東유럽 국가들의 체제전환정책이

남북한 경제통합에 주는 示唆點

본원 地域經濟室

조명철 연구위원

한정철 전문연구원

본 연구는 북한의 정치체제 붕괴시 북한 지역을 일정기간동안 하나의 독립된 경제지역으로 놓아둔 채 경제체제의 전환방법을 모색하는 경우, 동유럽 국가들의 체제전환 경험이 남북한 경제통합에 어떠한 시사점을 제공하는가를 알아보는데 목적이 있다. 동유럽 국가들의 경제체제 전환정책의 유형을 자유화정책, 거시경제적 안정화정책, 사유화정책, 그리고 금융개혁으로 大別하여 4가지 정책유형이 북한에 여하히 적용될 수 있는 지를 알아보았다. 동유럽의 경우, 경제체제 전환의 성패는 경제체제 전환의 속도가 급진적 혹은  점진적이었느냐하는 사실보다는 체제전환경제의 초기여건이 어떠한 상황이었는가, 체제전환국이 각종 개혁정책을 얼마나 일관성있게, 적극적으로 추진했느냐에 따라 결정된다는 것을 알 수 있었다. 동유럽에서 나타난 것과 같은 체제전환 이후의 부작용을 최소화하는 것이 우리의 통일비용을 최소화하는 것인 바, 이를 위해서는 다음과 같은 정책조화가 이루어져야 할 것이다. 첫째, 일부 동유럽 국가에서 나타난 것과 같이 안정화정책이 지나치게 총수요억제 위주로 전개되지 않도록 하는 적절한 정책조정이 수반되어야 한다. 둘째는 경제개혁의 果實이 기존의 기득권층에게 분배됨으로써 개혁이 후퇴하지 않도록 하여야 한다는 것이다. 셋째는 경제성장과 안정화정책의 상충을 완화하기 위하여 적절한 소득정책이 필요하다.

Ⅰ. 序論

1980년대 말 이후 북한은 舊사회주의권의 붕괴에 따른 국제적 고립심화와 계속되는 경제난 등으로 체제유지에 상당한 어려움을 겪고 있다. 이러한 상황은 북한도 구사회주의권 국가들과 더불어 체제개혁을 할 수밖에 없다는 필연성과 이러한 체제개혁과정이 북한의 붕괴를 가져올 것이라는 사회적 기대감을 형성시켰다. 그러나 이러한 기대와는 달리 최근 북한체제는 점차 안정적인 모습을 보이고 있으며, 김정일도 지난 1997년 당총비서, 1998년에는 국방위원장에 추대됨으로써 자신의 권력기반을 공고히 하고 있다. 또한 현재의 동북아지역의 주변정세를 감안할 때, 북한의 조기붕괴 가능성은 그리 높지 않다.

이런 상황에 비추어, 남북한의 경제통합이 언제 어떻게 이루어질 것인가를 정확히 예측하기는 사실상 불가능하며, 통일을 전제로한 남북한의 경제통합 정책방안을 사전에 마련하는 것 역시 매우 어려운 작업이 아닐 수 없다. 그러나 독일통일의 例에서 볼 수 있듯이, 우리가 예상치 못한 가운데 갑자기 통일이 이루어지게 되면, 통합과정에서 상당한 정책적 오류가 발생할 가능성이 있으며, 이렇게 되면 각종 사회적 부작용과 추가적인 경제적 비용지출이 뒤따르게 될 것이다.

前述한 바와 같이, 북한의 내부변화나 최근의 동북아 정세 등을 고려할 때, 북한의 급작스러운 조기붕괴 가능성은 높지 않지만, 그렇다고 그 가능성을 완전히 배제할 수도 없다. 불시에 이루어질 수도 있는 북한의 붕괴나 남북한 경제통합에 대비하여 핵심 정책과제를 도출하고, 이에 대한 기본적인 정책방향을 설정하는 것은 국가적으로 매우 중요한 과제라고 할 수 있다. 북한 붕괴시의 남북한 경제통합의 주안점은 남한경제의 부담최소화와 북한경제의 조속한 재건과 활성화에 두어야 한다. 이러한 목표는 적절한 기간내에 남북한 지역간의 경제적 격차를 축소하는 것을 의미하기도 한다.

북한의 경제력 제고와 통일비용의 최소화를 지향하는 남북한 경제통합의 실현을 위해서는 북한경제의 체제전환이 불가피하다. 그런데 지금까지의 경험으로는 사회주의 경제체제에서 시장경제체제로 이행하는 형태가 동서독 통합과 같은 급격한 통합의 형태, 중국 및 베트남과 같은 혼합성격의 형태, 그리고 폴란드□헝가리□체크 등 東유럽의 경우와 같이 자체의 개혁으로 진행되는 형태가 있을 수 있다.

) □東유럽□ 혹은 □東歐□라는 용어는 지리적인 개념이 아니라, 과거의 냉전체제에서 사용되던 정치적인 개념이다. 그러나 이 글의 성격이나 내용이 과거 사회주의체제로부터의 전환을 포괄적으로 다루고 있다는 점을 감안, 이 글에서는 동유럽이라는 용어를 현재의 구사회주의 중□동구 국가들을 지칭하는 용어로 사용하고자 한다.

이렇듯 경제체제의 전환에 여러 형태가 있음에도 불구하고, 그간 우리의 남북한 경제통합에 관한 연구는 매우 一面的으로 진행되어 왔다고 할 수 있다. 즉 그간의 연구는 북한의 조기붕괴와 남북한의 급격한 통합을 전제로 하고 있음은 물론, 동서독 통합과정을 연구의 기본모델로 설정함으로써 발생가능한 다양한 통합과정을 다루지 못하고 있는 것이 사실이다.

따라서 본 연구는 남북한 경제통합의 가능성을 더욱 다양화하고 이에 대비한다는 차원에서 동유럽 국가들의 체제전환 경험이 남북한 경제통합에 어떠한 시사점을 제공하는 지를 살펴보고자 한다. 이 글에서 살펴보고자 하는 동유럽국가들은 폴란드, 헝가리, 舊체코슬로바키아연방, 루마니아, 불가리아 등이며, 러시아를 포함한 舊蘇연방 국가들은 분석대상에서 제외하고자 한다.

본고의 구성은 다음과 같다. 우선 제Ⅱ장에서는 남북한 경제통합의 전제와 이와 관련지어 볼 수 있는 체제전환경제에 관한 논의를 간략히 정리해보기로 한다. 그리고 제Ⅲ장에서는 동유럽 국가들의 경제체제 전환정책의 유형을 자유화정책, 사유화정책, 안정화정책, 그리고 금융개혁으로 大別하여 그 내용을 구체적으로 살펴보고자 한다. 이어 제Ⅳ장에서는 동유럽 국가들의 경제체제 전환정책의 4가지 유형이 북한에 여하히 적용될 수 있는 지를 알아보고, 이를 통해 동유럽의 체제전환 경험이 남북한 경제통합에 주는 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 남북한 경제통합의 전제와 체제전환 관련 논의

이 글에서 논의하고자 하는 남북한 경제통합은 독일의 통일과정이나 중국이나 베트남과 같은 경우를 상정하고 있는 것이 아니라, 북한의 정치체제 붕괴를 전제로 한 남북한 경제통합을 가정하고 있는 것이다. 이는 정치체제 붕괴시 북한을 일정기간동안 하나의 독립된 경제지역으로 놓아둔 채, 경제체제의 전환방법을 모색하는 경우이다. 따라서 남한에 의한 일방적인 흡수통일 방식이나, 정치체제는 변화가 없는 상태에서 경제체제만을 전환하는 경우와는 다른 상황을 전제로 하고 있다.

북한의 정치체제 붕괴상황을 구체적으로 전제하면, 현재와 같이 정치체제 붕괴 당시의 북한은 개혁□개방이 전혀 이루어져 있지 않거나 그 정도가 매우 낮은 상황일 것이라는 것이다. 이는 현재의 북한 김정일 체제가 개혁□개방의 의지나 의도가 거의 없고, 이러한 상황에서 향후 남북한간의 경제교류가 추진된다고 하더라도 남북한간의 경제력 격차가 좁혀질 가능성이 거의 없기 때문이다. 즉 남북한간의 경제교류가 활성화된다고 하더라도 경제력 격차가 해소되기는커녕 오히려 확대될 가능성이 있는데, 그 이유는 경제교류에도 불구하고 북한 경제체제의 근본적인 개혁□개방이 추진되지 않는한, 북한이 남한의 경제성장 속도를 넘어서기는 힘들 것이기 때문이다. 따라서 이 글에서 논의하고자 하는 남북한 경제통합은 북한이 경제체제의 근본적인 개혁□개방을 추진하지 않는 상황을 전제로 하고 있으며, 또한 이러한 상황에서 남북한 경제교류가 활성화된다고 하더라도 남북한간의 경제력 격차가 해소되지 않을 것이라는 점을 전제로 하고 있다.

남북한 경제통합의 경우가 그렇듯이, 일반적으로 계획경제에서 시장경제로의 체제전환이라 함은 중앙집권적 자원배분 메커니즘으로부터 시장메커니즘에 기초한 分權的 자원배분메커니즘으로 경제체제의 운영원칙을 변혁시키는 과정이다. 前述한 바와 같이, 남북한 경제통합을 북한의 정치체제 붕괴로 전제하면, 1980년대 말의 동유럽의 경우와 어느 정도 유사성을 갖는다고 할 수 있다. 당시 동유럽 경제의 체제전환과 관련, 역사상 유례가 없는 것이었기 때문에 당초부터 기본이론이나 모델없이 실험적으로 추진되어 시행착오가 불가피하였다는 지적이 있다. 다른 한편으로는 구사회주의권의 몰락과 체제전환에 따라 그간 경제학계에서 이들 사회주의 계획경제를 분석해온 경제체제론의 유용성이 의문시되면서 시장경제에 적용되어온 일반 경제이론이나 정책이 체제전환경제의 문제해결을 위해 거의 무비판적으로 적용되어 왔다는 지적도 있다.

최근 체제전환경제의 경험이 어느정도 축적되면서 그간의 전환전략에 대한 비판적 평가와 함께 체제전환문제에 대한 이론화 작업이 시작되고 있다. 그러나 체제전환에 관한 정설이 아직 구축되지 않은 상황하에서 대부분의 논의가 전환정책 중에서도 사유화방법론이나 전환속도와 관련하여 急進과 漸進의 二分法的 論理를 중심으로 전개되고 있다. 그러나 전환문제를 종합적이고 체계적인 이해를 위해서는 체제전환정책 이외에 초기조건(initial conditions)이나 전환성과 등의 여타 변수들도 고려되어야 할 것이다.

) 특히 Podkaminer(1999)에서는 초기조건의 중요성을 상당히 강조하고 있는데, 구체제에서의 생산구조, 거시경제여건, 시장개혁 경험 등 경제적 조건은 물론, 체제전환 이후 집권에 성공한 지배엘리트들의 신념과 같은 非경제적 조건 등도 주요한 초기조건으로 거론하고 있음.

한편 체제전환정책의 핵심적 논쟁의 또다른 하나는 전환속도의 문제인 바, 이는 점진형(gradualism)과 급진형(big-bang)으로 나눌 수 있으며, 전환순서(sequence)에 있어서도 안정화우선론, 구조개혁우선론, 그리고 양자의 병행론 등 다양한 주장이 있다.

) <표> 체제전환경제의 전환정책의 순서에 관한 諸견해

구분	제도개혁	가격 자유화	재정/화폐 안정성	국내 금융제도	사유화	무역 자유화	자본흐름의 자유화
Dornbusch (1991)	1	4	2	5	3	4	3/4/5
Fisher/Gelb (1991)	1	2	1	4	1/3	2	5
Lipton/Sachs (1990)	1	1/2	1		3	1/2
Mckinnon (1990)		3	1	2		3	4
Ronald(1990)	1	3	3	2/4	2	3/4	2/3/4
Rybczynski (1991)	1		3	1	2

자료 : 박제훈(1997)에서 재인용

이와 같은 체제전환의 이론적 접근에 관한 논의는 현실적으로 여러 한계점을 갖고 있는 것이 사실이다. 그러나 동유럽의 경우, 이러한 한계에도 불구하고 초기조건 등의 현실여건이 전환정책 수립과 실행에 영향을 주고 있고, 이에 따른 경제성과는 다시 이론과 정책에 반영되면서 전환전략이 발전되어 나가고 있다. 즉 체제전환의 理論化는 현실여건, 전환정책, 경제성과, 그리고 이론 및 정책반영이 상호연관성을 갖는다는 맥락에서 접근할 필요가 있다.

Ⅲ. 동유럽 국가들의 경제체제 전환정책

1980년대 말 이후 지난 10여년간 舊사회주의 東유럽 국가들은 정치□사회변혁은 물론 경제체제를 전환하기 위해 광범위한 경제개혁정책을 추진했다. 이러한 경제개혁은 자본주의 시장경제원리를 도입하고 세계경제질서에 편입하려는 광범위한 변혁으로서 사회주의체제 자체를 탈피하였다는 점에서 과거의 체제내 변혁과는 근본적으로 성격이 다르다고 할 수 있다.

이들 체제전환국이 경제개혁을 추진한 목적은 중앙계획경제체제에서 비롯된 非효율성을 제거하고 시장경제체제로 전환함으로써 자원의 효율적 이용과 생산증대를 통해 낙후된 경제를 재건하는데 있는 것이다. 그렇지만 이러한 목적으로 추진된 경제개혁정책이 초기에는 상당한 충격과 부작용을 가져왔으며, 아직까지도 많은 경제적□사회적 어려움을 겪고 있다. 물론 일부 국가의 경우에는 1993∼94년을 전후하여 실질GDP 증가율이 플러스로 돌아서고 최근에는 인플레도 상당히 안정된 양상을 시현하는 등 경제사정이 호전되는 일면도 나타나고 있다. 그러나 이러한 국가들 조차 높은 실업률과 큰 폭의 재정수지 적자, 대외수지의 불균형과 같은 문제점들이 여전히 주요한 정책적 과제로 남아 있다.

1. 배경과 특징

동유럽국가들의 전통적인 경제체제는 의사결정구조의 중앙집중화, 명령과 계획에 의한 자원배분, 물질적 인센티브가 배제된 동기부여의 구조(motivation structure)를 갖고 있었다. 이러한 체제는 결국 중앙계획당국이 모든 정보와 수급상태를 완벽하게 파악하고 이 정보를 효율적으로 이용할 수 있는 경우에만 이상적인 경제성과를 달성할 수 있다. 그러나 중앙기구는 현실적으로 이러한 기능을 효율적으로 수행할 수 없을 뿐만 아니라, 오히려 부패되고 경직되는 관료화현상만을 증폭시켰다. 따라서 경제가 복잡해지고 고도화될수록 중앙기구의 계획기능은 非효율화되고, 단순한 목표물량의 달성에 많은 자원의 낭비가 유발되는 약점을 갖게 되었다. 이러한 체제의 구조적 모순은 결국 사회주의 경제의 효율성 저하, 기술수준의 낙후, 그리고 국제경쟁력의 저하로 이어지게 되었다.

) 정갑영(1993), pp.9-10.

물론 사회주의체제내에서도 이러한 구조적 모순을 극복하기 위한 노력이 없었던 것은 아니었다. 1960년대 말 이후 이루어진 헝가리의 新경제메카니즘(New Economic Mechanism), 1950년대부터 이루어진 유고슬라비아의 노동자관리경제(labor-managed economy) 등이 이러한 노력의 전형적인 例라고 할 수 있다. 그러나 이와같은 체제의 부분적인 개혁시도는 대부분 실질적인 성과를 이룩하지 못했다.

1970년대 석유파동 이후 경제구조조정에 실패한 동유럽국가들은 1980년대들어 성장이 둔화되는 등 경제가 침체국면을 빠져들게 되었다. 이에 따라 서유럽국가들과의 경제력 격차가 더욱 확대됨으로써 사회주의 국가의 우월성을 지탱해온 이념적 기반마저 와해되기에 이르렀다.

1980년대 후반부터 시작된 동유럽의 개혁은 근본적인 성격이 종전의 개혁과는 상이하다. 가장 중요한 특징은 종래와 달리, 개혁자체가 사회주의 종주국인 구소련에서부터 주도되었고, 정치와 경제제도가 동시에 개혁되는 특징을 갖고 있다. 또한 부분적인 개혁이 아니라, 체제의 구조적 요소가 거의 모두 대체되는 혁명적 변화가 일어났다는 것이다. 이것은 동유럽이 정치제도측면에서 서구식 민주주의를 도입하였기 때문에 가능하였을 뿐만 아니라, 종래와는 달리 종주국의 위성국가에 대한 개혁저지가 없었기 때문에 가능했다는 것이다.

2. 경제체제 전환정책의 유형과 내용

동유럽의 체제개혁은 전통적인 명령형 계획경제에 대한 반발과 실패에서 연유된 것이므로, 자연히 계획경제와 대치관계에 있었던 시장경제 요소를 도입하는 방향으로 이루어졌다. 물론 개혁의 진전과 성과는 각국마다 차이가 있지만, 현재 동유럽이 지향해온 개혁의 핵심적 유형은 ⅰ) 가격 및 무역의 自由化, ⅱ) 거시경제적 安定化, ⅲ) 기업의 자율적 의사결정권과 실질적인 사유재산권의 부여, 그리고 ⅳ) 현대적 금융제도 및 유통시스템의 도입과 같은 市場인프라(market infrastructure)의 구축 등 크게 4가지로 정리할 수 있다.

가. 自由化政策

사실 前述한 가격의 자유화와 거시경제적 안정화는 이론적으로 상충되는 개념이다. 자유화정책과 안정화정책이 동시에 추진된다는 것은 당시 상당한 논란을 야기했다. 안정화 우선론자들은 초과수요를 억제하기 못한 상태에서 자유화조치를 실시하게 되면, 경제왜곡이 더욱 심화되며, 자유화의 부작용이 자유화조치 자체를 위태롭게 하기 때문에 경제의 안정화가 자유화보다 선행되는 것이 바람직하다고 주장하였다. 그러나 동유럽의 경우는 장기간 중앙계획경제체제를 유지하고 있었기 때문에 경제의 왜곡이 상호구조적으로 얽혀 있어 어느 한 부문의 개혁도 여타 부문의 개혁없이는 성공할 수 없으며, 사회주의경제체제에서 가격기능이 작동하는 시장경제체제로 전환하기 위해서는 가격자유화가 불가피하므로 안정화와 자유화를 동시에 추구해야 한다는 주장이 설득력을 얻게 되었다.

) R.Lipsey와 K.Lancaster는 □경제의 효율적인 자원배분을 위해 k개의 조건이 동시에 충족되어야 하나, 외부적 제약으로 인해 1개의 효율성 조건이 충족될 수 없는 상황이 발생했을 때, (k-1)개의 효율성조건이 모두 만족되는 것이 결코 차선이 될 수 없다□는 次善의 理論(theory of the second best)을 증명하였다. 同 이론에 의하면, 경제개혁을 추진할 때, 경제의 왜곡을 점진적으로 제거한다고 해서 경제후생이 나아질 수는 없으므로 점진적 개혁은 실패하게 된다고 주장하고 있다.(한국은행, 1992)

) 동유럽국가들의 체제전환 시점에서 경제개혁과 관련해 많은 지원과 조언을 하였던 IMF와 IBRD는 경제 각 부문이 모두 왜곡되어 있는 상황에서의 부분적인 개혁은 성공할 수 없다는 입장을 정리하고, 대체로 급진적인 개혁방법을 권고하였음.

즉 이 두가지 정책의 동시추진 논거 중 첫째는 안정화우선시책이 개혁을 무제한 연기시키기 위한 구실로 받아들여질 수 있어 기득권을 유지하고자 하는 세력에 의해 이용되기 쉽다는 것이다. 둘째는 안정화정책의 일환으로 정부재정의 건전화를 위해 보조금을 삭감하더라도 가격구조의 합리화를 도모하지 않고서는 자원의 낭비가 시정될 수 없으므로 가격개혁을 수반하지 않은 안정화조치는 실패하기 쉽다는 것이다.

한편 가격기능을 통한 자원의 효율적 배분을 도모하기 위해서는 대내적으로 올바른 가격체계를 형성함과 아울러 국내가격수준을 국제가격 수준에 근접시켜야 한다. 이를 실현하기 위해서는 국내가격을 자유화함과 동시에 대외무역을 자유화해야 한다. 일부 경제학자들은 대외교역의 신속한 자유화를 반대하기도 했는데, 그 논거는 국제가격수준을 급격히 채택하게 되면, 대외경쟁력이 없는 일부 산업의 생산력이 약화되어 同 산업에 속한 기업이 모두 문을 닫아야 하기 때문에 調整費用이 상당히 크다는 것이다. 즉 원가상승으로 인한 인플레가 유발되므로 국내가격을 우선 자유화한 후 점진적으로 무역자유화를 추진하여야 한다는 것이다. 그러나 동시추진론자들은 먼저 국내시장 수급에만 맞추고 그 후에 국제시장가격을 맞추게 되면 總조정비용이 더욱 증가할 가능성이 있으며, 이중환율제도를 통해 수입원자재 가격을 인위적으로 낮추어 수입가격을 억제하게 되면 가격의 왜곡현상이 나타나는 바, 국내가격의 자유화와 대외무역의 자유화를 동시에 추진하는 것이 바람직하다고 주장한다.

1) 가격자유화

사회주의 계획경제하에서는 대부분의 가격들이 정부에 의해 통제되며, 적자기업에 대해서는 보조금이 지급되게 마련이다. 이로 인해 구사회주의체제 시절 동유럽에서는 공급자위주의 시장(seller's market)이 형성되어 있었다. 그러나 대부분의 동유럽 국가들은 체제전환과 동시에 가격자유화를 단행함으로써 同 시장을 소비자위주의 시장(buyer's market)으로 전환하였다.

동유럽국가들에서 추진된 가격자유화의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 동유럽국가들은 시장경제로의 이행을 위해 전면적이고도 대대적인 가격자유화를 추진하였는 바, 대부분 공산당 일당독재체제가 붕괴되기 시작한 1980년대 말 이후 본격적으로 가격에 대한 통제를 철폐하고 가격보조금 지급도 축소 또는 폐지하였다. 그런데 6개 동유럽 국가 중 루마니아는 상당히 점진적인 가격자유화를 추진하여 대부분의 가격이 자유화된 시기는 1995년 7월이다. 이는 루마니아에서 체제전환 이후 계속 초인플레 현상이 지속되었기 때문이며, 이러한 현상이 다소 진정되고 나서야 전면적인 가격자유화를 실시하였다.

) 헝가리의 경우, 공산당정권이 붕괴되기 전인 1986년부터 점진적인 가격자유화가 실시되었는 바, 舊정치체제가 붕괴된 이후에도 대폭적인 가격인상조치가 필요하지 않아 물가상승률이 여타 국가에 비해 비교적 완만했음.

동유럽 국가들의 이러한 가격자유화 결과, 중앙계획경제하의 만성적인 초과수요와 통화의 과잉공급현상(monetary overhang)이 크게 완화되긴 했지만, 대체로 1991년 이후 超인플레현상이 초래되었다. 그러나 기록적인 인플레에도 불구하고 불가리아를 제외한 대부분의 국가가 일관성있게 가격자유화를 추진했다. 불가리아의 경우에는, 가격자유화를 실시한 1991년중 가격상한제에도 불구하고 가격이 5∼10배나 급등한 에너지 및 식료품에 대해 1992년 1월 가격동결조치를 취하였으나, 1992년 5월 최고 50%까지 가격을 인상함과 동시에 여타 국가와 같이 정부관리로 변경하였다.

<표 1> 東유럽국가들의 가격자유화 추진순서 및 시기

구 분	추 진 순 서	비고
폴란드	식료품→(90.1)공산품□서비스의 가격 자유화	전기□가스□일부 의약품 제외
헝가리	체제전환 이전 일부품목 자유화→전면적 가격자유화(91.1)	일부 생필품 제외
舊체코슬로바키아	음□식료품에 대한 소비자보조금 폐지1)→油價 현실화→(91.1)보조금폐지와 가격자유화	주요 생필품에 대한 상한가 설정, 유통마진 통제
불가리아	일부품목 가격자유화→(92.2)전면적 가격자유화(*)→(92.1)일부품목 가격동결→전면적 가격자유화	(*)에너지가격 정찰제 및 생필품가격 상한제 유지
루마니아	농산물가격 자유화→경쟁이 심한 제품가격 자유화→(95.7)전면적 가격자유화	보조금도 92년부터 매년 25%씩 점진 삭감

주 : 1) 음□식료품에 대한 매출세율(turnover tax)을 마이너스(-)로 산정하여 소비자가격을 할인하는 형태로 보조

자료 : 한국은행(1997)의 내용을 일부 수정.

<표 2> 체제전환 초기 동유럽 국가들의 소비자물가상승률 추이

(단위 : 연평균, %)

구 분	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
폴란드	251.1	585.8	60.0	44.3	37.6	29.4	21.6
헝가리	17.0	28.9	32.0	21.6	21.1	21.2	28.3
체코	2.3	10.8	52.0	12.7	18.2	9.7	7.9
슬로바키아	2.3	10.8	58.0	9.1	25.1	11.7	7.2
루마니아	1.1	5.1	223.0	199.2	295.5	61.7	27.8
불가리아	6.4	26.3	339.0	79.4	63.8	121.9	32.9

자료 : EBRD(various issues).

그러나 대부분의 동유럽국가들이 생필품이나 에너지 등 국민경제생활과 직결된 기초품목은 가격자유화 대상에서 제외하거나 자유화를 지연하였다. 그 이유는 각국 정부가 가격자유화로 인해 물가폭등이 예상되는 상황에서 생필품마저 가격을 자유화할 경우 국민들의 저항에 부딪힐 것을 우려했기 때문이다. 즉 물가폭등은 국민들의 저항 내지는 임금인상 요구로 이어지게 마련인 바, 체제전환 초기 동유럽 각국 정부는 개혁반대세력의 반발을 완화하고 이를 통해 정치적 蜜月을 누리기 위해 생필품에 대해서는 가격을 자유화하지 않은 것이다.

2) 貿易自由化

무역자유화는 ⅰ) 국가무역독점제도의 폐지, ⅱ) 수입자유화, 그리고 ⅲ) 화폐의 兌換化 등으로 구체화된다. 동유럽국가들이 대체로 국내가격의 자유화는 적극 추진한 반면, 무역자유화에 있어서는 國別로 다소 상이하게 대처하였다.

첫째 동유럽 국가들의 국가무역독점 폐지에 관해 살펴보면 다음과 같다. 폴란드와 舊체코연방은 국내가격을 자유화함과 동시에 무역의 정부독점을 폐지하여 민간기업의 수출입업무 취급을 허용하는 등 대외무역을 자유화하고 환율을 현실화하였다. 반면 헝가리는 체제전환 이전부터 상당한 규모의 외채를 안고 있었던 점을 고려하여 국내가격을 먼저 자유화한 후 대외무역을 점진적으로 자유화하는 방법을 채택하였다. 즉 국내가격을 먼저 자유화한 후 경상수지 상황을 보아 가면서 수입자유화율을 확대하는 방법을 택하였다. 한편 루마니아와 불가리아는 무역자유화에 소극적인 입장을 견지하였는데, 이는 환율을 일시에 현실화하고 무역을 자유화할 경우, 원자재가격이 급등함으로써 물가를 자극할 것을 우려하였기 때문이다.

둘째, 체제전환기 동유럽 국가들이 실시한 수입자유화 조치는 과거 보호받던 국내기업의 생산을 감소시켰으며, 정부의 관세 및 조세에 의한 재정수입을 감소시키는 효과를 초래했다. 그러나 수입가격 하락에 의해 소비자의 후생을 증대시키고, 장기적으로는 국내산업의 효율성 제고와 국제경쟁력 강화에 기여했다고 할 수 있다. 하지만 루마니아나 불가리아와 같이 무역자유화에 소극적이었던 국가들에서는 최근까지 구체제시절과 같은 암시장환율이 오히려 공정환율보다 시장환율에 가까웠으며, 이는 그만큼 외환암시장이 활기를 띠었다는 것을 의미한다. 특히 루마니아의 경우, 무역자유화에 소극적이었던 보다 근본적인 이유는 체제전환 이후 상당기간 동안 구공산계가 집권하면서 집권 기득권층이 구체제시절부터 자신들이 장악하고 있던 국유 독점기업들의 이권을 최대한 보장해주기 위해서였다고 할 수 있다. 이러한 요인들은 이들 국가의 경제개혁을 지연시키는 데 상당한 기여를 하였던 것으로 지적되고 있다.

셋째, 동유럽 각국 화폐의 태환화 내용은 다음과 같다. 개혁 이전의 통제경제하에서는 정부의 공정환율과 암시장환율간에 커다란 괴리가 있었다. 통상적으로 구체제하에서는 공정환율이 낮게 책정(자국화폐 가치의 고평가)되어 있어 외환에 대한 초과수요가 존재하고, 정부의 엄격한 외환공급 통제로 인해 외환의 배급이 실시되었다. 따라서 당시에는 일종의 지하경제의 자유시장이라고 볼 수 있는 암시장이 형성될 수밖에 없었다. 그러나 체제전환 직후 동유럽 각국은 상업환율, 여행자환율, 그리고 공정환율 등 특정목적과 거래종류에 따라 상이한 환율을 적용하던 환율체계를 一元化하고, 일원화된 환율을 실세환율에 접근시키려고 노력하였다. 폴란드와 헝가리는 체제전환 이전인 1980년대에 이미 환율을 일원화하였으며, 구체코연방과 불가리아는 1991년에 일원화하였다. 그러나 루마니아는 1991년 11월 대외무역시 적용하던 상업환율을 폐지하는 한편, 기업들에 대해서는 외환시장에서 고시하는 은행간 거래환율을, 개인의 소액 외환거래에 대해서는 외환거래소 환율을 각각 적용하였으며, 두가지 환율간의 격차가 상당히 커 실질적인 환율의 일원화는 이루어지지 않았었다.

) 一例로 1992년 2월 말 기준으로 은행간 거래환율은 1달러당 198레이, 외환거래소 환율은 1달러당 360레이였음.

체제전환 초기 대외무역의 자유화와 아울러 수출에 의해 취득한 외환 중 일부를 기업이 보유하거나 수입대금 결제를 위해 외환을 매입할 수 있도록 함으로써 경상거래에 대한 통화의 태환성(convertibility)은 상당히 진전되었다. 다만 루마니아는 환율의 일원화가 이루어지지 못한 데다, 외환보유에 대한 통제를 가하고 있었고, 불가리아는 수출과 수입에 대한 규제를 지속하고 있어 경상거래에 대한 통화의 태환성이 상당히 제약되어 있었다. 한편, 기업의 외환보유 및 외환매입 허용 등 외환의 중앙집중의무가 없어지고 외환거래가 자유화되면서 동유럽 각국은 속속 외환시장을 개설하였다. 그러나 자본거래를 위한 외환보유나 매매는 금지되어 있어 자본거래에 대한 태환성은 확보되지 못한 상태였다.

나. 私有化政策

1) 사유화의 目的

舊사회주의 체제에서는 거의 모든 생산조직이 국가소유의 형태를 유지하고 있었기 때문에 국유기업의 私有化(privatization)는 당연히 개혁과정에서 가장 중요한 과제로 등장하였다. 실제 사회주의권은 서구나 여타 개도국과는 비교할 수 없을 정도로 공공부문의 비중이 크고 同 부문이 경제를 유지하여 왔다고 보아야 한다. 특히 공업부문에서는 모든 기업을 국가가 소유하고 정부가 직접 경영을 담당하여 왔다. 따라서 체제전환과정에서 사유화는 대상기업 운영에 경쟁원리를 도입하여 국민경제 전반의 효율성을 높이는 한편, 국유기업 매각대금 및 이에 대한 보조금 중단을 통해 재정수지를 개선하는 데에 주된 목적을 두고 있다. 특히 동유럽 체제전환국가들의 경우에는 이들 목적 이외에도 사유화가 그간 정부가 독점해온 부를 일반국민에게 분배하고 시장경제체제의 도입과 운용에 필수적인 기업가 등 중간계층을 육성하는 데에도 목적을 두고 추진되고 있다.

) 대개의 경우, 私有化와 民營化가 혼용되어 사용되고 있으나, 이 글에서는 민영화라는 용어 대신 私有化를 사용하고자 하는 바, 이는 민영화라는 용어만 가지고는 몰수자산의 原소유주 반환문제를 다룰 수 없기 때문이다. 즉 이 글에서 사유화란 민영화를 포함하는 넓은 의미로, □국가소유자산의 민간으로의 移轉□으로 정의된다.

2) 사유화의 速度와 方式

동유럽에서 추진된 사유화의 속도와 방식은 국가별로 상당히 다양하다고 할 수 있다. Sachs와 같은 급진적 개혁론자들은 사유화가 일시에 획기적으로 추진되지 않으면, 사유재산을 보유한 민간부문의 성장이 침체되기 때문에 체제자체의 성공적인 개혁이 제약받는다고 보았다. 반면 Kornai와 같은 보수적 개혁론자들은 사유재산의 보유에 따른 인센티브가 점진적으로 형성되는 것이 미시경제적 이익을 극대화시킬 수 있다고 보고 있다. 前者는 폴란드의 사유화에 적용된 반면, 後者는 헝가리의 경우에 주로 적용되었다.

) Sachs(1995). 참조

) Kornai(1992) 참조

체제전환 초기 폴란드는 주로 淸算을 통한 사유화(Privatization through Liquidation), 즉 기업해체 후 종업원이나 경영진에 의한 자산매입 또는 임대방식이 많이 사용하였다. 이는 노동자들의 영향력이 강하다는 사실을 반영하는 것인데, 이 과정에는 주로 기업내부집단이 구매자로 참여하였다. 사실 폴란드는 체제전환 직후 심각한 재정적자 문제를 완화하기 위해 내외국인 투자자에 대한 매각을 우선시하였다. 그러나 기업운영에 막강한 권한을 행사하던 노동자평의회나 노동조합의 반발로 이와 같은 外的 사유화(외부투자자에 대한 매각방식)가 순조롭게 진행되지 못했다. 이로 인해 사유화의 속도가 부진을 면치 못하게 되자, 폴란드는 대중사유화방식을 모색하게 되었다. 이에 따라 1995년 이후 국가투자기금(National Investment Fund)의 설립이 본격화되면서 대중사유화가 주요 사유화 방법 가운데 하나로 자리잡게 되었다.

) 폴란드 사유화법이 규정하고 있는 2가지 사유화 방식 중 하나가 □商業化를 통한 사유화(Privatization through Commercialization)□인데, 이는 중규모 이상의 국유기업을 國庫(State Treasury) 관리하의 회사(주식회사나 유한책임회사)로 전환한 후, 주식을 민간에게 이전시키는 방식이다. 그런데 이 방식은 또다시 2가지 방식으로 대별되는 바, 이 중 하나가 대중사유화방식이다. 대중사유화 방식은 상업화된 기업의 주식이 일단 국가투자기금(National Investment Fund)에 이전된 다음 일정기간 경과후 폴란드 국민들에게 무상배분되거나 내□외국인 투자자에게 매각되는 방식이다.

폴란드와 마찬가지로 재정적자 문제가 심각한 헝가리도 사유화 초기단계부터 경쟁입찰에 입각한 외적 사유화를 선호하였으며, 이는 헝가리에 외국인직접투자가 대량유입되는 결과를 낳게 되었다. 그러나 이같은 외적 사유화에 의존한 국유기업의 사유화는 그 과정에 있어 투명성 문제나 매각가격에 대한 논란을 야기하였으며, 특히 국내축적자본의 부족으로 내국인의 사유화 참여가 부진하게 되었다. 따라서 헝가리는 이와 같은 문제점을 보완하는 차원에서 E-Credit제도나 보상쿠폰제, 종업원지주 프로그램, 소액투자자 주식매입 프로그램 등 내국인투자자에 대한 지원방안을 점차 모색하기에 이르렀다. 하지만 이와 같은 보완제도가 전체 사유화에서 차지하는 비중은 미미한 수준에 불과하다.

) E-Credit(Existence-Credit)는 헝가리 내국인이 국가자산청으로부터 국유자산을 매입하고자 할 때 상업은행들로부터 저리융자를 받을 수 있는 특별융자제도를 지칭.

) 보상쿠폰이란 최고 500만 포린트(forint) 한도에서 국가자산청이 지정한 국유기업의 주식을 매입할 수 있는 권리를 부여하는 증서

한편 다소 급진적 사유화를 추진한 구체코연방은 소위 바우처(voucher)를 발행하여 거의 무상에 가깝게 일반에게 매각하는 대중사유화(mass privatization) 방식을 채택하였다. 체크의 경우에는 헝가리나 폴란드와 같이 재정적자 및 경상수지 적자문제가 그리 문제시되지 않았고, 기업내부자 집단이 강하지 않았다. 그리고 이들 국가에 비해 민간부문의 비중이 낮고 취약하다는 특징을 가지고 있었던 바, 구체코연방은 종업원 우대조치를 강구하지 않는 대신, 바우처에 의한 무상분배 방식을 중심으로 사유화를 신속히 추진했다. 체제전환 초기 구체코연방이 이 방식을 주로 사용한 이유는 전술한 초기조건 이외에도 국민들로부터 체제전환에 대한 지지를 얻어내고자 하였던 의도를 갖고 있었으며, 이 방식이 가장 평등하다고 여겼기 때문이다.

) 국유기업의 주식의 청약이 가능한 私有化證書

) 국가경제의 전체 생산량을 기준으로 헝가리의 경우에는 민간부문의 비중이 약 35%(1984년), 폴란드는 약 20%(1985년)였던데 반해, 구체코연방의 경우에는 3%(1985년) 수준에 불과함(Milanovic, 1989)

) 체코의 경우에도 사유화기금이 설립□운용되었는데, 폴란드의 경우 동 기금이 정부에 의해 운용된 반면, 체코의 경우에는 금융기관에 의해 설립□운영됨으로써 주식청약에 민간주체의 자주성이 확보되는 측면이 부각되었음.

루마니아는 체제전환 이후 소규모기업, 소매상점 및 소규모 농장 등을 먼저 운영자에게 이양한 후 매각방식과 바우처방식을 병행하는 등 사유화를 점진적으로 추진하고 있다. 매각의 경우에는 주로 종업원이나 경영자가 대상기업을 인수하였는데, 기업성과와 효율을 제고하는데는 실패하였다. 그 이유는 체제전환 이후 舊공산계가 장기간 집권하면서 실질적인 경제개혁 조치들이 시행되지 못하였기 때문이다. 그나마 이루어진 사유화 역시 구공산계 기득권층이 권력을 이용하여 국유기업의 주식을 편법으로 매입하는 형식으로 진행되었다.

) 바우처 소유자는 주식을 직접매입하거나 이를 민영화기금(private ownership funds)의 예금형태로도 보유할 수 있다.

한편 동유럽국가들은 공산정권에 의한 沒收財産의 返還여부가 사유화의 장애요인이 될 수 있기 때문에 몰수재산의 원소유주 반환과 관련한 보완조치를 강구했다. 헝가리는 재산반환 대신 보상증권(compensation note)을 발행하여 교부하였으며, 체크와 불가리아는 현물반환을 원칙으로 하되, 불가능한 경우 현금 또는 채권을 통해 보상했다. 폴란드는 無보상을 원칙으로 하되 공산정권의 국유화에 하자가 있는 경우에만 소송에 의해 반환토록 조치했다.

이렇듯 동유럽의 사유화는 각국의 사정에 따라 다양한 형태로 진행되었다. 정리하면, 동유럽 체제전환국들은 국유기업의 사유화를 추진함에 있어 자본주의 국가에서 널리 이용되는 외적 사유화와 함께 내적 사유화(내부자매각), 대중사유화, 原소유주 반환 등 체제전환 각국 특유의 방식을 활용하였으며, 이를 정리하면, <표 3>과 같다.

<표 3> 동유럽 국가들의 私有化方式 비교

구 분	內的 사유화	外的 사유화	大衆私有化		原소유주반환
			국민에 대한 직접배분	투자기금을 통한 무상배분
내 용	·종업원 또는 경영자 등 기업내부자에 대한 매각	·가장 높은 매입가격 제시자에 대한 매각(국내외투자자)	·국민에게 바우처 무상배분	·投資基金이 일정기간 주식을 관리한 후 국민에게 무상배분	·구체제하에서 재산을 몰수당한 원소유주에 대한 재산반환
매각가격	·무상 또는 할인가격	·시장가격	·무상에 가까운 가격		·무상
방 식	·직접매각 또는 경매 ·임대방식(임대기간 만료후 매각)	·기업공개, 공개입찰, 경매, 직접매각	·바우처분배방식(직접 또는 투자기금 등을 통한 간접투자 가능)	·주식분배 방식	·현물반환 또는 현금 및 채권보상
장 점	·사유화과정에 영향력있는 기업내부집단의 동참을 유도→원만한 사유화추진 가능	·높은 재정수입 확보 가능 ·실행이 간편	·平等主義에 부합 ·기업자산 평가문제 회피 ·비교적 단기에 완료가능	·자본배분과 기업효율의 단기적 개선가능 ·투자기금의 주식은 개별기업의 주식보다 위험도가 낮음.	·이론적으로 공평하고 간단한 방법
단 점	·구체제적 경영행태 잔존→기업체질 개선효과 미흡 ·고수익기업의 내부자에게만 유리 ·國家歲入이 거의 없음 ·낮은 가격으로 매각→기업의 투자재원이 유입되지 않음.	·주식시장 및 기업회계시스템의 부재→기업자산의 가치평가 문제발생 ·국가자산이 일부 부유층에 집중	·國家歲入이 거의 없음. ·주식의 광범위한 분산→지배주주 부재, 주주의 소득과 기업실적을 연계 곤란 ·기업의 감독비용 과다 ·감독기능 약화로 허위보고 가능	·사유화가 장기화될 우려가 있음. 이를 회피하기 위해서는 支柱會社의 全주식을 신속히 일반국민에게 분배해야 함.	·현실적으로 원소유주의 확인절차가 복잡하고 장기간이 소요되어 소유권 분쟁 야기

자료 : 필자작성

다. 安定化政策

체제전환 이전 동유럽 국가들은 장기간 중앙계획경제체제를 유지함으로써 경제가 구조적으로 왜곡되어 있었을 뿐만 아니라 인플레 압력 및 외채누증 등 거시경제적 불균형도 심화된 상태였다. 軟性豫算制約(soft budget constraint)이 물자부족 및 가격통제와 맞물리면서 동유럽 국가들에서는 통화공급 과잉현상이 확대되었고, 이는 인플레 압력으로 이어졌다.

) 부족한 재정을 화폐발행을 통해 해결하고 기업의 손실도 신용창조를 통해 자동적으로 보전

이렇듯 거시경제 전반이 불안정한 상태에서는 어떠한 개혁조치도 성공할 수 없다는 인식하에 동유럽 각국은 IMF와 세계은행 등 국제기구의 권고를 받아들여 제반 개혁은 물론 강력한 거시경제적 안정화정책을 동시에 추진하였다. 당시 동유럽 국가들이 추진한 안정화정책의 주요 내용은 ⅰ) 정부재정의 건전화, ⅱ) 긴축통화정책, ⅲ) 실질임금의 억제 등 크게 3가지로 정리할 수 있다.

1) 재정정책

동유럽 체제전환국들은 세출억제에 의한 재정건전화를 도모하여 왔으나, 당초 계획대로 재정수지 적자가 축소되지 못하고 있는 실정이다. 체제전환 이후 동유럽 각국은 세출억제를 도모하는 한편, 구체제하에서 형성된 복잡한 조세제도를 소득세, 법인세, 부가가치세를 중심으로 단순화하고 조세행정조직도 확충하는 등 세수증대에 상당한 노력을 기울였다. 그럼에도 불구하고, 대다수의 국가들이 조세행정과 조세제도의 미비, 사유화기업의 탈세 및 생산감소에 따른 기업이익 감소 등으로 세수증대보다는 각종 보조금의 삭감, 공공투자의 축소 등 재정지출의 억제를 통해 안정화정책을 추진했다. 그러나 가격급등과 실업증가에 따른 사회불안을 해소하기 위해 사회보장의 확대가 불가피하였으며 시장경제로의 이행에 필요한 각종 지출도 증대되고 있어, 각국 정부는 재정적자의 축소보다는 확대를 억제하는데 주력하고 있다. 체제전환 초기에는 국유기업의 매각마저도 원만하게 이루어지지 못해 同 매각에 의한 재정수입도 기대에 미치지 못했다.

폴란드의 경우 총수요관리라는 IMF의 전통적인 안정화전략에 기초하여 재정□금융□외환정책 등 다각적인 거시경제정책을 시행하였는데, 우선 재정정책과 관련해서는 식료품 및 에너지 보조금 등을 삭감하고 조세우대조치 등을 폐지했다. 구체코연방은 균형재정 달성을 위해 1992년 이후 재정지출규모를 조세수입 범위 내로 억제하는 한편 일반 공공행정비, 국방비 등은 가급적 동결 내지 축소하고 사회보장비, 복지비, 교육비 등의 지출은 확대하는 등 지출부문을 조정하였다.

이렇듯 체제전환 직후부터 계속된 재정적자는 대부분의 경우 중앙은행으로부터의 借入으로 보전하였다. 불가리아와 헝가리 등 일부 국가에서는 국채를 발행하여 재정적자의 일부를 보전하고 있으나, 중앙은행이 발행된 국채를 전액 인수함으로써 실질적으로는 중앙은행의 發券力에 의해 적자가 보전되는 양상을 시현했다. 폴란드의 경우에는 중앙은행의 차입을 제한함으로써 여타 동유럽 국가보다는 중앙은행에 대한 의존도가 상대적으로 낮은 편이었다고 할 수 있다.

2) 금융 및 외환정책

체제전환 초기에만 해도 동유럽 국가들은 금리의 인상과 민간신용의 억제를 통해 통화량을 조절하는 긴축적인 통화정책을 실시하였다. 그러나 재정적자 보전을 위한 정부신용이 큰 비중을 차지하고 있어 통화정책의 실효성이 크게 제약되었다. 또한 금융정책수단인 공개시장조작과 지급준비제도가 부분적으로 시행되기는 하였으나, 제도미비 등의 요인으로 그 효과는 미미한 편이었다. 따라서 동유럽 각국의 금융당국은 지급준비율과 공개시장조작에 의한 통화정책보다는, 신용을 할당하거나 선별금융을 실시하는 직접규제방식과 중앙은행의 일반은행에 대한 기준대출금리 또는 재할인율을 수시로 변경하는 금리정책에 주로 의존하는 통화정책을 운용하여 왔다.

폴란드의 경우, 실질금리가 正의 값을 가지도록 명목금리를 인플레율 이상으로 인상하여 통화수요의 축소를 유도했다. 그리고 현재는 중앙은행으로부터의 정부의 무이자 차입을 중지함과 아울러 정부와 은행에 대한 중앙은행의 신용한도를 설정□운영하였다. 구체코연방은 금융정책의 목표를 코루나화의 內的 구매력 유지에 두고, 은행의 對민간 여신공여에 대해 강력히 규제하는 등 긴축통화정책을 구사했다. 헝가리의 경우를 보면, 대규모 재정수지 적자를 보전하기 위해 1993년부터 일정기간 중앙은행이 高금리정책을 견지해왔다.

체제전환 직후 경제안정화를 위해 외환정책을 실시한 국가는 폴란드와 구체코연방뿐이다. 폴란드는 1989년 9월부터 1990년 1월까지 자국통화를 1달러당 1,450즐로티(zloty)에서 9,500즐로티로 급격히 평가절하하면서 환율과 임금을 정책지표(nominal anchor)로 채택하고 IMF와 서방의 지원하에 10억 달러의 환율안정기금을 마련함으로써 즐로티화의 안정을 도모하였다. 구체코연방 역시 환율을 정책지표로 삼기 위해 1990년 12월 환율을 일원화하면서 자국통화를 서방 주요국 통화에 연동시켰음은 물론 추가적인 평가절하를 막기 위해 대폭적인 평가절하를 실시하였다.

) IMF(1991) 참조.

3) 고용 및 임금정책

東유럽 각국은 임금과 물가상승의 악순환을 배제하기 위해 실질임금의 상승을 억제하는데 주력하였다. 폴란드는 실질임금의 상승을 억제하기 위해 국유기업의 임금을 물가상승률에 連動시키고 초과임금 상승분에 대하여는 200∼500%의 초과임금소득세를 부과하였다. 그러나 폴란드는 성과급(rent sharing) 개념의 임금체계를 도입함으로써 임금상승률이 여타 동유럽 국가들에 비해 상대적으로 높아 인플레 상황이 오래 지속된데다 실업률도 상대적으로 높았던 것으로 분석된다.

구체코연방의 경우에는 25인 이상 사업장에 대해서는 勞□使□政(노동자단체, 사용자단체, 정부) 3자간에 임금인상 원칙과 사회보장에 관한 가이드라인을 정한 □一般協定□의 체결을 유도하여 임금인상을 생계비지수 상승률에 연동시키고 임금의 초과상승에 대하여는 조세를 통하여 규제하였다. 구체코연방은 개혁초기의 급격한 물가상승에도 불구하고 정부가 적극 개입하여 단일임금체계를 유지하는 등 임금상승을 억제하는데 성공하였다.

) 생계비지수(cost of living index)는 소비자물가지수와 성격은 같지만, 소비자물가지수가 소비자 가계 전체를 대상으로 하는데 반해, 생계비지수는 일정계층의 근로세대만을 대상으로 한다는 점에서 차이가 있음.

) 중소기업 육성차원에서 24인 이하 기업에 대해서는 적용하지 않았다.

헝가리 역시 임금인상에 따른 물가상승을 억제하기 위해 1991년 국유기업의 임금에 대한 조세규정을 개정하여 일정률 이상의 임금인상에 대하여 중과세하는 제도를 마련하였다.

) 일정한 상한을 넘는 임금상승에 중과세하는 초과임금소득세는 1993년에 폐지되었다.

한편 기업에 대한 보조금 삭감과 기업경영 합리화 등을 위한 구조조정정책으로 생산이 급격히 감소하면서 과잉노동력의 해고가 급증, 실업이 크게 증가하였다. 따라서 동유럽 국가들은 실업증가에 따른 사회불안을 줄이기 위해 실업수당지급이 크게 늘어나 실업증가는 재정지출의 확대요인으로 작용하였다.

라. 금융개혁

舊사회주의체제 시절, 동유럽 국가들에서의 金融은 경제계획을 수행하기 위한 행정지원수단으로 간주되었고, 國有銀行이 금융자원의 배분, 기업과의 금융거래, 외환업무를 총괄하는 單一銀行體制(mono-banking system)가 유지되어 왔다. 이처럼 사회주의 계획경제체제하에서의 취약한 기존의 금융제도로는 시장경제개혁을 뒷받침할 수 없었던 바, 동유럽 각국 정부는 금융부문의 대폭적인 개혁작업을 추진하게 된다.

금융개혁을 위해 가장 먼저 이루어진 조치는 중앙은행이 모든 금융거래를 수행하던 기존의 단일은행제도를 二元的 銀行制度(two-tier banking system)로 전환하는 것이었다. 이원적 은행제도란 중앙은행에서 상업은행 기능을 분리하여 중앙은행과 상업은행이 각각 고유한 업무를 수행케하는 시스템을 의미한다. 이원적 은행제도를 도입하기 위해 각국은 중앙은행에서 상업은행 기능을 분리함과 동시에 중앙은행에 적절한 기능을 부여했다. 이에 따라 대부분의 체제전환국 중앙은행은 통화가치 및 금융질서의 안정을 목표로 통화신용정책, 외환정책, 은행감독정책 등을 독자적으로 수립□시행하는데 필요한 정책수단을 보유하는 등 대체로 독립성을 확보하였다.

동유럽 체제전환국 대부분은 은행법 및 중앙은행법 등 관련법률의 제□개정을 통해 二元的 銀行制度의 법률적인 토대를 마련함은 물론, 1990년까지 중앙은행으로부터의 상업은행 분리 작업을 완료하였다. 그러나 중앙은행에서 상업은행의 기능을 분리한 방식을 國別로 다소 상이한 것으로 나타났다. 폴란드 등은 중앙은행의 지점을 그 지역의 중심적 상업은행으로 개편한 반면, 헝가리는 중앙은행에서 상업은행 기능을 분리하면서 Budapest bank(BB), Commercial and Credit Bank(K&H), Hungarian Credit Bank(MHB) 등 3개 상업은행을 별도로 설립했다.

동유럽 국가들은 二元的 은행제도의 도입과 함께 금융시장에서의 경쟁원리를 도입하기 위해 은행 설립절차를 간소화하는 등 국내외 은행의 新規進入을 자유롭게 하였다. 왜냐하면 시장경제체제로의 전환에 가장 중요한 요소 중 하나가 경쟁적인 금융시장을 창출해내는 것인 바, 시장에 의해 금리와 대출, 저축 등이 결정되는 금융체제로 개편하여야만 국내저축이 효율적으로 배분될 수 있기 때문이다. 이와 같은 시장진입의 자유화로 체제전환 초기에 많은 민간은행들이 신설되었으며, 특히 외국은행의 진출이 두드러졌다. 외국은행의 진출이 크게 증가한 것은 이들 국가의 향후 발전가능성이 높은 데다, 선진금융기법과 노하우를 바탕으로 이들 지역에서 높은 수익을 창출할 수 있었던 데에 주로 기인한다. 한편 금융산업 구조조정의 일환으로 추진되고 있는 국유은행의 私有化도 은행 수 증가에 한몫을 하고 있다.

<표 4> 중□동구 국가들의 不實與信 比重1)

(단위 : %, 기간말)

구 분	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
체 코 폴란드 헝가리 슬로바키아 루마니아 불가리아	2 16 7.1 - n.a. -	19 26.8 16 3 n.a. -	21.8 31.0 29.1 12 n.a. 7	34 29 18 30 19 7	33 21 10 41 38 13	30 13 7 32 48 15	29 10 4 33 57 13

주: 1) 總與信에서 不實與信이 차지하는 비중

자료: EBRD(various issues).

중□동구 금융개혁의 특징 중 하나로 꼽을 수 있는 것은 금융개혁, 즉 근대적 금융제도의 구축이 일반 경제개혁보다 시기적으로 앞서 추진되었다는 것이다. 특히 헝가리는 사회주의체제하인 1987년에 이원적 은행제도를 도입함으로써 중앙은행으로부터 상업은행의 기능을 독립시켰을 뿐만 아니라, 폴란드와 舊체코연방 등도 체제전환과 동시에 新은행법이나 新중앙은행법을 마련하였다. 사회주의 경제체제가 자본주의와 다른 점은 상당부분 금융제도에 기인하고 있고, 이에 따라 상업은행을 근간으로 한 근대적 금융제도의 구축이 시장경제로의 이행에 필수요소이다. 그러나 상업은행의 설립이 私有化에 앞서 추진됨으로써 사유화 이후 부실기업의 양산과정에서 은행대출금의 不實化를 초래했고, 나아가 金融危機로 연결되는 사례가 발생하고 있다.

) 한국은행(1997), pp.13-14.

<표 5> 동유럽 국가들의 금융개혁 조치

구 분	시 기	내 용
헝가리	1987. 1 1990. 6 1991.12 1994. 7	- 銀行法 개정(이원적 은행제도 도입) - 증권거래소 개장 - 중앙은행법 및 은행법 再개정 - 최초의 은행사유화
폴란드	1989. 1 1991. 4 1992. 12 1993. 4	- 은행법 제정(이원적 은행제도 도입) - 증권거래소 개장 - 은행법 개정 - 최초의 은행사유화
舊체코슬로바키아聯邦	1990. 1 1992. 2 1993. 4	- 新중앙은행법과 일반은행법 제정□발효 (이원적 은행제도 도입) - 新중앙은행법과 일반은행법 개정 - 체크 및 슬로바키아 증권거래소 개장
루마니아	1990. 12 1991. 4 1995. 11 1996. 10	- 중앙은행법과 新은행법 제정 (이원적 은행제도 도입) - 은행법 채택 - 증권거래소 개장 - 장외시장 설립
불가리아	1991. 1992. 3 1992. 5 1995. 7 1996. 6 1997. 7. 1997. 10.	- 중앙은행법 제정 - 은행□대출법 제정(이원적 은행제도 도입) - 증권거래소 개장 - 유가증권법 채택 - 은행구조조정 개시 - 최초의 은행사유화 - 新증권거래소 개장(2개 증권거래소 합병)

자료 : 필자작성

중□동구에서의 금융개혁에서 찾아볼 수 있는 또다른 특징 중의 하나는 상업은행제도의 도입과 거의 비슷한 시기에 證券市場이 開場되었다는 것이다. 대부분의 중□동구 국가들이 증권시장의 開場을 서둘렀던 이유는 증권시장을 개설하여 주식, 국채 등 각종 유가증권의 발행 및 유통업무의 원활화를 도모하고자 했기 때문이다. 특히 체크의 경우에는 私有化과정에서 나타난 바우처의 거래를 활성화하기 위해 증권시장의 설립필요성이 높았던 것으로 보인다.

3. 평가

대부분의 동유럽국가들이 체제전환을 개시한 지 3∼4년이 경과한 1994년을 전후하여 실질GDP 증가율이 플러스로 전환되고 물가상승률이 낮아졌다는 점에 비추어, 그간 이들 국가에서 진행된 경제체제 전환정책이 나름대로 성과가 있었던 것으로 평가할 수 있다. 특히 급진적이고 적극적으로 개혁정책을 추진한 폴란드 경제가 상대적으로 빠른 회복세를 보임에 따라 일단은 폴란드 등에 적용된 충격요법(shock therapy)을 긍정적으로 평가할 수 있겠다. 그러나 여타 체제전환경제에서 나타나고 있는 바와 같이, 지나친 거시경제적 안정화정책이 수요기반을 약화시켜 생산위축기간이 예상보다 장기화되고 있는 데다 투자활동이 미미해 제조업의 생산능력이 확충되지 않고 있는 상황이다.

그리고 최근까지의 경제실적을 감안할 때, 이 지역의 각종 경제개혁을 선도해온 폴란드, 헝가리, 체크 등이 소극적인 개혁정책을 추진한 슬로바키아, 루마니아, 불가리아 보다 양호한 것으로 나타나고 있다. 이러한 사실에 비추어 경제체제 전환속도가 급진적 혹은 점진적이었는가하는 사실보다는 체제전환국이 각종 개혁정책을 얼마나 적극적으로 추진하였는가가 현재의 거시경제적 성과를 초래한 주요인이라고 할 수 있다.

그러나 체제전환과정이 워낙 복잡한 데다 이를 통해 개혁을 완수하는 데에는 많은 시일이 소요되기 때문에 일정시점에서 거시경제지표의 성과만을 근거로 체제전환의 성공여부를 판단하는 것은 문제가 있다고 할 수 있다. 게다가 특정 개혁정책과 이의 성과간에 인과관계를 찾아낸다는 것은 더욱 어려운 일이다.

) 따라서 한국은행(1997)에 따르면, 동유럽에서 진행되고 있는 경제체제 전환정책을 평가함에 있어 거시경제지표의 개선 외에 체제전환에 소요된 비용은 어느 정도인지에 대한 □비용문제□와 과거 체제와는 다른 체제를 구축하고 이를 바탕으로 새로운 성장경로를 따라 발전해나갈 수 있느냐하는 □장래성□ 등의 측면도 고려되어야 한다고 주장함.

이와 관련 1994년 이후 正의 성장세로 전환된 동유럽 국가들이 이후 경제체질 개선 및 구조개혁 노력이 미흡해 또다시 경기침체가 심화되거나 금융위기에 직면하는 경우들이 있다는 사실을 감안할 때, 일단은 체제전환과 관련한 경제개혁작업을 후퇴없이 지속적으로 추진하는 것만이 개혁의 부작용을 최소화하면서 전환작업을 완수하는 길이라는 것이 분명하다.

<표 6> 동유럽 국가들의 실질GDP 증가율 추이

(단위:%)

구분	1990	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1989=100	1998	1989=100
폴란드	-11.6	2.6	3.8	5.2	7.0	6.1	6.9	112	5.2	118
헝가리	-3.5	-3.1	-0.6	2.9	1.5	1.3	4.4	90	4.6	95
체 크	-0.4	-3.3	0.6	3.2	6.4	3.9	1.0	98	-1.0	97
슬로바키아	-2.5	-6.5	-3.7	4.9	6.9	6.6	6.5	95	5.0	100
루마니아	-5.6	-8.7	1.5	3.9	7.1	4.1	-6.6	82	-5.0	78
불가리아	-9.1	-7.3	-1.5	1.8	2.1	-10.9	-6.9	63	4.0	66

자료 : EBRD(various issues)/WIIW(1998).

또한 동유럽 국가들에서 추진된 안정화정책이 총수요억제정책 위주로 추진됨으로써 생산위축, 금융기관의 부실, 실업증가 등으로 사회불안을 야기한 바 있으며, 최근까지도 루마니아와 같은 일부 국가에서는 정정불안으로까지 이어지고 있음을 간과해서는 안될 것이다.

이에 따라 이들 국가에서는 구공산계가 장기간 집권함으로써 개혁을 소홀히 하거나 기득권층인 노멘클라투라(Nomenklatura)에게 체제전환의 果實을 공여하는 현상이 나타났다. 뿐만 아니라 불가리아에서와 같이 개혁반대 세력이 등장함으로써 체제전환정책이 후퇴하거나 외국인의 투자기피로 경제회복이 지연되는 경우도 있었다. 따라서 S.Fischer는 거시경제적 안정화정책이 ⅰ) 인플레이션을 예측가능한 수준으로 안정, ⅱ) 이자율의 적정수준 유지, ⅲ) 재정적자를 지지가능한 범위내로 축소, ⅳ) 국제경쟁력을 확보할 수 있는 수준으로의 환율안정과 환율의 예측가능성, ⅴ) 대외거래의 균형유지 등에 중점을 두고 추진되어야 한다는 주장하고 있다.

) S.Fischer(1993)

안정화정책과 경제성장의 상충을 완화하기 위하여는 소득정책을 통해 임금상승을 억제할 필요가 있다는 점도 제기되고 있다. 즉 「가격현실화→생필품값 상승→임금인상 요구→생산비용 증가」로 이어지는 악순환속에서도 수요관리정책보다는 소득정책을 통해 노동비용을 경감하는 것이 중요하다. 폴란드, 체크, 헝가리 등 적절한 소득정책을 통해 임금상승을 억제한 국가들은 비교적 빠른 속도의 성장세를 보였으며, 인플레이션도 완만한 것으로 나타나고 있다.

) EBRD(1995)

한편 체제전환의 속도 및 범위와 관련하여 Sachs(1995)의 주장을 살펴보면, 동유럽의 경우 급진적 개혁이 불가피했던 이유로, 중국 및 베트남의 개혁은 농업부문의 잉여노동력을 생산성이 높은 산업으로 이동시키는 □개발(development)□의 형태인데 반해, 동유럽의 개혁은 제조업중심의 생산체제하에서 산업의 비효율성을 제거하는 □조정(adjustment)□의 문제로서 부분적□점진적 개혁은 실효성이 낮기 때문이라는 이유를 들고 있다. 중국과 베트남 등에서는 순수 국유부문의 비중이 비교적 낮아 GDP 및 인플레에 미치는 영향이 크지 않기 때문에 국유기업의 개혁없이 민간부문의 자율화로도 점진적 개혁이 가능하다는 것이다. 반면 동유럽에서는 국유부문이 GDP에서 절대적 비중을 차지하고 있는 데다, 국유기업의 적자를 보전하기 위한 통화증발이 인플레를 지속적으로 야기하는 상황이었기 때문에 대대적인 개혁정책이 불가피하다는 것이다.

부연하면, 중국과 베트남에서는 대부분의 국민이 기본적인 사회복지 혜택을 받지 못하며, 국유부문 노동자도 전체노동력의 20%에 불과하여 재정부담이 크지 않았으나, 동유럽의 경우에는 구사회주의체제의 유산인 과도한 사회복지지출로 인해 재정부담이 과중하였을 뿐만 아니라 사회보장제도가 근로의욕을 저하시키는 근본적인 문제를 안고 있어 점진적 개혁은 실효성이 적다는 것이다.

<표 7> 동유럽 국가들의 민간부문의 對GDP 비중 추이1)

(단위 : %)

구 분	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
폴란드	28.6	31.4	45.3	48.2	53.5	56.0	60.0	60.0	65.0	65.0
헝가리2)	14.9	-	33.0	44.0	52.4	-	60.0	70.0	75.0	80.0
체크2)	11.2	12.3	17.3	27.7	45.1	56.3	70.0	75.0	75.0	75.0
슬로바키아2)	-	-	-	22.0	24.6	43.8	60.0	70.0	75.0	75.0
루마니아2)	12.8	16.4	23.6	26.4	32.0	35.0	40.0	60.0	60.0	60.0
불가리아	-	-	16.6	25.3	35.9	40.2	45.0	45.0	50.0	50.0

주 : 1) 1995년 이후는 매년 중반 기준  2) 협동조합 제외

자료 : EBRD(various issues)

Ⅳ. 남북한 경제통합에 주는 시사점

1. 동유럽의 경제체제 전환정책의 유형별 적용가능성

가. 자유화정책과 안정화정책

前述한 바와 같이, 자유화와 안정화가 상충되는 개념임에도 불구하고, 폴란드, 헝가리, 체크 등 동유럽의 개혁선도국들은 이 2가지를 동시에 추진하였다. 그러나 체제전환과정이 개시된 이후에도 구공산계가 장기간 집권한 루마니아에서는 구공산계 기득권층이 안정화시책을 우선하면서 개혁을 무제한 연기시켰으며, 불가리아는 자유화정책의 조기 실시에도 불구하고 그 정책의 일관성이 없었고 정치불안 등의 요인으로 안정화정책도 제대로 추진하지 못하였다. 그 결과 루마니아에서는 각종 개혁조치들이 계속 연기되었으며, 이는 현재의 경제위기로 이어지고 있다. 그리고 불가리아는 체제전환 이후 여러차례 경제위기에 직면하는 등 순조롭지 못한 체제전환과정을 보여주고 있다.

) 여기서 개혁선도국과 개혁후발국의 개념은 EBRD가 측정한 시장경제로의 이행정도를 기준으로 한 것이다. EBRD는 사유화와 기업지배구조, 가격 및 무역 자유화 정도, 경쟁정책, 금융부문 개혁(은행개혁 및 금리자유화 정도, 증권시장의 투명성 정도) 등을 평가기준으로 삼아 이들 동유럽 국가들의 경제체제 전환정도를 측정하고 있음.

이와 같은 동유럽의 경험은 북한의 경제체제 전환시에도 상당한 교훈이 될 수 있다. 따라서 북한의 경우에도 정치안정을 바탕으로 자유화와 거시경제적 안정화 정책이 동시에 추진되어야 할 것이다. 뿐만 아니라 자유화정책은 일시적인 혼란이 발생하더라도 일관성있게 추진되어야 하며, 지나친 안정화우선시책 역시 경계하여야 할 것이다.

1) 자유화정책

동유럽 국가들을 비롯한 여타 체제전환 사례에서 나타난 바와 같이, 경제활동 자유화의 가장 핵심적인 내용은 가격자유화와 무역자유화이다. 대체로 체제전환에 성공적이라는 평가를 받는 동유럽의 개혁선도국들은 가격의 왜곡을 방지하기 위해 가격자유화와 무역자유화를 거의 동시에, 그리고 일관성있게 추진했다. 그러나 무역자유화를 먼저 실시(92.5)하고 가격자유화를 후에 실시(95.7)한 루마니아나, 자유화 정책의 일관성이 결여되어 있었던 불가리아의 경우에는 가격왜곡 현상으로 인한 초인플레 상황이 오래 지속되는 부정적인 결과를 낳았다.

북한도 경제체제 전환을 위해서는 전환 초기 가격 및 무역 자유화가 불가피하다. 물론 이러한 자유화조치들이 시행될 경우, 여타 체제전환 경우처럼 超인플레현상이 나타날 것이다. 북한의 경우에도 동유럽의 경우와 같이, 가격자유화 직후 예상되는 초인플레를 최소화하고 국민경제에 미치는 악영향을 최소화하기 위해 품목별로 단계적인 자유화가 이루어질 필요가 있다.

특히 북한은 구체제시절의 동유럽에 비해 더 폐쇄적이고 시장메카니즘이 극히 취약하기 때문에 동유럽보다 이중구조적인 가격자유화가 바람직할 것이다. 즉 생필품이나 에너지 등 국민경제생활과 직결된 품목은 가격자유화 대상에서 제외하거나 자유화를 유보함은 물론, 헝가리나 구체코연방의 경우와 같은 주요 생필품에 대한 상한가 설정, 유통마진 통제 등도 동시에 고려되어야 할 것이다. 그러나 국민생활과 직결되지 않은 기타 품목에 한해서는 보다 급진적인 가격자유화정책을 유지하는 것이 바람직할 것이다. 이 문제가 중요한 이유는 물가폭등은 사회불안으로 이어질 수 있는 데다, 이렇게 될 경우 남북한간 경제통합의 비용이 상당히 증가할 수 있기 때문이다. 이러한 일부 품목의 가격제한이 사회불안을 우려한 것이긴 하지만, 동유럽 개혁선도국의 경우에서와 같이 점진적이지만 일관성있는 자유화 조치가 뒤따라야 한다. 만일 당국이 지나치게 안정화에 집착해 가격자유화가 지연되거나 일관성을 잃게 되면, 이것이 오히려 가격구조의 왜곡현상을 심화시켜 자칫 시장메카니즘을 구축하고자하는 노력에 장애가 될 수도 있기 때문이다.

무역자유화와 관련해서는 가격자유화와의 時差問題에 유의하여야 할 것이다. 북한의 경우 상당한 규모의 외채를 안고 있다는 점을 감안하여, 헝가리의 경우처럼 국내가격을 먼저 자유화한 후 경상수지 상황을 보아 가면서 수입자유화율을 확대하는 방안도 고려해볼 만하다. 이 경우 주의해야 할 점은 루마니아의 사례처럼, 구공산계 기득권층의 이권을 보호해주기 위해 무역자유화를 지나치게 지연시킬 경우, 지하경제가 비대해지고 경제개혁이 지연되는 결과를 초래할 수도 있다는 것이다.

2) 거시경제적 안정화정책

동유럽 국가들의 경우, 정부재정의 건전화를 위해 세수증대보다는 각종 보조금 삭감, 공공투자 축소 등 세출억제에 중점을 두었고, 재정규율을 확립하기 위해 조세개혁을 단행했다. 그러나 가격급등과 실업증가에 따른 사회불안을 해소하기 위해 사회보장의 확대가 불가피하였던 바, 시장경제로의 이행에 필요한 각종 지출증가로 재정적자의 축소보다는 확대를 억제하는데 역점이 두어졌다. 이는 남북한 경제통합시에도 그대로 적용될 것으로 보이는 바, 당국은 사회불안의 해소차원에서, 그리고 남한으로의 대규모 이주를 방지한다는 차원에서 생활보조금 지원 및 일자리 확충 등의 사회보장 확대조치가 수반되지 않을 수 없을 것이다. 이러한 점을 고려할 때, 재정당국의 재정건전화 기조는 재정적자의 축소보다는 확대 억제가 될 것이다.

임금정책과 관련, 동유럽 체제전환 각국은 「가격자유화 → 물가상승 → 명목임금 상승 → 물가상승」의 악순환을 배제하기 위해 실질임금의 상승을 억제하는데 주력하였다. 이와 같은 안정화정책은 남북한 경제통합시에도 반드시 필요할 것으로 보이는 바, 동유럽의 개혁선도국들은 다음과 같은 방법을 동원해 실질임금을 억제하는데 비교적 성공을 거두었다. 그 방안은 (ⅰ) 임금을 물가상승률에 連動시키는 방법(例:헝가리의 경우, sliding scale system), (ⅱ) 임금을 생계비지수 상승률에 연동시키는 방법(체크의 경우), (ⅲ) 초과임금에 대해 과세하는 방법 등이다.

그런데 이와 같은 방법을 북한에 적용할 경우, 염두에 두어야 할 첫 번째 사항은 방법 (ⅰ)과 (ⅲ), 혹은 방법 (ⅱ)와 (ⅲ)을 적절히 조화시킬 필요가 있다는 것이다. 그리고 두 번째는 일정규모 이하의 사업체에 대해서는 이러한 방식을 적용하지 않는 것도 중소기업 지원의 한가지 방법이 될 수 있을 것이다. 세 번째는 이와 같은 실질임금 억제방안은 체제전환 초기, 즉 과도기에만 일시적으로 적용하는 것이 바람직하다는 것이다. 그 이유는 실질임금을 지나치게 오랜 기간동안 억제할 경우, 남북한간의 임금격차가 심화될 소지가 있고, 이렇게 되면 북한의 잉여노동력이 상대적으로 임금수준이 높은 남한으로 대거 이동할 가능성이 있기 때문이다.

나. 사유화정책

사회주의 경제체제를 자본주의 경제체제로 전환하는데 있어 私有化는 가장 핵심적인 부분을 차지한다. 이는 두말할 필요도 없이 사회주의 체제에서는 거의 모든 생산조직이 국가소유의 형태를 유지하고 있고, 이에 따른 경제적 非효율성이 결국 체제전환의 중요한 이유이기 때문이다. 마찬가지로 북한이 경제체제를 전환하려 할 경우에도 사유화는 가장 핵심적인 부분을 차지하게 될 것인 바, 여기서는 동유럽 사유화의 특징에 비추어 이러한 경험이 북한에 어떻게 적용될 수 있으며, 동유럽의 경험으로부터 어떠한 교훈을 얻을 수 있는 지를 개략하고자 한다.

동유럽의 사유화 경험에서 얻을 수 있는 첫 번째 특징은 모든 체제전환국들이 국유기업의 사유화를 경제체제 전환의 핵심요소로 간주하고, 이의 원활하고 일관성있는 집행을 위해 법과 제도를 정비하였다는 것이다. 이에 따라 사유화법이나 관련법률이 제□개정되었으며, 정부내에 사유화청 내지 사유화부가 설립되었다. 그리고 각국은 회사형태로 전환된 국유기업의 주식을 인수 혹은 관리하는 국가소유의 자산관리기구를 설립했다.

) 폴란드의 경우, 이를 國庫(State Treasury)라 칭하고 대표는 사유화부 장관이 맡았음. 그리고 헝가리는 국가자산청(SPA)과 국가지주회사(SHC)를 설립하였으며, 구체코연방은 국가자산기금을 설립함.

이는 남북한 경제통합의 경우에도 반드시 필요한 부분인데, 사유화와 관련된 모든 법과 제도의 정비는 남한측에 의해 주도되어야 할 것인 바, 남한 당국은 이에 대비한 관련 법률과 제도를 사전에 준비하여야 할 것이다. 이와 같은 사전적인 제도정비가 이루어지기 위해서는 먼저 북한의 국유자산을 어떠한 형태로 사유화하는 것이 국익과 민생에 가장 유리한 지에 대한 연구가 선행되어야 한다. 그리고 이러한 연구를 토대로 적합한 법률과 제도를 준비하는 것이 추후의 혼란과 통일비용을 최소화하는 방법이 될 것이다.

동유럽 체제전환국 사유화의 두 번째 특징은 대부분의 동유럽 체제전환국들이 국유기업을 주식회사 또는 유한회사와 같은 법인형태로 轉換(corporatization)시킨 후 사유화를 추진했다는 것이다. 경제통합시 어떠한 방식으로 북한의 국유기업을 사유화하더라도, 이러한 절차는 반드시 거쳐야 할 것으로 보인다.

세 번째 특징은 동유럽의 경우, 정부주도로 국유기업의 사유화를 추진하면서도 각국은 해당기업의 경영자 및 종업원 등 내부자집단이 사유화에 적극 참여할 수 있도록 각종 혜택을 부여했다는 점이다. 이에 따라 체제전환국에서는 내부자매각 방식이 국유기업 사유화의 주요 모형 중 하나로 자리잡았으며, 그 결과 내부자들이 사유화된 기업의 주요 소유집단으로 부상하게 되었다. 그런데 북한의 경우에는 현재 노동조합과 같은 노동자집단의 세력화가 이루어져 있지 않아 국유기업의 내부자 집단이 사유화에 참여하기는 어려울 전망이다.

네 번째로, 헝가리를 제외한 대부분의 체제전환국들은 국유기업 주식을 일정연령 이상 또는 全국민에게 무상분배(혹은 무상에 가까운 비용으로 분배)하는 대중사유화 방식을 사용했다. 이와 같은 바우처를 통한 사유화 제도는 민간부문이 취약했던 체크에서 성공적으로 추진되었는데, 북한의 경우 이와 같은 바우처사유화의 추진을 고려해볼만 하다. 왜냐하면, ⅰ) 북한은 체크보다도 더 민간부문이 비중이 낮은 상황이고, ⅱ) 당초 바우처 사유화의 목적 중 하나가 그간 공산당이 독점해온 富를 일반국민에게 분배하고 시장경제체제의 도입과 운용에 필요한 중간계층을 육성한다는 것이기 때문이다.

<표 8> 동유럽 국가들의 대중사유화 프로그램 比較

구 분	체 크	폴란드	루마니아
바우처의 대상	ㅇ18세 이상 내국인 1인 1매	ㅇ18세 이상 내국인 1인 1매	ㅇ18세 이상 내국인 1인 1매
바우처 가격	ㅇ1,035코루나(35.2달러)에판매(구입 및 등록비용)	ㅇ20즐로티(8달러)에 판매	ㅇ87만 5,000레이(430달러)에 판매1)
바우처의 용도	ㅇ주식청약은 가능하나 전매는 불가	ㅇ 주식청약 및 전매 가능	ㅇ주식청약은 가능, 전매 불가
주식교환 방법	ㅇ직접 또는 간접교환2)	ㅇ간접교환3)	ㅇ간접교환4)

주 : 1) 1995년의 新대중사유화법에 의해 발행된 바우처(nominal privatization coupous)의 액면가로, 미달러화 표시가격은 1995년 평균환율로 계산한 것임.

2) 투자기금에 위탁

3) 국유기업의 주식을 보유하고 있는 국가투자기금(NIF)의 주식과 교환

4) 국유기업의 주식을 보유하고 있는 民間所有權基金(POFs)의 주식과 교환

자료 : 필자작성

다섯 번째로, 동유럽의 체제전환국들은 국유기업의 사유화 과정에서 國內資本 부족을 보완하기 위하여 외국인투자가의 참여를 유도했다. 국가안보 등과 관련된 몇몇 분야를 제외하고는 외국인투자가의 국유기업 인수에 특별한 제한을 두지 않고 있으며 오히려 세제 등에서 혜택을 부여했다. 이와 같은 특징은 북한의 경우에도 반드시 필요할 것으로 보이는데, 북한 역시 극심한 자본부족 상황이 지속되고 있기 때문에 외국인투자의 유치는 받드시 수반되어야 할 것으로 보인다. 아마도 당시 남한도 막대한 통일비용을 부담해야 하는 상황에 직면해 있을 것이기 때문에 남한 정부나 기업의 투자여력은 그리 크지 않을 것이다.

오히려 문제는 과연 외국인들이 관심을 갖을 만한 국유기업이 얼마나 있을 것인가하는 점이다. 만일 외국인들이 관심을 갖는 기업이 상당하다면 그나마 다행이지만, 실상은 그렇지 못하기 때문에, 북한지역에 외국인투자를 유치하기 위해서는 대부분 단독투자(Greenfield Investment)에 의존하여야 한다. 사실 단독투자는 합작 내지 기존 기업의 인수보다는 투자리스트가 크기 때문에, 북한이라는 시장이 특별한 유인요인을 확보하지 않는 한, 외국인들에 의한 단독투자가 크게 증가할 것으로는 기대하기 힘들다.

여섯째, 국유기업의 규모에 따라 大規模 사유화(large privatization)와 小規模 사유화(small privatization)를 구분하여 추진했다는 것이다. 모든 동유럽 국가들이 사유화가 용이한 소규모 상점이나 기업들을 먼저 사유화한 후, 중규모 이상의 국유기업 사유화는 일정한 절차에 따라 충분한 시간을 갖고 추진되었다는 점이다.

일곱 번째, 체제전환국들은 각국이 처해 있는 경제여건과 기업환경 등에 맞추어 다양한 사유화 방식을 선택했다는 점이다. 민간부문이 극히 취약했던 체크는 가급적 빠른 시일내에 국유기업의 사유화를 마무리짓기 위해 급진적인 무상분배 방식을 선택한 반면, 체제전환 이전부터 국유기업 종사자들에 의한 사유화가 부분적으로 이루어졌던 폴란드는 체제전환 이후의 사유화 과정에서도 이들의 영향력을 반영하여 내적사유화 방식을 중심으로 국유기업을 사유화했다. 그리고 헝가리는 재정적자와 외채문제 등을 국유기업의 매각수입으로 해소하기 위하여 외적사유화방식에 의존하여 사유화를 추진했다.

북한의 경우를 살펴보면, 앞서도 잠깐 언급되었지만, 민간부문이 체크의 경우보다도 취약하고, 헝가리와 같이 재정적자와 외채문제가 심각하다는 점을 고려할 때, 대중사유화와 외적사유화를 병행하는 문제를 검토해볼 필요가 있다.

여덟 번째, 과거 국유화시의 정부가 개인으로부터 무상으로 몰수한 기업 등의 재산에 대해, 동유럽 국가들은 몰수했던 현물을 그대로 반환하거나 현물반환이 어려운 경우에는 현금 또는 장기채권 등으로 보상하는 등의 방법을 사용한 것으로 나타났다.

몰수재산을 原소유주에게 반환하는 것(reprivatization)이 이론상 타당할 뿐만 아니라 방법상으로도 간단해 보였지만, 현실적으로는 쉬운 일이 아니었다. 왜냐하면, 재산몰수 이후 50년 가까운 기간이 경과하여 원소유주가 불분명한 경우가 많고, 확인절차에 장기간이 소요되는 등 어려움이 발생했다. 또한 원소유주 반환과정에서 복잡한 소유권 분쟁이 수반되었기 때문에 전반적인 사유화일정이 차질을 빚는 경우도 발생하였다. 이에 따라 일부 동유럽 국가들의 경우 원소유주 반환문제가 국유기업의 사유화에 장애가 되지 않도록 관련법규를 개정하거나 이를 최소화하는 등의 보완조치를 강구하였다.

) 사회주의체제하에서는 등기제도와 같이 개인재산권을 확인해 줄 수 있는 장치가 없었음.

) 동유럽의 경우, 불명확한 소유권 문제는 민간투자자나 외국인투자자가 국유기업의 인수를 꺼리게 되는 가장 커다란 요인이 되기도 했다.

이러한 동유럽의 경험은 북한의 체제전환시에도 필연적으로 야기될 수 있는 문제인 바, 남북한 경제통합에 대비하여 사전적으로 몰수재산의 반환원칙을 정해놓는 것이 이후의 혼란과 사유화 지연을 막을 수 있는 방법이 될 것이다. 또한 이러한 반환을 성공적으로 수행하기 위해 남한 정부가 미리 이에 필요한 세입 및 재원을 확보하려는 노력을 경주해야 할 것이다.

그러나 무엇보다도 동유럽의 사유화 과정에서 나타난 가장 커다란 문제점으로는 사유화 과정에서 자본부족 등을 이유로 외국인직접투자(FDI)를 적극 유도하였으나, 새로운 국내기업의 창출과 육성에는 정책적 관심이 부족했다고 할 수 있다. 그 이유는 IMF나 세계은행이 동유럽의 개혁과정에 깊이 개입하였고, 이들 국제금융기관의 정책권고를 많이 받았는데, 이들 기관이 동유럽 국가들에 대한 정책권고 과정에서 산업정책을 소홀히 했기 때문이다. 그러나 남북한 경제통합시에는 북한지역의 경제활성화와 장기적인 산업기반 강화를 위해 국내기업들에 대한 사전적인 배려가 있어야 할 것이다. 여기서 사전적인 배려란 남북한 경제통합 이전부터 남한기업들이 적극적으로 대북사업을 행할 수 있는 여건이 조성되어야 한다는 것을 의미한다.

다. 금융개혁

북한은 은행이 금융의 보장적 기능과 통제적 기능을 원만히 수행할 수 있도록 단일은행제도(mono-banking system)를 채택하고 있다. 따라서 북한의 체제전환시 二元的 은행제도(two-tier banking system)의 도입은 필수적인 요소이다. 즉 중앙은행에서 상업은행의 기능을 분리하여 중앙은행과 상업은행이 각각 고유한 업무를 수행하는 시스템을 도입이 반드시 필요하다는 것이다. 그런데 문제는 이러한 금융개혁과 여타 개혁 중 어느 것을 먼저 실시하는 것이 체제전환 비용을 최소화할 수 있느냐하는 것이다. 예를 들면, 동유럽의 경우 상업은행의 설립이 사유화보다 먼저 실시됨으로써 사유화 이후 부실기업이 속출하면서 은행대출금이 부실화되는 문제점을 드러내었다. 이는 동유럽 국가들이 사유화에 앞서 상업은행을 설립했다는 것이 잘못이라기 보다는 사유화 以前에 은행과 非금융기관간에 잔존해 있는 구체제로부터의 부채구조를 청산하는 작업이 선행되었어야 한다는 것이다. Rybczynski(1991) 역시 이의 중요성을 역설하고 있는데, 이와 같은 은행과 기업의 부채청산은 개별 기업의 운영효율성 및 경영전략의 전면재평가를 수반하며, 필요하다면 청산(liquidation)으로 이어져야 한다는 것이다.

) Rybczynski(1991). pp.26-34.

동유럽의 경우 체제전환 이후에도 국유은행과 국유기업간의 불건전한 결합에 따라 기존의 대형 국유기업에 대한 불합리한 대출관행이 지속됨으로써 금융개혁이 지연되는 결과를 초래하였다는 점에서, 남북한 경제통합시에도 이와 같은 대출관행을 조기에 근절하려는 노력이 선행되어야 할 것이다.

또한 북한의 경우 바우처 사유화의 추진이 필요할 것으로 보이는데, 유가증권의 일종인 바우처 거래를 활성화하기 위해서는 동유럽의 경우와 같이 상업은행제도의 도입시기에 맞추어 증권시장이 개설되어야 할 것이다.

Ⅴ. 시사점

한 나라의 체제전환을 위해 단행되는 경제개혁의 최종목표는 그 나라의 자생적 발전가능성을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 따라서 경제체제 전환정책을 평가하는데 있어서 가장 많은 비중을 두고 고려되어야 할 것은 그 나라가 자생적 발전가능성을 갖게 되었느냐는 것이다. 이러한 논리에 따라 동유럽의 경우, 앞서 언급하였던 것처럼 1994년을 전후하여 플러스 경제성장률을 나타내고 있다는 것이 이들 국가가 새로운 성장경로(growth path)로 진입하였다고 보기 힘들다는 견해도 일견 설득력을 갖는다. 하지만 한 나라의 자생적 발전가능성은 그 사회의 여러 요소들, 즉 기업의 투자활동, 관련 법제의 유효성, 금융부문의 효율성, 노동력 공급구조의 신축성 등이 종합적으로 고려되어야 하는 바, 그 발전가능성을 측정한다는 것은 쉬운 일이 아니다.

결국, 한 나라의 경제체제 전환과정은 워낙 복잡한 양상을 띠고 전개되는 데다, 이를 통해 개혁을 완수하는 데에는 상당한 시간이 소요된다는 것을 알 수 있다. 동유럽의 경우에서 드러난 바와 같이, 경제체제 전환의 성패는 경제체제 전환의 속도가 급진적 혹은 점진적이었느냐하는 사실보다는 ⅰ) 체제전환경제의 초기여건이 어떠한 상황이었는가, ⅱ) 체제전환국이 각종 개혁정책을 얼마나 일관성있게, 적극적으로 추진했느냐에 따라 결정된다는 것이다. 이는 남북한 경제통합의 경우에도 통합의 주체들이 주지해야 할 가장 중요한 사항이다.

또한 동유럽의 경우에서 나타난 바와 같이 일정 기간동안은 생산 및 투자 감소, 물가폭등, 실업증가와 같은 체제전환에 따른 부작용이 발생할 것이다. 이와 같은 체제전환의 부작용을 최소화하는 것이 우리의 통일비용을 최소화하는 것인 바, 이를 위해서는 다음과 같은 정책조화가 이루어져야 할 것이다. 첫째, 일부 동유럽 국가에서 나타난 것과 같이 안정화정책이 지나치게 총수요억제 위주로 전개되지 않도록 하는 적절한 정책조정이 수반되어야 한다. 둘째는 경제개혁의 果實이 기존의 기득권층에게 분배됨으로써 개혁이 후퇴하지 않도록 하여야 할 것이다. 셋째는 경제성장과 안정화정책의 상충을 완화하기 위하여 폴란드에서와 같은 적절한 소득정책이 필요하다는 것이다.

이러한 남북한 경제통합의 가능성을 실현하기 위해서는 현재 실현가능한 부문부터 단계적으로 경제협력을 모색하는 유연한 자세가 필요하다. 특히 지속적인 남북경협의 확대는 중요한 방안으로서, 이를 법적□제도적으로 보장하는 장치를 마련하기 위한 남북한 당국회담의 필요성이 그 어느 때보다 절실하게 요구되고 있다.

물론 남북한 경제통합은 과도기적으로 이질적 체제의 통합에 따른 각종 부작용과 막대한 통일비용의 부담을 초래할 것으로 예상된다. 그러나 남북한간의 상호보완적인 경제구조를 고려할 때 중장기적인 측면에서는 이러한 경제통합이 남북한 경제에 활력을 줄 것이며, 또한 거대한 내수시장을 창출하게 될 것이다. 분단으로 인한 많은 제약요소에도 불구하고 우수한 인력자원을 바탕으로 고성장을 이룩했던 남북한 모두의 경험을 고려해 볼 때, 경제통합을 통해 남북한이 단일경제공동체를 형성하면 동북아 지역의 경제대국으로 부상할 수 있을 것이다. 또한 남북한 경제통합은 궁극적으로 통일로 향하는 데 있어 가장 중요한 과정중의 하나라고 할 수 있다.

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