임기간 중 품목 수는 변동이 없었다. 공급체제 면에서도 서울 경기가 친환경유통센터 등의 건립을 통한 농축수산물의 공공조달 방식을 채택하고 있다면 인천은 95%이상 가격경쟁 기반의 전자입찰을 채택함으로써 정체불명의 식재료, 검증되지 않은 유통업체와의 거래, 학교별 소매에 의한 구매력 저하 등의 문제를 해결하지 못하고 있다.

친환경 무상급식 과제를 총평한다면 초등학교 전학년 무상급식이 실현되었다는 성과가 있지만 지자체장들과 교육청의 적극적인 노력를 통해 이를 확대하고 그 내용을 친환경적으로 재편하겠다는 의지는 부족했다고 볼 수 있다. 또한 자치단체장의 철학 부재나 의지 부족으로 협약의 내용을 지키지 않을 때 이를 바로 잡도록 강제할 뾰족한 제재 수단이 없다는 것도 문제로 친환경 무상급식의 과제는 임기 후반에 무관심 속에 계속 방치되고 홀대받은 것이 사실이다.

두번째, 혁신학교 도입 노력에 소극적이면서 학력향상선도학교 지원에 열성이었던 점도 대표적인 반성지점이다. 혁신학교의 지정권 및 운영감독권이 시교육청에 있다하더라도 시정부가 보다 적극적인 리더쉽으로 교육청을 견인하려고 노력하기보다는 교육청의 반대입장을 근거로 책임회피에 급급해왔다는 인상을 지울 수 없다.

시는 수월성 교육을 지원한다면서 교육관련 예산 중 많은 부분을 일부 소수 학업 우수자에게 혜택을 주는 사업을 전개하고 있다. 대표적인 것이 학업학력향상 선도학교 지원 예산 20억과 잠재성장형 고교 지원 8억원이다. 28억원이 명문고 육성을 위해 지원되는데 이 사업의 효과가 별무함은 이미 수년에 걸쳐 입증되고 있고 이미 시작 전에 예측되어 비판 받은 바 있었다.

명문대 진학실적이 우수한 명문고를 집중 육성하여 인천을 떠나지 않고도 성공하는 모델을 만들겠다는 것은 기존의 학벌 서열 체제를 긍정하는 데서 나온 발상으로 공교육을 지원하는 예산 자원은 차별 없이 고르게 배분되어야 한다는 공공성의 대원칙에 위배된다. 또한 자립형 사립고인 하늘고에 기숙사를 지어 기숙형 입시교육에 매진시키겠다는 발상도 마찬가지다. 명문대 합격자 수로 대표되는 입시 결과를 바탕으로 시너지 효과를 일으키겠다는 것인데 이 역시 일반고 슬럼화를 가속화시키는 부작용이 발생된다. 뿐만 아니라 시민의 고른 분담으로 일군 공동의 재원을 가지고 소수의 부유층, 상류계급의 우수한 자제들에게 쏟아 붓는 것이 과연 공평한 기회와 경쟁력 있는 인천을 만드는 첩경인지 냉철한 평가와 반성이 요구되는 지점이다.

혁신학교 도입에 관해서는 지나치게 신중하고 교육청의 눈치를 보는 소극 행정을 펼쳤다. 지금이라도 다양한 경로로 접근하며 예산 지원 등 정책을 정교화하여 시민사회단체와 협력을 통해 시도한다면 돌파구는 열릴 가능성이 있다고 본다. 시정참여정책위원회가 요구한 시범학교 지원 예산 확보 및 혁신학교 추진 TF팀 구성 등의 사항은 모두 거부되거나 지지부진한 상황이다. 학생, 교사, 학부모가 주인이 되어 입시 위주 교육으로 질식당하고 있는 학교 현장에 새로운 참여와 혁신의 바람을 불러일으키겠다는 혁신학교 사업은 단순 교육 지원 사업을 뛰어넘어 원도심 마을만들기나 주민 참여를 통해 공동체를 복원한다는 시의 정책 이상과 맞닿아 있다. 지역의 진보적 교육, 사회단체 등이 염원하고 있는 새로운 학교 건설 운영에 대한 실험에 무관심하다면 이는 민주진보 지방자치단체의 역할을 스스로 포기하는 것이다.

셋째, 저소득층 교육지원은 지원규모를 확충하고 실질적 지원이 이루어지도록 홍보, 모니터링, 평가 등의 작업이 충실히 이루어져야 한다. 저소득층(기초수급자 가정) 및 한부모 가정에 대한 교복, 학용품, 현장학습비에 대한 지원이 이루어져 취약계층의 자녀 교육에 대한 세심한 배려가 시정부에 의해 추진되고 있다는 점은 높이 평가할 만하다. 다만 추진과정에서 이러한 정책에 대한 충분한 홍보가 이루어지지 못하고 있어 일선에서 이중 지원 등 혼선을 빚거나 본연의 목적이 아닌 저소득층 가계의 생활비로 전용되어 정책이 목표한 방향인 격차해소 및 사회통합에 기여하지 못하는 바가 발생하고 있으므로 정책 집행과정을 충실히 모니터링하고 개선책을 찾아야 할 것이다.

넷째, 평생교육 확충을 위한 마을별 도서관 만들기, 평생교육 프로그램 등 시민의 평생학습체계 확보를 위한 노력은 꾸준히 진행되어 시민들로부터 호응을 받고 있다. 하지만 자체 평가에서 보듯이 계획대로 추진한다고 하더라도 인천의 도서관 시설 현황은 정부 권장 목표에 미달하는 등 부족한 점이 많고 시민들의 평생학습에 대한 욕구는 아직도 충분히 채워지지 않는 점 등을 감안하여 보다 적극적이고 지속적인 노력을 요청하는 바이다.

다섯째, 장애, 다문화 등 차별받는 소수자 문제를 자신의 문제로 받아 안고 실질적인 해결책을 보다 적극적으로 찾아야 겠다. 특히 장애학생 교육비 지원 등에서 경제가 어려운 현시기에 이러한 지원이 더 절실할 수 밖에 없음에도 불구하고 재정상의 어려움을 이유로 장애학생을 비롯하여 소외계층의 학생들을 지원하는 예산이 삭감의 1순위가 되고 있다. 인천시 전체예산에 비추어 차지하는 비율이 얼마 되지 않는 예산을 확보하지 못하는 것은 의지의 문제라고 밖에 볼 수 없으며 소외계층의 학생들을 위한 지원사업의 경우 지속성이 무엇보다 중요하다. 따라서 관련 예산의 확대뿐만 아니라 지속적인 예산확보를 위한 방안이 마련되어야 할 것이다. 장애학생의 졸업 후 취업문제에 대해서도 시정부 일자리정책과는 남의 일인 양 한국장애인고용공단(인천지사)과 (장애인)직업능력개발원에서 “전담”할 일이라는 표현은 책임을 회피하는 일로 보인다. 고용노동부의 다른 산하 기관인 한국고용정보원과 한국산업인력공단 등에서는 청년층과 시니어계층에 대한 지원이 있음에도 불구하고 지방정부의 책임을 다하기 위해 별도의 지원사업을 펼치고 있으므로 장애인(장애학생)에 대한 지원 역시 지방정부의 중요한 역할 중에 하나로 인식하고 다양한 홍보, 계도, 협력 사업 등을 전개해야 할 것이다. 또한 인천시는 장애인의 직업재활과 사회통합을 위해 인천시교육청과 협력하여 이를 지원하는 직업전환지원센터의 설립을 추진하는 것이 지방정부로서의 책임을 다하는 것이라고 여겨진다.

정리하면, 야권연대 정책공조를 통해 보편적 무상복지, 평등 교육, 혁신 교육에 대한 단초를 놓기는 하였으나 그 실현은 매우 더디고 우왕좌왕했으며 지자체장의 적극적인 정책의지도 부족했다고 평가한다. 다음에도 협약을 추진한다면 지자체장의 이행 의지가 부족할 때 어떠한 제재가 가능하고 이를 통해 미진한 영역이 발생했을 때 이를 어떻게 강제하는 틀을 만들 것인가에 논의를 집중할 것을 주문하는 바이다.

9 보건의료▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

보건의료 분야

인천광역시 보건의료 정책이 제시되고 실행되는 과정의 첫 번째는 시정의 책임자인 시장이 2010년 제 5기 지방자치단체장 선거 시 제시한 공약사항으로 2010년 중반부터 2014년 중반까지 적용되는 정책이다. 두 번째는 지역보건의료 계획으로 2011년부터 2014까지 적용이다.

이번 보건의료 분야의 평가는 민선5기 동안의 공약과 지역시민사회단체들과의 약속 한 사업을 중심으로 공공보건의료 강화, 보편적 건강권확대, 응급의료 및 예방의료 강화, 건강불평등을 기준으로 평가하려고 한다.

민선5기 동안의 공약으로는 20개 분야 100개 과제를 제시하였고, 이의 실행을 위한 계획을 수립하여 추진 중에 있다. 공약 중 보건의료에 관한 사항을 포함하고 있는 과제는 ‘그늘 없는 복지도시’ 분야에 ‘WHO 건강도시 조성’, ‘자살예방센터 설치’, ‘어르신을 위한 틀니 지원’ ‘응급환자 전용 닥터 헬기 도입’ 및 ‘영유아 필수 예방접종 지원 등5개 과자가 포함되어 있다.

시민사회단체에서는 공공보건의료 강화 및 보호자 없는 병실운영, 평생건강관리체계구축으로 시민건강증진, 아동 및 정신보건사업의 확대로 건강한 미래실현, 의료급여 대상자 확대 및  의료안전망 구축 등을 제시 하였다.

1. 보건의료 분야의 사업 및 예산의 지속적으로 확대.

				·		(단위:천)
구분	2010년		2011년	2012년	2013년	전년대비
						증감액	증감율
보건정책과	76 815 127		87,177,068	102,002,127	125,533,466	23,531,339	23.07%
시 자체사업	41,631,862		47,973,652	55,851,097	65,260,597	8,987,798	16.02%
시 자체 사업중 의료급여 제외	13,111,719		7,435,989	8,187,192	8,912,864	265,048	3.13%

인천시 재정 위기에도 불구하고 보건의료예산은 지속적 확대가 이루어 졌다.

2. 공공보건의료 강화를 위한 다양한 노력.

여전히 공공보건의료 분야는 민간의료에 비해 취약하다. 그러나 민선5기 공공보건의료를 강화하기 위한 다양한 노력을 하고 있다. 도시형 보건지소가 꾸준히 확충되고 있으며, 인천광역시의료원의 연구소 개설 및 공공의료사업이 확대되었으며, 인천광역시 및 인천광역시의료원 공공의료 연구를 하여 인천지역의 현황 및 문제를 파악했다. 가장 기대되어지는 것은, 올 8월 설립예정인 공공보건의료지원단이다. 공공보건의료지원단은 인천지역의 공공보건의료에 관한 평가, 기술지원, 교육 및 정책제안을 통해 지역주민들의 건강증진과 공공보건의료강화를 위해 중요한 역할을 할 것이다.

1) 보건지소 확충

- 부평구 청천동보건지소 (2011. 6월 개설)

- 서구 검단도시보건지소 (2011.10월 이전 신축)

- 남동구 간석도시보건지소 (2012년 6월 준공)

- 남구 숭의도시보건지소 (2012. 12월 준공)

- 연수구 송도 도시보건지소 신축 (2013.10 준공예정)

2) 인천광역시의료원의 다양한 변화

- 인천광역시의료원연구소 개설 및 공공의료사업의 확대

병원의 보수 및 장비 보강

3) 공공의료지원단설립 (2013년 8월 예정, 조례안 입법예고)

- 공공보건의료에 관한 법률 개정으로 인한 지역별 공공의료지원단 설립가능. 현재 서울시

에서 진행하고 있으며, 인천시가 새롭게 추진. 지역의 공공의료 현황 및 분석을 통해 지역

의 필요한 공공보건의료 정책 개발 및 공공보건의료 강화를 통한 주민 건강권 확보

4) 공공의료기관 확대 및 운영지원

- 경인의료재활센터병원 운영비 지원

- 인천광역시 및 인천광역시의료원 공공의료 연구

3. 보편적 건강권

보편적 건강권이 확대 되었다. 광역 단위 전국 최초로 영유아 무상예방접종을 시작하였으며, 보호자 없는 병실사업도 경남, 충남, 충북, 서울과 함께 시작되었고, 2012년 건강도시에 가입했다. 아쉬운 점은 보호자 없는 병실은 취약계층이 아닌 누구나 받을 수 있는 보편적 서비스라는 본 취지와는 다르게 행려 및 의료급여 환자들로 대상자가 제한되어 사업의 취지가 잘 홍보되자 않았다는 점이 아쉽다. 또한 .예산의 규모가 적고, 자활센터와 파견업체가 협조하는 형식으로 진행되고 있어 근무 형태가 기형적이며, 관리운영 할 전담 간호사조차 없다, 또한 토, 일요일, 공휴일 간병인력 근무조당 1인으로 간병인력 공백으로 인한 안전사고 위험성이 존재하며. 저임금의 높은 노동강도의 일자리가 만들어 졌다.

또한 수돗물 불소농도조정사업은 몇 년째 주민들의 의견수렴만 하고 있는 상태이다. 수돗물 불소농도조정사업이야 말로 적은 예산으로 누구나 혜택을 받을 수 있는 공중보건사업이다. 그러나 공중보건에 대한 인식이 부족한 상태에서 지역에서 논란이 계속 되어 지고 있다. 인천시는 제3자가 아닌 공중보건사업의 주체로서 사업의 필요성과 건강성을 홍보해야 한다.

1) 영유아 무상예방접종

병의원 영유아 예방접종비 지원, 보건소 예방접종, 예방접종 등록 센터 운영 등

년도	2011년	2012년	2013년
예산(단위 : 천원)	4,663,391	6,457,874	10,450,040

2) 보호자 없는 병실 운영

- 개인간병의 부담을 사회적 해결로 보호자에게 가계안정과 환자에게 양질의 서비스 제공, 일자리 창출 도모

- 현황

구분		경남	인천		충남	충북		서울
지원 예산 규모	‘11	1,049백만원		2,99백만원			1,09백만원
	‘12	4,824백만원		10억	5억7천만원		3,65백만원	3,499백만원
	‘13	40억		10억	15억		8억	39억7천만원
사업형태		도 위탁사업 도→시군구→병원		시 위탁사업 시 → 병원	도 위탁사업 도→시군구→병원		도 위탁사업 도→병원	시 위탁사업 시→병원
사업기간		12개월연속		12개월연속	12개월 연속		12개월 연속	12개월연속
운영형태		저소득층 공동간병		취약계층 무료공동간병			취약계층 공동간병(간병비지원사업)	취약계층 무료공동간병
선정 병원	‘11	진주, 마산의료원		인천의료원 적십자병원			청주의료원 충주의료원	8개 시립병원
	‘12	18개병원		인천, 적십자 제1,2시립노인요양병원	4개 의료원
	‘13	18개병원		인천, 적십자	15개 병원
운영병상		50→364병상	44병상		48→184병상	79병상		557병상
서비스제공기간		1인당 30일	1인당 30일		1인당 연간 30일	1인당 30일		환자상태에 따라 상이함
고용인력		‘11: 간호사 2명, 간병인력 45명 ‘12: 간병인력 247명	간병인력 32명		간병인력 128명	간병인력34명		간병인력 120명
간병서비스지원대상		▸65세이상노인 ▸의료급여 ▸기타취약계층	▸행려환자 ▸독거노인 ▸의료급여		▸행려환자 ▸의료급여수급자 ▸차상위계층 ▸건강보험하위20%	▸의료급여 ▸차상위계층		▸행려환자 ▸독거노인 ▸의료급여 ▸차상위계층
환자본인 부담금액		▸행려: 무료 ▸의료급여 및 건강보험 43,600원 미만인자 : 1만원 ▸건강보험 43,600원 이상: 2만원	무료		무료	▸의료급여수급자: 6,250원 ▸차상위: 9,250원		무료
입실기간		15일 (1회 15일연장가)	15일(1회 15일연장가능)		연간 최대 30일	기간제한없음		기간제한없음
사업지원 조례제정		2012. 1	2013. 2

3) WHO 건강도시 가입

-시민들의 상호협조 하에 시민들이 삶의 모든 기능을 수행하고, 그들의 잠재력을 최대한 발휘할 수 있도록 물리적․사회적 환경을 지속적으로 창조하고 개선하며, 지역자원을 확충하는 도시(WHO). 현재 건강도시는 가입되었으나 건강도시 전담조직은 신설되지 못함. 보건정책과를 뛰어넘어 건강도시 조직전담기구를 만들어야 한다.

<건강도시 추진계획>

추진영역		2012	2013	2014
건강 도시 운영 체계	건강도시 인프라	․조례제정	․전담조직 신설	-
	네트워크 활 용	․WHO 건강도시 연맹 가입 ․대한민국건강 도시협의회 가입	․WHO 건강도시 및 대한민국건강도시 협의회 활동	․WHO 건강도시 및 대한민국건강도시 협의회 활동
	파트너십 구 축	-	․건강도시위원회 구성 ․건강도시협의체 구성	․건강도시위원회 운영 ․건강도시협의체 운영
	지역사회 참 여	-	․건강도시 선포식 ․건강도시 홍보 ․시민요구도 조사 ․홈페이지 구축	․건강도시 홍보 ․건강도시 포럼 ․시민설문조사 ․홈페이지 운영
건강 도시 사업 영역	건강한 생활터	-	․건강한 생활터 시범사업 (학교, 아파트 등)	․건강한 생활터 확산 ․영구임대아파트 건강마을 조성
	도시환경 개 선	-	-	․환경, 교통, 녹지, 교육 등 추진분야 확대

4) 만성질환관리사업 축소(건강포인트제도 종결)

- 인천시 고혈압, 당뇨 등 만성질환관리사업 역량 강화 및 지역사회 만성질환 관리수준 향상 만성질환 건강 포인트 시범사업 실시로 환자 등록 및 지속치료율 향상 및 보건소 만성질환 관리사업의 교육, 평가 및 기술지원, 민간협력체계 구축으로 사업의 효율성을 위한 사업.

- 2009년 1월 인천시 만성질환 건강 포인트 시범사업 선정 되어 진행함.

현재 보건복지부 예산 삭감과 함께 인천시에서 별도의 재정 투입의 어려움으로 만성질환자 교육 및 관리 사업은 지속하난 건강 포인트 제도는 종결

- 예산 변동추이

년도	2011년	2012년	2013년
예산(단위 : 천원)	902,500	400,000	280,000

5) 수돗물 불소농도 조정사업 난항

- 보건복지부에서 받은 예산을 시의회 예산 삭감.

현재 시민여론조사 재실시 준비 중

4 응급의료 및 예방의학

1) 닥터 헬기: 응급환자 및 대량 환자 발생에 대비하여 이송의 신속성과 전문성 .

응급의료 전용헬기 도입 준비 및 관리

년도	2011년	2012년	2013년
예산(단위 : 천원)	-	3,000,000	3,000,000

2) 3대 중증 응급질환(급성심근경새, 뇌졸중, 중증외상)에 대하여 질환별 특성화센터를 지정 하고 24시간 전문자료제공을 위한 운영비 지원.(402,270,000원 기금100%)

5. 건강불평등

인천시는 다양한 보건의료 사업들을 펼치고 있다. 인천이 흡연울도 높고, 고위험 음주율, 비만 및 스트레스 인지율이 높고, 신체활동 실천율 또한 낮다. 그러나 인천시는 그 만큼 건강생활습관을 고치기 위해 다양한 노력들을 하고 있다. 그러나 좋은 사업이 많이 나올수록 건강불   평등은 심화된다는 것이다. 저소득층, 고위험군에 속하는 사람들, 도서 산간 지역의 시민들   이 실질적으로 이용의 불형평성이 있기 때문이다. 인천시는 이를 위해 백령병원 신축 및 응급의료시설 강화, 닥터헬기 등 다양한 노력들을 하고 있다. 그러나 건강불평등을 해결하기 위해서는 도서 산간의 의료시설 설치 뿐 만 아니라 보편적 건강권의 확대, 이용의 형평성을 만들기위한 다양한 노력들을 해야 한다.

1) 백령병원 및 도서 지역 의료인프라 구축

-백령병원 응급의료 기관 육성 예산 2011년도 250,000천원에서 2013년 68,000천원으로 확대 됨.

2)  정신보건사업의 확대

- 인천시의 경우 타 광역시도에 비해 스트레스 인지율 및 자살율이 높다. 이에 자살예방 센터 설치 및 정신보건사업예산을 확대함. 그러나 확대 예산의 규모가 매우 작아 정신보건사회복귀시설의 경우 정신보건사업 안내지침  대로 사업비 및 인건비도 부족한 실정이다

2013-2014인천사회복귀시설협회예산현황
번호	시설유형	시설명	예산분류	2013년
				지침 (인건비:2011,사업비:2010)	실제	차액
1	주간재활시설	남동그루터기	인건비	163,668,010	144,226,320	-19,441,690
			관리운영비	15,359,460	14,275,690	-1,083,770
			프로그램비	7,176,210	5,799,080	-1,377,130
			합계	186,203,680	164,301,090	-21,902,590
2		월산	인건비	177,590,110	155,606,990	-21,983,120
			관리운영비	15,359,460	14,275,690	-1,083,770
			프로그램비	7,176,210	5,799,080	-1,377,130
			합계	200,125,780	175,681,760	-24,444,020
3		해피투게더	인건비	179,942,220	159,479,650	-20,462,570
			관리운영비	15,359,460	14,275,690	-1,083,770
			프로그램비	7,176,210	5,799,080	-1,377,130
			합계	202,477,890	179,554,420	-22,923,470
4		새누리	인건비	191,313,290	160,229,870	-31,083,420
			관리운영비	15,359,460	14,275,690	-1,083,770
			프로그램비	7,176,210	5,799,080	-1,377,130
			합계	213,848,960	180,304,640	-33,544,320
5		보담	인건비	105,894,740	92,895,960	-12,998,780
			관리운영비	7,679,730	6,887,845	-791,885
			프로그램비	3,588,105	2,699,540	-888,565
			합계	117,162,575	102,483,345	-14,679,230
6	주거제공시설	미추홀하우스	인건비	83,632,095	73,697,784	-9,934,311
			관리운영비	7,435,930	6,653,310	-782,620
			프로그램비	2,392,070	1,666,360	-725,710
			합계	93,460,095	82,017,454	-11,442,641
7		바오로의집	인건비	81,929,590	71,903,260	-10,026,330
			관리운영비	7,435,930	6,653,310	-782,620
			프로그램비	2,392,070	1,666,360	-725,710
			합계	91,757,590	80,222,930	-11,534,660
8		꿈의둥지	인건비	82,869,550	72,942,290	-9,927,260
			관리운영비	7,435,930	6,653,310	-782,620
			프로그램비	2,392,070	1,666,360	-725,710
			합계	92,697,550	81,261,960	-11,435,590
9		리앤리	인건비	83,863,974	74,003,232	-9,860,742
			관리운영비	5,205,151	4,507,317	-697,834
			프로그램비	1,674,449	1,046,452	-627,997
			합계	90,743,574	79,557,001	-11,186,573
10		강화은혜의집	인건비	60,732,630	55,368,820	-5,363,810
			관리운영비	7,435,930	6,653,310	-782,620
			프로그램비	2,392,070	1,666,360	-725,710
			합계	70,560,630	63,688,490	-6,872,140
11		해피하우스	인건비	0	0	0
			관리운영비			0
			프로그램비			0
			합계	0	0	0
총 합계			인건비	1,211,436,209	1,060,354,176	-151,082,033
			관리운영비	104,066,441	95,111,162	-8,955,279
			프로그램비	43,535,674	33,607,752	-9,927,922
			합계	1,359,038,324	1,189,073,090	-169,965,234

3) 저소득 노인장기요양보험 보인 일부부담금 지원

- 2011년도 지급 실적 : 5,313명 6,372건 246,929천원

5. 개별 사업이 아닌 보건의료의 새로운 시스템을 만들어 가는 1년이 되길 바라며...

민선5기 다양한 정책을 약속하고 실천한시간이 3년이다. 부족하지만 보건의료 예산이 확대되었고, 공공보건의료 강화를 위한 다양한 노력들을 진행해 왔으며 지역시민들과의 소통을 위해 시정참여 위원회 등. 정책에 대한 논의를 꾸준히 해 왔다. 그러나 한편으로는 ‘글로벌 수준의 정주여건 조성’에 인천의료관광재단 설립과 의료관광사업이 효율적 추진이 되고 있으며, 으로 관광예산이 2011년도 380,000천원, 2012년1,000,000천원, 2013년 1,300,000천원으로 꾸준히 증액되고 있다. 또한 당선 이후 송도영리병원 문제로 전국이 떠들썩했으며, 지역 단체들과의 마찰이 있었다.  이런 공약을 정책이라는 측면에서 볼 때 공약에 나타난 공공의료 정책은 일관성과 방향성을 지닌 틀 내지는 정책목표를 찾기 어렵다.

다양한 사업을 시도했으나. 전국적으로 모범이 되거나 지역의 보건의료의 새로운 틀을 만들기에는 부족하다. 이결과 선정된 과제의 목표달성을 위한 수단이라는 개념보다는 관심 있는 개별 사업을 나열한 것으로 판단된다.

남겨진 1년 우리는 바란다. 새로운 개별 사업이 아닌 지역의 새로운 보건의료 정책과 목표를 세우고 그 것을 실천할 수 있는 구조를 만들어 가는 것이 가장우선이다.

그런 의미에서 진주의료원과는 대조되게 인천시는 공공보건의료지원단의 발족을 앞두고 기대와 가능성의 희망을 가지고 싶다.

SECTION 3

야권연대와 거버넌스

총괄평가

10 야권연대와 거버넌스▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

거버넌스 및 야권연대 평가

민선5기 송영길 시집행부는 2010년의 지방선거에서 야3당과 시민사회의 야권연대가 이루어낸 선거 승리의 결과물이자 합의사항 이행의 가장 핵심적인 추진주체이다. 그리나 선거승리 이후 야권연대는 단지 시민사회와 야3당 및 송영길 후보가 합의한 88개 공동정책공약을 실현하는 것에 그치지 않고 시민사회 및 야당이 바라보는 주요 정책을 제기하고 이를 시집행부와 공유하거나 또는 시집행부가 추진하고자 하는 주요 정책을 시민사회 및 야당(시의회 포함)과 협의하면서 정책 추진의 정당성과 동력을 확보한다는 의미에서 시집행부-시의회-야당-시민사회가 협력하는 거버넌스를 구현해야 할 과제를 안고 있는 것이다.

따라서 여기서는 정책과정에서의 거버넌스를 실현하는 기구로서의 시정참여정책위원회(이하 시정위)의 활동을 중심으로 하면서 시집행부와 시민사회의 관계를 평가하고자 한다.

선거 과정에서 시민사회와 야3당은 향후 탄생할 시집행부를 공동지방정부로 규정할 것인가를 두고 논란이 있었지만 결국 시민사회와 야당의 참여를 통해서 정책연합의 합의사항인 88개 공동정책공약을 실현하는 것을 주요 임무로 하는 거버넌스를 통한 시정운영의 주체로 성격규정을 하게 되었다. 공동지방정부로 성격규정을 할 경우 88개 공동정책공약을 넘어서서 적어도 시정의 주요 정책을 공유하고 시정 전반에 대해 공동으로 책임져야 하지만 송영길 시장과 선거캠프 관계자들은 시민사회에 합의(또는 협의)하지 않은 별도의 선거공약을 제시하였고 또한 야권연대에 참여하지 않은 다른 시민사회단체들과의 정책합의 사항도 있었으므로 애초부터 공동지방정부가 되기는 어려운 조건을 안고 있었다. 따라서 선거이후의 야권연대의 지속은 정책연합 합의사항인 88개 공동정책공약의 이행과 이를 점검하고 추동하기 위한 시정위의 존재와 활동에 의해 담보될 수 있는 것이다.

한편 야권연대의 중요한 축인 야당과 시민사회, 그리고 당정 관계에 대해서도 평가하여야 하지만 이는 준비부족으로 차후의 과제로 남기고자 한다.

1. 시정참여정책위원회

1) 성격 및 기능

야권연대를 통해서 당선된 송영길 시장의 시정운영의 성격을 가장 잘 나타내 주는 것이 시정위의 구성과 운영이다. 시정위는 송영길 시장 인수위원회(대인천비전위원회)의 분과인 시민소통위원회에서 제안하여 탄생하였으며, 무엇보다도 송영길 시장이 지방선거과정에서 합의한 88개 공동정책공약의 이행여부 및 추진 상황을 점검하고 이의 실현을 추동하기 위해 만들어진 기구다.

시정위는 조례에 근거하여 설치·운영되고 있다. ‘인천광역시 시정참여정책위원회 설치 및 운영에 관한 조례’ 제1조(목적)에 따르면, “이 조례는 시민의 시정참여 기회를 확대하고 시정 전반에 대한 효율적인 추진방안 등을 모색하기 위하여 인천광역시장의 자문에 응하는 인천광역시 시정참여정책위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”고 되어 있어 자문기구의 성격을 명확히 하고 있다. 그러나 시정위는 조례상에 비록 자문기구로 되어 있지만 시집행부가 주도적으로 구성하여 운영하는 여타의 위원회와는 달리 실질적인 운영주체가 시민사회와 야당 출신의 위원들이고, 시집행부는 제안되고 논의된 결과를 수용하여 집행해야 한다는 점에서 사실상 의결기구의 성격을 갖고 있다고 보아야 할 것이다. 지난 3년간의 운영에서 시정위 위원들이 논의한 결과에 대해서 시집행부는 비교적 성실하게 추진하고자 노력하였다는 점에서 이를 확인할 수 있다.

한편 조례 제2조(기능)에 의하면 시정위는 “시민의 이익과 편의를 증진시킬 수 있는 새로운 정책 및 시책을 제안하며, 시정의 개혁과제를 발굴하고 개선 방안을 마련하는 것”을 주된 기능으로 하고 있다. 이에 따라서 시정위는 88개 공동정책공약만을 다루지 않고 새롭고 다양한 정책과 시정 과제를 다룰 수 있었다. 또한 민선5기 전반기에서 후반기로 넘어가면서 시정위은 기존 88개 공동정책공약 이외에 각 분야별에서 총 35개의 새로운 정책과제를 발굴하여 제기하였고 이를 실현하기 위해 활동하였다. 시정위에서 다룬 안건을 종류별로 분류해 보면 <표 1>과 같다.

시정위가 구성되어 운영된 것은 2011년 1월이므로 시집행부 전반기는 시정위 활동 1년 6개월에 해당된다.

<표 1> 안건의 종류에 따른 분류

종 류	88개 공동정책공약	35개 정책	기타	계
건 수	38	11	41	90

반면에 시정위가 88개 공동정책과제의 이행 점검과 자문기구의 성격을 넘어서서 지나치게 시정 전반의 문제를 제기하는 것은 월권이라는 비판이 있기도 하다. 그러나 본래 조례에서 포괄적으로 규정한 시정위의 기능에 비춰보거나 시정위가 시집행부와 시민사회 그리고 야당이 협력하여 거버넌스를 형성하고 시정개혁을 위한 정책을 적극적으로 제기하는 것이 애초의 설립 취지라는 점에 비춰보아도 시정위의 활발하고 폭넓은 정책활동은 오히려 바람직한 것이다.

2) 정책과제의 이행

(1) 88개 공동정책공약의 이행

88개 공동정책공약의 이행을 둘러싸고 시와 시민단체의 판단이 차이가 나는 것에서도 알 수 있듯이 상대적으로 시집행부는 후한 평가를 내리고 있는 반면에 시민단체들은 상대적으로 박한 평가를 내리고 있다. 이는 88개 공동정책공약 이행 정도를 바라보는 기준의 차이로 인해서 시집행부와 시민단체들의 평가가 달리 나오고 있기 때문이다. 88개 공동정책공약 안에는 많은 세부적인 정책이 포함되어 있는데, 시집행부는 세부 정책의 이행이 아니라 88개 공동정책공약 하나 하나를 기준으로 평가하고 있는 반면에 시민단체들은 세부 정책을 기준으로 평가하고 있다. 시집행부의 평가기준으로 보면 88개 공동정책공약 하나에 포함되어 있는 세부 정책의 일부만을 이행하더라도 88개 공동정책공약 하나를 이행한 것으로 보는 문제가 발생한다.

또한 시민단체들의 박한 평가가 곧바로 88개 공동정책공약 전반의 이행률이 낮다는 것을 의미하지는 않는다. 시가 자체적으로 작성한 점검 결과에 따르면 비록 완료된 정책공약이 많지는 않지만 정상추진 중인 정책이 높은 비중을 차지하고 있다(<표 2> 참조). 그리고 적어도 이를 추진하고자 하는 시집행부의 의지가 약한 것은 아니라고 판단된다. 시민사회의 주요 관심사이자 정책연합의 핵심 사안 중 하나인 계양산 골프장 건설반대와 시민공원조성 문제는 시집행부가 강력하게 추진하여 일정한 성과를 거두고 있으며, 시민참여와 소통을 강조하며 출범한 시집행부가 초기 조례제정 당시의 소극성을 벗어나 주민참여예산제 등을 진정성 있게 추진하고 무상급식과 보육정책 등의 복지문제를 임기초부터 적극적으로 추진하려 한 점은 높은 평가를 내릴 수 있다. 그리고 비록 뒤늦은 감은 있고 선거를 앞둔 선심성 논란이 있기는 하지만 경제자유구역 등 신도시 건설 정책 일변도에서 탈피하여 원도심 활성화와 마을공동체만들기에 적지 않은 관심과 예산을 투여한 것은 긍정적으로 평가할 수 있다.

시정위 위원들이 자체 점검한 결과는 없으며, 3월말 워크숍을 준비하면서 점검 결과가 나올 예정이다.

2012년 여름에 있었던 시정위 자체 평가 당시에 적지 않은 위원들과 언론의 평가는 비교적 부정적이었다. 위원들에 대한 인터뷰를 근거로 작성한 한 언론사의 기사에 따르면 인천시가 위원회에 대해서 무관심하고 상호소통이 잘 이루어지지 않으면서 위원회가 고사위기에 빠져 있을 뿐만 아니라 위원회에 불만을 가진 위원들이 출석을 기피하고 사퇴도 늘어나고 있다는 것이다. 과장되거나 사실과 다른 내용이 적지 않지만 위원회에 대한 위원들의 평가의 일단을 볼 수 있으며, 언론을 비롯한 외부의 평가가 어떠한지를 알 수 있다.

반면에 교육 분야의 혁신학교 시범운영 정책은 여러 차례 시정위에서 안건으로 다루고 이에 대한 이행을 촉구했지만 시교육청의 반대와 더불어 시집행부의 추진 의지 부족으로 전혀 진적이 이루어지지 않으면서 시정위 교육분과 위원들에게 시정위의 존재 의의에 대한 불신을 불러일으킨 것은 문제로 지적될 수 있다. 또한 외자유치를 중심으로 한 경제자유구역 건설에 대한 추진방식 등의 일정한 변화를 요구한 지역경제 분야 공약에 대해서는 거의 주목하지 않았다는 점은 문제로 판단된다.

<표 2> 88개 공동정책공약 추진 현황

2014월 2월 20일 현재

구분	합계	정상 사업	부 진 사 업
			소계	법규정	예산	타기관업무	관계기관 등 반대	의지부족	기타
추진중과제	57 (100%)	49 (86%)	8 (14%)	1 (1.75%)	1 (1.75%)		1 (1.75%)	2 (3.5%)	3 (5.25%)
종결 과제	31 (100%)	23※완료 (75%)	8 (25%)	3 (10%)		1 (3%)	1 (3%)	1 (3%)	2 (6%)
합계	88 (100%)	72 (82%)	16 (18%)	4 (4.5%)	1 (1.1%)	1 (1.1%)	2 (2.2%)	3 (3.4%)	5 (5.7%)

출처: 인천광역시 내부자료(검토중인 자료로 사실과 차이가 있을 수 있음)

(2) 35개 신규 과제의 발굴과 이행

2012년 중반 송영길 시장 임기 후반기가 시작되면서 시정위는 중간평가를 통해 88개 공동정책공약의 이행도를 점검하였다. 이때 시정위는 여전히 많은 정책공약이 제대로 추진되고 있지 않으며, 이의 추진에는 아직 많은 시간과 노력이 필요하다는 평가를 내리게 된다. 그럼에도 88개 공동정책공약에 대한 이행은 계속 추진하면서 송영길 시장 임기 2년 동안 인천지역사회에 적지 않은 변화가 있었고 시정위 활동도 어느 정도 기반을 구축했다는 판단 속에서 새로운 정책과제를 발굴하여 제기할 것을 결의하였다. 이로부터 크게 5개 분야의 35개 신규 정책이 채택되고 이를 추진하게 되었다. 그러나 시기적으로도 88개 공동정책공약에 비해 늦게 제안되었고 이에 따라 상대적으로 추진 정도가 더딘 편이다(<표 3> 참조).

비록 35개 신규 정책과제가 88개 공동정책공약 보다 정치적 의미에서의 비중이 떨어진다 할지라도 추진하고자 하는 의지의 정도는 시집행부나 시정위 위원들 모두 높았다. 시정위 출범 초기에는 88개 공동정책공약에 대한 공무원들의 이해와 인식이 높지 않았고 이로 인해 추진속도가 매우 느렸지만 시정위 위원들의 지속적인 문제제기와 더불어 시장(정무부시장)의 추진 의지가 공무원들에게 강하게 전달되면서 전반기가 마무리되는 시점에서는 추진 속도가 다소 빨라지게 되었다. 이러한 배경속에서 35개 신규 정책과제가 만들어졌고 이후에는 정책의 종류와 관계없이 시정위를 매개로 한 거버넌스가 비교적 잘 작동했다고 평가할 수 있다.

<표 3> 신규 과제 추진 현황

2014월 2월 20일 현재

구분	합계	정상사업	부 진 사 업
			소계	법규정	예산	타기관업무	관계기관 등 반대	의지 부족	기타 (타당성부족)
합계	35 (100%)	21 (60%)	14 (40%)		8 (22.9%)	2 (5.7%)		2 (5.7%)	2 (5.7%)

출처: 인천광역시 내부자료(검토중인 자료로 사실과 차이가 있을 수 있음)

3) 시정위의 운영

(1) 조직의 운영

시정위 위원 정수는 25명이며, 정부부시장과 민간출신 위원장이 공동위원장으로 시정위를 이끌었다. 초기에는 자문기구의 성격상 별도의 사무국이나 실무자를 두지 않고 담당 공무원(과장)과 시민사회특별보좌관이 공동 간사를 맡아 운영하였으며, 2013년부터는 소통기획관실이 신설되면서 시정위 관련 업무를 담당하게 되었고 이를 전담하는 시간제 계약직 공무원이 배치되면서 정책추진 상황의 점검은 물론이고 시집행부와 시정위 위원들 사이의 소통이 보다 원활해지는 효과를 만들어냈다.

한편 88개 공동정책공약의 원활한 추진 및 신규 정책의 발굴과 추진 방안 마련을 위해 시정위 내부에 9개 분과(자치행정, 지역경제/일자리, 도시계획/재생, 환경, 교육, 복지, 여성, 보건의료, 문화)를 두고 운영하였으며, 후반기부터는 자치행정에 재정분야를 포함시키고 남북교류협력분과를 신설하여 운영하였다. 하나 또는 두개 분과마다 실무소위원을 두고 이들이 시정위 실무소위원회를 구성하였으며 호선된 실무소위원장이 본회의 전에 실무소위원회를 소집하여 각 분과의 의견을 수렴하여 본회의에 상정할 안건을 정리하였다.

이와 같이 분과와 실무소위원회 그리고 본회의가 유기적으로 연계되는 운영시스템을 마련하여 정책점검과 발굴 그리고 추진방안 마련 등에서 일정한 성과를 만들어 냈다. 그러나 분과에 따라서 위원수와 활동력에 차이가 존재하여 정책과제 점검과 관련 분야 안건 제기 등에서 불균등 현상이 나타났다.

(2) 본회의 운영

지난 2011년 1월에 첫 회의가 시작된 이후 2014년 2월말 현재까지 총 24차례에 걸쳐 본회의가 개최되었으며, 이는 평균 1개월 반에 한 번씩 개최되었음을 보여준다. 본회의 안건은 시장이 제기한 안건과 시정위 위원이 제기한 안건으로 구성된다. 그리고 위원이 제기한 안건은 토론 안건과 보고 안건으로 나뉜다. 토론 안건은 말 그대로 본회의에서 정식 토론되는 안건이다. 반면에 보고 안건은 제안된 안건을 본회의에 문서로 제출하되 별도의 토론은 하지 않으며, 본회의 후에 위원들이 이를 검토하여 의견을 서면으로 제출하거나 중요한 사안이라 판단되면 실무소위원회에서 차기 본회의에 토론 안건으로 상정할 수 있다.

본회의에 상정된 안건의 제안주체를 보면 시집행부가 바라보는 시정위의 위상과 역할에 대한 판단을 할 수 있다. <표 4>에서 보는 바와 같이 지난 24차례의 본회의 동안 시장 자문안건은 10건(자문후속 안건 4개 포함)인 반면에 위원제기 안건은 80건으로서 위원제기 안건이 압도적으로 많다. 그리고 자문안건도 거의 대부분 임기 초반에 제기되었다. 이는 두가지 방향으로 해석할 수 있다. 하나는 송영길 시장이 시정위를 시집행부가 독자적으로 입안하여 추진하고자 하는 정책을 홍보하고 야당과 시민사회의 지지를 얻기 위한 도구로 사용하기 보다는 야당과 시민사회가 주도적으로 나서서 시정책을 비판하거나 새로운 정책을 제기하도록 배려하는 것으로 바라보는 것이다. 다른 하나는 시장(시집행부)이 독자적으로 추진하는 정책은 시정위와 적극적으로 공유하지 않으려하기 때문에 중요 정책임에도 불구하고 자문안건으로 상정하지 않았다고 보는 것이다.

후자의 경우 작게는 시정위의 운영에 대한 시각의 차이로 볼 수 있지만 크게 보면 시정위를 통해서 바라보는 거버넌스 혹은 야권연대의 수준을 보여주는 것이다. 어느 경우가 맞는다고 판단하기는 어렵지만 분명한 것은 두 경우 모두 위원들이 제기하는 안건에 대해서 시집행부는 비교적 성의를 가지고 적극적으로 추진하려 하였다는 점이다. 또 한편으로 송영길 시장은 송도영리병원 문제와 수도권매립지 문제와 같이 비록 88개 공동정책공약 사항은 아니지만 사회적 논란이 되는 문제에 대해서도 적극적으로 시민사회의 문제의식을 수용하였다.

<표 4> 안건의 성격에 따른 분류

안건의 제기주체	시장자문요청		위원제기			계
	자문	자문후속	88개공동정책공약	35개신규과제	기타
안건 수	6	4	35	11	34	90
본회의 차수	1(2), 2, 7, 11, 16	3, 4, 7, 8	-	-	-	-

주: 인천만 조력발전 반대는 88개 공약사항이지만 자문안건으로 분류

( )는 안건수

한편 시정위 위원들의 활동 적극성의 측면에서 출신 그룹별로 차이가 있었다. 시정위 위원들은 시민단체 주요 간부, 정당 주요 간부, 전문가 및 정무부시장과 기획관리실장 등 시고위공무원 등 크게 네 개의 그룹으로 나뉘어 위촉되었다. 시민단체 출신의 위원들은 위원회 참석은 물론 정책제안도 적극적이었던 반면에 정당 출신 위원들과 전문가 출신 위원들은 출석률도 시민단체 출신 위원들에 비해 낮았고 정책제안도 많지 않았다. 기획관리실장은 빈번한 불참으로 다른 위원들의 비판을 받기도 했다. 시민단체 출신 위원들의 활동이 적극적이었던 것은 자신들이 88개 공동정책공약과 35개 신규 과제를 만들어냈고 시정위에서 다루어지는 안건에 가장 큰 이해관계를 갖고 있기 때문이다.

(3) 활동력 강화 프로그램의 운영

시정위는 활동력 강화를 위해 2012년 6월과 2013년 7월에 각각 워크숍을 실시하여 88개 공동정책공약의 추진상황과 시정위 운영에 대한 중간점검을 실시하였다. 이로부터 향후 1년간의 정책추진 동력을 확보하고 운영의 개선 방안을 마련한 것은 긍정적으로 평가할 수 있다. 또한  본회의 시간에 옴부즈만제도와 서울 구로구청의 혁신학교지구 사례를 관련 전문가를 초청하여 청취함으로써 제기된 정책에 대한 시정위 위원들의 이해를 심화시킬 수 있었다. 그러나 관련 정책을 제기하고 이를 추진하는 후속 작업이 제대로 이루어지지 않으면서 일회성 행사로 끝나고 말았다.

한편 두 차례에 걸쳐 시정위 주최의 토론회를 개최하기도 하였다. 지역사회에서 논란이 되고 있는 월미은하레일 활용방안에 대한 시정위 위원들의 이해 향상과 지역 여론 수렴을 위해 토론회를 개최하였고 송영길 시장 임기 내내 방치되어 왔던 혁신학교 추진의 지역 공감대 형성을 위해 토론회를 개최하여 시정위 위원들은 물론 관련 주체들에 대한 문제인식 확대에 일정한 기여를 하기도 하였지만 시기적으로 뒤늦게 이루어진 점에서 한계가 있는 행사이기도 했다.

그리고 인천의 주요 현안에 대한 현장 확인을 위해 아시안게임 주경기장 건설 현장을 비롯한 주변관련 시설을 견학하였고 월미은하레일 안정성 확인을 위해 시승행사에 참여하기도 하였다. 행사 참여 자체는 의의가 있었지만 다소 일회적인 이벤트성 행사로 이루어 진 것이 아쉬운 점으로 생각되며, 이러한 행사가 좀 더 다양한 분야에서 내용있게 준비되어 추진될 필요가 있었다.

(4) 시민과의 소통 및 홍보

전임 시장의 불통 행정을 비판하고 소통을 강조하면서 등장한 송영길 시장은 취임 전 인수위원회에 시민소통위원회를 설치하여 각계 각층과의 소통을 이루어내기 위한 방안을 마련하고자 하였다. 시장 취임 후 시민소통과 거버넌스를 통해 시정을 개혁할 기구로서 만들어진 시정위는 그 출발에서부터 시민과 소통할 방안을 마련하였어야 했다.

그러나 언론사의 많은 관심에도 불구하고 시장 임기 전반기 내내 본회의는 비공개로 하고 회의결과만 간략히 정리하여 언론에 배포하는 운영 방식을 채택하였다. 물론 본회의를 공개함으로써 결론이 나지 않은 사안이 언론에 유포되어 사실과 진의가 왜곡될 수 있다는 점에서 우려되는 점이 없지 않았다. 그러나 이로 인해 활동이 끝나가는 현재까지도 시정위 활동이 언론의 관심에서 벗어나게 됨으로써, 그 활동을 시민들에게 홍보하고 상호 소통할 수 있는 경로를 스스로 차단해 버리고 말았다.

별다른 홍보 및 시민소통 방안을 만들어내지 못한 채 후반기 들어서면서 본회의를 공개하였지만 이미 돌아선 언론사나 시민들의 마음을 바꾸어내기에는 역부족이었으며, 언론사 기자들의 회의 참관은 거의 없었고 회의 내용조차 언론에 보도되지 않는 경우도 많았다.

2. 시집행부와 시민사회의 관계

1) 각종 위원회에의 시민사회인사 참여

지방거버넌스 활성화 정도를 평가하는 지표는 여러 가지가 있지만 그 중의 하나는 지방정부의 정책과정에의 시민사회인사(단체)의 참여여부 및 활동력이다. 2010년 지방선거에서 야권이 광역은 물론이고 기초자치단체장과 기초의회의 대부분을 장악하면서 야권이 추구하는 가치를 담은 정책을 추진할 수 있는 동력을 확보하였다. 더욱이 민선5기는 야권연대에 기반하여 출범했기 때문에 여기에 함께한 시민사회인사들의 정책과정 및 행정에의 참여는 다양하고 폭넓게 이루어질 수 있는 기초가 형성되었다.

정책과정은 정책의제설정-정책결정-정책집행-정책평가 및 환류의 전과정을 의미한다.

인천광역시에는 150여개의 각종 위원회가 있다. 그중에는 상위법에 근거해서 만들어진 것도 있고 조례에 의해 만들어진 것도 있다. 또는 원도심활성화추진단과 같이 법이나 조례에 근거해서 설치·운영되지는 않으며 정식 위원회는 아니지만 이에 준하는 권한과 역할이 있으면서 집행에도 일정하게 참여하는 기구도 있다. 이러한 위원회에는 이미 전임 시장시절부터 전문성 있는 민간 인사들이 참여해 왔고 소수이지만 시민사회인사들도 참여해 왔다. 그러나 지금까지도 민간위원들이 참여한 위원회의 역할이 행정이 추진하려고 하는 정책과 사업에 들러리 서주는 것 아니냐는 비판이 제기되고 있고 심지어는 위원회 무용론을 말하는 사람들도 있다. 그리고 전임 시장 시절에는 도시계획위원회의 경우처럼 이러한 운영을 비판하며 위원직을 사퇴하는 경우도 없지 않았다. 이런 점에 비추어 본다면 현 시집행부에서 이루어지는 위원회 운영은 적어도 무리한 방식으로 시집행부의 의사를 관철하려고 하지는 않으며 참여 위원들의 의사를 비교적 충실히 반영하고 있다고 판단된다.

또한 주민참여예산조례와 마을공동체만들기지원조례를 제정하고 이를 운영하는 과정은 매우 고무적이다. 처음부터 시집행부와 시의회가 적극적이었던 것은 아니지만 시민사회가 그 내용을 주도적으로 만들어내면서 조례제정을 지속적으로 주장하고 이로 인해 인천시와 인천발전연구원 그리고 시민단체가 참여한 TF팀이 구성되어 전국 최고 수준의 조례들을 제정하고 전문가와 시민사회 인사 및 시민들이 참여하여 위원회를 구성하여 운영하고 있는 점에서 인천의 거버넌스가 한 단계 도약하고 있음을 볼 수 있다.

관련 시민사회인사들 사이에서 벌어진 다소의 이견과 갈등은 행정으로부터의 일정한 불신을 초래한 점이 있으며 원활한 사업추진에 걸림돌이 될 수 있다는 점에서 해결해야 할 과제로 남아 있다.

2) 시민사회의 민간위탁

시민사회는 다양한 분야에서 자신의 장점과 역량을 살려 민간위탁사업에 참여해 왔다. 송영길 시장 취임 후 시민사회의 제안으로 조례를 제정하고 이에 근거하여 기관을 설립하면서 이를 민간에 위탁하는 사업이 이루어지고 있다. 인천에서 민주화운동을 경험한 인사들과 단체들이  과거 인천의 민주운동화운동을 기념하고 관련 사업을 추진하기 위한 오랜 노력 끝에 2012년에 1월에 ‘인천민주평화인권센터 설치 및 운영에 관한 조례’가 제정되고 ‘인천민주평화인권센터’가 설립되었다. 그리고 이 기관을 ‘(사)인천민주화운동계승사업회’가 위탁받아 운영하고 있다. 또한 마을공동체만들기 운동이 전국적으로 확산되는 가운데 인천에서도 2013년 들어 시집행부의 적극적인 추진의지를 바탕으로 ‘인천광역시마을공동체만들기 지원조례’가 제정되고 이에 따라 ‘인천광역시마을공동체만들기지원센터’가 설립되었다. 그리고 1990년대 말부터 활동해 온 인천의 마을공동체 운동 주체들이 모여 결성한 ‘(사)인천마을넷’이 이 기관을 위탁받아 운영하고 있다.

‘마을공동체만들기지원센터’ 설립은 88개공동정책공약에 포함되어 있으며, ‘인천민주평화인권센터’ 설립은 비록 88개공동정책공약에는 포함되어 있지 않지만 전임 시장시절에도 시집행부와 관련 논의를 여러 차례 진행해왔던 사업이다.

이처럼 2010년 지방선거에서 야권연대에 직간접적으로 참여한 시민사회인사나 단체들이 참여하여 만들어진 비영리단체(법인)들이 시집행부 및 시의회와의 협력 속에 설립된 기관들을 위탁 운영함으로써 관련분야에서 쌓아온 시민사회의 역량을 잘 발휘해 나가면서 거버넌스를 구현해 가고 있다.

3) 시민사회인사의 공공기관 참여

송영길 시장 임기 후반기 들어 시민사회와의 관계에서 가장 큰 변화를 나타낸 것은 시민단체주요 간부 출신 인사들의 공직사회참여다. 시정위 관련 업무를 비롯하여 지역사회의 소통업무를 담당하는 소통기획관실의 신설은 다소 급작스럽게 이루어진 측면이 있으며 특히 그동안 송영길 시장의 일부 인사에 대해서 측근 인사라고 날선 비판을 제기했던 주요 시민단체 간부출신 인사들이 여기에 계약직 공무원으로 임용된 것과 인천시 산하 공사·공단에 상근이사나 사외이사로 참여한 것은 지역 사회에서 다소간 논란을 불러일으키기도 하였다.

송영길 시장 인수위원회 시절부터 시정위의 활동을 뒷받침할 민간 실무진의 필요성이 제기되었지만 시장 임기 전반기 동안은 이루어지지 못했다. 후반기 들어 반상근 실무자의 시간제 계약직 채용이 시정위로부터 지속적으로 요구되어 이를 구체적으로 추진하는 과정에서 급작스럽게 소통협력관실의 신설이 이루어졌다.

여기에는 야권연대의 내용과 범위를 둘러싼 문제제기가 가능하다. 즉 시민단체가 권력의 한축이 되려고 하는 것은 아닌가 하는 의문을 불러일으키는 것이다. 그러나 시정위 평가에서 살펴보았듯이 명확히 공동의 목적을 갖고 이를 추진할 권력을 공유하고자 하는 공동지방정부가 아닌 바람직한 정책실현을 위해 행정과 협력하는 거버넌스로 시집행부와의 관계를 설정했다는 점에서 이는 근거 없는 추측이나 비판이다.

그러나 시민과의 소통을 보다 원활히 하기 위해 정무부시장 직속의 소통기획관실을 신설한 것을 나무랄 이유는 없지만 여기에 시민단체 출신 인사들이 참여한 점에 대해서는 시민단체 활동과 행정의 경계를 어디까지 설정할 것인가 하는 점에서 공론의 과정은 필요하다. 그동안 수없이 이루어졌던 시민사회인사들의 정치참여가 오늘날 별로 논란거리가 되지 않듯이 공직에의 참여도 앞서의 정치참여와 별반 다르지 않은 것이다.

오히려 문제는 다른 곳에서 제기된다. 아무리 거번너스가 의미가 있고 공직사회의 경험이 시민사회 발전의 자양분이 될 것이라고 주장해도 시정에 대한 비판과 견제 및 감시를 자신의 주요 역할로 설정하고 있는 시민단체들이 자칫 본래의 역할을 잃어버리거나 퇴색시켜가면서 그 관련 인사의 공직사회 참여를 통해 사적인 이익를 얻고자 한다면 이는 본말이 전도된 것으로서 비판받아 마땅하다. 공직사회의 참여는 분명히 바람직한 측면이 있다. 그러나 비록 형식적으로는 개인이 자신의 결단에 의해 공직에 참여한 것으로 보이지만 지역사회에서는 출신 단체와의 조직적 연계를 갖는 참여로 보고 있기 때문에 그만큼 참여는 신중히 이루어져야 한다. 그리고 일단 참여하면 그 후의 평가결과는 당사자들의 몫이 되어야 한다. 하지만 여기서 멈추지 않고 출신 단체 또는 시민단체 전반으로 비화될 수 있다.

3. 소결

야권연대를 통한 개혁진보진영의 지방선거 승리는 지역사회에 많은 변화를 초래하였다. 계양산 골프장 문제를 비롯하여 각종 개발 사업이나 선심성 행사로 인해 8년 임기 내내 시민단체와 갈등하고 대립했던 전임 시장 시절과는 달리 송영길 시장 임기 내에는 비교할 수 없을 정도로 다양한 형식과 내용으로 행정과의 협력이 이루어졌다. 시민사회가 행정에 미치는 영향은 커졌고 이는 곧 거버넌스가 상당 부분 형식성을  탈피하여 내용적으로 발전해 온 것으로 평가할 수 있다.

현재 시민사회의 일각에서는 야권연대와 거버넌스를 둘러싸고 두 개의 극단적인 평가가 나타나고 있다. 하나는 송영길 시집행부가 시민사회 및 야당과 합의하지 않는 정책을 일방적으로 추진하여 갈등과 대립을 조성하고 있다는 평가다. 이들은 ‘경제수도 인천’이라는 슬로건으로 대표되는 성장주의 및 개발주의 논리가 원도심과 신도시라는 지역적 양극화를 초래하였고 지금의 원도심 활성화 사업도 선거를 앞둔 선심성 사업이라는 의구심을 갖고 있는 것이다. 여기에 잇따른 대규모 개발사업 유치의 실패와 영종도 카지노 추진 및 인천도시공사를 포함한 인천시의 부채 규모에 대한 인식도 다소 부정적이며 해소방안에도 흔쾌히 동의하지 않고 있다. 또한 임기 내내 시민참여와 소통을 강조하면서도 여전히 강하게 남아있는 관주도적인 행정도 비판의 주요한 내용을 이루고 있다. 따라서 이러한 평가는 야권연대의 결과와 지방선거를 앞둔 송영길 시장의 재선에 부정적인 시각을 보이는 근거가 되고 있다.

또 하나는 지난 2010년 지방선거 당시 시민단체의 정치적 중립성을 주장하면서 야권연대에 합류하지 않았던 시민사회내의 일부 진영이 야권연대에 참여한 단체나 일부 인사들에 대해서 정치권과 지나치게 밀착하고 있으며, 시민단체의 순수성을 상실하고 정치인이 되고 있다는 비판이다. 시민단체 출신 인사들의 민간위탁사업 참여나 공공기관 참여를 지적하면서 스스로 정치인이 되었다는 주장이다. 또 다른 측면에서는 88개 공동정책공약 이외의 정책을 시정위를 통해서 제기하는 것은 행정에 대한 월권이 아니냐는 비판도 하고 있다. 결국 이러한 행위는 거버넌스를 넘어서는 시민단체들의 과도한 정치활동이라는 것이다.

전자의 경우 부분적인 정책의 실패를 전체적인 야권연대의 실패로 규정하는 것으로서 과도한  평가로 판단된다. 아직 정확한 결과분석이 이루어지지 않고 있지만 88개 공동정책공약의 이행도를 보더라도 2013년 7월 기준으로도 이미 50%를 넘는 공약이 정상적으로 추진되고 있는 상황이었으며, 더 나아가 88개 공동정책공약에는 포합되지 않았지만 송영길 시집행부가 시민사회의 요구를 수용하여 지속적으로 추진한 사안 중 송도 영리병원설립 반대나 수도권매립지 사용기한 연장에 대한 단호한 반대 입장 등에서 보여주는 바와 같이 야권연대를 통한 정책의 실현은 그 성과가 결코 작지 않았다.

또한 후자의 경우 거버넌스에 대한 잘못된 이해를 보여주고 있다. 거버넌스의 출발은 복잡하게 변화하는 환경속에서 관료제에 의한 일방행정이 한계에 도달하여 이제는 민간의 역량을 수용하여 함께 협력해 나가지 않으면 안되는 상황에서 비롯된 것이다. 그래서 다양한 민간의 참여는 자연스럽고 바람직한 것이다. 다만 거버넌스가 행정에 의한 시민사회 포섭전략으로 악용되고 시민사회가 행정이 던져주는 달콤한 이익에 취해 본연의 역할을 망각하거나 방기해서는 안되는 것이다. 그리고 야권연대의 합의사항을 뛰어넘어 시민사회가 보다 적극적으로 더 많은 정책을 제기하고 이의 실현을 위해 행정과 협력한다면 이는 월권이 아니라 더욱 권장해야할 일인 것이다.

그렇다면 야권연대를 통한 지방선거승리와 이로 인한 거버넌스의 획기적인 진전을 이룰 수 있는 상황이 도래했음에도 불구하고 야권연대의 주체들은 과연 지난 4년여의 기간 동안 이를 성과적으로 이루어냈는가, 그렇지 않다면 무엇이 문제였는가를 냉정히 돌아보아야 한다. 여기에는 두 가지의 기준이 필요하다. 하나는 선거 이후 야권연대를 실현하는 거버넌스의 범위 즉 정책의 내용과 관련한 문제이고 또 하나는 거버넌스에 참여한 주체인 시민사회의 역량과 관련한 문제이다.

거버넌스의 범위를 88개 공동정책공약으로 한정한다면 앞서의 평가처럼 적지 않은 성과를 이미 보이고 있고 임기 만료를 앞둔 송영길 시집행부가 현재 추진하고 있는 속도와 실현 의지 및 진정성은 충분히 긍정적으로 평가받을 수 있다. 즉 야권연대와 거버넌스의 성과가 상당히 있었다고 평가할 수 있다. 그러나 송영길 시집행부의 출범에 함께 기여한 시민사회가 결과에 대해서도 함께 책임을 져야 한다는 관점에서 평가하면 앞서 소개한 극단적인 평가를 포함하여 다양한 스펙트럼의 평가가 가능할 수 있다(<표 5> 참조). 그럼에도 야권연대의 주체들의 입장에서 보면 야권연대는 당시 인내의 한계를 넘어선 전임 시장의 실정에 대한 비판에서 출발했고 만약 전임시장이 3선을 했다면 감히 상상하지도 못할 여러 분야의 많은 정책적인 성취를 이루는 출발이자 기초가 되었던 점은 부인할 수 없는 것이다.

<표 5> 주체별 시정평가

구 분	시집행부	시민단체
88개 공동정책공약 이행	긍정적	다소 긍정적
시정책 전반에 대한 수행	긍정적	다양함

더욱 중요한 점은 과연 88개 공동정책공약과 35개 신규과제를 넘어서서 보다 높은 수준의 거버넌스를 이루어내지 못한 점에 대한 자기성찰과 반성을 하는 것이고 그로부터 문제의 원인과 개선방안을 찾아내는 것이다. 아마도 야권연대의 주체들이 모든 정책을 공유하고 공동으로 추진한다고 하면 이는 그야말로 공동지방정부가 아닐 수 없다. 냉정히 말하면 선거 당시부터 지금까지의 야권연대 주체들의 연대의식과 역량은 공동지방정부를 운영할 정도에는 한참 이르지 못했던 것이다. 아마도 송영길 시집행부는 이를 분명히 인식하고 있었기에 중요 정책의 독주 경향에 대한 시민사회의 비판에 크게 개의치 않았던 것 같다. 거버넌스의 수준과 발전은 다른 어떤 요인보다도 자치단체장의 의지가 가장 중요하다. 그런 점에서 송영길 시집집행부는 보다 수준 높은 정책공유와 집행을 위해 야권연대에 참여한 시민사회단체는 물론이고 민간의 역량을 최대한 끌어내는데 부족함이 있었다고 평가할 수 있다.

반면에 이러한 한계를 상대적으로 뒤늦게 깨달은 시민사회는 임기 초반부터 시집행부(특히 송영길 시장과 측근)에 대한 날선 비판을 지속하였다. 사실 인천시 공무원들이 쏟아내는 수많은 정책과 복잡한 행정에 대해서 상대적으로 소수의 가용 가능한 전문역량을 보유한 시민사회가 일일이 대응하기란 쉽지 않았고 결국 거버넌스의 수준은 시민사회가 가지고 있는 역량의 정도에 의존하는 것이다.

그래서 현재의 거버넌스 수준은 어느 일방의 책임이라기 보다는 야권연대의 개개의 주체들이 갖고 있는 한계와 이러한 부족함을 집단적 힘으로 성취시키려는 의지와 노력의 부족으로 인한 것이다. 따라서 향후의 거버넌스는 행정의 보다 전향적인 자세와 시민사회의 역량 강화를 통한 보다 진취적인 참여에 의해서 더욱 발전해 가야하며, 이는 설사 시장이 바뀌거나 야권연대가 아니라 하더라도 지역사회가 계속해서 견지해야 할 거버넌스의 기본 방향과 원칙이 되어야 한다.

11 총괄평가▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸▸

평가를 마치며

앞선 각 분야의 평가에 근거하여 2010지방선거의 의미, 지방자치, 시민참여 등이 지역사회의 삶에 얼마나 영향을 미쳤는가에 대한 것은 각각이 가지고 있는 입장과 척도에 따라 다를 수 있다. 그러나 2010년 지방선거에서 투표율 70%를 넘었고 이와 더불어 여러 의미가 담겨져 있음을 인지하면서 평가한다.

지방선거는 1991년 재개되었고 1995년부터 전국 동시 지방선거를 진행해 왔다.

2010년 지방선거는 인천지역에서 진보개혁세력의 연대로 범야권 후보가 전원 당선되었다. 진보운동의 메카에서, 분열과 갈등의 지역에서 연대와 단결로 선거승리를 만들어 낸 결과였다. 지방선거연대의 다양한 활동과 시민사회의 단결된 대응의 결과였고, 이는 지역 내의 시민사회운동과 시민정치 활동에 역할이 부여되는 계기가 되었다. 이점에서 역량평가이기 보단 사회적 역할의 부여라고 말하고 싶다.

위의 각 분야별 평가에서 유권자운동을 평가하진 않았지만 유권자운동에 있어 투표참여만을 이야기 해왔다. 시민이 어떤 내용을 가진 후보에게 표를 주어야 하는지, 후보가 어떤 사람인지는 알려고 하지는 않았다. 정치는 정당과 정치인만의 영역으로 혹은 정치는 권력과 명예를 가지는 것으로 당연시 해온 관행을 뛰어넘는 지방선거로 시민의 삶을 위해 시민이 주체적으로 나서서 권리행진으로 연결하고 정책선택을 한 지방선거이기도 했다. 이는 투표율이 말해주고 있다. 이후 2014지방선거에 이어지고 더해지길 바란다. 그러함으로 시민사회단체의 정치활동에 대한 보다 근본적인 비전과 전략의 수립 속에서 이루어지기길 희망도 가져 본다.

2010년 지방선거가 지난 이명박 정부, 국민의 정부, 참여정부 시절에 치러진 지방선거와 차이가 분명하게 구별되는 만큼 이에 대해 질적인 내용으로의 전환도 고민되어진다.

진보개혁 세력들의 하나된 목소리가 시민을 움직였다고 평가한다. 그것은 정책생산과 협약의 과정을 함께한 내용이 그러하고 각 분야별 평가에서 나타내고 있다.

시민정치의 시작임을 시사하고 있고 아울러 시민참여 정치를 출발한 시점이라 평가한다.

지방자치는 아직 평가할 만큼의 내용은 미비하지만 2010지방선거 결과를 통해서 형성된 의미가 전혀 없지는 않다.

정책과 공약 실행에서 보면 당선 후 자신의 공약을 현실화 또는 구체화시키자는 매니페스토 운동이 학계와 시민사회단체를 중심으로 확산되었고 인천의 많은 시민사회단체들 역시 정당과 후보에 대한 정책질의 및 요구운동을 주로 전개해 왔다면, 2010 지방선거 이후 정책과정 참여로 위원회, 모니터, 공동토론회, 참여예산 등 다양한 활동들이 전개되었다. 시민사회단체들이 이명박 정권과 안상수 시장의 실정을 심판하기 위해서 진보개혁세력들의 선거대연합의 필요성을 인식하고, 특정 정당이나 정치세력에 대한 지지를 표명하지 않는다는 정치적 중립의 울타리를 벗어나서 야권연대에 적극적인 역할로 출발하였으며, 이제는 4년 가까이 진행해 온 정책참여의 다양한 활동이 시민의 삶에 영향력, 접근정도가 향상될 수 있도록 하는 노력도 함께해야 한다.

2010지방선거연대 이후 결과로 시정책참여위원회라는 시민소통의 창구를 마련한 것은 지방자치에서 성과이다. 다만 정책의 내용이 시민과의 접근성을 높이기 위해 얼마나 노력했느냐에 대해서는 부족했다고 평가한다. 하지만 한국사회에서 지방정부와 시민단체가 거버넌스의 역할을 함께 고민하고 시도한 바는 없었다. 민선5기 인천지방정부에 대해 그런 점에서 또 다르게 긍정적인 평가를 한다. 서울시 박원순시장과 비교도 해보지만 인천지역이 가지고 있는 독특한 내용과 거버넌스를 생성해 가는 과정에서의 차이가 있었음에도 수없이 소통하고 차이를 존중하려는 노력을 아끼지 않았다. 시민이 참여할 수 있는 통로에 대해 지원이나 일방적인 관계가 아닌 협의에 의해 구성하고 진행해 왔다는 것에 특별한 의미를 부여하고 싶다. 서울시와는 다른 차이가 존재한다. 이는 인천시민사회가 지역에 대한 그리고 정책에 대해 책임성을 더 가지고 무게를 가져야 한다고 의미도 함께 하고 있다. 지난 2010지방선거의 결과가 정당이나 개별적 당선자의 성과가 아닌 시민의 승리로 만들어 갈 수 있음은 선거 결과보다 그 이후 역할에 있어 짊어져야하는 책임이 존재함을 인지할 수 있었다. 그러기 위해 시정책참여소통위원회의 역할은 최선의 노력으로 지탱해 올 수 있었다. 이 관점에서 인천민선5기에 대한 평가는 지역사회의 각단위의 역할을 소통하는 시작이었고, 행정, 시민사회 모두가 최선을 다한 것에 박수를 보낸다. 물론 아쉬움이 많지만 그리고 부족했지만 이에 대한 내용을 분야별 평가에서 잘 제시하고 있어 가늠한다. 그러므로 시작에 임하는 임무로 잘했다고 평가한다.

다만 의회를 방기한 것에 대해서는 사실이고 이 책임 또한 피해 갈 수 없다.

그래서 시민, 의회, 행정(공무원), 연구자(학자), 언론 등 지역사회를 구성하고 있는 각각의 역할도 높아져야겠다. 지역사회 자원 역량향상에 대한 관심이 이제는 집중되어져야겠다. 이어 다양한 역할이 활발하게 진행되어질 때 지방자치가 진전해 가고, 살고 싶어지는 사회로 향해 갈 것으로 믿는다.

시민참여는 2010년 이후에서 현재에 이르기까지 개인, 단체, 정당, 집단 등이 바라보고 평가하는 모든 내용이 의미가 있다. 이는 관심의 출발이고, 이후 질적으로 변화할 것으로 믿는다.

지난 2010지방선거를 준비하고 진행하면서 시민사회단체의 정치활동이 어느 수준과 범위까지 이루어져야 하는가에 대한 시민사회 전체의 합의는 어려웠지만 적어도 정책연합에 기초한 선거연합을 통해 특정 정당과 특정 후보 지지가 아닌 범야권단일후보에 대한 지지와 지원은 해야 한다는 합의가 지방선거연대의 결성으로 나타난 것이며, 이에 대한 논란은 거의 없었다. 다만 시민사회단체의 주요 인사와 간부가 공동선거대책위원회의 위원장과 인수위원회의 위원장을 맡는 것에 대한 문제제기가 있는 것으로 보아 정당정치활동과 시민정치활동의 차이를 구분하지 못하거나 또는 시민사회단체와 정당 사이의 정치활동과 선거활동을 통한 연대에 대한 이해에 있어서 차이가 존재하고 있었다.

2010지방선거연대 활동 평가 중에서

이는 공동지방정부에 있어 입장 차이도 여러 방향으로 표출되기도 했지만 그러한 이견, 각 입장들은 당연히 존중되어지고 있음으로 평가한다. 다만 지역사회에서 시민참여 혹은 시민정치, 생활정치를 좀 더 접근하기 위해 통합적 관점이 발휘되길 기대해 본다. 2010지방선거 이후 각 단위, 개인의 역할 등이 시민정치의 기반을 형성하는데 기여하였고 그에 따라 정책과 정치의 소통을 확장하는데 노력하였다. 하지만 각 단위, 영역들의 목소리를 담아내거나 역할을 높이기 위한 노력은 아쉬움이 있다. 4년이라는 시간이 완결적으로 다할 수 있는 시간이 아님을 확인하면서 2014년 이후는 어떻게 설계하고 방안을 마련하고 통합해 갈 지는 각 단위, 역할, 이후 연대활동 등의 몫으로 남긴다.

2년마다 연속되어지는 선거는 우리 삶의 일상으로 다가와 있다.

시민정치, 생활정치, 참여와 소통의 내용과 질은 어떻게 하느냐에 따라 달라질 수 있다는 경험적 토대가 마련되었다. 하나 더하자면 인천 지역은 적극적인 참여와 열정의 에너지가 있음을 기억하자. 이에 대한 책임도 함께한다면 열정만큼 질을 담보해 갈 수 있지 않을까 한다. 2010년으로부터 현재 지점까지가 초석이라면, 그 기반으로 2014지방선거를 맞이하여 한 걸음 더해가길 희망하고 기대해 본다.

함께 노력하고, 비판적 시각으로 시민의 활동을 전개한 이들, 긍정적으로 가기위해 애쓴 시민에너지...모두에게 박수를 보낸다. 더하기 위한 2014지방선거를 위해.