토론 자료집

[참고1] 출입국관리법 제63조 제1항 개정제안 (김세진)

[참고2] 출입국관리법 구금을 위한 영장주의 도입 (박영아)

[참고3] 고용변동신고(사업장이탈신고) 제도의 보완 (고지운)

[참고4] 출입국관리법 상 공무원의 통보의무 관련 (이탁건)

[참고5] 20대 국회 법사위원회 소속의원 면담 참고자료 (이주정책포럼)

출입국관리법 개정안 토론문 (우다야 라이, 이주노조)

출입국관리법 개정안 토론문 (이한숙, 이주와 인권연구소)

출입국관리법 개정안 토론문 (김대권, 아시아의친구들)

-제63조와 영장주의를 중심으로

출입국관리법 개정안 토론문 (최수정, 수원이주민센터)

[참고1]

출입국관리법 제63조 제1항 개정제안

2017. 4. 15

공익법센터 어필 김세진 변호사

I. 개정 제안의 개요

현 출입국관리법제 제63조는 강제퇴거명령을 받은 외국인을 사실상 강제퇴거명령발부만 있으면, 기간 제한 없이 무제한 수용가능 하도록 규정하고 있습니다. 이는 출입국관리법이 예정한 일시적인 성격의 ‘보호’와는 달리 ‘과도하게 길거나 무기한’의 구금을 ‘사법적 심사절차’도 없이 허용하고 있는 것입니다.

따라서 아래와 같이 구금 사유와 기간의 제한 및 사법심사 절차를 두는 개정안을 제안하는 바입니다.

현 출입국관리법 제63조

제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해제) ① 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다. <개정 2014.3.18.>

② 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제1항에 따라 보호할 때 그 기간이 3개월을 넘는 경우에는 3개월마다 미리 법무부장관의 승인을 받아야 한다.<개정 2014.3.18.>

③ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제2항의 승인을 받지 못하면 지체 없이 보호를 해제하여야 한다.<개정 2014.3.18.>

④ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람이 다른 국가로부터 입국이 거부되는 등의 사유로 송환될 수 없음이 명백하게 된 경우에는 그의 보호를 해제할 수 있다.<개정 2014.3.18.>

⑤ 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 제3항 또는 제4항에 따라 보호를 해제하는 경우에는 주거의 제한이나 그 밖에 필요한 조건을 붙일 수 있다.<개정 2014.3.18.>

⑥ 제1항에 따라 보호하는 경우에는 제53조부터 제55조까지, 제56조의2부터 제56조의9까지 및 제57조를 준용한다.

출입국관리법 제63조의 개정안

제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 수용 및 수용해제) ① 법원은 강제퇴거명령을 받은 사람이 다음 각 호의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없는 상당한 이유가 있고, 일정한 주거가 없고, 도망하거나 도망할 염려가 있는 경우에는 위 사람에 대하여 수용영장을 발부할 수 있다.

여권 미소지

교통편 미확보

난민법 제3조에 따라 강제송환이 불가능한 자

사실 출입국관리법 제62조 제4항은 난민신청자 등에 대하여 강제송환 불가능하다고 규정되어 있음. 그러나 이의신청 심사 종료 후 소송 중인 자는 포섭하지 않음. 따라서 소송중인 난민까지 포섭하는 난민법 제3조 규정을 넣음.

산업재해 청구 및 치료 중인자와 보호자

아래 사유들은 체류자격별 안내 매뉴얼에 있는 임시체류 비자인 G-1비자 사유로서 법무부장관이 인정하는 사람의 범위를 참고하였음.

질병, 사고로 치료중인 자와 수용자

각종 소송 수행중인 자

체불임금 노동관서 중재중인 자

기타 상당한 이유로 송환이 불가능한 자

② 위 사유에 해당하는 사람이라 할지라도 다음 각호에 해당하는 외국인의 경우에는 수용영장을 발부 할 수 없다.

미성년자

미성년자녀를 양육하는 부모

임신한 여성

성매매 피해 외국인여성 등 범죄피해로 인도적 고려가 필요한 자

② 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람에게 제 1항의 사유가 있을 때에는 근무지 관할 검사에게 신청하여 해당 검사의 청구를 통해 수용영장을 관할지방법원판사로부터 받아 그를 수용시설에 수용할 수 있다. 다만, 긴급을 요하여 법원판사의 수용영장을 받을 수 없을 때에는 그 사유를 알리고 수용영장 없이 수용을 할 수 있으며, 이 경우에는 수용한 때부터 48시간 이내에 검사를 통해 수용영장을 청구하여야 한다.

③ 제2항에 따른 수용기간은 6개월로 한다. 다만, 지방법원판사는 지방출입국·외국인관서의 장은 신청을 받은 근무지 관할 검사의 청구에 의하여 제1항의 사유로 인해 수용을 계속함에 상당한 이유가 있다고 인정할 경우 3개월을 초과하지 아니하는 한도에서 2차에 한하여 결정으로 수용기간을 갱신할 수 있다.

④ 수용의 사유가 없거나 소멸된 때에는 법원은 결정으로 수용을 취소하여야 한다. 이 경우 법원은 주거의 제한, 법원 또는 근무지 관할 검사가 지정하는 일시·장소에 출석할 의무 또는 그 밖에 적당한 조건을 부가할 수 있다.

⑤ 제2항에 따라 수용하는 경우에는 제56조의2부터 제56조의9까지 및 제57조를 준용한다.

⑥ 수용영장의 방식, 수용영장의 집행절차 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「형사소송법」 제75조, 제85조 및 제87조를 준용한다. 이 때 “구속”은  “수용”으로, “구속영장”은 “수용영장”으로, “피고인”은 “강제퇴거명령을 받은 사람”으로 본다.

제63조의2를 다음과 같이 신설한다.

제63조의2(수용의 적부 심사) ① 수용영장에 따라 수용된 사람이나 그의 법정대리인 등은 관할지방법원에 수용의 적부심사를 청구할 수 있다.

② 지방출입국·외국인관서의 장은 수용된 사람과 법정대리인 등 중에서 수용된 사람이 지정하는 사람에게 제1항에 따른 적부심사를 청구할 수 있음을 알려야 한다.

③ 제1항의 청구를 받은 법원은 청구서가 접수된 때부터 48시간 이내에 수용된 사람을 심문하고 관계서류를 조사하여 그 청구가 이유없다고 인정한 때에는 결정으로 이를 기각하고, 이유있다고 인정한 때에는 결정으로 수용해제를 명하여야 한다. 다만, 청구권자 아닌 자가 청구하거나 동일한 수용영장의 발부에 대하여 재청구한 때에는 심문 없이 결정으로 청구를 기간할 수 있다.

④ 법원은 수용된 사람에 대하여 출석을 보증할 만한 보증금의 납입을 조건으로 하여 결정으로 제3항의 수용해제를 명할 수 있다. 이 경우 주건의 제한, 법원 또는 근무지 관할 검사가 지정하는 일시·장소에 출석할 의무 또는 그 밖에 적당한 조건을 부가할 수 있다.

⑤ 제4항에 따라 보증금의 납입을 조건으로 하는 수용해제를 하는 경우 제65조의제2항 및 제4항을 준용한다.

⑥ 수용의 적부 심사에 대하여 제1항부터 제5항까지에 규정한 사항 외에는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「형사소송법」 제214조의2제8항부터 제14항까지를 준용한다. 이 경우 “구속”은 “수용”로, “구속의 적부심사”는 “수용의 적부심사”로, “피의자”는 “수용영장에 따라 수용된 사람”으로 본다.

제65조제1항 중 “수용명령서나 강제퇴거명령서”를 “수용명령서”로 하고, 같은 조 제2항 중 “청구를 받으면”을 “청구를 받으면 지체 없이 심사를 개시하여야 하며,”로 한다.

제6장제6절에 제65조의2, 제66조의2 및 제66조의3을 각각 다음과 같이 신설한다.

제65조의2(법원에 의한 수용 일시해제) ① 수용영장에 따라 수용된 사람, 그의 보증인 또는 법정대리인 등은 관할지방법원에 수용의 일시해제를 청구할 수 있다.

② 법원은 제1항에 따른 청구를 받으면 수용된 사람의 정상, 해제요청사유, 자산 및 그 밖의 사항을 고려하여 보증금의 예차, 주거의 제한 또는 그 밖에 필요한 조건을 붙여 수용의 일시해제를 허가할 수 있다. 이 경우 재판장은 결정을 하기 전에 검사의 의견을 물어야 한다.

③ 제1항에도 불구하고 법원은 상당한 이유가 있는 때에는 청구 없이도 결정으로 수용된 사람을 수용단체 또는 그 밖의 적당한 자에게 부탁하거나 주거를 제한하여 수용을 일시해제할 수 있다. 이 경우 재판장은 결정을 하기 전에 검사의 의견을 물어야 한다.

④ 제2항에 따른 수용의 일시해제의 집행 절차 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「형사소송법」 제100조 및 제100조의2를 준용한다. 이 때 “보석”은 “수용의 일시해제”로, “피고인”은 “수용영장에 따라 수용된 사람”으로 본다.

제66조의2(법원에 의한 수용 일시해제 조건의 변경과 취소) ① 관할지방법원은 직권 또는 제65조의2제1항에 규정된 자의 신청에 따라 결정으로 수용 일시해제 조건을 변경하거나 일정기간 동안 해당 조건의 이행을 유예할 수 있다.

② 법원은 제65조의2에 따라 수용으로부터 일시해제된 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 직권 또는 지방출입국·외국인관서의 장의 신청을 받은 근무지 관할 검사의 청구에 따라 결정으로 수용의 일시해제를 취소할 수 있다.

1. 도망한 때

2. 도망할 우려가 있다고 믿을 만한 충분한 이유가 있는 때

3. 소환을 받고 정당한 사유 없이 출석하지 아니한 때

4. 국민의 생명·신체·재산에 해를 가하거나 가할 염려가 있다고 믿을 만한 충분한 이유가 있는 때

5. 법원이 정한 조건을 위반한 때

③ 법원이 제2항에 따라 수용의 일시해제를 취소하는 때에는 직권 또는 지방출입국·외국인관서의 장의 신청을 받은 근무지 관할 검사의 청구에 따라 결정으로 보증금 또는 담보의 전부 또는 일부를 몰취할 수 있다.

제66조의3(수용의 일시해제 청구 절차 등의 게시) 지방출입국·외국인 관서의 장은 제65조 또는 제65조의2에 따른 수용 일시해제의 청구에 관한 절차를 수용시설 안의 잘 보이는 곳에 게시하여야 한다.

제95조제8호 중 “제51조제1항·제3항, 제56조 또는 제63조제1항”을 “제51조제1항·제3항 또는 제56조”로 하고, 같은 조 제9호를 삭제한다.

부 칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제51조 및 제66조의3의 개정규정은 공포한 날부터 시행한다.

제2조(외국인에 대한 진술거부권, 변호인선임권 및 이의신청권의 고지에 관한 적용례) 제51조제6항의 개정규정은 해당 규정 시행 후 최초로 같은 조 제1항 또는 제3항에 따라 수용되는 외국인부터 적용한다.

제3조(수용의 적부심사 및 수용의 일시해제에 관한 적용례) 제63조의2 및 제65조의2의 개정규정은 해당 규정 시행 후 최초로 수용영장에 따라 수용시설에 수용되는 사람부터 적용한다.

제4조(수용 일시해제 조건의 변경 및 취소에 관한 적용례) 제66조의2의 개정규정은 해당 규정 시행 후 최초로 관할지방법원으로부터 수용 일시해제의 허가를 받은 사람부터 적용한다.

II. 개정의 필요성

정보공개 청구를 한 결과 2016년 9월 현재 1년 이상 구금된 외국인들이 30여명이며, 이중 3년 이상 구금된 외국인은 6명이나 됩니다. 단지 미등록체류자라는 이유만으로 형사상 중범죄에 해당하는 형기만큼 구금되어 있는 것입니다. 이는 헌법 제12조 및 제 37조에 정면으로 반합니다. 그리고 국제법상 미등록체류자에 대한 구금은 기간제한이 있고, 반드시 사법심사를 받아야 합니다. 그럼에도 불구하고, 한국의 출입국관리법은 이를 무시하고 있습니다.

최근 헌법재판소는 본 조항에 대한 위헌소원에서 청구인의 보호해제를 이유로 심판의 이익이 없다고 보아 각하결정을 하기는 하였으나, 재판관4인은 반대의견을 보인바 있고,반대의견은 장기구금이 보호기간예측을 할 수 없게 하고, 특히 난민신청자의 경우 본 조항의 구금대상에서 제외할 필요가 있다고 판단하였습니다(헌재결정2016. 4. 28. 2013헌바 196)

III. 출입국관리법 제63조 제1항과 관련한 논의점

(참고: 강제퇴거사유의 불확정성 등으로 인한 문제점은 여기서 논의하지 않음. 또한 이주정책포럼은 강제퇴거명령집행 이전에 자진출국원칙 입장에 대해서는 이의가 없음. 이에 따른 관련 규정 제정 및 보완이 필요함. 따라서 이주정책포럼에서 출입국관리법 제63조 개정 논의를 할 때에는 자진출국원칙 입장을 전제로 하여, 이미 출국명령에 불응한 자를 전제로 한 것임. )

1.  강제퇴거명령 집행을 위한 구금 자체를 아예 허용하지 않을 것인지 여부.

한편 출입국관리법 제51조는 강제퇴거명령 발부를 위한 심사결정 위한 보호임. 따라서 조사를 위한 보호를 허용할지가 문제됨. 그러나 출입국관리법 제63조는 동법 제51조와 달리 일단 강제퇴거명령이 발부된 외국인 전제로 한 것임. 그리고 출입국관리법 제51조의 심사결정을 위한 보호는 강제퇴거에 해당된다고 의심할 만한 이유가 있고, 도주하거나 도주할 염려가 있으면 보호할 수 있게 하고 있다. 이는 형사소송법 제70조를 차용한 것으로 보이는데, 결국 강제퇴거를 범죄에 준하는 것으로 보는 인식이 깔려 있는 것임.

출국명령에도 불응한 강제퇴거명령 발부 받은 자에 대한 구금 자체도 금지해야 한다는 의견도 있을 수 있어 논의가 필요함.

2-1. 구금 사유를 구체적으로 규정할 필요가 있는지 여부. 이 경우 구금사유는 무엇으로 정할 것인가?

해외에서는 강제퇴거명령발부받은 외국인에 대한 구금 사유를 어떻게 규정하고 있는지 리서치가 필요함.

현 출입국관리법 제63조는 1)강제퇴거명령의 발부, 2)여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없음, 이 두 가지 사유만 있으면 구금 가능하도록 하고 있다.

그러나 형사소송법상 피고인에 대한 구속도 아래와 같이 사유를 규정하고 있다. .

제70조(구속의 사유) ①법원은 피고인이 죄를 범하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 다음 각 호의 사유가 있는 경우에는 피고인을 구속할 수 있다.

1. 피고인이 일정한 주거가 없는 때

2. 피고인이 증거를 인멸할 염려가 있는 때

3. 피고인이 도망하거나 도망할 염려가 있는 때

② 법원은 제1항의 구속사유를 심사함에 있어서 범죄의 중대성, 재범의 위험성, 피해자 및 중요 참고인 등에 대한 위해우려 등을 고려하여야 한다.<신설 2007.6.1.>

③ 다액 50만원이하의 벌금, 구류 또는 과료에 해당하는 사건에 관하여는 제1항제1호의 경우를 제한 외에는 구속할 수 없다.<개정 1973.1.25., 1995.12.29., 2007.6.1.>

따라서 개정안은 위 형사소송법 규정 중 차용 가능한 1)피고인이 일정한 주거가 없는 때, 2)피고인이 도망하거나 도망할 염려가 있는 때를 구금 사유로 추가하였음.

이외에도 필요한 구금 사유가 있는지 논의가 필요

2-2. 송환할 수 없는 사유를 구체적으로 열거할 필요가 있는지 여부 논의

난민신청자의 경우 대한민국 밖으로 송환할 수 없음이 명백함에도 불구하고, 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 송환할 수 없는 사유에 포섭되지 않는다는 이유로 구금을 하고 있음. 사실 여권 미소지 또는 교통편 미확보 ‘등’이라고 규정되어 있어서 분명히 예시 규정임에도 불구하고, 열거 규정으로 해석하고 있는 것임. 따라서 송환이 불가능한 사유를 열거규정으로 두는 것은 어떤지 논의도 필요함.

개정안에서는 아래와 같이 송환할 수 없는 사유를 열거하였음.

1. 여권 미소지

2. 교통편 미확보

3. 난민법 제3조에 따라 강제송환이 불가능한 자

사실 출입국관리법 제62조 제4항은 난민신청자 등에 대하여 강제송환 불가능하다고 규정되어 있음. 그러나 이의신청 심사 종료 후 소송 중인 자는 포섭하지 않음. 따라서 소송중인 난민까지 포섭하는 난민법 제3조 규정을 넣음.

4. 산업재해 청구 및 치료 중인자와 보호자

아래 사유들은 체류자격별 안내 매뉴얼에 있는 임시체류 비자인 G-1비자 사유로서 법무부장관이 인정하는 사람의 범위를 참고하였음.

5. 질병, 사고로 치료중인 자와 보호자

6. 각종 소송 수행중인 자

7. 체불임금 노동관서 중재중인 자

8. 기타 상당한 이유로 송환이 불가능한 자

한편 위 3호의 경우 법무부에서 난민신청의 남용을 문제 삼을 것으로 보임. 그간 이에 대해서는 남용적 난민신청자의 경우 사법부의 심사로 거를 수 있을 것이라고 하였음. 그런데 송환할 수 없는 사유로 규정하게 되면 사법부 심사로 남용적 난민신청자를 거를 수 없게 됨. 따라서 법무부가 스스로 난민절차를 빠르게 진행하고, 소송진행중인 경우 법원이 신속히 재판을 하도록 요구하는 수 밖에 없게 됨.

만일 법무부 및 법원 설득의 입법 전략적 차원에서 송환 사유에 제3호를 넣지 못한다면, 사실상 아예 송환사유를 열거하지 않는 것이 낫다고 봄. 난민의 경우 송환할 수 없는 명백한 사유임에도 불구하고 위 열거규정에 들어가지 못하여 오히려 송환할 수 있는 사유로 분류될 수 있기 때문. 따라서 제3호를 포섭할 수 없다면 지금처럼 여권 미소지 또는 교통편 미확보 ‘등’의 사유가 예시규정임을 강조하는 방법을 택해야 한다고 봄.

3. 보호가 금지되는 외국인을 규정해야 하는지 여부, 규정한다면 그 범위는?

송환 자체가 불가능하지는 않지만 보호는 금지해야 하는 경우가 있음. 개정안은 이를 보호의 예외사유로 규정하였음.

미성년자

미성년자녀를 양육하는 부모

임신한 여성

성매매 피해 외국인여성 등 범죄피해로 인도적 고려가 필요한 자

전략적입장에서 보호금지 사유를 이번 개정안에 두기가 어렵다면 절대적 일시보호해제 사유로 명확히 규정하는 것도 방법일 것으로 보임.

3-1. 구금상한 규정을 둘 것인가? 둔다면 어느 정도로 둘 것인가?

3-2. 구금상한 기간이 종료된 경우 적법한 체류자격을 줄 것인가?

위 개정안은 원칙 6개월, 이후 3개월 단위로 2차에 한하여 연장 가능. 결국 최장 1년 가능.

참고로 임종성 의원실의 경우에도 결국 최장 1년까지 가능 다만 6개월을 초과하지 않는 범위에서 1차에 한하여 연장 가능한 형태임.

5-1. 영장발부 및 적부심사는 법원이 하는 것이 좋은가? 아니라면 누가?

5-2. 영장청구자를 누구로 할 것인가?

[참고2]

출입국관리법 구금을 위한 영장주의 도입

공익법재단 공감 박영아 변호사

영장주의 및 사법적 심사 적용

관련 규정

출입국관리법 제51조~제57조(심사결정을 위한 보호), 제63조(강제퇴거명령 집행을 위한 보호)

개정의 필요성

출입국관리법에 따른 인신구속은 (ㄱ) 조사(심사결정)를 위한 “보호”와 (ㄴ) 강제퇴거명령 집행을 위한 “보호”로 나뉘는바, 모두 전적으로 지방출입국ㆍ외국인관서의 장의 결정에 따르며 사법부의 심사를 전제로 하지 않음. 출입국관리법상 인신구속사유 근거규정의 포괄성, 인신보호법 적용의 배제, 그리고 예외적인 경우에만 허용되어야 하는 일선 출입국관리공무원에 의한 긴급보호의 보편화로 출입국당국에 의한 외국인에 대한 인신구속은 대내외적인 사전통제 및 사후통제가 작동할만한 기제가 존재하지 않음.

유엔 자의적 구금에 관한 워킹그룹은 2010. 1. 18.자 보고서에서 “행정구금은 비례의 원칙에 따라 최종수단이 되어야 한다. 엄격한 법적 제한이 준수되어야 하며 사법적 안전장치가 마련되어야 한다 ... 법으로 구금기간 상한이 규정되어야 하며 기간 경과시 피구금자는 자동으로 석방되어야 한다. 구금은 판사에 의해 명령되거나 승인되어야 하며 각각의 개별 사건에 대해 자동으로 개시되는, 정기적인, (행정적 심사뿐만 아니라) 사법적 심사가 이루어져야 한다”고 명시하고 있음.

“유엔 자의적 구금에 관한 워킹그룹 보고서”, Human Rights Council, UN문서 A/HRC/13/30, 2010, 17-18면

국가인권위원회 또한 2012. 2. 15.자로 발표하여 법무부를 포함한 정부 각 부처에 권고한 ‘이주인권 가이드라인’에서 "‘보호’는 실제로는 신체의 자유를 제한하는 행위이므로 형사사법절차에 준하는 권리보장체계를 마련하여 출입국관리분야에서 실질적 법치주의가 실현되도록 하여야“ 함을 핵심추진과제(VI-6-2)로 권고하였음.

따라서, 출입국관리법에 따른 모든 유형의 인신구속에 대해 영장주의의 적용을 원칙으로 하고, 영장주의에 대한 예외는 긴급성 등 특별한 사유가 인정되는 경우로만 한정되어야 함. 특히 구금이 한 달 이상 지속되는 등 장기화되는 경우 사법적 심사가 반드시 보장될 필요가 있음.

조사를 위한 인신구속의 법적, 헌법적 근거의 불명확성

관련 규정

출입국관리법 제2조 제11호(정의), 제51조~제57조(심사결정을 위한 보호)

개정의 필요성

출입국관리법을 위반한 것으로 의심되는 외국인에 대한 단속은 “외국인”이 “강제퇴거대상자” 또는 “출입국관리법위반자”로 의심되는 상황을 전제로 하는 것임. 그러나 지목된 사람이 “외국인”인지 여부, 그리고 실제로 “출입국관리법을 위반”했는지 여부는 조사를 거쳐 밝혀내야 하는 사항인바, 이때 상대방이 조사에 협조하지 않을 경우 출입국관리 공무원은 조사를 위해 강제조치를 취할 수 있는지, 강제조치를 취할 수 있는 요건이 무엇인지가 문제가 됨. 그런데 현행법상 그와 같은 강제조사의 법적, 헌법적 근거가 무엇인지 불분명하다는 문제가 있음. 특히 조사 상대방의 비협조에 선제적으로 대응하기 위해 강제조치부터 취하고 보는 현행의 출입국관리법 집행방식은 심각한 인권침해의 원인이 되고 있음.

출입국관리법 제2조 제11호에 따르면 "보호"란 출입국관리공무원이 제46조제1항 각 호에 따른 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사람을 출국시키기 위하여 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부장관이 지정하는 장소에 인치(引致)하고 수용하는 집행활동을 말함. 그러나 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 해서 곧바로 강제퇴거 대상이 되는 것은 아님. 강제퇴거대상으로 확인되지도 않은 사람을 출국시킬 목적의 인치와 수용은 대상과 목적간의 부정합이 필연적으로 수반되므로 신체의 자유에 대한 과도하고 위헌적 침해에 해당할 소지가 있음. 한편, 현행 출입국관리법상 조사를 위한 “인치”나 “수용”의 법적 근거가 명확하지 않음.

이와 관련 강제퇴거 대상 의심자는 조사의 대상이지 출국의 대상이 아님에도 불구하고 ‘출국시키기 위하여’ ‘보호’한다고 하면서 제도의 문제점을 은폐하기 위하여 의도적으로 개념을 뒤섞어 쓰고 있는 ‘보호’ 개념의 기만성을 지적하는 견해가 있다. 하태훈, 이근우, 「영장제도의 현황 및 개선방안 연구」(국가인권위원회 2013), pp. 183-185

그럼에도 불구하고, 현행 출입국관리법에 따른 단속은 흔히 “외국인”이고 “강제퇴거대상자”라는 의심이 있는 사람을 일단 “긴급보호”한다는 명목으로 출입국관리사무소로 압송한 후 출입국관리사무소에서 조사를 하고, 출입국관리법 위반사실이 확인되면 강제퇴거명령 및 보호명령서를 발부하고, 그렇지 않을 경우 다시 풀어주는 방식으로 집행되고 있음. 특히 외국인 불법고용 의심 사업장에서 “투망식” 내지 “토끼몰이식”으로 이루어지는 이와 같은 방식의 단속활동은 심각한 인명사고로 이어지곤 함.

결론적으로, 법률적 명확성이 결여된 ‘보호’라는 용어 대신 ‘수용’이라는 용어를 사용하여 인신구속행위의 성격을 명확히 하고, 퇴거를 목적으로 한 ‘수용’은 강제퇴거대상자로 확인된 사람에 한정할 필요가 있음. 나아가, 행정조사를 위한 ‘인치’ 및 ‘수용’을 허용할 것인지 여부는 보다 심도 있는 논의와 검토가 필요함.

현 행	개 정 안
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ～ 10. (생 략) 11. "보호"란 출입국관리공무원이 제46조제1항 각 호에 따른 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사람을 출국시키기 위하여 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부장관이 지정하는 장소에 인치(引致)하고 수용하는 집행활동을 말한다. 12. "외국인보호실"이란 이 법에 따라 외국인을 보호할 목적으로 지방출입국·외국인관서에 설치한 장소를 말한다. 13. "외국인보호소"란 지방출입국·외국인관서 중 이 법에 따라 외국인을 보호할 목적으로 설치한 시설로서 대통령령으로 정하는 곳을 말한다. 14. (생 략)	제2조(정의) ---------------------------------------. 1. ～ 10. (생 략) 11. “수용”이란 제46조제1항에 따른 강제퇴거명령을 받은 사람을 출국시키기 위하여 외국인수용실 또는 외국인수용소에 구금하는 강제처분을 말한다. OR 11. “수용”이란 제46조제1항에 따른 강제퇴거명령을 받은 외국인을 출국시키기 위하여 구금하거나 같은 조에 따른 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있는 외국인을 외국인수용실 또는 외국인수용소에 구금하는 강제처분을 말한다. 14. (생 략)
제46조(강제퇴거의 대상자) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 이 장에 규정된 절차에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 외국인을 대한민국 밖으로 강제퇴거시킬 수 있다. 1. ㆍ 2. (생 략) 3. 제11조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 입국금지 사유가 입국 후에 발견되거나 발생한 사람 4. ～ 10. (생 략) 10의2. 제26조를 위반한 외국인 11. ㆍ 12. (생 략) 12의2. 제33조의2를 위반한 외국인 <단서 신설> 13. 금고 이상의 형을 선고받고 석방된 사람 <단서 신설> 14. 그 밖에 제1호부터 제10호까지, 제10호의2, 제11호, 제12호, 제12호의2 또는 제13호에 준하는 사람으로서 법무부령으로 정하는 사람 ② (생 략)	제46조(강제퇴거의 대상자) ①---------------------------------------------외국인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하고 자기의 비용으로 자진하여 출국하려는 의사나 능력이 없다고 판단할만한 상당한 이유가 있는 경우---. 1. ㆍ 2. (생 략) 3.--------------------------------------------------------------발견된------------- 4. ～ 10. (생 략) <삭 제> 11. ㆍ 12. (생 략) 12의2.------------------------. 다만, 같은 조 제1호를 위반한 행위의 피해자로서 자기의 외국인등록증을 제공한 사람은 제외한다. 13.----------------. 다만, 집행유예선고를 받은 사람은 제외한다. <삭 제>
제51조(보호) ① 출입국관리공무원은 외국인이 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있으면 지방출입국·외국인관서의 장으로부터 보호명령서를 발급받아 그 외국인을 보호할 수 있다. ② 제1항에 따른 보호명령서의 발급을 신청할 때에는 보호의 필요성을 인정할 수 있는 자료를 첨부하여 제출하여야 한다. ③ 출입국관리공무원은 외국인이 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있는 긴급한 경우에 지방출입국·외국인관서의 장으로부터 보호명령서를 발급받을 여유가 없을 때에는 그 사유를 알리고 긴급히 보호할 수 있다. ④ 출입국관리공무원은 제3항에 따라 외국인을 긴급히 보호하면 즉시 긴급보호서를 작성하여 그 외국인에게 내보여야 한다. ⑤ 출입국관리공무원은 제3항에 따라 외국인을 보호한 경우에는 48시간 이내에 보호명령서를 발급받아 외국인에게 내보여야 하며, 보호명령서를 발급받지 못한 경우에는 즉시 보호를 해제하여야 한다. <신 설>	제51조(구인영장에 의한 구인) ① 출입국ㆍ외국인관서의 장은 외국인이 제46조제1항 각호의 어느 하나에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 제48조에 따른 출석요구에 응하지 아니하거나 응하지 아니할 우려가 있는 때에는 해당 출입국ㆍ외국인관서 소재지 관할 지방법원(이하 “관할 지방법원”이라 한다) 판사에게 청구하여 구인영장을 발부받아 그 외국인을 구인할 수 있다. ② 제1항에 따른 구인영장의 발부를 신청할 때에는 구인의 필요성을 인정할 수 있는 자료를 첨부하여 제출하여야 한다. ③ 제1항의 청구를 받은 판사는 상당하다고 인정할 때에는 구인영장을 발부한다. 다만, 명백히 구인의 필요가 인정되지 아니하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 구인영장에는 구인할 외국인의 성명, 주소, 위반규정, 위반사실의 요지, 구인할 장소, 발부연월일, 유효기간 및 그 기간을 경과하면 집행에 착수하지 못한다는 취지가 기재되어야 한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 발부된 구인영장은 출입국관리공무원이 집행한다. ⑥ 출입국관리공무원이 구인영장을 집행할 때에는 구인하려는 외국인에게 이를 내보여야 한다. 이 때 제4항의 사항은 구인할 외국인의 모국어로 통지되어야 한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 영어로 통지할 수 있다. ⑦ 출입국ㆍ외국인관서의 장은 제1항에 따라 구인된 외국인을 수용하려는 때에는 구인한 때부터 48시간 이내에 제52조에 따라 수용영장을 신청하여야 하고, 그 기간 내에 수용영장을 신청하지 아니하는 때에 지체 없이 그 외국인을 석방하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 구인영장 및 그 집행에 관하여 「형사소송법」제75조제2항 및 제3항과 제82조를 준용한다. 이 때 “피고인”은 “수용할 외국인”으로, “구속영장”은 “수용영장”으로, “사법경찰관리”를 “출입국관리공무원”으로 본다. 제51조의2(긴급구인) ① 출입국관리공무원은 외국인이 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고, 도주하거나 도주할 염려가 있는 경우에 긴급을 요하여 제51조에 따른 구인영장을 발부받을 수 없을 때에는 그 사유를 알리고 구인영장 없이 그 외국인을 구인할 수 있다. 이 경우 긴급을 요한다 함은 그 외국인을 우연히 발견한 경우 등과 같이 구인영장을 발부받을 시간적 여유가 없는 때를 말한다. ② 출입국관리공무원은 제1항에 따라 외국인을 구인한 경우에는 긴급구인서를 작성하여 즉시 출입국ㆍ외국인관서의 장의 승인을 얻어야 한다. 다만, 승인을 얻지 못하면 지체 없이 그 외국인을 석방하여야 한다. ③ 출입국관리공무원은 제1항에 따라 외국인을 구인한 경우에는 제2항의 긴급구인서를 외국인에게 내보여야 하다. ④ 제3항의 긴급구인서에는 위반규정, 위반사실의 요지, 긴급구인의 사유 등을 기재하여야 한다. ⑤ 출입국ㆍ외국인관서의 장은 제1항에 따라 구인된 외국인을 수용하고자 할 때에는 구인한 때부터 48시간 이내에 제52조에 따라 수용영장을 신청하여야 하고, 그 기간 내에 수용영장을 신청하지 아니하거나 발부받지 못한 때에는 지체 없이 그 외국인을 석방하여야 한다. OR <삭 제>
제52조(보호기간 및 보호장소) ① 제51조에 따라 보호된 외국인의 강제퇴거 대상자 여부를 심사·결정하기 위한 보호기간은 10일 이내로 한다. 다만, 부득이한 사유가 있으면 지방출입국·외국인관서의 장의 허가를 받아 10일을 초과하지 아니하는 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다. ② 보호할 수 있는 장소는 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부장관이 지정하는 장소(이하 "보호시설"이라 한다)로 한다.	제52조(수용) ① 출입국ㆍ외국인관서의 장은 외국인이 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있는 경우 관할 지방법원 판사에게 청구하여 수용영장을 발부받아 그 외국인을 수용할 수 있다. ② 제1항에 따른 수용영장의 신청에는 수용의 필요성을 인정할 수 있는 자료를 첨부하여 제출하여야 한다. ③ 제1항의 청구를 받은 판사는 신속히 수용영장의 발부 여부를 결정하여야 한다. ④ 제1항의 청구를 받은 판사는 그 청구가 상당하다고 인정할 때에는 수용영장을 발부한다. 다만, 이를 발부하지 아니할 때에는 청구서에 그 취지 및 이유를 기재하고 서명날인하여 신청한 출입국ㆍ외국인관서의 장에게 교부한다. ⑤ 수용영장에는 수용외국인의 성명, 주소, 위반규정, 위반사실의 요지, 수용할 장소, 발부연월일, 유효기간 및 그 기간을 경과하면 집행에 착수하지 못한다는 취지, 수용적부심사를 청구할 수 있음과 관련 청구절차, 청구기간 그 밖에 필요한 사항 등이 기재되어야 한다. ⑤ 제1항부터 제5까지의 규정에 따라 발부된 수용영장은 출입국관리공무원이 집행한다. ⑥ 제1항에 따른 수용영장 및 그 집행에 관하여 「형사소송법」제75조제2항 및 제3항과 제82조를 준용한다. 이 때 “피고인”은 “수용할 외국인”으로, “구속영장”은 “수용영장”으로, “사법경찰관리”를 “출입국관리공무원”으로 본다. 제52조의2(수용기간 및 수용장소) ① 수용영장에 의한 수용기간은 10일 이내로 한다. 다만, 지방법원 판사는 출입국ㆍ외국인관서의 장의 신청에 의하여 조사를 계속함에 상당한 이유가 있다고 인정할 때에는 10일을 초과하지 아니하는 범위에서 한 번만 연장할 수 있다. ② 수용할 수 있는 장소는 외국인수용실 및 외국인수용소로 한다. OR <삭 제>
제53조(보호명령서의 집행) 출입국관리공무원이 보호명령서를 집행할 때에는 용의자에게 보호명령서를 내보여야 한다. <후단 신설>	제53조(수용영장의 집행)-------------------------------------------------------------------------------. 이 때 제52조제5항의 사항은 수용외국인의 모국어로 통지되어야 한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 영어로 통지할 수 있다.
제54조(보호의 통지) ① 출입국관리공무원은 용의자를 보호한 때에는 국내에 있는 그의 법정대리인·배우자·직계친족·형제자매·가족·변호인 또는 용의자가 지정하는 사람(이하 "법정대리인등"이라 한다)에게 3일 이내에 보호의 일시·장소 및 이유를 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 법정대리인등이 없는 때에는 그 사유를 서면에 적고 통지하지 아니할 수 있다. ② 출입국관리공무원은 제1항에 따른 통지 외에 보호된 사람이 원하는 경우에는 긴급한 사정이나 그 밖의 부득이한 사유가 없으면 국내에 주재하는 그의 국적이나 시민권이 속하는 국가의 영사에게 보호의 일시·장소 및 이유를 통지하여야 한다.
제55조(보호에 대한 이의신청) ① 보호명령서에 따라 보호된 사람이나 그의 법정대리인등은 지방출입국·외국인관서의 장을 거쳐 법무부장관에게 보호에 대한 이의신청을 할 수 있다. ② 법무부장관은 제1항에 따른 이의신청을 받은 경우 지체 없이 관계 서류를 심사하여 그 신청이 이유 없다고 인정되면 결정으로 기각하고, 이유 있다고 인정되면 결정으로 보호된 사람의 보호해제를 명하여야 한다. ③ 법무부장관은 제2항에 따른 결정에 앞서 필요하면 관계인의 진술을 들을 수 있다.	제55조(수용적부심사) ① 수용된 외국인(이하 “피수용자”라 한다) 또는 그의 법정대리인등은 수용장소의 소재지를 관할하는 지방법원에 수용적부심사를 청구할 수 있다. ② 외국인을 수용한 출입국관리공무원은 피수용자와 그의 법정대리인등에게 제1항에 따른 적부심사를 청구할 수 있음을 통지하여야 한다. ③ 제1항의 청구를 받은 법원은 지체 없이 피수용자를 심문하고 관계 서류와 증거물을 조사하여 그 청구가 이유없다고 인정하면 결정으로 이를 기각하고, 이유있다고 인정하면 결정으로 수용해제를 명하여야 한다. ④ 제3항에 따라 수용해제결정을 하는 경우에는 주거의 제한 그 밖에 필요한 조건을 부가할 수 있다. ⑤ 출입국관리공무원ㆍ변호인ㆍ청구인은 제3항의 심문기일에 출석하여 의견을 진술할 수 있다. ⑥ 피수용자에게 변호인이 없는 때에는 「형사소송법」제33조를 준용한다. ⑦ 청구사건의 심리 및 재판에 관하여 필요한 사항은 대법원규칙으로 정한다.
제56조(외국인의 일시보호) ① 출입국관리공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 외국인을 48시간을 초과하지 아니하는 범위에서 외국인보호실에 일시보호할 수 있다. 1. 제12조제4항에 따라 입국이 허가되지 아니한 사람 2. 제13조제1항에 따라 조건부 입국허가를 받은 사람으로서 도주하거나 도주할 염려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 사람 3. 제68조제1항에 따라 출국명령을 받은 사람으로서 도주하거나 도주할 염려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 사람 ② 출입국관리공무원은 제1항에 따라 일시보호한 외국인을 출국교통편의 미확보, 질병, 그 밖의 부득이한 사유로 48시간 내에 송환할 수 없는 경우에는 지방출입국·외국인관서의 장의 허가를 받아 48시간을 초과하지 아니하는 범위에서 한 차례만 보호기간을 연장할 수 있다.
제56조의2(피보호자의 긴급이송 등) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 천재지변이나 화재, 그 밖의 사변으로 인하여 보호시설에서는 피난할 방법이 없다고 인정되면 보호시설에 보호되어 있는 사람(이하 "피보호자"라 한다)을 다른 장소로 이송할 수 있다. ② 지방출입국·외국인관서의 장은 제1항에 따른 이송이 불가능하다고 판단되면 외국인의 보호조치를 해제할 수 있다.
제56조의3(피보호자 인권의 존중 등) ①피보호자의 인권은 최대한 존중하여야 하며, 국적, 성별, 종교, 사회적 신분 등을 이유로 피보호자를 차별하여서는 아니 된다. ② 남성과 여성은 분리하여 보호하여야 한다. 다만, 어린이의 부양 등 특별한 사정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 지방출입국·외국인관서의 장은 피보호자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 외국인인 경우에는 특별히 보호하여야 한다. 1. 환자 2. 임산부 3. 노약자 4. 19세 미만인 사람 5. 제1호부터 제4호까지에 준하는 사람으로서 지방출입국·외국인관서의 장이 특별히 보호할 필요가 있다고 인정하는 사람 ④ 제3항에 따른 보호를 위한 특별한 조치 및 지원에 관한 구체적인 사항은 법무부령으로 정한다.
제56조의4(강제력의 행사) ① 출입국관리공무원은 피보호자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 피보호자에게 강제력을 행사할 수 있고, 다른 피보호자와 격리하여 보호할 수 있다. 이 경우 피보호자의 생명과 신체의 안전, 도주의 방지, 시설의 보안 및 질서유지를 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 1. 자살 또는 자해행위를 하려는 경우 2. 다른 사람에게 위해를 끼치거나 끼치려는 경우 3. 도주하거나 도주하려는 경우 4. 출입국관리공무원의 직무집행을 정당한 사유 없이 거부 또는 기피하거나 방해하는 경우 5. 제1호부터 제4호까지에서 규정한 경우 외에 보호시설 및 피보호자의 안전과 질서를 현저히 해치는 행위를 하거나 하려는 경우 ② 제1항에 따라 강제력을 행사할 때에는 신체적인 유형력(有形力)을 행사하거나 경찰봉, 가스분사용총, 전자충격기 등 법무부장관이 지정하는 보안장비만을 사용할 수 있다. ③ 제1항에 따른 강제력을 행사하려면 사전에 해당 피보호자에게 경고하여야 한다. 다만, 긴급한 상황으로 사전에 경고할 만한 시간적 여유가 없을 때에는 그러하지 아니하다. ④ 출입국관리공무원은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하거나 보호시설의 질서유지 또는 강제퇴거를 위한 호송 등을 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 보호장비를 사용할 수 있다. 1. 수갑 2. 포승 3. 머리보호장비 4. 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항 외에 보호시설의 질서유지 또는 강제퇴거를 위한 호송 등을 위하여 특별히 필요하다고 인정되는 보호장비로서 법무부령으로 정하는 것 ⑤ 제4항에 따른 보호장비의 사용 요건 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
제56조의5(신체 등의 검사) ① 출입국관리공무원은 보호시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요하면 피보호자의 신체·의류 및 휴대품을 검사할 수 있다. ② 피보호자가 여성이면 제1항에 따른 검사는 여성 출입국관리공무원이 하여야 한다. 다만, 여성 출입국관리공무원이 없는 경우에는 지방출입국·외국인관서의 장이 지명하는 여성이 할 수 있다.
제56조의6(면회등) ① 피보호자는 다른 사람과 면회, 서신수수 및 전화통화(이하 "면회등"이라 한다)를 할 수 있다. ② 지방출입국·외국인관서의 장은 보호시설의 안전이나 질서, 피보호자의 안전·건강·위생을 위하여 부득이하다고 인정되는 경우에는 면회등을 제한할 수 있다. ③ 면회등의 절차 및 그 제한 등에 관한 구체적인 사항은 법무부령으로 정한다.
제56조의7(영상정보 처리기기 등을 통한 안전대책) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 피보호자의 자살·자해·도주·폭행·손괴나 그 밖에 다른 피보호자의 생명·신체를 해치거나 보호시설의 안전 또는 질서를 해치는 행위를 방지하기 위하여 필요한 범위에서 영상정보 처리기기 등 필요한 시설을 설치할 수 있다. ② 제1항에 따라 설치된 영상정보 처리기기는 피보호자의 인권 등을 고려하여 필요한 최소한의 범위에서 설치·운영되어야 한다. ③ 영상정보 처리기기 등의 설치·운영 및 녹화기록물의 관리 등에 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
제56조의8(청원) ① 피보호자는 보호시설에서의 처우에 대하여 불복하는 경우에는 법무부장관이나 지방출입국·외국인관서의 장에게 청원(請願)할 수 있다. ② 청원은 서면으로 작성하여 봉(封)한 후 제출하여야 한다. 다만, 지방출입국·외국인관서의 장에게 청원하는 경우에는 말로 할 수 있다. ③ 피보호자는 청원을 하였다는 이유로 불리한 처우를 받지 아니한다. ④ 청원의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
제56조의9(이의신청 절차 등의 게시) 지방출입국·외국인관서의 장은 제55조에 따른 보호에 대한 이의신청, 제56조의6에 따른 면회등 및 제56조의8에 따른 청원에 관한 절차를 보호시설 안의 잘 보이는 곳에 게시하여야 한다.
제57조(피보호자의 급양 및 관리 등) 제56조의2부터 제56조의9까지에서 규정한 사항 외에 보호시설에서의 피보호자에 대한 급양(給養)이나 관리 및 처우, 보호시설의 경비(警備)에 관한 사항과 그 밖에 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
제59조(심사 후의 절차) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 심사 결과 용의자가 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니한다고 인정하면 지체 없이 용의자에게 그 뜻을 알려야 하고, 용의자가 보호되어 있으면 즉시 보호를 해제하여야 한다. ② 지방출입국·외국인관서의 장은 심사 결과 용의자가 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 강제퇴거명령을 할 수 있다. ③ 지방출입국·외국인관서의 장은 제2항에 따라 강제퇴거명령을 하는 때에는 강제퇴거명령서를 용의자에게 발급하여야 한다. <신 설> ④ 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령서를 발급하는 경우 법무부장관에게 이의신청을 할 수 있다는 사실을 용의자에게 알려야 한다.	④ 제3항에 따른 강제퇴거명령서에는 강제퇴거를 명한다는 취지, 강제퇴거명령의 원인이 된 사실과 근거규정, 재입국을 제한하는 경우 그 취지 및 기간, 담당자의 소속·성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다) 및 이의신청, 행정심판 및 행정소송을 통하여 불복할 수 있다는 사실과 관련 청구절차, 청구기간, 그 밖에 필요한 사항이 기재되어야 한다. ⑤ 제4항의 사항은 강제퇴거명령을 받는 외국인의 모국어로 통지되어야 한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 영어로 통지할 수 있다.
제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해제) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다. ② 지방출입국·외국인관서의 장은 제1항에 따라 보호할 때 그 기간이 3개월을 넘는 경우에는 3개월마다 미리 법무부장관의 승인을 받아야 한다. ③ 지방출입국·외국인관서의 장은 제2항의 승인을 받지 못하면 지체 없이 보호를 해제하여야 한다. ④ 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람이 다른 국가로부터 입국이 거부되는 등의 사유로 송환될 수 없음이 명백하게 된 경우에는 그의 보호를 해제할 수 있다. ⑤ 지방출입국·외국인관서의 장은 제3항 또는 제4항에 따라 보호를 해제하는 경우에는 주거의 제한이나 그 밖에 필요한 조건을 붙일 수 있다. ⑥ 제1항에 따라 보호하는 경우에는 제53조부터 제55조까지, 제56조의2부터 제56조의9까지 및 제57조를 준용한다.	제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 수용 및 수용해제) ① 출입국ㆍ외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 대한민국 밖으로 즉시 송환할 수 없는 때에는 관할 지방법원 판사로부터 수용영장을 발부받아 송환이 가능할 때까지 그를 외국인수용실이나 외국인수용소에 수용할 수 있다. 다만, 해당 외국인을 6개월 이내에 송환할 수 없음이 명백한 경우에는 그러하지 아니하다. 제63조의2(수용기간) ① 제59조에 따라 강제퇴거명령을 받은 사람의 수용기간은 2개월 이내로 한다. ② 제1항에도 불국하고 특히 수용을 계속할 필요가 있는 경우에는 2개월 단위로 2차에 한하여 관할 지방법원 판사의 허가를 받아 수용기간을 연장할 수 있다. ③ 출입국ㆍ외국인관서의 장은 외국인의 수용기간이 6개월을 초과한 경우에는 지체 없이 수용을 해제하여야 한다. 제63조의3(준용규정) 강제퇴거명령을 받은 사람의 수용에 관하여는 제52조부터 제55조까지 및 제56조의2부터 제57조까지의 규정을 준용한다.
제94조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. ～ 19. (생 략) 19. 제33조의2를 위반한 사람 <단서 신설> 20. (생 략)	19.----------------------다만, 같은 조 제1호를 위반한 행위의 피해자로서 자기의 외국인등록증을 제공한 사람은 제외한다.

신·구조문대비표

논의사항

영장주의 적용으로 이주구금에 대한 절차적 정당성을 부인할 것인가 아니면 이주구금 자체를 부정할 것인가.

이주구금을 부정 - 강제퇴거 근거규정을 삭제하고 외국인에 대한 퇴거는 모두 출국권고나 명령 방식으로 집행한다는 의미다. 강제퇴거명령제도는 필연적으로 퇴거대상자의 신병확보를 전제로 하며, 따라서 어떤 형태로든 인신구속을 수반하기 때문이다.

이주구금의 만연화로 그 부작용에 대한 인식도 높아지고 있으나 국내는 아직 그런 인식의 확산이 나타나고 있지 않고 국회를 포함한 국가기관의 동의를 얻어내기 어려울 것으로 예상된다.

이주의 주된 목적지가 되는 국가 중 이주구금을 철폐한 사례는 없으며, 현행의 국제인권기준 또한 이주구금 자체는 인정하고 있어(자의적 구금에 관한 워킹그룹) 국제인권기준, 해외사례 등 제시할 수 있는 입법근거가 부족하다.

그래서 일단 영장주의를 적용하는 것으로 개정안을 마련해보았고, 사법적 통제로 구금의 불합리성, 인권침해성이 극명하게 드러나는 사안은 어느 정도 해소될 수 있을 것으로 보이나, 판사가 영장을 기계적으로 발부할 경우 적어도 상대적으로 단기의 이주구금은 현행과 큰 차이가 없을 수 있다.

이주구금 자체를 부정한다기보다, 오히려 최종수단이 되어야 함을 법률상  원칙으로 확립하는 것이 오히려 더 설득력이 있을 수 있다. 즉, 출국권고와 출국명령을 원칙으로 하고 강제퇴거명령은 “자비로 출국할 만한 의사나 능력이 없다고 판단할 만한 사유가 있는 경우”로 한정하는 것이다. 그러나 이번 개정안 초안에 본격적으로 담지 못했다. (본격적으로 담으려면 2010년 개정안처럼 출국권고와 출국명령이 강제퇴거명령 앞에 배치되어야 하고, 강제퇴거사유 또한 출국명령사유로 재배치할 필요가 있다)

현행의 “외국인보호” 체계는 서로 이질적인 세 가지 유형의 인신구속형태를 뭉뚱그려서 “보호”로 지칭하고 있다. 형사소송절차상의 인신구속과 비교해보면 출입국관리법 제51조 및 제52조에 따른 “보호”는 체포+미결수구금, 그리고 제63조에 따른 “보호”는 형사판결 확정 후 징역이나 금고형의 집행에 대응한다고 볼 수 있다. 강제퇴거명령제도는 필연적으로 퇴거대상자의 신병확보를 전제로 하며, 따라서 어떤 형태로든 인신구속을 수반한다고 하더라도, 인치와 구금은 강제퇴거대상으로 확정된 사람으로 한정할 것인가 아니면 “강제퇴거사유가 있다고 의심할만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주의 우려가 있는 사람”도 포함할 것인가, 즉 강제퇴거여부를 결정하기 전에 행정조사를 위한 인치와 구금도 허용할 것인가에 대한 검토가 필요하다. 논의는 영장주의 적용을 전제로 하는 것이다.

다만 법 제51조 및 제52조에 따른 출입국관리사무소장의 보호명령에 의거한 보호는 최장 20일까지 가능하므로 “사전구속영장”에 대응된다고 보아야 하고, “긴급체포”에 상응하는 긴급보호가 있지만 인신구속기간이 48시간으로 제한되는 “체포영장”에 해당하는 보호명령이 없다.

행정조사를 위해 사람을 구금한다는 발상 자체가 불편하고 꺼림칙하지만, 조사를 위한 수용을 허용하지 않을 경우 여러 사정을 고려할 필요가 있는 경우에도 강제퇴거명령부터 발하고 당사자로 하여금 강제퇴거명령 집행을 위한 구금(수용) 상태에서 처분을 다투도록 하는 부작용이 생길 우려가 있음을 부인할 수 없다. 강제퇴거사유가 워낙 넓고 강제퇴거명령 집행을 위한 수용에 기간 상한을 두더라도 20일보다는 장기일 수밖에 없기 때문이다. 소재불명된 미등록 외국인에 대해 강제퇴거명령 및 (사전)수용영장을 무더기로 발부받아놓고 보는 행정관행이 생길 가능성도 있다.

반면 인신구속을 강제퇴거명령이 확정된 사람으로 한정한다면 막무가내식 단속은 줄일 수 있을 것이다. 강제퇴거사유에 해당한다는 “의심”만으로는 부족하고 단속 전 영장에 표시된 사람인지 확인해야 하기 때문이다.

[참고3]

출입국관리법 개정 제안

-고용변동신고(사업장이탈신고) 제도의 보완 규정

이주민지원공익센터 감사와동행 고지운

1. 개정 제안의 개요

현행 법은 「출입국관리법」 제19조에서 사업주가 ‘고용된 외국인근로자의 소재를 알 수 없게 된 경우’ 그 사실을 안 날부터 15일 이내에 지방출입국·외국인관서의 장에게 신고하도록 규정하고 있음(“사업주의 고용변동신고”, 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」에서도 이와 유사하게 외국인근로자가 사용자의 허락없이 5일이상 결근한 경우 사업주에게 고용변동신고의무를 부과함).

그런데, 이러한 사업주의 고용변동신고(즉, 소위 사업장이탈신고)가 있게 되면, 동 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 정당한 것인지 판단하는 절차가 출입국관리법 및 동 시행령 상 별도로 마련되어 있지 아니하다. 즉, “사용자의 허락없이(무단으로)” 결근했는지에 대한 판단절차가 동법상 전혀 마련되어 있지 않다.

따라서 아래와 같이 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)에 대한 이의 절차 및 구제 조항을 신설하여, 외국인근로자들의 실질적인 권리 구제를 보장하고, 일관된 법행정 집행를 도모하고자 함.

개정안

제19조의5 (외국인고용변동신고에 대한 이의절차)

제1항 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행령」 제23조 제1항 3호의 사유로 제19조 외국인고용변동신고가 지방출입국·외국인관서의 장에게 이루어진 경우 신고 대상자인 외국인근로자는 지방출입국·외국인관서의 장에 대하여 그 신고가 접수된 날부터 1개월 내에 이의를 제기할 수 있다.

제2항 전항의 이의신청 절차에 관한 구체적 사항은 대통령령으로 정한다.

2. 개정의 필요성

실제 출입국관리법의 미비를 악용하여, 사업주가 외국인근로자에게 휴가를 준 후(또는 휴가에 대한 허락을 한 뒤) 외국인근로자의 휴가기간 동안 고용센터(고용노동부 산하기관)에 대하여 ‘근로자가 사용자의 허락없이(무단으로) 결근했다는 이유’를 들어 고용변동신고(사업장이탈신고)를 하는 경우가 종종 발생하고 있다. 이런 경우, 휴가에서 돌아온 근로자는 어쩔 수 없이 체류자격이 취소되어 강제퇴거조치가 되거나 본국에서 한국으로 귀국할 때 공항 송환대기실에 억류된 채 입국조차 하지 못하고 결국 그동안의 임금 및 퇴직금을 받지 못하는 경우가 상당하다.

특히, 출입국관리법 상 사업주에게 고용변동신고의무만 부과할 뿐 그 이후 절차가 제대로 마련되어 있지 아니하기에, 현재 고용노동부는 업무편람을 별도로 마련하여 동 업무편람 상으로 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 있은 후 1개월 내에 이의제기 가능토록하고 있으나, 이의제기하여도 ‘고용변동신고(사업장이탈신고)의 정당성 판단 절차’가 하는 절차가 별도로 마련되어 있지 않아, 고용변동신고(사업장이탈신고)가 취소 내지 철회되지 못하고, 체류자격이 취소되어 강제퇴거자로 전락하는 경우가 매우 많고 갑자기 외국인보호소에 구금조치(보호조치)되는 것이 현실인바, 동 조항의 신설이 매우 절실하다.

[참고4]

출입국관리법 상 공무원의 통보의무 관련

17.4.17 / 재단법인 동천 이탁건

[내부논의용/WORKING DRAFT]

1. 관련 규정

가. 출입국관리법 제84조 제1항

국가나 지방자치단체의 공무원이 그 직무를 수행할 때에 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이나 이 법에 위반된다고 인정되는 사람을 발견하면 그 사실을 지체 없이 지방출입국·외국인관서의 장에게 알려야 한다. 다만, 공무원이 통보로 인하여 그 직무수행 본연의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다.

나. 출입국관리법 제2조 제14호

"출입국사범"이란 제93조의2, 제93조의3, 제94조부터 제99조까지, 제99조의2, 제99조의3 및 제100조에 규정된 죄를 범하였다고 인정되는 자를 말한다.

다. 형사소송법 제234조 제2항

공무원은 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료된 때에는 고발하여야 한다.

2. 개정의 필요성

공무원의 통보의무 조항은 단속의 두려움을 느끼는 다수의 외국인들의 권리 구제에 대한 현실적인 장애로 작용하고 있음. 법 및 시행령 개정을 통해 학교, 병원, 범죄 피해자 등에 대한 공무원의 통보의무를 면제하는 것은 일견 긍정적이나, 면제 대상에 포괄되지 않는 취약계층의 범위가 상당함. 임금체불 등 근로기준법 위반에 대한 피해자, 형사사건에 대한 증인, 자녀의 출생신고를 하려는 부모 등은, 노동부, 경찰, 관공서 등을 방문하면 통보의무의 대상이 될 위험이 있음.  또한 실제 법 집행에 있어 면제 대상 범위가 불확실하여 실제로 폭행피해자가 쌍방폭행으로 신고되어 단속된 사례, 교통사고 피해자가 입원 중 단속된 사례 등이 목격되고 있음. 결국 이주민이 인간으로서 권리구제가 필요할 때, 권리를 행사하려고 할 때 질곡으로 작용하고 있음.

면제 대상이 되는 외국인도 단속의 두려움에 국가기관과의 접촉을 회피하는 경우가 상당하여, 결국 법이 보호하고자 하는 대상도 온전히 보호 받지 못하는 실정임.

이러한 국가기관에 대한 두려움 및 불신은 저조한 범죄 신고율, 사적구제에 대한 의존으로 이어져 지역 사회의 안전에 대한 저해요소로 작용하며, 이는 다시 미등록 외국인에 대한 강력한 단속의 논거로 활용되는 악순환이 계속되고 있음. 이러한 악순환의 고리를 끊기 위해, 외국인의 기본적인 인권을 보장하고, 안정적인 법 집행을 도모하기 위한 법 개정이 필요함.

3. 개정안

가. 1안: 통보의무의 전면적 삭제

현 행	개 정 안
제84조 (통보의무) ① 국가나 지방자치단체의 공무원이 그 직무를 수행할 때에 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이나 이 법에 위반된다고 인정되는 사람을 발견하면 그 사실을 지체 없이 지방출입국·외국인관서의 장에게 알려야 한다. 다만, 공무원이 통보로 인하여 그 직무수행 본연의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다.	<삭 제>

나. 3안: 공무원의 출입국관련 정보의 통지 금지 조항 신설

다. 2안: 통보의무의 제한

현 행	개 정 안
제84조 (통보의무) ① 국가나 지방자치단체의 공무원이 그 직무를 수행할 때에 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이나 이 법에 위반된다고 인정되는 사람을 발견하면 그 사실을 지체 없이 지방출입국·외국인관서의 장에게 알려야 한다. 다만, 공무원이 통보로 인하여 그 직무수행 본연의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다.	제84조 (통보의무) ① 국가나 지방자치단체의 공무원이 그 직무를 수행할 때에 제46조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이나 이 법에 위반된다고 인정되는 사람을 발견하면 그 사실을 지체 없이 지방출입국·외국인관서의 장에게 알려야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다. 1. 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교에서 외국인 학생의 학교생활과 관련하여 신상정보를 알게 된 경우 2. 「공공보건의료에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 공공보건의료기관에서 담당 공무원이 보건의료 활동과 관련하여 환자의 신상정보를 알게 된 경우 3. 검찰, 경찰 및 해양경찰 등 수사기관 공무원이 범죄 피해자 구조 및 수사와 관련하여 피해자 또는 증인의 신상정보를 알게 된 경우 4. 국가인권위원회 공무원이 「국가인권위원회법」 제30조 제1항에 따른 인권침해와 차별행위를 구제하는 업무를 수행하는 과정에서 피해자의 신상정보를 알게 된 경우 5. 「근로기준법」 제101조에 따른 근로감독관이 근로기준법 위반 사실 조사와 피해 구제와 관련하여 피해자의 신상정보를 알게 된 경우 6. 기타 위에 준하는 사유로서 법무부장관이 정하는 업무를 수행하는 과정에서 통보로 인하여 해당 행정 기관에 부과되어 있는 행정목적을 달성할 수 없다고 법무부장관이 인정하는 경우

4. 논의 사항

가. 면제조항의 삭제로 인해 면제 대상 공무원들의 준거 규정이 없어지는 것이 아닌가?

(1안과 관련된 고민)

"공무원은 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료된 때에는 고발하여야 한다"고 규정하고 있는 형사소송법 제234조 제2항은 공무원에게 "고발의무"를 부여한다는 해석이 통설임 (소수설은 훈시규정이라고 봄) 국가공무원법, 지방공무원법은 "직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때"를 징계사유로 규정하고 있음.

공무원의 직무관련범죄 고발지침 (국무총리 훈령 제305조)은 중앙행정기관의 장, 지자체 등 각급 기관에서 기관의 실정에 맞는 세부지침을 제정, 시행하도록 정하고 있음. 이에 따라 중앙행정기관 및 지자체는 내부 지침으로 범죄 고발 의무에 대한 기준과 절차를 정하고 있음.

다만 실제로 범죄행위 보고 및 고발의무 불이행을 이유로 징계 처분 또는 형사처벌이 이루어진 사실을 발견하기는 힘듬. 대체로 “엄중한 처벌 조치를 취할 수 있다” 정도로 선언적으로 규정하고 있음

따라서 통보의무 조항의 삭제로 인해, 시행령 상의 면제조항도 같이 효력을 상실하게 되면 공무원의 일반적인 고발의무 등을 근거로 하여 통보의무가 인정될 우려, 행정부 차원에서의 지시로 인해 적극적인 통보가 강제될 우려가 있음.  또한 법무부는 형사소송법 상의 공무원의 고발의무 및 공무원의 법령 준수 의무를 근거로, 통보의무 면제에 관한 근거가 법령에 필요하다는 입장임.

정부는 16.4. 제18회 외국인정책위원회에서 동향조사요원으로 지정된 고용노동부 소속 공무원의 불법체류자 적발 통보 활성화를 추진하기로 의결한 바 있음.

제304회 법제사법소위 회의록 (11.12.28) 등. 김세연 의원 통보의무 관련 개정안 논의.

또한 출입국관리법 제101조 제2항은 "출입국관리공무원 외의 수사기관이 출입국사범에 관한 사건을 입건한 때에는 지체 없이 관할사무소장ㆍ출장소장 또는 외국인보호소장에게 인계하여야 한다"고 규정하고 있는 바, 대법원은 "경찰관이 불법체류자임을 알면서도 이들의 신병을 출입국관리사무소에 인계하지 않고 훈방"하는 행위는 직무유기죄에 해당한다고 판시한 바 있음.

대법원 2008.2.14. 선고 2005도4202 판결

나.적극적인 통보 금지 의무의 부과가 가능한가? (2안과 관련된 고민)

시민 정치적 권리에 관한 국제규약, 인종차별철폐규약, 아동권리협약 등에서 이주민에 대한 광범위한 통보의무가 제한될 당위를 도출할 수는 있겠으나, 통보의무와 관련되어 적극적으로 해석한 국제 사례는 없는 것으로 보임.

다만 2013년 UN 이주자 인권에 관한 특별보고관 보고서에서 공공서비스 및 이민 행정 간의 “방화벽”을 설치하여 후자가 체류 자격 관련 사실에 대한 정보를 받지 못하도록 원천적으로 차단할 필요가 있다고 권고한 사실 (para. 82), 국제노동기구가 근로감독관의 주요 업무는 노동자 보호인만큼, 이민 관련 법제의 집행을 위한 업무가 부가되는 것은 적절하지 않다고 판단한 점 등은 긍정적으로 참고할만 함.

나아가, 모범적인 해외 입법례가 드물다는 사실도 고려할 필요가 있음. 일본은 출입국관리및난민인정법 제62조를 통해 한국과 유사한 공무원의 통보의무를 부과하고 있고, 법령 상의 예외 조항도 없음.  유럽연합도 대다수의 국가가 공무원의 범죄 고발 의무, 또는 명시적인 통보의무 조항을 통해 미등록 체류 사실에 대한 통보의무가 법적으로 인정된다고 해석되고 있으며, 긍정적인 사례는 산발적으로 있음.

단, 법무부 및 노동부 지침은 “공무원이 통보로 인하여 해당 행정 기관에 부과되어 있는 행정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우”, “근로자가 노동재해보험지급 신청을 하는 경우 사실조사가 끝날 때까지” 입국관리국에 대한 통보를 제한하고 있음.

최근 미등록 체류의 비범죄화를 통해 공무원의 통보의무가 면제된 것으로 보이는 이탈리아의 사례, 공공서비스 및 이민당국 간의 정보교환을 국가안보를 위한 경우로 제한하는 스페인의 사례, 경찰서 출입 및 범죄 신고, 증언을 익명으로 가능하게 하여 미등록 체류자의 경찰행정 접근을 보장하는 암스테르담시의 사례 등이 한국 입장에서 참조할 수 있을 것임.

미국의 경우, 공무원이 이민귀화국에 외국인의 체류 사실 등을 통보하는 행위를 제한하는 것을 금지하는 연방법 제1373조 제8항에도 불구하고, 일부 시 주 차원에서 소속 공무원들이 미등록 체류 사실을 이민귀화국에 통보하는 것을 금지하는 법안을 시행하고 있음. (이른바 Don't Ask, Don't Tell Policy) 그러나 최근 트럼프 정권의 행정명령으로 이러한 미등록체류자의 보호 도시 (이른바 sanctuary city)에 대한 연방 예산의 지원의 삭감을 추진 중인 바, 해당 지자체의 반발이 거센 실정임.  캐나다도 일부 이주민 비율이 높은 도시 (토론토, 밴쿠버)를 중심으로 Don't Ask, Don't Tell Policy를 도입하였음.

그 외 노동부 소속 공무원들이 관행적으로 미등록 체류사실을 조사 및 통보하지 않는 사실도 긍정적으로 참조할 수 있음.

북미 국가에서 공무원의 통보의무를 적극적으로 제한하는 사례는 한국 입장에서 긍정적으로 소개할 수 있겠으나 , 해당 국가의 역사적 맥락, 행정집행을 위한 필요성  등을 고려할 때, 상기 사례와 같은 정책이 한국 지형에서 수용 가능할지에 대한 우려가 있음.

상기 정책을 도입한 도시들의 범죄율이 유사하거나 오히려 낮다는 통계 등

이주민의 비율이 절반이 넘어가는 도시의 경우, 모든 이주민은 가족, 친척, 지인으로 미등록 체류자를 두고 있다는 문제의식 등

다. 면제사유의 추가는 어떠한 방식이 바람직한가? 어떤 사유가 추가되어야 하는가? (3안에 대한 고민)

[참고5]

20대 국회 법사위원회 소속의원 면담참고 자료

2017. 4. 6.

이주정책포럼

출입국관리법에 따른 인신구속

아동구금

관련 규정

출입국관리법 제51조~제57조(심사결정을 위한 보호), 제63조(강제퇴거명령의 집행을 위한 보호)

개정의 필요성

아동의 구금은 그 기간의 장단과 무관하며, 구금 사실 그 자체로 불안증세나 불면증, 심한 경우에는 PTSD나 자살충동, 정신이상에 이르기도 함

2011년 유엔아동권리위원회는 한국의 이주아동 구금과 관련하여 “(유엔아동권리) 위원회는 난민 아동, 난민신청아동 그리고 부모를 동반하지 않은 아동이 국가의 출입국관리법에 의해 쉽게 구금될 수 있다는 점을 심히 우려한다. 또한 위원회는 아동이 부당한 시설에 수용되고 구금의 상한이 없이 퇴거명령이 집행될 때까지 구금이 되고, 구금에 대한 정기적이고 시기적절한 사법심사를 보장하는 조항이 없다는 점에 대해 우려를 표시한다. 위원회는 한국이 난민, 난민신청아동, 부모를 동반하지 않은 아동의 구금을 삼갈 것을 촉구한다. 구금을 최후의 수단으로 사용하고 (...) 자유박탈에 대한 대안적 조치를 취할 것(...)”을 권고한 바 있음

그러나 위 권고 이후에도 국내의 이주아동은 여전히 구금되어 왔음. 2013.1.부터 2015.6.까지 전국 외국인 보호소(실)에 구금되었거나 현재 구금중인 18세 미만의 아동들을 조사한 결과 총 98명에 달하며, 이 가운데 미취학 연령인 8세 미만의 아동은 26명으로 전체의 약 26.5%를 차지하였음. 그 26명 가운데에는 3살 남아가 30일 동안, 2살 여아가 81일 동안 구금된 경우도 있었음.

외국인보호소 뿐 아니라 외국인 보호실까지 포함하여 구금된 아동들은 2014년에 45명(남28명,여17명), 2015년에는 10월까지 52명(남37명, 여15명)입니다. 공항대기실에 구금된 아동의 숫자는 2014년에 73명이고, 2015년에는 10월까지 104명입니다.

구금이 아동에 미치는 해악이 심각하여 이주아동에 대한 구금은 원칙적으로 금지되어야 함에도 출입국관리법상 이주아동 구금은 ‘보호’라는 이름으로 버젓이 자행되고 있음.

이에 출입국관리법상으로 ‘이주아동에 대한 구금을 원칙적으로 금지’하며, 예외적으로 구금하는 경우에 보장되어야 하는 이주아동의 권리를 내용으로 하는 조문의 개정 및 보충이 필요함.

구금의 장기화

관련 규정

출입국관리법 제63조(강제퇴거명령의 집행을 위한 보호)

개정의 필요성

정보공개 청구를 한 결과 2016년 9월 현재 1년 이상 구금된 외국인들이 30여명이며, 이중 3년 이상 구금된 외국인은 6명에 이름. 단지 미등록체류자라는 이유만으로 사법부의 심사 없이 형사상 중범죄에 해당하는 형기만큼 구금되어 있는 것임. 이는 헌법 제12조 및 제37조에 정면으로 위배됨.

장기구금자 대부분은 난민신청자임. 난민신청자의 경우 국제법상 강제송환이 금지됨. 그런데 위 출입국관리법 제63조는 강제송환집행을 위한 구금이므로, 강제송환이 금지되는 난민신청자의 경우 본법의 목적 달성 자체가 불가능함. 그럼에도 법무부는 난민신청자라고 해서 구금하지 않는 경우 미등록체류 중에 난민신청 남용의 여지가 있으므로 난민신청자도 구금할 수밖에 없다고 주장함. 그러나 이는 난민신청 남용으로 인한 불이익을 선의의 피해자에게 전가시키는 것으로 매우 부당한 결과를 낳음.

최근 헌법재판소도 본 조항에 대한 위헌소원에서 청구인의 보호해제를 이유로 심판의 이익이 없다고 보아 각하결정을 하기는 하였으나, 재판관4인은 반대의견을 보인바 있고, 반대의견은 장기구금이 보호기간예측을 할 수 없게 하고, 특히 난민신청자의 경우 본 조항의 구금대상에서 제외할 필요가 있다고 판단하였음(헌재결정 2016. 4. 28. 2013헌바 196).

이에 강제퇴거명령 집행을 위한 구금 기간의 상한을 규정할 필요가 있음.

영장주의 및 사법적 심사의 배제

관련 규정

출입국관리법 제51조~제57조(심사결정을 위한 보호), 제63조(강제퇴거명령 집행을 위한 보호)

개정의 필요성

출입국관리법에 따른 인신구속은 (ㄱ) 조사(심사결정)를 위한 “보호”와 (ㄴ) 강제퇴거명령 집행을 위한 “보호”로 나뉘는바, 모두 전적으로 지방출입국ㆍ외국인관서의 장의 결정에 따르며 사법부의 심사를 전제로 하지 않음. 출입국관리법상 인신구속사유 근거규정의 포괄성, 인신보호법 적용의 배제, 그리고 예외적인 경우에만 허용되어야 하는 일선 출입국관리공무원에 의한 긴급보호의 보편화로 출입국당국에 의한 외국인에 대한 인신구속은 대내외적인 사전통제 및 사후통제가 작동할만한 기제가 존재하지 않음.

출입국관리법에 따른 모든 유형의 인신구속에 대해 영장주의의 적용을 원칙으로 하고, 영장주의에 대한 예외는 긴급성 등 특별한 사유가 인정되는 경우로만 한정되어야 함. 특히 구금이 한 달 이상 지속되는 등 장기화되는 경우 사법적 심사가 반드시 보장될 필요가 있음.

조사를 위한 인신구속의 법적, 헌법적 근거의 불명확성

관련 규정

출입국관리법 제2조 제11호(정의), 제51조~제57조(심사결정을 위한 보호)

개정의 필요성

출입국관리법을 위반한 것으로 의심되는 외국인에 대한 단속은 “외국인”이 “강제퇴거대상자” 또는 “출입국관리법위반자”로 의심되는 상황을 전제로 하는 것임. 그러나 지목된 사람이 “외국인”인지 여부, 그리고 실제로 “출입국관리법을 위반”했는지 여부는 조사를 거쳐 밝혀내야 하는 사항인바, 이때 상대방이 조사에 협조하지 않을 경우 출입국관리 공무원은 조사를 위해 강제조치를 취할 수 있는지, 강제조치를 취할 수 있는 요건이 무엇인지가 문제가 됨. 그런데 현행법상 그와 같은 강제조사의 법적, 헌법적 근거가 무엇인지 불분명하다는 문제가 있음. 특히 조사 상대방의 비협조에 선제적으로 대응하기 위해 강제조치부터 취하고 보는 현행의 출입국관리법 집행방식은 심각한 인권침해의 원인이 되고 있음.

출입국관리법 제2조 제11호에 따르면 "보호"란 출입국관리공무원이 제46조제1항 각 호에 따른 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사람을 출국시키기 위하여 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부장관이 지정하는 장소에 인치(引致)하고 수용하는 집행활동을 말함. 그러나 강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있다고 해서 곧바로 강제퇴거 대상이 되는 것은 아님. 강제퇴거대상으로 확인되지도 않은 사람을 출국시킬 목적의 인치와 수용은 대상과 목적간의 부정합이 필연적으로 수반되므로 신체의 자유에 대한 과도하고 위헌적 침해에 해당할 소지가 있음. 한편, 현행 출입국관리법상 조사를 위한 “인치”나 “수용”의 법적 근거가 명확하지 않음.

이와 관련 강제퇴거 대상 의심자는 조사의 대상이지 출국의 대상이 아님에도 불구하고 ‘출국시키기 위하여’ ‘보호’한다고 하면서 제도의 문제점을 은폐하기 위하여 의도적으로 개념을 뒤섞어 쓰고 있는 ‘보호’ 개념의 기만성을 지적하는 견해가 있다. 하태훈, 이근우, 「영장제도의 현황 및 개선방안 연구」(국가인권위원회 2013), pp. 183-185

그럼에도 불구하고, 현행 출입국관리법에 따른 단속은 흔히 “외국인”이고 “강제퇴거대상자”라는 의심이 있는 사람을 일단 “긴급보호”한다는 명목으로 출입국관리사무소로 압송한 후 출입국관리사무소에서 조사를 하고, 출입국관리법 위반사실이 확인되면 강제퇴거명령 및 보호명령서를 발부하고, 그렇지 않을 경우 다시 풀어주는 방식으로 집행되고 있음. 특히 외국인 불법고용 의심 사업장에서 “투망식” 내지 “토끼몰이식”으로 이루어지는 이와 같은 방식의 단속활동은 심각한 인명사고로 이어지곤 함.

결론적으로, 법률적 명확성이 결여된 ‘보호’라는 용어 대신 ‘수용’이라는 용어를 사용하여 인신구속행위의 성격을 명확히 하고, 퇴거를 목적으로 한 ‘수용’은 강제퇴거대상자로 확인된 사람에 한정할 필요가 있음. 나아가, 행정조사를 위한 ‘인치’ 및 ‘수용’을 허용할 것인지 여부는 보다 심도 있는 논의와 검토가 필요함.

고용변동신고(사업장이탈신고)

관련 규정

출입국관리법 제19조, 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 제17조

개정의 필요성

현행법은 「출입국관리법」 제19조에서 사업주가 ‘고용된 외국인근로자의 소재를 알 수 없게 된 경우’ 그 사실을 안 날부터 15일 이내에 지방출입국·외국인관서의 장에게 신고하도록 규정하고 있음(“사업주의 고용변동신고”, 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」에서도 이와 유사하게 외국인근로자가 사용자의 허락없이 5일 이상 결근한 경우 사업주에게 고용변동신고의무를 부과함).

그런데, 이러한 사업주의 고용변동신고(즉, 소위 사업장이탈신고)가 있게 되면, 동 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 정당한 것인지 판단하는 절차가 출입국관리법 및 동 시행령 상 별도로 마련되어 있지 아니함. 즉, “사용자의 허락없이(무단으로)” 결근했는지에 대한 판단절차가 동법상 전혀 마련되어 있지 않음.

특히, 출입국관리법 상 사업주에게 고용변동신고의무만 부과할 뿐 그 이후 절차가 제대로 마련되어 있지 아니하기에, 현재 고용노동부는 업무편람을 별도로 마련하여 동 업무편람 상으로 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 있은 후 1개월 내에 이의제기 가능토록하고 있으나, 이의제기하여도 ‘고용변동신고(사업장이탈신고)의 정당성 판단 절차’가 하는 절차가 별도로 마련되어 있지 않아, 고용변동신고(사업장이탈신고)가 취소 내지 철회되지 못하고, 체류자격이 취소되어 강제퇴거자로 전락하는 경우가 매우 많고 갑자기 외국인보호소에 구금조치(보호조치)되는 것이 현실인바, 동 조항의 신설이 매우 절실함.

실제 출입국관리법의 미비를 악용하여, 사업주가 외국인근로자에게 휴가를 준 후(또는 휴가에 대한 허락을 한 뒤) 외국인근로자의 휴가기간 동안 고용센터(고용노동부 산하기관)에 대하여 ‘근로자가 사용자의 허락없이(무단으로) 결근했다는 이유’를 들어 고용변동신고(사업장이탈신고)를 하는 경우가 종종 발생하고 있음. 이런 경우, 휴가에서 돌아온 근로자는 어쩔 수 없이 체류자격이 취소되어 강제퇴거조치가 되거나 본국에서 한국으로 귀국할 때 공항 송환대기실에 억류된 채 입국조차 하지 못하고 결국 그동안의 임금 및 퇴직금을 받지 못하는 경우가 상당함.

따라서 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)에 대한 이의 절차 및 구제 조항을 신설하여, 외국인근로자들의 실질적인 권리 구제를 보장하고, 일관된 법행정 집행를 도모하고자 함.

출입국관리법 위반자/강제퇴거대상자 통보의무

관련 규정

출입국관리법 제84조(통보의무), 형사소송법 제234조 제2항(공무원의 고발의무)

개정의 필요성

출입국관리법은 공무원이 직무수행 중 출입국관리법 상 강제 퇴거 대상자를 발견한 경우, 지체 없이 출입국관리사무소장 등에게 통보하도록 규정하고 있음(“공무원의 통보의무”, 형사소송법도 공무원에게 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료되는 경우 고발의무를 부과하고 있음).

예외적으로, 초·중·고등학교 및 공공보건의료기관 공무원의 학생 및 환자에 대한 통보의무, 범죄 피해자 등에 대한 경찰 공무원 등의 통보의무는 면제됨. 그러나 근로기준법 위반 피해자, 형사사건에 대한 증인, 자녀의 출생신고를 하려는 부모 등은 여전히 통보의무 대상으로서, 국가기관의 권리구제가 현실적으로 제한됨.

나아가, 통보의무가 면제되더라도 실제 통보여부는 개별 공무원의 의사에 달리므로 단속에 대한 두려움으로 외국인들이 국가기관과의 접촉을 회피하고 사적구제에 의존하는 경우도 발생하는 등, 지역사회의 안전을 위한 일관된 법 행정이 제한되는 실정임.

또한 실제 법 집행에 있어 면제 대상 범위가 불확실하여, 면제 대상이 되는 외국인도 단속의 두려움에 국가기관과의 접촉을 회피하는 경우가 상당하여, 결국 법이 보호하고자 하는 대상도 온전히 보호 받지 못함.

실제로 폭행피해자가 쌍방폭행으로 신고되어 단속된 사례, 교통사고 피해자가 입원 중 단속된 사례 등이 목격되고 있음.

이러한 국가기관에 대한 두려움 및 불신은 저조한 범죄 신고율, 사적구제에 대한 의존으로 이어져 지역 사회의 안전에 대한 저해요소로 작용함. 이러한 악순환의 고리를 끊기 위해, 외국인의 기본적인 인권을 보장하고, 안정적인 법 집행을 도모하기 위한 법 개정이 필요함.

외국인에 대한 정치활동금지

관련 규정

출입국관리법 제17조

개정의 필요성

한국을 출입국하며 체류하고 있는 이주노동자에게 대표적으로 적용되는 법률은 출입국관리법과 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률(이하 고용허가제)이라고 할 수 있겠다. 출입국관리법은 말 그대로 출입국에 관련된 내용이라 생각하기 쉽지만 실제로는 이주노동자들이 한국에 체류하는 동안 막강한 영향력을 행사하는 법이다. 그중에서도 출입국관리법 제17조(정치활동금지) 규정은 이주노조의 역대 지도부를 표적단속하거나 일상적인 노조활동마저도 자유롭게 하기 어려울 정도로 대표적인 독소조항이라고 볼 수 있다. 몇 가지 예를 들어보면 다음과 같다.

1) 네팔인 “미누”씨의 강제퇴거 사례

한국에서 17년 7개월 동안 미등록체류를 하면서 “스탑크랙다운” 밴드의 리더이자 MWTV의 미디어활동가로 활발하게 활동했던 네팔인 미누씨가 2009년 10. 8. 서울출입국관리사무소 불법체류자 단속반에 적발되었다. 이후 법무부는 강제퇴거명령이 내리고 네팔인 ‘미누’씨를 10. 23.(금) 20:50 타이항공 657편으로 방콕을 경유하여 소속국인 네팔로 강제 퇴거하였다. 당시 법무부에서 발표한 보도 자료에 따르면 단순히 미등록 체류한 것만을 문제 삼은 것이 아니라 출입국관리법상의 정치활동금지를 이유로 강제 추방한 것을 알 수 있다.

□ 동인은 불법체류자 신분임에도 불구하고 미취업 상태에서 불체자 단속·추방 항의집회, 자이툰철군 반전집회, 한-미 FTA 반대집회 및 미국산 쇠고기 수입반대 촛불시위 등 각종 집회에 참석하는 등 정치적 활동에 주도적으로 가담해온 자임

2) 이주노조 지도부 강제퇴거 사례

법무부는 이주노조의 초대 위원장인 아느와르 후세인동지를 비롯하여 까지만 까풍, 토르너 림부와 부위원장인 라즈 쿠마르 구릉(라주), 압두스 소부르와 사무국장인 압둘 바셔르 모니루자만(마숨)을 연속적으로 체포해서 표적단속 했다. 그 결과 지도부 전원을 강제 추방시키면서 실질적으로 이주노조를 무력화했고 한 편으로 10년이 넘는 시간동안 이주노조 합법화를 지연시키면서 이주노동자들의 노동3권이 보장되는 것을 막아왔다. 이중에서도 토르너 림부 이주노조 3대 위원장의 단속사례를 통해서 여전히 노조의 활동을 정치활동의 연장선에서 탄압하고 있음을 알 수 있다.

첫 번째 사례와 마찬가지로 당시 법무부가 발표한 보도 자료를 일부 인용하면 다음과 같다.

특히 네팔인 L씨는 불법체류 신분임에도 불구하고 오래전부터 외국인노조에 가입하여 핵심적인 역할을 수행하여 오던 중 지난 해 11. 27. 제3기 이주노조 위원장인 네팔인 K씨가 검거되어 강제 퇴거되자 위원장 직무대행을 맡으면서 시민사회단체 등과 연대하여 공공장소에서 ‘정부단속 결사반대’, ‘불법체류자 전원 합법화’, ‘고용허가제 폐지, 노동허가제 쟁취’ 등 정부정책 반대 시위를 주도해 왔음

❍ 특히, 지난 4. 6. 민노총 사무실에서 개최된 제4차 ‘서울․경기․인천지역 외국인 노동자 노동조합’ 총회에서 제4기 집행부로 선출된 이래, ‘08. 5. 1. 노동절까지 일부 시민사회단체 등과 연대하여 새 정부의 불법체류정책을 반대하는 시위를 주동하여 왔음

보도자료 마지막 부분에는 토르너 전 위원장이 집회시위에서 발언하거나 행진하는 모습을 촬영한 사진을 첨부하면서 단속 자체가 지속적으로 감시추적을 통한 표적단속임을 보여주고 있다.

3) 일상적인 활동에서의 출입국관리법의 영향력

이주노동자 메이데이, 고용허가제 폐지 투쟁의 날, 세계 이주노동자의 날 등 이주노조에서는 매년 3회 이상 대규모 군중집회를 열고 있다. 집회를 하기 전에 지역에 내려가서 이주노동자들을 만나서 집회에 참여해달라고 이야기를 하면 으레 다음과 같이 대답하는 경우가 많다.

“한국정부를 반대하는 집회에 나갔다가 출입국직원들한테 사진 찍히면 강제출국되는거 아니에요?” “이주노조에 가입했다가 명단이 출입국에 넘어가서 그대로 잡혀가면 어떡해요?”

출입국관리법의 막대한 권력은 비단 집회 참여뿐만이 아니라 서명에 참여하는 최소한의 행동마저도 제한하는 효과가 있다. 대다수의 이주노동자들이 출입국관리법에 구체적인 조항까지는 모르더라도 출입국관리법에 정치활동을 금지하는 내용이 있기 때문에 한국에서는 어떠한 정치활동도 해서는 안 된다고 생각한다. 심지어 본국에서 활발한 정치활동을 한 정당활동가들도 한국정부에 대해 목소리를 내는 것을 상당히 꺼려하고 공동체 안에서 이주노동자의 활동을 자제시키는 경우도 있다. 또한 이주노동자 입국당시 의무적으로 받아야 하는 3일간의 연수교육에서도 이주노동자들의 집단행동, 집회참여등에 대해서도 부정적으로 설명하는 경우도 있다. 한편 자국민의 권리를 보장하고 대변해야 할 역할을 지닌 대사관에서도 오히려 이주노동자들의 정치활동을 억제하는 경우도 적지 않다. 실제 사례로 2013년에 경북 경주시에 위치한 자동차부품업체인 엠에스오토텍에서 민주노조를 건설하는 과정에서 내국인노동자와 이주노동자가 함께 파업에 돌입하여 집단농성을 시작했다. 사업주는 가장 약한 고리인 이주노동자를 끊어내기 위해서 사측과 친한 필리핀 이주노동자를 시켜 필리핀 영사관과 경찰에 이주노동자들이 한국인노동자들에 의해 감금되어 있다고 거짓신고를 하게 하였고 이에 필리핀 영사관과 경찰이 출동하여 결국 필리핀 이주노동자들은 모두 노조를 탈퇴하고 농성장을 떠나는 결과를 만들기도 하였다.

4) 국제 기준과 해외 사례

“정치활동”이란 매우 광범위하게 적용될 수 있는 개념으로, 선거권이나 피선거권 등의 참정권 뿐 아니라 정치적 견해를 가지고 이를 표현하는 정치적 표현의 자유, 집회의 자유까지 포함한다. 일반적으로 이주민의 정치적 권리는 다른 기본적 권리에 비해 배제된 권리로, 외국인의 정치활동 허용 범위는 각 국가가 여러 상황을 고려하여 결정해야 할 문제로 인식하고 있는 것은 사실이다. 하지만 이는 참정권 등 직접적인 정치 참여에 대한 것이며, 이주민이 사회 구성원으로서 기본적 권리를 누리기 위해 목소리를 내는 것이 중요하다는 것에는 이견이 없어 유엔 총회는 1985년 ‘거주국의 국적을 가지지 않은 외국인의 권리에 관한 선언(Declaration on the human rights of individuals who are not nationals of the country in which they live)'을 채택하여 모든 외국인이 국가 안보와 질서를 해치지 않는 한 거주국에서 표현의 자유, 집회의 자유 등을 보장받아야 함을 강조한 바 있다. 따라서 외국인이 “정치활동을 하여서는 아니 되”며, 정치활동을 할 경우 강제퇴거 대상이 될 수 있다는 출입국관리법의 본 조항을 정치적 표현의 자유와 집회의 자유까지 제한하는 것으로 해석해 적용하는 것은 심각한 기본권의 침해이며, 국제기준에 반한다고 할 수 있다.

미국과 유럽의 국가들 등, 기본권의 개념이 확립된 국가에서는 특히 기본권의 주체를 “모든 사람”으로 규정하여 외국인 또한 표현의 자유를 가진다고 본다. 예를 들어 미국은 법에 이주민의 표현의 자유 등에 대해 명시하지는 않았으나 기본적으로 누구든 그 체류자격이나 국적 등을 이유로 표현의 자유 등 기본 권리에서 제외되어서는 안 되며, 헌법 상 ‘인간의 권리’를 제한하기 위해서는 정부 차원의 타당하고 정당한 이유가 있어야 함을 명시한 바 있다 (Citizen United v. FEC., 558 U.S. 310, 340-41 (2010)). 이는 유럽연합, 캐나다, 호주 등에서도 비슷하게 적용되며, 심지어 일본도 외국인의 직접적인 정치 참여는 제한하여도 특정 사안에 대해 정치적 의견을 내는 것까지 제한하지는 않고 있다.

5) 이주노조 합법화와 정치운동

출입국관리법과는 별개로 노조법에서도 이주노동자들의 정치적 자유를 제한할 수 있는 조항이 있음을 소개하고자 한다. 다들 아시는 것처럼 이주노조 합법화를 위한 10년간의 지난한 투쟁 끝에 2015년 대법원에서는 다음과 같은 판결을 내린 바 있다.

… 따라서 타인과의 사용종속관계 하에서 근로를 제공하고 그 대가로 임금 등을 받아 생활하는 사람은 노동조합법상 근로자에 해당하고, 노동조합법상의 근로자성이 인정되는 한, 그러한 근로자가 외국인인지 여부나 취업자격의 유무에 따라 노동조합법상 근로자의 범위에 포함되지 아니한다고 볼 수는 없다…

위 판결에 근거하여 이주노조에서는 곧 노조필증이 나올것이라 예상했었다. 하지만 노동부에서는 차일피일하면서 이주노조의 노조필증 교부를 해주지 않았다. 오히려 노동부에서는 노동조합 설립신고사항 보완요구라는 이름으로 이주노조에 공문을 보냈다. 주요한 내용은 노조법 제2조 제4호 “마목”에 주로 정치운동을 목적으로 하는 경우를 노동조합 결격사유의 하나로 규정하고 있어 이주노조의 규약상 단속추방 반대, 이주노동자 합법화 쟁취, 고용허가제 반대, 연수제도 페지등을 활동목적 또는 사업내용 등으로 규정하고 있어 위 사유에 해당할 소지가 있는바 노조법에 부합하도록 규약을 보완하라는 것이었다. 이후 이주노조에서는 수차례 논의를 통해 19일 임시총회를 거쳐서 수정된 규약에 대해 노동부에 제출했지만 노동부에서는 노동조합설립신고 2차 보완요구 공문을 보내왔다. 공문의 주요한 내용은 지난 7월 19일 개최된 이주노조 임시총회에 대한 재적조합원을 확인할 수 있는 자료를 제출 또는 열람할수 있도록 해달라는 것과  개정된 이주노조 규약에 있는 “이주노동자 합법화”와 “노동허가제 쟁취”가 여전히 정부의 노동정책에 대한 반대를 목적으로 하는 정치적활동이 노조설립의 주목적임을 명시한것이기 때문에 수정을 하라는 것이었다.

이후 한달간의 노동청앞에서의 농성투쟁과 이주노조 및 관련 단체들의 지난한 논의 끝에 2차 총회를 열고 민주노총의 규약에 의거하여 규약을 재수정하는 끝에 결국 이주노조 합법화를 쟁취할수 있었다. 하지만 일련의 과정에서 살펴볼 수 있는 것처럼 출입국관리법 17조(정치활동금지)를 포함하여 노조법에서도 이주노동자들의 정치적 자유를 제한하고있음을 알 수 있다. 지난 이주정책포럼에서 논의된것처럼 대한민국의 이익을 저해할수 있거나 정치활동을 하여서는 안된다라는 내용으로 이주노동자들의 정치적 자유가 제한되고 있고 그 판단여부가 출입국공무원의 재량권을 광범위하게 인정해주는데서 기인하고 있다.

이주노동조합은 노조법상 합법적인 지위를 지닌 노동조합으로 인정받았지만 출입국관리법상의 독소조항들이 여전히 존재하는 한 일상적인 노조활동을 포함하여 지도부들의 안정적인 체류마저도 여전히 보장받지 못하고 있는 것도 현실이다. 모든 사람이 차별없이 생명권, 신체의 자유, 표현의 자유, 집회 시위의 자유를 가진다는 것은 헌법이 보장하는 권리일 뿐 아니라 국제사회에서 통용되는 가장 기본적인 원칙이다. 헌법과 국제규약에 의거하여 이주노동자들이 자유롭게 정치적 견해를 가지고 표현할 수 있도록, 폭 넓은 의미의 자유로운 정치활동을 보장하는 출입국관리법의 개정이 반드시 필요하다.

토론문

우다야 라이

이주노조 위원장

출입국관리법 제63조 제1항 개정제안

1.  강제퇴거명령 집행을 위한 구금 자체를 아예 허용하지 않을 것인지 여부.

한편 출입국관리법 제51조는 강제퇴거명령 발부를 위한 심사결정 위한 보호임. 따라서 조사를 위한 보호를 허용할지가 문제됨. 그러나 출입국관리법 제63조는 동법 제51조와 달리 일단 강제퇴거명령이 발부된 외국인 전제로 한 것임. 그리고 출입국관리법 제51조의 심사결정을 위한 보호는 강제퇴거에 해당된다고 의심할 만한 이유가 있고, 도주하거나 도주할 염려가 있으면 보호할 수 있게 하고 있다. 이는 형사소송법 제70조를 차용한 것으로 보이는데, 결국 강제퇴거를 범죄에 준하는 것으로 보는 인식이 깔려 있는 것임.

출국명령에도 불응한 강제퇴거명령 발부 받은 자에 대한 구금 자체도 금지해야 한다는 의견도 있을 수 있어 논의가 필요함.

(이주노조) 강제퇴거명령을 받았을지라도 자진출국하기전까지는 구금을 하지 않는 것을 원칙으로 해야한다고 생각한다. 여권 미소지자나 임금체불, 산재, 교통편 미확보 등으로 인해 당장 출국을 할 수 없는 경우 일시적인 기간동안 구금을 하지 않고 체류를 하고 신변 정리 이후에 출국하는 것이 맞다. 만약에 정해진 출국명령 기간에 출국을 하지 않더라도 가능한 출국 유예기간을 연장해서 신변 정리할 시간을 보장해주는 것이 옳다고 생각한다.

2-1. 구금 사유를 구체적으로 규정할 필요가 있는지 여부. 이 경우 구금사유는 무엇으로 정할 것인가?

해외에서는 강제퇴거명령발부받은 외국인에 대한 구금 사유를 어떻게 규정하고 있는지 리서치가 필요함.

현 출입국관리법 제63조는 1)강제퇴거명령의 발부, 2)여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없음, 이 두 가지 사유만 있으면 구금 가능하도록 하고 있다.

그러나 형사소송법상 피고인에 대한 구속도 아래와 같이 사유를 규정하고 있다. .

제70조(구속의 사유) ①법원은 피고인이 죄를 범하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고 다음 각 호의 사유가 있는 경우에는 피고인을 구속할 수 있다.

1. 피고인이 일정한 주거가 없는 때

2. 피고인이 증거를 인멸할 염려가 있는 때

3. 피고인이 도망하거나 도망할 염려가 있는 때

② 법원은 제1항의 구속사유를 심사함에 있어서 범죄의 중대성, 재범의 위험성, 피해자 및 중요 참고인 등에 대한 위해우려 등을 고려하여야 한다.<신설 2007.6.1.>

③ 다액 50만원이하의 벌금, 구류 또는 과료에 해당하는 사건에 관하여는 제1항제1호의 경우를 제한 외에는 구속할 수 없다.<개정 1973.1.25., 1995.12.29., 2007.6.1.>

따라서 개정안은 위 형사소송법 규정 중 차용 가능한 1)피고인이 일정한 주거가 없는 때, 2)피고인이 도망하거나 도망할 염려가 있는 때를 구금 사유로 추가하였음.

이외에도 필요한 구금 사유가 있는지 논의가 필요

(이주노조) 비구금이 원칙이라고 생각하기 때문에 구금 사유에 있어서 추가하는 것은 옳지 않다고 생각한다. 물론 지금처럼 무작위로 구금을 하고 있는 것에 대해서는 일정정도 제제가 필요한 것이 현실적으로 맞기 때문에 일정한 주거가 있고 도망칠 염려가 없는 이주노동자의 경우 구금을 하지 않는 것이 맞다고 생각한다.

2-2. 송환할 수 없는 사유를 구체적으로 열거할 필요가 있는지 여부 논의

난민신청자의 경우 대한민국 밖으로 송환할 수 없음이 명백함에도 불구하고, 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 송환할 수 없는 사유에 포섭되지 않는다는 이유로 구금을 하고 있음. 사실 여권 미소지 또는 교통편 미확보 ‘등’이라고 규정되어 있어서 분명히 예시 규정임에도 불구하고, 열거 규정으로 해석하고 있는 것임. 따라서 송환이 불가능한 사유를 열거규정으로 두는 것은 어떤지 논의도 필요함.

개정안에서는 아래와 같이 송환할 수 없는 사유를 열거하였음.

1. 여권 미소지

2. 교통편 미확보

3. 난민법 제3조에 따라 강제송환이 불가능한 자

사실 출입국관리법 제62조 제4항은 난민신청자 등에 대하여 강제송환 불가능하다고 규정되어 있음. 그러나 이의신청 심사 종료 후 소송 중인 자는 포섭하지 않음. 따라서 소송중인 난민까지 포섭하는 난민법 제3조 규정을 넣음.

4. 산업재해 청구 및 치료 중인자와 보호자

아래 사유들은 체류자격별 안내 매뉴얼에 있는 임시체류 비자인 G-1비자 사유로서 법무부장관이 인정하는 사람의 범위를 참고하였음.

5. 질병, 사고로 치료중인 자와 보호자

6. 각종 소송 수행중인 자

7. 체불임금 노동관서 중재중인 자

8. 기타 상당한 이유로 송환이 불가능한 자

한편 위 3호의 경우 법무부에서 난민신청의 남용을 문제 삼을 것으로 보임. 그간 이에 대해서는 남용적 난민신청자의 경우 사법부의 심사로 거를 수 있을 것이라고 하였음. 그런데 송환할 수 없는 사유로 규정하게 되면 사법부 심사로 남용적 난민신청자를 거를 수 없게 됨. 따라서 법무부가 스스로 난민절차를 빠르게 진행하고, 소송진행중인 경우 법원이 신속히 재판을 하도록 요구하는 수 밖에 없게 됨.

만일 법무부 및 법원 설득의 입법 전략적 차원에서 송환 사유에 제3호를 넣지 못한다면, 사실상 아예 송환사유를 열거하지 않는 것이 낫다고 봄. 난민의 경우 송환할 수 없는 명백한 사유임에도 불구하고 위 열거규정에 들어가지 못하여 오히려 송환할 수 있는 사유로 분류될 수 있기 때문. 따라서 제3호를 포섭할 수 없다면 지금처럼 여권 미소지 또는 교통편 미확보 ‘등’의 사유가 예시규정임을 강조하는 방법을 택해야 한다고 봄.

(이주노조) 이 부분과 관련해서는 현재도 체불임금 소송이나 난민신청자 등의 경우 강제송환을 하고 있지 않지만 앞으로 강제송환을 금지하기 위해서라도 구체적으로 목록을 나열하는 것이 필요하다. 개정안 내용처럼 난민은 국제법, 국내법 모두 강제송환을 금지하고 있기 때문에 반드시 사유에 포함이 되어야 한다.

3. 보호가 금지되는 외국인을 규정해야 하는지 여부, 규정한다면 그 범위는?

송환 자체가 불가능하지는 않지만 보호는 금지해야 하는 경우가 있음. 개정안은 이를 보호의 예외사유로 규정하였음.

미성년자

미성년자녀를 양육하는 부모

임신한 여성

성매매 피해 외국인여성 등 범죄피해로 인도적 고려가 필요한 자

전략적입장에서 보호금지 사유를 이번 개정안에 두기가 어렵다면 절대적 일시보호해제 사유로 명확히 규정하는 것도 방법일 것으로 보임.

(이주노조) 현재의 경우 아동들이나 임신한 여성도 일단 보호소에 구금조치를 한 이후에 일시보호해제를 판단에 따라서 재량으로 하고 있다. 따라서 위에 언급된 미성년자와 그의 부모, 임신한 여성, 성매매 피해 여성등의 경우는 애초에 구금을 하지 않도록 보호금지 사유로 하는 것이 마땅하다. 최근에 화성외국인보호소 면담과정에서도 단속과정에서 부모를 단속할 경우 부모가 원하면 그 아동도 데리고 와서 구금조치를 하고 있는 것으로 확인되었다.

3-1. 구금상한 규정을 둘 것인가? 둔다면 어느 정도로 둘 것인가?

3-2. 구금상한 기간이 종료된 경우 적법한 체류자격을 줄 것인가?

위 개정안은 원칙 6개월, 이후 3개월 단위로 2차에 한하여 연장 가능. 결국 최장 1년 가능.

참고로 임종성 의원실의 경우에도 결국 최장 1년까지 가능 다만 6개월을 초과하지 않는 범위에서 1차에 한하여 연장 가능한 형태임.

(이주노조) 현재 구금되어 있는 이주노동자들의 경우 최대 3년 이상 구금이 되어 있기 때문에 구금상한을 두는 것이 필요하다. 개정안과 동일하게 원칙 6개월, 이후 3개월 단위로 2차에 한해서 연장 가능하고 최대 1년으로 하되 이는 현재 구금되어 있는 이주노동자들을 대상으로 적용해야 한다. 구금상한 기간이 종료된 경우는 인도적인 사유에 따라 G-1비자등을 발급하여 체류할 수 있도록 하는 것이 맞다.

5-1. 영장발부 및 적부심사는 법원이 하는 것이 좋은가? 아니라면 누가?

5-2. 영장청구자를 누구로 할 것인가?

(이주노조) 영장발부 및 적부심사는 법원에서 하는 것이 맞다. 영장청구는 출입국관리사무소가 하되 그 영장발부의 판단은 독립적인 사법부에서 맡아서 진행해야 한다. 이때 이주노동자가 변호사등의 법적인 조력과 통역을 충분히 받을 수 있는 권리가 보장되어야 한다.

출입국관리법 구금을 위한 영장주의 도입

논의사항

영장주의 적용으로 이주구금에 대한 절차적 정당성을 부인할 것인가 아니면 이주구금 자체를 부정할 것인가.

이주구금을 부정 - 강제퇴거 근거규정 삭제, 외국인에 대한 퇴거는 모두 출국권고와 명령 방식으로 집행한다는 의미하다. 강제퇴거명령제도는 필연적으로 퇴거대상자의 신병확보를 전제로 하며, 따라서 어떤 형태로든 인신구속을 수반하기 때문이다.

이주구금의 만연화로 그 부작용에 대한 인식도 높아지고 있으나 국내는 아직 그런 인식의 확산이 나타나고 있지 않고 국회를 포함한 국가기관의 동의를 얻어내기 어려울 것으로 예상된다.

이주의 주된 목적지가 되는 국가 중 이주구금을 철폐한 사례는 없으며, 현행의 국제인권기준 또한 이주구금 자체는 인정하고 있어(자의적 구금에 관한 워킹그룹) 국제인권기준, 해외사례 등 제시할 수 있는 입법근거가 부족하다.

그래서 일단 영장주의를 적용하는 것으로 개정안을 마련해보았고, 사법적 통제로 구금의 불합리성, 인권침해성이 극명하게 드러나는 사안은 어느 정도 해소될 수 있을 것으로 보이나, 판사가 영장을 기계적으로 발부할 경우 적어도 상대적으로 단기의 이주구금은 현행과 큰 차이가 없을 수 있다.

이주구금 자체를 부정한다기보다, 오히려 최종수단이 되어야 함을 법률상  원칙으로 확립하는 것이 오히려 더 설득력이 있을 수 있다. 즉, 출국권고와 출국명령을 원칙으로 하고 강제퇴거명령은 “자비로 출국할 만한 의사나 능력이 없다고 판단할 만한 사유가 있는 경우”로 한정하는 것이다. 그러나 이번 개정안 초안에 본격적으로 담지 못했다. (본격적으로 담으려면 2010년 개정안처럼 출국권고와 출국명령이 강제퇴거명령 앞에 배치되어야 하고, 강제퇴거사유 또한 출국명령사유로 재배치할 필요가 있다)

현행의 “외국인보호” 체계는 서로 이질적인 세 가지 유형의 인신구속형태를 뭉뚱그려서 “보호”로 지칭하고 있다. 형사소송절차상의 인신구속과 비교해보면 출입국관리법 제51조 및 제52조에 따른 “보호”는 체포+미결수구금, 그리고 제63조에 따른 “보호”는 형사판결 확정 후 징역이나 금고형의 집행에 대응한다고 볼 수 있다. 강제퇴거명령제도는 필연적으로 퇴거대상자의 신병확보를 전제로 하며, 따라서 어떤 형태로든 인신구속을 수반한다고 하더라도, 인치와 구금은 강제퇴거대상으로 확정된 사람으로 한정할 것인가 아니면 “강제퇴거사유가 있다고 의심할만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주의 우려가 있는 사람”도 포함할 것인가, 즉 강제퇴거여부를 결정하기 전에 행정조사를 위한 인치와 구금도 허용할 것인가에 대한 검토가 필요하다. 논의는 영장주의 적용을 전제로 하는 것이다.

다만 법 제51조 및 제52조에 따른 출입국관리사무소장의 보호명령에 의거한 보호는 최장 20일까지 가능하므로 “사전구속영장”에 대응된다고 보아야 하고, “긴급체포”에 상응하는 긴급보호가 있지만 인신구속기간이 48시간으로 제한되는 “체포영장”에 해당하는 보호명령이 없다.

행정조사를 위해 사람을 구금한다는 발상 자체가 불편하고 꺼림칙하지만, 조사를 위한 수용을 허용하지 않을 경우 여러 사정을 고려할 필요가 있는 경우에도 강제퇴거명령부터 발하고 당사자로 하여금 강제퇴거명령 집행을 위한 구금(수용) 상태에서 처분을 다투도록 하는 부작용이 생길 우려가 있음을 부인할 수 없다. 강제퇴거사유가 워낙 넓고 강제퇴거명령 집행을 위한 수용에 기간 상한을 두더라도 20일보다는 장기일 수밖에 없기 때문이다. 소재불명된 미등록 외국인에 대해 강제퇴거명령 및 (사전)수용영장을 무더기로 발부받아놓고 보는 행정관행이 생길 가능성도 있다.

반면 인신구속을 강제퇴거명령이 확정된 사람으로 한정한다면 막무가내식 단속은 줄일 수 있을 것이다. 강제퇴거사유에 해당한다는 “의심”만으로는 부족하고 단속 전 영장에 표시된 사람인지 확인해야 하기 때문이다.

(이주노조) 강제 구금을 할 것인지 말것인지에 대해서 원칙적으로 하지 않는 것이 맞다고 생각한다. 불가피하게 구금을 해야 할 경우 개정안에 담긴 내용처럼 “의심”이 아닌 명확한 사유가 있는 사람으로 한정하여 영장을 발부 받은 사람에게 최후의 수단으로 사용되어야 할 것이고 그 과정에서도 이주노동자 당사자가 충분히 사유를 다툴 수 있는 권리가 보장이 되어야 한다. 무더기로 영장을 발부받는 기계적인 수단이 될수도 있지만 독립적이고 신중한 판단이 될 수 있는 장치가 필요하다.

출입국관리법 상 공무원의 통보의무 관련

4. 논의 사항

가. 면제조항의 삭제로 인해 면제 대상 공무원들의 준거 규정이 없어지는 것이 아닌가?

(1안과 관련된 고민)

"공무원은 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료된 때에는 고발하여야 한다"고 규정하고 있는 형사소송법 제234조 제2항은 공무원에게 "고발의무"를 부여한다는 해석이 통설임 (소수설은 훈시규정이라고 봄) 국가공무원법, 지방공무원법은 "직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때"를 징계사유로 규정하고 있음.

공무원의 직무관련범죄 고발지침 (국무총리 훈령 제305조)은 중앙행정기관의 장, 지자체 등 각급 기관에서 기관의 실정에 맞는 세부지침을 제정, 시행하도록 정하고 있음. 이에 따라 중앙행정기관 및 지자체는 내부 지침으로 범죄 고발 의무에 대한 기준과 절차를 정하고 있음.

다만 실제로 범죄행위 보고 및 고발의무 불이행을 이유로 징계 처분 또는 형사처벌이 이루어진 사실을 발견하기는 힘듬. 대체로 “엄중한 처벌 조치를 취할 수 있다” 정도로 선언적으로 규정하고 있음

따라서 통보의무 조항의 삭제로 인해, 시행령 상의 면제조항도 같이 효력을 상실하게 되면 공무원의 일반적인 고발의무 등을 근거로 하여 통보의무가 인정될 우려, 행정부 차원에서의 지시로 인해 적극적인 통보가 강제될 우려가 있음.  또한 법무부는 형사소송법 상의 공무원의 고발의무 및 공무원의 법령 준수 의무를 근거로, 통보의무 면제에 관한 근거가 법령에 필요하다는 입장임.

정부는 16.4. 제18회 외국인정책위원회에서 동향조사요원으로 지정된 고용노동부 소속 공무원의 불법체류자 적발 통보 활성화를 추진하기로 의결한 바 있음.

제304회 법제사법소위 회의록 (11.12.28) 등. 김세연 의원 통보의무 관련 개정안 논의.

또한 출입국관리법 제101조 제2항은 "출입국관리공무원 외의 수사기관이 출입국사범에 관한 사건을 입건한 때에는 지체 없이 관할사무소장ㆍ출장소장 또는 외국인보호소장에게 인계하여야 한다"고 규정하고 있는 바, 대법원은 "경찰관이 불법체류자임을 알면서도 이들의 신병을 출입국관리사무소에 인계하지 않고 훈방"하는 행위는 직무유기죄에 해당한다고 판시한 바 있음.

대법원 2008.2.14. 선고 2005도4202 판결

나.적극적인 통보 금지 의무의 부과가 가능한가? (2안과 관련된 고민)

시민 정치적 권리에 관한 국제규약, 인종차별철폐규약, 아동권리협약 등에서 이주민에 대한 광범위한 통보의무가 제한될 당위를 도출할 수는 있겠으나, 통보의무와 관련되어 적극적으로 해석한 국제 사례는 없는 것으로 보임.

다만 2013년 UN 이주자 인권에 관한 특별보고관 보고서에서 공공서비스 및 이민 행정 간의 “방화벽”을 설치하여 후자가 체류 자격 관련 사실에 대한 정보를 받지 못하도록 원천적으로 차단할 필요가 있다고 권고한 사실 (para. 82), 국제노동기구가 근로감독관의 주요 업무는 노동자 보호인만큼, 이민 관련 법제의 집행을 위한 업무가 부가되는 것은 적절하지 않다고 판단한 점 등은 긍정적으로 참고할만 함.

나아가, 모범적인 해외 입법례가 드물다는 사실도 고려할 필요가 있음. 일본은 출입국관리및난민인정법 제62조를 통해 한국과 유사한 공무원의 통보의무를 부과하고 있고, 법령 상의 예외 조항도 없음.  유럽연합도 대다수의 국가가 공무원의 범죄 고발 의무, 또는 명시적인 통보의무 조항을 통해 미등록 체류 사실에 대한 통보의무가 법적으로 인정된다고 해석되고 있으며, 긍정적인 사례는 산발적으로 있음.

단, 법무부 및 노동부 지침은 “공무원이 통보로 인하여 해당 행정 기관에 부과되어 있는 행정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우”, “근로자가 노동재해보험지급 신청을 하는 경우 사실조사가 끝날 때까지” 입국관리국에 대한 통보를 제한하고 있음.

최근 미등록 체류의 비범죄화를 통해 공무원의 통보의무가 면제된 것으로 보이는 이탈리아의 사례, 공공서비스 및 이민당국 간의 정보교환을 국가안보를 위한 경우로 제한하는 스페인의 사례, 경찰서 출입 및 범죄 신고, 증언을 익명으로 가능하게 하여 미등록 체류자의 경찰행정 접근을 보장하는 암스테르담시의 사례 등이 한국 입장에서 참조할 수 있을 것임.

미국의 경우, 공무원이 이민귀화국에 외국인의 체류 사실 등을 통보하는 행위를 제한하는 것을 금지하는 연방법 제1373조 제8항에도 불구하고, 일부 시 주 차원에서 소속 공무원들이 미등록 체류 사실을 이민귀화국에 통보하는 것을 금지하는 법안을 시행하고 있음. (이른바 Don't Ask, Don't Tell Policy) 그러나 최근 트럼프 정권의 행정명령으로 이러한 미등록체류자의 보호 도시 (이른바 sanctuary city)에 대한 연방 예산의 지원의 삭감을 추진 중인 바, 해당 지자체의 반발이 거센 실정임.  캐나다도 일부 이주민 비율이 높은 도시 (토론토, 밴쿠버)를 중심으로 Don't Ask, Don't Tell Policy를 도입하였음.

그 외 노동부 소속 공무원들이 관행적으로 미등록 체류사실을 조사 및 통보하지 않는 사실도 긍정적으로 참조할 수 있음.

북미 국가에서 공무원의 통보의무를 적극적으로 제한하는 사례는 한국 입장에서 긍정적으로 소개할 수 있겠으나 , 해당 국가의 역사적 맥락, 행정집행을 위한 필요성  등을 고려할 때, 상기 사례와 같은 정책이 한국 지형에서 수용 가능할지에 대한 우려가 있음.

상기 정책을 도입한 도시들의 범죄율이 유사하거나 오히려 낮다는 통계 등

이주민의 비율이 절반이 넘어가는 도시의 경우, 모든 이주민은 가족, 친척, 지인으로 미등록 체류자를 두고 있다는 문제의식 등

다. 면제사유의 추가는 어떠한 방식이 바람직한가? 어떤 사유가 추가되어야 하는가? (3안에 대한 고민)

(이주노조) 통보의무 조항을 삭제하더라도 다른 법을 근거로 미등록 이주노동자를 출입국관리사무소에 인계할 수 있기 때문에 통보의무 조항의 면제사유를 구체적으로 열거하는 것이 필요하다. 다만 통보의무조항을 면제하는 것만으로 미등록 이주노동자들의 신분체류가 안정적이라고 볼 수 없기 때문에 통보의무 면제가 아닌 통보의무 금지조항으로 하는 것이 맞다. 실제로 과거에 임금체불을 이유로 노동부에 진정을 넣고 출석조사를 나간 이주노동자가 단속이 된 사례가 있었는데 근로감독관이 사업주에게 임금을 정산하더라도 출입국에 신고를 해야 한다고 이야기해준 것으로 밝혀진 적이 있다. 추가적인 사유로 산업재해보상보험법에 따라 산재치료를 받고 있는 경우도 해당 병원이나 근로복지공단 담당 공무원에게 통보의무를 금지하도록 해야한다.

고용변동신고(사업장이탈신고)

관련 규정

출입국관리법 제19조, 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 제17조

개정의 필요성

현행법은 「출입국관리법」 제19조에서 사업주가 ‘고용된 외국인근로자의 소재를 알 수 없게 된 경우’ 그 사실을 안 날부터 15일 이내에 지방출입국·외국인관서의 장에게 신고하도록 규정하고 있음(“사업주의 고용변동신고”, 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」에서도 이와 유사하게 외국인근로자가 사용자의 허락없이 5일 이상 결근한 경우 사업주에게 고용변동신고의무를 부과함).

그런데, 이러한 사업주의 고용변동신고(즉, 소위 사업장이탈신고)가 있게 되면, 동 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 정당한 것인지 판단하는 절차가 출입국관리법 및 동 시행령 상 별도로 마련되어 있지 아니함. 즉, “사용자의 허락없이(무단으로)” 결근했는지에 대한 판단절차가 동법상 전혀 마련되어 있지 않음.

특히, 출입국관리법 상 사업주에게 고용변동신고의무만 부과할 뿐 그 이후 절차가 제대로 마련되어 있지 아니하기에, 현재 고용노동부는 업무편람을 별도로 마련하여 동 업무편람 상으로 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)가 있은 후 1개월 내에 이의제기 가능토록하고 있으나, 이의제기하여도 ‘고용변동신고(사업장이탈신고)의 정당성 판단 절차’가 하는 절차가 별도로 마련되어 있지 않아, 고용변동신고(사업장이탈신고)가 취소 내지 철회되지 못하고, 체류자격이 취소되어 강제퇴거자로 전락하는 경우가 매우 많고 갑자기 외국인보호소에 구금조치(보호조치)되는 것이 현실인바, 동 조항의 신설이 매우 절실함.

실제 출입국관리법의 미비를 악용하여, 사업주가 외국인근로자에게 휴가를 준 후(또는 휴가에 대한 허락을 한 뒤) 외국인근로자의 휴가기간 동안 고용센터(고용노동부 산하기관)에 대하여 ‘근로자가 사용자의 허락없이(무단으로) 결근했다는 이유’를 들어 고용변동신고(사업장이탈신고)를 하는 경우가 종종 발생하고 있음. 이런 경우, 휴가에서 돌아온 근로자는 어쩔 수 없이 체류자격이 취소되어 강제퇴거조치가 되거나 본국에서 한국으로 귀국할 때 공항 송환대기실에 억류된 채 입국조차 하지 못하고 결국 그동안의 임금 및 퇴직금을 받지 못하는 경우가 상당함.

따라서 사업주의 고용변동신고(사업장이탈신고)에 대한 이의 절차 및 구제 조항을 신설하여, 외국인근로자들의 실질적인 권리 구제를 보장하고, 일관된 법행정 집행를 도모하고자 함.

(이주노조) 사업주가 이주노동자를 사업장이탈신고를 하게 되면 이주노동자에게 이 사실을 출입국의 유무선으로 연락을 취해서 신고사실을 알려주고 이것이 정당한지 아닌지에 대한 구제절차를 안내할 수 있도록 해야한다. 예를 들어 이주노동자가 임금체불이나 기타 사업장에서 계속 일을 지속할 수 없는 경우 이를 입증할 수 있는 금품체불확인원 등의 서류를 가지고 출입국을 방문하여 이의제기를 할 수 있는 방식이나 출입국관리사무소에서 자체적인 조사를 통해서 사업장이탈신고가 허위인지 아닌지를 판단할 수 있도록 해야한다. 조사과정에서 이주노동자가 사업장에서 5일 이상 무단결근이나 행방불명이 아닐 경우 즉각 이탈신고를 취하하고 사업주에게 허위이탈신고로 인한 강력한 벌칙조항을 적용해야 현재와 같은 이탈신고 남발을 줄일 수 있을 것이다.

외국인에 대한 정치활동금지 관련 규정 출입국관리법 제17조

(이주노조) 출입국관리법 17조 2항, 3항은 폐지되는 것이 맞다고 생각한다. 발제문에 나와있는 것처럼 이주노조 활동가들의 지속적인 강제단속추방과 노조 합법화과정에서의 정치활동을 이유로 하는 탄압등이 10년간 이어져 왔다. 이를 봤을 때 이 조항이 계속 존재하는 한 합법화 이후의 어떠한 활동에서도 적용할 수 있는 독소조항이 될 것이다. 당장 이 조항을 적용하지 않더라도 정부의 필요에 따라서 언제든지 활용할 수 있다. 다만 정치활동의 범위를 어디까지로 볼것인지에 대한 토론이 필요할텐데 지금 당장 투표권을 요구하는 것이 이주운동에 있어서 당면한 과제가 아니지만 적어도 헌법에 보장되어 있는 집회 결사의 자유, 언론 출판의 자유, 노동3권등이 내국인과 동등하게 보장되는 수준에서 법률이 만들어져야 한다. 이러한 내용이 출입국관리법에 열거가 되어야 이주노동자들도 안정적인 집회 참여나 노조 활동의 자유를 보장받을 수 있다.

‘출입국관리법 개정안 토론회’ 토론문

이한숙(이주와 인권연구소)

1.  강제퇴거명령 집행을 위한 구금 자체를 아예 허용하지 않을 것인지 여부

‘강제퇴거’ 자체에 대해 원칙적으로 반대하더라도, 사실상 단속과 강제퇴거를 막을 수 없는 상황에서 법령 내 규정 자체를 삭제하면 결과적으로 강제퇴거를 위한 무제한의 구금을 가능하게 하는 것이 될 우려가 있음. 따라서 법령으로 강제퇴거와 구금에 대한 국가의 권한을 최소한으로 제한해야 한다고 생각함

2-1. 구금 사유를 구체적으로 규정할 필요가 있는지 여부. 이 경우 구금사유는 무엇으로 정할 것인가?

현 출입국관리법 제63조에 구금 사유인 “여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유”는 단기간의 일시적 사유로 바로 송환이 불가능한 경우를 염두에 두고 만들어진 것으로 보임.

그러나 실제로는 여권 미소지를 포함해 사실상 단기간에 송환이 불가능한 사유가 발생하는 경우가 비일비재한 데 이에 대해서는 아무런 규정이 없음. 때문에 원래 단기구금을 목적으로 한 시설에 법적 절차 없이 장기구금하는 사례가 발생하고 있는 것임. 따라서 사실상 단기에 송환이 불가능한 사유가 발생할 시 구금의 대안이 제시되어야 함.

그런데 제안된 개정안은 구금과 구금해제 과정에 형사소송법에 준하는 절차를 제시하고 있음. 이는 수용의 적법적 절차 강화보다는 수용 해제의 엄격화 결과를 낳을 가능성이 클 것으로 보임.

예를 들어 수용의 일시해제를 검사가 청구하고, 판사가 결정할 수 있도록 한 것은 수용영장을 구속영장과 동일하게 본 것임. 그러나 출입국관리법 위반의 경우 실제 법위반 사실 여부를 다툴 소지가 별로 없고 이미 법위반은 명백하더라도 인도적 차원에서 구금 해제가 필요한 경우가 대부분임. 때문에 수용해제를 구속영장적부심과 동일시하는 것은 합리적인 것으로 보이지 않음.

2-2. 송환할 수 없는 사유를 구체적으로 열거할 필요가 있는지 여부 논의

구금사유나 송환할 수 없는 사유, 보호가 금지되는 외국인을 구체적으로 법령에 열거하는 데 신중해야 한다고 생각함. 왜냐하면 지금까지 관행으로 보아 이는 법령에 열거되지 않은 사유라면 구금할 수 있고, 송환할 수 있는 근거가 되어 버리는데, 해당 시점에 인지하지 못한 여러 가지 사유가 새로이 발생할 여지가 있기 때문임. 때문에 그 사유를 열거하더라도 해당 이주민이 사유를 다툴 수 있도록 기타 사유를 신중히 작성해 첨부하는 것이 필요함.

3-1. 구금상한 규정을 둘 것인가? 둔다면 어느 정도로 둘 것인가?

3-2. 구금상한 기간이 종료된 경우 적법한 체류자격을 줄 것인가?

구금상한 규정은 당연히 있어야 할 터인데 개정안의 6개월+3개월+3개월에 반대함. 매우 절박한 사유가 있는 경우에도 보호소에 구금된 이주민들은 2~3개월을 넘기기 힘들어 함. 3개월 이상 돌아가지 않고 버티고 있다면 그에 상당한 이유가 있는 것으로 보아야 함.

구금기간 상한 규정은 상한 기간 종료 후 적법한 체류자격과 연동되지 않는다면 의미가 없음. 인도적 차원의 체류비자를 주도록 하고, 이 체류비자 또한 일정 조건이 충족되면 보다 안정적인 비자로 전환 가능해야 함.

구금 해제에 대한 판단을 사법부만 할 수 있도록 하는 데 대해서도 우려가 있음. 출입국관리당국이 언제나 이주민에 불리한 결정을 하는 것은 아님. 그런데 그 결정을 사법부만 할 수 있도록 하면 구금 해제의 어려움이 커지는 효과를 가져올 수도 있음. 때문에 1차적으로 출입국관리공무원, 보호소장 등에게도 결정 권한을 주도록 하고, 그 결정에 이의가 있을 경우 위원회 등을 신설해 그 위원회에 판단을 요청할 수 있도록 하고, 그 결정에 대해서도 불복할 때 사법부에 다시 이의를 제기할 수 있도록 하는 등 여러 가지 가능성을 열어두는 편이 낫다고 생각함. 그리고 그 과정에서 반드시 해당 이주민의 의사를 묻도록 법에 규정하고, 이주민이  이의를 제기하면 자동적으로 다음 절차로 넘어갈 수 있도록 해야 하며, 사법부에 판단이 맡겨지면 국선변호인의 조력을 받을 수 있도록 해야 함.

그리고 이 과정에서 구금상한 기간이 종료되면 당연히 구금은 일단 해제되어야 함.

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적극적인 통보 금지 의무의 부과가 가능한지에 대해

이상적인 방향은 통보하지 않는 것을 원칙으로 하고, 특별한 경우에만 통보 의무를 부과하는 것임. 그러나 현실적으로 이것이 가능한지 모르겠음. 때문에 그 대안으로 적극적인 통보 금지 의무를 부과한다면, 다른 경우의 사유와 마찬가지로 어느 정도 유연성을 가지는 것이 필요해 보임. 때문에 개정안 84조 1항 6. 기타 사유를 “행정목적을 달성할 수 없다고 법무부장관이 인정하는 경우”를 보완하여 행정목적을 달성할 수 없거나 타 법에 근거한 권리 침해가 발생할 우려가 있을 때로 사유를 확대하고, 그 판단 또한 법무부 장관이 아니라 관련 행정당국에 두어야 한다고 생각함. 왜냐하면 법무부 장관이 이를 인지하는 것은 이미 통보한 이후라고 생각되기 때문임.

출입국관리법 개정안 토론문

법 제63조와 영장주의를 중심으로 -

김대권(아시아의친구들)

신체의 자유에 대한 권리는 내국인 외국인 구분을 떠나 모든 인간에게 주어진 기본적이고 본질적인 권리이다. 그럼에도 불구하고 외국인 특히 체류자격과 관련한 서류가 미비상태인 외국인(미등록이주자)은 출입국행정의 목적달성을 위해 신체의 자유가 과도하게 침해되어 왔다. 가장 대표적인 것이 오늘 토론회에서 다뤄지는 강제퇴거대상 외국인에 대한 출입국관리법상의 ‘보호’관련 규정들이다.

현행 출입국관리법상의 ‘보호’규정은 “강제퇴거 대상에 해당된다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 사람을 출국시키기 위하여 외국인보호실, 외국인보호소 또는 그 밖에 법무부장관이 지정하는 장소에 인치(引致)하고 수용하는 집행활동(출입국관리법 제2조의 11)”을 말한다. 비록 ‘보호’라는 단어를 사용하고 있지만 그 본질에 있어서는 신체의 자유를 제한하는 ‘구금’임이 명백하다.

개정안에 대한 의견(논의점들을 중심으로)

1. 강제퇴거 그 자체에 대한 입장

지구상 존재하는 대부분의 국민국가들이 외국인에 대한 추방권을 가지고 있고, 유엔 등의 인권관련 국제규범들도 대부분 국민국가의 추방권을 인정하고 있는 것은 사실이다. 하지만, 추방권이 국민국가의 고유한 권능이라는 것을 인정하더라도 그것이 무제한적으로 허용되어야한다는 것은 아니다. 그리고, 국제인권기구들 역시 자발적 귀환을 원칙으로 하고 강제적인 추방은 제한적으로 최후수단화해야 한다고 권고하는 추세이다.

따라서, “이주구금 자체를 부정한다기보다, 오히려 최종수단이 되어야 함을 법률상 원칙으로 확립하는 것이 오히려 더 설득력이 있을 수 있다”는 박영아 변호사의 주장에 동의한다. 출국권고와 출국명령을 원칙으로 하고 강제퇴거명령은 “자비로 출국할 만한 의사나 능력이 없다고 판단할 만한 사유가 있는 경우”로 한정하는 것에 동의한다. 덧붙여 강제퇴거명령에 대한 제한사유를 규정하여 출입국의 자의적인 강제퇴거명령 남발에 제동을 걸 수 있도록 하는 것도 필요하다. (ex>경제적, 사회적 주된 생활근거가 이미 국내에 형성되어 본국으로 강제퇴거시 돌이킬 수 없는 경제적, 사회적 피해를 입게 되는 경우 / 국내에 미성년자녀가 있는 경우 / 본인의 보호가 아니면 스스로 생존을 이어나갈 능력이 없는 직계가족이 있는 경우)

2. ‘보호’의 문제

강제퇴거라는 행정목적 달성을 위한 수단인 ‘보호’에 대한 문제이다. 이것은 다시 강제퇴거대상자인지 조사를 위한 ‘보호’와 강제퇴거를 위한 ‘보호’로 나누어 볼 수 있다.

(1) 강제퇴거대상자 조사를 위한 ‘보호’

현행 출입국관리법은 어떤 외국인이 강제퇴거대상자에 “해당된다고 의심할만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있으면” 보호명령서를 미리 발부받거나 그럴 여유가 없을 때는 긴급보호서를 작성하여 그 외국인을 ‘보호’할 수 있다. 하지만, 현실에서 대부분의 단속은 긴급보호서 발급을 통해 이루어지고 있다. 그러다보니 외국인처럼 보이면 무조건 차량 등에 감금된 상태에서 신분증 확인을 하거나 인근 출입국관리사무소 또는 파출소로 데려가서 체류상태를 확인하는 일이 비일비재하게 일어나고 있다.

이에 대하여 개정안은 보호명령서를 법원의 구인영장과 수용영장으로 대체하고 긴급보호서는 긴급구인서로 대치하였다. 개정안이 영장주의를 도입한 취지는 출입국관리법상 ‘보호’가 인신의 구속임을 분명히 하고, 인신의 구속에는 검사의 신청에 의해 법원이 발부하는 영장을 제시해야 한다는 헌법정신을 구현한 것으로 보인다. 행정당국인 법무부가 인신의 구속을 직접 결정하고 집행하는 현재의 구조는 인권침해의 가능성이 매우 높을 수밖에 없다. 따라서 이에 대한 외부통제가 필요하다는 점에서 개정안의 취지에는 적극 찬성한다. 하지만, 영장주의의 도입이 자칫 비정규적인 이주를 형사범죄화하는 부작용을 낳게 되지는 않을지 우려된다. 또한, 강제퇴거 위주의 현행 법체계와 행정관행을 그대로 둔 상태에서 영장주의만 도입될 경우 영장이 기계적으로 남발될 가능성도 있다.

이런 까닭에 행정구금이라는 현재의 틀은 유지하는 상태에서 가장 인권침해 가능성이 높은 긴급보호제도만 없애는 것은 어떨지 검토를 부탁드린다. 보호명령서는 대상자를 특정하여 미리 발급이 되어야 하므로 적어도 지금과 같은 무작위 단속은 불가능하다.

그리고 외부통제의 문제는 현재 적용 대상에서 제외되어 있는 인신보호법을 개정하여 인신보호법상의 구제청구를 활용하도록 하는 방안을 제안드린다. 또한 현재 형식적인 장치에 불과한 이의신청의 심사기구를 독립적인 준사법기구에서 하도록 하는 방안도 검토해 볼 필요 있다.

(2) 강제퇴거를 위한 ‘보호’

현행법은 강제퇴거명령을 받은 사람을 즉시 송환할 수 없는 경우 송환할 수 있을 때 까지 보호할 수 있다.(법 제63조) 이 경우 현행법은 별도의 보호명령서 발급을 요구하지 않으며, 다만 보호기간이 3개월을 넘을 경우 3개월마다 미리 법무부장관의 승인을 요구할 뿐이다.(법 제63조 2항)

■ 영장주의

반면, 개정안은 법원이 발부하는 수용영장을 다시 받아서 수용할 수 있도록 규정하고 있다. 이럴 경우 수용영장이 2차례 발부 되어야 한다는 문제점이 있다. 앞서 행정구금이라는 기존의 틀을 유지하자는 것을 제안했는데, 영장주의가 도입되어야 한다면 이 단계에서부터 도입하는 것이 바람직하다고 본다. 수용적부심사 역시 이 단계에서 가능할 것이다. 이 단계에서 법원은 이 사람이 강제퇴거대상자인지와 즉시 송환이 불가능한 사람인지 그리고 언제 송환될 수 있을지에 대해 판단하게 될 것이다.

■ 구금사유

김세진 변호사의 개정안은 구금사유를 현행보다 추가하였다. 그런데 법 제63조의 사유는 구금사유이기도 하지만 즉시 송환할 수 없는 사유이기도하다. 난민법 제3조에 따라 강제송환이 금지되는 경우에 대해서는 제62조 2항에서 규정하고 있으므로 중복하여 표기할 필요는 없다고 보인다. 다만 그 외의 사유들은 현재 법무부가 인도주의적인 차원에서 임의로 송환을 하지 않고 있는 사안들인데 법으로 규정하는 것을 통해 의무화하는 것도 의미는 있을 것이라고 생각된다.

그런데 “일정한 주거가 없고, 도망하거나 도망할 염려가 있는 경우”에만 수용할 수 있도록 한다면 일정한 주거가 있는 경우에는 수용할 수 없다는 반대해석이 가능하다. 이것에 대해 과연 법무부나 국회에서 동의해줄지는 의문이다.

■ 구금이 금지되는 외국인

김세진 변호사의 개정안에는 구금이 금지되는 외국인규정을 추가하였다.(미성년자와 미성년자녀를 양육하는 부모, 임신한 여성, 성매매 피해 외국인여성 등 범죄피해로 인도적 고려가 필요한 자) 강제퇴거가 제한되는 사유로 넣을지 구금금지사유로 넣을지 판단이 필요하다. 덧붙여, 장애인, 정신질환자, 고문피해자 등 구금생활이 어렵거나 질병과 트라우마를 악화시킬 가능성이 높은 사람들도 구금에서 제외되어야 할 것이다.

■ 구금기간

구금기간에 대해 개정안은 모두 상한선을 정해놓았다. 김세진 변호사안은 원칙 6개월까지 가능하며 이후 3개월 단위로 2차에 한하여 연장이 가능하다.(최장 1년) 박영아 변호사안은 원칙 2개월까지 가능하며 이후 2개월 단위로 2차에 한하여 연장이 가능하다.(최장 6개월)

구금기간은 원칙적으로는 짧으면 짧을수록 좋을 것이다. 입법과정에서 협상여지까지 감안하여 전략적으로 짧게 설정할 수도 있다. 하지만 걱정스러운 부분도 있다. 영국의 경우 한국과 마찬가지로 구금기간제한이 없다. 이에 대한 비판여론이 높아지자 영국정부는 보호소에서 난민신청을 한 경우에 fast track 이라는 신속난민결정제도를 적용하도록 하고 있다. 이 제도를 도입하면서 난민인정심사기간이 대폭 줄어들었다. 그런데 문제는 난민심사의 객관성에 대해 불만이 커지기 시작한 것이다. 한국정부도 이와 비슷한 제도를 도입한다면 지금도 높은 난민심사의 객관성과 수준에 대한 불만의 목소리가 더욱 커질 수 있다.

■ 구금상한기간 종료 후 외국인의 체류지위

구금상한기간까지 장기구금되는 외국인은 대부분 난민신청자이거나 임금체불 등 권리구제가 필요한 사람들일 것이다. 이들에게는 일반적인 G-1비자가 발급되면 될 것이다. 문제는 드러나는 문제가 없이 그냥 버티는 사람들이 늘어나는 경우이다. 아마도 구금기간의 상한이 도입되면 법무부는 국비에 의한 강제송환 대상자를 지금보다 대폭 늘리게 될 수도 있다.

※보론 – 지역사회복귀를 통한 자발적 귀환준비 프로그램의 필요성

구금시설이 아니라 지역사회 속에서 자발적 귀환을 준비할 수 있도록 돕는 프로그램. 일부국가에서 시범운영해본 결과 많은 비용과 인권침해가능성이 늘 존재하는 구금시설을 운영하는 것에 비해 비용도 적게 들고 자발적 귀환을 선택하는 비율도 기대보다 높은 편. 강제추방 대상자들을 구금시설이 아니라 일정한 지역과 거주지를 정해놓고 그곳의 서포트 센터와 주기적으로 소통하며 출국을 어렵게 만드는 요인들을 함께 해결하고 출국에 필요한 준비들을 함께 돕는 것임.

‘출입국관리법 개정안 토론회’ 토론문

최수정(수원이주민센터 활동가)

지금까지 출입국관리법 개정안과 관련하여 몇 차례의 토론을 진행해 온 것으로 아는데, 그 동안의 과정을 계속 함께 해오지 않은 관계로 오늘 토론의 목적이나 성격과 맞지 않는 이야기를 하지는 않을까 걱정입니다. 앞서 보내주신 참고자료가 그동안의 논의 결과라고 보고, 이에 따라 논의사항에 대한 의견을 적어보겠습니다.

사업장 이탈신고와 정치활동 금지 조항에 대해 개정해야 한다는 점에 대해서는 원칙적으로 동의하나 참고자료가 없다 보니 토론문에 구체적인 내용을 싣지 못했습니다. 오늘 토론을 들어보고 이견이 있으면 말씀드리도록 하겠습니다.

<참고1> 1. 강제퇴거명령 집행을 위한 구금 자체를 허용하지 않을 것인지 여부

<참고2> 1. 영장주의 적용으로 이주구금에 대한 절차적 정당성을 부인할 것인가, 아니면 이주구금 자체를 부정할 것인가.

강제퇴거명령 자체가 강제로 송환시키는 것을 목적으로 하는 것이기 때문에 인신구속을 위한 수단으로서의 구금은 강제퇴거명령과 떼어서 생각하기 어렵다고 본다. 구금 자체의 허용 여부보다는 강제 송환 자체가 불가능한 상황에서의 구금의 장기화, 그리고 강제퇴거명령 남용을 방지하는 것이 현실적으로 더 필요할 것 같다.

무분별한 구금, 장기 구금을 막기 위한 조치로서 영장주의와 구금기한의 설정 등은 필요하다. 하지만 사법적 통제가 제대로 이루어지지 않을 경우 오히려 영장의 남발 같은 문제도 있을 수 있다. 따라서 강제퇴거명령을 줄이려는 노력이 같이 수반되지 않으면 영장주의만으로는 부족할 수 있다.

실제 출국권고나 출국명령 제도가 있음에도 불구하고 주위에서 출국권고나 출국명령을 받았다는 사람을 본 적은 없다. 너무 당연하게 강제퇴거명령이 남용되고 있다. 강제퇴거명령을 내릴 수 있는 요건을 더 까다롭게 한다거나 출국권고-출국명령-강제퇴거명령 순으로 단계적으로 시행할 수 있도록 하는 법안을 마련할 필요가 있다.

다만 인신구속의 절차적 정당성 확보를 위해 영장주의를 적용했을 때, 미등록 외국인은 범죄자가 아님에도 불구하고 형사절차를 따라 구속영장과 같은 ‘수용영장’을 발부받아 해당 외국인을 수용한다고 했는데, 범죄자로 인식될 수 있다는 우려가 생기기도 한다.

<참고1> 2-1. 구금 사유를 구체적으로 규정할 필요가 있는지 여부. 이 경우 구금사유는 무엇으로 정할 것인가?

개정안 내용대로 구금 조건이 좀 더 강화되는 것에는 동의한다. 다만 일반적으로 ‘일정한 주거가 있다’는 의미가 일반적으로 어떻게 해석되는지 궁금하다. 실제 일정 장소에서 거주하고 있다는 것만 증명되면 되는 것인지, 아니면 주민등록이 필요한 것인지? 만약 후자라면 미등록 이주민들에게는 일정한 주거가 없다는 조건이 큰 의미가 없을 수도 있다.

<참고1> 2-2. 송환할 수 없는 사유를 구체적으로 열거할 필요가 있는지 여부 논의

송환할 수 없는 사유로 추가했다고 하는데, 제63조는 강제퇴거명령을 받은 사람의 수용에 대한 조항이다 보니, ‘송환할 수 없음’으로 해석되기보다는 ‘수용영장 발부 가능 요건’으로 해석될 가능성이 더 높아 보인다. 난민신청자의 경우 강제 송환되지 않는다고 되어 있는데 -즉, 강제 송환을 목적으로 한 강제퇴거명령의 목적 자체가 달성 불가능한데도 불구하고-, 구금하고 있는 것이 문제가 되고 있는데, 지금의 63조 개정안은 오히려 수용영장 발부 가능 대상으로 난민신청자를 포함하고 있다는 문제가 있다.

기존 제62조(강제퇴거명령서의 집행)에는 난민신청자는 강제퇴거명령을 받을 수는 있지만 강제 송환은 할 수 없다고 되어 있다는 것이 난민신청자로 하여금 장기간 구금을 가능하게 하는 원인이 되고 있다. 현재 개정안에 송환할 수 없는 사유로 들어가 있는 3~8호에 해당하는 사람들에 대해서는, 제62조 4항과 함께 강제 송환할 수 없기 때문에 강제퇴거명령의 대상이 되어서는 안 된다는 규정으로 개정되어야 하는 게 아닐까 싶다.

<참고1> 3. 보호가 금지되는 외국인을 규정해야 하는지 여부, 규정한다면 그 범위는?

이미 구금된 이후 일시해제의 사유로 규정하는 것보다는 수용의 예외사유로 규정하는 것이 좋을 것 같다. 3. 임신한 여성에 추가해서 출산 예정 여성의 보호자(?)도 같이 규정할 수 있으면 좋겠다.

<참고1> 3-1. 구금상한 규정을 둘 것인가? 둔다면 어느 정도로 둘 것인가?

구금 기간 상한 규정은 두어야 한다고 본다. 현재 ‘참고1(6개월+3개월+3개월=최대1년)’과 ‘참고2(2개월+2개월+2개월=최대6개월)’ 기한 규정이 다른데, 각각의 근거가 무엇인지 궁금하다. 인신구속에 대한 기간은 당연히 짧으면 좋겠지만 외국의 사례와 비교해보고 우리나라 형법상 형기의 정도와도 비교해봐야 하지 않을까 싶다.

<참고1> 3-2. 구금상한 기간이 종료된 경우 적법한 체류자격을 줄 것인가?

구금상한 기간이 종료되어 수용이 해제된 경우에는 적법한 체류자격을 주어야 한다고 본다. 그렇지 않다면 계속해서 새롭게 강제퇴거명령이 내려지고 구금이 되는 상황이 되풀이될 수도 있을 것 같다. 하지만 법무부에서 이를 과연 받아들일 수 있을지... 최소한 특별사면 개념으로라도 체류자격을 부여하는 방안도 생각해볼 수 있을 것이다.

<참고1> 5-1. 영장발부 및 적부심사는 법원이 하는 것이 좋은가? 아니라면 누가?

5-2. 영장청구자를 누구로 할 것인가?

영장발부 및 적부심사는 독립기관인 사법부에서 하는 것이 좋을 것 같다. 개정안 제63조 4항에서 수용의 사유가 없거나 소멸된 때에는 법원은 결정으로 수용을 취소하여야 한다고 되어 있는데, 이 경우 법원에 수용 취소에 대한 청구를 해야 하는 것인지 그렇다면 누가 해야 하는 것인지?

영장청구자로는 ‘참고1’에서는 검사가, ‘참고2’에서는 출입국에서 하는 것으로 되어 있는데, 사실 영장청구자로 검사를 생각해본 적이 없어서 양자 간의 차이점을 잘 모르기 때문에 판단이 어렵다.

<참고2> 2. 강제퇴거 여부를 결정하기 전에 행정조사를 위한 인치와 구금도 허용할 것인가.

기본적으로 강제퇴거 대상자에 해당하는지 여부를 조사하기 위한 인치와 구금은 마구잡이식 단속을 가능하게 해준다는 점에서 허용하지 말아야 한다는 입장이다. 이주민에 대한 가장 심각한 인권침해가 토끼몰이식 단속으로 인해 발생한다고 보기 때문이다. 조사를 위한 인치와 구금을 허용하지 않을 경우 미등록 외국인에 대해 강제퇴거명령 및 사전 수용영장을 무더기로 발부받아놓고 보는 관행이 생길 수 있다는 우려에 대해서는 강제퇴거명령의 조건을 강화하거나 출국권고, 출국명령 다음의 최후의 단계에서 가능하도록 함으로써 어느 정도 해결할 수 있지 않을까. 하지만 무엇보다 법무부가 가장 받아들이기 힘든 내용 중에 하나일 거라는 점에서 절차적인 정당성만이라도 확보해야 하는 건가 하는 고민이 생긴다.

<참고3> 면제조항의 삭제로 인해 면제 대상 공무원들의 준거 규정이 없어지는 것이 아닌가?(1안) 적극적인 통보 금지 의무의 부과가 가능한가? 면제사유의 추가는 어떠한 방식이 바람직한가?(2안) 어떤 사유가 추가되어야 하는가?(3안)

1안처럼 출입국관리법 상의 통보조항을 삭제하는 것으로는 공무원들의 일반적인 고발의무가 사라지지 않는다는 점에서, 오히려 면제사유의 근거마저 없어질 수 있다는 위험성이 있다. 또한 3안처럼 기존 시행령에 규정되어 있는 통보 면제사유를 법으로 규정한다고 해도 기존의 문제점, 즉 면제 대상 범위가 불확실하고, 공무원들이 이를 정확히 인지하지 못하여 실제 효력이 없다는 점 등은 그대로 계속될 가능성이 높다. 따라서 2안처럼 예외 대상을 추가하기보다는 기본적으로 통보금지가 원칙임을 규정하는 것이 이주민들의 권리 구제 및 권리 행사에 가장 효과적이라고 본다. 법적 규정을 통해 출입국 행정과 기타 공공 행정과의 분리를 명시적으로 표명하지 않는 한, 정부 내에서 ‘불법체류자 적발 통보 활성화’와 같은 정책을 계속적으로 추진하게 할 가능성이 있다.