< 목차 >

발제토론
1. 기초생활보장제도의 역사와 취지에 비춰 본 개편방안에 대한 평가 -허선 (순천향대학교 사회복지학과 교수)	11
2. 수급현장에서 본 국민기초생활보장제도, 개편이 우려된다. -김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사)	24
토론
1. 국민기초생활 보장법 체계와 맞춤형 급여체계 개편 관련 법률개정의 한계 -이찬진 (변호사, 참여연대 사회복지위원회 위원장)	57
2. 맞춤형 급여체계 개편방안의 특징과 향후 과제 -노대명 (보건사회연구원 기초보장연구센터장)	64

발제
	기초생활보장제도의 역사와 취지에 비춰 본 개편방안에 대한 평가 -허선 (순천향대학교 사회복지학과 교수) 수급현장에서 본 국민기초생활보장제도, 개편이 우려된다 -김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사)

	발표문
기초생활보장제도의 역사와 취지에 비춰 본 개편방안에 대한 평가

허 선 (순천향대학교 사회복지학과 교수)

1. 들어가며

박근혜정부의 계획으로 볼 때, 지난 2000년에 도입된 ‘기초생활보장제도’가 내년 10월을 목표로 14년 만에 개편될 예정으로 있다. 정부 측과 연구진에 따르면 최저생계비를 기준으로 일괄 지원하던 방식을 개별 ‘맞춤형’으로 바꾸고, 부양의무자 기준을 완화한다는 게 핵심이다. 이렇게 하면 수혜자가 지금보다 80만 명 정도 늘어난다는 게 정부 예상이다. 이렇듯 수급자가 늘어나는 등 얼핏 보면 많은 것이 좋아지는 것처럼 보이지만 깊숙이 들여 다 보면 우려되는 측면도 많이 있다. 어떠한 개편방안을 선택하느냐에 따라 현재의 수급자 중 일부는 현금 지급이 줄어 들 수도 있고, 총체적·장기적으로 보았을 때 권리성 급여가 훼손될 우려도 있다. 기초생활보장제도 개편의 배경과 함께 현재 논의되고 있는 개선안에 대해서 꼼꼼히 살펴볼 필요가 있다.

2. 기초생활보장제도 개편(안)의 주요 내용

정부에서는 이번 개편이 “국민이 빈곤위험 발생에 대한 예방적 지원 및 취약계층에 대한 보호를 강화하는 한편, 일할 수 있는 빈곤층은 자립할 수 있도록 지원하기 위해서”라는 이유를 들고 있다. 그 주요 내용으로는 ‘빈곤 위험 발생 시 재기할 수 있는 빈곤 예방체계 강화’, ‘빈곤층에 대한 국가책임 강화를 통해 두터운 보호’, 그리고 ‘일할 수 있는 빈곤층은 자립할 수 있도록 적극 지원’이 포함된다.(관계부처합동, 2013.5)

상대적 빈곤을 고려하여 차상위계층을 확대(최저생계비의 120%→중위소득 50% 이하, 340만 명 → 438만 명)하고, (가칭)잠재빈곤층으로 관리하며, 맞춤형 개별급여, 긴급지원, 잠재빈곤층 지원사업 등 여건에 적합한 개별지원 확대로 보호율을 51%(222만 명)에서 80%(340만 명)로 높이겠다는 것이다. 이와 함께 빈곤층의 생활실태, 복지욕구 등 파악하기 위한 실태조사를 정례화하고, 긴급지원 선정기준의 유연화, 장애인･한부모 등 잠재빈곤층 법정 지원사업 및 기타 저소득층 사업의 확대 등으로 지원을 강화하겠다는 계획이다.

“맞춤형 개별급여”로의 개편이란 아래의 <그림1>과 같다. 탈빈곤의 유인을 강화하고, 사각지대를 해소하기 위해서, 그리고 관련 제도 간 연계 강화 기반 마련을 위해 현행 ‘통합급여’라고 일컫는 급여체계를 개별급여화하겠다는 것이다. 생계급여의 소득기준은 중위소득의 30%로 하고, 주거급여의 소득기준은 중위소득의 40~50%, 교육급여의 소득기준은 중위소득의 50%선에서 정한다는 계획이다. 한편 근로능력자의 경우 일할수록 유리하도록 근로장려세제(EITC)를 적용하고, 사회보험료 지원을 확대하며, 자산형성지원(IDA) 확대 등 근로인센티브를 강화하려는 계획이다.

<그림1> 맞춤형 개별급여체계 개편(안)

또한 부양의무자 기준 완화를 통한 사각지대를 해소하는 방안이 포함되어 있다. 생계급여와 의료급여 수급자의 경우 부양의무자기준이 여전히 존재하지만 부양능력판정을 위한 소득기준을 현실화하겠다는 계획이다. 현재는 중위소득수준 정도의 소득을 가지고 있으면 부양능력이 있는 것으로 간주되지만 앞으로는 ‘중위소득+수급자가구 최저생계비’이상의 소득이 있어야 부양능력이 있는 부양의무자로 간주하겠다는 것이다.

3. 개편(안)에 대한 평가

1) 개편에 대한 기대

현재까지의 정부 계획을 놓고 보면 빈곤층입장에서는 기대할 부분이 많다. 이번 계획안이 시행되면 그동안 가장 큰 문제로 지적되었던 사각지대가 축소될 수 있고, 탈수급의 유인책이 마련되고, 매우 가난하지만 부양의무자 기준 때문에 수급자에서 제외되었던 가구가 신규 수급자 가구로 선정될 수 있게 된다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다.

현행 제도상 기초보장수급자로 선정되려면 부양능력이 있는 부양의무자가 없어야 하고, 소득과 재산을 감안한 가구의 소득인정액이 최저생계비보다 낮아야 한다. 현재는 최저생계비를 기준으로 소득인정액이 최저생계비보다 낮으면 수급자로 선정되고, 수급자가 되면 최저생계비수준을 보장받을 수 있게 되어 있다. 현재 최저생계비 4인가구 경우 2013년 월 154만6천원, 2인가구의 경우는 97만 원 정도 된다. 현제도상 수급자가 되어야 원칙적으로 7가지 법정 급여(생계.주거.의료.교육.자활.해산.장제급여)를 받을 수 있는 자격이 주어지지만 계획상 앞으로는 소득이 최저생계비 보다 많다고 하더라도 해당 급여(의료·교육·주거급여)를 받을 수 있게 된다는 것이다. 권리성 급여가 유지되면서 시스템이 이와 같이 변화된다고 한다면 기존에 수급자들이 탈수급을 꺼리게 만든 요인을 어느 정도 제거해준다는 측면에서 일부 바람직한 측면이 있다고 할 수 있다.

○ 긍정적으로 평가할 부분

- 사각지대 해소. 차상위계층에 대한 개별급여 필요. 그것을 위해 다층구조로 선정기준을 달리하는 것.

- 기준선 설정을 둘러싼 불필요한 논쟁을 최소화 하는 것

- 각 부처에서 저소득층 복지를 고민하고 실행하게 하는 것

2) 개편(안)의 우려되는 점

계획대로 급여를 분리했을 때 우려되는 사항은 각 급여별 연계와 조정의 문제가 있을 뿐만 아니라 수급자나 극빈계층의 입장에서 보면 현재 보다 더 나빠지는 결과를 초래할 가능성도 존재 한다.

첫째, 수급자를 선정하고, 급여의 종류와 수준을 결정하는 과정에서 근로능력가구와 근로무능력가구를 분리하여 차등적으로 처우(긍정적 차별이 아닌 부정적 차별)할 가능성이 여전히 남아 있게 된다. 그동안 개별급여를 주장하던 학자들 대부분이 근로능력자를 기초보장제도에서 배제하는 주장을 해왔을 뿐만 아니라 정부의 ‘개편방안(정부부처 합동)’에서 의료급여의 경우 선정기준을 “소득인정액이 일정수준 이하인 근로무능력 가구”와 “가구별 지원기준 이상이나 의료욕구가 있는 희귀·난치·만성질환자 등 저소득층 개인”으로 한정하고 있는 것으로 보아 근로능력자가구의 경우는 의료급여수급자에서 제외될 가능성이 있을 것으로 보인다. 이렇게 되면 희귀·난치·만성질환자가 아닌 근로능력자가구원의 경우는 의료급여의 혜택에서 제외될 가능성이 생기는 것이다. 의료급여 2종수급자의 혜택이 건강보험가입자의 혜택보다 훨씬 더 크다는 점을 감안하면 이는 매우 우려되는 사항이라 할 수 있다. 또한 근로능력자에게는 일할수록 유리하도록 급여체계를 개선하겠다는 점을 밝힌 점을 통해 추정해 보면 일부 근로능력자 가구의 경우 기존의 생계급여의 혜택보다 줄어든 급여를 받게 될 가능성도 있어 보인다. 연구진 안에서 근로능력자가구가 생계급여의 대상에 포함되었지만 그동안의 경험을 통해 볼 때, 입법과정에서 어떤 결정을 하게 될지는 아직 분명하지 않은 상황이다. 아래 그림에서 확인 할 수 있듯이 근로능력자 대부분이 일을 하고 있고, 근로능력자가구 내에는 아동과 노인과 같은 근로무능력자가 가구원으로 있다는 점을 감안할 때 근로능력자가구에게 생계급여를 배제하는 최악의 안이 선택되는 일은 없어야 할 것이다.

둘째, 맞춤형 개별급여 체계 개편은 하기에 따라 최저생계비와 권리성 급여를 훼손시킬 가능성도 있다. 현행법상으로는 수급자의 생활수준은 가구의 소득인정액과 각종급여액을 합하여 최저생계비 이상이 되도록 보장받고 있다. 최저생활의 보장이 국민의 권리이자 국가의 의무로 규정되어 있고 최저생활을 최저생계비로 분명히 규정하고 있다. 현행 최저생계비는 수급자 선정기준이자 동시에 급여기준으로도 사용되고 있는 것이다. 하지만 ‘개편방안’에 따르면 생계급여는 중위소득의 일정비율(30%)를 고려한 상대적 방식에 의해서 급여를 결정하겠다고 되어 있지만 개정되는 법에 일정비율을 구체적으로 정해 놓지 않게 된다면 이후에는 급여수준과 선정기준을 임의적으로 낮출 수 있게 된다. 그렇게 되면 권리성 급여라는 현행법체계를 폐기하게 되는 결과를 빚게 만들 수 있다. 최저생계비와 각종급여의 소득기준선과의 관계를 상대적 수준으로 분명하게 규정하지 않게 되면 위의 우려가 현실이 될 가능성이 높아질 수 있을 것이다.

셋째, 정책 우선순위에 대한 우려가 있다. 부양의무자 기준을 개선한다고 하지만 현재 발표된 개선안으로는 매우 소규모의 대상만 수급자로 포함될 뿐 상당수의 비수급 빈곤층은 여전히 정책 대상에서 제외될 가능성이 높다. 연구진의 개편안을 볼 때 예산이 많지 않은 교육급여의 경우에만 부양의무자 기준을 제외한다는 계획을 갖고 있다. 계획대로 부양능력판정소득기준을 완화한다고 하더라도 현행 방식의 부양의무자 기준을 유지하게 되면 부양의무자가 실제 부양을 하지 않는 경우가 많기 때문에 여전히 대규모의 사각지대는 존재하게 되어 있다. 현재 정부자료에도 나와 있듯이 ‘소득인정액이 최저생계비 이하이나 부양의무자 기준 등으로 기초생활보장 혜택을 받고 있지 못하는 비수급빈곤층이 약 117만명’(’10년 빈곤실태조사)이나 되는 것이 현실임을 감안할 때, 이와 같은 비수급빈곤층에 대한 지원을 뒤로 한 채 차상위계층에게로 지원을 확대하는 것이 최선의 정책방향이냐에 대한 논란이 있을 수 있다. 대상을 위로 늘리는 것이 아니라 수급자보다 못한 삶을 살아가고 있는 사각지대를 대폭 줄이는 적극적인 정책을 더 우선적으로 심각하게 고려해 볼 필요가 있을 것이다.

3) 기타 평가

- 수급자 입장에서는 여전히 개별급여가 아니라는 점을 감안해야 함. 개별급여는 분절급여가 되어서는 안 됨. 체계적으로 연계된 종합급여가 되어야 함.

- 개편의 이유로 들고 있는 것들은 현 시스템에서는 할 수 없는 것이 아니고 안하고 있던 것일 뿐임. 문제는 그동안 필요한 사람에게 지원해 주지 않은 것임. 수급자가 필요한 여러 급여를 받는 게 문제가 아니라 비수급빈곤층이나 차상위계층이 하나도 못 받고 있는 것이 문제임.

- 새로운 선정기준과 급여방식과 기존의 방식을 보완 대체하는 것이 아니라 복잡하고 어렵게 만드는 측면이 있음. 오히려 현행 시스템 상에서 비수급빈곤층에게 개별급여를 실시하는 것이 더 효율적·체계적일 수 있음.

- 선정기준의 다층화는 바람직해 보이긴 하지만 실상 소득수준의 다층화일 뿐 재산기준과 부양의무자 기준을 다층화 하지 않으면 실익이 별로 없음. 다층구조를 가져가야 하는 이유는 탈수급의 유인뿐만 아니라 극빈곤층으로의 전락을 예방하는 기능이 있음.

- 개편안이 탈수급 유인효과가 있다고 하는데, 또 다른 함정 유인이 될 수 있음을 감안해야 함. 수급자에서 벗어나는 것이 더 좋지 않으면 나가지 않으려 할 것임. 따라서 EITC와 같은 제도를 전체 빈곤계층을 대상으로 하는 것과 같은 또 다른 조치가 수반되어야 할 것임. 또한 수급자인 사람의 경우 소득이 인상된다고 하더라도 가족 내 중증질환자가 치료받을 때까지, 자녀가 대학졸업 할 때까지는 그대로 해당 급여는 받을 수 있도록 유지되게 해야 함. 마찬가지로 전세자금융자제도 지원, 혹은 영구임대아파트 입주 권한 등도 계속 유지되는 시스템이 유지될 수 있어야 탈수급의 유인이 작동된다고 볼 수 있음

4. 현 기초보장시스템 설계에 대한 이해

1) 기초보장제도에 대한 오해

○ 주거급여

- 법제정 직전에 법제정추진연대회의 참여 시민단체요구에 의해 주거급여가 입법직전 급여의 한 종류로 포함됨.

- 주거급여의 의미를 살리지 못한 채 현금급여의 명목만 구분하여 시행하는 것으로 정부에서 결정하여 시행함.

○ 통합급여

- 현재의 급여시스템을 통합급여라고 부르는 것은 잘못된 호칭.

- 노인수급가구는 자활급여와 교육급여를 받고 있지 않고, 아프지 않은 사람은 의료급여를 받고 있지 않음. 현재의 시스템은 3층구조의 기준선(현금급여 기준선, 최저생계비, 차상위계층)을 적용하는 구조임. 차상위계층에게 현물급여를 지급할 수 있는 여지를 남겨두었으나 정부가 시행하지 않은 것임.

2) 최저생계비과 최저생활보장의 관계

현금급여와 현물급여의 분리 이유: 현금은 일상적으로 사용되는 것을 보장함. 현물은 욕구맞춤형(다시 말해서 욕구가 없는 사람은 배제), 일시적 필요, 많은 비용 대응과 관련됨(의료, 교육, 주거, 자활 등). 그런 의미에서 현행 방식의 주거급여는 태생적 한계를 가짐.

국민기초생활보장법에서는 ‘최저생활의 보장’이 국가의 의무, 국민의 권리로 명시되어 있고 보장수준이 최저생활이상이 되도록 명시됨. 최저생활의 수준을 나타내는 것이 최저생계비이고 선정기준이자 급여기준으로 사용됨. 가장 큰 특징은 권리성 급여라는 점.

최저생계비는 평균적인 개념임. 각 가구의 최저생활을 가구원수별 최저생계비로 단순화하는 것은 행정편의상 조치일 뿐이고, 각 가구의 특성을 고려한 최저생계비를 적용하기 위해서는 선정과 급여시 그것을 동시에 고려하는 것으로 설계됨. 현재의 정부에서 공표하는 우리나라 최저생계비는 중소도시 표준가구(건강한 젊은 부부, 초등학생 2인, 주거형태 전세가구)의 최저생계비일 뿐임.

따라서 최저생활을 위해서 가구마다 필요로 되는 추가 비용(예; 만성질환 병원비, 고교학비, 주거비 차이 등)은 선정과 급여에서 동시에 고려되어야 ‘최저생활의 보장’원칙을 지킬 수 있게 되어 있음. 하지만 현재 운영상으로는 선정과 급여에서 추가 필요비용의 일부(병원비, 학비)만을 고려하고 있는 것임.

특히 주거급여의 경우는 실제 주거여건이 나쁘다면 최저주거기준에 맞는 현물이 제공되는 것이 원칙이고, 의료의 경우 본인부담금 없는 무상 치료가 현물로 제공되는 것이 원칙임에도 불구하고 그렇게 시행해 오고 있지 않은 상황임.

주거형태가 월세인 경우는 월세에 해당하는 금액을 가구소득에서 공제해 주는 제도를 시행하거나 혹은 월세가구를 전제로 한 최저생계비 계측 결과를 적용하는 것이 설계에 맞는 제도 시행이었음에도 불구하고 그렇게 시행하지 않음.

기초보장법에 급여의 보장수준이 최저생계비가 아닌 최저생계비 이상이 되도록 한 이유는 빈곤함정에 빠지지 않고, 근로유인을 위한 것으로 차상위계층에 대한 개별급여를 시행할 근거라고 할 수 있음.

기초보장제도의 급여 중 필요하지 않음에도 불구하고 지급하는 과잉 급여는 없다고 판단됨. 다만 기초보장법 이외의 복지급여를 결정할 때 수급자를 대상으로 하는 여러 서비스를 무계획적으로 제공하는 경우는 있는 것은 사실임.

개편의 이유	의견
기초보장을 둘러싼 환경변화
복지제도확장으로 인한 중복 -> 제도정비, 선정기준 단순화 필요	개편안의 선정기준이 단순화 되지 않음
사회보험료지원, EITC 확대 -> 고용복지연계정책 내실화 필요	현 시스템에서 가능
복지사각지대 해소에 효과적이지 못해서	시스템인 아닌 의지의 문제
욕구별 급여제도 발전에 도움을 주지 못해서	시스템이 아닌 의지의 문제
근로능력수급자 취업 탈빈곤을 촉진하지 못해서	현 시스템에서 가능

○ 비수급빈곤층을 유지시키는 기제: 기초보장설계의 문제가 아닌 예산 맞춤형 선정기준 적용의 문제

- 부양의무자 판정기준의 설정 시 원안과 달리 경제부처의 요구가 그대로 반영됨(낮은 소득기준 선택, 재산기준의 추가)

- 장기간 재산기준 수준의 유지. 10년간 기본재산액 1회 변경, 환산율 1회 변경됨. 전세비용과 일반가구의 재산수준의 변화를 반영하지 않았음

- 부양의무자 기준의 상대적 저하, 혹은 소극적 완화

- 최저생계비 인상율의 최소화, 지역별 최저생계비의 미사용, 중소도시 최저생계비의 전국 단일기준으로 사용

- 선정기준 완화의 경우 수급자수의 감소로 인한 잉여 예산이 발생했을 경우에 주로 실행됨.

3) 현 기초보장시스템 하에서의 제안(허선, 2002)

- 현 기초보장시스템 하에서 비수급빈곤층에 대한 개별급여 시행과 빈곤함정을 예방하기 위한 제안은 시민단체와 연구자에 의해 그동안 지속적으로 정부 측에 요구해 왔던 것임.

				기초보장 수급 가구 (A그룹)	방치된 수급권자 (B그룹)	차상위 빈곤계층 (C그룹)
		급 여
		□		□	□	□
기초 보장 제도 급여	생 계 급 여			○	×	×
	자 활 급 여			○	◇	+△
	교 육 급 여			○	+◇	+△
	의료급여․의료비융자			○	+◇	+△
	주거급여			○	+◇	+△
	해산․장제급여			○	+◇	×
기타 공공 부조 제도 급여	보 육 료 지 원			○	◇				+△
	장 애 인 수 당			○	+◇		+△
	영구임대주택, 주거융자			○	◇	+△
	경 로 연 금			○	◇			+△
	아 동 양 육 비			○	+◇	+△

참고：○, ◇；현재 시행하고 있지만 내실화해야 하는 급여.

+◇, +△；새롭게 추가되어야할 급여.

×；하고 있지 않거나 하지 않아도 되는 급여.

<그림 4>  우리나라 공공부조 프로그램의 체계화방안(2002년 당시)

					E그룹
최저생계비				D그룹 (차차상위 빈곤계층)
	A그룹 (수급자)		C그룹 (차상위 빈곤계층)
		B그룹 (비수급 빈곤층)

						E그룹
최저생계비				C그룹 (차상위 빈곤계층)	D그룹 (차차상위 빈곤계층)
	A그룹 (수급자)
			B그룹 (비수급빈곤층)

<그림-5> 공공부조제도 체계화 방안에 의한 급여 후 계층별 생활수준의 비교(2002년 당시)

5. 연구진 개편안의 문제점

개편안을 그림으로 그리면 <그림6>과 같음.

여전히 사각지대가 대규모로 존재하게 됨.

현물급여에 대한 부양의무자기준의 폐지와 재산기준액을 대폭인상하지 않는 한  수평적 수급자의 확대가 어려워짐.

간주부양비, 재산의 소득환산액은 여전히 존재함

가구특성지출을 반영하지 않는 소득인정액개념의 사용으로 인한 혼란, 불이익 가구 발생

<그림6> 급여체계 개편(안)

- 현행 시스템과 달라지는 부분은 최저생계비가 없어지고, 소득평가액 대신 경상소득의 개념을 사용하며, 각 급여의 기준에 상대빈곤선(중위소득의 몇%)이 도입된다는 점임.

6. 바람직한 기초보장 개편을 위한 제언

1) 유기적으로 연계된 급여체계 개편 방안이 마련되어야 함

- 공공부조 기본원리에 바탕을 두어야함.

- 분절된 개별급여가 시행되지 않게 되려면 공공부조의 기본 원리에 충실하고, 국민 누구에게나 공평한 제도가 마련되어야 할 것임.

- 그런 측면에서 현행 시스템(현 기초법 유지)에서 현재의 의료급여와 마찬가지로 각 급여별로 개별법을 만들어 선정기준과 급여내용을 달리하는 것이 바람직 할 것임.

2) 선정기준의 제안

- 연구진의 개편안을 기존 체계에 단순하게 도입하면 최저생계비의 계측방식을 변경하면 됨. 예를 들어 “최저생계비는 중위소득의 40%로 정한다”.

- 각 개별급여에서의 소득기준은 예를 들어 최저생계비의 120%, 130%, 150%로 정하면 됨.

- 재산기준은 각 급여별로 기본재산액 차등, 환산율 차등이 필요. 또한 현물급여의 경우 일정규모의 주거용재산은 제외하는 것을 검토해야 함. 수직적 확충 위주로 하게 되면 역차별 문제가 발생하게 됨.

3) 부양의무자기준의 대폭완화

- 현재 마련된 부양의무자기준의 개선안(부양능력판정소득기준=부양의무자 중위소득 + 최저생계비)을 적용한다고 하더라도 비수급 빈곤층의 13%만이 신규수급자로 편입될 것으로 추정될 뿐임.

- 부양의무자 범위가 크게 완화되었다는 것은 잘못된 인식.(복지동향 2013년 5월호 참고)

- 특히 개별급여의 경우 부양기준을 사실상 철폐해도 신규 수급자가 그렇게 많지 않을 것으로 예상됨. 재산기준과 연금소득 등의 이유를 감안할 필요가 있음

- 부양의무자 기준 개선의 제안: 노인의 성인자녀에 대한 부양의무 면제, 재산기준의 대폭 완화, 부양의무자 범위에 사위·며느리·장인장모·시부모 제외. 등

- 정부가 제안하고 있는 소득기준 이상 가구의 실제부양비를 조사할 필요가 있음.

4) 주거급여

- 개편안이 현행방식과 차이가 없고 다만 금액차이가 날뿐임. 지급되는 금액이 비현실적일 뿐만 아니라 임차가구 이외의 가구에 어떤 급여를 제공할 것인지에 대한 대안 마련이 중요함. 전세가구나 자가가구의 월세로의 전환에 대해 고민해야 할 것. 급여액 지급뿐만 아니라 수급자 선정 과정 중 월세나 전세 인상분 공제제도의 도입이 필요함. 수급자 가구에게 최저주거기준에 부합하는 주거를 실제 제공할 수 있는 주택 수요공급에 대한 고민도 함께 해야 할 것임. 특히 영구임대아파트입주자와 월세자 간에 극심한 혜택의 불평등 문제에 대해서도 대안 마련이 중요함. 장기적으로 수급자의 혜택보다는 임대사업자들의 이익을 높이는 방향으로 전개되어서는 안 됨. 극빈층을 위한 공공임대주택의 필요성도 감안한 정책 마련이 필요함.

○ 의료급여

- 개별급여도입의 목적을 ‘탈수급 유인’이라고 하기엔 유인장치가 거의 없기 때문에 수평적 수직적 확충을 동시에 꾀할 필요가 있음. 또한 최저생계비 이하의 가구에게 본인부담금을 유지한다는 것은 논리적으로 모순된 조치임을 감안하여 현행 의료급여2종에 해당하는 가구에 대해서도 최소한 1종과 동일한 혜택을 주는 것이 바람직함.

○ 기타

- 간주부양비 폐지

- 중소도시 최저생계비의 전국 적용이 아닌 지역별 최저생계비 적용.

- 장애로 인한 필요비용 공제제도 시행

7. 결 론

- 정부에서 마련한 개편안을 욕구별 맞춤형이라고 부르기에는 많이 부족함. 왜냐하면 빈곤계층의 많은 욕구가 반영되지 못하는 개편이기 때문임. 맞춤형 급여체계를 “빈곤층의 욕구에 맞는 다층의 개별급여체계”로 정의하고 있는데, 그렇다면 부양의무자 기준과 재산기준 때문에 해결되지 못할 비수급 빈곤층의 욕구는? 근로능력자가구 결식아동의 욕구는? 어떻게 처리할 것인가?

- 현제도가 복지사각지대 해소에 효과적이지 못했다고 하는데 새로운 제도에서도 그 범위가 크지 않음.

- 최저생계비의 상징적 의미와 권리성 급여를 유지하지 못할 수 있다는 점이 가장 큰 우려사항이기 때문에, 그러한 우려를 없앤다는 측면에서 현행법의 큰 골격은 유지하고, 최저생계비 개념을 유지하며, 그 측정방식만 상대적 빈곤방식을 가미하는 것을 제안함. 기초보장제도의 설계상의 원칙에 충실하게 따르면 욕구별 맞춤형이 실현됨. 각 현물급여별로 최저생계비 이상의 선에서 소득수준을 결정하면 됨.

- 현행 방식을 버릴만한 이유가 없고 사각지대 축소에 더 큰 의미를 부여한다는 측면에서 개편안을 “사각지대 축소 및 다층급여체계로의 개편”이라고 부를 것을 제안함.

- 예산맞춤형·강제노역형·분절된 급여체계 개편이 되어서는 안 됨. 욕구맞춤형·근로유인형·연계된 급여체계로의 개편이 되어야 함.

- 빈곤은 종합적 접근이 되어야 함. 아동빈곤, 에너지빈곤, 노인빈곤, 주거빈곤, 의료빈곤이 별개로 존재하는 게 아님. 한 가족 내에서 동시에 나타나는 현상일 수 있음. 한 가지만 해결해 준다고 다 해결되는 게 아님. 개별적으로 독립적으로 지원해 주다보면 오히려 더 중복되는 것이 나타나고.. 행정적 부담이 더욱 커지게 되는 일이 벌어질 수 있음을 감안해야 할 것임.

- 연간 2조원의 예산은 목표에 비해 부족한 예산으로 예상됨. 예산에 맞추어 계획된 수급자수를 맞추려 하다 보면 ‘하석상대’로 이어질 가능성이 있기 때문에 그것을 조심해야 함.

- 근로능력자들에 대한 탈수급, 취업지원방안의 마련이 급여체계개편과 동시에 고려될 필요가 있음. 근로능력자의 근로인센티브를 위해서.. 수급자들의 최종소득은 최저생계비를 상회할 수밖에 없게 됨. 역차별 방지를 위해서는 결국 EITC의 전면 도입 등과 같은 방법을 통해서 비수급 저소득층의 생활수준을 더 높게 하는 수밖에 없을 것임.

참 고 문 헌

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<참고자료1>

사각지대 빈곤 아동가구의 생활여건 및 실태 비교(허선·이수진, 2012)

<그림> 아동빈곤가구의 복지사각지대 규모추정(2008)

가계수지의 어려움은 생활에서의 곤란으로 이어지는 바, 이들이 국가의 도움이 필요 없을 정도로 생활하고 있는지를 확인해 볼 필요가 있다. 복지패널조사 중 극빈층의 생활을 확인할 수 있는 문항이 있어 그 결과를 확인해 본 결과 <표>과 같다. 조사 시점 기준으로 지난 1년 동안 극심한 생계 곤란 경험을 하였는지를 묻는 문항들이다.

먼저 ‘돈이 없어 집세를 낼 수 없었던 경험이 있다’고 응답한 가구는 ‘수급가구’가 8.7%로 가장 많았으나 ‘차상위 계층가구’ 역시 8.6%로 비슷한 수준으로 나타났다. ‘가구원 중에 신용불량자인 사람이 있다’는 응답은 ‘수급가구’가 36.2%로 가장 많았고 그 다음이 ‘차상위 계층가구’로서 21.1%를 차지했다.

그 외의 문항에서는 ‘수급가구’보다 오히려 ‘차상위 계층가구’의 경험비율이 더 높게 나타났다. ‘돈이 없어 공과금을 기한 내 납부하지 못한 경험이 있다’ 32.8%, ‘돈이 없어서 전기세, 전화세, 수도세 중 하나 이상을 내지 못해 전기, 전화, 수도 등이 끊긴 적이 있다’ 8.6%, ‘돈이 없어 자녀의 공교육비를 한 달 이상 주진 못한 적이 있다’ 8.6%, ‘돈이 없어 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다’ 15.5%, ‘돈이 없어 본인이나 가족이 병원에 갈 수 없었던 적이 있다’ 12.3%, ‘돈이 없어 건강보험 미납으로 보험 급여자격을 정지당한 경험이 있다’ 17.5%로 가계수지 적자로 인한 ‘생활곤란’이 차상위 계층가구에서 두드러짐을 경험적으로 잘 보여주고 있다.

<표> 수급 및 빈곤지위별 아동가구의 ‘생활곤란’ 경험 여부

(N=2,504)

	수급 및 빈곤지위				Chi-square
	수급빈곤 아동가구a	차상위계층 아동가구b	저소득빈곤 아동가구c	비빈곤 아동가구d
변수	빈도(%)	빈도(%)	빈도(%)	빈도(%)
집세를 못낸 경험	n=150	n=58	n=96	n=2,201	72.185***
있음	13(8.7)	5(8.6)	3(3.1)	20(0.9)
없음	137(91.3)	53(91.4)	93(96.9)	2,181(99.1)
공과금 못낸 경험	n=149	n=58	n=97	n=2,201	110.075***
있음	25(16.8)	19(32.8)	14(14.4)	107(4.9)
없음	124(83.2)	39(67.2)	83(85.6)	2,094(95.1)
전기전화단절경험	n=149	n=58	n=96	n=2,201	53.203***
있음	5(3.4)	5(8.6)	2(2.1)	11(0.5)
없음	144(96.6)	53(91.4)	94(97.9)	2,190(99.5)
공교육비미납경험	n=150	n=58	n=97	n=2,201	52.403***
있음	1(0.7)	5(8.6)	1(1.0)	11(0.5)
없음	149(99.3)	53(91.4)	96(99.0)	2,190(99.5)
난방을 못한 경험	n=150	n=58	n=97	n=2,201	121.838***
있음	13(8.7)	9(15.5)	2(2.1)	18(0.8)
없음	137(91.3)	49(84.5)	95(97.9)	2,183(99.2)
병원에 못간 경험	n=150	n=57	n=97	n=2,200	69.208***
있음	11(7.3)	7(12.3)	4(4.1)	24(1.1)
없음	139(92.7)	50(87.7)	93(95.9)	2,176(98.9)
신용불량자 발생	n=149	n=59	n=97	n=2,200	224.538***
있음	54(36.2)	14(24.1)	5(5.2)	111(5.0)
없음	95(63.8)	44(75.9)	92(94.8)	2,089(95.0)
건강보험미납경험	n=149	n=57	n=96	n=2,200	67.555***
있음	3(2.0)	10(17.5)	5(5.2)	37(1.7)
없음	146(98.0)	47(82.5)	91(94.8)	2,162(98.3)

*p＜.05,  **p＜.01,  ***p＜.001

생활곤란 경험을 묻는 위의 여러 항목에서 대부분이 ‘차상위 계층가구’가  ‘수급가구’보다 더 극심한 생활곤란을 겪고 있는 것으로 나타난 점은 이들이 국가의 지원에서 소외되어 있다는 점을 고려할 때 큰 문제가 아닐 수 없다. 왜냐하면 겨울에 난방을 못하고, 아파도 병원에 못갈 정도는 최저생존 수준에도 못 미치는 생활이라고 할 수 있기 때문이다. 이들이 ‘저소득 빈곤가구’와 가장 차별되며 생계를 위협하는 문제가 바로 위의 ‘생활곤란 경험’임을 고려할 때, 정부에서 추가로 지원대상을 결정할 때 최우선적으로 고려해야 할 대상임은 분명해 보인다.

또한 ‘저소득 빈곤가구’에서도 돈이 없어 공과금을 내지 못하고(14.4%) 가구원 중 신용불량자가 발생하고(5.2%) 건강보험 미납으로 자격이 정지되고(5.2%), 돈이 없어 겨울에 난방을 못하고(2.1%) 아파도 병원에 못가는(4.1%) 이와 같은 생계곤란을 겪고 있는 가구가 빈곤층으로 분류되지 못하고 있다는 점에도 주목해야 할 것이며, 공적인 기초보장 제도의 대상으로 포함시키지 못한다면 민간기관에서라도 최우선적으로 이들의 생활을 돌볼 수 있어야 하는 중요한 대목이라 하겠다.

<참고2>

인구 대비 % 3.1%									장애인 수당 (부조)	아동 양육 수당 (부조)
	생계 부조	의료 부조	주거 부조	교육 부조	자활 부조		보육료 지원	경로 연금 (노인 부조)			기타 부조
	기초생활보장제도						기타 자산조사방식 프로그램

(참고)

	: 수급자에 대한 현행 급여		:차상위계층에 대한 현행급여		:추가되어야할 급여

<그림> 공공부조의 체계화방안에서의 각 프로그램별 수급자 규모안(허선, 2002)

	발표문
수급현장에서 본 국민기초생활보장제도, 개편이 우려된다.

김선미(노숙인인권공동실천단 책임간사)

1. 들어가며

○ 현행 기초생활보장제도의 가장 큰 문제점은 광범위한 사각지대의 존재임.

― 한국보건사회연구원에 따르면 비수급빈곤층은 400만명(전체 인구의 7.5%)정도에 달하여 수급빈곤층 147만명(2012년말 기준)을 두배 이상 상회하는 것으로 나타났음(아래 그림 참조).

― 광범위한 사각지대 발생은 부양의무자기준(간주부양비 포함) 그리고 소득인정액(재산의 소득 환산률과 추정소득부과 등 소득평가방식) 등 대상자선정기준에 기인함.

<그림 1> 비수급빈곤층의 규모

자료: 빈곤정책제도개선방안 연구(2012).한국보건사회연구원·보건복지부.

○ 제도운영상 문제점, 즉 부양의무자기준을 비롯한 재산기준 등의 대상자선정기준, 의료급여의 대상자기준 확대, 전달체계 및 최근 구축된 사회복지통합전산망 행복e음까지 다양한 보완 대책은 제도 시행 이후 지속적으로 이어져왔음.

― 그러나 최근의 경기불황과 더불어 심해지고 있는 빈부격차현상에도 불구하고 기초생활보장수급자수가 10여년 동안 거의 변하지 않았을 뿐더러 오히려 2012년 말 수급자수는  3%이하로 떨어져 제도운영상의 문제점을 보완해간다고 해도, 예산에 맞춰 지속적으로 수급(권)자를 걸러냈다고는 밖에 볼 수 없는 상황이 이어져왔음.

2012년 기초생활보장 생계급여 예산은 2011년 대비3.4%가 삭감된 수준이었음.

〈표 1〉기초생활보장제도의 주요 변화

구분	주요 변화(연도)
대상자 선정기준	- 소득인정액제도(2003) - 부양의무자기준 변경(2005, 2007, 2008, 2012년) 차감된 소득이 수급권자 및 해당 부양의무자 각각의 최저생계비를 합한 금액의 100분의 130 미만일 것으로 규정. 다만, 노인ㆍ장애인ㆍ한부모 가정 등 수급권자 가구의 특성으로 인하여 특히 생활이 어렵다고 보건복지부장관이 정하는 경우에는 100분의 185 미만으로 조정함. - 기본재산액 상향조정(2004, 2008, 2013) 재산의 소득환산 중 주거용재산의 경우 소득환산율과 그 한도액 완화함. 즉 거주를 목적으로 하는 재산은 일정금액을 한도로(대도시 1억원 중소도시 6천8백만원 농어촌 3천8백만원) 주거용재산으로 보고 별도의 환산율을(1.04%) 적용하고, 나머지재산에 대해 기존에 적용하던 일반재산환산율을 적용하도록 하였음.
급여	- 근로소득공제율 확대 및 차상위 의료급여 실시(2002) - 최저생계비 인상(매년/ 1999년부터 5년마다계측, 2004년이후 3년마다 계측) - 한시생계보호(2009)
전달체계 및 행정망	- 사회복지 전담공무원 확충 - 주민생활지원서비스 도입(2007) - 금융조회시스템 구축(2008) 사회복지통합전산망 행복e음 구축(2010-2013)
재정	- 재정 확대 및 국가․시․도 및 시․군․구간 분담비율 차등화(2007)

자료 : 김미곤(2010). 국민기초생활보장제도 발전과정과 성과. 국민기초생활제도 시행 10주년 기념 심포지움 자료를 수정·편집하였음.

○ 최근 박근혜정부는 기초생활보장제도의 전면개편을 선언하고 이와 관련해 다음과 같이 개편의 방향과 계획을 수립하고 있음.

― 우선 기초생활보장제도의 문제점으로 형평성 훼손, 탈수급 저해, 빈곤예방 미흡 1)광범위한 사각지대 2)근로유인체계의 미흡 3)빈곤예방기능 미흡 등으로 정리하고,

― 이를 해결하기 위해 △욕구별 급여체계 전환으로 ‘맞춤보장’과 ‘사각지대’를 완화하겠다고 했으며, △근로빈곤층 자립서비스 지원 및 관리 강화로 ‘탈빈곤안정화’와 ‘탈수급 유인’등으로 기초생활보장제도를 개편하겠다고 밝혔음.

한국형 빈곤정책의 새로운 패러다임 모색을 위한 공청회.한국보건사회연구원.2012.12.6.보도자료.

― 한편 올해 보건복지부 업무보고에서는 “기초수급자에 집중된 급여체계로 인해 사각지대가 넓고 복지에 안주하게 되는 구조적 문제 등을 근본적으로 개선하기 위하여 개별 급여별 대상자 선정기준을 마련하고, 전부 또는 전무(all or nothing)의 급여체계를 개선하며, 부양의무자 기준을 완화할 것이며, 상반기 급여체계 개편방향을 확정하고 금년 하반기에는 국민기초생활보장법 개정을 추진하겠다”고 밝힌 바 있음.

‘국민행복을 향한 맞춤복지’ 2013. 보건복지부 업무보고자료.

출처: 제18대 대통령직 인수위원회 제안 박근혜정부 국정과제.2013.2.

<그림 2> 맞춤형 복지지원 전환 개념도

출처 : ‘국민행복을 향한 맞춤복지’ 2013.보건복지부. 국정업무보고

○ 뜨악한 정부의 기초생활보장제도 개편... 왜?

― 사실 통합급여라는 급여지급방식으로 인한 문제점은, 생계, 주거, 의료, 교육, 장제, 해산, 자활급여 등 모든 급여에 같은 선정기준이 제시됨으로써 ‘목표효율성', 즉 적절한 사람에게 적절한 급여를 행하였는가'에 관한 문제가 배태되었다는 점임. 이러한 점을 극복한다는 측면에서 개별급여방식 도입은 환영할 만함.

― 허나, 개별욕구가 단일한 소득기준만을 기준으로 하지 않을진대, 과연 욕구별 적절한 선정기준과 적정급여수준은 얼마나 될 것이며, 개별급여를 지급하는 방식은 어떠할 것인지 즉 필요한 급여의 종류가 한 가지 이상이 될 경우 모두 대상이 되고 상한선을 두는 것인지, 하나의 급여만 선택하게 할 것인지, 또 현재 생계급여에 고려되지 않은 가구특성은 개별급여시 고려하게 되는 것인지, 주거급여의 경우 얼마나 현실수준을 반영할 것인지 등등 명확하지 않은 지점이 곳곳에 있음.

― 특히 현재까지 수급(권)자에 대한 행정의 처우를 볼 때 개편 자체가 우려되는 바가 결코 적지 않으며, 수급(권)자의 경우 사회적으로 논의되는 내용 자체가 공개된 바 없어 기대보다는 불안이 더 커 보이는 것이 현실임.

○ 이에 본 글에서는 그간 기초생활수급현장에서 어떠한 상황이 있었는지 분야별로 정리하고 이를 통해 급여개편에 대한 우려를 밝히고자 함.

2. 기초생활보장제도의 실제

1) 가계부작성으로 살펴본 수급가구 가계실태

○ 최저생계비 계측과 현금급여선 도출 방식

<표 2> 2013년 최저생계비 및 현금급여기준

구분	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구	7인가구
최저생계비	573,168	974,231	1,260,315	1,546,399	1,832,482	2,118,566	2,404,650
― 타지원액	103,715	176,595	228,453	280,310	332,167	384,025	435,882
현금급여	468,453	797,636	1,031,862	1,266,089	1,500,315	1,734,541	1,968,768
주거급여	90,636	154,372	199,645	244,963	290,281	335,599	380,717

― 최저생계비 계측과정 : 11개비목설정 → 비목별생활필수품선정(소득탄성치 0.5 이하, 소득이 0일 때 보유(또는 소비)할 확률 60% 이상, 하위 40% 이하 계층의 보유비율 2/3 이상인 품목 등을 필수품으로 선정. 하위 40%이하?!) → 표준가구선정(4인가구. 부모 40대초반과 30대후반, 자 11세, 9세, 중소도시 아파트에 전세로 거주) → 표준가구의 1개월 소비내역을 조사하여 세부품목별 지출비용을 합함 → 비목별 소비지출액 도출하여 합산, 4인가구 최저생계비산출 → 가구균등화지수 적용하여 가구원수별로 최저생계비산출

소득탄성치 0.5 이하, 소득이 0일 때 보유(또는 소비)할 확률 60% 이상, 하위 40% 이하 계층의 보유비율 2/3 이상인 품목 등을 필수품으로 선정하고, 시장조사 및 통계청 자료 등을 활용하여 품목별 가격 및 사용량 결정함.

☞ 현금급여액 산정은　어떻게...?

▪ 현금급여액(급여수준) = 최저생계비 － 타지원액(최저생계비에서 현물로 지급되는 의료비, 교육비, TV수신료, 주민세, 전화세 등) － 가구소득인정액(소득평가액+재산의소득환산액)

▪ 4인가구 기준 2010년 타법지원액(중생보위 결정) : 식료품비(급식비 62,510)+광열수도비(전기 6,346)+의료비(보건의료서비스 32,138)+교육비(65,930)+가구집기가사용품(쓰레기봉투 1,220)+교양오락비(TV수신료 2,500)+교통통신비(유선전화 1,200)+이동전화 18,040+비소비지출(국민연금 38,610+건강보험 24,390+주민세 433) = 타법지원액 합계 : 253,317로 결정하고, 가구균등화지수를 적용, 가구원수별 타지원액을 감액

○ 기초법개정공동행동은 최저생계비계측년도였던 2010년, 열악한 최저생계비수준과 현금급여수준을 알리고자 기초생활수급자의 급여생활을 가계부작성을 통해 조사한 바 있음. 이에 다음에서는 2010년 계측년도 내용을 살펴 최저생계비와 현금급여의 적정성을 평가하고자 함.

<표 3> 2010년 가구규모별 최저생계비 및 현금급여선

<표 4> 표준가구 최저생계비 비목별 구성과 급여종류와의 관계

구분	최저생계비 11대 비목 및 비율					급여종류
						공통급여	욕구별 개별급여
일상적 소비지출		2010년행정적용최저생계비		2010년중생보위결정		생계급여
	식료품	512,211원	37.6%	527,327원	37.7%
	광열수도	91,070원	6.7%	103,150원	7.4%
	가구집기	40,616원	3.0%	40,547원	2.9%
	피복신발	53,938원	4.0%	57,649원	4.1%
	교양오락	26,610원	2.0%	27,117원	1.9%
	교통통신	142,964원	10.5%	142,600원	10.2%
	기타소비	83,230원	6.1%	82,305원	5.9%
	비소비지출	56,607원	4.2%	67,293원	4.8%
	주거비	235,086원	17.2%	221,374원	15.8%	-	주거급여
	보건의료	59,601원	4.4%	62,196원	4.5%	-	의료급여
	교육	61,158원	4.5%	65,930원	4.7%	-	교육급여
	합계	1,363,091원	100.0%	1,397,488원	100.0%	-	-
비일상적 소비지출	출 생						해산급여
	사 망						장제급여

― 위의 표에 나타난 2010년 중앙생활보장위원회에서 결정한 최저생계비 11대 비목별 급여액에서, 타법지원액을 해당 하는 비목별로 감한이후(현금급여선), 가구균등화지수를 적용하여 가구원수별 비목별 금액(현금급여액)을 산출하면 아래 표와 같음. 다음에서는 2010년도 가계부 작성가구의 비목별 지출액을 비교하고자 함.

<표 5> 타법지원액 제외 후 각 비목별 현금급여의 구성

중생보위결정 현금급여액을 기준으로 가구균등화지수를 적용하였엄. 2010년 계측년도에서는 1인가구  1인가구 0.370, 2인가구 0.630, 3인가구 0.815, 5인가구 1.185, 6인가구 1.370이 적용되었고, 이전에는 1인가구 0.349, 2인가구 0.578, 3인가구 0.795, 5인가구 1.137, 6인가구 1.283이 적용되었는데, 본 가계부작성가구는 2010년 이전의 기준이 적용된 가구이므로 후자를 고려해 비목별 현금급여선을 계산했음.

(단위 : 원)

	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
식료품	162,221	268,664	369,530	464,817	528,497	596,360
광열수도	33,785	55,953	76,959	96,804	110,066	124,200
가구집기	13,725	22,731	31,265	39,327	44,715	50,457
피복신발	20,120	33,321	45,831	57649	65,547	73,964
교양오락	8,591	14,229	19,571	24,617	27,990	31,584
교통통신	43,053	71,302	98,071	123,360	140,260	158,271
기타소비	28,724	47,572	65,432	82305	93,581	105,597
비소비지출	1,347	2,231	3,069	3,860	4,389	4,952
주거비	77,260	127,954	175,992	221,374	251,702	284,023
보건의료	10,490	17,374	23,896	30,058	34,176	38,564
교육	0	0	0	0	0	0
합계	399,316	661,331	909,616	1,144,171	1,300,923	1,467,972

○ 최저생계비 및 현금급여와 비교한 가계부 작성가구의 지출 현황

본 조사는 최저생계비 계측년도인 2010년, 기초법개정공동행동 주관으로 수급가구의 실제 가계생활을 살펴보기 위해 7월 한달 간 가계부작성을 통해 실제 지출상황을 살펴보았음. 총 17개 가구의 가구구성을 수급유형별로 보면, 일반수급가구는 12가구, 조건부과수급가구는 5가구임. 가구형태는 단독가구 총 10가구, 부부가구 1가구, 여성한부모가구 3가구, 일반가구2가구, 기타가구(3세대가구)1가구로 구성되었음. 가구원 특성을 보면, 노인가구 3가구, 장애가구(장애가구원포함) 7가구, 만성질환을 보유한 가구 8가구로 구성되었음. 한편 6개가구가 학령기자녀(초등학교～고등학교)를 둔 가구였음.

― 주거비는 가구원수에 무관하게 모든 가구에서 표준가구에 의해 도출된 주거비분을 초과하였음. 따라서 최저생계비는 물론 현금급여상 주거급여는 지역에 따른 주거비수준을 전혀 고려하지 않고 있음을 알 수 있음.

주택형태를 보면, 쪽방 혹은 고시원 거주가구가 7가구, 영구임대주택, 매입임대주택 혹은 전세임대주택 등 공공임대주택 거주가구가 3가구, 민간임대주택 거주가구가 6가구로 분포됨. 이들 중 8가구는 무보증월세이며, 7가구는 보증부월세, 그리고 2가구는 전세임대로 월임대료를 지불해야 하는 가구로 매월 일정한 임대료를 지출해야하는 가구임. 한편 이들 대다수는 대도시에 거주하고 있음.

― 학령기 아동이 있는 가구의 교육비는 실제 부담액이 평균 137,000원에 달해 최저생계비 혹은 현금급여로 도출된 교육비와는 큰 차이를 나타내고 있었음.

― 교통통신비 역시 9개가구가 초과지출을 하고 있었는데 특히 통신비가 큰 차이를 나타내는 지출항목이었음.

― 모든 가구에서 주거비나 교육비, 혹은 의료비 등에 대한 초과분에 대하여 타비목비를 줄이거나 부족분을 부채로 조절하고 있었음.

11개 가구에서 적자를 보였음(최소 7,000원～최대20만원선). 허나, 적자를 나타내지 않은 가구 중 3가구는 차액을 채무(이웃이나 지인에게 빌림)충당한 가구가 3가구나 있어 대부분의 가구가 최저생계비(현금급여)로 생활하는데 상당한 어려움을 겪고 있는 것으로 나타남. 발생하는 차액을 충당하는 방법으로 이웃이나 지인에게 빌리기 어려운 경우, 사적으로 도움을 받거나(교회 등), 일시적으로 소득활동(폐지나 폐품수집, 심지어 구걸)을 하는 것으로 나타났음.

― 특히 1일 식료품비는 주거비나 기타 비용을 우선사용할 수 밖이 없으므로 표준가구의 절반에도 미치지 못하는 가구가 다수였음. 유아기나 학령기 자녀가 있는 경우, 장애나 질환이 있는 가구의 경우 별도의 비용이 더 추가됨을 고려한다면 현재 식료품의 비중은 ‘건강한 생활’을 달성하는 데는 매우 부족함을 알 수 있었음.

가계부기록을 살펴보면 7월 한달간 그 어떤 가구에서도 과일을 구입한 기록이 없었음. 다만 해당하는 날짜에 복날이 있어 1회 생선이나 닭고기류를 구입한 것으로 조사되었고 대부분 반찬이 두어가지 정도였음.

― 의료비 또한 만성질환이나 장애가구, 노인가구에서 지출비율이 높게 나타나 현행 최저생계비 계측과 그에 의한 현금급여 도출방식에 가구별 특성과 욕구가 전혀 반영되지 않았다고 할 수 있겠음.

○ 가계부 분석으로 본 최저생계비의 비목구성 및 급여구성

― 최저생계비는 각종 사회복지서비스 수급권의 기준이 되고 있으며 특히 우리나라의 대표적 공공부조제도인 국민기초생활보장제도의 대상자선정기준 뿐만 아니라 급여수준을 결정하는 선으로 의의를 가짐. 그런데 그 계측방식과 도출방식이 현실을 얼마나 반영했는지, 그리고 활용상 적합한 것인지 등은 늘 쟁점사항이 되어 왔음.

― 결론부터 말하자면 최저생계비, 현금급여 수준이 매우 낮아서 수급가구는 그야말로 생계를 위한 사투를 벌이고 있음. 즉 목간 전이가 발생하고 있었으며, 늘 채무를 안고 살게 하고, 심지어 부족분을 메우기 위해 구걸도 하게 만들었음.

― 주거비와 교육비를 확보하기 위해 식료품비 혹은 피복비를 필요 이상으로 줄이는 현실 감안한다면, 욕구별 완전대체가 불가함을 인식, 필요한 욕구에 따른 개별급여, 그를 전제로 한 개별급여의 적정선 그리고 최저생계비 도출을 해야 할 것임.

― 한편 그 과정에서 ‘표준가구’ 설정은, 대도시에 거주하는 무보증월세가구와 주거비에서 가장 큰 편차를 보이게 했을 뿐만 아니라 타법지원액에 있어서도 형평성이 고려되지 않는 현상을 낳게 했음. 각 가구의 특성(특히 생애주기에 따라서)에 따라서 필요한 생계비의 비목에 분명한 차이를 보이고 있으므로(영유아 가구의 보육비, 학령기 가구의 교육비, 노인가구의 의료비 등) 별도의 급여를 고려한다면, 생계비 산정은 분명히 가구원의 특성을 고려해야 함.

<표 2> 가계부 작성 가구의 일반사항 및 가구특성

	가구유형	수급 유형	지역	주거형태		가구원수	가구 특성
				주택형태	점유형태
1	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세(100-7)	1	62세. 만성질환(관절염)
2	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세( 50-9)	1	45세. 장애가구/ 지체장애3급/ 채무있음
3	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	46세. 근로유지형자활사업참여
4	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	55세. 근로유지형자활사업참여/ 만성질환(고혈압)/ 채무있음
5	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	70세. 노인가구
6	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(25)	1	53세. 만성질환(관절염, 알콜의존)
7	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(20)	1	43세. 만설질환(관절염)
8	여성단독가구	일반	대도시	전세임대주택	6000(월-80,000)	1	61세. 장애가구/ 지체장애4급/ 만성질환(간질환)
9	여성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(11)	1	71세. 노인가구/ 만성질환(혈압, 위장병, 호흡기질환)
10	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(20)	1	69세. 노인가구/ 만성질환(심장질환)/ 채무있음
11	부부가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(1000-35)	2	41세. 장애가구/ 夫-지체장애1급․신장질환, 婦-뇌병변장애2급
12	여성한부모가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(50-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-간질장애5급/ 자녀1-여(9), 자녀2-남(6)
13	일반가구	일반	대도시	영구임대주택	보증부월세(268-5)	6	31세. 가구주 간질장애3급/ 자녀1-여(7), 자녀2-여(6), 자녀3-여(3), 자녀4-남(1)/ 채무있음
14	일반가구	조건부과	대도시	일반단독주택	전세-1200 (대출이자 70,000)	3	63세. 가구주-청각장애6급, 만성질환(중풍, 혈압)/ 자녀1-남(27)/ 채무있음
15	기타가구(3대)	조건부과	대도시	다세대주택	무보증월세(40)	6	54세. 가구주-일반노동시장(주차관리)/ 부인-자활사업참여/ 자녀1- 남(22), 자녀2-여(18), 자녀3-남(10), 노부모-여(83)
16	여성한부모가구	일반	중소도시	민간아파트	보증부월세(3000-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-지체장애1급/ 자녀1-남(14), 자녀2-여(9)
17	여성한부모가구	조건부과	대도시	다가구주택	보증부월세(500-35)	4	41세. 조건부유예/ 자녀1-여(16), 자녀2-남(14), 자녀3-여(3)/ 채무있음

<표 6> 가계부 작성 가구의 일반사항 및 가구특성

	가구유형	수급 유형	지역	주거형태		가구원수	가구 특성
				주택형태	점유형태
1	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세(100-7)	1	62세. 만성질환(관절염)
2	남성단독가구	일반	대도시	매입임대주택	보증부월세( 50-9)	1	45세. 장애가구/ 지체장애3급/ 채무있음
3	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	46세. 근로유지형자활사업참여
4	남성단독가구	조건부과	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	55세. 근로유지형자활사업참여/ 만성질환(고혈압)/ 채무있음
5	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(16)	1	70세. 노인가구
6	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(25)	1	53세. 만성질환(관절염, 알콜의존)
7	남성단독가구	일반	대도시	고시원	무보증월세(20)	1	43세. 만설질환(관절염)
8	여성단독가구	일반	대도시	전세임대주택	6000(월-80,000)	1	61세. 장애가구/ 지체장애4급/ 만설질환(간질환)
9	여성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(11)	1	71세. 노인가구/ 만성질환(혈압, 위장병, 호흡기질환)
10	남성단독가구	일반	대도시	쪽방	무보증월세(20)	1	69세. 노인가구/ 만성질환(심장질환)/ 채무있음
11	부부가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(1000-35)	2	41세. 장애가구/ 夫-지체장애1급․신장질환, 婦-뇌병변장애2급
12	여성한부모가구	일반	대도시	다세대주택	보증부월세(50-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-간질장애5급/ 자녀1-여(9), 자녀2-남(6)
13	일반가구	일반	대도시	영구임대주택	보증부월세(268-5)	6	31세. 가구주 간질장애3급/ 자녀1-여(7), 자녀2-여(6), 자녀3-여(3), 자녀4-남(1)/ 채무있음
14	일반가구	조건부과	대도시	일반단독주택	전세-1200 (대출이자 70,000)	3	63세. 가구주-청각장애6급, 만성질환(중풍, 혈압)/ 자녀1-남(27)/ 채무있음
15	기타가구(3대)	조건부과	대도시	다세대주택	무보증월세(40)	6	54세. 가구주-일반노동시장(주차관리)/ 부인-자활사업참여/ 자녀1- 남(22), 자녀2-여(18), 자녀3-남(10), 노부모-여(83)
16	여성한부모가구	일반	중소도시	민간아파트	보증부월세(3000-15)	3	35세. 장애가구/ 가구주-지체장애1급/ 자녀1-남(14), 자녀2-여(9)
17	여성한부모가구	조건부과	대도시	다가구주택	보증부월세(500-35)	4	41세. 조건부유예/ 자녀1-여(16), 자녀2-남(14), 자녀3-여(3)/ 채무있음

<표 7> 조사가구의 가계부 작성 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성	40대중 남성	50대중 남성	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
식료품비	183,900	170,820	161000	62,500	111,600	86,700	100,670	97,100	344,400	98,900
주거비_임대료	100,000	90,000	160,000	160,000	160,000	220,000	200,000	110,000	200,000	200,000
주거비_기타	-	5,000(관리)	-	-	-	-	-	-	-	-
전기/수도/광열비	1,700	17,500	-	-	-	-	-	38,260	12,000	-
가구집기/가사용품비	10,200	6,100	500	35,000	22,550	-	-	21,400	9,800	-
피복신발비	2,000	11,200	-	20,000	-	6,000	-	-	16,000	53,000
보건의료	5,900	-	8,000	40,000	23,000	25,500	8,630	30,340	100,450	10,000
교육비	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
교통비	26,100	6,800	-	2,000	1,000	12,200	34,000	53,800	-	-
통신비	17,790	86,200	26,000	32,000	-	10,000	30,000	15,200	-	6,080
교양오락비	11,300	26,300	5,000	50,400	13,000	72,600	8,000	18,300	-	-
기타 (부채)	250,000 (100,000)	45,000	219,500	-	42,000	-	158,900 (100,000)	262,530	32,500	63,100
비소비지출	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
지출합계	608,890	464,920	580,000	401,900	422,000	425,400	532,200	547,930	715,150	431,080
수입주)	650,000	457,000	576,000	461,000	373,150	440,390	503,000	437,930	447,190	422,000
당월 발생 부채	200,000	-	-	-	-	-	70,000	-	-	-
가계적자여부	×(121%)	○(108%)	○(115%)	×	×	×	○(106%)	○(109%)	○(142%)	○
		-7,000	-16,000				-29,200	110,000	-267,960	-9,000
최저생계비	504,344(1인가구)
현금급여선	422,180(1인가구)

주1) 수입 : 전월 이월금과 부채(주변 지인에게 빌림), 일시적사적이전소득(교회나 친인척을 통한 도움), 일시적근로소득(폐품수집, 구걸 등) 등을 모두 포함한 금액임.

(표계속)

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부. 장애	30대. 자녀학령기	30대. 자녀1세-7세	60대. 성인자녀	자녀학령기, 노모	30대. 자녀학령기	40대. 자녀학령기
식료품비	226,340	169,650	360,910	170,060	202,480	96,580	550,419
주거비_임대료	350,000	450,000(3개월)	296,920	70,000	400,000	250,210	350,000
주거비_기타	-	-	-	157,000(유지수선)	-	-	73,000
전기/수도/광열비	-	33,000	-	126,500(연체)	133,950	88,630	22,530
가구집기/가사용품비	34,390	21,000	47,690	15,500	6,000	24,000	66,350
피복신발비	-	42,800	32,990	46,000	30,000	22,900	35,000
보건의료	56,000	-	152,670	-	8,000	50,000	8,400
교육비		35,000	140,500		186,860	339,000	113,820
교통비	5,900	33,900	275,400	43,000	70,000	70,000	11,400
통신비	100,000	117,600	120,270	139,390	160,170	43,430	652,010
교양오락비	280,000	22,880	-	-	-	24,000	30,000
기타 (부채)	95,000	342,900 (323,000)	1,037,590 (356,000)	413,000 (350,000)	-	298,390	64,100
비소비지출	60,000	-	-	20,930	-	-	-
지출합계	1,207,630	1,193,730	2,464,940	1,151,250	1,197,460	1,307,140	1,977,029
수입주)	1,043,000	1,409,900	2,273,920	1,102,000	1,050,750	1,210,650	2,128,980
당월 발생 부채	-	450,000	700,000	-	-	-	300,000
가계적자여부 (원)	○(140%)	×(107%)	○(132%)	○(104%)	○	○(117%)	×(145%)
	-164,630		-191,220	-49,250	-146,710	-96,490
최저생계비	858,747(2인)	1,110,919(3인)	1,867,435(6인)	1,110,919(3인)	1,867,435(6인)	1,110,919(3인)	1,363,091(4인)
현금급여선	718,846(2인)	929,936(3인)	1,563,206(6인)	929,936(3인)	1,563,206(6인)	929,936(3인)	1,141,026(4인)

주1) 수입 : 전월 이월금과 부채(주변 지인에게 빌림), 일시적사적이전소득(교회나 친인척을 통한 도움), 일시적근로소득(폐품수집, 구걸 등) 등을 모두 포함한 금액임.

□ 주거비

― 주거급여 기준선이 되는 최저주거비는 중소도시 전세아파트에 거주하는 4인가구를 기준으로 계측됨(17.2%). 가계부작성 가구 중 대부분은 최저생계비 내 주거비 수준을 크게 상회하고 있음(공공임대-영구임대, 매입임대 등 거주자 세가구 제외). 이를 통해 현행 최저생계비내 주거급여가 지역에 따른 주거비수준을 전혀 고려하지 않고 있음을 알 수 있음.

<표 8> 주거비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성	40대중 남성	50대중 남성	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
주거비(월임대료)	100,000	95,000	160,000	160,000	160,000	220,000	200,000	110,000	200,000	200,000
총지출대비	16.4	20.4	27.6	39.8	42.9	51.7	37.6	17.0	30.0	46.4
최저생계비대비	19.8	18.8	31.7	31.7	31.7	43.6	39.6	21.8	43.6	39.6
현금급여대비	23.7	22.5	37.9	37.9	37.9	52.1	47.4	26.1	47.4	47.4
최저생계비	504,344
현금급여	422,180
주택점유형태	※ 가구1번과 2번은 쪽방비닐하우스매입임대주택, 가구8번은 저소득층전세임대주택, 나머지 가구는 무보증월세(쪽방, 고시원)임

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대 부부 모두 장애	30대 여성한부모 학령기 이성자녀2	30대부부 자녀4인(1세-7세)	60대부부 성인자녀	50대부부 성인자녀1, 학령기 이성자녀2, 노모	30대여성한부모 학령기 이성자녀2	40대여성한부모 학령기 이성자녀3
주거비(임대료)	350,000	150,000	120,000	70,000	400,000	250,000	350,000
지출대비	29.0	12.6	4.8	3.7	33.4	19.1	17.7
최저생계비대비	40.8	13.5	6.4	6.3	21.4	22.5	25.7
현금급여대비	48.7	16.1	7.7	7.6	25.6	26.9	30.7
최저생계비	858,747	1,110,919	1,867,435	1,110,919	1,867,435	1,110,919	1,363,091
현금급여	718,846	929,936	1,563,206	929,936	1,563,206	929,936	1,141,026
주택점유형태	보증부월세	보증부월세	보증부월세(영구)	저소득층전세임대	무보증월세	보증부월세	보증부월세

□ 식료품비

― 표준가구의 최저생계비 내 식료품비의 비중은 37.6%, 512,210원으로 책정되어있음. 아주 거칠게 말하자면, 산술적으로 1일당 식료품비는 17,066원이 되는 셈임.

― 거의 모든 가구의 식료품비가 최저생계비에서 차지하는 비중이 표준가구의 그것 이하였으며 특히 1일 식료품비는 표준가구의 절반에도 미치지 못하는 가구가 태반이었음. 특히 자활근로에 참여해야하는 성인이 있는 가구, 성장기에 있는 초, 중, 고등학교 연령의 학령기 자녀가 있는 경우 등에는 필요열량이 더 요구됨을 감안한다면, 현재 최저생계비 구성상 식료품비 비중은 ‘건강한 생활’을 달성하는 데에 결코 미치지 못할 것임을 미뤄 짐작할 수 있음.

<표 9> 식료품비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구5	가구6	가구7	가구8	가구9	가구10
	60대초 남성	40대중 남성 장애	40대중 남성 자활참여	50대중 남성 자활참여	70대초 남성	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	70대초 여성	60대후 남성
식료품비(원)	183,900	170,820	161,000	62,500	111,600	86,700	100,670	97,100	344,400	98,900
최저생계비대비(%)	36.5	33.9	31.9	12.4	22.2	17.2	20.0	19.3	68.2	19.6
1일 식비(원)	6,130	5,700	5,370	2,080	3,720	2,890	3,356	3,240	11,480	3,300

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부.장애	가구주 장애 학령기자녀(초등)	가구주 장애 자녀1세-7세	60대부부 20대성인자녀	50대부부(근로) 학령기자녀(고/초) 노모	30대 장애가구주 학령기자녀 (중/초)	40대(근로) 학령기자녀 (고/중)
식료품비(원)	226,340	169,650	360,910	170,060	202,480	96,580	550,419
최저생계비대비(%)	26.4	15.3	19.3	15.3	10.8	8.7	40.4
1일 식비(원)	7,540	5,700	12,030	5,670	6,750	3,220	18,350

□ 의료비

― 최저생계비내 보건의료비 지출 비중은 4.4%로 산정됨. 가계부작성 가구의 지출비율을 살펴본 결과, 만성질환(관절염, 고혈압, 심장질환, 간질환, 중풍, 호흡기질환 등 1종 혹근 2종이상)보유 가구, 장애가구, 노인가구의 의료비지출 비율은 표준가구의 비율 상회하고 있음.

<표 10> 의료비 지출 현황

가구4(1인)	가구5(1인)	가구6(1인)	가구8(1인)	가구9(1인)	가구11(2인-부부)	가구13(6인-일반)	가구16(3인-한부모)
50대중 남성 만성질환	70대초 남성 만성질환	50대중 남성 만성질환	60대초 여성 지체장애4급 만성질환	70대초 여성 만성질환3종	40대초 부부 지체장애1급 뇌병변장애2급	30대 중 부부 자녀1, 3, 6, 7세 간질장애3급(가구주)	30대여성한부모 지체장애1급(가구주)
40,000	23,000	25,500	30,340	100,450	56,000	152,670	50,000
(7.9%)	(4.7%)	(5.1%)	(6.0%)	(19.%9)	(6.5%)	(8.4%)	(4.5%)

□ 교육비

― 표준가구 기준 최저생계비 중 교육비가 차지하는 비중은 4.5%로 구성되어있음. 자녀학령기에 위치한 가구의 지출내역을 살펴본 결과, 자녀가 표준가구와 유사한 연령대를 보이는 가구 16(39.5%), 17(13.3%)의 경우에도 최저생계비 계측시 표준가구의 교육비 비율을 크게 상회하고 있어 현실과의 괴리가 여실하게 드러남. 특히 교육비 지출을 위해 다른 비목, 즉 식비나 피복비 등을 과감히(!) 줄이는 모습으로 이어지고 있음에 주목해야 함.

<표 11> 교육비 지출 현황

가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)		가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
30대 여성한부모 자녀 1 - 9세(여) 자녀 2 - 6세(남)	30대 부부 7세(여), 6세(여), 3세(여) 1세(남)		50대 부부(80대 노모) 자녀1 - 22세(남) 자녀2 - 18세(여) 자녀3 - 10세(남)	30대 여성한부모 자녀1 - 14세(남) 자녀2 - 9세(여)	40대 여성한부모 자녀1 - 16세(여) 자녀2 - 14세(남) 자녀3 - 3세(여)
35,000 (4.0%)	140,500 (7.5%)	보육비 599,000(32%)	186,860 (10.0%)	339,000 (39.5%)	113,820 (13.3%)

□ 교통통신비

― 최저생계비 내 표준가구의 교통통신비는 10.5%로 구성됨. 통신비에서 핸드폰품목은 논란의 소지가 늘 있어왔던 항목임. 따라서 가계부작성 가구의 통신비를 별도로 분리해 살펴보았음. 가구특성별 차이가 있겠으나 활동능력이 있는 가구원이 많을수록 교통비와 함께 통신비사용량도 많음을 알 수 있었음. 특히 통신의 단절은 일자리 혹은 커뮤니티와의 교류에서 사회적 배제를 불러올 수 있으므로 반드시 현실에 주목해야 할 부분임.

<표 12> 교통통신비 지출 현황

1인가구	가구1	가구2	가구3	가구4	가구6	가구7	가구8	가구10
	60대초 남성	40대중 남성 장애	40대중 남성 자활참여	50대중 남성 자활참여	50대중 남성	40대중 남성	60대초 여성	60대후 남성
교통비	26,100	6,800	-	2,000	12,200	34,000	53,800	-
통신비	17,790	86,200	26,000	32,000	10,000	30,000	15,200	6,080
교통통신비	43,890	93,000	26,000	34,000	22,200	64,000	69,000	6,080
최저생계비대비(%)	8.7	18.4	5.2	6.7	4.4	12.7	13.7	1.2

	가구11(2인-부부)	가구12(3인-한부모)	가구13(6인-일반)	가구14(3인-일반)	가구15(6인-기타)	가구16(3인-한부모)	가구17(4인-한부모)
	40대초부부.장애	가구주 장애 학령기자녀(초등)	가구주 장애 자녀1세-7세	60대부부 20대성인자녀	50대부부(근로) 학령기자녀(고/초) 노모	30대 장애가구주 학령기자녀(중/초)	40대(근로) 학령기자녀(고/중)
교통비	5,900	33,900	275,400	43,000	70,000	70,000	11,400
통신비	100,000	117,600	120,270	139,390	160,170	43,430	652,010
교통통신비	105,900	151,500	395,670	182,390	230,170	113,430	663,410
최저생계비대비(%)	12.5	13.6	21.2	16.4	12.3	10.2	48.7

2) 주거급여

○ 개별급여가 시행되면 현금급여에서 큰 쟁점 중 하나는 주거급여일 것임. 어느 선에서, 어떻게 주거욕구를 충족할 것인가에 관한 문제일 듯함. 현재 주거급여는 현실과 동떨어진 낮은급여수준, 주거안정이 필요한 사람에게 적절한 주거보장을 하지 못하는 대상효율성의 문제, 개별적인 욕구 실현의 한계를 과제로 갖고 있음.

― 낮은 급여수준 : 2008년부터 당초 급여산정방식이 정액급여에서 정률급여로 변모함. 제도시행 이후 줄곧 최저생계비 대비 최저주거비의 비율이 꾸준히 낮아지고 있음. 특히 전국적으로 일률적인 기준을 적용하고 있어 대도시, 월세임차가구의 임대료와 비교하면 매우 낮은 수준임. 가구의 특성(지역, 소득 등)을 고려해 적정급여수준을 확보해야 함.

최저주거비는 4인가구 최저주거기준의 중소도시 아파트 전세가격기준으로 산정하며 가구규모에 따른 최저주거비는 가구균등화지수를 적용해 계산함. 2008년부터 주거급여 기준선이 된 최저주거비는 (전가)임대료, 관리비, 이사비, 복비, 수리비, 도배비의 합임.

기초법은 급여수준에 수급자의 연령, 가구규모, 거주지역 기타 생활여건을 고려하도록 규정하고 있는데(제4조 2항) 현재 주거급여는 이러한 개별성 원칙에 위배됨. 개별가구의 욕구수준은 거주지역,  가구원특성, 소득수준 등에 따라 상이할 수밖에 없으며, 이러한 상이한 욕구를 충족시키기 위해서는 개별화의 원칙을 고수하고 각각에 적합한 급여수준과 지급방식을 설정할 필요가 있음.

앞서 살펴본 수급가구의 가계실태 중 주거비부분을 보면, 역시 월임대료부담수준은 공공임대주택거주자를 제외한 전 가구 평균 20%이상의 부담률을 가지고 있었음. 특히 현금급여수준 대비 월임대료 비율을 보면 조사가구의 절반이상이 되는 9가구에서 30%이상의 월임대료를 부담하는 것으로 나타나 현행 주거급여 수준은 현실을 전혀 반영하지 못한 것으로 보여짐

<표 13> 기초생활보장제도 최저주거비 및 주거급여액

년도	급여내용			1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
2002	최저주거비	가구별최저생계비의19.4%		67,010	110,979	152,644	192,005	218,310	246,343
	주거급여	차가		28,000	28,000	40,000	40,000	53,000	53,000
		자가		20,000	20,000	28,000	28,000	37,000	37,000
2003	최저주거비	가구별최저생계비의19.4%		69,020	114,308	157,224	197,766	224,860	253,733
	주거급여	차가		32,000	32,000	41,000	41,000	54,000	54,000
		자가		22,400	22,400	28,700	28,700	37,800	37,800
2004	최저주거비	가구별최저생계비의19.4%		71,436	118,309	162,726	204,687	232,730	262,614
	주거급여	차가		33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
		자가		23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2005	최저주거비	가구별최저생계비의17.7%		71,059	118,325	160,703	201,131	230,616	261,571
	주거급여	차가		33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
		자가		23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2006	최저주거비	가구별최저생계비의17.7%		73,913	123,837	166,067	206,808	239,111	272,532
	주거급여	차가		33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
		자가		23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2007	최저주거비	가구별최저생계비의17.7%		77,025	129,767	171,901	213,012	248,329	284,413
	주거급여	차가		33,000	33,000	42,000	42,000	55,000	55,000
		자가		23,100	23,100	29,400	29,400	38,500	38,500
2008	최저주거비	가구별 최저생계비의17.25%
	주거급여	차가		79,859	135,268	177,053	218,314	256,607	295,292
		자가	※ 차가의 주거급여는 기존 정액급여에서 가구별 0원 ~ 최저주거비까지 정률급여로 지급, “자가가구 등”에 해당하는 수급자에게 가구별 현물급여액에 해당하는 금액을 차감한 나머지를 주거 현금급여로 지급 “자가가구 등”의 범위 ①수급자 본인 소유 주택에 거주하는 자 ② 주택 전체 무료 임차자(주택소유자로 타인 주택전체를 무료 임차한 자 포함. 다만 주택소유자가 수선 등을 거부하는 경우에는 자가가구 등에서 제외가능) ③미등기주택 소유거주자 ④무허가주택 소유거주자(기존 무허가 관리 대장에 등재된 경우) ⑤기타 시장․군수․구청장이 자가 거주자로 인정하는 자 ※ 농촌의 경우 토지 소유자와 주택 소유자가 서로 다른 경우가 많으나, 관례적으로 집에 대한 소유권을 보장받을 경우 자가로 인정하고 있다.
2009	최저주거비	가구별최저생계비의 17.25%
	주거급여	차가		84,654	144,140	186,467	228,794	271,120	313,447
		자가 : 상동
2010	최저주거비	가구별최저생계비의 17.25%
	주거급여	차가		86,982	148,104	191,595	235,085	278,576	322,067
		자가 : 상동
2011	최저주거비	가구별최저생계비의 15.84%
	주거급여	차가		84,366	143,650	185,833	228,015	270,198	312,381
		자가 : 상동
2012	최저주거비	가구별최저생계비의 15.84%
	주거급여	차가		87,656	149,252	193,079	236,908	280.736	324,563
		자가 : 상동
2013	최저주거비	가구별최저생계비의 15.81%
	주거급여	차가		90,636	154,372	199,645	244,963	290,281	335,599
		자가 : 상동

― 목표효율성의 문제 : 현행 기초생활보장제도는 주거안정을 목표로 함에도 불구하고 급여자격기준에 부양의무자기준과 소득인정액기준을 동일적용하고 있음. 따라서 주거상태가 열악함에도 불구하고 사각지대가 발생하고 있음. 목표효율성을 높이기 위해서는 목표중심의 대상자를 선정하는 것이 관건일 것임. 급여의 목표 또한 중요한 지점임.

― 주거가 일정하지 않은 취약계층에 대한 지원 : 현재 기초법은 주민등록에 관한 내용 즉 신분유지 혹은 신분증명에만 초점을 맞추고 거처확보부분에는 초점을 맞추지 않고 있음. 현재 <노숙인 복지 및 자립지원에 관한 법률> 혹은 <긴급복지지원법>에서 포괄하지 못하는 주거불안정 계층에 대한 특히 주거상실계층에 대한 주거안정을 도모하기 위해서 수급신청을 위한 특정 거점시설 혹은 공신력이 담보되는 기관이나 단체의 주소를 인정, 수급지정을 할 필요에 대해서도 고민해야 함.

○ 2011년 말 현재 수급가구의 주거유형을 살펴보면 전(월)세나 영구임대주택 등과 같은 임차거주자가 55.7%를 차지하고 있으며(2010년 말 51.3%에 비해 증가함), 그중 월세를 지불해야 하는 임차가구는 46.7%이고 자가가 12.0%선임.

― 자가에 거주하는 가구는 주거급여가 분리될 경우 급여하락현상이 나타날 수 있음. 현재 생계급여 수준이 매우 낮다는 점을 감안한다면, 자가 혹은 전세가구에 대한 불리한 급여책정은 반발을 사게 될 것이므로 이행기에 대한 준비가 있어야 할 것임.

3) 근로능력 판정! 근로능력이 있는 가구에 자활조성?

○ 기초법 제정 당시 광복절 대통령 경축사로 제시된 ‘생산적 복지’는 당시 사회적 화두 중 하나였고 기초법은 이러한 정부의 생산적 복지이념을 안고 태생되었음. 특히 근로능력자에 대한 급여방식은 이러한 생산적 복지의 취지를 담고 있는 전형적 제도였음.

이러한 이념 하에서의 국민기초생활보장제도는 사회보장제도로서 모순을 가질 수밖에 없음. 즉 시민권적 복지로서 인권과 기본권을 수호하고자 하는 복지와, 노동을 통한 복지는 서로 다른 방향을 취할 수 있기 때문임. 따라서 쟁점의 소지가 제도시행 초기부터 있어왔음.

― 기초법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 하고 있음(법 제1조). 이 외에 급여의 기본원칙으로서 보충급여의 원칙(법 제3조1항)과 가구별 자활지원계획 수립(법 제28조) 및 그에 따른 급여실시를 규정하고 있음.

○ 기초보장제도는 근로능력의 유무를 판가름하는 것으로 제도편입이 시작됨.

― 근로능력자와 무능력자의 가름 : 진단서(근로능력판정용 진단서로 2010년 변경됨)는 근로능력유무에 대한 판정의 근거자료로 활용되고 있음.

시･군･구

읍･면･동

◦ 자활지원계획수립

◦ 차상위계층 확인조사

◦ 대상자 사례관리

기초생활수급자

일반저소득층

저소득계층

차상위계층

근로무능력자

근로능력자

◦ 현재취업창업자

◦ 가구여건곤란자

◦ 환경적응필요자

조건부과

제외자

실시기관

조건부

수급자

◦ 조건부과

◦ 조건부과유예

진단서

근로능력판정용진단서 불복시 재판정서류제출(서식40호)

― 2008년까지 근로무능력은 3개월 이상의 치료기간이 명시된 진단서로 충족되다가,

― 2009년 진단서 내 “근로능력없음”을 의사에게 표기하도록 한데 이어

해당 내용에 대해서는 의사협회의 반발로 무산되었음.

― 2010년부터 “근로능력평가용 진단서”와 활동능력평가 두 가지를 수행하도록 변경했음. 우선 근로능력평가용진단서를 제출하고(1단계∼4단계 표기. 미제출시 판정 불가하므로 근로능력 있음으로 처리), 여기에 의사의 의학적 평가를 반영한 후 전담공무원(구청 통합조사팀)이 활동능력평가를 합산해 근로능력평가를 완료하도록 하였음.

2009년 말 보건복지가족부가 고시한 「근로능력 평가의 기준 등에 관한 규정」은 '외모가 혐오감을 주거나, 심한 냄새가 난다/외모관리가 어딘지 어설프다/산만하여 한 가지 일을 마무리해본 것이 거의 없다/한 자리에 오래 앉아 있지 못한다/자포자기한다/작심삼일이다/자기 분을 이기지 못해 상대방에게 공격성을 띤다/비판에 쉽게 좌절하고 비관한다/하나도 제대로 끝까지 일을 하지 못한다.’ 등이 그 내용이었는데, ‘기초생활보장권리찾기행동’(현 기초법개정공동행동)은 국가인권위원회에 빈곤층의 이미지를 폄하하고 자존감을 훼손하고 있다는 점을 지적, “반인권적인 근로능력판정 기준과 법령을 삭제”할 것을 인권위에 진정했음. 이에 대해 인권위는 2010년 2월, 보건복지가족부에 ‘인격권, 차별받지 않을 권리를 침해하는 내용, 공무원의 주관적인 판단에 그칠 가능성, 공무원이 아니라 의사가 검진해야 할 항목’ 등을 들어 활동능력 평가기준의 전면 개정을 권고했음. 그러나 이틀 뒤 고시된 개정안은 몇 가지 표현 문구만 달라졌을 뿐 활동능력평가는 현재도 이어지고 있음.

신청		대상 구분		근로능력판정						판정결과
근로능력 평가용 진단서 제출	⇒	신청서류 접수· 확인	⇒	의학적 평가 확인	⇒	활동능력 평 가	⇒	합산평가	⇒	근로능력有
										근로능력無
		시군구 송부		진단서단계		평가 점수		단계+점수		결과통지
수급자		읍면동		시군구→ 2012년 국민연금공단(장애심사센터)으로의뢰 지사 담당자는 활동능력평가 실시, 지자체로 통지						시군구

― 이후 2012년부터 근로능력판정의 전문성, 합리성 확보를 이유로 근로능력평가용 진단서에 의사가 단계표기를 하지 않도록 하고, 근로능력이 없음을 증빙하는 모든 자료(최근 2개월간 병원이용기록 등)를 구비해 “국민연금공단”으로 이송, 의학적평가와 활동능력평가 모두를 관할지역 전담공무원이 아닌, 국민연금공단에서 수행하도록 변경하였음.

2008년 이전	2009년	2010년	2012년
- 진단서 또는 소견서	- 진단서 내 “근로능력없음” 표기한 것만 인정 - 제출된 진단서만으로 판단이 곤란할 경우 자문의사 또는 다른 의료기관(지방 의료원 및 보건기관 포함)에 재진단을 의뢰할 수 있음	- 의학적진단평가(의사의 질병의 정도 4단계로 평가) + 활동능력평가(공무원의 실태조사 및 면담 10개문항 평가) - 의학적진단평가서 제출하지 못한 경우 근로능력평가 불가	- 근로능력판정용진단평가(의사 발급하나 단계표기 안함. 연금관리공단에서 의학적 단계 표기) + 활동능력평가(연금공단 평가) 최근 2개월간 병원 진료기록 함께 제출

― 현재 연금공단의 근로능력평가는 평가시간의 지연으로 수급확정이 한달이상 걸리고 있으며, 수급(권)자의 특성이나 적정한 일자리를 고려하지 않은 채 엄격하게 평가내려지고 있는 상황에서 사회권적기본권으로서 노동권과 생존권 둘다 보장되지 않을 것으로 사료됨.

■ 일반수급1년 후 근로능력재평가 수행, 근로능력있음 판정 이후 급여 포기 사례

성명 :김00

주소 : 서울시 중구 남대문로5가동(쪽방거주)

연령 : 63세

성별 : 여성

가구유형: 1인가구

질환유무(질환명) 및 개인특성 : 관절염, 디스크, 문맹

수급유형요약 : 2012년 3월부터 일반수급 받기 시작,근로능력평가재평가이후 5월부터 수급 포기. 현재 고정적인 소득 없음. 산나물을 캐어다 일세로 방세를 내고 거처를 유지하고 있음.

내용

- 가정폭력으로 집을 나온 이후 30대부터 식당 잡일(설겆이 등)을 주로 하면서 생계 유지해옴. 50대 중반부터 관절과 류머티즘이 심해져 구직(주로 식당일)잘 되지 않았음. 일이 없으면 나물을 캐거나 폐지를 주워 일세로 쪽방에 거주했음. 쪽방거주기간은 약 20년 정도.

- 2012년부터 벌이가 시원찮아지면서 영양상태가 부실해지고 관절염도 심해져 4개월정도 월세가 체납되었음. 퇴거위기 상황에서 노숙인지원단체를 통해 월세지원을 받고 수급신청(일반수급)을 하게 됨. 본단체를 만나기 전 노숙인지원체계나 기초생활수급신청을 전혀 모르고 있었음.

- 당시 건강상태가 취약했고(걸음걸이가 불편할 정도).문맹이어서(무학, 부모님이 아예 학교를 보내지않고 일을 시켰다고 함), 건강회복 이후 일자리연결을 계획 일반수급을 신청하게 됨(전담공무원의 현장조사 당시에도 같은 판단이었음).

- 근로능력 재판정이 올 2월에 있었음. 그간 병원진료기록과 근로능력판정용 진단서를 첨부해 제출함. 이후 연금공단직원이 현장조사한 이후(현장방문시 당사자는 연금공단직원인지도 몰랐다고함) 근로능력있다고 판정내림. 건강에도 자신이 없고 문맹이라 구청전담공무원 역시 현재 지역자활센터의 자활사업 투입도 힘들거란 판단이었지만 별 수 없이 조건부과수급으로 변경하였음.(근로유지형자활사업은 축소하고 있기 때문에 해당 사업에 배치는 이미 막혀있는 상태)

- 이후 당사자는 지역자활센터에서 게이트웨이사업에 두 번 정도 참여했는데 '도대체 무슨 말인지도 모르겠고 일거리를 주지도 않아서 적응하기도 힘들고, 왜 하는지도 몰랐다'고 함. 주로 독후감을 쓰게 하거나 탤레비전에서 방송했던 프로그램들 틀어주었다고하는데 문맹인 당사자로서는 매우 괴로운 시간이었다고 함. 또한 해당 센터는 어떤 일을 할수있을 지에 대한 설명도 없었다고 함.

- 조건부과수급으로 변경되는 과정 내내 감시당하고 죄인 취급 받는 기분이 들었다고 함. 방세 때문에 고민이 되었지만, 결국 구청에 찾아가 수급을 받지 않겠다고 전담공무원에게 구두통보하고 서류에 도장을 찍었다고 함.

- 이후 관절치료받던 병원에 진료차 갔는데 병원비와 약값이 15만원 나와서 깜짝 놀랐고, 결국 약을 포기하고 나왔다고 함(생계주거급여 외에 의료급여까지 모두 중지된다는 것을 모르고 있었음) 이런 과정 속에서 당사자는 정부지원에 대한 불신이 무척 강해진 상황임.

― 2013년 4월 복지부가 발표한 종합자활지원계획에 의하면 첫째, 자립․자활지원대상 확대, 둘째, 근로유인형 급여체계 구축, 셋째 맞춤형 고용-복지서비스 연계 강화, 넷째 자활프로그램 및 인프라 개방화, 다섯째 취업지원 활성화가 그 과제로 설정되어 있음. 그러나 급여개편안 혹은 자활지원계획에 ‘근로능력이 미약한 사람들’에 대한 내용은 없는 듯함.

4) 개구리, 무심코 던진 돌에 맞다... 사회복지통합전산망구축

"기초생활수급 대상에서 제외돼 더 이상 살 수가 없다. … 법이 사람을 보호해야 하는데, 아무런 보호를 받지 못했다." 스스로 목숨을 끊은 것으로 추정되는 이아무개(78) 할머니가 남긴 유서의 일부다. 이 할머니는 지난 7일 경남 거제시청 화단에 죽은 채 발견되었는데...

(오마이뉴스 2012-08-08)

기초수급자 탈락 통보···노인들 잇따라 자살

경남 남해군에서 기초생활수급 대상자에서 제외될 것이라는 통보를 받은 한 70대 노인이 목숨을 끊은 사건이 발생했다. 19일 남해경찰서에 따르면 남해군의 A노인요양시설에서 생활해 오던 윤 모(74세)씨가 지난 13일 새벽 요양시설 외부에 있는 다리 난간에 목을 매 숨진 채 발견됐다...

(메디컬투데이 2011-07-20)

○ 사회복지통합전산망 행복e음은 2010년 구축을 시작한 이래로 약 2년 동안 41만명이 넘는 기초생활수급자를 탈락시키는 핵심 수단으로 작용했음.

― 급여삭감과 탈락이 줄을 잇는 가운데, 동 기간 동안 ‘권리구제’는 230여개 지자체에서 불과 179건에 그쳐 2012년 말 수급자수가 급감한데 일조했다고 할 수 있음.

○ 특히 문제는, 최근 복지부가 내린 지침에 있음.

― 즉 일선전담공무원들이 수행해야하는 지침에 급여변경(부양의무자 포함)시 그 실제를 먼저 조사하도록 조치한 것이 아니라, 본인과 부양의무자의 소득조사를 우선 반영한 이후, 즉 보장중지를 한 이후 이에 대해 수급당사자가 부양받을 수 없는 상황을 증빙하는 자료들을 제출하도록 요구받고 있다는 것임.

― 그런데 이와 같은 일방적 삭감이나 중지는 수급자의 최저생계를 보장하고 있는 기초생활보장급여의 성격상, 수급자의 생존권이 침해되는 매우 심각한 상황으로 이어질 수 있음. 뿐만 아니라 현행법의 명문규정에 위배되는 집행이기도 함.

행정절차법 제21조∼제24조, 기초생활보장법 제29조∼제30조에 해당함.

― 보건복지부에서 운영하고 있는 관련 지침에 급여를 삭감 또는 중지하기 전에 수급자에게 그 내용을 알리고 의견을 진술할 기회를 부여하도록 하는 절차가 규정되어야 함.

■ 기초생활보장사업안내에 제시된 전체 업무프로세스(사업안내서)

3. 제도개편에 대한 우려 혹은 의문

◯ 현재 기초생활보장제도는 헌법에 규정된 국민의 생존권보장을 위한 최후의 보루로써 기능해야 하는 역할을 담당하고 있으나 실제 빈곤한 삶의 현장에서는 아직도 제도진입장벽도 높고 보장수준도 낮은 형국임.

― 확대가족까지 적용되는 부양의무기준, 현실과 동떨어진 소득인정액기준을 비롯해

미국, 영국, 프랑스에는 부양의무자기준이 없으며 캐나다는 일반적으로 각 지방정부의 수급자 선정기준에서 가족의 부양능력을 강조하고, 외국인의 경우 후원자(혹은 보증인)의 경제능력과 경제적 상황변화를 고려함. 독일의 경우는 민법 제1601조에 근거하여 직계자녀와 부모 간에 상호부양의무를 가지므로 사위나 며느리, 손 자녀 등은 시부모, 장인과 장모, 할아버지와 할머니에 대한 부양의무 없음. 누군가 사회부조 수급에 대한 욕구가 생겼을 때, 대부분의 경우 사회부조 전달 주체는 일단 급여를 지급한 후 부양 의무자에게 구상권을 행사하는데, 이때, 앞서 언급한 직계자녀 외에 다른 가족성원은 부양의무를 갖지 않게 됨. 그러나 부양의무를 갖지 않는 가족성원의 소득이나 자산은 부양의무자가 부담해야 할 비용계산에는 적용. 스웨덴의 경우 철저한 핵가족 부양원칙을 가짐. 즉, 부부와 18세 미만의 아동만 포함하여, 이때 부부는 공식적 혼인관계 및 사실환 관계의 동거인(동성 포함)을 의미함(한국빈곤문제연구소, 2011).

― 행정에 의한 높은 제도진입 장벽(부양의무자금융정보거래제공동의서를 신청당사자에게 직접 받아오도록 하는 조치, 수급신청시 동사무소이용시 주의점 등 신청의 단서를 명시한 동의서작성, 명의도용 자동차에 대한 입증 고소고발장 외에 최종확정서류만 인정, 부양의무자 가족관계 단절증명시 통화기록조회, 행정망 우선 적용 조치 후 수급당사자의 소명기회 부여 등),

― 그리고 근로능력자(이지만 미약한)에 대한 자활조성에 반하는 조치(근로유지형 자활사업에 대한 자활장려금 삭감, 근로유지형 자활사업의 축소, 취업성공패키지 및 희망리본프로젝트 등 취업강화, 근로능력유무판정에 대한 연금공단으로의 업무이행, 자활사업단 부족, 게이트웨이의 미흡함 등)등으로 제도의 본래목적인 “생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을” 위반해오고 있음.

○ 그렇다면, 제도개편은 이런 문제를 해결할 수 있을까? 다음에서 재도개편안에 대해 우려되는 바 혹은 의문사항 등의 몇 가지를 짚으려 함.

⑴ 통합급여= 수급가구에 대한 과잉급여 혹은 중복급여의 문제?

― 제도개편의 논리로 현재 수급가구에게 모든 급여가 집중되는 것이 문제가 된다는 식의 접근은 보장수준이 낮기 때문에 어폐가 있음. 기존 통합급여 방식은 대상자선정기준의 비합리성으로 인한 대상효율성의 문제를 갖게 했고 탈수급의 연착륙을 저해하는 요소이기도 했음.

― 따라서 통합급여의 문제는 개별욕구를 얼마나 수용해서 개별급여로 얼마나 대상자를 확대할 것인가로 설명해야 하고 그것이 결과적으로 빈곤의 사각지대를 해소하는 것으로 접근해야함.

⑵ 개별급여의 지급방식은 어떻게?

― 개별급여로 개편하게 되면 각 급여의 지급방식은 어떻게 할 것인지에 대한 충분한 설명이 없음. 가령 일본의 생활보호법 상 급여지급방식으로 수행할 것인지...

생활부조

생활비

+

주택부조

임대비

+

교육부조

의무교육비

+

개호부조

개호비

+

의료부조

의료비

= 최저생계비

<그림 3> 일본의 생활보호비 결정

·일본의 생활보호제도에서 수준균형방식에 의해 계측된 최저생활비는 아래와 같이 계산됨. 즉, 연령별 생활부조기준(제1류비)와 가구규모별 생활부조기준(제2류비)의 합산액에 노인, 장애인, 모자 등 가구유형별로 가산액을 부가하고, 여기에 주택, 교육, 개호, 의료 등 기타부조를 합산한 금액인 최저생활비 인정액에서 소득인정액(소득-실비공제-근로소득공제)을 뺀 금액이 부조로 지급됨. 보충급여 방식으로 지급되며 이들 부조는 요보호가구의 실정에 따라, 1가지 종류, 혹은 1가지 이상의 부조가 조합되어서 급여가 실시됨.

최저생활비 인정액 = 생활부조기준(1류비) + 생활부조기준(2류비) + 각종가산액 +

주택부조 +교육부조 + 개호부조(기태奇態, 출산, 장제 등의 경우                        는 그 기준액이 가산됨.

생활부조기준

제1류비

제2류비

동계가산

각종가산

각종 가산액은 이 외에 임산부, 노령, 모자, 장애인, 개호시설입소자, 재택환자, 방사선장애인, 아동양육, 개호보험료 등 총9개의 가산항목이 있음. 임산부 가산 : 임산부 및 산후 6개월까지의 임산부, 노령 가산 : 70세 이상의 노인 또는 68세 이상 70세 미만의 병약자, 모자 가산 : 아동이 있는 모(부)자 세대, 장애인 가산 : 장애정도 등급표 1-3급 신체장애인 혹인 국민연금법시행령 별표 1급 및 2급 장애인, 재택환자 가산 : 재택 병자로서 영양보급을 필요로 하는 자가 해당됨.

일시부조

-식음료비, 피복비 등/ -연령별 영양 기준, 개인별 기준액

-전기, 가스수도비, 가구집기비 등/ -가구원수별 기준액

-동계(11월-3월) 난방비 등/ -지역별로 설정

-소비자 물가 지수

-기준액 범위 내 실비

<그림 4> 일본 생활부조의 개요

예) 2012년 기준 일본의 생활부조(급여액수준)

동경도 구부(1급지) 가구 : 31세 1인가구 생활부조 83,700엔 제1류 40,270엔(20-40세). 제2류 43,430엔(단신가구) 각종가산 0엔 주택부조 53,700엔 이내 합계 : 137,400엔(상한선)	동경도 구부(1급지) 가구원: 41세(장애인1급), 38세(임신7개월), 12세, 8세 4인가구 생활 부조 262,690엔 제1류 146,870엔({38,180+40,270+42,080+34,070}*0.95). 제2류 55,160엔(4인가구) 각종가산 60,660엔 -임신부가산 13,810엔 (임신6개월 이상) -장애인가산 26,850엔 (장애1·2급) -아동부양가산 20,000엔 (1·2자녀) 주택 부조 69,800엔 이내 교육부조 13,220엔(초중의 교재비, 급식비는 현물급여) -기준액 2,150엔 (초등학교)·4,180엔 (중학교) -학습지원비 2,560엔 (초등학교)·4,330엔 (중학교) 합계 : 345,710엔(상한)

⑶ 최저생계비의 위상은 무엇? 모든 개별급여액을 합한 금액이 그 선이 되는가?

― 현행 제도에서 최저생계비와 빈곤선은 긴밀히 연관되어 있으나 사실상 동일개념은 아님. 빈곤선은 정책의 목표를 설정하는 선으로서 탈빈곤이 목표인가, 아니면 불평등해소가 목표인가에 따라서 달라짐.

빈곤의 개념은 경제발전, 사회ㆍ문화적 환경, 기후 등 다양한 요인에 따라 정의가 달라지며, 빈곤에 대한 관점 역시 경제적 관점(재화와 서비스의 부족), 사회문화적 관점(사회,정치,문화제도 상에서 기회, 수단, 자원 등의 상대적 박탈, 배제), 정보 사회(정보의 결핍) 등으로 다양하게 볼 수 있다.

― 최저생계비는 그 사회에서 생활하기에 적정한가, 혹은 근근이 생활하기에 적합한가 등의 수준을 의미하는 것임. 따라서 두 가지의 다른 의미의 선을 하나로 통합해 사용하는 데에는 모순이 발생해왔으므로 개별급여를 실행하게 되면 최저생계비의 위상을 명확히 할 필요가 있음.

⑷ 생계급여의 수준은 어떻게? 주거급여는 어느 만큼, 어떻게 할 것인가?

― 각 욕구별 급여의 선정기준 및 급여기준의 합리화, 현실화가 요구됨.

― 현재 생계급여는 중위소득30%로 설정되어 있으며 이 수준은 4인가구기준 115만원선으로 2013년도 현금급여선을 밑도는 수준일 것임. 가구원수별 급여 외에 가구특성(영유아, 장애, 노인 등)을 고려되어야 하고, 가구균등화지수를 어떻게 설정할지 등에 대한 논의과정이 있어야 함.

― 최근 국토연구원이 공개한 주거급여 제도 개편안에 따르면 기존의 주거급여는 '주택바우처'로 확대 운영되며, 그 대상은 소득인정액이 중위소득의 40%이하(4인가구 153만6천원) 또는 45%이하(172만8천원)로 잠정 결정되었다고 하고 1인가구 기준임대료가 서울의 경우 13만원선이라고 함.

·바우처가 재화나 서비스보다 선택의 폭을 넓히기는 하나, 현금급여에 비해 한정된 범위 내에서 자원선택을 할 수 있다는 특징이 있음. 급여수준이 충분하지 못할 경우 당사자선택권을 침해할 수 있음. 현재 발표된 임대료수준일 경우 대도시에 무보증월세로 거주 수급(권)자의 경우 급여효과가 적을 수 있음.

⑸ 급여결정에 대한 불복 시, 권리구제 어떻게 할 것인가? 전달체계는?

― 개별급여체계를 집행할 수 있는 전달체계의 구축도 필수요소임. 지난 정부가 구축한 행정망의 보급은 업무정확도를 높이지도, 업무부담을 감소하지도 못했음. 오히려 관리업무의 증가와 상담 및 사례관리인력은 감소한 상황. 전담인력의 확보가 무엇보다 필요함.

― 복지부에 2011년 ‘복지급여권리과’가 신설되었고 기초법상에는 권리구제절차가 명시되어 있음. 그런데 개별급여체제로 갈 경우 권리구제가 행정상으로 더 복잡해질 우려가 있음. 급여별로 이의신청 절차와 방법은 수급(권)자의 접근성을 고려해야 하며, 수급(권)자에 대한 정보접근성확보, 권리구제의 활성화 등이 특히 요구될 것임.

토론
	국민기초생활 보장법 체계와 맞춤형 급여체계 개편 관련 법률개정의 한계 -이찬진 (변호사, 참여연대 사회복지위원회 위원장) 맞춤형 급여체계 개편방안의 특징과 향후 과제 -노대명 (보건사회연구원 기초보장연구센터장)

	토론문
국민기초생활 보장법 체계와 맞춤형 급여체계 개편 관련 법률개정의 한계

이찬진 (변호사, 참여연대 사회복지위원회 위원장)

1.  현행 국민기초생활보장법(이하 ‘기초보장법’) 체계의 개요

1999년 제정된 현행 기초보장법은 헌법 제10조 인간의 존엄권과 헌법 34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리를 헌법적 근거로 하여  국가의 국민들에 대한 최저생활보장의무와 국민들의 최저생활보장 수급권리를 실정법으로 보장하는 법률임.  현행 제도는  최저생계비(2조6호), 소득인정액 개념(2조8호 ; 개별가구의 소득평가액+재산의 소득환산액)을 근간으로 하여  소득인정액이 최저생계비 이하인 자에 최저생계비와의 차액 이상(7조 2항)으로 보충급여를 하되, 부양능력있는 부양의무자가 있는 경우 수급권자에서 원칙적으로 제외하는 권리성급여 제도로 되어 있음. ‘최저생계비’와 ‘소득인정액’은  수급자 선정 및 급여의 범위를 법률에서 곧바로 정하는 기초보장법의 핵심적인 축으로  이 개념이 무너지면  ‘권리성 급여’의 본질이 훼손되며 제도 및 법률의 동일성을 상실하게 되는 체계를 갖고 있다.고 할 것임.  따라서 현행 국민기초생활보장제도를 개편함에 있어서 이와 같은 법률체계의 본질이 ‘최저생계비’와 ‘소득인정액’의 양대 축을 기초로 한 ‘권리성 급여’체계는 법률 개정으로 훼손될 수 없는 본질적이고 내재적인 법개정의 한계라고 할 것이며, 권리성 급여를 해체하게 되는 입법이 될 경우 실정법상의 구체적 권리를 해체하는 것이고 이는 행정부의 예산 편성 재량 및 공공부조 정책에 따라 설계될 수 있는 일종의 공공부조 프로그램으로의 대 전환을 의미하게 됨.

2. 맞춤형 급여체계 개편을 위하여는 현행 ‘권리성 급여 체계’의 폐지가 필수적인가?

가. 최근 ‘유재중의원’안과 복지부의 법률개편 검토 대안의 검토

맞춤형 급여체계 개편과 관련하여 제출된 법안으로는 현재 국회 보건복지위원회에 계류중인  이른 바 ‘유재의 의원안’이 있음.  그리고 이와 같은 유재중 의원안을 근간으로 하여 이를 일부 수정 보완하는 대안 형태로 작업이 이루어지는 것으로 알고 있음.

나. 개별 쟁점 검토

1) 최저생계비

개정안 제2조 제6호 중 “보건복지부장관이 공표하는 금액”을 “공표하는 금액 등”으로 한다는 것에 대해

“--공표하는 금액 등”으로 할 경우 개념의 불확정으로 인하여 최저생계비 자체가 정하여질 수 없고, 그 결과 기초법상의 생계급여 등 현금급여를 보충급여 방식으로 지급할 수 있는 법률상의 명확한 기준을 상실하게 됨.  이와 같은 규정을 둘 경우 현행 국민법상의 본질적인 부분을 훼손하는 내용의 공공부조 프로그램으로 전락할 위험이 큼.

개정안 제6조제1항 및 제2항 중 “보건복지부장관”을 각각 “보건복지부장관 또는 소관 중앙행정기관의 장”으로 하여 최저생계비를 결정하고 공표하게 하는 것에 대해

최저생계비 기준을 개별급여별로 정한다는 것이 되는데 이는 개정안 제2조 제6호에도 반하는 결과가 됨

‘국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용‘ 인 최저생계비를 부처별, 법률별 여러 개의 기준으로 설정한다는 것은 논리적으로 모순이며, 현실적으로 실현불가능함.

현재는 최저생계비 결정을 현행 중앙생활보장위원회의에서 의결하고 보건복지부장관의 공표(법 제20조 제 2항 제4호, 제6조 제1,2항)하고 있는바, 개정안은 사회적 합의기구로서 기초보장제도의 민주적 정당성을 보장하는 거버넌스인 중생보위의 최저생계비결정 권한을 박탈하고, 보건복지부장관 및 개별급여 소관 장관에게 전속시킴으로써 중앙행정기관의 장이 예산의 편의에 맞게 일정한 재량을 갖고 최저생계비를 결정할 수 있는 길을 열어 놓게 되는 것임.

개정안 제6조 제3항 ‘보건복지부장관은 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 3년마다 하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’의 삭제 및 제6조의2 빈곤실태조사 신설 및 중생보위 최저생계비결정권 삭제와 최저보장수준 결정 신설에 대해

최저생계비 계측조사를 폐지(현행 전물량 방식 최저생계비 조사 제도 포기)하고  수급자 및 차상위 계층 등의 규모, 생활에 필요한 비용 등을 파악하기 위하여 부령으로 위임한 빈곤실태조사를 하는 것으로 대체하는 것임.

이는 그나마 유지되어 왔던 최저생계비 계측조사 결과를 기초로 한 중앙생활보장위원회의 정량적 방식의 최저생계비 결정 방식을 폐기하는 것으로, 중생보위의 “최저생계비 결정”권한을 삭제하고 “최저보장수준”이라는 불명료한 개념만 결정하도록 하는 것에 불과함.(개정안 제20조 2항 제4호)

2) 최저생계비와 급여대상 선정기준 및 급여수준의 분리 : 보충급여 및 권리성 급여 해체

제5조(수급권자의 범위) 삭제에 대해

수급권자가 누구인지 확정이 되지 아니하고, 최저생계비와  급여대상의 선정기준이 분리되는 결과가 됨.

개정안 제8조 제2항 ‘생계급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람을 말한다’ 신설에 대해

생계급여 대상에 기존 5조1항의 취지를 반영하였는데 여기에 소득인정액 기준이 “최저생계비”가 아니라  “보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람”으로 하고, 보건복지부장관에게 그 기준을 정하는 것을 백지 위임한 결과가 되어 생계급여 기준이 법정화되지 아니하고, 장관의 일개 지침에 의하여 좌우되도록 하는 것임

즉, 권리성 급여로서의 성격을 상실시키고 시혜성 프로그램으로 전락될 수 있음.

개정안 제4조제2항 중 주거급여와 교육급여를 지급하는 중앙행정기관인 국토교통부장관과 교육부장관이 각각의 급여의 기준을 결정하도록 하되, 급여 간 정합성 제고를 위해 보건복지부장관과 협의를 거치도록 하는 것에 대해

개별급여로의 개편을 위해서는 다양한 방안이 예상되지만, 국민기초생활보장이라는 헌법적 근거에 따라 최저생계에 대한 국가의 책임을 명시하는 기초법은 반드시 기초생활보장제도의 기본이 되어야 함.

개별급여별 급여의 수준이 부처에 따라 나뉘어 운용된다면, 제도의 통합력은 현저히 약화되어 기초법의 취지가 훼손될 수 있음. 따라서 기초법이 상위법으로 되어 전체 급여 수준에 대한 기준을 제시하여 따르도록 해야 하는데, 급여의 기준에 대해서 각각의 중앙행정기관의 장이 결정하고 보건복지부 장관과 협의하도록 할 경우 이러한 통제 및 조정 기능이 약화될 수 있음.

개정안 제7조제2항 중 수급자의 필요에 따라 급여의 전부 또는 일부를 지급할 수 있도록 하고, 급여의 수준은 수급자의 소득·재산을 고려하여 최저생계비 이상이 되도록 하는 것에 대해

급여의 수준을 수급자의 소득·재산을 고려하여 제1호부터 제7호까지의 급여(생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여)의 전부 또는 일부를 실시하여 최저생계비 이상이 되도록 하는 내용이 되는데 여기서 소득인정액이라는 권리발생요건을, “소득ㆍ재산을 고려”한다는 불명확한 개념으로 변경함으로써 최저생계비와 소득인정액의 차액 방식의 보충급여를 폐기하고, 최저생계비와 급여수준을 분리하는 결과를 초래함.

개정안 신설안 제12조의2(의료급여) 제2항, “의료급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람을 말한다.”에 대해

소득인정액이 보건복지부장관이 정하는 기준 이하인 사람을 수급권자로 정하고 있는데 이를 기존의 최저생계비 기준을 대체하여 자의적인 ‘보건복지부장관이 정하는 기준’으로 대체하여 의료급여의 권리성 급여의 성격을 상실시키는 것임.

3)  중앙생활보장위원회의 권한 축소 및 변경

제20조제2항 각 호 외의 부분에 "다만, 사회보장기본법 제20조에 따른 사회보장위원회의 심의를 거친 경우에는 해당사항에 대한 심의ㆍ의결을 생략할 수 있다"는 단서조항 신설에 대해

사회보장위원회의 심의사항에 대한 심의·의결권을 생략하는 것으로 중앙생활보장위원회의 권한을 축소시키는 것임.

단서 조항을 신설하여, 재정적으로 부담이 되는 사항들에 대하여 2항 각 호의 사항들을 경제 부처 장관들과 위원들이 주로 포진하여 있는 정무직 중심의 사회보장위원회에서 결정하게 될 경우 기초생활보장제도의 각종 급여 등은 예산에 종속되는 결과가 될 위험이 큼.

결국 기존의 민주적 거버넌스를  훼손할 위험이 큼

제20조제2항제1호부터 제3호까지를 1. 기초생활보장 종합계획의 수립 2. 소득과 재산의 수준 등 급여의 종류별 선정기준의 결정 3. 급여 종류별 급여의 수준 및 내용의 결정으로 변경하는 것에 대해

현재의 최저생계비와 소득인정액 기준에 의한 급여 기준을 폐기함에 따라 권리발생요건 및 내용을 법률에서 정하지 않고 생활보장위원회에서 정하도록 한 것으로 수급권의 본질적인 내용을 법률에서 삭제하고 위원회의 결정(그나마도 사회보장위원회가 대신 심의·조정 가능하도록 변경)하도록 하여 수급권의 권리성을 극도로 약화시킴.

제20조제2항제4호 중 “최저생계비”를 “최저보장수준”으로 대체하는 것에 대해

최저보장수준이 무엇을 의미하는지도 불명확하며, 이는 기초생활보장제도의 민주적 정당성과 권리성 급여의 본질을 모두 훼손하는 결과를 초래함.

현행 최저생계비를 대체하는 것으로 개별급여 관련 법률별로 “최저보장수준”을 입법에 도입할 경우 현금급여인 생계급여나 주거급여의 경우에는 “최저보장수준”이 금액으로 규정되어야 할 것이고, 그것이 소득인정액과의 차액으로 법률상 확정되는 방향의 법률안이 되어야 함.

그러나 현물급여를 내용으로 하는 개별급여들의 경우에는 “최저보장수준”과 ”수급자의 소득인정액“ 또는 “소득과 재산을 어떻게 고려” 하는가를  법률조항으로 명시하기 어려우며 이는 결국 구 생활보호범과 같이 복지부나 개별 중앙행정기관의 고시, 지침에 백지 위임하여 급여를 실시하는 결과가 될 수 있음. 결국 보충급여를 포기하는 경우 권리성 급여를 유지하기 어려움.

또한 급여 또는 보장수준의 내용을 법률에서 정하지 않고 위원회의 결정에 맡기는 경우 권리성 급여를 포기하는 결과가 될 것임.

3. 결론

개정안이나 그 대안은 기초생활보장제도의 민주적 정당성과 권리성 급여의 본질 모두를 훼손하여 기초생활의 보장이라는 우리 사회의 도덕적 기초를 무너뜨리는 개악에 가깝다고 평가할 수밖에 없음.

최저생계비와 생계급여와의 연계를 끊어 보장성은 약화시키면서 부양의무자 기준 완화는 대통령령으로 미뤄 사실상 법적으로 보장하지 않고 있어, 빈곤의 사각지대 해소 및 빈곤층의 개별 욕구에 대한 보장성이 약함.

현행 국민기초생활보장제도에서 최저생계비는 수급권자 선정기준이자 급여의 기준선이 되는 가장 중요한 개념임. 하지만 개정안에 따르면 이러한 최저생계비의 기능을 철저하게 부정하고 있음. 최저생계비 계측을 포기하고 빈곤실태조사로 대체하도록 하고 있으며(개정안 제6조 2호), 더욱이 생계급여와 의료급여 수급권자를 최저생계비가 아니라 “소득인정액이 보건복지부 장관이 정하는 기준 이하인 사람”(개정안 제8조)으로 규정하여, 행정부의 재량급여로 전락시키고 있음. 이대로 개편될 경우, 소득인정액과 급여를 합하여 최저생계비 이상의 생활수준을 보장한 국민기초생활보장제도의 기본 골격이 무너지게 됨.

최저생계비와 소득인정액을 기준으로 한 권리성 급여, 보충급여로서의 본질이 변경되지 않는 방향이 되어야 함. 이 부분이 폐기된다면 이것은 개정 법률이 아니라 기초생활보장법을 폐기하고 새로운 공공부조 프로그램 입법을 하는 것이 됨.

최저생계비에 준하는 개념을 어떻게 법률에 명시하고, 보장을 강제하게 할 것인지에 대한 방안, 상대빈곤선 도입과 그 수준이 법률에 명확하게 규정되지 않을 경우 급여가 예산 여력에 따라 움직일 위험이 있으므로, 예산에 휘둘리지 않고 수급자의 권리성을 보장할 수 있는 방안이 반드시 필요함.

현행 국민기초생활보장법은 전문가, 공익대표 그리고 공무원으로 구성되어 있는 생활보장위원회가 소득인정액 산정방식, 급여기준, 그리고 최저생계비 등 제도의 골격을 이루는 중요한 내용을 결정하도록 되어 있으나 개정안은 중앙생활보장위원회의 권한을 축소 변경시킴으로 인해 중앙생활보장위원회의 존립근거를 위협하고 향후 국민기초생활보장제도의 주요한 내용의 결정이 행정편의적으로 이뤄져, 사회적 합의정신과 민주적 정당성이 부정되는 결과를 초래할 위험이 있음.

정부의 국민기초생활보장법 개정법률안은 적어도 맞춤형 급여체계 개편방안에 관한 연구결과가 도출되고, 이에 따른 국민기초생활보장법 및 3-4개의 개별급여제정법률안 등의 법률체계안이 수립되고 의견수렴절차를 거쳐서, 기초생활보장법 개정법률안과 3-4개의 개별급여 제정법률안들이 함께 입법절차가 진행되는 것이  내용상·절차상으로 필요함. 그러나 현재 개정안에 포함된 생계급여 모두 연구결과조차 도출되지 않은 상태에서 이 법안의 입법시도는 심히 우려됨.

현재 계류중인 유의원의 개정안이나 복지부가 준비중인 수정대안은 국민 전체의 이해관계가 걸려 있고  전 세계적으로 모범적인 권리성급여 방식의 공공부조제도로 공인받고 있는 현행 국민기초생활보장제도의 본질적인 부분인 1) 최저생계비 제도 :폐지 2) 최저생계비와 소득인정액의 차액에 대한 보충급여 : 변경 내지 포기 3) 법률에 의한 수급권의 내용 확정 : 시행령 등 행정입법에 위임 등을 내용으로 하고,  재정적으로도 기초생활보장예산이 경성예산으로 되어 있던 것이, 개정법률안대로 할 경우 “연성예산”으로 변경될 위험을 내포하게 되어 예산 종속성이 심화되는 결과가 초래될 수 위험이 큼.

개별급여체계로 전환하는 방식은 적어도  1) 기존의 최저생계비와 소득인정액 제도를 근간으로 한 권리성 급여 시스템과 최저생계비결정에 관한 민주적 거버넌스를 유지할 것 2) 생계급여는 최저생계비의 몇 %와 소득인정액의 차액 형식의 보충급여 형식을 취할 것 3) 최저생계비 정의에 상대빈곤 개념을 일부 반영하여 최저생계비와 상대빈곤선의 갭이 지속적으로 확대되지 않도록 할 것 4) 의료급여 수급권자는  소득인정액이 최저생계비의 120%-150%선에서 법률로 정하되, 급여의 내용은 맞춤형으로 설계할 것 5) 주거급여 역시 수급권자를 소득인정액이 최저생계비의 일정 범위 선(단, 의료급여보다 높은 수준 기준)으로 법정화하되,  급여의 내용은 다양한 현물서비스(공공임대아파트 및 도시 다가구 전세 임대 월세 주택 입주권)와 현금급여를 맟춤형으로 설계할 것 6) 소득인정액이 최저생계비 이하인 기초보장법상의 수급자에 대하여는  개별급여의 합이 현행 보충급여 이상이 되도록 하는 규정을 존치할 것. 정도로 진행하여도 별다른 문제가 없을 것임.

결국 생계급여는 기존과 같은 방식을 유지하는 선에서,  나머지 개별급여로서의 현물급여들은 비수급 빈곤층과 차상위계층을 포괄하는 형태의 권리성 급여인 맞춤형 개별급여 체계로 개편할 수 있음.  이렇게 하여야 현재와 같은 공공부조 예산 편성에 관한 우선권(국가채무성 경성예산임)을 확보할 수 있고,  인간다운생활을 할 국민의 최소한의 기본권을 보장하는 법개정 방향이 될 것임.

	토론문
맞춤형 급여체계 개편방안의 특징과 향후 과제

노대명 (보건사회연구원 기초보장연구센터장

I. 동일한 목표와 다른 방식

최근 공청회에서 발표된 제도개편 방안은 기초생활보장제도의 보장성을 해체하는 것이 아니라, 빈곤층의 기초생활을 보장하는 또 다른 방식을 제안하는데 목적이 있었음

허선 교수님의 표현처럼, 나쁜 개별급여보다 착한 개별급여를 지향해야 한다는 공감대가 있다고 여겨짐

그럼에도 연구진 개편방안은 오늘 발표자들이 지적한 몇 가지 중요한 문제점을 안고 있으며, 이 점에 대해서는 다양한 의견을 수렴해 보완해 가야 할 것임.

김선미 선생님의 지적처럼, 각 급여별 선정기준 및 급여와 관련해서 명확하지 않은 대목이 있는 것도 사실임. 제도설계와 행정적 적용의 괴리 문제에 대한 고민이 필요함

이미 십년 이상의 논쟁과정을 거쳐 왔다는 점에서, 그리고 보장성을 유지 또는 강화해야 한다는 전제가 공고하다는 점에서, 제도개편 자체에 대한 반대보다 빈곤층의 기초생활을 보다 실질적으로 보장한 개편방안이 될 수 있도록 중지가 모아지기를 기대함

Ⅱ. 제도개편의 방향에 대해

기초생활보장제도 개편방안은 엄연한 예산제약 하에서 ① 기존 수급가구에 대한 보장성 강화(급여적정화), ② 사각지대에 방치된 비수급 빈곤가구에 대한 지원 확대(재산기준 및 부양의무자 기준 완화), ③ 차상위가구 지원을 위한 소득기준 완화(소득기준 상향조정)이라는 세 가지 목표를 동시에 달성해야 한다는 딜레마를 안고 있었음

빈곤층 규모를 고려할 때, 그리고 지난 13년간의 경험을 반추해 볼 때, 현 기초생활보장제도를 그대로 유지하며 사각지대를 해소하기는 매우 힘든 상황이었음

최근 수년간 저소득층 복지제도가 기존 수급가구에 대한 지원을 늘리는 방향으로 작동했다는 점도 기초보장제도를 유지한 채 사각지대를 해소하기 힘든 이유 중 하나였음

그리고 단기적으로는 가구특성에 따른 급여적정화가 필요하고, 장기적으로는 각 급여가 선정기준과 급여수준을 적정화하도록 길을 열어야 한다는 점을 고려하였음

제도개편 방안은 각 급여별로 ①②③의 목표를 다르게 설정함으로써 보장수준의 적정화와 사각지대 해소방안을 절충하는 방식을 채택하였음

제도개편의 전체 기조는 현재의 보장수준을 유지하며 사각지대를 해소하는 것이었음. 각 급여가 현재의 보장수준 이상을 보장한다는 전제로 작업이 이루어졌던 것임

사각지대의 빈곤층이 하나의 급여라도 받는 경우, 사회안전망의 테두리 내에 진입하게 되고, 추가적 복지욕구를 충족하기 용이하다는 점에 주목하였음

년간 약 2조원의 추가재원은 전체 사각지대 규모를 해소하기에는 턱없이 부족하지만, 단기간에 적지 않은 재원을 투입함으로써 사각지대 해소에 일정한 효과를 나타낼 수 있을 것으로 예상됨

Ⅲ. 몇 가지 쟁점에 대해

최저생계비와 보장성 약화에 대한 우려

최저생계비는 현 기초보장제도 하에서 선정과 급여에 모두 영향을 미치는 핵심개념이며, 급여와 관련해서는 일종의 표준금액을 제시하는 것임

욕구별 급여체계는 각 급여별 최저보장수준을 가구특성에 따라 적정화(다원화)함으로써 그 합이 가구규모와 특성을 반영한 최저생계비가 되게 하는 방식임

물론 욕구별 급여체계의 약점은 발표자들이 우려하는 것처럼, 각 급여의 최저보장수준이 최저생계비 하에서의 각 급여수준 이상으로 설정될 수 있는가 하는 것임

예를 들면, 주거급여의 급지별 기준임대료를 설정함에 있어 4급지의 기준임대료가 낮게 설정되어 있다는 점은 개선이 필요할 것으로 판단됨. 이와 관련해서는 연구진 발표자료에 보완방안이 언급되어 있으며, 전문가들의 관심이 필요

발표자들의 제안처럼 기초생활보장법에 기본법 성격을 부여하고, 각 급여별 최저보장수준 산출방식을 명확히 규정하고 사회적 합의를 거치게 방안을 마련할 필요가 있음

그에 앞서 각 급여별 개편방안에서 최저보장수준을 명확히 정의하고, 산출방식을 공개함으로써 최저보장수준이 적정하게 지켜질 것이라는 신뢰를 구축해야 할 것임

기초생활보장법 개정안의 부칙 등에 <향후 각 욕구별 급여의 합이 기준년도(2014년도)의 최저생계비에 중위소득 증가율 등을 반영한 해당년도 최저생계비 이상이 되도록 해야 한다>는 조항을 포함시켜, 제도개편이후 급여의 보장성이 약화되는 것을 막는 방안도 가능할 것임

상대기준선(소득기준) 문제에 대해

욕구별 급여제도의 소득기준을 상대방식으로 설정한다는 것은 국민 전체의 생활수준 향상을 고려하여 지원대상을 설정한다는 점에서 매우 중요한 변화

생계급여를 제외한 나머지 급여들은 선정기준과 급여상한액이 다르다는 점에서 선정기준의 상향조정이 미치는 충격이 제한적이나, 생계급여는 선정기준과 급여상한액이 같다는 점에서 상대기준선 채택에 따른 급여인상폭이 빠를 것으로 예상됨

상대기준선 방식에 대해서는 전문가들 사이에서도 이견이 있는 것이 사실. 완전상대방식을 적용하는 사례가 드물며, 재정부담이 커지는 경우 오히려 사각지대 해소에 걸림돌이 될 수도 있다는 지적이 그것임

허선 교수님이 제안한 최저생계비 계측 후, 상대기준선을 최저생계비의 00%로 설정하는 방안은 절충안이 될 수도 있음. 다만, 이 경우 최저생계비 계측과정에서 연구자의 자의성 문제와 최저생계비를 통제하려는 불필요한 줄다리기 문제가 예상됨

현재 상황에서는 생계급여 급여상한액을 인상하기 위해서는 상대기준선 방식이 바람직할 것이며, 나머지 급여의 소득기준은 상대기준선 채택에 따른 충격이 크지 않을 것임

근로능력이 있는 빈곤층에 대한 배제 문제

제도개편 과정에서 근로능력자를 생계급여에서 배제하려는 시도를 경계하는 목소리가 있다는 점을 잘 알고 있음. 그리고 징벌적 조치가 능사가 아니라는 점은 분명함

연구과정에서 <근로능력자에 대한 선정과 급여 상의 차별>을 언급하는 목소리는 없었음. 그리고 근로능력가구 대상 생계급여제도를 분리하자는 주장을 하는 논자들도 생계급여에서 근로능력자를 배제하는 방안을 전제하고 있는 것은 아님

오히려 급여체계 개편과정에서 근로능력수급자의 탈수급을 강조하는 외부의 압력이 완화될 수 있을 것임. 기초보장제도로부터의 탈수급이 넌센스였다면, 생계급여제도로부터의 탈수급은 상대적으로 실현 가능한 목표일 것임

연구진들이 걱정하는 더 큰 문제는 현 기초보장제도 내에서 그러한 차별이 있으며, 현재의 소득인정액 방식을 유지함으로써 그러한 차별이 더욱 공고화될 위험이 있다는 것임. 이는 공청회 발표자료에서도 언급했던 사항임

재산기준 및 부양의무자 기준 완화 문제

발표자들이 지적한 바와 같이 연구진 개편안이 사각지대를 해소하기 위해 재산기준과 부양의무자 기준을 완화하는 고민을 했지만, 그 규모가 충분하지는 않았음

재산기준은 소득인정액의 재산의 소득환산율을 완화하더라도 사각지대 해소효과가 크지 않고 기본공제선을 높이는 방식이 효과적임. 이는 내용적으로 Cut-off 방식을 채택하거나, 소득인정액에 Cut-off 기준을 강하게 결합시켜야 한다는 것을 의미함.

재산기준이 대폭 완화되지 않는 한, 부양의무자 기준을 상대적으로 큰 폭으로 완화하더라도 사각지대 해소효과가 제한적으로 나타나게 됨. 이 점에서 연구진들은 사각지대 해소를 위해서는 재산기준을 바꾸어야 한다는 검토의견을 제시하였음

하지만 이미 각종 복지제도가 소득인정액 방식을 채택하고 있다는 점과 제도개편의 연착륙을 위해 소득인정액 방식을 유지하는 선택을 하게 되었음.

향후 제도개편 과정에서 각 급여별로 사각지대를 해소하기 위해서는 소득인정액의 기본공제선을 조정하는 방안을 검토할 필요가 있을 것임

Ⅳ. 발표자들의 제안에 대해

허선 교수님이 지적한 다음 사항은 향후 제도개편 방안 확정 전에 적극적 검토가 필요

각 급여가 분절적인 급여가 아니라 체계적으로 연계된 종합급여가 되어야 한다는 점

최저생계비의 상징적 의미와 권리성 급여를 유지해야 한다는 점

소득기준 외에도 재산기준과 부양의무자 기준을 다층화해야 한다는 점

탈수급을 촉진하기 위해 다양한 복지급여와 서비스가 계속 지원되어야 한다는 점

김선미 선생님이 지적한 최저생계비 지출비목별 검토 및 주거급여 관련 사항은 연구진도 크게 공감하는 사항임

각 욕구별 급여가 가구특성에 따라 지출비목별로 분명한 차이를 보인다는 점에서 이러한 특성을 고려하여 급여수준을 적정화하는데 더 많은 노력이 필요함

특히 현 최저생계비의 주거비 지출비목은 상대적으로 낮은 수준이라는 점에서 급여 적정화가 필요한 가장 대표적인 항목임. 마찬가지로 교육급여 또한 실제 교육비 지출을 감당하지 못하고 있음.

주거급여와 관련해서는 주거급여의 형평성 차원에서 주거취약계층에 대한 보호방안이 강구되어야 할 것임. 마찬가지로 자가가구의 현금급여 감소에 대한 대책마련도 필요함 ==> 이 문제에 대해서는 이행기 보장대책을 강화할 필요가 있음