International Conference of ASEM / WorldBank / KSSA

한국사회보장학회 2000년 추계국제학술회의

Flexibility vs. Security?

Social Policy and the Labor Market

in Europe and East Asia

사회보장과 노동시장의 유연성

▣ 일시: 2000년 11월 30일(목) - 12월 1일(금)

November 30th(Thu.) - December 1st(Fri.), 2000

▣ 장소: 전국은행연합회관 (국제회의실)

International Conference Hall

The Korea Federation of Banks

4-1 Myong-Dong-1-Ka, Chung-Ku, Seoul, Korea

Tel: 02)3705-5355-6

한국사회보장학회

ASEM/World Bank□중앙일보

한국개발연구원□한국노동연구원□한국조세연구원□한국보건사회연구원

Korean Social Security Association□ASEM/World Bank□JoongAng Daily Newspaper□Korean Development Institute□Korea Institute of Public Finance□Korea Institute for Health and Social Affairs

왼쪽여백

한국사회보장학회

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국제학술회의 일정

□ 일 시: 2000년 11월 30일(목) ∼ 12월 1일(금)

□ 장 소: 전국은행연합회관 (국제회의실)

주 제: 사회보장과 노동시장의 유연성

11월 30일

09:00 ∼ 09:30  등록 및 접수

09:30 ∼ 10:00  개회사

이 혜 경 (한국사회보장학회 회장)

Paula Donovan (세계은행 동아시아전략부 부장)

10:00 ∼ 12:00  제 1 주제  사회정책과 고용

사 회: Ian Gough (University of Bath, 영국)

발 표: Stein Kuhnle (University of Bergen, 노르웨이)

발 표: 이 철 인 (한국조세연구원)

토 론: Peter Whiteford (OECD)

토 론: 권 혁 주 (성균관대학교)

토 론: 구 인 회 (서울대학교)

12:00 ∼ 14:00  점심 및 오찬연설

오찬연설: 정 경 배 (한국보건사회연구원 원장)

14:00 ∼ 16:00  제 2 주제  노동조합 사회보장 그리고 노동시장 유연성

사 회: 유 일 호 (한국조세연구원 원장)

발 표: Johannes Schmidt (University of Aalborg, 덴마크)

발 표: 이 주 희 (한국노동연구원)

토 론: Christopher Ng (Rehional Secretary,

Union Network International)

토 론: 김 태 현 (전국 민주노동조합 총연맹)

토 론: 김 환 준 (한림대학교)

16:00 ∼ 16:30  휴 식

16:30 ∼ 18:30  제 3 주제  적극적 노동시장정책과 소극적노동시장정책

: 유연성과 보장성의 상호관계는?

사 회: 이 원 덕 (한국노동연구원장)

발 표: Eduardo Gonzalez-Biedma (University of Servilla, 스페인)

발 표: 최 경 수 (한국개발연구원)

토 론: Luc Lauryssens (VDAB, 벨지움)

토 론: 신 동 면 (연세대학교)

19:00 ∼       리 셉 션

12월 1일

09:00 ∼ 11:00  제 4 주제  위기의 극복

: 한국에서의 구조조정과 사회보장

사 회: 강 문 수 (IDEP, 한국개발연구원)

발 표: Bernard Gazier & Remy Herrera

(University of Paris, 프랑스)

발 표: 권 순 만 (서울대학교)

토 론: Rudolf Hickel (University of Bremen, 독일)

토 론: 이 준 영 (서울시립대학교)

11:00 ∼ 11:20  휴 식

11:20 ∼ 12:40  패널토의: 인적자본과 사회정책

사 회: Mitsuko Horiuchi (ILO Regional Office)

토 론: Anita Kelles-Viitanea (아시아개발은행)

토 론: 이 창 호 (중앙일보)

토 론: 이 혜 경 (연세대학교)

12:40 ∼ 13:00  폐 회 사

Paula Donovan (The World Bank)

박 종 기 (한국조세연구원)

Korea Social Security Association

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International Confefence Schedule

□ Date : November 30th(Thu.) - December 1st(Fri.), 2000

□ Place: International Conference Hall

The Korea Federation of Banks

Flexibility vs. Security?

Social Policy and the Labor Market in Europe and East Asia

Nov. 30th

09:00 ∼ 09:30  Registration of Participants

09:30 ∼ 10:00  Opening Remarks

Hye Kyung Lee (President, KSSA)

Paula Donovan  (The World Bank)

10:00 ∼ 12:00  The 1st. Roundtable  Social Policies and Employment

Chair: Ian Gough (University of Bath, U.K)

Presenter; Stein Kuhnle (University of Bergen, Norway)

Presenter: Chul-In Lee (Korea Institute for Public Finance)

Discussant: Peter Whiteford (Principal Administrator, Social

Policies,OECD)

Discussant: Huck-Ju Kwon (Sung Kyun Kwan University)

Discussant: Inhoe Ku (Seoul National University)

12:00 ∼ 14:00  Luncheon

Speaker: Kyungbae Chung (President,

Korea Institute for Health and  Social Affairs)

14:00 ∼ 16:00 The 2nd. Roundtable  Trade Unions, Security and Flexibility

Chair: Ilho Yoo (President, Korea Institute of Public Finance)

Presenter: Johannes Schmidt (University of Aalborg, Denmark)

Presenter: Joohee Lee (Korea Labor Institute)

Discussant: Christopher Ng (Regional Secretary,

Union Network International)

Discussant: Tae-hyun Kim

(Korean Confederation of Trade Unions)

Discussant: Hwanjoon Kim (Hanlim University)

16:00 ∼ 16:30  Coffee Break

16:30 ∼ 18:30  The 3rd. Roundtable  Active and Passive Labor Market                       Policies: What Trade-off between Flexibility & Security?

Chair: wonduck, Lee (President, Korea Labor Institute)

Presenter: Eduardo Gonzalez-Biedma (University of Servilla,                                  Spain)

Presenter: Kyungsoo Choi (Korea Development Institute)

Discussant: Luc Lauryssens (VDAB, Belgium)

Discussant: Dong-Myeon Shin (Yonsei University)

19:00 ∼       Reception

Dec. 1st

09:00 ∼ 11:00  The 4th. Roundtable  Escaping from Crisis

: Structural Adjustment & Social Security in Korea

Chair: Moon-Soo Kang (Director, IDEP, Korea Development

Institute)

Presenter: Bernard Gazier & Remy Herrera (University of Paris,                           France)

Presenter: Soonman Kwon (Seoul National University)

Discussant: Rudolf Hickel (University of Bremen, Germany)

Discussant: Jun-Young Lee (The University of Seoul)

11:00 ∼ 11:20  Coffee Break

11:20 ∼ 12:40  Panel Discussion: Human Capital and Social Policy

Chair: Mitsuko Horiuchi (ILO Regional Office)

Discussant: Anita Kelles-Viitanea (Asia Development Bank)

Discussant: Chang-Ho Lee (JoongAng Daily Newspaper)

Discussant: Hye Kyung Lee (Yonsei University)

12:40 ∼ 13:00  Conclusions

Paula Donovan (The World Bank)

Chong Kee Park (Korea Institute of Public Finance)

차 □ 례

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제1주제 사회정책과 고용

발 표 ........................................................................................................ Stein Kuhnle □

발 표 ................................................................................................................ 이 철 인 □

토 론 ................................................................................................................ 권 혁 주 □

토 론 ................................................................................................................ 구 인 회 □

제2주제 노동조합, 사회보장 그리고 노동시장유연성

발 표 ............................................................................................... Johannes Schmidt □

발 표 ................................................................................................................ 이 주 희 □

토 론 ................................................................................................................ 김 태 현 □

토 론 ................................................................................................................ 김 환 준 □

제3주제 적극적 노동시장정책과 소극적 노동시장정책

: 유연성과 보장성의 상호관계는 ?

발 표 ................................................................................ Eduardo Gonzalez-Biedma □

발 표 ................................................................................................................. 최 경 수 □

토 론 ................................................................................................................. 신 동 면 □

제4주제 위기의 극복: 한국에서의 구조조정과 사회보장

발 표 .................................................................... Bernard Gazier & Remy Herrera □

발 표 .................................................................................................................. 권 순 만 □

토 론 .................................................................................................................. 이 준 영 □

패널토의:  인적자본과 사회정책

발 표 ..................................................................................................... Erich Gundlach □

□ CONTENTS □

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The 1st. Roundtable  Social Policies and Employment

Presentation .............................................................................................. Stein Kuhnle □

Presentation ................................................................................................ Chul-In Lee □

Discussion .............................................................................................. Huck-ju Kwon □

Discussion ........................................................................................................ Inhoe Ku □

The 2nd. Roundtable  Trade Unions, Security and Flexibility

Presentation .................................................................................... Johannes Schmidt □

Presentation ................................................................................................. Joohee Lee □

Discussion ............................................................................................... Tae-hyun Kim□

Discussion ......................................................................................... Hwanjooon Kim □

The 3rd. Roundtable  Active and Passive Labor Market Policies

: What Trade-off between Flexibility & Security?

Presentation ................................................................... Eduardo Gonzalez-Biedma □

Presentation ....................................................................................... Kyungsoo Choi □

Discussion ..................................................................................... Dong-Myeon Shin □

The 4th. Roundtable  Escaping from Crisis

: Structural Adjustment & Social Security in Korea

Presentation ...................................................... Bernard Gazier & Remy Herrera □

Presentation ...................................................................................... Soonman Kwon □

Discussion ........................................................................................... Jun-Young Lee □

Panel Discussion: Human Capital and Social Policy

Presentation .......................................................................................  Erich Gundlach□

Nov. 30th.  Day One

The First Roundtable

Social Policies and Employment

- 사회정책과 고용

□Presenter: Stein Kuhnle (University of Bergen, Norway)

□Presenter: Chul-In Lee (Korean Institute for Public Finance)

이철인 (한국조세연구원)

□Discussant: Peter Whiteford (OECD)

□Discussant: Huck-ju Kwon (Sung Kyun Kwan University)

권혁주 (성균관대학교)

□Discussant: Inhoe Ku (Seoul National University)

구인회 (서울대학교)

임의여백

The First Roundtable Presentation

Work-Friendly Welfare State: Lessons from Europe*

Stein Kuhnle, Aksel Hatland, and Sven Hort**

The paper takes as its point of departure that Scandinavian countries in recent years have made a remarkably  comeback' as interesting cases of social, economic and political development after having been discarded by many economists and commentators as ratherGDP per employed person, government employment, and social expenditure suggest that comprehensive social security and welfare may not represent barriers to economic growth, and can even be considered advantageous when countries are hit by

* Prepared for the World Bank, The East Asia Pacific Region: Project on Beyond the East Asia Socio-Economic Crisis: Lessons towards the New Social Policy Agenda', financed by the Asia-Europe Meeting (ASEM) trust fund. ** Stein Kuhnle, Department of Comparative Politics, University of Bergen, Norway (e-mail: stein.kuhnle@isp.uib.no); Aksel Hatland, Norwegian Social Research, Oslo, Norway (e-mail: aha@isaf.no); Sven E.O. Hort, S□dert□rn University College, Stockholm, Sweden (e-mail: sven.hort@sh.se).

sudden economic backlashes. The combination of comprehensive welfare and social security programs and economic growth is possible, and even in a way which limits the extent of poverty and development of greater inequalities of income distribution. The paper argues that the European welfare states and social security programs have historically filled, and still fill, a number of functions. Examples of interactions between social security and the labour market is given, with a special focus on what has happened in Scandinavian countries in recent decades as to trends in total employment and female employment, unemployment rates, and average annual working hours. The Swedish old age pension reform of the late 1990s is presented as a particularly interesting example of a  work-friendly' social security and welfare arrangement. The paper concludes by arguing that recent developments in European and, especially, Scandinavian welfare states hold a number of interesting lessons for both East Asian countries and other nations. National schemes for unemployment insurance are claimed to be basically  work-friendly'. The Swedish and Finnish developments during the 1990s provide the lesson that an elaborate social security system in place can be an important shock absorber when countries are  victims' of sudden economic backlashes and be conducive to rapid recuperation and new economic growth at low social cost in terms of more poverty and social inequality. It is argued that in the era of economic globalization there may be a greater  objective' need for a consolidated national social security system than before. Changing characteristics of labour markets in the global economy may induce changes in pension systems, such as has happened in Sweden, that make them more transparent as well as more fair in the sense that the pension reflects contributions during all working years. Finally, it is argued that Scandinavian welfare state emphasis on (public) social services for children, the elderly, the sick, may offer another lesson, perhaps controversial in other cultural contexts, for the evolution of both  work-friendly' and  family-friendly' social security and welfare state programs.

Ⅰ. Welfare states, recession and economic recovery

For some time being ignored as victims of a kind of  welfare state sclerosis' by many economists and commentators, Scandinavian or Nordic countries have made a remarkable comeback at the centre-stage of the theory and practice of social and economic development (Scharpf, 2000; Ferrera and Rhodes, 2000; Kuhnle (ed.) 2000). In the 1990s, when the world witnessed the resurgence of US competitiveness   after being challenged in the 1970s and 1980s by Japan other East and Southeast Asian countries such as Korea, Malaysia, and Thailand came to the fore before they were hit by the 1997-crisis. At the peak of this crisis, the Nordic countries (with the important exception of Norway) were, like Japan, struggling with the effects of the recession of the early 1990s.

However, in one of several recent surveys of the global business environment, the world-wide ranking of nations according to indicators of competitiveness made by the World Economic Forum, Finland, most severely hit by the recession in the Nordic area (Kuhnle, 2000), was ranked Number 1, replacing the US which was on top of the ranking the previous two years (Financial Times, 9 August 2000). Moreover, the other three main countries of the far North of Europe belonged to the  top 20': Denmark, no. 6 (up from 7 in 1999 and 8 in 1998), Sweden 7 (nos. 4 and 7 in previous years), and Norway no 20 (previously 18 and 14). Among the East and Southeast Asian countries, Singapore (9, previously 12 and 10), Japan (14, previously 14 and 18) and Hong Kong (16, previously 21 and 12) were included among the top 20.

These results do not differ significantly from similar rankings and evaluations published during the year 2000. For instance, the International Institute for Management Development in Lausanne by and large came to the same conclusion earlier this year. Both investment banker Merrill Lynch and the US Internet Council have recently published reports which likewise single out the countries of the Far North in Europe as business friendly environments, in this case Sweden (No. 1) in particular, but also Finland (5) and Denmark (8).

Furthermore, in contrast to the mid-1990s, even the IMF indirectly admits that a different tune has worked in Sweden although the familiar old tune is still claimed to be an eternal favourite. This is what the IMF recently stated in a survey of Sweden:

□Sweden should cut taxes and overhaul its unemployment benefit system if it wants its current economic upswing to continue, the International Monetary Fund said yesterday. The IMF said there was  considerable room' for tax cuts and urged the country not to use its current surplus to increase spending. It also supported lower long-term unemployment benefits to encourage recipients to seek jobs□  (Financial Times, 9-10 September 2000).

A similar statement was made one month later on Norway, with a sweeping generalized advice that the public sector must be made more efficient and reduced in size. Similar advice was given by OECD back in 1981 (OECD, 1981), but both the economy and the public sector (mostly the welfare state part of it) have since continued to grow in parallel (Kuhnle and Alestalo, 2000). Tables 1a and b provide indicators on economic growth in the Nordic countries, the US, and averages for the EU and OECD countries since 1970, while Tables 2a and b offer data on relative scope of government employment and social expenditure as a percentage of GDP for four different groups (and types) of European welfare states.

Table 1a. Growth performance, selected countries, 1970-1999

Average annual rates of change in GDP. (Source: Elmeskov and Scarpetta, 2000)

Country	1970-1980	1980-1990	1990-1998	1999
Denmark Finland Norway Sweden	2.2 3.4 4.2 1.9	1.9 3.1 1.5 2.1	2.3 1.5 3.1 1.1	1.6 3.5 0.8 3.8
European Union OECD USA	3.0 3.4 3.2	2.4 3.0 3.2	1.7 2.3 3.0	2.3 2.7 4.2

Note: Data for Norway for the mainland only: the oil and gas sector not included.

Data for the OECD average excludes the Czech Republic, Hungary and Poland.

Table 1b. Trend growth of GDP per person employed, 1980-90, 1990-98

Average annual rates of change (Source: Elmeskov and Scarpetta, 2000)

Country	1980-90	1990-98
Denmark Finland Norway Sweden	1.5 2.4 2.1 1.6	2.4 2.9 2.5 2.4
European Union OECD USA	2.3 2.8 1.1	1.8 2.4 1.7

Table 2a. Government employment as a percentage of total employment 1974-1995 in different types of European welfare states: unweighted averages (Source: Kuhnle and Alestalo, 2000)

Country	1974	1985	1995
Continental Europe	14.7	18.7	18.8
Scandinavia	20.0	26.9	29.4
Southern Europe	10.5	14.2	15.5
United Kingdom	19.6	21.5	14.4

Note:  Continental Europe includes Austria, Belgium, France, Germany, The Netherlands; Scandinavi : Denmark, Finland, Norway, Sweden; Southern Europe: Greece, Portugal, Spain, Italy.

Table 2b. Social expenditure as a percentage of gross domestic product in different types of European welfare states, 1980-1995: unweighted averages (Source: Kuhnle and Alestalo, 2000)

Countries	1990	1995	1980
Continental Europe	28.1	29.6	30.1
Scandinavia	25.6	28.1	32.1
Southern Europe	15.0	18.0	22.2
United Kingdom	21.5	24.3	27.7

The data in Tables 1 a,b - 2 a,b are not directly comparable and are to be viewed as indicators only, and included to illustrate that economic growth, even if sometimes modest, has on the whole persisted; that the Nordic countries had higher labour productivity, defined as GDP per person employed, in the 1990s than the average of EU countries and the USA; that labour productivity was rising in the last decade compared to the previous one; that European countries vary a lot in terms of scope of government employment and size of public sector; that growth in government employment has been quite compatible with expanding welfare states and economic growth in Scandinavia; that there is thus no clear-cut relationship between scope of the welfare state and economic performance; and that on average an increasing proportion of an increasing GDP is spent on social purposes all over Western Europe until the mid-1990s. (But see Table 3 below, on the most recent development in Finland:  a strong growth in GDP, decline in unemployment, negative growth in real social expenditures, and, expectedly, a sharp decline of social expenditures as a proportion of GDP). If not in any way proving how and to what extent the type and size of the welfare state is conducive to economic growth, the data indirectly do indicate that at the macro level welfare state growth and economic growth occurred simultaneously also during the last 20 years.

Alternative visions of a  good public economy' or a  good society' have always been theoretically possible, we argue. A comprehensive welfare state is not a necessary prerequisite for a  good society', but neither is it incompatible with such a concept. Economic growth is possible with or without an advanced welfare state and a strong role of government for welfare responsibility. Developments during the last 20 years bear out the empirical possibility of alternative visions of a good society, based on different value assumptions and political choices. It is perhaps timely that this fact is generally taken into account not least when considering lessons to be drawn for other regions of the world, with political histories, traditions, and cultures different from both the American and European countries which spearheaded the industrial modernization of society and development of social security institutions.

It is interesting to note that the IMF does note credit the renewed Swedish economic upswing, creativity and entrepreneurship, to the persistent Swedish government emphasis on core welfare state policies such as a broad tax basis, high tax revenues, security in the labour market, the world's most generous paid parental leave schemes, increased child allowances, and extra resources for universal pre-schools and public care. Sweden, as other Scandinavian countries, illustrates that a combination of high tax revenues, labour market security, declining unemployment, generous universal welfare services, and economic growth is possible. Finland is an even more elegant example of such a happy marriage between a generous universal welfare state and strong economic growth (Heikkil  and Uusitalo, 1997; Uusitalo, 2000). The recent Finnish experience suggests that if a low incidence of poverty and relatively high level of income equality are desirable goals, than it pays to have a well-developed, universal welfare state in place when hit by a sudden economic shock or crisis, as Finland was, partly as a result of the break-up of the Soviet Union in the early 1990s. An advanced welfare state in place not only served the goals mentioned, but was also conducive to a rapid recuperation of the economy resulting in steady solid economic growth since 1994. The Finnish experience may prove a useful lesson both for European and Asian countries, so let us present a table with crucial statistics on the economic recession and recovery in Finland (Table 3).

Table 3: Statistics on economic recession and recovery in Finland

(Source: Uusitalo, 2000)

Year	Real growth of GDP, %	Real growth of social expenditures	Social expenditures as a % of GDP	Unemployment rate, %
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998	5.7 0.0 -5.9 - 3.2 - 0.6 3.7 3.9 4.1 5.6 5.6	2.9 6.9 8.8 7.1 2.0 2.5 0.7 2.6 -0.8 -0.5	23.8 25.2 29.9 33.6 34.6 33.9 32.0 31.5 29.4 27.4	3.1 3.2 6.6 11.7 16.3 16.6 15.4 14.6 12.7 11.4

The table above also implies that social security and welfare reforms (e.g. cuts in benefit levels) were made during the 1990s, but in such a (politically consensual) way that new poverty and increased income inequality was avoided (Eitrheim and Kuhnle, 2000). Finland was the only OECD-country in which the recession of the 1980s or 1990s was deeper than the Great Depression in the 1930s (Uusitalo, 2000).  But a fundamental difference from the 1930s is that an advanced welfare state was in place when the crisis hit. The dramatic social and political repercussions of the 1930s were avoided (repercussions which were moderate in Scandinavia compared to the rest of Europe anyway, thanks to other factors such as crucial social-political pacts between agrarian and industrial interests, and labour and employers). Of course, the existence of an advanced welfare state at the time of a sudden, unexpected, and  mostly exogenously-imposed economic shock is not a sufficient condition for neither subsequent successful welfare reform efforts nor rapid economic recovery. But the Finnish example proves that such a sequence of development is possible, and that a solid welfare state was by no means a disadvantage for the process of recovery and promoting renewed economic growth. One lesson to draw from historical and recent European/Scandinavian developments is that characteristics of social policies and of links between the state and major economic groups in society at critical junctures of economic, social or political crisis appear to be of importance for the way out of the crisis. Another lesson of the Swedish and Finnish experience of the last decade is that democratic systems and institutions can adapt to new or unexpected challenges. It does matter what institutions are in place when a sudden, unexpected crisis in society occurs.

It may be claimed that present European welfare states face challenges of an entirely new character in history:  rapid transition to post-industrialism, increasing globalization, sweeping changes in demography and social relations, trends towards supranational integration and a new,  post-cold war politics  ( Ferrera and Rhodes, 2000: 1). But European welfare states facing problems of greatly varying severity have more or less successfully coped with what seemed crucial new challenges in the 1990s (Kuhnle, 2000; Ferrera and Rhodes, 2000), giving support for the hypothesis that developed democratic welfare states are quite good at making adjustments of public policies in such a way that the legitimacy of the system can be preserved at the same time as new vitality and transformations in the economy can be brought about.

Although we subscribe to the view that the welfare state historically and presently serve a number of functions, and that an evaluation of its achievements and degree of success can only be measured against considerations of specific values and political and social goals (fairness, justice, cohesion, stability, material and physical security, well-being, economic growth, etc. ), we shall pay special attention to the issue of its  work-friendliness', and to what lessons can be learnt from European, especially Scandinavian, experiences. To what extent have European countries succeeded in creating  work-friendly' welfare states, i.e. welfare states which promote high labour force participation conducive to productivity? Being among the most comprehensive welfare states, providing income transfers and services on a more universal basis than elsewhere in Europe, it is interesting to note from Table 1b that all of the Nordic countries showed increasing labour productivity in the 1990s compared to the previous decade, and that the level was everywhere higher than for the USA and for the EU average. Table 4, below, will (indirectly) indicate that among European welfare states, the Nordic countries were also the most  family-friendly', i.e. in terms of having developed policies conducive to labour force participation of  both women and men in families with children and/or other care responsibilities which may be another way of looking at the degree of  work-friendliness' of welfare states. The Nordic countries have for long had the most extensive provision of (local) government welfare and care services for children and the elderly of American/European welfare states (Kohl, 1981; Kautto et al. 1999). What pragmatic and operational lessons may be drawn by East Asian nations   or for any nation? A judgement of work-friendliness' can also indicate the degree of  business-friendly environment'. Our main thesis is that social security and business are not incompatible phenomena like fire and water: whether they are in harmony or conflict depend upon the concrete construction of the system of social security and its interplay with the society, and its cultural and political characteristics, in which it works.

Ⅱ. European welfare states: multifunctional, challenged, and reforming

The welfare state is a European political invention (Flora, 1986) developed, expanded, adjusted, refined and modified over a period of more than 100 years since a comprehensive compulsory social insurance program was initiated by Bismarck in Germany in the 1880s, which spurred European-wide legislative initiatives on  the social question' or Arbeiterfrage.  But already the British Poor Law report from 1834 coined a basic principle for economic transfers that is still crucial to social security, although with different names. The  principle of less eligibility' stated that the income of those people in receipt of benefits should always be lower than the lowest paid members of the labour force. It is still a general principle that it never shall pay for individual citizens or households to prefer social security benefits to work or gainful employment. This principle is defended partly with economic arguments (incentives), partly with arguments of justice or fairness. But there are important exceptions from this principle. The first and most important one is basic pension (and other basic benefits). The main goal for basic benefits is to prevent and relieve poverty. But if income from paid work is on a lower or similar level, these benefits may create a disincentive to work. The second exception from the principle that benefits should be lower than wages is sickness benefits. It happens quite often in Europe, especially in Scandinavia, that employees in collective agreements, and sometimes in legislated schemes, receive full pay, or close to full pay or income compensation, during periods of sickness. How different compensation levels of health related benefits affect labour participation and duration of absence, is a major theme in political debates in many European countries.

European nation-states have developed welfare state institutions and programs of varying characteristics, but whatever the brand of the welfare state, it must in its post WWII shapes be seen as a significant institution conducive to the consolidation of democratic development.

Whether the welfare state with its programmes for retirement and disability pensions, sickness insurance, occupational injury insurance, maternity insurance and paid parental leave, child and family benefits, unemployment insurance and labour activity programs, health and personal social services, kindergartens, etc. - is a blessing or not for economic growth and efficiency is a topic for much research and dispute (Atkinson, 1999; Sandmo, 1995). At least seen at the macro-level and over longer time-spans, the welfare state and economic growth has gone hand in hand (Kuhnle, 2000a). Economic growth is possible with a number of welfare state constructions, of different scope and generosity. But economic growth and efficiency are not the only goals of European national welfare politics.

Politics and welfare state construction are also about equalization of life chances, social justice, social security, social cohesion and stability. All of which are also in various ways related not only to economic growth and dynamics of economic development, climate of investments, etc, but also to political preferences, ideologies, interests and values. Thus, what kinds of welfare state policies are possible is also at all times a question of what is considered desirable by governments and voters, and what is considered desirable   what the state can and ought to do (Rothstein, 1994)   is a question of political and cultural context (norms, expectations, value structures) as much as a question of level of economic development and theories and knowledge of pre-requisites for economic growth and efficiency.

One important lesson to be learnt from the European experience is the simple one that the welfare state does and may serve many functions. Debates on what are proper lessons to be learnt and what are proper welfare policy solutions in other, non-European, contexts can thus be framed in many ways.  Social protection and welfare are topics often discussed in terms of poverty relief and meeting minimum needs for income and services. Poverty reduction was historically one aim for many governments putting social legislation on the agenda. But the establishment of European welfare states is about much more, especially in their Nordic and Continental European variants. Originally, considerations of social harmony and regime support were important. Over time, many programs were developed to insure against events and risks, which cause income loss, to enable reallocation of income over the life-cycle and redistribution across social groups, and to provide a sense of security for all citizens (Atkinson 1999: 5-6). Although a controlled experiment is impossible, we dare claim that the welfare state in the European context appears to have been a societal  stabilizer', which has prevented serious social rebellion, strong revolutionary movements (except for right-wing extremism in the pre-WWII period when the welfare state as well as parliamentary democracy were still weak and  underdeveloped' institutions in many parts of Europe), and extensive poverty.  The combination of structures of democratic governance, regulated capitalist market economies, and relatively comprehensive welfare institutions have rather successfully accommodated changing social needs. Social and political challenges have continuously filled government agendas, but dramatic  crisis-theories' since the mid-1970s have fared rather poorly empirically in the European context (Van Kersbergen, 2000). That crisis-theories have not come true may of course be because they have served their function as  warning signals' to which democratic systems and actors can be responsive, but in that case the theories have been deficient for not being able to take this kind of responsiveness into account when formulating the theories in the first place.

Ⅲ. Interaction between social security and the labour market.

In Europe, compulsory social security systems have coexisted with modern labour markets since the end of the 19th century. The Bismarckian national legislation in Germany set the stage for the development of social insurance and simultaneously forced the collective actors on the labour market employer associations as well as trade unions to become social partners involved in the daily business of providing pecuniary supplements to the working population. The institutions of social insurance became tripartite organisations jointly supervised and sometimes also administered by the (central or local) state and the social partners on the labour market. As an unintended consequence, however, labour market participation in due course partly became regulated by agreements and regulations regarding not only wages the wage labour contract between the organised actors on the labour market but also by more or less wage or earnings-related cash and in-kind benefits, so called benefit tide-overs. Over the years, such benefits have become part of a mixed system of sticks and carrots to promote the quest to get people into gainful employment.

The Scandinavian experience during the last century shows that high and increasing labour market participation can co-exist with the expansion of social security systems. From the 1960s onwards  high and sustainable  full employment expanded from male breadwinners to female ditto became the public policy norm of Keynesian demand management. Expansion in the latter case meant upgrading in terms of pecuniary generosity and population coverage in all or most branches of social insurance. At the macro-level, this holds true even for such a social security sub-system as unemployment insurance, despite social science theories which emphasise the opposite effect at the micro-level, that the system offers incentives for individuals to withdraw from the labour market. Unemployment was not allowed anymore to be a private matter, but became a public concern. Thus, the labour market has developed into a key aspect of the monetised economy, while social security systems have become core institutions of the modern welfare state. Macro-economic steering became part of societal governance, but much more than that is at stake. In Scandinavia, systemic integration has gone hand in hand with social integration, following structural-functional sociological theories as well as actor-oriented citizenship theory. Thus, at the micro-level the implication and risk for the individual of being out of work is marginalisation and social exclusion. At the macro-level, the government responsibility to create conditions under which enterprises can flourish has become linked to the general duty of every able-bodied person to work or achieve an education, schooling or practise in order to enter into gainful employment.

In sum, other values than those implicit in the rationality of the pure economic man have for long been in force.

Notwithstanding the existence of an elaborated system of social security providing transfer payments of different types, from child benefits via sick pay to old age pensions, the dominant norm in Western societies, including Scandinavia, has been that young and middle-aged adults in recent decades to an increasingly degree also including women   should be active on the labour markets to gain an income. Of course, severely disabled persons have been the exception to this norm (i.e. deserving poor'). Furthermore, the acceptance of this norm has been sustained and reinforced by the fact that not only money income, but also such social characteristics as power, prestige and status have been distributed in the community according to whether or not an individual works and by the type of work he/she performs. Following the social control mechanisms in fairly coherent communities such as the Scandinavian, where the distinction between state and society to a great extent has been blurred, disobedience' may most likely lead to a loss of reputation or even exclusion from the dominant social group, even if  disobedience' is to the pure pecuniary advantage of the individual. This is an important aspect of the moral logic of the modern welfare state, which most likely can also be generalised.

In Scandinavia, labour force participation rates in the  modern sectors' of the economy (thus, excluding agriculture and non-paid household work) have increased throughout the 20th century with the exception of parts of the 1930s and parts of the 1990s. These were decades of economic downswings or  crisis' also in the far North of Europe, when the rate of unemployment grew and labour force participation went down (with the exception of Norway). Otherwise, labour force participation in paid work has gradually increased. In the post-WWII period, with the exception of Denmark, the participation rate of men increased until the late 1970s, while women continued to enter the labour market until the early 1990s, and in Norway throughout the 1990s. In Scandinavia,  housewives' have more or less disappeared as a social category truly reflecting its sheer numerical absence. Furthermore, the impact of the development of the system of education and the increasing emphasis on higher competence and skills has meant that the definition of working age adults had been adjusted upwards as most of those in the age group 16-24 have become students during recent decades. Thus, the age and gender composition of the labour force has been drastically transformed during the last si cle. Parallel to the development of labour force participation throughout the last century, the systems of social security have been greatly expanded.

A serious problem in the economic development in Europe has been low mobility, both within and (more naturally) across nations. Workers often have found it too risky to leave their job or their local community to look for a job elsewhere. National social security systems may be constructed and administered in ways that encourage higher mobility or, at least, reduce the risk or cost for the individual worker if he/she wants to look for a better job. Contrary to many employers' pension plans, employees do not lose pension rights in national (public) schemes if they move from one company to another. National schemes, which cover employees/workers independently of specific employment conditions or characteristics of place and type of firms or employers, may be advantageous to labour mobility, structural economic change and economic growth. Moreover, in situations where workers themselves have to carry the economic risks connected with loss of jobs, they are likely to fight for strong employment protection, and thus in this way make the labour market less flexible. An adequate social security system may be a health-bringing medicine to labour market  sclerosis'. Finally, an administrative co-ordination of unemployment benefits and employment services, already introduced in England in 1909-11, is a viable alternative in many European states. There is reason to believe that some East Asian countries, with may draw useful lessons from these European experiences. The development of a free labour market in the EU and the European Economic Area, with the concomitant coordination of national social security systems so that social rights to a great extent are transportable across countries, represents at least an additional incentive to labour mobility and labour productivity in Europe, and can also be looked upon as a response to economic globalization and increased international competition. The fact that intra-European labour mobility has been very limited, can partly be explained by European wide problems of unemployment, but perhaps more by the variations in languages and cultural habits, thus indicating the insufficiency of a simple  economic man' model to explain labour market behaviour in a context of great variations in levels of economic development and welfare.

A liberal market approach of deregulation and minimal welfare has been an important approach to job creation during recent years. The USA has a far better record than most European countries as a job-creating system, but combined with less attention to the incidence of poverty and social inequality and the (likely) concomitant social and policing costs. Jens Alber (2000) has shown in a cross-national comparison that there is a clear negative correlation between the size of public police and private security personnel per capita and size of social expenditures as a proportion of GDP. Alternative strategies of job creation have been developed in many European countries, strategies typically consisting of combined packages of social security reforms, i.e. more strict conditions for receiving benefits, better training programs, job search training, etc. The Netherlands is one interesting case, where the so-called  Dutch disease' was apparently (or allegedly) cured and transformed into the  Dutch miracle' through a host of policy reforms during the 1990s (Visser and Hemerijck, 1997). This, and other examples, indicate that European welfare states have the ability to reform their societies towards what is generally considered to be to the better through piecemeal, democratic political processes and channels, involving the  civil society' or organized actors on the labour market.

Let us have a look at what has happened recently in the Scandinavian countries.

Employment problems associated with taxation, social security contributions and unemployment benefits are underlined in many OECD publications, in particular in the OECD Jobs Study, as well as in EU reports (Kosonen 1998). Many of the present social security systems are said to create a dependency culture rather than give incentives to seek paid employment. A premise for such a notion is often that work is not considered a good in itself, or good for many things other than income, and not simply considered a necessary evil to gain an income. Besides, the strength of the historical-cultural norm of work is often underestimated.

Since World War II, a distinctive feature of Nordic welfare states has been the goal of  full employment'. Until the mid-1960s, this meant primarily  full male employment'. Women's opportunities to paid employment have been gradually improved, especially in the public ( welfare') sector. In Finland this meant predominantly full-time jobs, whereas part-time work has been more prevalent among women in the other Scandinavian countries. Female employment in Scandinavia has reached the highest level among West European OECD-countries, as indicated in Table 4, but female labour force participation rates have increased in all parts of Western Europe since the 1960s and 70s (also an element of the  Dutch miracle').

Table 4. Female labour force as a percentage of total female population aged 15-64 in different types of European welfare states, 1960-1995: unweighted averages

(Source: Kuhnle and Alestalo, 2000)

Country	1960	1974	1995
Continental Europe	42.1	44.9	59.2
Scandinavia	48.9	60.9	72.5
Southern Europe	31.6	37.6	49.0
United Kingdom	46.1	54.3	66.0

Note: See Table 1 for countries included in different categories.

Obviously, more and more generous schemes for maternity/paternity benefits and parental leave schemes during the 1980s and 1990s have been conducive to high female labour force participation in Scandinavia, as well as gradual development of child care services (but which is not special to Scandinavia). One factor explaining the development of these generous schemes, making Scandinavian countries at once both more  work-friendly',  women-friendly' and, in a sense,  family-friendly', is very likely the rapid political mobilization of women into politics: political parties, trade unions, and decision-making arenas like the parliament, government and public bureaucracy.

Since the late 1950s and 1960s, the tendency has been to transform universal and/or flat-rate or means-tested social security benefits work- and/or income-related in Scandinavia. This has happened in the pension systems (Denmark being a slightly deviant case with generous universal basic pensions, and supplement linked to employment period), sickness benefits and unemployment benefits. Social security systems came to be based more on the loss-of-income principle, or  status-maintenance' principle of the Bismarckian system, thus introducing a stronger work incentive while at the same time sustaining universal pensions to all citizens irrespective of labour market participation - in order to prevent poverty. Early retirement schemes, made more generous in recent years, could, on the contrary, be looked upon as promoting work disincentives, thus transmitting the notion that exit from work (although among those who have worked for a long time) is a welfare gain.

According to Kosonen (1998), the Nordic economic and welfare systems experienced a decisive reorientation in the late 1980s and early 1990s. In a way, as hinted at above, Scandinavian welfare states have been  work-oriented' at least since World War II (some might argue since The Reformation in the 1500s), but increasing levels of unemployment, which have remained relatively high for longer periods in Denmark (since the mid-1970s) and Sweden and Finland (since the early 1990s), have given rise to debates about labour market rigidities, and taxation systems and generosity of social security benefits came under scrutiny as possible work (or employment) disincentive factors. Comparing tax reforms and unemployment patters, Kosonen comes to the conclusion that taxation can hardly be considered the explanation of unemployment problems, since unemployment was low (except in Denmark) in the 1980s at a time when marginal taxation rates were high. Similarly, it can not be proved that the tax reduction reforms in the late 80s and early 90s had any major effect on work effort, measured by labour force participation and hours of work (Klevmarken et al. 1995; Aaberge et al. 1995). Lower taxes may have induced employers to hire new workers and employees, but we have no data to corroborate this. The connection between economic work incentives and employment is far from clear, according to Kosonen (1998). On the other hand, social security benefits, which largely depend on previous earnings, create incentives to be employed (but require, to be efficient, that the characteristics of the benefit systems are known to the unemployed, which is not at all an obvious assumption!). If there is a lesson to be learnt, it must be that there is no necessary general direct links between taxation levels, unemployment/employment and generosity of social security benefits.

Tables 5a and b give an overview of development of unemployment and employment rates in the Nordic countries.

Table 5a. Unemployment rates (commonly used definitions), selected years 1988-1998

(Source: Kosonen 1998, based on OECD, Economic Outlook 61, June 1997)

	1988	1990	1992	1994	1996	1998
Denmark	8.6	9.6	11.3	12.2	8.8	7.4
Finland	4.5	3.5	13.1	18.4	16.3	13.7
Norway	3.2	5.2	5.9	5.9	4.9	4.2
Sweden	1.7	1.6	5.3	8.0	8.0	7.5
EU	9.4	7.9	9.6	11.6	11.3	10.8

Note: Figures for 1998 are projections. Compare lower figures for Finland 1996-98 in Table 3

Table 5b. Employment rates (employed/persons in work age, %)

selected years 1983-1996

(Source: Kosonen 1998, based on OECD, Economic Outlook, 1996 & 1997)

	1983	1990	1994	1996
Denmark	71.7	77.1	72.8	74.7
Finland	73.2	74.1	60.1	62.2
Norway	73.9	73.9	72.7	76.8
Sweden	78.5	80.9	70.2	72.7

The general trend in the early 1990s was a decline in employment levels and increase in unemployment levels, while in the latter half of the 90s, the opposite trend is apparent (at the same time as an increasing number of the young working age population is engaged in higher education, maybe affecting the statistics on unemployment). While employment rates on average declined in the EU in the 1990s, the rates increased in Ireland and the Netherlands (Elmeskov and Scarpetta, 2000). Labour utilisation is lower in the EU than in the USA. The Nordic countries have higher employment rates than the USA, but this is offset by lower hours worked and results in lower labour utilisation: see Table 6.

Table 6. Average annual working hours, 1980, 1990, 1998. Total economy

(Source: Elmeskov and Scarpetta,  2000)

Country	1980	1990	1998
Denmark Finland Norway Sweden	. 1755 1512 1439	1492 1677 1432 1480	1527 1674 1401 1551
European Union USA	1755 1831	1659 1819	1620 1833

There are, according to Kosonen (1998), various evaluations of the effects of active labour market policies (training, education, protected work, etc) in the Nordic countries, and at least in Denmark, the effect seems to be positive, both as seen from the perspective of the unemployed and of the employers. Incentives to be employed are rather strengthened than weakened (given income-related social security benefits/pensions) in Scandinavia in recent years, but policies have also been changed to a greater use of  the stick: more elements of control and discipline imposed on the unemployed.

Let us then move to a brief comment on European pensions systems, presenting an example of a modern Scandinavian reform of the pension system. The Swedish pension reform of the late 1990s, makes the pension system more  work-friendly', we claim, by making it more transparent, while at the same time retaining the element of universal income guarantee for all elderly persons.

European old age pensions systems are often extremely complicated. They are developed through long historical processes. In benefit schemes we often find elements which may have been justified when they were introduced, but which survive long after their justification is outlived. These benefits create so to speak their own interest groups that fight for their privileges. An obvious example in Europe is retirement age for police and army officers. Their low pension age was justified at a time when they had to engage in physical fights and had to be fit until they retired. Today groups like these usually have paper work after the age of 50, and there is no good reason why they should retire earlier than other groups of white-collar workers.

One aspect, which is of great importance to our subject, is that the relation between economic performance and benefits is often obscure. Public conceptions, and widespread misconceptions, about how the system works, cause adaptations that are counterproductive to work-friendly welfare states. Partly pensions systems have characteristics that makes it rational to adapt in an uneconomical way. In some schemes, for instance, it gives higher earnings if one retires early from a full time job than if one gradually reduces hours worked and retire late. In other schemes fluctuating incomes during the life course, especially high incomes during the last years before retirement, often lead to higher pensions than stable incomes during the whole work career.

The obscurity of social security systems is also to be found at the operational level. In a major recent study of social security, published this year by the International Labour Organisation, the authors also discuss this problem:

"There is often a lack of transparency in the administration of social security provisions. This weakness applies to the failure to explain adequately the broad concepts and objectives of the scheme, and to the failure to advise the insured persons how their pension records are progressing or what is happening to the contributions they have paid. Many schemes do not issue regular pension or contribution statements. Often the legislation is complex and difficult to understand for insured persons, employers and even administrators. The problem applies across the whole spectrum of social security provisions, but is particularly acute in the case of pensions since, first, the contribution rates are highest and, second, benefits may not be payable for 30 years   on retirement. People inevitably wonder what is happening to their contributions."(Gilion, Turner, Bailey, Latulippe, 2000: 244-45)

This lack of clear and understandable links between contributions and benefits is a main reason why Sweden introduced a new pension system during the latter half of the 1990s. It was launched in 1999, and will be gradually phased in. Since 1960 Sweden has had an obligatory two-tier pension system, with a universal flat rate basic pension for all inhabitants and an earnings-related supplementary pension. This pension scheme met rising criticism during the 1980s and 90s. Gradually a political consensus evolved on the main weaknesses of the system. Expenditures were not linked to economic growth (or change). Supplementary pensions presupposed a growth of approximately 2% annually. If the growth rate was slower, which had been the case for the period 1975-95, contributions had to be increased. Longer life expectancy and growing number of pensioners added to the bill. But an important reason, which is of special interest for our subject, was the following:

"The national supplementary pension favours those with erratic earning trends or those who work for a short time, while being unfair to those whose income develops consistently and who work for a long time. This is due to the benefit formula determining pension rights on the basis of the 15 years of highest income and a minimum qualifying period of 30 years. Two people with the same lifelong earnings may receive very different pensions, although they have both paid in the same amount in contributions. It is not fair that those who work all their lives and have a steady earnings profile should receive less from the system than those who enjoy a short career."(The Pension Reform   Final Report, op.cit., p.9)

The new scheme is based on the principle of lifelong earnings. For each year employers and employees pay contributions amounting to 18.5% of the income of all economic active residents in Sweden. Pensions will be equivalent to the value of all paid in contributions at the time of retirement. For many years the retirement age in Sweden has been 65. But in the new system there is no fixed age of retirement. Pensions can be claimed from the age of 61 and there is no upper age limit. Annual benefits are calculated on the basis of the person's remaining life expectancy at the time of retirement. The later you retire, the higher the annual pensions. It is also possible to take out reduced pensions and combine these with part time work.

Those individuals, who have earned little or no pension, will be guaranteed a minimum pension, financed by general taxes. Guaranteed pensions will be paid out from the age of 65. Persons who have earned pensions through contributions that are below the guarantee level  will always receive a higher pension than the minimum.

In three cases additions will be granted to actual income:

-  for parents who care for small children;

-  for national service;

-  for recipients of certain disability/early retirement pensions.

These additions are financed by taxes.

This new Swedish pension system gives a simple and clear message to all residents in Sweden: It always pays to work. All income from work will increase pension rights. The system is work-friendly and transparent. Everyone can see the principle of justice that it is based upon: i.e. proportionality between work and pension rights.

Ⅳ. Scandinavian and European lessons for East Asia

East and South-east Asian countries are in many cases following, or seem likely to follow, the  route to modernity' taken by their developed predecessors in Europe (Therborn, 1993; Hort and Kuhnle, 2000), or, a similar assessment:  as they grew richer, the more advanced Asian economies began exhibiting a public attention to social welfare that is more in keeping with some European conditions than with liberal market developments  (Godement, 2000). When the  miracle' took off in East and South-east Asia two or three decades ago, all of these countries were low-tax and low-wage entities with an absence of democratic structures and practices and labour rights and entitlements. Now, with the partial exception of Indonesia and the Philippines, different types of social security schemes have been developed, though not always implemented, particularly from the mid-1980s onwards. During the first years after World War II growth policies in some countries in the region deliberately included a social dumping component, as no welfare or social insurance laws other than mere paper laws were enacted. Nevertheless, there was at least some legislative activity in most countries. The picture is rather different for most countries during the miracle period. Existing schemes were extended rather than entrenched, and there has been no competitive  race to the bottom'.

In the late 1980s, Korea became a front-runner in welfare policy and took big steps in connection with a transition to democracy. National pension and health insurance schemes were gradually implemented, and wage dumping more or less disappeared as total labour costs rose to European levels in the early 1990s. Before the crisis of 1997, job security existed in the big conglomorates and unemployment was virtually non-existent. Since the outbreak of the crisis, lay-offs have become more common and the unemployment rate trebled. An Employment Insurance Scheme was introduced in 1993 (implemented 1995), and the government has gradually extended the scheme to cover workers in smaller and smaller firms. Combined with the election of Kim Dae-jung as president, the 1997-crisis induced a number of reforms,  coupled with moves towards a more Western welfare system: not only a stronger safety net and more generous unemployment benefits, but a restructured National Health System, more liberal pension entitlements and an expanded Labour Standard Law  (Gough, 2000).

Malaysia is a country where steps have been taken to gradually integrate the provident fund with the social insurance system. The two parallel social protection systems have grown incrementally as benefits have increased, coverage extended, duration prolonged and qualifying conditions relaxed. The rather comprehensive social security system is aimed chiefly at old age protection (Godement, 2000).

Thailand, too, took major steps towards universal pension insurance in the first half of the 1990s, but in this case after the transition to democracy. Although social policies in Asia initially may have played the same role as historically in Europe, i.e. legitimising undemocratic regimes, as Ramesh (2000) argues, there also seems to be a parallel in that democratisation in both Europe and East/South-east Asia provides an impetus for a broadening of social policy initiatives. Both Korea and Thailand are such cases (as is Taiwan). Thailand added in 1999 an old age pension element to the Social Security Act of 1990 (Gough, 2000). Unemployment insurance has not been implemented, but a wide-ranging labour labour legislation introduced.

The Philippines and Indonesia have the least developed social protection systems, and their policies the least ambitious, of the five East Asian countries dealt with. In the Philippines the legislative process intensified in the 1990s, although no major steps towards building universal social security schemes were taken during the miracle decade (Hort and Kuhnle, 2000). But the more than 40 years old pension system has gradually expanded its coverage.

Social security developments have been weak and incremental in Indonesia, and slow during the last decade.

Given that only Korea of the five East Asian countries can be said to have  learnt from Europe' in the field of unemployment insurance, introduced and expanded in the 1990s and positively instigated by the financial crisis of 1997, there is definitely room for looking at European historical and more recent experiences. In the field of old age pensions, schemes vary a lot in terms of coverage, with Malaysia through its Provident Fund having the highest coverage (61% of the total labour force) and Thailand with its social security system the lowest (7 % of total labour force) (Gough, 2000). The crisis of 1997 revealed how vulnerable income protection is when based on personal savings.

What can learnt from recent European, and particularly Scandinavian, experiences of links between social security, labour market and economic growth? Our review has been sketchy, but still there may be lessons for East Asian as well as other countries which are rapidly modernizing and more and more integrated in the world economy.

Possible lessons:

-  Social security and welfare state arrangements can serve many purposes, income         security in cases of unemployment, old age, sickness, etc. being one of these. Social      security policies are also about political and social preferences, formed by culture,        traditions, economic and technological developments, social structure and social          relations. Thus, we should be cautious about a claim that there exists an objectively     correct path for governmental social policies. Values and preferences concern, among     other things,  perceptions about fairness, social justice, social cohesion, stability and      equalization of life chances. One core aspect of a social security system is how to       organize it in such a way that it provides incentives to work, which seems an          important goal of most governments. One possible effect of an unemployment           insurance system is that it facilitates the process of restructuring in industry and        business. Economic security may reduce workers' and employees' resistance to           change. Obligatory government schemes, which cover employees/workers                independently of specific employment conditions or characteristics of place and time     of firms or employers, may be advantageous to labour mobility, structural economic     change, and economic growth. National schemes for unemployment insurance are        basically  work-friendly'.

-  Recent European experience indicates that there is no obvious clear link between         scope of the welfare state, taxation levels, employment rates, labour productivity and     economic growth. The examples of Sweden and, especially, Finland during the 1990s,     show that comprehensive, democratic welfare states are fully capable of making          policy adjustments to stimulate new economic growth when  hit' by a serious           economic recession or backlash. In fact, the two countries may be proof that a well      developed welfare state, with sophisticated social security arrangements, may more       easily get through a crisis, and with less social cost (in terms of increased poverty       and more inequality). Social security represents a shock absorber. Democratic            institutions have been shown to be responsive to economic and social challenges.        Another lesson (for European as well as Asian countries) may be that in the era of      globalization, in the meaning of more economic integration in the world, the need       for a consolidated, national social security system is  objectively' greater than before.

-  In a more globalized world, we may expect more rapid changes in labour markets,      more mobility, more flexible work, more career shifts during the period of labour        market participation. These new patterns may induce changes in pension systems to     make them more transparent and less dependent upon  best years' and  last years'      of earnings, and thus more fair, in the sense that the pension reflects contributions      during all working years. The Swedish pension reform of 1999 offers other European     as well as East Asian countries a lesson, also because it combines the manifest          work-friendly' aspect with a universal guarantee of income security in old age. Status     maintenance combined with poverty prevention.

-  Another aspect of Scandinavian welfare states, their emphasis on (public) social          services for children, the old and sick, may offer another lesson, but perhaps more      controversial in other cultural contexts. In one way, such government schemes may      be considered both  work-friendly' and  family-friendly'. If families are relieved of       some of their  burden' (itself a contested concept) as care-givers (for their young, old     and sick family members) labour market activity and labour mobility can increase,       and thus also economic productivity and growth. Government social policies can         provide the basis for flexible solutions for families, for workers/employees and for       firms. Social policies can make it possible, if desired, for both husband and wife to      combine family obligations with full (or part-time) gainful employment. If               globalization also has a cultural dimension, such as spreading the idea, demand and     expectations of greater gender equality in all spheres of society, it may well be that     welfare states with social policies which are relatively more  gender sensitive' will be     the most successful in terms of both economic development and social peace and        harmony. Degree of  family-friendliness' of social policies most likely also affect the     fertility rate. Lack of such policies in parts of Europe (e.g. Spain, Italy) may have I      induced the severe decline in the fertility rate, while presence of such policies may      have contributed to relatively higher fertility rates in the Nordic countries (but not to     the level of reproduction of the population). Here may be a lesson also for some        East Asian countries.

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노동친화적 복지국가: 유럽의 경험

Stein Kuhnle, Aksel Hatland, and Sven Hort*

이 논문은, 얼마 전까지만 해도 경제학자들을 비롯한 많은 학자들에 의해 경제성장과 경제의 역동성을 저해하는 지나친 복지국가라 하여 비판의 대상이 되었던 스칸디나비아 국가들이 최근에 와서는 오히려 사회적으로 경제적으로 그리고 정치적으로 발전하고 있는 흥미로운 사례로 새롭게 □복귀□하고 있다는 점을 논의의 출발점으로 삼고 있다. 경제성장이나 근로자 1인당 GDP, 정부부문의 고용, 사회지출 등에 관한 시계열적 자료를 비교분석해 보면, 포괄적인 사회보장과 복지가 경제성장을 저해하지 않을 수 있으며 오히려 갑작스러운 경제적 침체에 처한 나라들에 있어서는 그러한 포괄적인 복지가 유리하게 작용할 수 있다는 점이 드러나고 있다. 포괄적인 복지제도 및 사회보장제도와 경제성장을 조화시키는 것은 가능한 일이며, 더욱이 이 둘 간의 조화는 소득분배의 불평등이나 빈곤의 증가를 억제하는 방식으로 이루어질 수 있다. 이 논문에서 우리들은, 유럽의 복지국가와 사회보장제도는 역사적으로 다양한 기능을 수행해 왔으며 현재도 그러하다는 점을 주장하고자 한다. 또한, 이 논문에는 사회보장과 노동시장이 상호작용하는 사례들이 몇 가지 제시될 것이며, 특히 이 부분에서는 최근 몇 년간 스칸디나비아 국가들에서 총고용과 여성취업, 실업율, 그리고 연간 평균근로시간 등이 어떻게 변화하였는가가 중점적으로 논의될 것이다. 또한, 특히 □노동친화적인□(work-friendly) 사회보장 및 복지제도의 흥미로운 한 사례로 1990년대 후반 스웨덴에서 있은 연금개혁이 논의될 것이다. 이 논문은, 유럽의 복지국가 그 중에서도 특히 스칸디나비아 복지국가의 최근 경험은 동아시아 지역 뿐만 아니라 다른 지역의 국가에도 다양한 교훈을 줄 수 있다는 주장으로 결론을 맺을 것이다.

* Stein Kuhnle, 노르웨이 베르겐 대학 비교정치학부; Aksel Hatland, 노르웨이 사회연구소; Sven Hort, 스웨덴 쇠더퇴른 대학.

이러한 결론의 예를 몇 가지 미리 말한다면, 실업보험제도는 기본적으로 □노동친화적□이어야 하며, 또한 1990년대에 스웨덴과 핀란드가 경험한 바에 따르면 잘 짜여진 사회보장체계는 갑작스러운 경제침체에 직면한 나라들에 있어서 충격을 흡수하는 중요한 기능을 할 수 있으며 나아가서 빈곤과 불평등의 확산이라는 사회적 비용을 최소화하면서 경제를 회복시키고 새롭게 경제를 성장시키는 데 중요한 도움을 줄 수 있다는 사실을 배울 수 있다는 것이다. 사실상, 경제의 세계화가 진행되는 오늘날 국가적인 사회보장체계를 강화해야 할 □객관적인□ 필요는 과거보다 더 크다고 할 수 있다. 세계화되어 가는 경제체제 속에서 노동시장의 특성이 변화함에 따라 예컨대 연금제도 같은 프로그램은, 스웨덴에서 시도된 바와 같이, 연금급여가 경제활동기의 기여를 보다 잘 반영할 수 있도록 함으로써 보다 더 투명하고 보다 더 공정한 제도가 되도록 만들 필요가 있다. 마지막으로, 아동과 노인, 병자들을 위한 공적인 사회서비스를 강조하는 스칸디나비아 복지국가로부터 또 하나의 교훈을 얻을 수 있는데, 이는 문화적 맥락이 다른 나라에서는 논란의 소지도 있을 수 있지만, 노동친화적임과 동시에 가족친화적인 사회보장 및 복지국가 프로그램의 발전에 관련된 것이다.

1. 복지국가의 축소와 경제회복

한 때 □복지국가 경화증□에 희생된 국가들이라 하여 경제학자들과 여타 많은 학자들에 의해 비난받아 온 스칸디니비아 혹은 노르딕 국가들은 최근 사회경제개발의 이론과 실제 모두에서 그 중심무대로 복귀하고 있다(Scharpf, 2000; Ferrera and Rhodes, 2000;  Kuhnle (ed.), 2000). 1970년대와 1980년대에 일본에 도전받았던 미국의 경쟁력이 다시 회복된 1990년대에, 한국이나 말레이시아, 태국 같은 동아시아 및 동남아시아 국가들도 1997년의 경제위기 이전까지는 상승세를 구가하고 있었다. 1997년 경제위기가 한창이던 때에 노르딕 국가들(노르웨이는 제외하고)은 일본과 마찬가지로 1990년대 초에 닥친 경제침체의 영향으로부터 아직 벗어나지 못하고 있었다.

) 스웨덴의 경우 복지국가뿐만 아니라 경제제도와 정치제도도 전부 심각한 위기에 처해 있다는 점을 날카롭게 분석한 예로는 아사 린드벡(Assar Lindbeck, et al., 1994) 참조.

하지만, 세계기업환경에 대한 최근의 몇 가지 조사 가운데 한 조사에 의하면, 세계경제포럼이 작성한 경쟁력지표에 따른 국가별 순위에서, 노르딕 국가에 몰아닥친 경제침체의 영향을 가장 심하게 받았던 핀란드(Kuhnle, 2000)가, 그 이전 2년 동안 1위를 차지하였던 미국을 제치고 1위에 오른 것으로 나타났다(Financial Times, 9 August 2000). 뿐만 아니라 이 조사에 의하면, 북구유럽의 주요 3개국은 모두 상위 20위 내에 든 것으로 나타났다. 즉, 덴마크는 6위(1998년 8위, 1999년 7위)를 기록하였고, 스웨덴은 7위(1998년 7위, 1999년 4위), 노르웨이는 20위(1998년 14위, 1999년 18위)를 기록하였다. 상위 20위 내에 든 동아시아 및 동남아시아 국가들에는, 싱가포르(9위, 1998년 10위, 1999년 12위), 일본(14위, 1998년 18위, 1999년 14위), 홍콩(16위, 1998년 12위, 1999년 21위)이 있다.

) 이들 순위자료는 하버드 대학 국제개발연구소의 협조로 얻은 것들이다.

2000년도에 발표된 다른 유사한 조사나 평가결과에서도 위와 거의 대동소이한 결과가 나왔다. 예컨대, 로잔에 위치한 국제경영발전연구소에서도 2000년 초에 위와 똑같은 순위를 발표한 바 있다. 또한, 메릴 린치와 미국 인터넷 카운슬 같은 투자은행들은 최근에 북유럽 국가들을 기업친화적인 환경을 가진 국가로 분류하는 보고서를 발표한 바 있는데 이에 따르면 스웨덴이 기업친화적 환경의 순위 1위에 올랐으며 핀란드는 5위, 덴마크는 8위에 올랐다.

게다가, 최근에는 IMF조차 스웨덴에 아직 과거의 기조가 선호되는 면이 남아 있기는 하지만 새로운 기조가 분명히 작동되고 있다는 점을 간접적으로 인정하고 있다. 아래 인용문은 최근에 IMF가 스웨덴을 실사하는 과정에서 발표한 내용의 일부이다:

□국제통화기금은, 어제, 스웨덴이 현재와 같은 경기회복세를 지속시키려 한다면 세금을 감축해야 하며 실업급여체계를 철저하게 정비해야 한다고 지적하였다. 또, 국제통화기금은 스웨덴은 세금을 감축할 여지가 충분히 있으며, 현재의 재정잉여분을 지출증가에 돌리지 말 것을 촉구하였다. 또한, 국제통화기금은 장기실업급여를 감소시킴으로써 수혜자들로 하여금 일자리를 찾아 나서도록 유도할 것을 주장하였다.□ (Financial Times, 9-10 September 2000)

이보다 한 달 후에, 노르웨이에서도 IMF는 공공부문을 보다 효율화해야 하며 그 규모를 축소시켜야 한다는 매우 일반적인 권고와 함께 위와 유사한 내용의 지적을 하였다. 돌이켜 보면 1981년에도 OECD가 유사한 지적을 한 바 있는데, 그 당시에는 경제와 공공부문(특히, 복지국가)이 그 후 함께 계속 성장하였다(Kuhnle and Alestalo, 2000). 표 1a와 1b에는 1970년 이후 노르딕 국가들과 미국의 경제성장률과 EU 및 OECD 국가들의 평균 경제성장율이 제시되어 있으며, 표 2a와 2b에는 4개 유형으로 구분된 유럽복지국가의 정부부문 고용의 상대적 비중과 GDP 대비 사회지출의 비중이 제시되어 있다.

<표 1a> 경제성장률, 1970-1999 (GDP의 연평균 증감율) (자료: Elmeskov and Scarpetta, 2000)

	1970-1980	1980-1990	1990-1998	1999
덴마크	2.2	1.9	2.3	1.6
핀란드	3.4	3.1	1.5	3.5
노르웨이	4.2	1.5	3.1	0.8
스웨덴	1.9	2.1	1.1	3.8
유럽연합 평균	3.0	2.4	1.7	2.3
OECD 평균	3.4	3.0	2.3	2.7
미국	3.2	3.2	3.0	4.2
주: 노르웨이의 수치는 본토 자료만 포함: 석유 및 가스 부문은 제외된 것임. OECD의 수치는 체코 공화국과 헝가리, 폴란드가 제외된 수치임.

<표 1b> 근로자 1인당 GDP 성장률, 1980-90, 1990-98 (연평균 증감율)

(자료: Elmeskov and Scarpetta, 2000)

	1980-90	1990-98
덴마크	1.5	2.4
핀란드	2.4	2.9
노르웨이	2.1	2.5
스웨덴	1.6	2.4
유럽연합 평균	2.3	1.8
OECD 평균	2.8	2.4
미국	1.1	1.7

<표 2a> 유럽 복지국가의 유형별 총고용 대비 정부부문 고용의 비중, 1974-1995 (가중치를 부여하지 않은 평균치임) (자료: Kuhnle and Alestalo, 2000)

구분	1974	1985	1995
대륙 유럽	14.7	18.7	18.8
스칸디나비아	20.0	26.9	29.4
남부 유럽	10.5	14.2	15.5
영국	19.6	21.5	14.4
주: 대륙유럽 - 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 네덜란드; 스칸디나비아 - 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨 덴; 남부 유럽 - 그리스, 포르투갈, 스페인, 이탈리아

<표 2b> 유럽 복지국가의 유형별 GDP 대비 사회지출의 비중, 1980-1995

(가중치를 부여하지 않은 평균치임) (자료: Kuhnle and Alestalo, 2000)

구분	1980	1990	1995
대륙 유럽	28.1	29.6	30.1
스칸디나비아	25.6	28.1	32.1
남부 유럽	15.0	18.0	22.2
영국	21.5	24.3	27.7

표 1a부터 표 2b까지에 제시된 자료들은 직접적으로 비교가능하지는 않으며, 단지 전반적인 경향성을 나타내는 것으로 보아야 한다. 이 자료를 보면, 경우에 따라서는 상당히 낮은 수치를 보이기도 하지만 기간 중에 전반적으로 경제성장이 지속되어 왔으며, 근로자 1인당 GDP로 정의된 노동생산성이 1990년대에 EU의 평균치나 미국보다 노르딕 국가들에서 더 높았고, 노동생산성은 1980년대보다 1990년대에 와서 증가하고 있으며, 유럽 국가들은 정부부문 고용의 비중이나 공공부문의 규모 면에서 편차가 상당하고, 스칸디나비아 복지국가의 경우 정부부문 고용의 증가는 복지국가의 확대나 경제성장과 상당정도로 조화 가능하였으며, 복지국가의 규모와 경제성장 사이에 직접적인 관련성은 찾아보기 어렵고, 1990년대 중반까지 서구유럽의 모든 나라에서 GDP가 증가하였는데 이보다 더 빠른 속도로 사회지출이 증가하였다는 사실들을 알 수 있다(그러나, 핀란드는 최근 이와는 다른 경향을 보이고 있다. 즉, GDP는 크게 증가하였고, 실업율은 감소하였으며, 실질사회지출은 감소하였다. 따라서, GDP 대비 사회지출의 비중은 크게 감소하였다. 표 3 참조). 물론, 위의 자료들이 복지국가의 유형과 규모가 경제성장에 어느 정도나 어떻게 유리하게 작용하는가를 증명하는 것은 아니다. 하지만, 이 자료들은 거시적으로 볼 때 복지국가의 성장과 경제의 성장은 지난 20년 동안에도 함께 공존해 왔음을 간접적으로나마 보여주고 있다.

) 1990년대에는 아일랜드와 네덜란드에서도 경제성장이 상당히 빠른 속도로 진행되었다.

) 노동생산성은 1990년대에 독일과 포르투갈에서도 증가하였다.

□훌륭한 공공경제□, □훌륭한 사회□에 관한 견해가 여러 가지로 나타나는 것은, 이론적으로 볼 때 얼마든지 가능한 일이다. 포괄적인 복지국가가 □훌륭한 사회□를 건설하기 위해 반드시 있어야 하는 전제조건이라고 할 수 없을지는 모르지만, 그것이 훌륭한 사회라는 개념과 모순될 이유도 없다. 경제성장은 고도의 복지국가나 복지책임에 관련된 정부의 강력한 역할의 존재유무와 무관하게 가능한 일이다. 지난 20년 간의 발전상황은, 서로 다른 가치전제와 정치적 선택에 기초한, 훌륭한 사회에 관한 서로 다른 견해가 가능하다는 점을 경험적으로 보여주었다. 이제 이러한 사실을 전면적으로 받아들여야 할 때가 된 것 같다. 특히, 근대화와 사회보장제도의 발전을 주도해 온 미국과 유럽 국가들과는 다른 정치적 역사와 전통, 문화를 가진 지역의 국가들에 대해 어떤 함의를 도출하고자 하는 경우에는 더욱 그러한 것 같다.

현재 IMF는 스웨덴 경제가 다시 회복세를 보이고 있는 것이 스웨덴 정부가 그동안 과세기반의 확대와 높은 조세수입, 노동시장에서의 안정성, 세계적으로 가장 관대한 부모휴가제도, 아동수당의 증액, 학령전 교육과 공공보육의 보편화를 위한 추가적인 자원의 투입에 노력하는 등 복지국가의 핵심적인 정책을 지속적으로 강조해 온 것에서 기인한다는 점을 인정하려 하지 않고 있다. 스웨덴은, 높은 조세수입과 노동시장의 안정성, 실업의 감소, 관대한 보편적인 복지서비스, 경제성장의 결합이 가능하다는 점을 보여주었으며, 이는 다른 스칸디나비아 국가들도 마찬가지이다. 핀란드는 관대한 보편적 복지서비스와 건실한 경제성장이 아무 문제없이 결합될 수 있다는 점을 보여주는 좋은 사례이다(Heikkil□ and Uusitalo, 1997; Uusitalo, 2000). 최근 핀란드의 경험은, 낮은 빈곤율과 높은 수준의 소득평등이 바람직한 목적이라면, 1990년대 초 소련의 붕괴가 한 이유가 되어 핀란드가 경험한 것 같은 갑작스러운 경제적 충격이나 위기가 닥쳤을 경우 잘 발달된 보편적인 복지국가는 그 값을 한다는 점을 시사하고 있다. 핀란드의 잘 발달된 복지국가는 이와 같은 경제적 충격의 완충에도 도움이 되었지만, 핀란드로 하여금 경제위기를 빠른 시일 내에 극복하도록 하여 1994년 이후부터는 건실한 경제성장을 지속할 수 있게 하는 데에도 도움이 되었다. 핀란드의 경험은 유럽과 아시아 지역 국가들 모두에 유용한 것으로 생각되어, 아래에는 핀란드의 경제침체와 그로부터의 회복에 관련된 주요 통계치를 제시하고자 한다(표 3 참조).

<표 3> 핀란드의 경제침체와 경제회복에 관련된 주요 통계치 (자료: Uusitalo, 2000)

연 도	실질 GDP 성장률 (%)	실질 사회지출 증가율 (%)	GDP 대비 사회 지출 비중 (%)	실업율 (%)
1989	5.7	2.9	23.8	3.1
1990	0.0	6.9	25.2	3.2
1991	-5.9	8.8	29.9	6.6
1992	-3.2	7.1	33.6	11.7
1993	-0.6	2.0	34.6	16.3
1994	3.7	2.5	33.9	16.6
1995	3.9	0.7	32.0	15.4
1996	4.1	2.6	31.5	14.6
1997	5.6	-0.8	29.4	12.7
1998	5.6	-0.5	27.4	11.4

표 3에 의하면, 핀란드에서 사회보장과 복지에 대한 개혁조치(예컨대, 급여수준의 감축 등)가 1990년대에 취해졌음을 알 수 있는데, 그러나 이 개혁조치는 새로운 빈곤과 소득불평등의 증가를 초래하지 않는 방식으로 이루어졌다(Eitrheim and Kuhnle, 2000). 핀란드는 OECD 회원국 가운데 1980년대와 1990년대의 경제침체가 1930년대의 대공황 때보다 더 심각했던 유일한 나라였다(Uusitalo, 2000). 하지만, 1930년대와 근본적으로 달랐던 것은, 그 때와는 비교할 수 없을 정도로 발달된 복지국가가 존재하고 있었다는 점이었다. 이로 인해 1930년대에 있었던 것과 같은 엄청난 사회적□정치적 파장은 피할 수 있었다(1930년대의 경제위기로 인한 사회정치적 파장도 스칸디나비아 국가들이 유럽의 다른 나라들에 비해 상대적으로 약한 편이었다. 이것은 농업부문과 공업부문, 그리고 노동자와 사용자 간의 중요한 사회정치적 협약 같은 것이 이루어졌기 때문이다). 물론, 잘 발달된 복지국가가 외부충격에 의한 예기치 못한 경제위기 시의 성공적인 복지개혁이나 빠른 경제회복을 위한 충분조건이라는 것은 아니다. 하지만, 갑작스러운 경제위기를 맞은 경우에도 성공적인 복지개혁과 빠른 경제회복이 가능하며 더욱이 경제회복에 건실한 복지국가가 불리할 이유는 전혀 없다는 사실을 핀란드의 경험이 증명하고 있다. 유럽과 스칸디나비아 지역 국가들의 역사적 경험과 최근의 경험으로부터 얻을 수 있는 한 가지 교훈은, 사회정책의 여러 가지 특성과 국가 및 주요 경제집단의 긴밀한 상호작용은 경제적□사회적□정치적인 위기가 닥친 어려운 시기에 그 위기로부터 벗어나게 하는 데에 상당히 중요하다는 점이다. 또, 최근 10여년 동안의 스웨덴과 핀란드의 경험으로부터 얻을 수 있는 또 하나의 교훈은, 민주주의적인 체계와 제도는 예상치 못한 새로운 문제에 적응할 능력을 가지고 있다는 점이다. 예기치 못한 갑작스러운 위기가 발생하였을 때, 어떤 제도를 가지고 있는가가 매우 중요한 것이다.

오늘날 유럽의 복지국가들은, □탈산업주의로의 급속한 전환, 가속화는 세계화, 인구구조와 사회적 관계의 급속한 변화, 초국가적 통합의 경향, 그리고 탈냉전의 새로운 정치□(Ferrera and Rhodes, 2000: 1) 등과 같은 역사적으로 볼 때 전혀 새로운 성격의 새로운 도전에 직면하고 있다. 하지만, 유럽의 복지국가들은 1990년대에 등장한 새로운 중요한 도전들에 정도의 차이는 있지만 비교적 잘 대처하고 있으며(Kuhne, 2000; Ferrera and Rhodes, 2000), 이는 체계의 정당성을 유지함과 동시에 경제구조의 전환과 경제의 새로운 활력소의 도입을 가능케 하도록 공공정책을 조정하는 데에 있어서 잘 발달된 민주적인 복지국가가 상당히 유리하게 작용한다는 가설을 뒷받침하는 한 증거이다.

복지국가는 역사적으로나 오늘날에나 여러 가지 기능을 수행하며 따라서 그것의 업적과 성공을 평가하기 위해서는 특정한 가치나 정치적□사회적 목적(예컨대, 공정성, 정의, 응집성, 안정, 물질적□신체적 평안, 복리, 경제성장 등)에 근거하여 평가가 이루어져야 하지만, 이 글에서 우리들은 복지국가의 □노동친화성□(work-friendliness)에 특별히 주목하여 논의하고자 하며 또한 유럽, 특히 스칸디나비아의 경험으로부터 어떤 교훈을 얻을 수 있는지에 대해 초점을 두어 논의하고자 한다. 유럽의 국가들은 □노동친화적인□ 복지국가, 즉 생산성에 도움이 되는 높은 경제활동참가를 유도하는 복지국가를 건설하는 데 어느 정도나 성공하였는가? 유럽의 다른 어떤 나라들보다도 보편적인 소득이전과 서비스를 제공하는 가장 포괄적인 복지국가를 가진 노르딕 국가들이 1980년대와 달리 1990년대에 들어 와서 노동생산성이 증가하고 있으며 또한 노동생산성의 수준이 미국의 수준이나 EU평균수준보다 더 높다는 사실(표 1b 참조)은 매우 흥미로운 일이다. 뒤에 제시하게 될 표 4에서는, 유럽 복지국가들 가운데 노르딕 국가들이, 예컨대, 어린 자녀가 있거나 기타 다른 보호부담을 가진 가정의 여성과 남성의 경제활동참가를 유도하는 발달된 정책을 가지고 있다는 점 - 이는 □노동친화적인□ 복지국가의 한 단면으로 볼 수도 있다 - 등에서 가장 □가족친화적□인 복지국가라는 사실을 (다소 간접적으로) 제시하게 될 것이다. 노르딕 국가들은 서구의 복지국가들이 제공하는 아동과 노인을 위한 복지 및 보호서비스 중 가장 광범위한 서비스를 오랫동안 제공하여 왔다(Kohl, 1981; Kautto et al., 1999). 동아시아의 국가들 - 혹은 다른 국가들 - 이 이로부터 얻을 수 있는 실용적□구체적 교훈은 어떤 것들일까? 노동친화적인 복지국가는 다른 면으로는 □기업친화적인 환경□(business-friendly environment)을 조성하게 된다. 우리들의 주된 논지는, 사회보장과 기업은 물과 불처럼 상극관계에 있는 것이 아니라는 것이다. 사회보장과 기업이 조화로울 수 있는가 아닌가는, 사회보장제도의 구체적인 형태와 사회보장과 사회와의 상호작용의 성격, 그리고 사회보장제도를 둘러싼 문화적□정치적 환경의 특성에 달려있다.

2. 다기능적이며, 도전받고 있고, 개혁 중에 있는 유럽의 복지국가

복지국가는, 1880년대 독일의 비스마르크에 의해 도입되어 이후 이른 바 사회문제 혹은 노동문제에 관한 입법조치를 유럽 전역으로 확대시키는 데 시발점이 되었던 최초의 포괄적인 강제사회보험제도 이래 약 100여년 이상의 기간에 걸쳐 발전되고 확대되고 수정되고 다듬어진 유럽의 정치적 산물이다(Flora, 1986). 그러나, 독일에서 사회보험이 도입되기 이전에 이미 영국의 1834년 구빈법 보고서는 오늘날의 사회보장에 있어서도 중요한 영향을 미치고 있는 경제적 이전의 기본원칙을 밝힌 바 있다. 이른 바 □열등처우의 원칙□은 국가로부터 급여를 받는 자의 소득은 경제활동에 참여하는 자 가운데 가장 임금수준이 낮은 자의 소득보다 언제나 적어야 한다는 원칙을 천명한 것이다. 노동 혹은 수입이 있는 일자리보다 사회보장급여를 선호하는 개인이나 가구에게는 급여를 지급하지 않는다는 것은 오늘날에도 일반적인 원칙이다. 이 원칙은, 한편으로는 경제적 근거(근로동기)에 의해 또 다른 한편으로는 정의 혹은 공정성의 근거에 의해 정당화된다. 그러나, 이 원칙에도 몇 가지 중요한 예외가 있다. 그 중 가장 중요한 것은 기초연금(그리고 기타 기초적인 급여)이다. 기초적인 급여의 중요한 목적은, 빈곤의 예방과 감소이다. 그러나, 근로소득이 기초적인 급여보다 낮거나 그와 유사한 수준에 있다면, 기초급여는 근로동기를 해치게 될 것이다. 급여가 임금보다 낮아야 한다는 원칙의 두 번째 예외는 상병수당이다. 이 예외는 유럽, 특히 스칸디나비아에서는 흔히 인정되고 있어서, 노동자들은 단체협약 혹은 법률에 의해 상병 중에 있을 때 임금전액 혹은 임금의 거의 전액을 보상받을 수 있다. 건강관련급여의 보상수준이 달라짐에 따라 이것이 경제활동참가와 결근율에 어떻게 영향을 미치는가는 유럽에서 중요한 정치적 논쟁거리이다.

유럽의 민족국가들은 각기 다양한 특성을 가진 복지국가적 제도와 프로그램을 발전시켜 왔다. 하지만, 복지국가의 모습이 어떠하든지, 2차대전 후의 복지국가는 민주적 발전을 공고히 하는 데 도움이 된 매우 중요한 제도로 간주되어야 한다.

퇴직 및 장애연금, 질병보험, 산업재해보험, 모성보험(maternity insurance)과 유급육아휴직(paid parental leave), 아동수당, 실업보험과 근로활동 프로그램, 보건 및 대인서비스, 보육서비스 등을 위한 프로그램을 운영하고 있는 복지국가가 경제성장에 도움이 되는가 그렇지 않은가는 많은 연구와 논쟁에서 중요한 주제이다(Atkinson, 1999; Sandmo, 1995). 거시적인 차원에서 그리고 장기적인 관점에서 보면, 복지국가와 경제성장은 조화를 이루어왔다(Kuhnle, 2000a). 경제성장은, 범위와 관대성에서 다양한 모습을 가진 복지국가의 여러 가지 구조물과 조화가능하다. 하지만, 유럽국가의 복지정치에서 경제성장과 효율성만이 유일한 목적인 것은 아니다.

정치와 복지국가는, 삶의 기회의 평등화, 사회정의, 사회보장, 사회적 결속과 안정이라는 목적도 추구한다. 이 모든 것들은, 경제성장이나 경제발전의 역동성, 투자환경 등과도 여러 가지 면에서 관련되지만, 정치적 선호, 이데올로기, 이해관계, 가치 등과도 관련된다. 따라서, 어떤 종류의 복지국가적 정책이 가능한가는 언제나 정부와 유권자들이 어떤 것을 바람직한 것으로 생각하는가의 문제이며, 어떤 것이 바람직한 것으로 간주되는가 - 즉, 국가가 할 수 있고 해야 하는 것이 무엇인가 - 는, 경제성장과 효율성의 전제조건에 관한 이론과 지식 그리고 경제발전수준의 문제이기도 하면서 동시에 정치적□문화적 맥락(규범, 기대, 가치구조)의 문제인 것이다.

유럽의 경험으로부터 얻을 수 있는 한 가지 중요한 교훈은, 복지국가는 여러 가지 기능을 수행한다는 매우 단순한 것이다. 따라서, 유럽 이외의 맥락에서 적절한 교훈은 무엇이며 적절한 복지정책은 어떤 것인가에 관한 논쟁은 여러 가지 방식으로 전개될 수 있다. 사회적 보호와 복지는, 흔히 빈곤의 감소나 소득과 서비스에 대한 최소한의 욕구충족이라는 측면에서 논의되기도 한다. 빈곤감소는 예로부터 사회입법을 공론화하였던 많은 정부들이 제시하였던 한 가지 중요한 목표였다. 그러나, 유럽에서 복지국가가 확립된 것은 빈곤감소보다 훨씬 더 많은 목적을 위한 것이었고, 이는 특히 북유럽과 대륙유럽에서 그러하였다. 복지국가는, 원래, 사회조화의 유지와 체제의 유지를 위해 도입되었다. 그 후 시간이 지나면서 소득상실을 초래하는 위험으로부터 사람들을 보호하는, 그리고 생애주기에 따른 소득분배를 가능케 하며 사회집단에 따라 소득을 재분배하는, 그리고 모든 시민에게 안정감을 주는 프로그램이 발전되었다(Atkinson, 1995: 5-6). 우리들은, 비록 정교한 실험조사 같은 것을 통해 증명할 수 있지는 않아서 다소 대담한 주장이지만, 유럽적 맥락에서 복지국가는 심각한 사회적 저항이나 혁명운동(의회민주주의와 복지국가가 덜 발전되었던 2차대전 이전의 극우파들의 준동은 예외이지만), 빈곤의 지나친 확산을 방지하는 사회 □안정제□(societal stabilizer)였다고 주장하고자 한다. 민주적 통치구조와 잘 규제된 자본주의 시장경제, 그리고 상대적으로 포괄적인 복지제도가 결합되어 사회적 욕구를 비교적 성공적으로 충족시켜 왔다. 다양한 사회적□정치적 문제들이 끊임없이 정부의 정책논의의 주제가 되어 왔지만, 1970년대 중반 이후의 □위기론□은 유럽의 맥락에서는 경험적으로 그리 뒷받침되지 못해 온 것 같다(Van Kersbergen, 2000). 위기론이 경험적인 증거에 의해 뒷받침되지 못했다는 것은, 이들 이론들이 민주적인 제도와 행위자들의 대응을 촉구하는 □경고신호□(warning signals)의 기능을 했기 때문이라고 생각할 수도 있다. 하지만, 이렇게 생각하더라도 위기론은 이론이 형성되는 초기단계에서 제도와 행위자들의 대응을 미리 고려에 넣지 않은, 결함을 가진 이론이 되는 것이다.

3. 사회보장과 노동시장의 상호작용

유럽의 경우, 강제적 사회보장제도는 19세기 말 이후부터 근대적인 노동시장과 공존하여 왔다. 독일의 비스마르크에 의한 입법조치는 사회보험의 발전을 위한 토대를 마련했을 뿐만 아니라 노동시장의 집단행위자들 - 노동조합과 사용자단체 - 로 하여금 노동자에게 금전적 보상을 제공하는 일상적 업무에 관여하는 사회적 협력자가 되게끔 하였다. 사회보험을 운영하는 기관은, 정부(중앙 및 지방)와 노동시장의 집단행위자들에 의해 공동감독되고 때로는 이들에 의해 운영도 되는 삼자기구(tripartite organization)로 화하였다. 하지만, 이의 예기치 않은 결과로, 경제활동참여는, 점차, 임금 - 노동시장의 조직행위자들 사이의 임노동계약 - 에 관련된 협약과 규정들에 의해 규제될 뿐만 아니라 임금 또는 수입과 연계된 현금 또는 현물급여, 이른 바 benefits tide-overs에 의해서도 규제되는 것으로 되어갔다. 오랫동안, 이러한 현금 또는 현물급여는, 사람들을 일자리로 보내기 위해 사용되는 채찍과 당근의 일부가 되어 왔다.

지난 세기 동안의 스칸디나비아의 경험은, 높은 경제활동참가는 사회보장제도의 확대와 공존가능하다는 사실을 보여주고 있다. 1960년대 이후부터 □높은 수준의 지속가능한□ 완전고용 - 남성 주소득원으로부터 여성 주소득원에게까지 확대적용된 - 은 케인즈적 수요관리의 공공정책적 규범이 되었다. 사회보장제도의 확대는, 거의 모든 사회보험제도가 급여의 관대성과 적용인구의 면에서 확장되어 왔음을 의미하는 것이었다. 거시적인 측면에서 볼 때, 급여와 적용대상의 확대는, 예컨대 개인에게 노동시장으로부터 이탈하도록 하는 유인을 제공함으로써 미시적으로는 경제에 해로운 영향을 미친다는 사회과학이론이 흔히 적용되는 실업보험의 경우에도 예외가 아니었다. 실업은 더 이상 개인적인 문제로 간주되지 않았고 공동의 관심사로 간주되었다. 따라서, 노동시장은 화폐경제의 가장 핵심적인 부분으로 화하였으며, 사회보장은 근대적 복지국가의 가장 핵심적인 제도로 화하였다. 거시경제적 조정은 사회 전체를 규율하는 일부가 되었다. 하지만, 실제는 이보다 훨씬 더 많은 것들이 문제가 되었다. 스칸디나비아의 경우, 행위자 중심적인 시민권 이론과 구조기능주의적 사회학 이론을 따라 체계통합은 언제나 사회통합과 함께 고려되어 왔다. 따라서, 미시적인 차원에서, 개인이 노동시장으로부터 이탈할 위험에 처한다는 것은 곧 그가 주변화와 사회적 배제의 위험에 처함을 의미하는 것이며, 거시적인 차원에서 기업의 번영을 유도할 수 있는 조건을 창출해야 하는 정부의 책임은 모든 근로가능한 사람들에게 일을 할 수 있게 하거나 또는 취업하기 위한 교육과 훈련을 받을 수 있도록 해주는 일반적인 의무와 연결되어 왔던 것이다. 결국, 스칸디나비아에서는, 순수한 경제적 인간의 합리성에 내재된 가치 이외의 다른 가치들이 오랫동안 중요시되어 왔던 것이다.

아동수당에서부터 상병수당, 노령연금에 이르는 다양한 급여를 제공하는 정교한 사회보장제도를 가지고 있음에도 불구하고, 스칸디나비아를 포함한 서구사회의 지배적인 규범은, 청장년층의 성인 - 최근에는 점차 여성까지도 포함하여 - 들은 노동시장에서 소득을 얻기 위해 적극적으로 노력해야 한다는 것이었다. 물론, 심각한 장애을 가진 사람들은 이러한 규범에서 예외이다(이른 바 가치있는 빈민). 더욱이, 이러한 규범은 화폐소득뿐만 아니라 권력, 위세, 지위와 같은 사회적 특성이 개인이 일을 하는가 그렇지 않은가 혹은 그가 하는 일이 어떤 일인가에 따라 분배되어왔다는 사실로 인해 더욱 강화되어 왔고 지속적으로 인정되어 왔다. 국가와 사회 간의 구분이 많이 무너져 온 스칸디나비아와 같은 응집력있는 공동체에서 작동하는 사회통제기제 하에서, □불복종□(disobedience)은 이것이 비록 개인에게 화폐적 이익을 줄지는 몰라도, 대개의 경우 당사자의 명예의 손상과 심지어는 사회주류로부터의 배제를 결과하게 된다. 이것은 근대복지국가가 가진 도덕적 논리의 중요한 한 측면이며, 이는 아마도 일반화해도 무리가 없을 것이다.

스칸디나비아에서, 경제의 근대화된 부문(즉, 농업부문과 무급가사노동을 제외한 부문)에서의 경제활동참가율은, 1930년대의 일부기간과 1990년대의 일부기간을 제외하고는 20세기 내내 증가하여왔다. 1930년대와 1990년대는 북유럽 전체적으로 경제의 축소 내지 □위기□ 기간이었으며, 이 때에는 실업율이 증가하였고 경제활동참가율이 하락하였다(노르웨이는 예외). 이 기간을 제외한 나머지 기간에는 경제활동참가율이 꾸준히 상승하였다. 2차대전 후에는, 덴마크만 다소 예외였고, 나머지 스칸디나비아 국가들에서 남성의 경제활동참가율은 1970년대 말까지 상승하였으며, 여성의 경제활동참가율도 1990년대 초까지 상승하였다(노르웨이에서는 여성의 참가율이 1990년대 내내 증가하였다). 스칸디나비아에서 이른 바 □주부□(housewives)라는 사회적 범주는 상당정도로 사라져버렸으며, 이는 통계수치에도 그대로 반영되고 있다. 게다가, 교육체계의 발전과 숙력에 대한 강조의 강화는, 최근 몇십년 동안 16-24세 연령집단에 속하는 사람들 대부분을 학생으로 만들게 되었고 이에 따라 경제활동연령에 대한 정의는 계속 상향조정되어 왔다. 따라서, 지난 세기 동안 경제활동인구의 연령구성과 성별 구성은 매우 급격하게 변화하여 왔던 것이다. 경제활동참가율의 지속적인 상승과 함께 사회보장체계도 지속적으로 확대되어 왔다.

유럽이 경제발전을 하는 동안 직면했던 심각한 한 가지 문제는 국가 내에서뿐만 아니라 국가간에 있어서의 이동성(mobility)의 문제였다. 노동자들이 현재의 일자리와 거주지역을 떠나 다른 곳에서 일자리를 얻는다는 것은 상당히 모험적인 일이다. 사회보장제도는 이동성을 높이거나 아니면 적어도 다른 일자리를 구하려는 개인노동자가 직면하는 위험 혹은 비용을 감소시키는 방향으로 운영될 수 있다. 기업연금제도와 달리, 사회보장체계에서는 개인이 직장을 옮겼다고 해서 연금수급권을 상실하지는 않는다. 개인이 특정 직장에서 쌓은 취업경력과 무관하게 개인노동자를 보호하는 사회보장제도는 노동력의 이동이나 경제의 구조적 변화, 그리고 경제성장에 도움을 줄 수 있다. 게다가, 직업상실과 관련된 경제적 위험을 노동자 자신이 떠 안아야 하는 상황에서는, 노동자들은 일자리의 유지를 위해 격렬하게 저항하게 되고 따라서 이는 노동시장의 유연성을 저해하게 된다. 적절한 사회보장체계는 노동시장의 □동맥경화증□을 치료할 수 있는 □명약□이 될 수 있다. 또한, 이미 영국에서 1909-11년에 도입된 바 있는 실업급여와 직업안정서비스의 통합운영은 많은 유럽 국가들에게 시사하는 바가 크다. 우리들은, 동아시아 국가들이 이와 같은 유럽의 경험으로부터 유용한 교훈을 얻을 수 있다고 생각한다. 유럽연합과 유럽경제구역 내에서의 자유로운 노동시장의 발전과 국가 간에 사회권이 이전될 수 있도록 각 국가의 사회보장체계를 조정하는 것은, 유럽에서 노동력의 이동과 노동생산성을 증가시키는 또 다른 유인이 될 것이며 경제적 세계화와 격화된 국제경쟁에 대응하는 한 방편이 될 수 있을 것이다. 유럽 내에서의 노동력 이동이 매우 제한적이었다는 사실은, 유럽 전역에 걸친 높은 실업율로도 설명할 수 있지만, 그보다는 언어와 문화적 관습의 차이에 의해 설명하는 것이 더 적절할 것이다. 이는 결국, 경제발전수준과 복지의 수준이 다양한 상황에서 나타날 노동시장행위를 설명함에 있어서는 단순히 □경제적 인간□ 모델로는 불충분함을 시사한다.

최근에 와서, 일자리 창출을 위한 접근으로 탈규제와 최소복지를 추구하는 자유시장적 접근이 중시되어 오고 있다. 고용창출이라는 면에서 미국은 유럽의 어떤 나라보다 더 좋은 결과를 낳았다. 하지만, 동시에 미국은 빈곤이나 사회불평등의 증가 그리고 그에 따른 사회적□치안적 비용에는 상대적으로 관심을 덜 기울였다. 젠스 알버(Jens Alber, 2000)는 최근의 국가간 비교연구에서 국민 1인당 정부부문의 치안요원과 민간부문의 경호요원의 규모는 GDP 대비 사회지출의 규모와 극명한 부적인 상관관계를 나타낸다는 사실을 보인 바 있다. 유럽에서는 미국과는 다른 고용창출전략을 발전시켜 왔는데, 이는 사회보장제도의 개혁(예컨대, 급여 수급조건의 엄격화 등)과 훈련프로그램의 개선, 직장탐색훈련 등을 결합하여 고용창출을 추구하는 전략이다. 네덜란드는 이와 관련하여 흥미로운 사례인데, 이른 바 □네덜란드 병□이 1990년대의 일련의 정책개혁을 통해 치유되었으며(혹은 치유되었다고 주장되며) □네덜란드의 기적□으로 전환되었다(Visser and Hemerijck, 1997). 네덜란드의 예와 기타 다른 예들은 유럽의 복지국가가 사회를 □시민사회□ 혹은 노동시장의 조직행위자들을 포괄하는 점진적이고 민주적인 정치과정과 수단을 통해 일반적으로 더 좋은 사회라고 생각되는 사회로 개선할 수 있는 능력이 있음을 보여주고 있다.

이제 스칸디나비아 국가들에서 최근에 일어난 일에 대해 살펴 보기로 한다.

조세와 사회보장기여금, 실업급여와 관련된 고용문제는, OECD의 직업조사와 유럽연합의 보고서를 비롯한 많은 OECD 문건에서 지적되고 있다(Kosonen, 1998). 현재의 사회보장체계는 일자리를 찾도록 하는 유인을 제공하기보다는 오히려 의존문화를 창출한 것으로 간주되고 있다. 이러한 생각의 이면에는, 노동을 그 자체 하나의 선(善, good)으로 즉, 소득 이외의 다른 많은 것들을 위한 선(善)으로 생각하지 않고 노동을 단순히 소득을 획득하기 위한 필요악으로만 생각하는 태도가 자리하고 있다. 게다가, 이러한 생각에서는 노동에 관한 역사적□문화적 규범이 너무나 쉽게 간과되고 있다.

2차대전 후 노르딕 복지국가의 두드러진 특징은 그것이 □완전고용□을 목표로 하여 왔다는 점에 있다. 1960년대 중반까지 완전고용은 주로 □남성의 완전고용□을 의미하는 것으로 받아들여졌다. 하지만, 여성의 경제활동참가도 꾸준히 상승하였으며, 이는 특히 공공부문(□복지□부문)에서 더욱 그러하였다. 다른 스칸디나비아 국가들에서는 경제활동에 참여하는 여성은 주로 시간제직장을 가지고 있지만, 핀란드에서는 여성들도 정규직 일자리를 가지고 있는 경우가 더 많다. 스칸디나비아에서 여성취업은 서구유럽의 OECD 국가들 가운데 최고수준이다(표 4 참조). 하지만, 서구유럽의 다른 나라들에서도 1960년대와 1970년대이래 여성의 경제활동참가율은 지속적으로 증가하여 왔다(이는 네덜란드의 기적을 이룬 한 요인이기도 하다).

<표 4> 복지국가 유형별 15-64세 여성총인구 대비 여성노동력의 비중, 1960-1995 (가중치를 부여하지 않은 평균치) (자료: Kuhnle and Alestalo, 2000)

구분	1960	1974	1995
대륙 유럽	42.1	44.9	59.2
스칸디나비아	48.9	60.9	72.5
남부 유럽	31.6	37.6	49.0
영국	46.1	54.3	66.0
주: 복지국가의 각 유형에 포함된 국가에 대해서는 <표 2a> 참조.

1980년대와 1990년대에 더욱 급여조건이 좋아진 모성/부성급여와 유급육아휴직제도가 스칸디나비아의 여성 경제활동참가율을 높이는 데 기여하였으며, 보육서비스의 발전에 기여한 것은 분명하다(물론, 보육서비스의 발전은 스칸디나비아에만 특수한 것은 아니었다). 스칸디나비아의 국가들을 □노동친화적□이고, □여성친화적□이며 또한 □가족친화적□인 국가로 만든 이와 같은 관대한 급여의 발달을 설명할 수 있는 한 가지 요인으로는, 정치, 즉 정당과 노동조합, 그리고 의회나 행정부, 관료조직과 같은 정치적 의사결정의 장으로 여성들이 급속하게 진출하게 된 것을 들 수 있다.

스칸디나비아에서는 1950년대 말과 1960년대이래 보편적인 정액방식의 사회보장급여와 자산조사에 의한 사회보장급여를 노동연계적인(income-related) 혹은 소득연계적인 급여로 전환시켜왔다. 이러한 전환은 연금제도와 상병수당, 실업급여에서 나타났다(연금의 경우, 보편적인 기초연금과 이를 취업기간에 따른 급여로 보충하는 체제를 가진 덴마크는 다소 예외에 속한다). 사회보장체계는 소득상실의 원칙, 혹은 비스마르크 식의 □지위유지□ 원칙에 보다 가깝게 변화하여 갔으며, 따라서 빈곤의 예방을 위해 노동시장참여와 관계없이 모든 시민들에게 보편연금을 지급하는 것을 그대로 유지하면서 동시에 보다 강력한 근로유인체계를 도입할 수 있게 되었다. 최근에 와서 더욱 관대해진 조기퇴직제도는, 위의 경우와 달리, 일자리로부터의 이탈(물론, 이 이탈은 오랫동안 일을 했던 사람들의 이탈이기는 하지만)이 복지급여 면에서 더 이득이라는 생각을 심어줌으로써 근로동기를 해치는 것으로 볼 수 있다.

) 기여와 급여의 연계를 강화하는 경향의 한 가지 흥미로운 예외가 있다. 노르웨이에서는 1992년에 노령연금에서 이 연계가 오히려 약화되었다. 즉, 이 해에 노르웨이에서는 소득비례연금의 비중을 감소시키고 소득대체율도 하향조정하였다. 이 때문에 노르웨이에서는 급여수준이 더 낮아지게 되었으며 최고급여수준도 역시 낮아지게 되었다(Hinrichs, 2000). 연금제도의 □노동친화성□을 낮추었음에도 불구하고, 노르웨이에서는 1990년대 말에 취업률은 증가하였고 실업율은 하락하였다.

코소넨(Kosonen, 1998)에 따르면, 스칸디나비아의 경제체계와 복지체계는 1980년대 말과 1990년대 초에 매우 중요한 전환을 경험하였다는 것이다. 앞에서 암시된 바와 같이, 스칸디나비아의 복지국가는 적어도 2차 대전 이후부터(일부 논자들은 1500년대의 개혁 이후부터라고 주장할 지 모르겠다) □노동친화적□이었다. 하지만, 실업율이 증가하여 이것이 예컨대 덴마크에서는 1970년대 중반부터 계속 높은 수준을 유지하였고 스웨덴과 핀란드에서도 1990년대 초반 이후부터 계속 높은 수준을 유지하게 되자, 노동시장의 경직성에 대한 논쟁이 촉발되었으며, 조세체계와 관대한 사회보장급여가 근로동기를 해치는 데 기여할 가능성에 대한 면밀한 검토가 이루어지게 되었다. 조세개혁과 실업유형을 비교한 결과, 코소넨은 조세는 실업문제를 설명하는 적절한 요인이 아니라는 결론에 도달하였다. 왜냐하면, 예컨대, 1980년대에는 실업율이 낮았지만(덴마크는 예외) 이 당시 한계세율은 높은 편이었기 때문이다. 또한, 1980년대 말과 1990년대 초에 취해진 조세삭감 조치가 경제활동참가율과 노동시간으로 측정한 근로동기가 증가하는 데 중요한 영향을 미쳤다는 증거는 없었다(Klevmarken et al., 1995; Aaberge et al., 1995). 낮은 조세는 고용주들로 하여금 새로운 노동자를 고용하게끔 유도할 수 있지만, 우리들은 아직 이를 증명할 수 있는 자료는 갖고 있지 못하다. 또한, 코소넨에 따르면, 근로동기와 고용간의 연관도 그리 분명한 것이 아니라는 것이다(Kosonen, 1998). 과거 수입을 기준으로 하는 사회보장급여는 취업에의 유인을 창출한다(그러나, 이렇게 되기 위해서는 급여체계의 특성이 실업자들에게 알려져 있어야 한다. 물론, 이는 반드시 그렇다고 가정할 수는 없다). 이러한 사실들에서 한 가지 교훈을 이끌어낸다면, 그것은 조세수준과 실업/취업수준, 그리고 사회보장급여의 관대성 사이에는 어떤 필연적인 직접적 관계가 없다는 것이다.

표 5a와 표 5b는 노르딕 국가들의 실업율과 취업률을 개관한 것이다.

1990년대 초의 전반적인 경향은 취업률이 하락하고 실업율이 증가하는 것이었으나, 1990년대 중반 이후의 경향은 반대로 나타나고 있다(이는 고등교육에 참여하는 젊은층이 증가하면서 실업율 통계에 영향을 미치게 된 현상과 동시에 나타나고 있다). 1990년대에 유럽연합에서 취업률은 평균적으로 하락하였으나 아일랜드와 네덜란드에서는 취업률이 증가하였다(Elmeskov and Scarpetta, 2000).

<표 5a> 실업율(실업은 일반적인 정의에 따름), 1988-1998

(자료: Kosonen 1998, OECD의 □경제개관□ 61권, 1997년 6월 호에 기초함)

	1988	1990	1992	1994	1996	1998
덴마크	8.6	9.6	11.3	12.2	8.8	7.4
핀란드	4.5	3.5	13.1	18.4	16.3	13.7
노르웨이	3.2	5.2	5.9	5.9	4.9	4.2
스웨덴	1.7	1.6	5.3	8.0	8.0	7.5
유럽연합	9.4	7.9	9.6	11.6	11.3	10.8
주: 1998년 수치는 예상치임, 핀란드의 경우 표 3에 제시된 1996-98년 기간의 수치 참조.

<표 5b> 피고용율(경제활동연령인구 대비 피용자, %), 1983-1996

(자료: Kosonen 1998, OECD의 □경제개관□ 61권, 1997년 6월 호에 기초함)

	1983	1990	1994	1996
덴마크	71.7	77.1	72.8	74.7
핀란드	73.2	74.1	60.1	62.2
노르웨이	73.9	73.9	72.7	76.8
스웨덴	78.5	80.9	70.2	72.7

Scaretta, 2000). 노동력의 가동율(labor utilisation)은 미국보다 유럽연합이 더 낮다. 노르딕 국가들의 취업률은 미국보다 더 높지만, 이는 짧은 근로시간과 낮은 노동력 가동율에 의해 상쇄되고 있다(표 6 참조).

<표 6> 연평균 노동시간, 1980, 1990, 1998. 전체 산업 대상 (자료: Elmeskov and Scarpetta, 2000)

	1980	1990	1998
덴마크	-	1492	1527
핀란드	1755	1677	1674
노르웨이	1512	1432	1401
스웨덴	1439	1480	1551
유럽연합 평균	1755	1659	1620
미국	1831	1819	1833

코소넨에 따르면(Kosonen, 1998), 노르딕 국가의 적극적 노동시장정책(훈련, 교육, 보호고용 등)의 효과에 대해서는 다양한 평가가 있으며, 적어도 덴마크의 경우 그 효과는 실업자의 시각에서 보거나 고용주의 시각에서 보가나 모두 긍정적인 것 같다. 최근에 들어 스칸디나비아에서 취업에의 유인은 강화되고 있지만, 실업자들에게 통제와 규율을 더 많이 부과함으로써 □채찍□을 강화하는 방향으로의 정책전환도 시도되어 왔다.

이제 최근의 스칸디나비아의 연금제도 개혁을 예로 제시하면서 유럽 연금제도에 대해 간략히 살펴 보고자 한다. 1990년대 말에 취해진 스웨덴의 연금개혁은, 제도의 투명성을 제고함과 동시에 모든 노인들에 대한 보편적인 소득보장의 요소를 잃지 않음으로써 연금체계를 보다 □노동친화적□인 것으로 만든 것이었다고 할 수 있다.

유럽의 노령연금체계는 대개 매우 복잡하다. 유럽의 연금체계는 오랜 역사를 거치면서 발전하여 왔다. 연금의 급여체계에는, 연금이 도입될 당시에는 정당성이 있었지만, 이 정당성이 사라진 후에도 오랫동안 남아있는 요소가 존재한다. 이러한 요소 때문에 정당성을 이미 잃은 급여를 지키기 위해 노력하는 이익집단이 생겨났다. 이러한 정당성을 이미 상실한 대표적인 예로는 경찰과 군인의 퇴직연령을 들 수 있다. 경찰과 군인들의 연금수급연령이 낮게 설정된 것은, 이들이 심한 신체적인 활동을 많이 해야만 하고 따라서 퇴직하기 전까지는 그러한 활동에 적합해야 했던 시대에는 정당화될 수 있었다. 하지만, 오늘날 경찰이나 군인들은 50세가 넘으면 주로 서류작업을 하기 때문에 이들의 연금수급연령이 그처럼 계속 낮게 설정될 필요가 없다.

우리들의 논지와 관련하여 매우 중요한 한 가지 사실은, 경제적 성과와 연금급여 간의 관계가 실제로는 대개 그리 분명하지 않다는 것이다. 연금제도의 작동방식에 관한 일반적인 개념들 그리고 널리 퍼져 있는 잘못된 생각들은, 노동친화적인 복지국가의 확립에 도움이 되지 않는 행동들을 만들어내었다. 어떤 면에서, 연금제도는 그것에 대해 비경제적인 방식으로 대응하는 것이 합리적인 것으로 보이게 만드는 측면을 가지고 있다. 예컨대, 일부 연금제도에서는, 서서히 근로시간을 줄이면서 늦게 퇴직하는 것보다 조기에 퇴직하는 것이 급여면에서 더 유리하도록 되어 있는 것이 사실이다. 또 어떤 연금제도에서는, 경제활동에 참여한 전 기간을 통틀어서는 수입이 들쭉날쭉하더라도 퇴직하기 직전에만 수입이 많으면 경제활동 전 기간 동안 수입이 안정적이었던 경우보다 급여가 더 높아지도록 설계되어 있는 것도 사실이다.

사회보장체계의 모호함은, 실제 제도의 운영수준에서도 나타난다. 올해 ILO가 발표한 사회보장에 대한 한 연구에서, 연구자들은 이 문제를 다음과 같이 논의하고 있다:

□사회보장급여는 그 운영에 있어서 흔히 투명성을 결여한 경우가 많다. 이 때문에, 연금제도의 보다 넓은 개념과 목적이 잘 설명되지 못하고 있으며, 나아가서 가입자들에게 그들의 연금가입기록이 어떻게 처리되며 또는 그들이 납부한 기여금이 어떻게 사용되는지에 관해서도 제대로 설명되지 못하고 있다. 연금이나 기여금에 관한 정기적인 자료공개가 이루어지지 않는 경우도 상당히 많다. 또한, 대개 법률에 규정된 제도의 내용은 매우 복잡하여 가입자들이나 고용주들이 이해하기가 어려우며 심지어는 연금의 운영을 담당하는 실무자들조차도 이해에 어려움을 겪는 경우가 있다. 이러한 문제는 사회보장의 모든 급여에 다 해당되지만, 기여율이 가장 높고 급여가 퇴직할 때까지 30년동안 지급되지 않는 연금제도에서 가장 심각하다. 따라서, 당연히 사람들은 자신들이 납부한 기여금이 어떻게 사용되는지에 대해 의구심을 갖게 된다□.(Gilion, Turner, Bailey, Latulippe, 2000: 244-45).

스웨덴이 1990년대 후반에 새로운 연금제도를 도입한 데에는, 이와 같이 기여와 급여 간에 분명하고도 납득할 만한 연계가 부족했다는 사실이 중요한 이유로 작용하였다. 스웨덴의 새로운 연금제도는 1999년부터 시행되었으며, 앞으로 점차 정착될 것이다. 1960년 이래 스웨덴은, 모든 거류민에게 정액의 보편연금을 제공하는 부분과 소득비례의 보충연금을 제공하는 부분으로 이루어진 이층체제의 강제연금제도를 운영하여 왔다. 하지만, 이 연금제도는 1980년대와 1990년대에 이르러 점차 비판에 직면하게 되었다. 이에 따라, 스웨덴 연금체계가 가진 개선점에 대한 정치적 합의가 점차 형성되기에 이르렀다. 연금급여지출은 경제성장(혹은 경제사정의 변화)과 연계되어 있지 않았고, 소득비례의 보충연금은 연간 성장률을 2%로 전제한 것이었다. 만일, 성장률이 1975-95년 기간에 실제로 그러하였던 것처럼 이보다 낮다면, 기여금이 인상되어야만 했다. 평균수명의 증가와 이에 따른 연금생활자의 증가는 연금지출의 증가에 기여하였다. 하지만, 우리들의 논지에 특별히 중요한 연금개혁의 이유는 다음과 같은 것이었다:

) 노르웨이도 이 예를 따라 1967년에 스웨덴과 거의 동일한 연금제도를 도입하였다.

) 이에 관한 자료는, □연금개혁 - 최종보고서□(The Pension Reform - Final Report)(June 1998) 참조. (http://www.pension.gov.se)

□소득비례방식의 보충연금은, 수입이 불규칙한 경향을 보이는 사람 혹은 단기간 일하는 사람들에게 더 유리하도록 되어 있었으며, 따라서 이는 수입이 꾸준히 증가하고 장기간 일하는 사람들에게는 불공평한 것이었다. 이는 최소한의 수급요건을 30년의 가입으로 정하고 연금급여를 소득이 가장 높았던 15년간의 수입을 기초로 결정하는 보충연금제도의 급여산식 때문에 발생한 것이었다. 생애 전체의 통산소득이 동일하고, 기여금도 동일한 액수로 납부하더라도, 이들이 연금으로 받는 급여액수는 상당히 다를 수 있는 것이다. 생애 전 기간 동안 일을 하고 소득이 꾸준히 증가해 온 사람들이 보다 짧은 직업경력을 가졌던 사람보다 연금을 더 많이 받는다는 것은 공평한 일이 아니다.□(The Pension Reform-Final Report, p.9).

새로 도입된 연금체계는 생애소득의 원리에 근거하고 있다. 고용주와 노동자는 스웨덴에 거주하는 모든 경제활동인구가 버는 소득의 18.5%에 해당하는 기여금을 매년 납부한다. 연금급여액은 경제활동기간에 납부한 기여금 총액의 퇴직 당시 현재가치와 동일하게끔 되어 있다. 과거 오랫동안 스웨덴에서 퇴직연령은 65세로 정해져 있었다. 하지만, 새로운 제도에서는 퇴직연령이 별도로 고정되어 있지 않다. 연금은 61세부터 청구할 수 있으며 청구연령의 상한은 없다. 매년의 급여액은, 퇴직 당시 해당 수급자의 기대수명에 근거하여 계산되는데, 퇴직을 늦게 할수록 매년의 급여액이 더 많도록 되어 있다. 또한, 감액연금을 수령하고 이와 함께 시간제 근로를 통해 소득을 보충할 수도 있다.

연금수급권을 획득하지 못하였거나 획득하였더라도 급여가 지나치게 낮은 사람들에 대해서는, 일반조세수입으로 운영하는 최저연금이 보장된다. 최저연금은 65세부터 수급가능하다. 연금수급권을 획득하였지만 수급액이 최저연금액에 미치지 못하는 사람들은, 따라서, 언제나 최저연금보다 높은 수준의 연금을 받게 된다.

다음의 세 가지 경우에는, 부가급여가 지급된다:

- 어린 자녀를 양육하는 부모

- 군복무 중인 자

- 장애연금 혹은 조기퇴직연금 수급자

이러한 부가급여의 재정은 조세로 충당된다.

스웨덴의 새로운 연금체계는 스웨덴의 모든 거주자에게 새로운 연금제도는 항상 일한만큼 보상을 줄 것이라는 매우 분명하면서도 단순한 메시지를 주고 있다. 일을 해서 번 모든 소득은 나중에 받을 연금액을 증가시키게 된다. 새로운 연금체계는 노동친화적이며 투명하다. 스웨덴의 새로운 연금체계의 기초가 되는 정의원칙, 즉 노동과 연금수급권 간의 비례라는 원칙이 누구에게나 분명하게 드러난다.

4. 스칸디나비아와 유럽의 경험이 동아시아에 주는 교훈

동아시아와 동남아시아의 국가들은, 유럽이 걸어왔던 □근대화의 경로□를 밟아가고 - 혹은 밟아가고 있는 것처럼 보이고 - 있거나(Therborn, 1993; Hort and Kuhnle, 2000), 또는 비슷한 평가로 □생활수준이 향상됨에 따라 아시아권의 경제는 자유시장적 발전경로보다는 유럽의 경로와 보다 유사하게 사회복지에 대한 관심을 나타내고 있다□(Godement, 2000). 동아시아와 동남아시아에서 20-30여년 전에 □기적□을 향한 도약이 시도되었을 때, 이들 나라들은 모두 민주적 구조나 관행, 노동권 등이 결여된 채 조세부담도 낮고 임금도 낮은 그런 체제를 갖고 있었다. 하지만, 이제는 인도네시아와 필리핀이 다소 예외이기는 하지만, 각종 사회보장제도가 특히 1980년대 중반 이후부터 발전되기 시작하였다 - 물론, 이 제도들이 모두 시행된 것은 아니다. 2차 대전 직후 일부 나라에서의 성장정책은, 복지나 사회보험제도는 법률문서에만 존재할 뿐 실질적으로는 전혀 갖추지 않은 사회적 덤핑을 의도적으로 채택한 경우가 많았다. 그러나, 그럼에도 불구하고 대부분의 나라에서 다소간의 입법시도는 분명히 있었다. 하지만, 기적이 일어나는 기간에 대부분의 나라가 취한 발전경로는 과거와는 다른 것이었다. 기존의 제도는 축소된 것이 아니라 확장되었으며, □바닥을 향한 질주□ 같은 것은 찾아볼 수 없었다.

1980년대 말에, 한국은 복지정책에 있어서 동아시아와 동남아시아 국가들 중에서 선두주자로 부상하였으며, 민주화와 관련해서는 중요한 진전을 이루었다. 국민연금과 의료보험제도가 점차 실행에 옮겨지기 시작하였으며, 1990년대 초에는 총노동비용이 유럽수준으로 상승함에 따라 저임금체제도 상당정도로 사라지게 되었다. 1997년 경제위기 이전까지, 거대기업에서는 고용안정이 보장되었으며, 실업은 거의 없는 것과 마찬가지의 수준을 유지하였다. 경제위기 발생 이후에는 해고가 크게 늘어났으며, 실업율도 3배 이상 증가하였다. 1995년에 고용보험제도 도입되어 1995년부터 시행되었으며, 정부는 고용보험의 적용범위를 점차 규모가 작은 사업장으로 확대하였다. 경제위기는 김대중 대통령의 선출과 맞물려 □안전망의 강화와 실업급여의 관대화뿐만 아니라 의료보험의 국민건강보험으로의 개편과 연금수급권의 관대화, 근로기준법의 확대 등으로 나타난 보다 서구적인 복지체계를 향한 개혁 등□(Gough, 2000)의 여러 가지 개혁조치를 결과하였다.

말레이시아는 적립기금제도(provident fund)를 사회보험제도와 점진적으로 통합하는 조치를 취하였다. 이 두 가지 사회보호체계는 급여수준의 증가, 적용범위의 확대, 급여기간의 연장, 수급조건의 완화 등 점차적으로 성장하여 왔다. 이 둘을 통합하여 보다 포괄적인 사회보장체계를 만드는 것은, 주로 노후의 보호를 목적으로 한 것이다(Godement, 2000).

타일랜드 역시 1990년대 초반에 보편적인 연금보험을 확립하기 위한 조치들이 취하였는데, 하지만 이 조치들은 민주주의로의 이행이 있고 난 다음 취해졌다. 라메쉬(Ramesh, 2000)가 주장하듯이 아시아의 사회정책이 역사적으로 유럽의 경우와 유사하게 비민주적인 정치체제의 정당화라는 기능을 수행한 것일 수 있지만, 유럽과 동아시아 및 동남아시아의 민주화가 사회정책의 확장을 위한 동인을 제공한다는 점에서도 이 두 지역 사이에는 유사점이 존재하는 것 같다. 한국과 타일랜드가 이에 잘 맞는 예이다(대만도 마찬가지이다). 타일랜드는 1999년에 1990년에 제정된 사회보장법에 노령연금제도를 추가하였다(Gough, 2000). 실업보험은 실행에 옮겨지지는 않았지만, 광범위한 노동입법이 추진되었다.

필리핀과 인도네시아는 우리가 다루는 동아시아 5개국 가운데 사회보호체계가 가장 뒤떨어져 있으며, 그들의 정책도 가장 소극적이다. 필리핀에서는 경제기적이 일어나던 시기에는 보편적인 사회보장을 구축하기 위한 중요한 조치가 거의 취해지지 않았지만, 1990년대에 들어와서 사회보장을 위한 입법활동이 강화되기 시작하였다(Hort and Kuhnle, 2000). 그러나, 40여년 전부터 노령연금제도의 적용범위를 확대하는 조치는 점진적으로 취해진 바 있었다. 인도네시아의 경우는 사회보장제도의 발전이 매우 미약하며 점진적이고, 지난 10여년 간에도 발전속도가 상대적으로 늦은 편이었다.

동아시아 5개국 가운데 유럽으로부터의 교훈을 실현한 예는 실업보험분야에서 한국이 1990년대에 도입하여 확대하였고 1997년 경제위기에 의해 적극적으로 활용된 고용보험이 유일한 예라 할 수 있으므로, 실업과 관련된 유럽의 역사적 경험과 최근의 경험을 살펴 볼 여지가 충분히 존재한다고 보인다. 노령연금의 경우에는, 동아시아 5개국이 적용범위 면에서 상당한 차이를 보인다. 적립기금제도를 운영하는 말레이시아가 적용범위가 가장 넓으며(경제활동인구의 61%), 사회보장체계로 운영하는 타일랜드는 적용범위가 가장 좁다(경제활동인구의 7%)(Gough, 2000). 1997년 경제위기는 소득보장을 개인의 저축에 의존하는 것이 얼마나 취약한가를 잘 보여주었다.

사회보장, 노동시장 그리고 경제성장 간의 연관에 관련된 유럽, 특히 스칸디나비아의 최근 경험으로부터 어떤 교훈을 얻을 수 있는가? 지금까지의 이에 관련된 우리의 논의는 개괄적인 것이지만, 그럼에도 불구하고 이 논의로부터 급속한 근대화과정을 경험하고 점차 세계경제에 통합되어가는 지역과 동아시아에 대한 몇 가지 교훈을 이끌어낼 수 있다.

이 교훈들은 다음의 것들이다:

- 사회보장과 복지국가는 여러 가지 기능을 수행하며, 실업이나 노령, 질병 등에 대한       소득보장은 그러한 기능들 중의 한 가지이다. 사회보장정책은, 문화와 전통, 경제와 기      술의 발전, 사회구조와 사회관계에 의해 형성되는 정치적□사회적 선호에 관련된 것이다.     따라서, 우리들은 정부의 사회정책을 위한 객관적으로 올바른 길이 있다는 식의 주장에     대해 조심해야 한다. 공정성이나 사회정의, 사회적 결속, 안정, 삶의 기회의 균등화 등에     대한 인식은 다른 무엇보다도 가치와 선호와 관련이 깊다. 사회보장제도의 한 가지 가      장 중요한 점은, 그것을 어떻게 하면 대부분의 나라에서 중요한 목적으로 삼고 있는 노     동동기의 향상에 도움이 되도록 조직할 것인가 하는 점이다. 실업보험의 한 가지 효과      는 그것이 산업과 기업의 구조조정과정을 보다 원활히 할 수 있다는 것이다. 경제적 보     장은, 노동자로 하여금 변화에 대한 저항을 줄이게끔 해줄 수 있다. 특정한 기업에서의     고용기록에 관계없이 노동자들을 보호하는 정부의 강제제도는 노동이동이나 경제의 구     조조정, 그리고 경제성장에 더 유리할 수 있다. 전국민을 대상으로 하는 실업보험은 이     미 기본적으로 □노동친화적□인 것이다.

- 최근 유럽의 경험은, 복지국가의 범위나 조세수준, 취업률, 노동생산성, 경제성장 간에     는 어떤 명백한 관련성이 존재하지 않는다는 것이다. 스웨덴 그리고 특히 핀란드가         1990년대에 경험한 바에 따르면, 포괄적이고 민주적인 복지국가는 심각한 경제적 침체      를 맞았을 때 새로운 경제성장을 촉진할 수 있는 정책조정을 가능케 할 수 있다는 사실     을 알 수 있다. 사실, 이 두 나라는, 정교한 사회보장체계를 가진 발달된 복지국가는 보     다 적은 사회적 비용(빈곤과 불평등의 측면에서)으로 위기를 보다 잘 극복할 수 있다는     점을 증명하는 증거이다. 사회보장은 충격흡수장치인 것이다. 민주적인 제도는 경제적□     사회적 도전에 잘 대응할 수 있다는 것을 보여주었다. 이들 두 나라로부터 얻을 수 있      는 또 다른 교훈(아시아 국가들 뿐만 아니라 유럽 국가들에 대한)은, 세계적 차원의 경     제통합이 점차 증대되고 있다는 점에서의 세계화 시대에, 보다 강력한 전국적인 사회보     장체계의 □객관적□ 필요성은 과거보다 더 커졌다는 것이다.

- 보다 세계화된 세계에서, 우리들은 경제활동에 참여하는 기간 동안, 노동시장에서의 보     다 급속한 변화, 보다 증가된 이동성, 보다 유연한 노동, 보다 많은 경력이동(career         shifts)이 나타나리라 생각한다. 이와 같은 변화들은, 연금체계를 보다 투명한 제도로 그     리고 그 급여가 근로수입이 □가장 많은 퇴직 직전의 시기□의 임금에 의해 결정되는 정도     가 보다 덜 한 제도로, 그리고 연금급여가 경제활동의 전 기간 동안 이루어진 기여를       반영할 수 있게 한다는 점에서 보다 공정한 제도로 변화하도록 유도할 수 있다. 1999년     스웨덴의 연금개혁은, 노령기의 보편적인 소득보장과 □노동친화적□인 요소를 결합하였다     는 점에서, 동아시아 국가들뿐만 아니라 유럽 국가들에게도 한 교훈이 되고 있다. 스웨     덴 연금개혁은 경제활동기간 동안 누렸던 지위의 유지와 빈곤의 예방을 결합한 것이다.

- 스칸디나비아 복지국가는, 아동이나 노인, 병자에 대한 공적인 사회서비스를 강조한다     는 점에서 또 다른 교훈을 줄 수 있다. 하지만, 이것은 문화적 맥락이 다른 나라에서는     다소 논란의 소지가 있을 수 있다. 어떤 점에서, 공적인 사회서비스는 □노동친화적□이면     서 동시에 □가족친화적□이라고 할 수 있다. 만일, 가족이 보호제공자(care-giver)(아동이나     노인, 병자인 가족성원에 대한)로서의 보호□부담□(물론, 부담이라는 개념 자체가 논란의      여지가 있지만)으로부터 벗어날 수 있다면, 경제활동참여나 노동이동성은 증가될 수 있     으며 따라서 경제성장에 도움이 될 수 있다. 정부의 사회정책은, 가족이나 노동자, 기업     에 대해 유연화를 추구하는 해결책의 토대를 제공할 수 있다. 사회정책은, 부부로 하여     금 가족구성원으로서의 의무수행과 수입이 있는 일자리(정규직 혹은 시간제)에의 취업이     라는 이중과제를 결합시키게끔 해줄 수 있다. 세계화가, 예컨대, 사회의 모든 측면에서      성평등의 증가라는 생각과 수요와 기대를 확산시키는 것과 같은 문화적인 차원도 갖는     것이라면, □성문제에 보다 민감한□ 사회정책을 가진 복지국가가 경제개발과 사회평화, 사     회조화에 훨씬 더 성공적인 것은 어쩌면 당연한 것인 것 같다. 사회정책이 어느 정도나     □가족친화적□인가 하는 것은 또한 출산율에도 영향을 미친다. 가족친화적인 사회정책이     결여된 유럽의 일부 국가들(예컨대, 스페인이나 이탈리아 등)에서는 출산율의 심각한 저     하가 일어났으며, 그러한 사회정책을 실시하고 있는 노르딕 국가들에서는 출산율이 상      대적으로 더 높게 유지되었다(하지만, 현재의 인구를 재생산하는 수준까지는 아니었다).     이러한 사실 역시 동아시아의 나라들에게 교훈이 될 수 있을 것이다.

참고문헌은 영어원고 참조.

The First Roundtable Presentation

Globalization, Employment and Productive Welfare*

Chul-In Lee (Korea Institute of Public Finance)

This article addresses employment and social security in a global environment. We begin our discussion by reviewing recent changes arising from globalization to shed some light on the employment issue for both developed and developing nations. We then survey popularly adopted employment protection policies and discuss the efficacy of those policies under different conditions of labor market flexibility. The interaction between employment and social security is analyzed using the Korean experience. We propose some first-order policy alternatives to improve social security in a productive manner. Further, we discuss employment at the second-order level by considering the trade-off between employment and other important issues, such as human capital acquisition, redistribution, restructuring, unionization, etc. These discussions provide the conditions for productive social security with some policy implications for both developed and developing countries.

* Prepared for the first session theme "Social Policies and Employment" under the conference theme "Flexibility and Security" of the joint conference sponsored by World Bank and the Korean Social Security association. Acknowledgement Research assistance from Byungsoo Min, Inkyung Ryu and Yunam Hong is greatly appreciated. The views expressed in this paper are solely the author's personal opinions and do not represent those of KIPF.

I. Introduction: Globalization and Social Security

-

The gains from trade have long been invoked as a justification for free trade, but the recent decade has witnessed that more nations than ever before participate in international trade and compete for capital and skilled labor, no matter whether they intended to do these voluntarily or not. Since the collapse of the communism, this trend has more rapidly evolved to the WTO regime where opening the market is unavoidable and virtually no nation is able to maintain the state of autarky. The growing information technology sector made a even greater contribution for integrating the world economy, and the economic competition among the nations seems to reinforce its momentum.

As a result of the so called □globalization,□ skill premium rises quickly in most developed nations (e.g., Juhn et al. (1993)), which results in an increase in wage inequality (Murphy and Welch (1992)). The rising skill premium itself, however, does not directly affect employment.

Perhaps, a more convincing reason for unemployment in the globalization era may be because individual nations specialize in some industries to gain from the larger market induced by free international trade (Juhn et al. (1991)). The increase in specialization led to changes in industrial structure for both developed and developing countries: more developed countries switch to the industries adopting advanced technology while developing countries focus on labor intensive industries. These changes in industrial structure by international trade certainly made more severe the unemployment of the low-skilled workers from developed countries, while leading to somewhat different implications for the unemployment of the developing countries: the low-skilled workers from developing countries tend to have more job prospects than those from developed countries. As a matter of fact, the unemployment rates for the OECD countries roughly exhibit the unemployment rate pattern that is consistent with our story mentioned above (see Table 1). This may imply that the role of social safety net can vary across the nations due to specialization.

Table 1. Unemployment rates in selected OECD countries (ages 25~34, 1992)

(unit:%)

	Elementary	Junior High	High school	Junior college	College	Total
Canada America Australia NewZealand Belgium Denmark France Germany Ireland Italy Netherlands Portugal Spain TheU.K. Sweden. Norway	21.9 13.3 - 21.5 24.6 - - - 38.9 18.9 15.1 6.6 - 25.5 10.3 -	20.8 19.6 14.7 7.8 10.6 23.0 18.0 10.2 21.1 12.1 6.6 6.4 22.3 21.2 12.7 9.6	11.8 8.9 8.7 8.2 6.3 10.5 9.5 6.1 9.7 14.1 4.2 6.0 18.7 9.8 7.4 6.4	10.3 5.7 5.8 5.6 3.1 7.2 5.6 4.6 6.4 - - 2.7 16.7 3.8 4.1 3.2	6.5 3.0 3.7 5.0 3.4 7.8 6.8 4.3 5.0 17.2 5.2 2.5 17.5 3.8 2.8 3.7	11.9 8.2 10.0 10.3 8.6 13.6 11.3 6.1 15.0 13.7 5.8 6.1 21.1 10.2 6.8 6.1
Korea	0.6	1.9	3.3	n.a.	3.4	2.4
Data: IMF, International Financial statistics, 1998.11

As for less developed countries, the specialization in the products requiring low-skills tends to improve employment. The unemployment rate of Korea in 1992 presents that unemployment in low-skilled workers, in particular, is low and not much of an issue (see Table 1). However, the chronic weakness in the financial sector of less developed countries negatively affects stable economic growth, and these countries often suffer from a periodic massive unemployment problem. The Latin economies, or the 1997 Asian crisis is the classic example. The inefficient financial sector gave rise to sudden capital flight, which dismantled the strong growth trend and unemployment of rose more than triple times than the usual stable period in Korea (see Table 2). Note that the low unemployment rate in 1992 given at the bottom of Table 1 can be accounted for by not only rapid growth, but also firm-provided employment insurance, which is often thought of as the □Asian value.□

Table 2. Unemployment Rates in Korea: Recent Years

(unit: %)

Final Education	1997	1998	1999	2000
Total Elementary Junior High High Graduate school Junior college College	2.6 0.9 2.2 3.3 3.0 3.5 2.7	6.8 4.1 7.8 8.2 5.7 8.3 4.8	6.3 3.8 6.9 7.6 5.3 7.5 4.4	3.6 2.2 4.2 4.2 3.4 5.1 2.6

Source: The Statistics Department, selected years.

Furthermore, the society begins to exhibit the sign of aging in recent years, which induces people to realize the importance of social safety net.

1) A simple comparison of the ratio of social security budget to GDP between Korea and other OECD countries may be highly misleading because of different conditions not only in the labor market but also in the demographic composition across countries.

Table 3. The Demographic Composition in Korea

(unit : thousands, %)

Years/ Age	1970	1980	1990	2000	2010	2020	2030
４ - 14 15 - 64 over 65 Total expenses Childhood support Old age support Index of aging	13,709 17,540 991 83.8 78.2 5.6 7.2	12,951 23,717 1,456 60.7 54.6 6.1 11.2	10,974 29,701 2,195 44.3 36.9 7.4 20.0	10,233 33,671 3,371 40.4 30.4 10.0 32.9	10,080 35,506 5,032 42.6 28.4 14.2 49.9	9,013 36,446 6,899 43.7 24.7 18.9 76.5	8,448 34,130 10,165 54.5 24.8 29.8 120.3

Source: The Statistics Department, selected years.

Perhaps, Korea is one of the usual Asian economies where the role of social security was replaced by rapid economic growth combined with family-level insurance based on family value. With these changes in domestic and international environment, growth-oriented policies failed to take place of the role of social safety net any longer.

Meanwhile, for the developed and less developed countries, individuals and firms in the process of globalization face greater uncertainty relative to the pre-globalization period. The nature of uncertainty is not only that the variation in outcome becomes larger, but also we are not able to predict the future trend. That is, we are not certain about the mean as well as the variance of the changing situation. In a closed economy, the economic theory suggests that provision of greater social insurance, financed by highly progressive income taxation, will improve social welfare, and thus stabilization is the way to pursue (Varian (1980)).

This may not be a feasible option for the governments in an open economy. For example, globalization involves the openness of the financial market and hence the free flow of capital across the borders. This is why the usual stabilization tool of the governments in a closed economy is not likely to be effective in an open market. Fiscal policy, however, is proposed by macroeconomists as an almost unique government tool for stabilization. This assertion may need to be qualified to a large extent when globalization affects the size of tax base, the income distribution and unemployment patterns in a non-neutral manner across income or skill classes. For instance, capital income taxation in an open economy became increasingly difficult due to the potential flight of capital. Also, the worsening job and earnings prospects for low-skilled workers in developed nations requires more redistribution from the wealthy to the needy, which is not easy given that redistribution is already at a high level.

These issues are not merely of academic concern, but are very important for the nations that have recently experienced economic crises. The significance of social security is more salient than ever, but the difficulty of implementing redistributive policies qualifies the way we usually thought to be helpful for needy individuals. The paper views the traditional issue of social security and employment in a new perspective of globalization. More directly, we discuss the conditions for  productive  social security that does not excessively harm employment in a global environment.

The paper is organized as follows. Section II reviews the usual employment protection policies in terms of efficacy, and briefly summarizes the policy measures adopted during the 1997 crisis to provide some lessons for the nations that are facing trade-off between social security and growth. Interaction between social security and the labor market is presented using the Korean episode in Section III. Section IV discusses the first-order tasks to improve social security in a  productive  manner, and then the trade-off that exists between employment and the issues, such as human capital acquisition, redistribution, restructuring, and unionization.

II. Review of Employment Policies

This section reviews the popularly adopted employment policies that have been studied in the fields of labor economics and public finance.

1. Direct Employment Policies

Some policies are more directly related to employment while many other economic policies affect employment through the complicated process of interaction between individuals, firms and the government. Most European countries' governments intervene in the labor market in an attempt to increase employment. However, the long-term employment effect can be quite different than the short-term one.

Employment Protection

Many nations adopt the policies to make labor adjustment difficult. Some nations treat layoff or fire illegal except for the presence of imminent risks of firm bankruptcy. It was not until recently (during the 1997 crisis) that the Work Standards Law of Korea was modified to permit personnel reduction in the private sector. Using the European data, Nickell (1997) presents some empirical evidence that employment protection has a short-term effect on employment while the long-term effect is harmful in fact.

Work hour reduction

In an effort to maintain employment, work-sharing scheme has been proposed as an intuitive policy option. Korea is also about to shorten the legal work hours from the current 44 hours per week to 40 hours. This policy gains some public support on the ground that work opportunity is shared among workers. The real effects of this policy, however, are somewhat uncertain because shorter work hours may not reduce wages sufficiently. With the downward rigidity of wages, the additional employment capacity of a firm can be very limited. This simply amounts to an increase in the wage rate, which raises the labor cost even higher. This reasoning suggests that work hours reduction may not be useful for an economy where employment is low because of labor market rigidities.

Short-term Contracts

As a consequence of high labor costs induced by social security contributions, firms are very hesitant to employ full-time workers who are normally covered by social security. To reduce fixed costs of hiring, firms switch to hiring temporary or part-time workers who are not covered by social insurance (see the last three rows in Table 4). This is a classic trade-off example of employment and social security. When we cover these workers with full insurance, firms will not employ part-time or temporary workers as many as now.

Table 4. The Recent Employment Structure in Korea

(unit : thousands)

	2000.9	1999	1998	1997	1996
Working population	21,432	20,281	19,994	21,106	20,817
Non-wage worker	8,269	7,759	7,804	7,880	7,752
Self-management (employer +self- employed)	6,223	5,841	5,776	5,981	5,811
Employer	1,537	1,384	1,426	1,633	1,610
Self-employed	4,686	4,457	4,350	4,348	4,201
Family worker	2,046	1,918	2,028	1,899	1,941
Wage worker	13,163	12,522	12,191	13,226	13,065
Regular employee (Full-time worker+ Temporary worker)	10,808	10,233	10,455	11,334	11,261
Full-time worker	6,319	6,050	6,457	7,151	7,401
Temporary worker	4,488	4,183	3,998	4,182	3,860
Daily worker	2,356	2,289	1,735	1,892	1,804

Source: The Statistics Department, Employment Status of year 2000.

Temporary Public Employment

Job prospects are very negative during a high unemployment period. To help unemployed workers and reduce unemployment rate, government-sponsored job creation was conducted during the IMF period of 1998 and 1999. The difficulties of screening who is really needy and who is not qualifies the government's ability to strengthen employment creation. Further, the wages for temporary jobs need to be set after taking into account the local labor market conditions. In fact, job switch from manual labor work in the private sector to temporary government work has happened since the wages offered were sometimes higher than those for part-time work.

Reemployment Bonus

U.S. and other economies implement reemployment bonus programs to reduce unnecessarily long job search time, and the real effect seems to be present (e.g., Woodbury and Spiegelman (1987)). During the coming second restructuring period, the Korean government plans to support the firms employing unemployed workers by sharing 50% of the wages in new job.

2. Indirect Employment Policies

Compared to direct employment policies, indirect policies work through changing incentives for the activities that are highly correlated with employment. They usually improve not only employment but also help other goals.

Curtailing Employment Taxes

Although there is no specific name of  employment tax,  social security taxes or contributions by firms are often referred to as employment tax, since the contributions to pension, medical insurance, UI, etc. raise the labor costs associated with employment. When the costs have no relation to the benefits, these contributions will be simply perceived as taxes. In contrast, when they are more closely linked to the benefits, they will not affect the real behavior of the workers and firms. Fortunately, Korea has adopted a funded pension system, but medical insurance and UI are close to a pay-as-you-go system.

Subsidies for Small or Start-up Firms

Employment policies should pay attention to where marginal employment can happen. During a high unemployment period, employment or unemployment usually occurs at small firms or starting-up firms. Therefore, tax reductions for small firms or exemption of starting-up fees can be very effective for boosting employment or at least for mitigating unemployment. Instead of helping large firms with rigid labor-management relations, assisting small firms or those considering new businesses may be more useful for employment.

Shifting Tax burdens to the Old: Consumption Taxes

The finance of social security heavily relies on the working population whose incomes are good sources of the social security budget. This bias in budget sharing over the population puts downward pressure on work incentives and capital accumulation. In particular, the advance of aging society combined with rising reliance on working population leads to a more severe problem in work incentives, which makes a vicious circle. If there are difficulties in collecting taxes from those in the informal sector or from the self-employed, the burden tends to fall heavily on wage workers, which is not equitable. This is neither a productive way of financing social safety net, nor a socially cohesive management of social security. Given this issue seems to be more severe in the near future, we may seriously consider strengthening consumption taxes in terms of tax revenue or taxing pension benefits that are not taxable in some countries. This is because consumption taxes can be seen as shifting the tax burden (i) from those whose incomes are easily identifiable to those whose incomes are not, and (ii) from the working population to the non-working individuals including the elderly.

Broadening the tax base

The current tax systems were established long time ago, and may not fully reflect the changes that happen in recent years. In particular, growing awareness of environmental quality may be a good example of out-datedness of a tax system. By imposing taxes more heavily on environmentally harmful activities, we may not only save environment, but also boost employment if we  recycle  the revenue collected from environmentally harmful activities to labor tax cuts. This is so called double dividend from environmental reform.

This notion can in nature be applied to various fields that suffer from distortionary activities. If the revenue collected is large, the employment gain will be great.

Facilitating reemployment

Probably most often referred policy in line with productive welfare may be provision of training to unemployed workers, youths, and disadvantaged workers. Government support in the form of sharing wage cost (e.g., 50% of wages) with the firms hiring those workers can be seen as a modified way of training provision since they learn skills through some sort of internship. While provision of unemployment benefits stresses the role of insurance, these training programs play a more positive role of improving reemployment possibility.

Ⅲ. Interaction between Social Security and the Labor Market

This section reviews the Korean social security system and then discusses interaction between social security and the labor market by examining the trade-off between employment and social security.

1. Social Welfare System in Korea

The social welfare system in Korea can be categorized into three major parts: National Pension, Unemployment Insurance, and the Minimum Living Standards Security system.

National Pension

There are many public pensions in Korea, but the National Pension covers most of the population while other public pensions are designed for the specific occupational groups of the public sector (e.g., military personnel, teachers, etc.). The structure of the NP can be summarized by the NP benefit formula, contribution rate, and pension benefit commencement age. The NP benefit consists of two parts: a flat part and an income-proportional part. The former is determined by the average income of all the NP participants and the latter is dependent upon the average income of individual pension recipients during their NP contribution period. The flat and income-proportional parts each comprise an equal proportion (50%) of the entire pension benefits for the average income earner, and the pension benefits for the average income earner with 40 years of contribution is 60% of the wages received before retirement. The NP contribution rate is currently 9% of income, but this rate is expected to rise soon to balance the NP budget. The pension benefit commencement age is currently 60, but it is scheduled to gradually rise up to 65 (see Table 5).

Table 5. Pension Benefit Commencement Age

	Year
Current	2013~	2018~	2023~	2028~	2033~
60	61	62	63	64	65

Source: Chun (2000).

The well-known debate on funded system versus pay-as-you-go system may be a good staring point of discussion. Many countries consider switching from the pay-as-you-go system to the funded system, or to a  dual  pension system where a national minimum is collected mandatorily while any contribution above the minimum is optional or often managed by privatized pensions. Although the national minimum has some redistributive connotation, the optional contribution is usually not for redistributive purpose to achieve efficiency in social security. In view of this new trend in many OECD countries, the fully funded pension system of Korea is not inconsistent with this trend. Nevertheless, inefficiencies arising from unilateral government control of the national pension do not seem to be clearly understood as exemplified by use of pension funds for stabilizing the stock market, or by expanding the recipients without knowing their incomes, notwithstanding redistributive nature in the pension benefit formula.

Apart from the pension rules, the administrative agencies for running a pension system needs to be changed in a cost-effective manner. However, the organization is not only over-employed, but also inefficient due to multi-fold overlaps in function between pension and other social insurance or tax systems; the overlaps may be found in means- (income) testing, classifying urgency of needs, charging and collecting contributions, etc. A loose control of assessing required contribution amount is often the case, since no individual insurance specializes on assessing earnings capacity of recipients except for the National Tax Administration which is not interested in social security. Like in many developing countries, the fraction of the population that works in the formal sector may be small in Korea (less than 60%), and they tend to be among the individuals belonging to the upper end of the income distribution within society. Establishing a fiscally-sound social insurance is usually difficult for those in the informal sector. Often times, a large portion of the incomes of those in the formal sector is redistributed to those in the informal sector. These subsidies are inequitable by definition, and cause an unnecessary burden to those in the formal sector by restricting its employment possibility. This is directly opposite to productive welfare.

Unemployment Insurance

Unemployed workers would take socially inefficient job search time if the UI is not available. Especially, those without much saving will take any job to maintain consumption. Generous UI compensation is, however, one of the most frequently cited reasons for the long-term unemployment in European countries. Some countries support the unemployed until they take a job, but the Korean UI insures the unemployed with some finite duration. Unemployment Insurance benefits are offered to involuntarily laid-off workers in Korea through the following schedule. The level of benefit is 50% of the wages received prior to unemployment. Table 6 presents that the length of the UI

Table 6. Unemployment Benefit Entitlement Period (replacement ratio)

(Unit: days)

Tenure Age	under 1 year	1~3 years	3~5 years	5~10 years	over 10 years
under 30	90(0.125)	90(0.125)	120(0.167)	150(0.208)	180(0.25)
30~50	90(0.125)	120(0.167)	150(0.208)	180(0.25)	210(0.29)
over 50	90(0.125)	150(0.208)	180(0.25)	210(0.29)	240(0.33)

Source: The Department of Labor. Note: The numbers in parentheses are the calculated replacement ratios    by Chun (2000).

benefit Entitlement period depends on age, the pre-unemployment job holding period (tenure). Unemployment insurance benefits are offered independent of an unemployed worker's wealth.

The limited duration of the UI benefits can be seen as taking the feature of productive welfare, but allowing more flexibility in the benefit entitlement period for severe economic downturn may improve the UI in the spirit of productive welfare.

The Minimum Living Standards Security

The Minimum Living Standards Security system (hereinafter MLSS) was recently introduced and in effect since Oct., 2000. The MLSS system offers benefits to everyone whose income is below the minimum required for living. The minimum living standard that is announced annually by the government depends on the number of family members and wealth. The asset-based means testing of the MLSS system is conducted for the applicants, but it is rather striking that the MLSS benefits are paid to everyone who passes the means test, regardless of working ability.

Table 7. MLSS Benefit Eligibility

(Unit: 10,000 won)

# family members	1	2	3	4	5	6
Income (Monthly)	32	54	74	93	106	120
Wealth	2,900		3,200		3,600

Source: The Department of Health and Society.

Providing the national minimum for everybody makes a clear sense as a safety net, but the minimum should have been set with both the pains and future opportunities coming from working properly taken into account. According to the current system, if a beneficiary of MLSS with four family members earns 50 (unit=10,000 won) through working, he can obtain the MLSS benefits of only 43 since the current system deducts 50 out of the minimum 93. The marginal tax rate of the system for labor income is 100%! This is not work-friendly and an extreme case is shown below by Figure 1. Furthermore, the system in fact encourages low-skilled workers to drop out of work force. Perhaps a more major problem may be that low-skilled individuals work in the informal sector and do not report their incomes to social security agencies. As a result, this induces the underground economy to grow, which causes the resources for the MLSS to depend more heavily on the working population in the formal sector, which in turn provides incentives for the workers in the formal sector to switch to the informal sector.

Figure 1. The Work-Disincentive Effect of MLSS

* The minimum is 930,000 won for a family with four members. Note that an individual with the preference as above will supply zero hour of labor, taking leisure of T.

As for the overall effects of the Korean social security system, the paper by Chun (2000) presents some simulation evidence that the NP has a redistributive effect, but the magnitude of the redistributive effect is not very large. Provision of the NP does not affect wealth distribution across income classes, and the difference in the welfare cost of the NP is therefore not very large across income classes. Meanwhile, provision of unemployment insurance and the Minimum Living Standards Security system has adverse redistributive effects on wealth distribution across income classes. In particular, provision of the MLSS system by asset-based means testing prevents low-income individuals from accumulating adequate amounts of wealth and induce them into poverty. The welfare cost of the provision of the overall social welfare system is lower for low-income households than for high-income households. This is primarily because the disincentive effect on labor supply of the Korean welfare system is large. Other issues, such as heterogeneity in unemployment risk across individuals, may be very important in most developed countries, but are not very substantial in Korea as can be seen in Table 2.

Ⅳ. Fiscal Policies and Productive Welfare

Modern governments place a high priority on employment, and they are willing to give up on quite a large magnitude of efficiency to gain some employment opportunity. This willingness may be even higher when the labor market is more rigid since the rigid labor market usually comprises the firms that have low profitability and hence low capacity to absorb the workers laid off. Typical macroeconomic policies suggest that the fiscal or monetary expansion at the government level be the right direction to pursue. However, unemployment in developed nations is high even when the economy is in a stable situation. This evidence implies that the microeconomic approach to understand the underlying factors affecting employment and further the natural rate of unemployment may also be very important.

In this vein, if there are inefficiencies in social security system, the first-order task will be to remove any sources of wasteful practices. The preceding discussions have made several comments in this context. Some possible suggestions are: (i) implementing a funded system with a reasonable degree of redistribution, e.g., a dual pension system, (ii) streamlining the overlapping functions across social security administrations, and instead training more social workers, (iii) raising work-incentives of the social transfer system by providing some sort of negative income taxes, (iv) in similar spirit to (iii), discouraging individuals from working in the informal sector by a greater tax enforcement or by shifting to consumption taxes.

If these first-order tasks are done, we will face unavoidable trade-off between employment and other values. Some important issues are discussed as below.

Trade-off between the skilled and the unskilled

The Mirrlees (1971) model of equity and efficiency suggests that when we consider the typical trade-off between equity and efficiency, we do not need very progressive income taxes but rather mildly progressive or flat taxes. Income distribution and employment needs to be understood in the context of trade-off. To boost employment, we should not try to redistribute income and wealth from the better-off to the worse-off too much. However, if we want to boost employment, some inefficiency losses are inevitable. For instance, lower tax rates on low-skilled labor can facilitate the transition from unemployment to work in the formal labor market. The replacement rates for unemployment benefits tend to be the highest for low-income earners because the earnings of these workers are close to the social minimum. Moreover, the effective tax rates on work that are faced by low-income workers are particularly high due to the interaction of the tax system, social security contributions, means-tested social security benefits, and income-related prices. Note that the MLSS benefits in Korea are an extreme example of that.

In view of these concerns, a cut in the average tax burden on low-income workers seems to be recommendable. However, a substantial reduction in average tax rates facing low-income workers is rather costly in terms of lost tax revenue. To mitigate the budgetary costs, governments may restrict the tax cuts to the very low-income class only. This amounts to an increase in marginal tax rates. The resulting more progressive tax system may actually reduce unemployment through its effect on wage-setting behavior in non-competitive labor markets. In particular, a more progressive tax reduces the incentive for unions to bargain for higher wages. Further, firms find it less attractive to pay efficiency wages, since higher marginal tax rates moderate excessive wage increase.

Although the combination of lower taxes on low-skilled labor and higher marginal tax rates can reduce unemployment, they are likely to reduce the incentives to supply labor and to acquire more skills. This is another classic trade-off between cutting unemployment and raising the quantity and quality of labor supply.

Trade-off between the unemployed and the employed

The rules for setting the level of UI benefits have also a significant impact on employment. Too generous UI benefits lead workers to take unnecessarily long job search time. Lower unemployment benefits boost labor demand by reducing the need to raise labor taxes to finance these benefits. Furthermore, lower UI benefits also raise employment through wage bargaining process. Less generous unemployment compensation induces workers to moderate wages since less attractive opportunity wages weaken workers' bargaining position. If the benefits are indexed to wages, taxing UI benefits can lead to lower wages, and thus higher employment. Of course, this policy may not be useful when the benefits are already too small.

2) If high UI benefits are combined with labor market rigidity of unions, they lower employment through the wage bargaining process where higher UI benefits is equivalent to providing superior bargaining position to workers since the worst situation of being unemployed (threat point) becomes better with higher benefits. In this light, if union bargaining is the essential part of a labor market, low UI benefits can boost employment.

The presence of underground economy has very important implications for employment policy. Those not employed in the formal sector can collect not only unemployment benefits but also incomes from activities in the informal sector. Informal activities are not subject to income taxation, and we may observe that the introduction and subsequent expansion of a social safety net end up low (formal) employment and high wages. Table 4 of page 6 lends some support to this argument. To overcome this problem, we may consider implementing a negative income tax. Figure 2 below shows how (voluntarily) unemployed workers switch to working in the formal sector in response to the increased work incentive by the earned income tax credit.

Figure 2. Work Incentives of EITC

Note: With the budget line AE, an individual with the preference as above will supply zero hour of labor (taking leisure of T), but he will supply a positive amount of labor with the budget line ABCDE given by a work-friendly EITC (earned income tax credit).

This can be seen as an example of shifting tax burden from the employed to the unemployed. While this may sound counter-intuitive, it helps mitigating unemployment in developed countries. In a similar vein, Bovenberg and van der Ploeg (1998) showed that there is a positive impact of environmental taxes on employment in an economy with a sizable underground economy.

Trade-off between economic stabilization and restructuring

The Keynesian macroeconomics views involuntary unemployment as a consequence of a deficiency in aggregate demand. To mitigate a rapid economic downturn, government intervention in the form of expanding government expenditure has been known to be an appropriate option that mitigates economic fluctuation.

Recently, rising government debts of the major countries in the world start to question whether stabilization policy is a dynamically consistent policy option since the increasing debts resulting from continuous expenditure crowds out economic activities of the private sector. The issue is therefore how to set the time schedule for implementing the combined policies of economic stabilization and restructuring. Restructuring may not be an issue in a highly competitive economy. In the economy where unions affect firm governance, restructuring is, however, very difficult to conduct and especially when the economy is in the downturn. This implies that the timing of restructuring should be when the economy is at least in a stable situation.

If restructuring is nevertheless inevitable in an economic downturn, it needs to be done in a socially cohesive manner. The burden of restructuring needs to be shared equitably by high taxes. Otherwise, providing fiscal stimulus right after restructuring may be perceived as if those not taking the direct burden of restructuring thrive at the expense of those taking the burden who likely suffer from the burden quite long after restructuring. This is not socially cohesive restructuring. In addition, such restructuring is likely to be partial, and may end up having to go through another process of restructuring. As a result, subsequent restructuring is hard to conduct due to the lesson learned from the fact that those not taking the burden will be better off. Socially cohesive restructuring may take a while before it becomes effective, but once it is done, such the society may have a greater chance of stable growth. Unions' collective behavior against employment adjustment should be interpreted in the context of inequitable burden sharing and reduced employment opportunities in the future.

In addition, an economic reform can have its true impact on the economy when the factors leading to restructuring (e.g., labor market rigidity, corruption, etc.) have completely disappear. Easy success may end up regressing toward the old practice. This trade-off suggests that the subsequent policy after restructuring may need to be quite conservative. It is the true value of social security that mitigates the costs during the transitional period.

Trade-off between the unionized workers and the other workers

In the period of 1960's to 1980's, a faster economic growth was made possible by the government control on the labor market in the form of restricting wage growth and collective union behavior. However, since the late 1980's, the Korean labor market can be highlighted by the drastic rises in both the rate of unionization and the frequency of strikes (see Figure 3 below). The current section investigates into both the unionization incentives and the subsequent strike behavior by utilizing the following "natural experiment": wages, previously regulated by the government, became freely determined by the market forces, while employment was still protected by the Work Standards Law (i.e., layoffs were illegal).

The conventional view as to why the "effective" unionization rate became so high for a rather short period of the time is based on a political explanation. The long-suppressed demand for democracy and equity erupted all of sudden, and started to overshadow the long-cherished value of rapid economic growth. Unions served as an outlet to efficiently express these political voices. These points were understood to be the major sources of the rapid unionization in Korea in the late '80s and early '90s. Although this view presents many convincing aspects, the economic rationale for rapid unionization has not been stressed so far. This paper tries to address this issue in line with productive welfare as follows.

3) The adjective "effective" means that unions possess the rights to negotiate over wages. Despite sporadic labor disputes before 1987, the negotiation over wages had been suppressed before 1987. Thus the "labor unions" existed in the past but they were not like the unions in developed economies.

In terms of incentives for setting up a union, workers are always better off with unionization since the Work Standards Law guarantees employment, and does not permit employers to retain control over employment. This unionization incentive has been suppressed, but they exploded when government regulation on union rights was lifted. A superficial observation of this change may be that deregulation causes unionization, but a more precise description seems that it is the employment protection law that led to a rapid unionization.

Figure 3. Unionization in Korea

Note: The number of union members is measured in thousands while that of unions is ones.

Of course, there are many different perspectives understanding unionization, but a rapid unionization brought in some serious side effects: not only low profitabilities, but also market rigidities which makes restructuring very difficult In view of productive social security in the global environment, unions seem to play a very limited role. In absence of social security, unions were able to provide a function of social security by limiting employment adjustment over the business cycle. Historically, unions exhibited many positive effects by protecting undue exploitation from employers, and by appropriately monitoring managerial mistakes resulting from shaky corporate governance. However, unions still play a similar role after social security has already been introduced. Moreover, strong unions are usually organized in large firms where wages are normally high. Job security is important to individual workers, but union-induced side effects start to generate negative consequences such as a decrease in profitability, and an increase in capital exporting in the early 1990's.

4) The exit-voice approach [Freeman (1977)] emphasizes that unionization itself possesses an efficient mechanism to identify and resolve the grievances and complaints of those who do not exit, resulting in an efficiency gain. If unions give rise to such an increase in productivity, then firms have an incentive to support workers to set up a union. Given that we do not observe firms helping workers unionize in the real world, this story is not likely to be a major part of the unionization motive. At least, in the recent Korean labor market, union behavior does not seem to be productivity-enhancing.

The recent labor dispute in the Daewoo Car company provides another disappointing example. Despite the collapse of the Daewoo conglomerate in 1999, the union in Daewoo Car company continues to operate without employment adjustment, which results in a debt of 12 tril. won, public funds invested of 2.1 tril. won, and operating profits of -0.9 tril. won for the first half of 2000. This is because the union believes that it retains the full control over employment as well as strong bargaining power over wages. Especially, the union bargaining power over employment is so strong, and employment adjustment seems to be almost non-negotiable. The consequence of such union bargaining practice results in a near bankruptcy and many downstream firms supplying parts are at the brink of successive bankruptcy.

Whether more sufficient provision of social safety net can reduce such an extreme behavior of unions is not obvious. The economic theory of bargaining predicts that the party with more to lose is likely to yield more. However, unions know that the whole economy will be badly affected by their strike, or hold-out, which gives them a better bargaining position and hence exempts them from taking the burden of restructuring. In contrast, small or loosely organized unions had to take a larger burden of unemployment, notwithstanding severe unemployment of non-union workers. This is not an equitable burden sharing and needs to be changed in line with productive social security. The union bargaining practice should be changed such that employment is not a subject for negotiation. If this is not feasible over a short period of the time, at least the union-management bargaining should not be dependent on the spillover effects caused by non-cooperative bargaining. As far as these unions behave this way, major restructuring of these firms is not possible, and employment creation will be very limited.

VI. Summary and Conclusions

The globalization trend challenges the usual notion of social security in various respects. First, it limits redistribution from the better-off to the worse-off since factors of production are more mobile than ever before. A more liberal policy involves taxing capital owners and skilled workers more heavily, which often results in capital outflow and hence employment opportunity diminishes. Second, stabilization policy becomes increasingly difficult when the market is not efficient. There still remain second-best policies for boosting employment, but their roles are more limited than before. Third, as the international economies get more closely intertwined, uncertainty in a nation rises since the internal shock that is specific to a nation is combined with the shock from overseas countries. This rising uncertainty requires a more active government to stabilize a society, although it is not very feasible in an open economy. Fourth, the cost of maintaining a rigid labor market increases more in a global economy since it does not properly absorb shocks and the resulting unemployed workers. If the labor market rigidity results from too a generous social security system, they should be corrected without delay, especially in a global economy.

The recent changing environment requires the role of social security to retain the nature of  productive  welfare. The notion of productive welfare is not straightforward, but it may have to contain the following features. First, given that the original motivation for introducing social security is to bring in dynamics to a society, social safety net needs to have more insurance function rather than income maintenance function. For this purpose, funded system rather than pay-as-you-go system, and temporary assistance rather than permanent assistance need to be stressed. Second, provided the resources for redistribution are limited in an open economy, the way to help the needy should be very efficient. Along with keeping the welfare system slim, the system should be work-friendly so as to minimize the redistribution costs. A combination of public and private pensions may also be considered. Third, the social security system needs to be based on equitable burden sharing. If the social security administration does not know the incomes of the recipients, it hinders the system from growing to an optimal level. To reflect this concern, the notion of negative income tax may improve the efficiency of expenditure and induce low skilled individuals to seek more work. Fourth, the social security system should not induce the recipients to participate in the informal sector. Assisting those working in the informal sector amounts to taxing the formal sector and giving subsidies to the informal sector, and further, we cannot assist the truly needy.

Social cohesion seems to be very important in successfully restructuring a rigid economy. The burden of restructuring needs to be shared equitably by high taxes. Otherwise, providing fiscal stimulus right after restructuring may be seen as if those not taking the direct burden of restructuring thrive at the expense of those taking the burden who likely suffer from the burden quite long after restructuring. This is not socially cohesive restructuring. In addition, such restructuring is likely to be partial, and may end up having to go through another process of restructuring. As a result, subsequent restructuring is hard to conduct due to the lesson learned from the fact that those not taking the burden will be better off. Socially cohesive restructuring may take a while before it becomes effective, but once it is done, such the society may have a greater chance of stable growth. Unions' collective behavior against employment adjustment should be interpreted in the context of inequitable burden sharing and reduced employment opportunities in the future.

Finally, the paper concludes with some remarks that may be worthwhile to practitioners of social security and its administration. First, the usual policies for unemployment have varying effects in accordance with labor market conditions. If the labor market is very rigid, it can be easier to expand employment by fixing inefficiencies in social security rules and administration. Given the difficulty in implementing this line of policy lies in political consensus that makes possible redistribution from workers to firms, setting the timing of the policy will be very important. Second, switching to consumption taxes may boost employment without harming distribution much. A well-orchestrated combination of income taxes and consumption taxes may be crucial. Third, labor unions begin to show a rent-seeking property since the union goal of removing exploitation by firms on labor seems to be inconsistent with another important goal of boosting employment in a global environment. Fourth, there are lots of first order tasks to improve social security in a productive manner. With the inefficiencies fixed, we will face a more difficult issue of the trade off between the labor market flexibility and welfare. Some crucial ones are the trade-off between the skilled and the unskilled, between the employed and the unemployed, between stabilization and restructuring, and between the unionized workers and the non-unionized workers. For the first two trade-off issues, there may be open-ended controversy with little impact on capital mobility, but the last two trade-off issues need to be resolved rather quickly, since they involve not only employment adjustment, but also capital mobility.

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세계화와 고용 및 생산적 복지간의 관계에 관한 연구

이철인 (한국조세연구원)

본 논문은 세계화된 경제환경(global environment)을 전제로 하여 고용과 사회보장에 관한 다양한 이슈들에 대해 논의한다. 먼저 세계화에 따라 발생하는 예기치 못한 변화 및 이들이 초래하는 결과에 대한 검토로부터 논의를 시작하여, 고용확대 및 보호를 위해 활용되고 있거나 이론적으로 도입이 가능한 정책들을 정리해보기로 한다. 특히, 일반적으로 활용되고 있는 고용보호 정책에 대해 노동시장 유연성 여부를 고려하여 정책의 실효성에 대해서 논의한다. 그 다음 고용과 사회보장간의 상호작용에 대해 한국의 사회보장제도를 중심으로 최근 주요국에서 논의되고 있는 효율적인 사회보장제도를 염두에 두고 비교분석하기로 한다. 더 나아가 고용문제와 함께 동시에 기술습득, 재분배, 구조조정, 노동조합 등과 같은 중요한 여타 문제들과의 상충문제를 고려하면서 고용보호 및 확장을 위하여 어떠한 사항에 대한 양보 및 타협이 필요한 지에 대해 논의한다. 이러한 논의는 선진국과 함께 개도국 모두에게 정책적 시사점을 줄 수 있다고 판단되며, 이로부터 생산적인 사회보장제도가 정립되기 위한 조건들을 제시한다.

1. 세계화의 가속화가 사회보장제도에 미치는 영향

첫째, 국제간 상품거래 및 요소이동의 제약이 해소됨에 따라 산업구조의 특화가 발생하고 선·후진국간에 특화산업에 있어서 차별화가 더욱 두드러지고 있다. 이에 따라 선진국들에서는 저소득층의 실업문제가 일반적 경제상황하에서도 심화되는 반면, 개도국의 경우 저소득층의 실업문제가 완화되는 측면과 동시에 취약한 금융시장에 의해 전반적 실업위험이 증가하는 문제가 발생한다.

둘째, 생산요소의 국제간 이동이 보다 자유로워짐에 따라 과거에 비해 재분배의 기능이 위축될 수밖에 없는 시점에 도달하고 있다.

셋째, 경직적인 시장구조를 유지할 경우 경제의 안정화가 과거에 비해 보다 어려워지고 있다. 따라서 경제안정화정책에 의한 사회보장이 어려워지고 있는 만큼 사회보장을 시장경제의 확립을 위해 활용할 필요가 있다. 특히, 경직적 노동시장의 경우 경제적 충격을 제대로 흡수하지 못해 실업을 증가시킬 우려가 과거에 비해 보다 높기 때문에 생산적 복지를 뒷받침하기 어렵다.

넷째, 시장개방에 따라 경제전반의 불안전성이 높아지고 있어 정부의 보다 강력한 재분배 및 안정화정책이 필요하나 이는 두번째 지적과 상충되고 있다.

2. 세계화와 생산적 복지

첫째, 사회보장제도 도입의 본래 목적 중 하나가 급격한 변화에 대한 적응성을 높이는데 있으므로 소득보조보다는 소득보장을 위한 보험기능의 강화가 요구된다. 이러한 취지에서 적립식 보장제도를 보다 강화할 필요성이 제기된다.

둘째, 재분배가 어려워지고 있는 만큼, 수혜자를 지원하는 방식도 보다 효율적으로 정립되어야한다. 지나친 재분배에 따르는 손실을 줄이도록 재분배를 적정한 수준에서 유지하도록 하고, 사회보장제도의 조직을 보다 간소화하고, 민영화가 가능한 부분을 선별하여 이를 적극 추진해야한다. 또한 조직 및 제도보다는 사회복지요원의 확충 등 하부구조를 강화하는 것이 보다 효율적인 지원이 될 수 있다.

셋째, 사회보장제도가 부담의 보다 형평한 배분을 통해 운영되어야하며 그렇지 않을 경우 정규직에 종사하는 근로자에게 부담이 집중되어 근로의욕 및 고용 문제가 악화될 우려가 높다.

넷째, 사회보장 수혜자들이 비정규적 부문보다는 정규적 부문에서 종사하도록 유도하여 세수기반을 확충하고 노동시장의 경직성을 줄여나가야 한다.

3. 사회통합적 사회보장과 구조조정

첫째, 구조조정을 원활하게 하기 위해 사회안전망 확충에 따르는 부담을 뒷받침할 만한 과세의 강화가 적어도 조정과정 동안이라도 수반되어야한다.

둘째, 과세의 강화 등으로 경기침체의 가능성이 있으나 구조조정에 곧 이은 경기부양은  감축된 조직 및 인력의 희생을 통해 그 외의 경제주체들에게 혜택을 재분배하는 듯한 인식을 심어주게 되어 사회통합의 차원에서 바람직하지 못할 소지가 있다.

셋째, 노조의 고용보장에 관한 논의도 공평한 부담 및 고용기회의 확대라는 차원에서 접근하는 것이 타당할 것이다.

4. 고용확대를 위한 재정정책: 정책입안자들을 위한 시사점

첫째, 통상적인 고용정책은 노동시장의 경직성 여부에 따라 그 효과를 달리한다. 그 동안 경직적 노동시장이 문제였다면 사회보장제도의 적절한 활용을 통해 경직성을 완화함으로써 고용창출이 보다 용이하게 이루어질 수 있다.

둘째, 전반적 세부담이 상승하지 않을 수 없겠지만 소득파악이 어려운 상황하에서는 소비세의 적절한 강화를 통해 세부담의 귀착이 근로인력에 집중되도록 하지 않고 비근로 인력으로 적절히 배분되게 함으로써 고용창출 및 고용확대를 유도할 수 있다.

셋째, 노동조합의 고용안정 노력(예: 고용조정 거부)에 의한 사회보장 역할은 개방화된 경제하에서 점차 그 의미를 잃어가고 있으므로 이를 감안한 노동정책이 전개되어야할 것이다.

넷째, 많은 상충관계의 조정에 의한 고용보호 및 확대가 쉽지 않은 만큼 먼저 사회보장제도 운영에 있어, 동일한 재원을 활용하여 보다 효율적으로 고용을 창출이 이루어지도록 유도한다. 예를 들어 다음과 같은 사항들을 고려할 수 있다: (ⅰ)국민기초생활보장제도에서 소득공제제도를 도입하여 근로의욕을 제고하고, (ⅱ)수혜자의 소득파악을 전제로 하여 보조금을 지급함으로써(예: 부의 소득세제) 소득자료를 양성화하고 지하경제로의 참여유인을 최소화한다. (ⅲ)사회보장기능의 불필요한 중복요인을 제거함으로써 고용비용을 감축하고 가능한 한 최소한도 이상의 보장기능은 민간에 이양함으로써 근로의욕을 높인다는 점이다.

다섯째, 고용을 확대하기 위해 다소 양보 내지 타협하지 않을 수 없는 사항으로써 다음을 둘 수 있다: (ⅰ)누진적 세제의 활용을 통해 고용을 확대할 수는 있지만 근로의 질과 인적자본의 개발을 다소 위축시키는 점을 감안해야한다. (ⅱ)자발적 실업이 높거나 노조에 의한 경직성이 높은 경우 실업보조를 감축함으로써 고용을 확대할 수 있지만 실업된 개인들의 후생은 감소한다는 점이다. 특히, 노조 등에 의해 노동시장이 경직적일 경우 실업보조의 감축 등을 통해 노조와의 임금협상을 보다 용이하게 유도할 수 있지만 이에 따르는 부작용도 염두에 두어야한다. (ⅲ)경기안정화를 위해 구조조정을 늦추면 그만큼 향후 실업자가 더 늘어날 수 있으므로 선택의 문제에 직면하게 된다. (ⅳ)노조가 결성된 기업과 그렇지 못한 기업간의 고용 조정에 있어서 보다 경쟁적인 부문에서 보다 많은 실업이 발생하는 일종의 역분배문제가 발생하여 고용조정이 사회통합적이지 못한 방식으로 이루어질 우려가 있으며 이때 향후 고용확대효과가 제한될 수 있다는 점이다.

마지막으로 고용확대 및 보호를 위한 정책들이 노동시장의 경직성을 이용하여 단기적으로 실효성을 거둘 수 있으나 장기적으로 경직성을 더욱 심화시킨다는 점을 감안하여 정책활용에 있어서 고용 문제의 심각성에 따른 정책의 선택을 달리할 필요가 있을 것이다. 예를 들어 극심한 실업문제가 발생할 경우 노동시장의 경직성을 이용하여 고용확대를 유도하되, 정상적인 상황하에서는 고용조정이 보다 용이하게 이루어지도록 유도하는 것이 장기실업을 줄이는 정책이라 할 수 있다.

The First Roundtable Discussion

The Work-Friendly Welfare State and the Right to Work

Huck-ju Kwon (Sung Kyun Kwan University)

I. Social Policy and Economic Development

For the last two decades, the welfare state has been subject to criticisms from the neo-liberal minded economists and politicians. They believed that social welfare programmes were the main cause of inflationary budget deficit and argued that the welfare state had hampered economic growth. Based on such logic, a number of Western countries such as the UK, the US and New Zealand, embarked on welfare reforms in the 1980s and 1990s. Despite those high profile efforts, the outcome of welfare reform was at best mixed (Pierson 1994). Policy makers in many Western countries began to reassess the effectiveness of the previous approach. In this sense, Stein Kunhle, Aksel Hatland, Sven Hort (2000) point at the new direction of the welfare state we need to consider. They present powerful evidences that the welfare state can foster economic growth instead of hampering it if a certain set of institutional arrangements is met within the structure of the welfare state. Stein Kuhnle and his colleagues describe such welfare state as work-friendly and family-friendly, which can be found in the Nordic countries. By the work-friendly welfare state, they mean the welfare state that promote high labour participation conducive to productivity increase (Kuhnle, Hatland & Hort 2000: 7). They also describe the family-friendly welfare states as having developed policies conducive to labour force participation of both women and men in families with children and/or other care responsibilities.

As illustrated in the paper, Stein and his colleagues argue that the welfare states in the Nordic countries with work- and family-friendly policies managed to foster economic growth. This argument suggests an important policy direction for policy makers and academic in the Europe and East Asia alike. Most often the debate on the welfare state is premised on demarcation that the social and economic policies are incompatible each other. Given such reasoning, policy makers have to choose whether they should place priority on economic policy over social policy, or vice versa. For many years, this so-called big trade-off seemed to be unbreakable. Considering the experiences in Europe and East Asia, either choice has shortcomings, and none of them proved to be a better option. It seems now to be an imperative to find social policy that can be contributing to economic productivity, while promoting social welfare at the same time. In this context, I would like to welcome Stein Kuhnle and his colleagues work and policy makers in East Asia should consider the policy implications for their policymaking.

II. Theoretical considerations on Right to Work

There are, however, a number of questions to be dealt with before we put the work-friendly welfare programmes into practice. Here I would like to focus on the question of right to work. Although they are very different in ideas, it is extremely hard to divide work-friendly welfare from workfare policies in practice. The policy framework of workfare places strong emphasis on work instead of welfare. It is corollary to this that training and other work-experiencing programmes are placed at the centre in this policy framework. As Stein and his colleagues pointed out, such policy framework is based on a narrow understanding of work in which individuals are likely to be work-shy and work is simply a means of earning income. When they are put into practice, work tends to be enforced to rather than chosen by the participants of the workfare programmes. Work often becomes a punishment. In this line of policy thinking, the welfare state is unlikely to be compatible with market.

The idea of the work-friendly welfare state seems to be different from that of the workfare state. Here work is not only a means of earning income but also way to power, prestige and self-realisation. The paper discussed the pension reform in Scandinavia. Through this reform, their pension programmes can now compensate those who have longer working life. However, when it comes to the case of those out of work for a long time and dependent on welfare, it is difficult to find distinctive characteristics of the idea of the work-friendly welfare state from the workfare state. Training schemes and work-requirements for welfare entitlements also seem to be essential within the work-friendly welfare state. How do we devise those training schemes? How do we offer work-experiencing programmes to those out of work for a long time? I am wondering whether Stein can provide some Scandinavian experiences in this regard.

In a similar vein to Stein Kuhnle and his colleagues, my suggestion is that we need to think work as a right of citizens. Although implicit, T. H. Marshalls notion of social rights included the conception of right to work. The notion of social rights acknowledges that citizens in a civilised society have right to enjoy decent life, reasonably sustainable in the society no matter what situation they are in. For instance, unemployment people are entitled to benefits, which enables them to maintain the quality of life. However, they still lack in status and decency attached to work. Right to work, therefore, constitutes a salient part of social right. If we accept right to work, the state is responsible for enabling the unemployed to find out work. It is necessary to change in policy orientation to training and other work-related social programmes. Those programmes should not be enforcing, if not punishing, the unemployed to work. Instead, it should be a decent channel to work. Such approach to unemployment is a pertinent policy idea in the light of the fact that increasing number of the white-collar workers are made redundant at present. I think that most ingredients of such thinking are in the paper, but I hope Stein can explain clearly Scandinavian thoughts and experiences to us. I must admit that I am also struggling with this notion of right to work (Kwon 2000).

III. Capability to Work

I think that Dr Lees paper, entitled Globalisation, Employment and Productive Welfare, points out a number of problems in the social security system. For example, he explains that adverse redistribution between wage earners in the formal sector and the self-employed in the informal sector is taking place. He also finds it striking that the Minimum Living Standard Security is about to pay some benefits to those with working ability, which means in the Korean context that those people are aged between 15 and 64. His aim is also to find the way in which the Korean welfare state can be work-friendly.

Although I agree mostly what he argues, I would like to make a couple of remarks. I think Dr Lee places a great deal of emphasis on the necessity to reduce work-disincentive effects in the welfare system in order to make the welfare state productive. To me, however, that is only a part of the story. Suppose there is strict limit in unemployment benefits as in Korea, one has to find out job as quickly as possible, as Dr Lee argues. However, people will try hard to stick to their job, whatever degree of productivity they have, if there is a severe limit in terms of the duration or the level of benefits. I think this will cost a lot to society, even more compared to social welfare expenditure. I think the way we need to explore is on how to increase the capability of the unemployed to work, instead of punishing them by reducing benefits and forcing them to work. I think it is important to point out there are a number of programmes for training, and work-experiencing schemes in the Employment Insurance Programme and the Minimum Living Standard Security. At present, there has been some doubt on the effectiveness of those programmes, but we need to persevere to improve the quality of those programmes.

Secondly, people aged between 15-64 can be unemployed and poor due to the whole range of different reasons. I think it is presumptuous to suppose that they are in the situation of unemployed and poverty only because they are work-shy. I agree that Minimum Living Standard Security has many problems because it has been only short a period of time since its introduction and we need to develop the more elaborate system while implementing it. If we simply make the programmes means-test more strict, there will be increasing cases of false positive, as experienced in the past with the Public Assistance Programme.

References

Kuhnle, Stein, A. Hatland & S. Hort (2000), A Work-Friendly Welfare State: Lessons from Europe paper presented at the World Bank and ASEM Trust Fund Conference, Seoul, 30 November 2000.

Kwon, Huck-ju (2000), Globalisation, Unemployment and Policy Responses in Korea, paper presented at the Global Social Policy Programme Seminar 4, New Delhi, India, November 2000.

Pierson, Paul (1994), Dismantling the Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press.

The First Roundtable Discussion

Comments on Globalization, Employment,

and Productive Welfare

Inhoe Ku (Seoul National University)

This paper deals with a wide array of issues about social policy and employment in Korea. The author emphasizes a changed global environment to suggest limits of redistributive social programs and inefficiencies in some current employment-related policies and unionism, calling for presumably productive policy alternatives. Among a variety of issues, I only discuss a set of arguments which appears to be essential in this paper. Since discussions are not tightly organized and sometimes ambiguously stated in this paper, I combined some scattered discussions to make the authors arguments consistent, notwithstanding a potential misrepresentation of the authors position.

Argument 1. More redistributive social programs diminish employment opportunities.

First, the author agues that generous social programs would impose a heavy tax burden on employers, which in turn may make it less profitable to hire workers (and even result in capital outflow)(p21).

However, the author does not discuss this argument in detail and fails to provide any evidence for supporting this argument, although it has significant policy implications. In fact, the author suggests that curtailing the contributions to the National Pension(NP), the Unemployment Insurance(UI), and a medical insurance is a helpful step for expanding employment opportunities (p7).

Blank & Freeman(1994) show that the claim that social programs reduce employment is weak in terms of both theory and empirical evidence. In theory, social programs may reduce the pie available for investment, but they may not alter the share of actual investment in national output. While European countries cut unemployment benefits and other social programs in the 1980s, which must have reduced the tax burden posed on employers to some degree, the efforts did not reduce unemployment rate.

Second, the author argues that UI, and the Minimum Living Standard Law (MLSL) generate work disincentive effects (and induce working population to move from the formal sector to the informal).

The author argues that generous UI benefits lead workers to take unnecessarily long job search time (p15). The positive impact of UI benefits on duration of unemployment is well-documented although the magnitude of the impact varies across studies. Yet, Nickell(1997) shows that high benefits also lead to high labor market participation because they make participation more attractive. (Participation is necessary to be eligible for the benefits.)  As a result, the benefits have little impact on overall labor supply.

A public assistance program also creates work disincentives, as argued by the author. One obvious way to mitigate the disincentives is to improve labor market conditions for low-skilled workers and supplement earnings in a more economically efficient way. I agree that a reduction in the benefit reduction rate of MLSL, the introduction of EITC, and a reduction in tax rates for low-income workers would be good measures for achieving that purpose. In addition, active labor market policies including human capital investment programs need to be substantially expanded.

While the author express efficiency concerns about social programs, equity issues across income classes are not considered seriously in this paper. Since social programs are mainly aimed at improving economic security and reducing poverty, a potential efficiency loss, which is largely believed to be modest among experts, should be weighed against the equity gains. A balanced evaluation of equity gains and efficiency losses involved in social programs would suggest that income support policy combined with employment support policy, if they are well coordinated, can be substantially expanded with improving equity and producing few economic costs (Moffitt, 1992; Blank & Freeman, 1994).

Argument 2. Employment protection policy and trade unions increase labor market rigidity and reduce employment.

First, the author argues that employment protection has a short-term positive effect on employment but a negative effect in the long-term. However, Nickells empirical study (1997) shows that the short-term positive effect is nearly statistically significant at the 5 percent level while the long-term effect is never significant. Nickell suggests that the costs of employment protection are shifted onto employees in the long run. The study also shows that cross-national differences in standard work hours do not explain the variations of unemployment rates.

Second, the author argues that unionism causes low profitability and labor market rigidity without providing adequate evidence. Again, Nickell (1997) shows that union density and union coverage tend to raise unemployment, but the potential negative effect can be nullified if both unions and employers can coordinate their bargaining activities. The author also argues that the current bargaining practice causes a unions attempt to avoid taking the burden of restructuring and employment should not be a subject for negotiation. An alternative and more reasonable explanation may be that the low level of social protection outside an individual firm in Korea makes employees desperately fight for employment protection in an individual firm unit. National schemes, which cover employees/workers independently of specific employment conditions or characteristics of place and type of firms or employers, may be advantageous to labor mobility, structural economic change and economic growth (Kuhnle et al., 2000).

Argument 3. Benefits from the current policies are inequitably distributed between the formal sector and the informal sector.

The author argues that while NP, UI, and MLSL impose high tax rates on workers in the formal sector, those in the informal sector may not report their income to reduce tax owes and gain more benefits. To correct this inequity generated by the current systems, according to the author, part of payroll or income taxes should be switched to consumption taxes. It is well-known that the current tax system does a poor job collecting an adequate level of tax from the self-employed ranging from high-income professionals to low-income people. A main concern is on the tax evasion of high-income people since low-income self-employed and workers in the underground economy who are likely to be benefit recipients tend to have little income. Shifting to a consumption tax is not a good solution since consumption taxes are more regressive than other taxes. The shift may aggravate inequality across income classes.

The author also argues that trade unions produce inequity by imposing a more burden of restructuring on non-unionized workers. Unions may increase differential in wage and employment security between unionized and non-unionized workers. But the author dismissed an equity-enhancing effect of unions, which is more obvious, through raising the earnings and job security of low-income population and reducing the differentials among organized workers.

Argument 4. Globalization makes it not feasible to adopt a more generous social policy.

The author argues that a generous social policy is not feasible and effective in an open economy, suggesting that the authors policy proposal is an imperative rather than a matter of choice. (p3) I dont see any convincing link between the authors proposal and globalization. One possibility suggested by the author is that a generous social policy may lead to heavy capital income taxation, which in turn may result in the outflow of capital. (p4)  Yet, the author does not provide any evidence supporting that argument. The author also does not explicitly discuss the relevance of this argument to social policy in Korea. I think that there is much room for the expansion of social programs in Korea, given that social welfare spending and related capital income taxation in Korea may be the lowest in an international standard.

Instead, the author maintains that rising skill premium and worsening labor market conditions for low-skilled workers  in developed nations are inevitable consequences of international trade in a globalized environment. This argument does not stand up to the facts. The available evidence shows that the increased skill premiums are mainly driven by technological changes in advanced economies, rather than by international trade (Gottschalk & Smeeding, 1997; Burtless, 1996). The skill-biased changes and the increased income inequality are rather domestic agenda calling for broader social policy intervention than consequences of uncontrollable globalization. There is no reason to expect that Korea will be an exception in this trend. Expansions of well-coordinated income support policy and employment support policy would be required in Korea.

References

Blank, R. & Freeman, R. (1994) Evaluating the connection between social protection and	economic flexibility. In R. Blank (Ed), Social Protection versus Economic	Flexibility. Chicago, IL: University of Chicago Press.

Burtless, G. (1996) Worsening American income inequality: Is world trade to blame? The	Brookings Review 14(2).

Gottschalk, P. & Smeeding, T. (1997) Cross-national comparisons of earnings and income	inequality. Journal of Economic Literature 35.

Moffitt, R. (1992) Incentive effects of the US welfare system: A review. Journal of	Economic Literature 30.

Nickell, S. (1997) Unemployment and labor market rigidities: Europe versus North	America. Journal of Economic Perspectives 11(3).

Comments on A Work-Friendly Welfare State

: Lessons from Europe

Until very recently, the differences in economic performance between European countries and the US over the past two decades generated discussion about the limits of European welfare states. The widespread perception about the presumed failure of European welfare states even among the public posed a barrier to the expansion of social policy in a developing country, such as Korea, where most social programs have been only in a beginning stage and the level of welfare spending has been so low. This paper reviews the more recent development of European welfare states and provides new ground for discussion of future policy direction in Korea. Although the authors perspective is much broader, I focus on discussion about the relationship between social security and economic outcomes.

A main theme of this paper is that social security and economic performance are not incompatible in nature. Time series evidence provided by the author shows that economic growth and welfare state growth occurred simultaneously. While this suggests that the size of the welfare state is not a major determinant of economic performance, it does not show whether the size and programmatic characteristics of the welfare state does matter for economic growth and labor market outcomes. Thus, we need to look at micro-economic evidence about the effects of social programs and reform efforts.

This is another theme of this paper. The authors maintain that the link between social security and economic performance depends upon how a social security system is constructed and how it interplays with labor market. The authors suggest, based on Kosonens study(1998), that there is no general direct link between taxation levels, generosity of social security benefits and unemployment. The authors emphasize that work-related or income-related benefits/pensions strengthen incentives to be employed. Yet, the authors only introduce social security reform strategies, including more strict conditions for receiving benefits, better training and job search programs, developed in many European countries since the 1980s, but they do not discuss them in detail. The inclusion of the discussion would provide more relevant lessons for Korea and other developing countries.

□세계화와 고용 및 생산적 복지간의 관계에 관한 연구□에 대한 의견

구인회(서울대학교)

이 논문은 한국에서의 사회정책과 고용에 관한 쟁점을 폭넓게 다루고 있다. 저자는 변화된 세계적 환경을 강조하며 재분배적인 사회정책의 한계와 현행의 고용관련정책과 노동조합운동의 경제적 비효율성을 제기하고 대안적인 □생산적□ 복지정책을 제시한다. 본인은 이 글에서 제기하고 있는 다양한 쟁점 중에서 본질적이라고 판단되는 일련의 주장에 대해 토론하고자 한다.

주장 1: □재분배적인 사회 프로그램은 고용기회를 감소시킨다.□

첫째, 저자는 급여가 관대한 사회 프로그램은 고용주에게 무거운 조세부담을 지우게 되어 근로자 고용의 확대를 제약한다고 주장한다. 그러나 저자는 주장을 지지하는 증거를 제시하지 않는다. Blank & Freeman(1994)은 사회 프로그램이 고용을 감소시킨다는 주장은 이론상으로나 경험적 증거의 측면에서 취약하다는 것을 보여준다. 이론적으로는 사회 프로그램은 투자를 위한 파이의 총액을 감소시킬 수는 있더라도 국가의 산출 전체에서 차지하는 투자의 양에 직접적 영향을 미치지 않을 수 있다. 1980년대 유럽국가들은 사회 프로그램의 급여를 삭감하였고 이는 고용주에 대한 세금부담을 경감시켰을 것이나, 이러한 삭감이 실업률을 떨어뜨리지는 않았다.

둘째, 저자는 실업급여나 공공부조급여(국민기초생활보장법에 의해 제공되는 급여)가 근로동기 감소효과를 갖는다고 주장한다. 실업급여가 실업기간에 미치는 정의 효과는 잘 알려져 있다. 그러나 Nickell(1997)은 실업급여는 또한 노동시장참여의 혜택을 증대시키는 효과를 가져(노동시장참여가 실업급여의 수급자격을 갖게하므로) 경제활동참여율을 증대시키고 결과적으로 전반적인 노동공급에는 거의 영향을 미치지 않는다는 점을 보여준다.

공공부조급여가 근로동기를 감소시킬 수 있다는 사실 또한 잘 알려져 있다. 이러한 근로동기 감소효과를 완화할 수 있는 가장 확실한 방법은 저임금근로자를 둘러싼 노동시장환경을 개선하고 더욱 효율적인 방식으로 근로소득을 보충하는 것이다. 공공부조 프로그램에서의 급여감소율을 완화하고, EITC(Earned Income Tax Credit)을 도입하며, 저소득 근로자에 대한 세금을 감소시키는 것 등의 저자의 제안은 이러한 목적에 부합하는 효과적 방안일 것이다. 더 나아가서는 인적자본투자 프로그램을 포함하여 적극적 노동시장정책이 크게 확장될 필요가 있을 것이다.

셋째, 저자는 효율성과 관련된 사회 프로그램에 대한 우려를 주로 표명하지만, 소득계층간의 형평성에 관한 문제는 심각하게 고려하지 않는다. 사회 프로그램의 본원적 목적은 경제적 안정을 향상시키고 빈곤을 감소시키는 데에 있으므로 약간의 효율성 감소의 가능성은 형평성의 증대로 인한 사회적 이득과 함께 평가되어야 한다. 고용지원정책과 잘 결합된 소득보장정책은 큰 경제적 비용을 발생시키지 않으면서도 형평성을 증진시키는 방향으로 크게 확장될 수 있다는 것이 보다 균형잡힌 평가일 것이다(Moffitt, 1992; Blank & Freeman, 1994).

주장 2: 고용보호정책과 노동조합은 노동시장의 경직성을 증대시키고 고용을 감소시킨다.

첫째, 저자는 고용보호는 단기적으로는 고용에 긍정적 효과를 미칠 수 있지만 장기적으로는 부정적 효과를 미친다고 주장한다. 그러나 Nickell(1997)의 연구는 긍정적인 단기적 효과는 통계적으로 유의한 수준에 근접한 반면에 장기적 효과는 결코 유의하지 않다는 것을 보인다. Nickell은 고용보호와 관련된 비용이 장기적으로는 피용자에게 전가된다는 것을 시사한다.

둘째, 저자는 노동조합이 노동시장 경직성을 증대시킨다고 주장한다. Nickell(1997)은 노동조합의 조직률이 실업을 늘리는 경향이 있지만 노동조합과 사용주 양자가 그들의 단체교섭활동을 조정하여 진행한다면 그러한 부정적 효과는 제거될 수 있다는 점을 보여준다. 저자는 또한 노동조합이 현행의 교섭관행을 이용하여 구조조정의 부담을 공유하지 않으려고 하고 있다고 주장한다. 그러나 개별 기업의 외부에서 제공되는 사회적 보호의 수준이 극히 낮은 한국적 상황이 피용자들이 개별기업단위에서의 고용보장을 위해서 필사적으로 싸우게 만드는 주된 이유라고 보는 것이 보다 합리적인 설명일 것이다. □고용의 조건이나 기업의 위치나 성격에 관계없이 모든 피용자에 수혜자격을 부여하는 국가적 사회보장제도는 노동유동성과 구조적인 경제변화, 경제성장을 촉진하는 데에 큰 도움이 될 것이다 (Kuhnle, 2000)."

주장 3: □현행의 사회정책과 고용정책의 급여는 공식부문과 비공식부문 사이에서 불공평하게 배분된다.□

저자는 국민연금과 고용보험, 국민기초생활보장법은 공식부문의 근로자들에게 높은 한계세율을 부과하는 한편 비공식부문의 인구층은 소득보고를 하지 않음으로써 세금부담을 줄이고 더 많은 급여혜택을 받을 수 있게 되어 있다고 주장한다. 저자는 대안으로 소비세의 확장을 주장한다. 현행의 조세체계가 자영자의 소득을 파악하고 그들로부터 적절한 세금을 거두는데 한계가 있음은 잘 알려져 있다. 그러나 공공보험료나 소득세보다 더 역진적인 소비세의 확장은 소득불평등을 악화시킬 뿐 적절한 대안이 될 수 없다.

저자는 또한 노동조합이 조직화되지 않은 비노조 근로자에게 고용조정의 부담을 전가함으로써 비형평을 초래한다고 주장한다. 노동조합은 조직근로자와 비조직근로자 사이에 임금과 고용안정에서의 격차를 낳을 수 있다. 그러나 저자는 더욱 분명한 노동조합의 형평증진효과에 대해서는 언급을 하지 않는다. 노동조합은 저소득 근로층의 임금과 고용안정성을 증대시키고 조직화된 근로자 사이의 격차를 감소시킴으로써 형평성을 증진시킨다.

주장 4: □세계화된 경제환경에서는 관대한 사회정책의 채택이 비현실적이다.□

저자는 개방경제체제에서는 진보적인 사회정책의 채택이 비현실적이고 효과적이지도 않다고 주장한다. 저자가 제시하는 하나의 가능성은 관대한 사회정책은 자본소득세를 증가시키고 이로 인해 자본의 해외유출이 초래될 수 있다는 것이다. 그러나 저자는 이를 지지할 증거를 제시하지는 않는다. 저자는 또한 이러한 주장이 한국의 경우에 적용될 수 있는 근거에 대해서도 명시적으로 논의하지 않는다. 저자의 주장이 일반적으로 타당하더라도 한국의 사회복지지출이나 관련된 자본소득세가 국제적인 기준에서 낮은 수준이라는 사실을 고려한다면 한국에서는 사회 프로그램의 확장의 여지가 매우 크게 존재할 것이다.

이와 관련하여 저자는 선진제국에서 증가하는 숙련 프리미엄과 저숙련 근로자층을 둘러싼 노동시장조건의 악화가 세계화된 환경에서 진행되는 국제무역의 불가피한 결과라고 주장한다. 그러나 관련연구에 따르면 증대된 숙련 프리미엄은 국제무역보다는 선진경제에서 보편적으로 나타나는 생산기술의 변화와 관련된 것이다(Gottschalk & Smeeding, 1997; Burtless, 1996). 이러한 숙련편의적(skill-biased) 변화와 이로 인한 소득불평등의 증대는 더욱 폭넓은 사회정책적 대응을 요구하는 국내적 현안이지 통제할 수 없는 세계화의 산물은 아니다. 한국도 이러한 선진경제의 추세에서 예외가 되리라고 생각할 근거는 없다. 한국에서 잘 결합된 소득보장정책과 고용지원정책을 확장해나가는 것은 이러한 이유 때문에 더욱 필요하다.

□노동친화적 복지국가: 유럽으로부터의 교훈□에 대한 의견

지난 20년간 유럽국가와 미국의 경제적 성취정도에서 상당한 격차가 나타났고 이러한 격차는 아주 최근까지도 유럽형 복지국가의 한계에 대한 논의를 불러일으켰다. 일반대중 사이에서조차 유럽형 복지국가가 □실패□하였다는 인식이 확산되었고 이러한 인식은 대다수의 사회 프로그램이 시작단계에 있고 그 지출수준이 매우 낮은 한국과 같은 개발도상국에서도 사회정책의 확장에 장애를 초래하였다. 이 논문은 유럽 복지국가의 최근의 발전을 개괄하여 한국에서의 향후의 정책방향의 토론을 위한 새로운 근거를 제공하여준다. 저자들의 관점은 더욱 넓은 것이지만 본인은 사회보장과 경제적 성취의 관계에 관한 논의에 초점을 맞추기로 한다.

이 논문의 주된 문제의식은 사회보장과 경제적 성취가 양립가능하다는 점에 있다. 저자는 시계열적 자료를 제시하며 경제성장과 복지국가 프로그램의 성장이 동시에 진행되었음을 보여준다. 이러한 논의는 복지국가 프로그램의 크기가 경제성취의 주요한 결정요인이 아니라는 점을 보여주지만 복지국가 프로그램의 규모나 성격이 경제성장과 노동시장성취도에 영향을 미치는지의 여부에 대해서는 답을 주지 않는다. 따라서 사회 프로그램과 개혁 시도들의 효과에 관한 미시경제적 증거를 살펴볼 필요가 있다. 이 점은 이 논문의 또 하나의 주제이다. 저자들은 사회보장과 경제적 성취정도의 관계는 사회보장시스템이 구축된 방식과 사회보장제도들이 노동시장과 상호작용하는 방식에 달려있다고 주장한다. 저자들은 Kosonen(1998)에 의거하여 세금수준이나 사회보장급여의 관대성과 실업사이에는 일반적인 직접적 관련이 발견되지 않는다고 제시한다. 저자들은 근로연계적(work-elated) 혹은 소득연계적(income-related) 급여체계가 고용에의 인센티브를 증대시킨다는 점을 강조한다. 그러나 저자들은 급여 수급의 조건을 엄격하게 하고 직업훈련과 구직훈련을 개선하는 등 80년대 이래 유럽에서 진행된 사회보장 개혁전략에 대해서는 약간의 언급을 할 뿐 자세한 논의를 진행하지 않는다. 이 부분의 논의와 관련된 유용한 교훈을 제시하지 않고 있다는 점이 아쉽다.

The Second Roundtable

Trade Unions, Security and Flexibility

- 노동조합, 사회보장 그리고 노동시장유연성

□Presenter: Johannes Schmidt (University of Aalborg, Denmark)

□Presenter: Joohee Lee (Korea Labor Institute)

이주희 (한국노동연구원)

□Discussant: Reiner Hoffman (European Trade Union Institute)

□Discussant: Christopher Ng (Union Network International)

□Discussant: Tae-hyun Kim (Korean Confederation of Trade

Unions)

김태현 (전국민주노동조합총연맹)

□Discussant: Hwanjoon Kim (Hanlim University)

김환준 (한림대학교)

Nov. 30th. Day One

임의여백

The Second

Roundtable Presentation

PROTECTING WORKER WELFARE IN THE AGE OF FLEXIBILITY:

EMPLOYMENT ADJUSTMENT AND THE TRADE UNION MOVEMENT IN SOUTH KOREA*

Joohee Lee (Korea Labor Institute)

Introduction

The Asian financial crisis originated in Bangkok spread to Korea in the winter of 1997, forcing Korean government to turn to the IMF for emergency credit. In return for the rescue package that prevented moratorium, the IMF imposed far-reaching structural reforms along with its usual austerity policies. Since then, the government has faithfully followed suggestions attached to the IMF's lending program, which required comprehensive restructuring of the financial sector, increasing transparency in corporate

*Prepared for the international conference on Flexibility vs. Security to be held in Seoul, S. Korea.

governance and flexibility in the labor market. After a few years of intensive structural adjustment, Korea appears to be on track for recovery. The exchange rate has stabilized, usable foreign reserves have already surpassed $45 billion in October 1998, and influential credit rating agencies decided to raise Korea's sovereign credit rating to investment grade by the early 1999. Korea's GDP shank 6.7 percent in 1998, but it immediately bounced back to its normal growth rate of 10.7 percent in 1999.

This progress notwithstanding, the social impact of the financial crisis has been more distressing than expected. In 1998, Unemployment has ballooned to more than 1.4 million, 6.8 percent of the labor force, compared with 2.6 percent in 1997. Workers were also being pressurized to take wage cuts to save their jobs. As layoffs and factory closures are expected to persist, now even workers in previously protected sectors of the labor market can no longer be sure of their continuous employment. Firms began to utilize more and more nonstandard workforce. Increasing atypical employment and unemployment among managerial/white-collar workers and core production workers in large manufacturing companies reveals the breakdown of life-time employment system applied in these sectors of the economy, as well as the severity of the economic shock. The decline of corporate safety nets and the emergence of long-term unemployed deteriorate equitable income distribution and pose a serious threat to the quality of life.

The enterprise-based trade union movement in Korea was not effective in securing worker welfare and finding a new balance between regulation and flexibility. The militant Korean Confederation of Trade Unions (KCTU) was firmly against the revision of labor law that provided management with greater flexibility in deploying labor, but it eventually reached agreement with the government in February 1998. The strikes by the KCTU to protest against growing unemployment received only lukewarm public support. Labor unrest was frequently blamed for having adverse effects on structural reforms and delaying economic recovery. At the workplace level, enterprise unions in small and medium sized firms were helpless against management's search for short-term numerical flexibility. Those unions in large firms are better equipped to deal with corporate sector restructuring, but they are also having trouble resisting management's attempt to break down the system of high wage and seniority allocation rules. Frequently, they ended up protecting only a small number of core workforce, while widening the gap between regular and atypical employees.

This paper describes profound changes in labor market after the financial crisis in Korea, and then critically assesses current developments in the Korean trade union movement. It argues that flexiblization of the labor market in Korea have certainly weakened the enterprise-based labor movement, but at the same time the current crisis rekindled the attempt to reregulate at the industry and central level. Many industry or occupational associations are transforming into the industrial unions. However limited it was, the Tripartite Commission denotes the mechanism of consensus politics at the national level. Not only would this study have practical implications for other Asian countries with similar challenges, but it would also help to put in perspective the effect of economic crisis on labor market institutions in a Newly Industrializing Economy. In order to place these changes in context, this paper begins with a brief discussion of Korean labor reform before the crisis. This is followed by an overview of the labor market outcomes of the crisis and changes in labor relations. This paper concludes by discussing the major findings and their implications.

Pre-Crisis Labor Reform

Facing competitive market pressures abroad, the Korean government attempted to institute flexible labor markets and industrial relations systems in the early 1990s. Korean economy at the time was more tightly integrated into the globalized world economy. The pace of trade liberalization has been accelerated since the late 1980s, when Korea began to generate current account surpluses. In addition to import liberalization and tariff reductions, all Foreign Direct Investment (FDI) in Korea was shifted to non-notification-based system, sectors eligible for FDI were expanded, and procedures for FDI further simplified. In this context, employers were increasingly constrained by volatile product market competition, and thus were burdened with rigid rules and high wages in internal labor markets.

Inflexible internal labor markets in core sectors of the economy were the outcomes of democratic labor movement in the late 1980s. Democratization in 1987 brought about changes in labor law that abolished the minimum membership requirement for union organization, which provided more favorable conditions for workers to organize and bargain collectively. As a result, the number of legally recognized unions and union membership grew rapidly: the number of local enterprise unions almost tripled, union members doubled, during 1987-89. One of the most distinguishing characteristics of the labor movement following democratization was a massive growth in trade union activity by skilled male workers in the large enterprises of the heavy and chemical industry sector. More than two-thirds of the workers in large firms were organized when the overall organizational rate reached its pinnacle in 1989. The unionization rate of firms employing less than 300 workers also tripled in the same period, but barely one-tenth of the workers were members of trade unions. Highly organized core workers substantially reduced discretionary power of management by requiring that some of the institutional rules be jointly decided by union and management.

1) Park (1993) provides a comprehensive overview of industrial relations during the transition period.

2) The Korean state has consistently adopted an outward-looking industrialization strategy. Up to the early 1970s, this strategy was based on export promotion with industry neutral incentives. The Heavy and Chemical Industrialization (HCI), however, brought about a major policy change in favor of specific targeted industries. Although some projects were implemented through government-funded public enterprises, the state preferred to encourage large business groups to participate in major HCI projects.

Korean economy is composed of a very small number of gigantic firms and a huge number of small and medium sized firms. Only large firms were able to afford costly concessions such as stable employment and high wages. Since most trade unions are organized on enterprise basis, and collective bargaining is conducted generally at the enterprise level, vigorous enterprise union activities which pushed for stable employment and greater wage gains for their own members inevitably brought about dualist tendencies in the economy. Core workers in large firms were thus able to improve their material welfare, and reduced the intra-firm welfare gap between production workers and managerial employees. At the same time, however, this process increased the inter-firm welfare gap as mostly unorganized workers in small and medium sized firms were not able to do so. National labor organizations, especially the KCTU, became dissatisfied with the growing wage and welfare gap between large and smaller firms, which impeded a unified political labor movement. The KCTU aimed to restructure enterprise-based unions into industry-based ones that could go beyond the confines of enterprise unionism.

The revision of labor law in December 1996 reflects an exchange between labor and management that were not free from the impacts of globalization. Employers wanted to eliminate rigid rules and regulations governing the internal labor markets in core sectors of the economy, in order to flexibly contract and deploy their labor force in response to volatile market pressures. The labor movement was also threatened by the new macro-economic environment which could jeopardize job opportunities, so it wanted to strengthen the autonomy of unions and to reduce the level of state intervention. The revised individual labor law improved flexibility in hiring and employment termination, and in the scheduling of workshifts and overtime. The collective labor law promoted labor rights, by eliminating authoritarian labor codes specifically designed to discourage workers' concerted collective action. The labor movement refused to accept the new labor law and launched general strikes during the winter of 1996. The government made a few concessions in the final round of labor law reform in March 1997, in order to mitigate growing discontent among workers: the KCTU was immediately legalized, and conditions for corporate layoffs were more restricted. After a brief period of protests, workers returned to their production lines.

3) In May 1996, the Presidential Commission on Industrial Relations Reform was organized to revise the labor law.

4) Joongki Roh (1997) holds a similar view regarding this issue.

5) The revised labor law legalized multiple trade unions, allowed political activities of labor unions, and removed the controversial Article 13 of the Labor Dispute Adjustment Law that prohibits third party engagement in collective bargaining and other disputes.

Precisely because the new labor law was designed to serve the demands of both labor and management, the law pleased neither party. For employers, the revised law has not completely moved in a flexible direction. With a union presence at the workplace, it was still hard to lay-off workers. For workers, the law undermined their employment security, while the rights to organize and bargain collectively have not fully extended. The institutional configuration of the new law, however, significantly shaped labor market outcomes and changes in industrial relations after the financial crisis. On the one hand, the changed institutional environment certainly improved labor market flexibility. Facing a mild economic recession in 1997, employers extensively used part-time and temporary workers and reduced the number of regular workers. On the other hand, the new law recognized the previously illegal national labor organization, the KCTU, allowing the organization to participate in the Tripartite Commission after the crisis.

6) The most common change in developing countries that recently experienced democratization and economic reform is towards a greater degree of flexibility in both individual labor law and collective labor relations and towards a greater degree of liberalization in systems with previously high degree of state intervention (Cook 1998). Korea was not an exception.

Employment Adjustment and Labor Market Outcomes

The financial crisis brought about a sharp economic slowdown and financial and corporate sector restructuring that drove many firms into bankruptcy and temporary closing. In the financial sector, more than 400 insolvent institutions have been either closed or suspended by the early 2000. Since most banks were faced with the need to meet the BIS's capital adequacy ratio of 8 percent, they were hesitant to make new loans even to solvent firms. This credit squeeze closed down a large number of small and medium sized firms. Several of chaebols also filed for bankruptcy protection. Due to high debt-to-equity ratios, Korean chaebols were especially vulnerable to cyclical downturns and changes in debt servicing costs. (IMF 1998). Chaebols thus had to reduce their debt leverage which inevitably led to massive layoffs and other measures of employment adjustment. As a result, fundamental changes began to take place in the labor market institutions.

Figure 1. Unemployment Rates, 1990-1998

Sources: National Statistics Office, Monthly Report on the Economically Active

Population, selected issues; the Bank of Korea, National Accounts, 1st quarter.

Thanks to the spectacular economic performance up to the financial crisis, Korea was accustomed to near full employment for several decades. Compressed industrial transformation in Korea has constantly created new jobs in nonagricultural sectors of the economy. After a period of relative stability during the early 1980s, the demand for labor increasingly outstripped supply (OECD 1994). The unemployment rate thus fell to a level of 2.5 percent in 1988, and as shown in Figure 1, remained near or below that rate through 1997. The growth in employment, however, was radically reversed by the severe economic recession in 1998. The abruptly increased unemployment rate of 6.8 percent in 1998 was such a shock to Korea, because the so-called natural rate of unemployment had been substantially lower than the rate estimated for other OECD countries. A remarkable change occurred in the manufacturing sector, which lost 590,000 jobs in just a year. Although its employment share has fallen slightly since 1989, the demand for labor grew fastest in the manufacturing sector over several decades. An equally important change was the decrease of employment in the construction sector. With 346,000 disappeared jobs, employment in the construction sector fell below the level in 1992. These two sectors accounted for almost one million job losses in 1998. On the contrary, jobs in the personal and public sector increased slightly, reflecting the effect of the massive public works programs. In sum, the financial crisis accelerated the decline of employment in those sectors of the economy that played a major role in sustaining the rapid economic growth in Korea.

Rapid increase in unemployment has not been a gender-neutral process. Although the share of women in the labor force has grown rapidly, the participation rate for women is still much lower than on average in the developed countries. The labor force participation rate for women fell to 47.0 percent in 1998, from 49.5 percent in a year earlier. A disproportionately large number of women turned into economically inactive population after the crisis, as they gave up searching for a new job in the labor market. In 1998, women constitute as much as 80.6 percent of 721,000 net increase in economically inactive people. Women's unemployment was closely associated with their exit in the labor market. The less educated and unskilled workers also suffered most severely from the financial crisis. Due to an intensified labor shortage in small and medium sized firms and a consistent construction boom, workers with middle school education or less had ample employment opportunities before the crisis. Increasing unemployment rates of high school and college graduates partly reflect diminishing  good   jobs in the large manufacturing sector, which bolstered the expanding middle class in Korea.

7) Unemployment of the highly educated is likely to persist for a while, as large manufacturing firms had excessive workforce problems even before the crisis. For more information on this issue, see Lee and Choi (1998).

Figure 2. Employment by Job Status

Sources: National Statistics Office, Monthly Report on the Economically Active

Population, selected issues; Kim, Sangjo (2000),  Recent Trends in the Banking Sector

and the 2nd Round of the Structural Reform,  unpublished manuscript, own calculations.

Besides the notable decline in employment demand, job security was also deteriorated as firms undertook swift adjustments to improve flexibility. As Figure 2 clearly illustrates, the proportion of temporary/daily workers in the total employed increased from 41.9 percent in 1995 to 51.7 percent in 1999. The growth of nonstandard employment was most conspicuous in the banking sector, traditionally known as providing the most  secure  jobs in Korea. During just two years after the financial crisis, the Korean banks reduced 35 percent of their regular workforce. As a result, the proportion of temporary/part-time workers grew rapidly, from 11.8 percent in 1997 to 21.8 percent in 1999. Atypical workers in the banking sector attracted public and media attention as some of them were previous employees of the same banks who were laid-off due to the financial crisis. Despite their temporary/part-time status, most of their job description and working hours were not different from those of the regular workers.

There were again marked gender differences in employment patterns. Unlike male workers, a majority of women was employed as temporary/daily workers. Whereas the proportion of regular employees among male workers was 60 percent in 1999, that among female workers was just 30.5 percent. This trend suggests that atypical forms of work and employment have significantly expanded in Korea, especially at great cost of female workers, following a path of concerted flexibilization. The increasing number of nonstandard workforce has raised concern because these jobs pay low wages, provide few benefits and social insurance, and do not have implicit guarantees of long-term employment. Labor laws governing social protection for workers often do not apply to those in nonstandard arrangements. Furthermore, even if laws provide such protection, employers often blatantly violated the laws.

Tight labor market conditions combined with strong union power during the past decade increased real wages much faster than labor productivity, as shown in Figure 3. From 1990 to 1997, nominal wage increases averaged 13.3 percent a year, whereas labor productivity rose at an annual rate of 10.8 percent. The government tried to restrain wage growth using target guidelines, which unexpectedly complicated the compensation structure with various allowances. Employee compensation in Korea is composed of regular earnings, bonus, and overtime payments. Although cumbersome to implement, the compensation structure allowed wage flexibility that made it easy for firms to adjust. Bonus and overtime have been more sensitive than regular wages to fluctuations in economic conditions (OECD 1998). These payments decreased over 15 percent right after the financial crisis, and immediately bounced back to normal increase rates later when the economy resumed growing. After the financial crisis, nominal wages grew more slowly than labor productivity.

Figure 3. Wage Increase Rates, 1990-1998 (percent)

Sources: Korea Labor Institute, KLI Labor Statistics (2000); Korea Productivity Center,

Quarterly Productivity Review (June, 2000).

The financial crisis did not reverse the decreasing wage gap between male and female workers. Actually, male workers as a whole experienced more drastic wage cuts than female workers in 1998, as firms laid-off older and thus more highly paid male workers in order to implement structural adjustment. Wage disparities between production workers and managerial/white-collar employees have been significantly reduced since the late 1980s. Core production workers clearly placed greater value on wage equalization within a firm, and they were able to push up their wages faster than managerial/white collar employees with university degrees. The wage gap, however, widened in 1998, when production workers suffered pay cuts worse than those of non-production workers, mainly due to the severe reduction in overtime working hours.

The Trade Union Movement in Turmoil

Ever since the financial crisis, the Korean government has consistently implemented market-based economic reforms. With structural adjustment a top priority, the government firmly believed that the most fundamental labor reform is to improve labor market flexibility, which would in turn create both efficiency and employment. This approach naturally led to intensifying industrial conflicts. The trade union movement in Korea experienced major crisis, and at the same time, had an opportunity to transcend the usual enterprise unionism.

8) Despite the depth of the problem, the initial response of the Korean government was pretty simple:  The capacity of the new Employment Insurance system will be strengthened to facilitate the redeployment of labor, in parallel with further steps to improve labor market flexibility (IMF Stand-by Arrangement, Dec. 5, 1997).

Union Density and Industrial Conflicts

The scope of unionization is one of the most general indicators of trade union strength as higher union density diminishes free-rider problems and thus facilitates concerted collective action. Figure 4 shows that union density has steadily declined since 1990, when economic growth began to slow and a trade surplus turned into a deficit. The financial crisis in 1997 temporarily deepened the decline of union membership. Large corporate sector employers who could no longer absorb wage increases through high productivity performance became much less tolerant of the costs of unionization, and thus workers had to pay more attention to employment security than union organizing. The falling ratio of union organization reflected job losses in heavily unionized sectors of the economy. Union membership began to grow faster after the economy resumed growing.

Figure 4. Union Density, Strikers and Person-days Lost, 1990-99

Source: Korea Labor Institute, KLI Labor Statistics (2000)

Falling unionization does not necessarily diminish labor disputes. Many cross-national quantitative and case studies have argued similarly, specifying the mechanisms by which highly organized labor/some labor presence in government foster cooperation between industrial actors in wage bargaining. The Korean case after the financial crisis confirms the fact that decentralized and weak labor unions during the period of economic downturn are more conducive to industrial conflicts. The number of labor disputes increased from 78 in 1997 to 129 in 1998. Because strikes occurred more frequently in larger firms, participants in labor disputes swelled to 146,065, compared to 43,991 in 1997. Not surprisingly, most strikes were provoked by layoffs and other measures of employment adjustment. In response to unfair labor practices such as delaying wage payments and discharging trade union leaders, unlawful labor disputes were widespread. Labor relations in large manufacturing firms, where workers were previously protected by internal labor markets and enterprise welfarism, became particularly confrontational, as these firms implemented structural reforms and employment adjustment. Industrial conflict at Hyundai Motor Company (HMC) is a case in point.

9) Hyundai Motor Company, because of its privileged position in the economy, more or less has played a role of  pattern setter  in the manufacturing sector.

The Case of HMC

In May 1998, management announced that it had to layoff 8,189 workers due to	a plunge in domestic demand and a 40 percent fall in production. Conflicts	between labor and management deepened when management actually notified	1,538 employees that they would be discharged. HMC being the symbol of	Korean economic success and the leading firm in Hyundai's export industry,	prolonged confrontations brought about increasing pressure from the	government. With intensive mediation efforts by the Minster of Labor and	representatives of the ruling National Congress for New Politics, labor and	management forged a compromise in August. Management laid-off 277 workers,	and offered long-term unpaid leaves for the remaining 1,261 workers. Labor	relations at HMC, however, did not stabilize afterwards. Management was	displeased with union's interference in legally approved layoffs. Rank-and-file	workers were angered by the HMC union leadership's decision to accept	layoffs in addition to 13.8 percent pay cuts. The union was frustrated by	management's reluctance to accept the union's work-sharing plan, as well as	diminishing support from their workers.

Pressure towards Centralization

Not all unions possessed the kind of disruptive potential that the HMC union had by being located in a strategically important industrial sector. Due to dismal product market performance, employers were eager to reduce labor costs and demanded concessions from its unions on the ground that the economy needed them to get through the recession. In a period of concession bargaining, one possible compromise was for union workers to give up future earnings in exchange for employment security. However, even those firms that officially agreed with unions that they would guarantee job security failed to keep the promise, provoking strikes and protests. In addition, management demanded a wide variety of concessions, such as greater flexibility in job assignments, work rules, and wages.

It was in this process that the limitations of enterprise unionism loomed large. There were clear divisions between those unions without the danger of facing structural and/or employment adjustments, and those with such danger. The banking sector, which experienced one of the most severe employment adjustments, best illustrates how loosely connected enterprise unions were led to form an industrial union that can represent the interests of workers across all banks.

The Case of the Banking Sector

The banking sector displayed one of the most contentious labor relations. The forced merger between the 5 weakest and strongest banks in June 1998 made the employees in the liquidated banks worry about job losses. The trade unions	in these banks refused to cooperate with new owners, and violently protested demanding reemployment guarantee. Conflicts between labor and management were no less significant in other banks. Nine commercial banks were barely able to reach an agreement to reduce 32 percent of the labor force by the end of 1998, after intensive negotiations with their trade unions. In order not to	repeat such concession bargaining that brought about massive layoffs, unions in the banking sector formed the Korea Financial Industry Union in March 2000. When the second phase of financial restructuring plan was known to the public, the Union vehemently protested against the establishment of financial	holding companies, which again might led to another round of employment adjustment. The 65,000 bank unionists threatened to walk off their jobs, and the	government finally reached an agreement with the Union. Although the Union had to accept the plan to launch financial holding companies, the government	pledged not to initiate a forced merger of banks, and to honor the collective	bargaining agreement between labor and management regarding workforce reduction and downsizing of branch offices.

10) The five banks to be closed included four provincial banks  Daedong, Dongnam, Kyungki and Chungchong, and another bank, Dongwha, which was established by North Korean emigres. The bank mergers were conducted through a purchase and assumption arrangement, under which healthy banks were able to select the assets and liabilities of the weak banks (Financial Times 98/6/29).

The two national-level labor organizations, the Federation of Korean Trade Unions (FKTU) and especially the KCTU, have attempted to improve organizational power of the labor movement by promoting industrial unionism. Both organizations, facing financial problems due to reduced union dues, grew to be keenly aware of the weakness of enterprise unionism. Unfortunately, the enterprise-based collective bargaining structure remained more or less intact despite their attempts to establish industrial unionism. Table 1, however, suggests that the situation might be reversed in the near future. A large number of industrial/occupational federations are taking steps to upgrade or merge into other federations. The KCTU, which is ahead of the FKTU in establishing industrial unions, is planning to transform its 17 federations into 8 industrial unions by 2004.

Table 1. Industrial Unions under Two National Centers, the FKTU vs. KCTU

	Federation of Korean Trade Unions	Korean Confederation of Trade Unions
Number of Unions	4,051	1,256
Number of Union Members	888,503	564,774
Industrial	Bank and Financial (Mar. 2000)	Hospital (Feb. 1998)
Federations	Taxi (April 2000)	University Workers (Nov. 1998)
	Electrical	Teachers (1989)
	Railway	Cargo Transport (Feb. 1999)
	Post	Construction (Dec. 1999)
	Tabbaco and Ginseng	Metal (Sept. 2000)
	Artists	Press (Sept. 2000)
	Teachers and School Workers	*Clerical and Financial (2001)
	*Chemical (2001)	*Public Service
	*Metal (2001)	*Commercial
	*Textile	*Tourist
	Communications	*Chemical-Textile (2005)
	Port and Transport	Women Workers
	Automobile	Taxi
	Rubber	Institution Management
	State-Invested	Lecturers
	Foreign Organization
	Tourist Industry

	Public Construction
	Apartment
	United
	Urban Railway
	Seafarer
	Mine
	Printing
	Food Industry
	Public Service
	Medical

Notes: Industrial Federations written in Bold indicate that they have already transformed into industrial unions. Those written in Italic indicate that they are occupational trade unions classified as small-size industrial unions. Those written with * indicate that they are about to become industrial unions.

Sources: Internal Documents, the FKTU and the KCTU.

The Tripartite Commission

The pivotal political dilemma of economic reform is that structural adjustment involves significant transitional costs. This dilemma deepens when sudden economic downturns accompany intensive reform efforts, and as a result, it is urgently required to coordinate the conflicting interests and diverging views between major producer groups. Korea established the tripartite decision-making body in January 1998, in order to smooth out the process of economic restructuring which inevitably entails the distribution of costs.

11) It was since 1990 that the Korean state has made a great deal of effort to establish a tripartite body which could bring about wage restraints and industrial peace. The National Economic and Social Council in April 1990 was the first attempt at the neo-corporatist policy-making. It was followed by the FKTU and the KEF agreements on the wage increase rates on April 1993 and March 1995 (Lee and Lee 1999).

The Tripartite Commission (Nosajung Wiwonhoe), born as a presidential advisory body, was composed of the representatives from the government, the two trade union confederations, the FKTU and the KCTU, and the national-level employers' associations, the KFI (Korean Federation of Industries) and the KEF (Korean Employers Federation). After releasing the  Tripartite Joint Statement on Fair Burden-Sharing in the Process of Overcoming the Economic Crisis  in January 20, 1998, the Commission forged a detailed social pact in February 9, 1998, which encompassed 90 items and 21 additional issues to be discussed. The foremost concern of the Commission was to advance labor market flexibility, for which labor's cooperation was vital. The Commission agreed on the revision of the Labor Standards Act to ease the procedures for laying-off workers when there are urgent managerial reasons, and introduced a draft act for employment of dispatched workers to replace temporary vacancies. The second Tripartite Commission was launched in June 1998, with four committees specialized in the following areas: economic reform, employment, labor relations, and social welfare. In the third Tripartite Commission inaugurated in September 1999, four special committees that deal with public sector and financial sector restructuring, unfair labor practices, and working hour reduction were added to its structure.

12) Urgent managerial reasons include takeovers, mergers, and acquisitions of businesses to avoide managerial difficulties.

Figure 5. Public Expenditure on Unemployment Measures as a Percent of

GDP in OECD Countries

Source: Korean public expenditure on unemployment measures is drawn

from Chung et al. (2000). Data for other OECD countries are based on

Statistical Annex in the OECD Employment Outlook, June (2000).

In return for the measures that severely threatened employment security, labor earned a promise to strengthen the social safety nets, and a total of more than 6 trillion won was allocated for various unemployment measures in 1999. Public expenditure on labor market programs was almost negligible in Korea before the financial crisis. Throughout the 1990s, Korea spent less than 0.1 percent of GDP in these programs, one of the lowest shares in the OECD area. This picture has significantly changed after the crisis. Although lower than the average OECD spending, Korean public expenditure on unemployment measures expanded to 1.87 percent of GDP in 1999 (Figure 5).

One notable feature of Korean public spending on unemployment measures was that it spent more on active measures than on passive income support, as shown in Figure 5. Except for Sweden, Norway, Portugal and Italy, the share of spending on passive measures was far larger than on active measures in most OECD countries. On the one hand, it is a promising sign that Korea is in line with the general principle of shifting public resources from income support to active labor market policies which has been endorsed by many labor ministers in developed countries (Martin 1998). On the other hand, however, social assistance programs in Korea are in general underdeveloped, with numerous cut-off levels for eligibility and restrictions in entitlement. In such a condition, the proportion of public spending on passive income support ought to be increased.

The social pact provided a temporary accord between labor and capital, creating channels through which workers could influence some of the allocational choices that bear on them directly. Chaebols (Korean Industrial Conglomerates) were also obliged to improve management transparency and corporate financial structure, and establish a responsible management system. The existence of consensus politics certainly facilitated the implementation of structural reforms.

Figure 6. Public Expenditure as a Percent of GDP on Active and Passive

Labor Market Measures, Korea and the OECD Average

Source: Calculations on the basis of the data in Figure 5.

However, the precarious balance broke down when massive lay-offs and wage cuts began to aggravate workers' discontent. Actually, some of the KCTU's more militant rank-and-file members rejected the leadership's decision to reach an agreement with the employers' associations, and their leadership subsequently resigned. Since then, the KCTU has been firmly against the government's unilateral restructuring programs. Demanding a suspension of layoffs and revival of company payment for full-time union staff, labor ditched the second Commission in the early 1999. When the government accepted labor's key demands, business representatives also quit the Commission shortly thereafter. Although the FKTU and business representatives have returned to the Commission, it was still crippled by the absence of the KCTU. After the second phase of structural adjustment was implemented in the late 2000, even the FKTU left the Commission, demanding to stop incessant employment adjustment.

It is true that any social accord cannot endure such pervasive lay-offs and concession bargaining (Choi 1998), but a more fundamental reason that the Tripartite Commission is currently stymied lies in the fact that Korea apparently lacked institutional preconditions for neo-corporatist policy-making concertation. Both labor confederations in Korea were not encompassing organizations with direct decision-making power over their members. The institutional setting for the necessary reciprocity and trust to develop was not available, due to a long history of confrontational industrial relations (Lee 1998). The time horisons of all workers as a result are very short, with the high degree of uncertainty about future states of the economy. In such a situation, expectations about labor's nonobligatory voluntary cooperation are not likely to be materialized.

Conclusions

Since the economic crisis at the end of 1997, the Korean labor market has witnessed tremendous shocks and surprises. The unemployment rate skyrocketed, the increase of flexibility put more and more workers in precarious employment. The thorniest issue in implementing the IMF structural adjustment program was that it involved a great deal of social costs, which were not evenly distributed among different socioeconomic groups.

The crucial policy dilemma here was that it was extremely difficult for a country like Korea that possessed a basic welfare state only recently to simultaneously attain flexibility in labor markets and social protection for the workers. Naturally, conflicts and confrontations dominated labor relations, and the Korean industrial relations system was in transition. This study points to the following three findings of practical implications.

13) The concept of the welfare state is a rather elusive one, but it is generally agreed that the definition has to be based on the extent to which equality in basic living conditions has been achieved among the citizens (Korpi 1980; 1989). This is the reason that the general public expenditure level and public expenditures on social security in particular have been most extensively utilized as measures of welfare state development. When Korea joined the OECD in 1995, welfare expenditures remained only 1.8 percent of the GPD and 8.3 percent of government expenditure (Kim 1999).

First, the current economic crisis and its labor market outcomes put the enterprise unions in defensive position. With rapidly declining union bargaining power, concession bargaining continued for a while. The results of such bargaining made labor relations more rigid and confrontational, instead of creating a cooperative and  flexible  industrial environment. The labor movement, however, has not been unilaterally weakened. Whereas the labor unions during the economic prosperity paid most of their attention to setting wage rates high and improving company-provided benefits, the current union leadership could not help but concentrate on issues that are broadly related to employment, welfare, and working conditions of all workers.

The second finding is related to the first one. Since the enterprise union system was not appropriate to represent the interests of all workers, especially those workers in nonstandard arrangements, the union leadership strove for developing industrial unionism. Some collective bargaining agreements in individual enterprises do not cover atypical workers, which provides employers with incentives to replace regular workers. In addition, as the case of banking sector labor movement demonstrates, individual enterprise unions can be divided over the issue of employment adjustments. The danger of massive layoffs generated the organizing drive at the industry level. However, it is still too early to be certain about the future of industrial unionism in South Korea. There is also a possibility that only a few industrial federations survive, and the other enterprise unions remain divided and defeated.

Third, it is increasingly necessary to encourage the social dialogue between labor and management at the meso and micro-level. National neo-corporatist arrangements, which the Tripartite Commission in Korea modeled after, are increasingly discredited as the development of microelectronics and communications technology made it possible for employers to spread production around the globe, undermining the ability of governments to pursue coherent national economic and labor policies. In addition, the Korean tripartite body had an added problem that its major participants frequently walked out, distrusting the government and its promises. However, social partnership is essential in achieving the triple goal of labor market flexibility, social protection, and cooperative labor relations. In order to broaden the social base that the national-level tripartite body is critically lacking, the government should consider encouraging various forms of social compromise at the sectoral and enterprise-level, where coordination of conflicting interests can be more easily realized. The economic crisis at the end of 1997 necessitated the shared commitment to competitiveness and employment security at all levels of the economy.

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노동시장 유연화와 노동복지:

한국의 고용조정과 노동운동의 변화

이 주 희 (한국노동연구원)

서유럽의 기준에서 노동조합운동은 노동복지증진의 주역이면서 동시에 노동시장의 유연화에 반대하는 저지세력으로 흔히 인식된다. 그러나 한국의 사례는 비록 노동운동의 지도부가 비록 같은 목표를 추구하더라도 노동운동의 조직구조에 따라 그 역할의 효과가 크게 달라질 수 있음을 보여준다. 대규모 사업장에 집중되어 조직된 기업별 노동조합이 조직노동의 대다수를 구성할 경우 노동운동은 노동시장 일반의 안정성을 보장하는 복지국가의 건설보다는 소수의 내부자 보호에 주력하게 되기 쉽고, 그 과정에서 조직되지 못한 대다수 노동자는 불안정성에 지속적으로 노출되어진다. 이 논문은 금융위기 이후 달라진 한국의 노동시장 변화와 노동운동의 발전방향간의 상관관계를 살펴보고 그 분석이 제시하는 정책적 함의를 논의하는 글이다.

금융위기 이후의 노동시장

금융위기 이전 한국은 오랜 기간 완전고용에 가까운 상태를 유지해 왔다. 압축성장의 결과 비농업부문 노동에 대한 수요가 끊임없이 증가하며 새 일자리를 만들어 온 것이다. 그 결과 실업률은 1988년 2.5퍼센트까지 내려갔으며 이후 한국은 1997년까지 그 수준을 유지하는 데 별 어려움을 겪지 않았다. 그러나 금융위기로 인해 급격한 경기침체와 구조조정이 발생하고, 그 과정에서 고용조정이 불가피한 선택으로 인정되어가면서 1998년에는 실업률이 6.8퍼센트에까지 이르렀다. 경제가 회복하면서 실업률이 떨어져 갔지만, 이전의 완전고용수준에는 아직 이르지 못하고 있다.

고용조정은 실업을 증가시켰을 뿐 아니라, 노동시장의 불안정성을 심화시키면서 점차 노동생활과 삶의 질 역시 악화시켜가고 있다. 그로 인해 최근에는 실업보다도 불안정고용을 유도하는 비정규직의 증가에 관심이 집중되었다. 비정규직이 주요 현안으로 떠오른 것은 1999년 임시·일용 등 정규직이 아닌 고용형태에 종사하는 노동자가 과반수인 50퍼센트를 넘어서면서부터이다. 이런 비정규직의 증가가 가장 분명하게 드러난 부문은 전통적으로 가장 안정된 일자리를 자랑해 왔던 금융부문이다. 한국의 은행들은 금융위기이후 단 두 해 동안 35퍼센트의 정규직 직원을 감소시켰으며, 그 결과 1997년 11.8퍼센트에 불과했던 비정규직이 차지하는 비율이 1998년 21.8퍼센트로 증가하게 되었다. 비정규직이 정책적 관심의 대상이 되고 있는 이유는 특히 금융위기 이후 급증한 비정규직 종사자들이 정규직과 유사한 노동을 그들보다 훨씬 낮은 임금과 나쁜 근로조건하에서 하고 있기 때문이다. 근로기준법의 일부는 비정규직에 적용되지 않으며, 또한 설사 법이 보호를 제공한다 하더라도, 이 법을 무시하는 고용주가 처벌을 받을 가능성은 극히 낮기 때문에 비정규직에 대한 법적 제도적 보호는 사실상 극히 저조한 상황이다.

노동시장에서의 임금변화는 한국의 노동시장이 고용에서만이 아니라, 임금에서도 상당한 유연성을 보유하고 있음을 보여준다. 이 유연성을 제고하는데 크게 기여한 것은 기본급의 비중을 넘어서는 각종 성과급과 수당으로 복잡하게 구성된 보상체계이다. 80년대 후반 노동자 대투쟁 이후 높은 임금상승률을 막아보려는 정부의 임금 가이드라인은 의도치 않게 이미 충분히 복잡한 보상구조를 더욱 더 다양화시켰다. 지불능력을 갖춘 기업의 노사가 기본급 증가분 이외의 수단으로 부족한 임금상승분을 충당하고자 했기 때문이다. 잔업수당이나 성과급은 기본급보다 경기변화에 훨씬 더 민감하게 반응할 수 있었기 때문에 기업들이 임금에 대해 상당한 정도의 유연성을 확보하 수 있었다. 한편 생산직과 사무직간의 임금격차는 바로 이런 유연성에 기인해 생산직의 임금삭감이 빠른 속도로 이루어짐에 따라 점차 더 벌어지게 되었다.

노동운동의 변화

금융위기 이후 한국정부는 지속적으로 시장기능의 제고에 초점을 둔 노동개혁을 지속해 왔다. 정부의 입장에서 가장 근본적인 노동개혁은 궁극적으로 효율성과 고용기회를 동시에 높이리라 믿는 노동시장의 유연성을 제고시키는 것이었다. 이런 접근은 필연적으로 유연화에 반대하는 노동조합의 저항과 노사갈등을 강하게 불러일으켰다. 그 과정에서 기존의 노동운동이 위기에 처해진 것은 사실이나, 한편 바로 그 위기로 인해 기존의 기업별 노동조합운동의 구조를 바꾸고자 하는 인식이 노동운동의 지도부 내에서 점차 확산되게 되었다.

조직률과 노사갈등

노동조합 조직률은 교섭구조의 중심화 정도와 함께 노동운동의 힘을 재는 가장 기본적인 척도이다. 한국의 조직률은 80년대 후반 노동자 대투쟁 이후 지속적으로 하락해 현재 11퍼센트를 조금 넘는 수준에밖에 미치지 못한다. 이미 많은 국가간 비교연구가 밝혀낸 대로 낮은 조직률과 분산된 조직구조는 위기시 노사갈등을 상대적으로 증폭시킬 수 있다. 노사분규의 수는 정리해고와 체불임금을 둘러싼 갈등이 증가함에 따라 금융위기 이전 1997년 78건에서 1년 후 129건으로 늘어났다. 이런 갈등은 특히 내부노동시장의 혜택과 기업복지의 보호를 잘 받았던 대기업에서 더 격화되었으므로 분규 참여자 수는 43,991명에서 146,065명으로 크게 증가하였다. 특이한 기업별 노동조합주의로 인해 한국의 노동조합은 300인 이상 대기업에 집중되어 있다. 현대자동차의 구조조정을 둘러싼 노사갈등 사례가 보여주듯이, 이 개별 대기업에서의 갈등은 결국 노사 어느 쪽도 만족시키지 못하는 중도적 타협책과 함께 기업별 노사관계를 더욱 불안정한 방향으로 몰아갔다.

교섭구조 중심화에 대한 요구:

그러나 모든 기업별 노동조합이 현대자동차 노동조합과 같은 교섭력을 보유한 것은 결코 아니었다. 고용주들은 점차 경제위기를 이유로 노동비용감소를 위해 공격적으로 노동조합으로부터 양보를 얻어내려 하였으며, 결국 대부분의 중소규모 노동조합은 고용보장을 위해 임금과 근로조건을 희생하는 교섭에 찬성하였다. 비록 그렇다 해도 고용보장이 완전히 보장되는 것은 아니었기 때문에 결국 경영측의 약속 불이행을 이유로 분규가 발생하는 경우가 자주 있었다. 이런 상태 속에서 기업별 노동조합운동의 제한점이 크게 부각되기 시작하였다. 고용조정의 위협이 거의 없는 기업에 취업한 노동자와 그런 위협에 직접적으로 맞닥뜨린 노동자 사이에 분명한 이해의 차이가 존재했다. 동일한 목표를 향한 공동행동의 가능성이 약화되어간 것이다. 금융산업에서 2000년 3월 산별노조인 금융노조를 결성한 것은 바로 1차 금융권 구조조정 시기에 겪었던 그런 제한점을 극복하고자 하는 노력의 결과였다. 비록 아직도 기업수준에서의 단체협약 체결이 압도적이며, 해당 사용자단체의 미조직으로 진정한 산별교섭이 이루어지고 있지 못한 경우도 대다수이나, 민주노총 소속 전국금속산업연맹을 포함하는 많은 연맹과 업종별 노동조합들이 산별 노동조합으로의 전환을 계획하고 있는 상태이다.

한국식 조합주의?: 노사정 위원회의 성과와 한계

노사정 위원회는 전면적 경제개혁이 수반하는 전환비용의 공정한 분배를 둘러싼 갈등을 완화시키고 구조조정의 과정을 무리 없이 이끌어가기 위해 한국이 시도한 사회적 대화이다. 민주노총과 전경련 등 포괄적인 노사정의 대표들과 함께 위원회가 체결한 1998년 2월 경제위기 극복을 위한 사회협약은 수많은 세부합의사항을 담고 있었지만, 그 핵심적인 타협내용은 바로 노동시장의 유연성을 촉진시키기 위한 고용조정의 실시와 발전된 사회보장제도의 확립이었다.

노동조합이 고용조정에 합의한 대가로 얻어낸 사회안전망의 확충에 대한 평가는 제공자와 수혜자 사이의 의견이 크게 다른 만큼 간단히 결론짓기는 어려운 문제이다. 일단 외견상, 한국이 노동시장 프로그램에 투여한 예산이 크게 증가했음은 부인하기 어렵다. 정부가 금융위기 이전 1990년대를 통틀어 이 프로그램들에 GDP의 0.1퍼센트 미만을 제공한 데 비해 실업이 불러일으킨 위기감이 최고조에 달했던 1999년 1.87퍼센트에 이르는 예산을 각종 실업대책에 배정하였다. 한국 실업대책의 특징은 소극적인 소득보전대책보다 직업훈련 등 적극적 노동시장정책에 대한 예산배정이 더 많았다는 점이다. 한편으로 이것은 한국이 다른 평균적인 OECD국가들보다도 더 적극적 노동시장정책의 중요성을 인식하고 있는 것으로 해석될 수 있을 것이다. 그러나 한국이 아직 제대로 된 기초적인 사회안전망을 확립하지 하고 있는 상태라는 점을 감안한다면 소극적 대책에 대한 예산비중을 더 많이 빨리 높여야 함을 제시해 주고 있다고 해석함이 옳을 것이다.

노사정 위원회는 그러나 1998년 역사적인 협약 체결이후 곧 수많은 난관에 봉착하고 있다. 사회적 대화가 일시적인 타협을 가져오긴 했지만, 그 균형이 곧 깨져버린 것이다. 합의가 지속되기에는 전면적인 정리해고와 양보교섭 등 한국의 노동시장이 겪은 충격이 너무 컸다는 점도 그 한 이유가 될 수 있겠지만, 보다 근본적인 이유는 한국이 유럽의 신조합주의적인 정책결정합의체를 유지할 수 있는 제도적 기반을 절대적으로 결여하고 있다는 점에서 찾을 수 있을 것이다.

결론 및 정책적 함의

IMF가 요구한 구조조정 프로그램을 실시하는 데 있어 가장 문제가 되는 이슈는 바로 그 구조조정이 다양한 사회경제적 집단에 평등하게 배분되지 않는 각기 다른 사회적 비용을 요구한다는 점이다. 이제야 겨우 기초적인 복지국가의 모습을 갖추어 가는 한국이 노동시장 유연성과 노동자에 대한 사회적 보호를 동시에 얻고자 했던 시도는 아직도 정부가 안고 가야 할 핵심적 정책 딜렘마로 남아있다. 다음과 같은 세 가지 실질적 함의를 가진 결론으로 논문을 맺고자 한다.

첫째, 경제위기하 노동시장이 겪은 극심한 충격과 더불어 노사간의 갈등을 조정할 만한 국가수준의 기제가 작동하지 않는 상태에서 기업별 노동조합주의라는 특수한 조직구조를 가진 노동운동은 위기를 맞이하고 있다. 그러나 아직 노동운동이 일방적으로 약해져 가고 있다는 결론을 내리긴 어렵다. 경제번영기의 기업별 노동조합이 대부분의 관심을 기업 내 임금상승과 기업복지의 확충에 쏟았던 반면, 현 노동운동의 지도부는 좀 더 넓은 의미의 고용, 복지, 그리고 노동조건 일반에 관심을 가지게 되지 않을 수 없게 되었다.

둘째, 현재 기업별 노동조합체제가 특히 비정규직에 종사하는 노동자를 포함한 전체 노동자의 이익을 대표할 수 없는 상태이므로, 노동운동 지도부는 이것을 산별 조직화를 가속화함으로써 극복하려 하고 있다. 현 체제하여서 고용주들은 점 점 더 비정규직으로 정규직 노동자를 대체하고자 하는 인센티브를 가지게 된다. 하지만 아직 산별 조직화의 앞날을 긍정적으로만 예측하기는 어렵다. 소수의 거대 산별 조직만 살아남은 채 나머지 기업별 노동조합들은 분열되어 사라져 갈 수도 있으며, 또한 산별 조직이 비정규직을 어느정도 적극적으로 조직화시킬 의지와 능력을 가졌는가도 아직 시간을 두고 살펴볼 문제이다.

셋째, 노사정 위원회는 앞으로도 사회적 대화의 대표기관으로서의 위상을 가져야 할 것이나, 바로 그 기능을 보완하기 위해 중간 혹은 미시 수준의 조합주의를 발전시켜야 할 필요가 있다. 산업별, 업종별, 혹은 지역별 노사정 협의체의 발전을 통해 현 노사정 위원회가 결여하고 있는 사회적 기반을 확대할 뿐만 아니라, 동시에 협의사안을 구체화하고 이행여부에 대한 상호모니터링을 용이하게 만들 수 있다. 1997년 경제위기는 경제의 전 수준에서 경젱력 향상과 고용안정, 사회적 보호망의 확충에 대한 공동의 의지를 더욱 더 필요하게 만들었다.

Nov. 30th. Day One

Comments on "Protecting Worker Welfare in the Age of Flexibility: Employment Adjustment and the Trade Union Movement in Korea"

Hwanjoon Kim (Hallim University)

The financial crisis in the winter of 1997 was a great shock and challenge to Korean society as well as to the economy. During the past three decades, Korean economy has achieved a remarkable success. However, government-initiated economic development strategy has involved structural vulnerability with respect to market competitiveness for the globalization of the economy. Whereas placing top-priority on the economic progress, furthermore, economic and social policies in Korea have paid little attention to the establishment of social welfare systems for reducing poverty and inequality. Recent economic crisis and dramatic increases in unemployment as a result of the crisis require Korean society to accomplish two potentially conflicting goals: 1) the reinforcement of competitiveness for economic recovery and 2) the expansion of social protection against sharp increases in unemployment and poverty.

Dr. Lee's study describes structural reform in the labor market and changes in the trade union movement after economic crisis in 1997 and discusses their practical implications. The findings suggest that structural reform characterized by increasing flexibility in the labor market is accompanied by a decline in the bargaining power of the traditional enterprise union system in Korea. Dr. Lee argues that to achieve the triple goal of labor market flexibility, social protection, and cooperative labor relations, social partnership is essential. In spite of its important findings and contributions, the study has a couple of limitations.

First of all, the concept of flexibility needs to be discussed in depth. The concept of  market flexibility is often used to refer to the speed of price and quantity adjustment in a changing economic environment. Consequently, more flexible labor market means the one which can rapidly adjust wages and employments when the economy changes and/or provides greater mobility of labor between different sectors, firms, or geographic areas (Blank and Freeman, 1994). In this respect, strong trade unions can be an obstacle to flexibility by limiting employers' ability to adjust wages, the number of employees, and the hours of work. In this argument, it is implicitly assumed that labor market flexibility is a necessary condition for the economic success. Although a more flexible labor market may achieve a greater economic efficiency in the short-run, it is not necessarily true in the long-run. For instance, frequent changes in jobs may decrease the sense of stability, loyalty, and thereby, the productivity of employees. Also, for the employers' point of view, frequent changes in employees may be costly because of expenses on job training. In this respect, is there any possibility for "short-run unflexibility for long-term economic progress"?

Second, economists typically treat the relationship between labor market flexibility and social protection as a trade-off. However, two goals are not necessarily in conflict, depending on the strategy to achieve greater flexibility. For example, during the economic downturn, employers may dismiss some employees to reduce the total quantity of labor input. Alternatively, employers may reduce the hours of work for all (or part of) employees in the firm. Both strategy may be reasonable substitutes for employers, yet they are quite different from employees' perspectives. In the first case, a few people (the layoff) bear the whole burden of economic downturn, while in the second case, it is shared among all workers. Compared to the United States which largely relies on hiring and firing, European countries such as Germany, France and Belgium tend to encourage greater reliance on hours adjustment (Abraham and Houseman, 1994). Under the strategy of hours adjustment, strong job security is compatible with labor market flexibility.

Third, the title of this paper is "Protecting Worker Welfare in the Age of Flexibility". As empirical evidences for employment adjustment for flexibility, the author provides 1) increases in unemployment, 2) increases in the proportion of temporary/daily workers, and 3) decline of wages and salaries. The author also summarizes changes in trade union movement in terms of 4) increases in labor disputes and 5) pressure towards centralization. Finally, the author addresses 6) the Tripartite Commission with a brief mention of public expenditure on labor market programs. From my own perspective, the paper has weaknesses in logical arguments on the relationship among these empirical evidences. In particular, the issue of "protecting worker welfare" (or social protection) is hardly addressed in the arguments. First of all, it should be explicitly defined whether "worker" in the paper means the whole population in the labor market, people currently being employed, or trade union members. Moreover, the author should discuss more extensively the effects (or implications) of employment adjustment, the development of trade union movement, and the Tripartite Commission on worker's welfare. Brief discussions of public expenditure on labor market programs in page 15 also lacks its implication on worker's welfare.

Finally, the conclusion section needs to be developed. In the beginning of the conclusion section, the author argues that it is extremely difficult for countries like Korea (with less-developed welfare systems) to simultaneously attain labor market flexibility and social protections. If there is a trade-off relationship between flexibility and social protection, are advanced welfare states also faced with similar difficulties in achieving two conflicting goals? The author concludes the paper with a normative argument that social partnership and cooperative labor relations are essential to achieve flexibility and protection. But if workers persue social protection while employers persue flexibility, and if the two goals are inherently conflict, the paper requires more specific and practical arguments on the mechanism for an adequate compromise between the two goals.

References

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Abraham, Katharine G., and Susan N. Houseman (1994). "Does Employment Protection Inhibit Labor Market Flexibility? Lessons from Germany, France, and Belgium." in Blank (ed.) Social Protection versus Economic Flexibility: Is There a Trade-Off? Chicago, IL: University of Chicago Press.

"노동시장 유연화와 노동복지: 한국의고용조정과 노동운동의 변화□에 관한 토론

김 환 준 (한림대학교)

1997년 겨울에 덮친 외환위기는 한국사회와 경제에 커다란 충격과 시련을 주었다. 수십년간 국가주도로 진행된 경제개발정책은 □한강의 기적□으로 불릴 만큼 한국경제의 외형적 성장에는 상당히 성공했지만 세계화에 대처하는 잠재적인 시장경쟁력에서 구조적인 취약성을 내포해 왔고 경제성장에만 최우선의 정책순위를 둠으로써 불평등과 빈곤을 완화하기 위한 사회적 안전망을 마련하는 것을 등한시 해 왔다. 최근의 경제위기와 이에 따른 실업 및 빈곤의 급속한 증가는 한국사회에 두 가지 상반될지도 모르는 목표, 즉 1) 경제회복을 위한 산업경쟁력 강화와 2) 실업 및 빈곤의 증가에 대처하는 사회보장체계의 확충을 동시에 추구하도록 요구하고 있다.

이 연구는 경제위기 이후 노동시장의 구조조정과 이에 따른 노동운동의 변화양상을 기술하고 이것이 갖는 실천적 함의를 논의하고 있다. 분석결과는 노동시장의 유연성 강화라는 구조조정이 기업별 노동조합의 협상력을 약화시키고 산업별 혹은 중앙집권적 노동운동의 필요성을 증대시켰다는 점을 발견하였으며 결론적으로 노동시장의 유연성, 효과적인 사회보장체계 및 협력적인 노사관계의 정립이라는 세 가지 목표를 달성하기 위해서는 사회적인 연대가 필요함을 역설하고 있다. 연구의 중요한 발견과 실천적 기여에도 불구하고 몇 가지 한계를 지적하자면 다음과 같다.

첫째, 본 연구에서 핵심적 개념인 노동시장 유연성과 관련된 문제이다. 일반적으로 시장의 유연성 (flexibility)이라는 개념은 경제환경의 변화에 따라 상품의 가격과 수요, 공급량이 얼마나 빨리 반응하는가에 관한 문제라고 정의할 수 있다. 따라서 노동시장의 경우 경제환경이 변함에 따라 고용량, 노동시간 및 임금이 빨리 조정될수록, 그리고 기업간, 산업간, 또는 지역간에 노동이동이 많을수록 보다 유연한 노동시장이라고 할 수 있다 (Blank and Freeman, 1994). 이러한 점에서 강력한 노동조합은 사용자가 임금이나 고용량, 노동시간 등을 자유롭게 조정하지 못하도록 함으로써 노동시장 유연성을 저해한다고 하겠다. 그런데 이러한 논의는 노동시장의 유연성이 경제의 성공에 필요조건임을 묵시적으로 전제하고 있다. 그러나 노동시장 유연성이 단기적으로는 효율적일 수 있지만 장기적인 측면에서는 비효율적일 수 있다. 예를 들면 잦은 이직은 노동자의 입장에서는 회사에 대한 책임의식 또는 충성심을 낮추어 생산성을 저하시킬 수 있고, 사용자의 입장에서도 새로 고용하는 사람들에 대한 직무교육 등의 비용이 많이 들고 신규고용자의 생산성이 낮을 수 있어서 장기적으로 보면 반드시 경제의 성공에 긍정적인 것만은 아닐 수 있다. 이런 점에서 노동시장의 유연성과 장기적인 경제적 성공에 관한 논의가 필요하다고 본다.

둘째, 일반적으로 사회보장과 노동시장 유연성 사이에는 대립적인 관계가 존재하는 것으로 이해되는데 노동시장의 유연성을 성취하는 방법도 여러 가지가 있을 수 있다는 점이다. 예를 들자면 경제상황의 악화로 고용수준을 낮춰야 할 필요성이 발생할 경우 일부 노동자를 해고할 수도 있고 전체 직원의 근로시간을 조금씩 단축할 수도 있다. 전자의 경우는 경기침체의 부담을 해고 노동자가 전적으로 부담하고 후자의 경우는 전체 직원이 분담하게 된다. 미국이 후자의 가능성을 비교적 광범위하게 허용한다면 프랑스, 벨기에, 독일과 같은 유럽 국가들은 주로 전자의 방법에 의존하는 경향이 있다. 이 경우 직업의 보장과 노동시장의 유연성은 반드시 대립적인 것만은 아닐 수 있다 (Abraham and Houseman, 1994). 우리나라 노동조합과 사용자, 그리고 연구자는 이에 대해서 어떠한 입장에 있는지 궁금하다.

셋째, 이 연구의 제목은 □유연성의 시대에서 노동자 복지의 보호: 고용조정과 노동조합운동□이다. 이 연구는 유연성 시대의 고용조정을 나타내는 실증적 근거자료로서 실업의 증가, 임시직/일용직 노동자의 증가 및 실질임금의 감소 등을 제시하고, 노동운동의 변화로서는 노동분쟁의 증가와 산업별 노동조직의 강화를 지적하였다. 또한 노사정위원회의 구성과 활동에 대해서 언급하면서 한국의 노동부문 사회보장 지출을 간략히 설명하였다. 문제는 이러한 실증적 증거들 간의 연계성을 논리적으로 설명하는 부분이 다소 부족하다는 점이다. 특히 □노동자 복지의 보호□라는 부분은 논문의 전반에 걸쳐 거의 논의되지 않고 있다. 우선 여기에서 노동자라 함은 전체 노동인구를 말하는 것인지, 취업하고 있는 노동자인지, 아니면 노동조합에 가입된 노동자인지가 분명하게 정의될 필요가 있고 고용조정, 노동운동의 변화와 노사정위원회의 활동 등이 각각 노동자 복지에 어떤 영향을 미쳤는지 (또는 어떤 함의를 가지는지) 등이 보다 분명하고 논의될 필요가 있다. 또 15page에 간단히 언급된 노동부문 공공지출은 노동자 복지라는 측면에서 어떤 의미가 있는지에 관한 논의가 부족하고 특히 현시점에서 적극적 노동투자가 중요하다는 것인지 소극적 소득보장을 강화해야 할 것인지가 혼란스럽게 서술되어 있다.

끝으로 연구의 결론과 실천적 함의 부분이다. 결론의 서두 부분에서 연구자는 우리나라와 같이 사회복지제도가 미성숙한 나라에서 노동시장 유연성과 노동자의 사회적 보호를 동시에 달성하는 것은 매우 어렵다고 말하고 있는데 여기에서 연구자는 노동시장 유연성과 사회적 보호를 대립적 관계로 파악하고 있는지 만약 그렇다면 사회복지가 성숙한 나라에서도 두 가지 목표를 동시에 성취하는 것은 불가능한 일이 아닌지 의문스럽다. 결국 연구자는 유연성과 사회적 보호라는 두 가지 목표를 성취하기 위해 사회적인 연대감과 협력적 노사관계가 필요하다는 원론적인 이야기로 결론을 맺고 있는데 노동자가 사회적 보호를 추구하고 사용자가 유연성을 추구하는 상황에서 만약 이 두 가지 목표가 서로 상충된다면 어떤 기제를 통해 이를 어떻게 적절하게 조정해 나갈 수 있는 것인지에 대한 보다 구체적이고 현실성 있는 논의가 필요할 것으로 보인다.

The Third Roundtable

Active and Passive Labor Market Policies

: What Trade-off between Flexibility and Security?

- 적극적 노동시장정책과 소극적 노동시장정책

: 유연성과 보장성의 상호관계는?

□Presenter: Eduardo Gonzalez-Biedma (University of Sevilla, Spain)

□Presenter: Kyungsoo Choi (Korea Development Institute)

최경수 한국개발연구원)

□Discussant: Luc Lauryssens (VDAB, Belgium)

□Discussant: Dong-Myeon Shin (Yonsei University)

신동면 (연세대학교)

The Third Roundtable

Presentation

Beyond the East Asia Socio-Economic Crisis

: Lessons towards the New Social Policy Agenda

Unemployment in East Asia and Pacific Region

: Lessons from Spain and Europe

Eduardo Gonzalez Biedma (University of Sevilla, Spain.)

1. Introduction

This paper will show the connections between two different events: The Asian financial crisis of 1997 and the oil shock of 1973.

Although these events are certainly different, they have common features for our purpose: They did cause one serious outcome. They were turning points after which nothing was the same again. They represented new cases that governments and economists- were unfamiliar with: unusually high unemployment rates, accompanied by inflation and stagnation.

How did the respective governments act towards this issue?

In these cases, the experienced unemployment was not originated by the well-known structural reasons or by the succession of economic cycles.

The oil shock represented for Europe the pervasive presence of a strange element, unemployment, which raised sharply since 1973. That shock had another episode in 1980-81, during the Iran-Iraq conflict, with even more dramatic consequences. In East Asia, unemployment rates -traditionally low, although disguised with underemployment- have experienced significant hikes after the crisis.

Hence, the purpose of this paper is to examine what solutions have been pursued in Europe after the oil-shock, underscoring which ones have been proven to be the most effective, so that they start applying today. We will have the chance to compare them with the most recent policies in the East Asian countries to redress the impact of the crisis on unemployment.

The European Union as well as every single country of the Union- has proclaimed the fight against unemployment as its first policy goal.

The spread in Europe of the idea the idea that the main way to create employment is to create the right macroeconomic environment, to deregulate the economy and to lower the standards of labor law, which means more flexibility.

Labor market active policies are oriented to create human capital, to increase productivity, unleashing the human potential of society, thus minimizing structural unemployment pockets. Nonetheless, these policies cannot enlarge, all of the sudden, the number of available jobs, thus, in the short run they are not efficient tools against unemployment.

In recent years, this approach has been consistently followed by the EU, as well as by most national governments, either social democrats or liberals. It is worth noting, however, that this policy is coincident, at length, with the one originally established at the Treaty of Rome, the foundational Chart of the EU. In the same, most of employment goals were relied upon the appropriate functioning of the common market. This approach has been, in fact, reproved after the oil shock although, at the end, it has been resumed.

We will also have the opportunity to realize how the goal of full employment and high working standards can coexist. They need to reach a balance and Europe is nowadays trying to find labor regulations compatible with full employment.

2.  Unemployment in Europe, a new and pervasive phenomenon.

It is indeed disconcerting to show the European experiences on employment policies. The average unemployment rate in Europe is at the present time about 9%, and was even higher in the past, as we can see in figures 1 and 2 and more precisely in table 1.

Figure1.

Figure 2.

Source: EU Commission.Employment Rates Report 1998 Employment Performance in the                              Member States

Table 1.

Source: European Commission. Employment in Europe 1999

During the sixties, unemployment was rarely a problem. Western Europe faced a very low unemployment rate, if any. In fact, most European countries needed and attracted lots of immigrants: United Kingdom, Western Germany, France, Switzerland... used to attract a considerable amount of immigrant labor, sometimes from the former European colonies, and from other parts of Europe- the Southern regions.

This fact and the great prosperity and stability enjoyed by Europe after World War II can help to explain the lack of concern shown at the Treaty of Rome about employment. The only indirect reference to it was about professional training, what was intended to deal with the structural unemployment and to increase the human capital. There was trust on the 'healing effects' of the free European market

This "full-employment dream" lasted, nonetheless, only after the first serious economic shock took place in post-World War II Europe: the 1973's oil shock. It was a disruption that broke the smooth and stable era of economic and employment growth. There were no mechanisms to face such a new situation. Europe had to find ways of dealing with unemployment, and for that reason European experience may teach us how to deal with that challenging issue.

Let us remember the nature and extent of the 1973ps oil shock. We can assess that it was due to the sharp, sudden shortage of oil provisions that included the embargo on some European countries like the Netherlands (See figure 3). This shortage was due to a concerted action by the OPEC countries, and resulted in a fourfold rise of the crude price. The political underpinning for that was the Palestinian-Israeli conflict. It unleashed the capacity to use oil as a weapon.

1) See Geoffrey Heal and Graciela Chichilnisky: Oil and the international economy. Clarendon, Oxford, 1991. p. 74 y ss.  Raymond Vernon (ed.) The oil crisis, WW Norton Company, Inc. New York. 1976

Romano Prody and Alberto Cl□: Europe, and Pyndyck & Rotemberg: Energy Shocks and the macroeconomy. In Alvin L. Alm & Robert J. einer  (Ed.) Oil Shock, Policy, Response and Implementation, Cambridge, Mass.  Ballinger Pub. Co., 1984.

Figure 3.

Source: Energy Information Administration, Annual Energy Review 1997,

DOE/EIA-0384 (97). (Washington, DC, July 1998), Table 5.19

This oil restriction, however, did not result in a real shortage. Rather, it caused a sharp price rise and not a scarcity, which was the effect primarily pronounced by OPEC countries.

2) See PRODI-CL□, pg. 101. They underscored that in Europe the decline in oil consumption was, in average, no more than about 5%. They considered that this decrease had □to be attributed not to a lack of crude oil, but rather to a contraction of demand caused in turn partly by changes in prices, partly by the replacement of oil with other sources of energy.

Economically, being energy a complimentary resource to both work and capital, we could say that less energy leads to less productivity. The crisis erupted, partially, because households i.e. workers- not perceiving the pervasiveness of the crisis, were quite inflexible at the time of reducing salaries, preferring even massive dismissals and plant closures. Capitalists, in turn, did not accept the productivity increase, opting for bearing a larger depreciation and an increase of the productive capacity, hoping that the close future would restore the previous situation.

3) R.A. Gonzalez  & R, Nils Folsom, Responding to the Oil Shock: The U.S. Economy Since 1973, February 1989 issue of The Freeman, by The Foundation for Economic Education.

4) See Pyndyck & Rotemberg, pg. 110-111

The fact is, in any case, that after the crisis both international trade relations and international financial markets suffered a sharp transformation.

But, beyond that, a bigger oil bill involved a decrease of the importer countries GDP. This is the "income effect" side of the crisis. However, some scholars considered that the impact of that on actual wealth of the importers was not so clear, as contracts and exchanges coming from the newly wealthy countries in fact could have substituted this loss.  Heal-Chichilnisky estimated that the increase on unemployment rate due to the crisis was no bigger than 2%. Not a negligible number, in any case, since the average unemployment rate in Europe before the crisis rounded the 4%, close to the "natural" unemployment rate.

5) See Burkhardt, The Oil Price Shock and Labor Reallocation 1976-1998, pg.5

6) pg. 74-75

However, beyond any hypothesis, the fact is that an increase of unemployment took place in the European countries. Other factors were indeed involved though: the increasing international competition that provoked several businesses crisis or by the business cycle. The fact is, in summary, that Europe faced one or several problems at the same time inducing unemployment, of which the oil shock was right in the middle.

After the crisis, things were never the same again: the shock had several permanent effects, since it triggered deeper crisis and inconsistencies. It shacked economic system, management, social policies and economic structure labor and employment regulations.  In a sense, this shock also gave positive lessons to Europe: it showed how to get rid of some drawbacks, burdens and inefficiencies that could no longer be worn.

3.  The employment and social policy in Europe after 1973

The 1973 and 1980 crisis dramatically altered the view in which the full-employment goal had to be achieved. Employment could no longer be seen as a natural, self-adjusted phenomenon, but rather as a major social factor issue, that needed some kind of explicit policy.

Unemployment, having been identified after the shock as probably, the most concerning problem for the society, those authorities didn't hesitate to pronounce it as the most daring problem for the European Community, and considered it as a leading policy issue.

These allegations soon began to take a relevant part in the EC policy, through formal declarations, bills, projects and blueprints. At the European level, the most relevant intervention at that point was the "Social Action Program" of 1974. Not by accident, this plan was passed only one year after the crisis. It was the first program about a social action-, setting up the first formal step in the social policy of the EC.

This program, that sketched the main guidelines of the European social policy, can be summarized in just one sentence, also mentioned in the Program itself: The realization of full and better employment in the EC. In order to achieve this purpose, these major goals were declared:

- Improvement of hiring services.

- Professional training, including the creation of a European center of professional training.

- Attention to family responsibilities and, more broadly, to the equal opportunities for men and women.

- Favoring inner migrations and, more broadly, free circulation of workers.

- Fair dealing with third countries' workers.

- Paying attention to the disabled workers and, in general, to workers with special difficulties to get jobs, like youth and aged people.

- Humanizing the working conditions and, in general, the conditions of living. It includes a number of instrumental goals, like improving the occupational safety measures, human conditions of work, etc.

- Promoting and improving social security, also including those whom are not eligible under the regular programs.

- Promoting workers' participation in companies' decisions.

- Promoting the protection of workers in the cases of mergers or takeovers.

- Reduction of working time, setting up a maximum of 40 hours per week and 4 weeks of paid vacations.

- Coordinating the domestic regulations on collective dismissals (based on economic grounds or redundancy).

We should notice that, even being unemployment and job losses the most sensible problem at that point, the measures relating unemployment were not sufficiently stressed. Those social measures were mainly oriented to improve workers' protection and to reduce frictional or structural unemployment. However, the core problem at that point, which was the lack of jobs, was ignored in this program.

Worth mentioning are two other points: the reference to mergers and to collective dismissals. These matters are serious in times of crisis: the first one because crisis makes mergers, takeovers and corporate reforms more frequent, trying to get adjusted to the new, harder circumstances. The second one because, obviously, crisis comes along with dismissals. In both cases the Program sought to avoid the dismissals in the new circumstances

This program focussed in minimizing the structural unemployment and in reducing the effects of redundant dismissals. Additionally, it suggested a social protection to those that are dismissed or employed in a company in economic difficulty.

The II Program of Social Action of 1983, triggered by the 1980-1981 shock, followed that same trail marked by the 1973's Program, as did other several papers and documents made during the following years.

In 1989 was passed after the "Maastricht Treaty" a relevant Social Action Program, in order to implement the EC Chart on Workers' Fundamental Social Rights. It tackled the question of unemployment, but, again, it gave a poor and timid answer. According to the Program it was necessary to make it sound like a research about employment in Europe; an employment "observatory"; a program to create employment for specific groups or to improve the European information of exchange of job demand and offers.

These policies were not proven very effective regarding unemployment. The fact is that unemployment statistics did not stop, and were stuck in a 9-10%. (See Figure...Vera.).

The next significant step in the configuration of employment policy was the "1994's Jacques Delor's White Paper", an ambitious and vast program that constituted a breaking point in employment policy.

It pointed out categorically that employment is the absolute priority in social policy. Two main measures were underlined in this direction:

- Active employment policies. Specially, professional education and special training for youth, and enhancement of hiring services.

- To create growth, that in turn generates employment. It was particularly emphasized the need to support the creation of small and medium size businesses, considered the ones creating more employment.

Although the creation of growth is obviously the definite way to create employment, this fact had been largely ignored in the previous Programs and papers. It was thought, seemingly, that employment policy was somehow unrelated with economic policy, and that employment goals should be achieved only through social measures and labor legislation. From now on, thus, employment would be treated as an issue largely included in the economic policy. And, what is more important, the goal of full employment would support the adoption of economic measures that could imply funds restrictions for social policies or deteriorate some labor standards.

The White Paper did not represent, though, a declaration of abolition of social rights. It was stressed the importance of the maintenance of social rights and the importance of creating "quality" primary labor market jobs.

The Essen European Council (1994), in fact, recalled how the unemployment issue was in fact considered in Europe: it was wanted full employment but also "good" employment. The trade-off between having jobs for the whole population willing to work -what would imply to accept a significant fraction of that population in bad, low paid, or underemployed- or having a fraction of unemployed -enjoying benefits- is leaning towards the second choice.

But, how to achieve the purposes marked in Essen? As mentioned in the Conclusions of the Council, these purposes were:

- More investments in professional education and training

- Reduction of "indirect labor costs"

- More effectiveness in active labor market policies.

- Favoring special groups (aged persons, minorities or disabled).

- Improve the transformation of growth into employment.

Again, we can realize how this Program is still oriented to share the existing jobs in the best and fairest possible way.

But it paid also attention to the fact of scarcity of jobs, as the Delor's White Paper did as well, and gave a response: growth transformed in employment and a reduction of indirect labor costs (social security tax). Although those goals are somehow broadly conveyed, they confirmed how employment goals could no longer be considered as a result of the overcome of structural factors, or of active labor market policies. It was essential to act on growth, on the economic measures.

7) EU Commission, Employment Rates Report 1998, Employment Performance in the Member States, pag. 16. It was underscored how taxation has important effects on the functioning of the labor market, since taxes on labor are often highlighted as one of the main culprits of high unemployment in Europe, as they increase labor costs and may also affect the composition of labor supply and demand. Yet, over the last 15 years the development of taxation systems (taxes and social security contributions) shows a fiscal bias unfavorable to employment-creation in most Member States. On average in the EU between 1980 and 1996 the burden of taxes and charges on labor has increased steadily (from 35% to almost 43%), whereas it has decreased for other factors of production, mainly capital (from 42% to 36%) and has remained stable for  consumption (close to 14%). Taxation has important effects on the functioning of the labor market. Taxes on labor are often highlighted as one of the main culprits of high

unemployment in Europe, as they increase labor costs and may also affect the composition of labor supply and demand. The incidence of taxes can be magnified if the degree of competition is also low in product markets (since taxes can be easily shifted forward on product prices), and may also depends on the kind of wage negotiating mechanisms prevailing in labor markets.

The Extraordinary European Council of 1997 assessed, as a new idea, "a movement more systematic and voluntary than in the past... (that contributes to) unleash the potential of dynamism and initiatives existing in the European Economy".

It suggested two specific policies:

- The first one, consistently with "the Delor's Program" mobilizing in favor of the small and medium businesses,  new technologies, new industries and the European network.  This task was to be taken by the Investments European Bank, and was funded with ten billion dollars.

- The second line consisted in helping the small and medium enterprises to create long-term jobs. To fund this project, there were awarded 450 million Euro p.a. during three years.

After the Amsterdam Treaty (1997) and its correlative Employment Summit of Luxembourg, the EU basically insisted on this policy, although in a more timid mode. The new Social Action Program for the years 1998 to 2000, other than pronouncing once again the need of combining the goals of improving the employment levels and working standards, founded the employment policy on these pillars:

- Fostering the free movement of workers.

- Fostering the social dialogue to improve workers' training, and free movement      all over the Continent

- Improving professional insertion.

- Developing professional spirit.

- Adaptability

- Equal opportunities.

Additionally, it stressed the goal of taking advantage of the information technologies potential, since it should help creation of jobs, professional insertion, and more flexible forms of organizing workforce.

The social program 1998-2000's main purpose is, again, take advantage of the increasing and macro-economic stability in order to consolidate growth, and to increase the employment level, so that the European prosperity, and the viability of its social model, could be maintained in the future.

In short, although the rule in European social policy is oriented to maintain a strong social safety net, and generous employment regulations, this policy have been sliding towards flexibility in labor markets, and creating the conditions to achieve economic growth. This second part is essential and is gaining importance in employment policies.

We should notice that, ironically before than the EU authorities had reached these conclusions, in 1986 and in 1992, the European trade unions and employers' associations signed an agreement containing the principles what, at the end, have been in fact largely followed by the European Union and nations. These agreements contained clear policy prescriptions to create employment:

First, it was necessary to create macroeconomic conditions that should include these elements:

- Fast reduction of the interest rates, what will come as a result of an                appropriate economic policy.

- Reduction of the monetary tensions, with an appropriate increase of salaries.

- Reestablishment of the confidence for companies and consumers.

Second, to achieve those goals, there should be adopted these main measures:

- Labor market reforms, particularly helping reforms in the critical industries.

- Workers' training and education.

- Improvements of competitiveness in the markets of goods, services and capitals.

Third, the EU should play the role of implementing the single market, and the European economic space.

Fourth, The European Community action over the environment has to orient it to the improvement of living conditions and its impact over the firm's competitiveness.

4. - The case of Spain

It's worth noting the case of Spain. In this country, unemployment rate has been traditionally higher than the EC average.

In Spain, the 1973's oil shock came in fact together with the mutation of political regime -the dictator, General Franco, died in 1975, and the new Constitution was passed in 1978- and along with several political troubles, legal reforms and economic transformation. Spain was, since the 60's, in his way out from economic and political isolation, although it did not belong yet the European Community  (See figure 4).

After this crisis, the country began to experience an unprecedented unemployment rate.

Several reasons were given to explain that fact: Sudden inflation and trade imbalance created by the crisis, the obsolescence of the industrial tissue, mostly based on state-owned companies. In general, as noted by most specialists, Spain had a legal and economic framework unprepared to compete in an open economy. It was plenty of governmental controls and restraints. The oil shock triggered the crisis, but it was stronger than it could have been due to those side problems of the economy.

The next years after the shock, the economic indicators fell down, even more rapidly than in other European economies. The inflation rate reached a peak of 24% in the year...ver plus an unemployment rate that reached those years up to the 22%.

This problem kept on for long. The unemployment rate was stuck in no less than a ...%. It still keeps on being a major problem in the country, although in the recent years these data have improved dramatically.

We can identify three different strategies followed in the country to redress unemployment:

Figure 4.

Source: Florentina Alvarez Alvarez. Instituto Nacional de Estad□stica Fuentes estad□sticas de          empleo y paro:an□lisis y comparaci□n. Madrid 1999.

First:

- Employment law as a tool: As an immediate response to unemployment, government decided to change employment regulations. The measures consisted in hardening or softening more often the second- the most sensitive employment rules, like the ones affecting dismissals, workers' mobility, payroll taxes and compensations.

It was coincident with the trend in Europe at that time, called "emergency labor law" In Spain these reforms came later than in other European countries. In fact, the "Estatuto de los Trabajadores", the main employment statute at that point, included provisions that allowed government to make the duration of employment contracts more flexible, and gave some flexibility to the labor market. It broke, although timidly, the protective precedent characterizing the employment regulations in Spain.

Conversely, unions asked just the opposite: tightening employment regulations, including unemployment benefits, in order to minimize the crisis impact on workers. Unions' demands were seldom accepted by "PSOE" -the social democratic party, on rule from 1982 until 1996. The government started a project to deregulate some aspects of employment laws, stressing the role of collective bargaining. It had to face two general strikes and a disruption with its traditional partner, the General Worker's Union (UGT). They were particularly angry about the creation of the Temporary Work Companies and the creation of apprenticeship contracts, temporary and very lowly paid. Unions sought to keep the traditional regulations -enacted during the dictatorship- adding the advantages of collective bargaining -contrarily forbidden during the dictatorship. It was supposed to be too demanding for an economic tissue still old and inefficient. Nonetheless, employment reforms couldn't go too far. The pressure of unions and of many progressive politicians stopped the will of making deeper reforms.

This policy was coincident with the attention to active market policies. Lots of money were devoted to professional education, and to subsidize full-time employment and the creation of new jobs. However, the real success of those measures was very humble.

At that point, the economic policy was oriented to opening the economy to international financial markets and to international trade, made more easy -and essential- with the Spanish joining to the EC.

We can assess that deep changes affecting employment regulations were essential in order to improve the labor market participation rate and to fight unemployment. Most specialists agreed on that. However, those reforms have not been sufficient to redress unemployment. In fact, as we will realize, the most significant success in unemployment, happened in the recent years, come linked not directly with employment regulations reform, but with other political measures.

In that period, the economy faced several grave problems: inflation, inefficiency in the enormous public sector, public deficit, high interest rates, high taxes, old and scarce infrastructures and lack of entrepreneurial spirit in many areas of the country. They were hurdles to investments and to creation of new investments.

Although the country lived a good economic era between years 1986 and 1992, unemployment was surprisingly sticky, and reached a peak of 22% in 1991.

Secondly:

A second strategy, held more recently, was focussed, openly, in making the economy more dynamic. This second strategy, followed by the Christian-Democratic government of the Popular Party (PP), began in 1996.

In this strategy, the reform of employment regulations was less important. They counted only as an appendix to the main economic policies, so that those regulations would not be grave barriers to new investments and, hence, to create new jobs.

This policy emphasized on the fiscal policy, encouragement of investments, creation of infrastructures and opening of the markets to competition. It included the alleviation of the burden of public sector. In summary, it proposed a more liberal economy and reduction of the government role in economy.

8) See, J.I. Perez infante, Reformas laborales y creaci□n de empleo en la econom□a espa□ola en el contexto de la uni□n monetaria, in J.Aragon Medina (Ed.) Euro y empleo, Madrid 1998, pg. 150.

In fact, the restrictive fiscal policy, and the "zero deficit" in public accounts have allowed the economy  -and hence the employment- to grow, roughly, between a 3.5 and a 4%.

This policy has proven to be very successful. Indeed, the unemployment rate has decreased sharply during the last years in the country. (See figure 4 )

In fact, the "employment Program 2000" -the main employment project at the present legislature- shows how the public intervention in employment is seen.  It consist on putting in practice policies oriented to alleviate taxes and interest rates, to improve the business environment, namely, the industries concerning services -tourism is the biggest source of incomes in the country- and the IT. The program INFO 2000 oriented to R&D&IT is probably the most significant part of this project. It's worth nothing that this project is placed in an Employment Program! Actually, this strategic bid is good from any point of view, but also -and apparently mainly- for the employment.

Other than this, the leading policies contained in the Employment Program 2000 concern to how to take advantage of growth, through part-time jobs, training of workers to fill the new needs of companies, etc.

There are mentioned other measures in this program, but, ironically, largely oriented to gain welfare for workers. In other terms, they could be rather considered as "social measures" -no measures directly conceived to create employment-, and even policies oriented to increase the absolute number of workers. In fact, policies designed to conciliate family life and work -particularly thought to ease women's jobs- and to assimilate immigrants.

In summary, this Program represents somehow the "state of the art" on employment policy: getting healthy economy -balanced public accounts, low interest rates, public investments oriented to make economy grow, less public intervention in the economy-, and avoiding employment regulations that may hurdle investments. However, this policy does not include thinning safety nets, pensions or employment regulations.

5. - Pragmatic and operational lessons that may be drawn

by East Asia Five Nations from the European experience.

To talk about employment in "East Asia Five Nations" can be misleading, since we all know that labor markets are extremely diverse in the region. For instance, as it was reflected in previous World Bank's surveys, 70% of Indonesian workers are in the informal sector. In Thailand, 40-50 % of labor force is attached to agriculture. Korea has a largely (80%) urban labor force which is, however, significantly segregated across firms of different size and between workers who are covered or not by legislation/employment insurance; Malaysia has 1.7 million foreign workers in a labor force of 8.7 million).

9) As reported in World Bank, A Way forward, 1999, pg. 1

5.1 The impact of the crisis on unemployment in East Asia 5 nations.

The similarity between Asia and Europe comes from the effects, rather than from the reasons of their respective crisis. In fact, we already know well that East Asian crisis was basically due to financial reasons -a financial sector weakly regulated, and an economy largely financed by short-term debt- while in Europe, the crisis of 1973 was originated by the sudden hike of oil prices. Their similarities concerned to their effects: a steady phase of economic prosperity and growth was sharply interrupted by external -or out of control- reasons that created unexpected and inexperienced social problems, particularly unemployment.

In the case of the five countries of East Asia, the crisis resulted in a fall of the demand, which was accompanied by a sharp shift in prices and a public spending decrease

10) The World Bank, Social Issues Arising from the East Asia Economic Crisis. A Work In Progress. Draft, 1999, pg. 6

The crisis resulted simultaneously in a stunning decline of the general output: 15 % in Indonesia, 7% in Thailand and Korea, 5% in Malaysia, and only a 0.5 in Philippines. Reasonably, the more industrialized was a country, the tougher were the consequences of the crisis.

The sure outcomes of those factors on employment were patent: decline of wages, layoffs, and more worry in getting new jobs.

The consequences regarding employment were not the same for all countries, though. The most significant effects can be summarized in this way:

Table 3:  Main indicators of economic activity and household impact

	Per capita GDP growth					Per capita private consumption growth					Inflation (CPI)
	1990-96		1998			1990-96			1998		1990-96			1998
Korea	6.3		-6.6			6.5			-10.2		6.0			7.5
Thailand	7.0		-10.8			6.4			-15.1		5.0			8.1
Indonesia	5.7		-14.4			6.8			-4.7		8.8			57.6
Malaysia	7.0		-9.3			5.4			-12.6		4.2			5.3
Philippines	0.4		-2.6			1.0			1.3		9.8			9.7
China	9.2		7.8			8.3			5.5		11.0			-0.8
	Poverty incidence/						Unemployment Rates/					Government Spending/
	1996	1998		% change	1996			1998		Education			Health
										(Ratio of 1998 to 1997)
Korea	9.6	19.2		100	2.0			6.8		94.2			96.8
Thailand	11.4	12.9		13.2	1.8			4.5		98.7			89.3
Indonesia	11.3	16.7		47.8	4.9			5.5		72.3			87.8
Malaysia	8.2	n.a.			2.5			3.2		86.3			90.3
Philippines	37.5	n.a.		-27.7	8.6			10.1		103.8			92.2

Source:  From WORLD BANK, Social Policy in Asian Five Countries. April 2000 Staff estimates based on             household surveys, national accounts, labor force surveys, and budget data.

Indonesia was probably the most affected country, not perhaps in the plain figures on unemployment, but with respect to the whole social consequences of the crisis. Unemployment increased by less than 1%, but there was a serious increase of underemployment. It increased dramatically  -by 3.7 million-, and salaries went down by a striking 34 %. Additionally, no less than 5 million workers went from the formal to the informal sector.

In Thailand, unemployment increased up to 5.4 % -it was of 2.3 % before the crisis- in February 1999. The recovery of the economic activity has not solved, apparently, the rise in unemployment. Similarly, salaries went down by 6%.

In Korea, unemployment reached a peak of 8.7 % after the crisis, what meant more than 2,000,000 people, versus only 0.5 millions -only the 2.5 %- before it. Additionally, many people quitted in their decisions of searching a new job. Then, in October 1999 it went down to 4.6%.

Malaysia, together with Philippines, was the least affected country at that extent, but because it transferred the losses of jobs to immigrants -they counted as much as 20% of the local workforce. In this period, the salaries went down by 12.5 %, experiencing a certain recovery during the first half of 1999.

Philippines suffered less the impact of the crisis. Being its typical rate before the crisis some 8 or 9%, it remained more or less the same after it. They counted around 1 million of unemployed people.

The participation rate in the workforce remained the same in Thailand and in Philippines, while in Malaysia and Korea decreased. In Indonesia it even increased but, due to the entering in the labor market of underemployed women, needed to offset the loss of incomes in households.

We have already seen that even while the impact of the crisis on neat unemployment was significant, but probably not too high, the crisis caused other sad consequences, namely underemployment and transfer of workers from the formal to the informal sector.

As Cox-Manning pointed out, due to the characteristics of the region, the direct unemployment was almost an unaffordable "luxury" for households. The fall of employment, rather, brought people to accept part-time, and low paid jobs. This effect was more pronounced in rural areas -with more flexibility to absorb new workers or to forgo them- than in cities. Thus, to realize the real impact of the crisis on employment, we should also take into account those figures to measure the aforementioned impact.

11) A. Cox Edwards & C. Manning, The economics of employment protection, and unemployment insurance schemes: Reflections on policy options for Thailand, Malaysia, the Philippines and Indonesia, World Bank Reports, October 5, 1999, pg.2

In fact, the transformation of underemployment into plain unemployment can be explained as an income effect: The higher the incomes of a country, the more people can afford periods without working. It is also a result of the new forms of production, what allow more rarely work sharing or hours adjustment. As society grows, there is more urbanization and growth of formal sector, at the expense of agriculture.

12) See, Cox-Manning, The economics□  pg.3

5.2 About the ways to redress unemployment.

5.2.1. The "classical ways"

There are three classical main ways to combat unemployment:

- First, pulling the demand through public investments, community works and infrastructures.

- Second, support to unemployed people with unemployment benefits.

- Third, active labor market policies.

The European experience has proposed, particularly through the "employment Plan 2000" other complementary ways to fight unemployment that we should consider now. The first one, more flexible workforce and employment legislation. The second, provide new impulse to the economy -Namely, the information society. Finally, the setting up of the economic and political conditions to grow. All those ways have been put in practice by the European countries very successfully.

In fact, the classical ways to redress unemployment -public works and unemployment benefits- are not longer the most effective ways to achieve that purpose:

- The promotion of public works as a way to refrain unemployment has been discredited as an efficient way to create employment.

As we know, it entails serious public debt, and typically a subsequent rise of the interest rate, of taxes or both.

At the same time, they do not take currently as much workforce as they used to, while they require very large amounts of capital. Thus, the ratio of money directly transformed into local jobs and salaries is much lower than could be thought. Additionally, the excess of public intervention in the economy this policy entails, is being criticized, since it is questioned the effectiveness and creation of durable, efficient jobs of economies bureaucratized, too based in the initiative of the public sector. Moreover, urban and rural public works programs, while they are poorly paid, are good for very poor people, but not good enough to attract blue-collar workers laid off during the crisis

13) World Bank, other active policies - such as wage subsidies, loans for small business start-up, training for the youth, and in-service retraining for workers whose skills are no longer relevant to their employers skill requirements - may be not. From the OECD experience, these programs tend to be small (on average their expenditures come to half of those spent for income support to the unemployed). Second, they have high deadweight loss. For example, for every five wage subsidies paid to employers, only one fills in a genuinely vacancy - the rest are used by employers for jobs that they were already willing to fund. The Response: Labor Market Policy Issues

There is no doubt that public works are always necessary, and indeed good for the economy. However they must be undertaken according to their real necessity, and to criteria of efficiency, not directly of job creation. Indeed, it could be a mistake to make public works based primarily on their capacity to create direct new jobs.

This is the way followed by Europe, where it has been sacrificed the "temptation" of creating artificial jobs -which consequences are largely suffered- in favor of maintaining a set of preferences in public investments based on efficiency and structural needs. Additionally, the creation of artificial jobs creates expensive pockets of inefficiency that are very hard to remove later. They could be a burden hard to get rid of when crisis goes away.

Sometimes, indeed, public works can help to fight unemployment in an efficient way. However, this capacity is restricted to specific cases that require little capital and many workers: community works, personal services, forestry jobs... On the other hand, these investments have little multiplying effect over the economy, and create a continuous dependence on public funds. They are at times considered close to unemployment benefits. Indonesia, Philippines and Thailand are used to practices of this kind.

- The assistance to unemployed seems to be an appropriate and essential way to deal with unemployment. The biggest difficulty is to make it work correctly. It is hard to target the right people, to avoid fraud and mismanagement. Additionally, unemployment insurance tends to exclude people who are more in need: informal sector, agricultural, self-employed or youth. Additionally, to be eligible to those benefits, people are required to have previous contributions to the social security. However, many people in need do not meet that requirement. In fact, the most affected by the crisis belong to informal sector, or never got a job. In addition, there is a big chance that some people decide to combine unemployment benefits with participation in the informal sector. As a consequence, unemployment benefits could in fact subsidize, and even promote and perpetuate, a certain form of labor relations that assumes that the worker has other funds.

To solve those problems, it is necessary to adapt the unemployment benefit to the population that really needs assistance, and to avoid fraud. In order to achieve these essential goals, it seems clever so set up open programs rather than regulating a stiff legal system.

Only Korea has currently reliable unemployment insurance, which indeed should be kept, trying to make the necessary adjustments to the crisis situation. For the other countries, thought, it seems more reasonable to create assistance programs rather than brand new, real insurance systems. Now is not the best moment to create them. It increases the payroll cost, what has certainly incidence over the employment rate. It is more reasonable to wait for more prosperous moments of the economy. However, it should be enacted soon a program of this kind in order to be ready for future crisis or crashes. One of the clearest lessons of the past crisis is that unemployment insurance is essential in developed societies, to face unavoidable crashes and crisis, in specific industries or firms.

14) A. Cox Edwards & C. Manning, The economics of employment protection, and unemployment insurance schemes: Reflections on policy options for Thailand, Malaysia, the Philippines and Indonesia, World Bank Reports, October 5, 1999.

- Active labor market policies -that include wage subsidies, professional training, job placement services, encouragement of certain contracts (with youth or aged people), self-employment support - can be rather considered as a complement of other policies. As we have seen in the case of Europe, they are useful considered as social measures -to help disadvantaged people- and to create human capital, what is essential for development of society.  However, they are not much effective in cases of crashes, when there is a lack of available jobs. Particularly at some stages of the economy, or after a crisis, the actual issue is that firms are few and overstaffed. Typically, the problem is that there are not jobs available. Thus, investment in workers' education, for instance, risks having very little impact on employment. Many countries -like East European ones- have shown that well-educated population doesn't mean low unemployment rates. At times, it means that overqualified workers do not fit in the domestic businesses and have to immigrate to third countries. As has been formerly shown at many OECD' countries experience, "these programs tend to be small (on average their expenditures come to half of those spent for income support to the unemployed), and they entail high deadweight loss. For example, for every five wage subsidies paid to employers, only one fills in a genuinely vacancy - the rest are used by employers for jobs that they were already willing to fund.

15) See, about the impact of these policies Gordon Betcherman, Amit Dar, Amy Luinstra, and Makoto Ogawa,  Active labor market policies: policy issues for East Asia, Social Protection Unit. The World Bank. Second Draft. December, 1999. They conclude pg.36- dramatically confirm that approach after the experience of OCDE countries. They assess that Ultimately ALMPs are judged by their performance in improving the employability and earnings of workers and the evaluations indicate that the investments made

often have little or no impact on these outcomes. However, they also recognized other helpful outcomes of those policies, like the social impact and the integration of economically marginalized and at-risk groups.

16) World Bank: The Response: Labor Market Policy Issues, 1999, pg.5

In summary, active labor market policies are not very effective when there is a real shortage of jobs. Should be treated rather as an everyday task, as a real need to have the workforce prepared for the ordinary running of the economy, but cannot be considered as a tool with effects in the short run.

We should say the same about the investments on employment administration -e.g., job placement agencies- and other public aids: they are fine to match available jobs and job seekers, but they can do very little when there is an overall lack of jobs.

5.2.2. -The "new" ways

The aforementioned ways to battle unemployment are still effective and necessary, but insufficient. The most recent policies followed in most European countries show us that making economic and employment systems more flexible, bidding for new technologies, specialize and enlarge the markets, and having fluent relationships and involvement of labor and employers are essential ways to create employment, even in a post-crisis situation.

We can highlight these positive lessons from the European experience in order to create employment:

Make more flexible economic and employment regulations.

Deregulation of certain aspects of employment regulations and conditions have been confirmed to be very successful ways to redress unemployment even -and particularly- during crisis. European experiences show us that during crisis they tried to ensure employees compensations and to help them with generous unemployment benefits. However, at the same time, they sought to make certain aspects of employment regulations less rigid, allowing dismissals, flexible forms of contracting, mergers, and negotiations on new working conditions. Otherwise, the crisis effects could have been even tougher. What governments attempted was largely to minimize bankruptcies and crisis, not to blindly protect some unaffordable workers' expectations.

Considering that in some East Asian Countries employment regulations are particularly stiff -namely in Indonesia-, it can be helpful to bear in mind the European experience to this respect. In crisis, there could emerge demands of more strict or protective employment regulations, to defend workers from dismissals or lays-off. However, a response consisting in making more rigid employment regulations, may induce the creation of more unemployment and forcing, rather than preventing, the transit of many workers to the informal sector.

Even being consequences not always well accepted, experience shows that certain concessions in working conditions or regulations -lowering of payroll taxes, easing to hire new, part time or temporary workers- may be efficient solutions to fight unemployment in the short run. Ironically, the flexibility of labor market may help to prevent transit to informal sector, underemployment and unemployment.

17) See Cox-Manning; pg.3, who also refer to two major recent researchs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (1994) The OECD Jobs Study. Evidence and Explanations. Part II The Adjustment Potential of The Labor Market. Paris; and G. Saint-Paul,(1999): "The Political Economy of Employment Protection." Universitat Pompeu Fabra Delta, National Center for Research Science. Universitat

Pompeu Fabra Economics WP No. 355, 1999.

Unfortunately, the ideal of a full-time job for everybody, and the same job for the whole life, is no longer the standard. Even once overcome the crisis, that goal would rarely be achieved. The requirements of the new economy, the characteristics of the new kind of business, the irruption of the economy of services, will let us see more workers' turnover, temporary and part-time jobs. However they could not be properly named as "underemployment" These new jobs will ensure higher salaries, stability for family incomes -although not keeping a permanent job for life.

Employment regulations need to take into account, and to ease the growth of this new economy.

Functional and geographical mobility

Mobility of workers will help to take advantage of all opportunities of employment. In particular, functional mobility requires investments in education and training, and, thus, governmental support would be essential.

Fluent relationships management-unions-government.

Giving a leading role to unions and employers associations has also been proven a qualified way to deal with social consequences of crisis. It also helps to tailor efficient ways in order to balance interests of labor and management in specific industries.

18) See the research of Duncan Campbell (Globalization and Change: Social Dialogue and Labor Market Adjustment in the Crisis-Affected Countries of East Asia, World Bank Group, 1999, pg.36) who concludes that: □social dialogue and positive economic outcomes move together -- they are positively related. Examples have been shown where this is the case. Or, at the very least, the various examples do not disprove the point. Of course, neither the evidence presented nor the concepts argued has been so compelling as to foreclose all debate. For example, the most extensive and influential example of tripartite crisis management has clearly occurred in the Republic of Korea, and it is the Korean economy that has shown the strongest recovery.

Additionally, the efforts in repressing unions, other than attempting basic workers' rights and being incompatible with modern, democratic societies, create unnecessary social tensions and unrest.

Workers' Unions participation helps to minimize the social consequences of the crisis, to create social peace and understanding.

An essential factor, thus, is to have a more neutral, less controlling government. For labor relations, government over-activism could be counterproductive. Unless it remains confined in providing a reasonable and fair support for unemployed or for victims of bankruptcy an over-regulation of the labor market could make the situation worse. Governments should focus in leading the encounter of workers and employers.

Specialization and enlargement of markets.

Crisis and shocks have generally, at least, one positive consequence: they might "clean up"the economy, getting rid of bad habits and of old, inefficient manners.

Thus, the extinction of some inefficient, old industries, may have in some cases an effect similar to fire in an old forest: is nasty the next day, but, in the long run, it may allow other species to grow, and typically stronger, greener and more fruitful.

Crisis may also help countries to discover and embrace areas of specialization with the help of global economy. These countries know already where their comparative advantage is, and where they can re-create employment, probably in a more stable, efficient way.

The experience of Spain, among the experience of many other European countries, can show us several examples. One significant concerns to the coal mining or steel plants. The crisis impeded government to subsidize more those inefficient industries, while their losses grew up incessantly. Mines and factories had to shut down, while their respective communities lived a tragedy. A few years later, however, most of those areas have shifted to the tertiary sector, or have changed their types of manufacturing, at no cost for the public budget and making much more money than before.

In other words, crisis may also have a nicer side in a long run perspective, although it is very hard to realize that while it is beating.

Bid for new technologies and for information society.

We have already seen how the European Union has focussed its latest employment plans in the development of the jobs in the "new economy" or "information society". Knowing that there is a real source of jobs for the future and, at the same time, a meter of the growth of a society, it seems clear that the recovery of employment after the crisis will find there an overflowing avenue.

The governmental role to this respect is to create the appropriate environment for companies to improve the infrastructures and businesses concerning these new areas of development.

In addition, there should be supported new initiatives related with service industries, that have become real sources of employment. The crisis is, again, a good occasion to make this strategic shift in the economy, quitting some old industries that probably are no longer viable, locating all resources in more profitable and up to date activities.

19) See, EUROPEAN COMMISSION, Employment opportunities in the Information Society. Exploding the potential of information revolution.  Rapport to European Council. 1998. http://www.europa.eu.int/comm/dg05/soc-dial/info_soc/jobopps/joboppes.pdf

6. - Conclusions

- Probably, one of the hardest conclusions of this paper is that not all effects of the crisis are fully evil for employment and growth. European experience shows us how a crisis can help the economy to mature and can clean it up. In the case of East Asian Countries, the crisis will definitely help to redress inefficiencies, mismanagement and bad behaviors in economy.

- Crisis and unemployment originated thereof may be restored soon as far as government allows all the forces of the society to create resources and ideas to beat it. Its solution needs time, serenity, and the putting in action of all dynamism of society. Government's role in the recovery has to be composed of analyzing and fixing the malfunctioning of financial markets and of preserving a healthy macroeconomic environment. For the rest, it is not clear that pro-activity of it in the labor market, or a hike in public expenditure could help the creation of employment.

The best bid is always to create the conditions for growth, both in economic and political terms, rather than thinking of solving the crisis effects directly from government.

- In particular, governments should avoid to create overprotective conditions -subsidies, nationalization of companies, etc.- unnecessary or non cost-effective public investments with the single purpose of creating new jobs. They can cause long-term misbehaviors in the economy and may produce opposite effects.

- Governments must take care of the alleviation of unemployed people. It is better to give benefits no only based on former contribution to social security, but also on the real need of affected people. Special attention should be paid to target the right people to be assisted. It should also be taken into account how to design this system without discouraging job search or without subsidizing the informal sector or underemployment.

- Ironically, the flexibility in the labor legislation is more effective for maintaining the level of employment, and for the protection of existing workers. It helps to create new jobs and to heal companies having trouble.

- It is good to take advantage of change imposed by the crisis to the productive tissue. In the way to recovery, special attention should be given to information technologies and to the tertiary sector, true sources of jobs for the next decades.

- Active labor market policies are useful and are good to maintain competitiveness of the economy, conditions for growth and development. However, in the short run they are unlikely to relieve unemployment, as far as the reason for it is a general lack of jobs.

- Unions' involvement, social dialogue and social peace are essential ingredients to     create the conditions for recovering employment.

- This last crisis has shown that sharp economic shocks can and will exist. Thus, it is important to create safety nets that pay attention to unemployment and to risk of income losses accompanying crisis.

* To resume growth by ensuring that adjustment proceeds quickly, and efficiency in labor and product markets is restored.

* To increase labor redeployment in the short-run by assisting affected workers or those at risk (this may include the development of information systems and employment services both in the public and private sectors or the creation of public works and other programs).

* To improve labor competitiveness in the longer-run through technology and skills upgrading (broadly defined to include rapid expansion and improvement of secondary education to raise the trainability and employability of the majority of new labor market entrants).

* To protect the vulnerable during the recession with social transfers and other means and ensure that poverty reduction continues with broad based public social expenditures and an improvement of the earning opportunities of the poor.

20) WORLD BANK, A Way forward,  pg.2

동아시아□태평양 지역의 실업: 스페인과 유럽의 교훈

Eduardo Gonzalez Biedma (University of Sevilla, Spain)

1. 서론

이 논문은 두 가지 서로 다른 사건, 즉 1997년 아시아의 금융위기와 1973년 석유위기는 서로 관련성이 있다는 사실을 보이고자 한다.

이 두 가지 사건은 물론 서로 다르지만, 이들은 본 논문의 목적에 비추어 볼 때 공통된 특성도 가지고 있다. 이들은 모두 한 가지 심각한 결과를 초래하였다. 이 두 사건은 모두 이들 사건이 발생한 후의 상황이 그 전과 완전히 달라졌다는 점에서 하나의 전환점이었다. 이 두 사건은 모두 정부 - 그리고 경제학자들 - 에게 전혀 익숙지 않은 현상, 즉 높은 실업율과 인플레이션과 경기침체가 동시에 발생하는 현상을 동반한 새로운 사례들이었다.

이 두 사건이 일어난 시기에, 관련된 국가의 정부들은 각기 이러한 문제에 어떻게 대응하였던가?

이 두 사건이 일어난 시기에 발생한 실업은, 이미 잘 알려진 원인, 예컨대 구조적 원인이나 경기순환적 원인에 의해 발생한 것이 아니었다.

유럽에 있어서 석유위기는 실업이라는 예상치 못했던 요소가 지배적인 현상으로 등장하는 한 계기가 되었다. 실제로 유럽에서 실업은 1973년부터 가파르게 증가하기 시작하였다. 유럽에서 실업의 급증을 가져온 충격은 이란과 이라크 간의 분쟁이 있었던 1980∼81년 기간에 다시 한번 나타났으며 이 때는 석유위기 때보다 훨씬 더 좋지 않은 결과가 초래되었다. 동아시아의 경우, 실업율은 비록 불완전취업에 의해 왜곡된 측면이 없지 않지만 전통적으로 낮은 수치를 보였는데, 이것이 금융위기 이후 크게 높아지게 되었다.

이러한 점에서, 본 논문의 목적은 석유위기 이후 유럽에서 어떤 전략들이 추구되었는지를 검토하면서 그 가운데 어떤 전략이 가장 효과적이어서 오늘날 적용되기 시작하였는지를 중점적으로 살펴 보는 것이 될 것이다. 또한, 이 논문에서는 실업에 대한 위기의 영향을 완화하기 위한 동아시아 국가들의 최근 정책들과 석유위기 이후 유럽국가들의 전략을 비교하는 작업도 할 것이다.

유럽연합의 개별회원국들과 더 나아가서 유럽연합 자체도 실업의 감소를 가장 중요한 정책목적으로 천명하여 왔다.

유럽에서는, 고용창출을 위해서는 올바른 거시경제적 환경을 만들고, 경제의 탈규제화를 추구하며, 노동법의 기준을 하향조정해야 한다는 생각이 점차 확산되고 있으며, 이러한 생각은 곧 유연화를 의미하는 것이다.

적극적 노동시장정책은, 인적자본의 창출과 생산성의 향상, 사회가 가진 잠재인력의 구제, 그리고 이를 통한 구조적 실업의 최소화를 지향하고 있다. 그러나, 적극적 노동시장정책으로 일자리가 급작스럽게 늘어날 수는 없다. 이러한 점에서 적극적 노동시장정책은 적어도 단기에 있어서는 실업에 대처하는 효율적인 수단이 아니다.

최근 몇 년간, 적극적 노동시장정책은 개별회원국에서 사회민주주의자들이나 자유주의자들에 의해 그리고 나아가서 유럽연합에 의해서도 꾸준히 추진되었다. 하지만, 적극적 노동시장정책은, 유럽연합의 기초가 된 헌장인 로마조약에서 확립된 정책에 부합되는 것이라는 점을 상기할 필요가 있다. 따라서, 대부분의 고용목적은 유럽공동시장의 원활한 작동을 전제한 것이었다. 이와 같은 적극적 노동시장정책은 사실상 석유위기 이후 많은 비판을 받게 되었지만, 결국 다시 채택되었다. 이 논문에서는, 완전고용이라는 목표와 양호한 근로조건이라는 목표가 어떻게 공존할 수 있었는지에 대해서도 살펴 볼 것인데, 이 두 가지 목표는 서로 조화를 이룰 필요가 있으며 현재 유럽은 완전고용과 조화로운 근로조건의 수준을 찾아내기 위해 노력하고 있다.

2. 유럽의 실업, 새롭지만 지배적인 현상

고용정책에 관한 유럽의 경험을 고찰하는 작업은 연구자에게는 사실상 많은 혼란을 가져다 주는 작업이다. 유럽의 평균실업율은 현재 약 9% 수준이며, 과거에는 이보다 더 높았다. 이러한 사실은 그림 1과 그림 2를 통해 알 수 있으며, 보다 정확히는 표 1을 통해 알 수 있다.

1960년대까지만 해도 실업은 큰 문제가 되지 않았다. 그 당시의 서구 유럽에서 실업율은 매우 낮은 수준이었다. 사실상 이 당시 대부분의 유럽국가들은 이민자들을 필요로 했으며 실제로 많은 이민자들을 받아들이기도 하였다. 영국을 비롯하여 독일과 프랑스, 스위스 등등의 나라들은 상당한 수의 이민노동자들을 받아들였는데, 이들 이민노동자들은 과거 유럽의 식민지로부터 오기도 하였고, 남부유럽 지역에서 오기도 하였다.

실업율이 이처럼 낮았다는 사실, 그리고 2차 대전 후 유럽이 누렸던 번영과 안정으로 인해 로마조약에는 고용에 대한 관심이 별로 표현되어 있지 않다. 로마조약에서 이에 대해 간접적으로 표현된 유일한 관심은, 전문가의 훈련인데 이는 구조적 실업에 대처하고 인적자본을 향상시키기 위한 의도를 가진 것이었다. 결국, 당시에는 자유로운 유럽공동시장의 □치유(治癒)효과□에 대한 신뢰가 있었던 것이다.

그러나, 이와 같은 □완전고용의 꿈□은 전후 유럽에서 발생한 최초의 심각한 경제적 충격, 즉 1973년 석유위기 직후부터 무너지기 시작하였다. 그것은, 경제성장과 고용증가가 조화를 이루었던 안정된 시기를 뒤흔든 충격이었으며, 이에 대처할 마땅한 수단도 존재하지 않았다. 유럽은 실업에 대처할 수단을 찾아야만 했으며, 바로 이러한 이유 때문에 유럽의 경험은 우리들에게 실업이라는 어려운 문제에 어떻게 대처해야 하는가를 가르쳐 줄 수 있는 것이다. 1973년 석유위기의 특징과 정도를 떠올려보자. 우리는 그 위기가 급격하고, 갑작스런 석유공급의 부족 때문이었다고 평가할 수 있는데, 이런 공급부족에 네덜란드 같은 일부 유럽국가의 수출금지도 한 몫을 한다(그림 3을 보라). 이 부족은 OPEC 국가들의 합의된 행동 때문이었고, 그 결과로 원유 가격이 4배 상승했다. 위기의 정치적 토대는 팔레스타인과 이스라엘의 대립이었는데, 이것은 석유를 무기로 사용할 수 있게 했다.

1) See Geoffrey Heal and Graciela Chichilnisky: Oil and the international economy. Clarendon, Oxford, 1991. p. 74 y ss.  Raymond Vernon (ed.) The oil crisis, WW Norton Company, Inc. New York. 1976

Romano Prody and Alberto Cl□: □Europe□, and Pyndyck & Rotemberg: □Energy Shocks and the macroeconomy□. In Alvin L. Alm & Robert J. einer  (Ed.) Oil Shock, Policy, Response and Implementation, Cambridge, Mass.  Ballinger Pub. Co., 1984.

그러나 이런 석유 제한은 실제 부족으로 끝나지 않았고, 오히려, 급격한 가격인상을 야기시켰다. 그리고 이것은 주로 OPEC 국가들에 의해 공언된 결과였다.

) See PRODI-CL□, pg. 101. 유럽에서 석유소비 감소는 평균 약 5%밖에 안 된다고 한다. 이 감소는 □...원유의 부족 때문이 아니라, 부분적으로 다른 에너지원이 석유를 대체함에 의해, 교대로 가격변동에 의해 야기된 수요의 위축 때문이다□ 라고 한다.

경제적으로, 에너지가 노동과 자본 양쪽의 보완 자원이라면, 우리는 에너지가 적을수록 생산성이 적어질 것이라 말할 수 있을 것이다. 위기는, 부분적으로, 가정이 -예를 들면, 노동자-  위기를 지배적 현상으로 인식하지 못했기 때문에 발생했다. 왜냐하면 가정은 임금삭감에 아주 단호했고, 오히려 대량해고와 공장폐쇄를 더 선호했기 때문이다. 차례로, 자본주의자들은 머지 않아 과거 상황을 회복하길 바라며, 생산성 향상, 가치하락 증대에 맞서는 선택과 생산능력의 증가를 수용하지는 않았다.

) R.A. Gonzalez  & R, Nils Folsom, Responding to the Oil Shock: The U.S. Economy Since 1973, February 1989 issue of □The Freeman□, by The Foundation for Economic Education.

) See Pyndyck & Rotemberg, pg. 110-111

여하튼, 위기 후 국제무역관계와 금융시장이 급속하게 변했다는 것은 사실이다.

그러나, 그것 이상으로, 석유 가격이 더 높아져 수입국의 GDP 감소가 초래됐다. 이것이 위기의 □소득효과□ 측면이다. 그러나, 어떤 학자들은 석유가격이 수입국의 실제 부에 미친 영향이 그렇게 명확한 것은 아니며, 신흥 부국과의 계약과 교환이 사실 이런 손실을 대체할 수 있을 것이라고 생각했다. Heal-Chichilnisky는 위기로 인한 실업률 증가가 2%미만이라고 평가했다. 어쨌든, 위기 전 평균 실업률이 □자연발생적□ 실업률에 가까운 4%를 순회했기 때문에, 무시할만한 수는 아니었다.

) See Burkhardt, The Oil Price Shock and Labor Reallocation 1976-1998, pg.5

) pg. 74-75

그러나, 어떤 가설과는 무관하게, 유럽에서 실업이 증가했다는 것은 사실이다. 다른 요인들도 실제 포함되었다: 몇몇 산업의 위기를 야기했던, 또는 경기순환에 의한 국제경쟁의 증가.요컨대, 유럽이 석유파동의 충격을 정면으로 받는 가운데, 동시에 실업유발의 하나 또는 여러 가지 문제들을 안고 있었다는 것은 사실이다.

위기 후, 똑같은 현상이 결코 반복되진 않았다: 충격은 몇 가지 영구한 결과를 나타냈는데, 그것은 위기와 모순이 더 깊어졌기 때문이다. 충격은 경제체계, 경영, 사회정책과 경제구조, 노동과 고용조건의 수준을 흔들어놓았다. 어떤 의미에서, 이 충격은 또한 유럽에 긍정적인 교훈을 주었다: 그것은 더 이상 지탱할 수 없는 몇몇 장애, 부담과 비효율성을 제거하는 방법을 제시했다.

3. 1973년 이후 유럽의 실업과 사회정책

1973년과 1980년의 위기로 완전고용 목표를 달성해야만 한다는 견해가 극적으로 바뀌었다. 실업은 더 이상 자연발생적이고, 자동조정될 수 있는 현상이 아니라, 오히려 어느 정도 명백한 정책이 필요한 주요 사회적 요인을 갖는 문제로 보여질 수 있었다.

실업이 아마도, 위기 후 가장 관심있는 사회문제로 규정되었기 때문에, 권력자들은 실업이 유럽사회에서 가장 도전해야 할 문제로 선언하길 주저하지 않았고, 그것을 최우선의 정책이슈로 여겼다.

이런 주장은 곧 공식적 선언, 법안, 연구, 청사진을 통해 EC 정책에 관련돼 나타나기 시작했다. 유럽 수준에서, 실업과 가장 관련된 개입은 1974년의 □사회행동 프로그램□이었다. 우연이 아니라, 이 계획은 위기 후 일년만에 통과됐다. 이는 유럽공동체 사회정책에서 최초의 공식적 걸음을 착수하는 사회행동관련 최초의 프로그램이었다.

유럽사회정책의 주요한 기준선을 마련한 이 프로그램은 단지 한 문장으로 요약될 수 있고, 또한 프로그램 자체로도 언급될 수 있다: 유럽공동체에서 완전하고 더 양호한 고용의 실현. 이런 목적을 달성하기 위해서, 이런 주요한 목표가 선언되었다:

- 고용 서비스의 향상

- 전문 훈련,  전문훈련 유럽센터 설립 포함

- 가족 책임성과, 더 넓게는 남성과 여성의 동등한 기회에 대한 시도

- 내부 이주의 선호와, 더 넓게는, 노동자의 자유로운 순환

- 제 3세계 노동자를 공정하게 다룰 것

- 장애 노동자와, 일반적으로, 젊은이와 노인처럼 일자리를 얻는데 특별한 어려움을 가진      노동자에게 주의를 기울일 것

- 노동조건과, 일반적으로 삶의 조건을 인간화할 것. 그것은 직업안전조치와 노동의 인간      적 조건의 향상 등과 같이 많은 도구적 목표를 포함한다.

- 또한 통상의 프로그램에 적합하지 않은 사람들을 포함하는 사회보장의 촉진과 증진

- 회사의 결정에 노동자의 참여 촉진

- 합병과 회사인계의 경우에 노동자의 보호 촉진

- 노동시간의 단축, 주당 최대 40시간 노동과 4주의 유급휴가 실시

- 집단 해고에 대한 국내 규정의 조정(경제상황과 과잉에 근거해서)

우리는 실업과 직업상실이 당시의 가장 심각한 문제였음에도 불구하고, 실업 관련 조치가 충분히 강조되지 않은 것을 주목해야 한다. 그런 사회적 조치는 주로 노동자의 보호를 향상시키고, 마찰적 혹은 구조적 실업을 감소시키기는 쪽으로 지향되었다. 그러나, 그 때의 핵심문제는 직업의 부족이었는데, 이 프로그램에선 그것이 무시되었다.

두 가지 다른 점을 언급할 가치가 있다: 합병과 집단해고의 관계. 이런 문제들은 위기의 시대에 심각하다: 첫째는 위기가 합병, 회사 인계 그리고 회사 개혁을 더 빈번하게 하고, 새롭고 더 어려운 환경에 조정되도록 하기 때문이다. 둘째, 명백하게 위기는 해고를 수반하기 때문이다. 양쪽 경우, 프로그램은 새로운 환경에서 해고를 피하려 했다.

이 프로그램은 구조적 실업을 최소화하고 잉여노동자의 해고 효과를 감소시키는데 초점맞춰졌다. 부가적으로, 프로그램은 경제가 어려울 때 해고되거나 회사에 고용된 사람들에게 사회적 보호를 제안했다.

1980년에서 1981년의 위기로 일어난 1983년 사회행동의 두 번째 프로그램은 1973년 프로그램과 같은 흔적을 따랐는데, 이 흔적은 다음 해부터 다른 몇몇의 논문과 문서가 만들어진 것이다.

1989년 □Maastricht Theaty" 후에 노동자의 기본적 사회권에 대한 EC 헌장을 수행하기 위해 관련된 사회행동프로그램이 통과됐다. 이 프로그램은 실업문제를 다뤘지만, 또 보잘 것 없는 답을 주었다. 그 프로그램에 따르면, 그것은 유럽의 고용에 대한 연구처럼 그럴 듯 하게 만들 필요가 있었다; 고용 □전망대"; 특정 집단의 고용 창출 혹은 일자리 수요와 공급에 대한 유럽의 정보교환을 개선시키기 위한 프로그램.

이런 정책들은 실업에 대해 매우 효과적이라고 증명되진 않았다. 통계적 실업률은 지속되었고, 9-10%에 머물러 꼼짝하지 않았다는 것은 사실이다.

실업정책 구성에서 그 다음 중요한 단계는 □1994's Jacques Delor's White Paper" 였다. 이는 실업정책에서 출발점을 만든 야심적이고 방대한 프로그램이었다.

그것은 실업이 사회정책에서 절대적 우선권이 있다고 단호하게 얘기했다. 두 가지 주요한 조치가 여기에서 강조되었다:

- 적극적 고용정책. 특히, 청년에 대한 전문적 교육과 특별훈련, 그리고 고용서비스의 강화.

- 성장을 창출하기 위해, 교대로 고용을 창출한다. 이 보고서는 특히 중소기업 창업지원의 필요성을 강조했고, 이것이 고용을 더 창출할 것이라 생각했다.

성장의 창출이 명백하게 고용을 창출하는 명확한 방법이라 할지라도, 이 사실은 과거의 프로그램과 논문에서 대부분 무시되어져 왔다. 외관상, 고용정책이 경제정책과 아무런 관련이 없었고, 고용 목표는 사회적 조치와 노동법을 통해서만 달성되어야만 한다고 생각되었다.  앞으로는 고용이 경제정책에 대부분 포함되는 이슈로 다루어질 것이다. 그리고, 더 중요한 것은, 완전고용의 목표가 사회정책에 대한 기금제한을 함축하고 혹은 약간의 노동기준을 악화시킬 수 있는 경제조치 채택을 지지할 것이다.

그럼에도 불구하고, White Paper는 사회권 폐지 선언을 하지 않았다. 그것은 사회권 유지의 중요성과 주로 노동시장 일자리의 □질□ 창출의 중요성을 강조했다.

사실, the Essen 유럽회의(1994)는 실업문제가 유럽에서 어떻게 사실로 받아들여졌는지를 되돌아보았다: 그것은 완전고용뿐 아니라 □양호한□ 고용이 요구되었다. 일하려는 모든 인구가 일자리를 갖는 것 - 그 인구가 열악하고, 저임금 혹은 불완전고용의 상당한 마찰을 수용하는 것을 의미하는 것-  혹은 마찰적 실업 -급여를 받는 것- 사이의 상쇄관계는 두 번째 선택으로 기울고 있다.

그러나, Essen에서 계획된 목적을 달성하는 방법은 무엇인가? 회의의 결론에서 언급된 것처럼, 목적은 다음과 같다:

- 전문적 교육과 훈련의 투자 증대

- □간접적인 노동비용□의 감소

- 적극적 노동시장 정책의 효과성 증대

- 특수 집단 선호(노인, 소수인종 혹은 장애인)

- 고용으로 성장의 변화를 향상

다시, 우리는 이 프로그램이 얼마나 가장 최상의, 가장 공정한 방식으로 현존하는 일자리를 나누도록 지향하고 있는지를 알 수 있다.

그러나 그것은 Delor's White Paper와 마찬가지로, 일자리 희소성의 사실에 주의를 기울였고, 해답을 주었다: 성장이 고용과 간접노동비용 감소로 변했다(사회보장세). 아무튼 그 목적이 널리 전달된다 할지라도, 그것들은 고용목표가 더 이상 구조적 요인의 극복 혹은 적극적 노동시장정책의 결과로 생각될 수 없다고 확신했다. 경제 조치에서 성장에 작용하는 것은 필수적이었다.

) EU Commission, Employment Rates Report 1998, Employment Performance in the Member States, pag. 16. □세금부과가 노동시장의 기능에 얼마나 중요한 효과를 미치는지□를 뒷받침하고 있는데, 왜냐하면 노동에 대한 세금은 노동비용을 증가시키고, 또한 노동공급과 수요의 구성에 영향을 미치게 됨으로써, 흔히 유럽에서 고실업의 주요 악재요인들 가운데 하나로 주목되어 왔기 때문이다. 그러나, 지난 15년에 걸친 세금제도의 발전(세금과 사회보장 기여분)에서 볼 때, 대부분의 회원국가들은 고용창출에 이롭지 못한 재정적 편중을 보이고 있다.

1980년과 1986년 사이에 유럽연합은 평균적으로 노동에 부과한 세금과 요금부담율은 35%에서 거의 43%까지 꾸준히 증가해 왔다. 반면, 주요 자본인 생산의 다른 요소들 측면에서는 (42%에서 36%로) 감소되었고, 소비측면에서는 (거의 14%까지) 안정적으로 되었다.

세금부과는 노동시장의 기능에 중요한 영향을 미친다. 노동에 대한 세금은 노동비용을 증가시키고 또한 노동공급과 수요의 구성에 영향을 미치게 됨으로써, 흔히 유럽에서 고실업의 주요 악재 요인들 가운데 하나로 주목되어 왔다.

세금부과 발생율은 경쟁률이 재화시장에서 낮은 경우에 극대화될 수 있고 (세금이 제품가격 쪽으로 쉽게 전환될 수 있기 때문에),또한 노동시장에서 우세한 임금협상기제의 종류에 따라 달라질 수 있다.

Extraordinary European Council of 1997은 새로운 사고로써, □유럽경제에 존재하는 독창력과 역동적인 가능성을 표출시키는 것(...에 기여하는) 과거보다 더 체계적이고 자발적인 운동... □

그 회의는 두 가지 특별한 정책을 제안했다.

첫 번째 제안은, 중소기업, 새로운 기술, 새로운 산업과 유럽네트웤을 선호하여 동원한 □Delor's Program"과 일치하는 것이다. 이 일은 유럽투자은행에 의해 착수됐으며, 100조 달러 기금이 형성됐다.

두 번째 제안은 장기적인 일자리 창출을 위해 중소기업을 원조하는 것이었다. 이 계획의 기금으로, 3년 동안 매년 4억 5천 유로를 받았다.

Amsterdam 조약(1997)과 그리고 그것과 유사한 고용 관련 룩셈부르크 정상회담 후, 더 보잘 것 없는 형태일지라도, 유럽연합은 기본적으로 이 정책을 주장했다. 이는 새로운 Social Action Program for the years 1998 to 2000이다. 이 프로그램은 고용수준과 노동조건 향상이라는 목적을 결합시킬 필요를 다시 한번 주장한 것 외에, 이 토대 위에  고용정책의 기초를 마련했다.

- 노동자의 자유로운 이동 촉진

- 노동자의 훈련을 향상시키기 위한 사회적 대화 촉진과 유럽대륙에서 모든 것의 자유로      운 이동 보장

- 전문적 개입 향상

- 전문적 기질 개발

- 적응성

- 동등한 기회

부가적으로, 프로그램은 일자리 창출, 전문적 개입, 그리고 더 유연한 형태의 노동력을 조직하도록 도와야 하기 때문에 정보기술의 잠재력을 이용하겠다는 목표를 강조했다.

또, 1998-2000 사회프로그램의 주요목적은 성장을 강화시키고, 고용수준을 높이기 위해,  증가하고 있는 거시경제적 안정성의 이점을 활용하자는 것이다. 그 결과, 유럽의 번영과 사회모델의 실행가능성은 미래에도 지속될 수 있을 것이다.

요컨대, 유럽사회정책의 규정이 강력한 사회안전망과 관대한 고용조건이 수준 유지를 지향할지라도, 이 정책은 노동시장 유연화로 흘러갔고, 경제성장 달성의 조건을 만들어왔다. 이 두 번째 부분이 고용정책에서 필수적이며 중요성을 획득하고 있다.

우리는, 1986년과 1992년, 역설적이게도 유럽연합 당국자들이 이런 결론에 도달하기 이전에, 유럽무역연합과 고용주 협회가, 결국, 유럽연합과 국가들이 대부분 따르게 될 원칙을 포함하는 협정에 서명했다는 것을 주목해야 한다. 이 협정은 고용창출을 위한 정책 규정을 명백하게 담고 있다.

첫째, 이런 요소를 포함하는 거시경제적 조건 형성이 필수적이었다.

- 적정한 경제 정책의 결과로 나타날 이자율의 빠른 할인

- 적정한 임금 증가로, 통화긴장 축소

- 회사와 소비자의 신뢰 재정립

둘째, 그런 목적 달성을 위해 다음의 주요 조치가 채택되어야 한다:

- 노동시장 개혁, 특히 위기산업에 대한 개혁 원조

- 노동자의 훈련과 교육

- 상품, 서비스 그리고 자본의 시장 경쟁력 증진

셋째, 유럽연합은 단일시장의 역할을 수행해야만 하고, 유럽경제구역의 역할을 해야한다.

넷째, 유럽공동체 행동은 환경에 대해 생활 조건 향상과, 환경이 회사의 경쟁력에 미치는 영향을 증진시키도록 지향되어야 한다.

4. 스페인의 경험

실업률이 유럽공동체 평균보다 전통적으로 더 높은 스페인의 경험은 주목할 가치가 있다.

스페인에서, 1973년 석유위기는 사실 정치체제의 변화와 함께 도래했다 - 독재자 General Franco가 1975년에 죽었고, 새 의회가 1978년에 인정되었다-  그리고 위기는 몇몇의 정치적 곤경, 법 개혁 그리고 경제변화로 나타났다. 스페인은, 60년대 이래로, 유럽공동체에 아직 속하지 않았을지라도 경제적 정치적 고립으로부터 꽤 벗어났다(그림 4를 보라).

이런 위기 후, 스페인은 선례없는 실업률을 경험하기 시작했다.

그 사실을 설명하는 이유가 몇 가지 있다: 위기로 인한 갑작스런 인플레이션과 무역 불균형, 대부분 국영 회사에 기반한 산업조직의 위축. 일반적으로, 대부분 전문가가 지적했듯이, 스페인은 개방경제에서 경쟁하기 위한 법적, 경제적 틀을 준비하지 못했다. 많은 정부통제와 제한이 있었다. 석유위기가 위기를 촉발시켰지만, 이는 부수적인 경제 문제 때문에 야기될 수 있었던 것보다 더 강력했다.

위기 후 다음 해부터, 경제지표가 다른 유럽경제보다 훨씬 더 급격하게 하락했다. 인플레이션률이 그 해 최고 24%에 도달했다... 또한 실업률은 그 해 22%까지 도달했다.

이 문제는 오랫동안 지속됐다. 실업률은 ...%에서 꼼짝 못했고, 최근 이 데이터가 극적으로 개선됐을지라도, 아직 주요한 문제로 계속되고 있다.

우리는 실업을 제거하기 위해 수행된 전략을 세 가지로 규정할 수 있다.

첫째:

- 하나의 수단으로써의 고용법: 실업에 대한 즉각적 반응으로, 정부는 고용조건의 수준을 변화시키기로 결정했다. 그 조치는 해고, 노동자의 유동성, 원천징수세와 보상에 영향을 끼치는 것과 같이, 가장 민감한 고용 규정을 경직화하거나 유연화하는 게 있는데 두 번째를 더 자주 사용한다.

그것은 그 당시 유럽의 경향과 일치했는데, 이를 □긴급 노동법□이라 불렀다. 스페인의 이런 개혁은 다른 유럽국가들보다 더 늦게 나타났다. 사실, □Estatuto de los Trabajadores", 그 때 주요한 고용 법규는, 정부가 고용계약기간을 더 유연하게 할 수 있도록 하고, 노동시장에 약간의 유연성을 주는 조항을 포함했다. 사소하게 보일지 몰라도, 그것은 스페인에서 고용조건의 수준을 특징짓는 보호 전례를 깨뜨렸다.

반대로 노동조합은 위기가 노동자들에게 미치는 영향을 최소화시키기 위해, 실업급여를 포함한 고용조건의 수준 강화를 요청했다. 노동조합의 요구는 □PSDE"- 1982년부터 1996년까지 통치한, 사회민주당- 에 의해 좀처럼 수용되지 않았다. 정부는 단체교섭의 역할을 강조하는 고용법의 일부를 탈규제하기 위한 계획에 착수했다. 이 계획은 두 번의 총파업과  전통적 동반자인 일반노동자조합(UGT)의 방해에 직면해야만 했다. 그들은 the Tempory Work Companies의 창립과 임시적이고 매우 저임금인 도제계약을 만드는 것에 특히 분노했다. 노동조합은 독재정권에서 제정된 전통적인 규정을 지속시키려 했고, 반대로 독재정권에서 금지된 단체교섭의 이점을 덧붙이려 했다. 그것은 여전히 낡고 비효율적인 경제조직들에게 너무 큰 요구로 여겨졌다. 그럼에도 불구하고, 고용개혁은 대성공할 수 없었다. 노동조합과 많은 진보적 정치인들의 압력은 더 깊은 개혁 의지를 중단시켰다.

이 정책은 적극적 노동시장정책의 시도와 일치했다. 전문교육, 그리고 상근직 고용과 새로운 일자리 창출을 보조하기 위해 많은 돈이 들어갔다. 그러나, 그런 조치들의 실제 성공은 매우 초라했다.

그점에서, 경제정책은 세계금융시장과 세계무역에 대해 경제 개방을 지향했고, 본질적으로는 스페인이 유럽공동체에 참여하는 걸 더 쉽게 했다.

우리는 고용조건의 수준에 영향을 끼치는 깊은 변화가 노동시장참여율을 향상시키고 실업에 대향하기 위해서는 필수적이었다고 평가할 수 있다. 대부분 전문가들은 이것에 동의했다. 그러나, 그런 개혁이 실업을 제거하기 위해 충분한 것은 아니었다. 사실, 우리가 알고 있는 것처럼, 실업의 대부분 중요한 성공은 최근에 일어났고, 이것은 고용조건의 수준 개혁으로 직접 일어난 게 아니라, 다른 정치적 조치와 관련돼 나타났다.

그 시기에, 경제는 몇 가지 우울한 문제에 직면했다: 인플레이션, 거대 공공부문의 비효율성, 공공적자, 높은 이자율, 높은 세금, 국가의 많은 영역의 낡고 부족한 기반구조와 기업가정신의 부족. 그것들은 투자와 새로운 투자의 창출을 곤란하게 했다.

국가가 1986년과 1992년 사이 경제적으로 양호한 시기를 살았지만, 실업이 놀랄만큼 고정돼 있었고, 1991년에는 최고 22%에 도달했다.

둘째:

솔직하게 말하면, 보다 최근에 수용된 두 번째 전략은 경제를 더 역동적이게 하는 데에 초점이 맞춰졌다. 기독민주당 정부에 의해 수행된 이 전략은 1996년에 시작됐다.

이 전략에서, 고용조건의 수준에 대한 개혁은 덜 중요했다. 고용조건의 수준들은 단지 주요 경제정책의 부가물로 여겨져서, 그것들은 새로운 투자에 대한 심각한 장애물이 되지 않을 것이라 여겼고, 따라서 새로운 일자리 창출도 마찬가지였다.

이 정책은 재정정책, 투자 장려, 기반구조 창출과 경쟁을 위한 시장 개방을 강조했다. 그것은 공공부문의 부담을 경감시킬 것을 포함했다. 요컨대, 그것은 보다 자유로운 경제와 경제에 대한 정부역할의 축소를 제안했다.

) See, J.I. Perez infante, □Reformas laborales y creaci□n de empleo en la econom□a espa□ola en el contexto de la uni□n monetaria□, in J.Aragon Medina (Ed.) Euro y empleo, Madrid 1998, pg. 150.

사실, 제한적 재정정책, 그리고 공적회계의 □무적자"는 경제가 -그리고 이로 인해 고용이- 대략 3.5%와 4% 사이에서 성장하게 했다.

이 정책은 매우 성공적인 것으로 입증되었다. 정말로, 실업률이 지난해 급격하게 감소했다. (그림 4를 보라)

사실, □고용 프로그램 2000□은 -현 입법부의 주요고용계획- 고용에 공공개입이 어떻게 나타나는지 보여준다. 그것은 세금과 이자율을 경감시키고, 기업환경과 정보기술 향상을 지향하는 정책을 실행하는 것으로 이루어져 있다. 여기서 기업환경이란 즉, 서비스 관련 산업 -관광이 국가의 가장 큰 수입원이다-을 말한다. R&D&IT를 지향하는 프로그램 INFO 2000은 아마 이 계획에서 가장 중요한 부분일 것이다. 이 계획이 고용프로그램에 들어있다는 것은 주목할 가치가 있다! 실제로, 이 전략적 시도는 어떤 관점에서도 또한 -명백하게 주로- 고용에 대해서도 유익하다.

이것 외에 고용프로그램 2000에 포함된 주요정책은, 회사의 새로운 요구를 충족시키기 위해 노동자의 훈련과 시간제 일자리를 통해, 성장의 이점을 갖는 방법과 관련돼 있다.

이 프로그램엔 다른 조치들이 언급돼 있는데, 그러나, 역설적으로, 이는 대부분 노동자의 복지를 추구하도록 지향된 것이다. 다른 말로, 그것들은 오히려 □사회적 조치□ - 바로 고용 창출을 위해 직접적으로 구상된 척도가 아니다- 로 여겨지고 있고, 심지어 정책들은 절대적인 노동자 수의 증가를 지향하고 있다. 사실, 정책들은 가정 생활과 노동자를 회유하고 -특히 여성의 일자리를 느슨하게 하기 위한 것으로 생각되어짐- 이민자를 동화시키기 위해 계획됐다.

요컨대, 이 프로그램은 아무튼 고용정책에서 □예술적 수준□이라 표현된다: 건전한 경제를 수립, - 균형된 공공회계, 저이자율, 경제성장을 지향하는 공적투자, 경제에 대한 공적 개입의 축소- 그리고 투자를 방해할 수도 있는 고용규제를 탈피하는 것. 그러나, 이 정책은 사회안전망, 연금 혹은 고용규제의 약화를 포함하지는 않았다.

5. 유럽의 경험으로부터 동아시아 5개국이 얻을 수 있는

실용적이고 구체적인 교훈들

□동아시아 5개국□의 고용을 이야기한다는 것은 오도될 수 있는데, 이는 노동시장이 지역마다 극도로 다양하다는 것을 모두가 알기 때문이다. 예를 들면, 이들 나라의 고용은 과거 세계은행의 조사에 반영된 것처럼, 인도네시아 노동자의 70%가 비공식 부문에 있다. 태국은 노동력의 40-50%가 농업에 종사하고 있다. 한국은 대부분(80%) 도시 노동력을 갖고 있지만, 크기가 다른 회사에 따라 분절돼 있고, 법/고용보험에 적용되는 노동자와 그렇지 못한 노동자 사이가 심각하게 분절돼 있다; 말레이시아는 870만의 노동인구 중 외국인 노동자가 170만이다.

) As reported in World Bank, A Way forward, 1999, pg. 1

5.1 동아시아 5개국에서 위기가 실업에 미친 영향

아시아와 유럽의 유사성은 그들 각각의 위기 원인이라기보다 결과에 있다. 사실, 우리는 이미 동아시아 위기가 기본적으로 재정적 이유 - 재정부문이 취약하게 조절됐고, 경제가 대부분 단기 부채에 의해 재정조달됐다 - 때문이었다는 걸 잘 알고 있다. 반면 유럽의 1973년 위기는 갑작스런 석유가격의 인상에서 비롯됐다. 그들의 유사성은 그들의 결과와 관련돼 있다: 경제번영과 성장이라는 안정된 국면이 통제불능의 외부적 요인에 의해 급격하게 방해받았는데, 그 요인은 특히 실업이라는 예기치 않은, 경험해 보지도 못한 사회문제를 만들었다.

동아시아 5개국의 경우에, 위기는 수요의 하락으로 이어졌고, 이는 갑작스런 가격변화와 공공지출감소에 의해 동반됐다.

) The World Bank, Social Issues Arising from the East Asia Economic Crisis. A Work In Progress. Draft, 1999, pg. 6

위기와 동시에 총생산이 깜짝 놀랄 만큼 하락했다: 인도네시아 15%, 태국과 한국 7%, 말레이시아 5%, 단지 필리핀만 0.5%. 합리적으로, 더 산업화된 국가일수록, 위기의 결과가 더 참혹했다.

그 요인들이 고용에 미친 결과는 확실히 명백했다: 임금 하락, 해고, 새로운 일자리를 찾는 데 더 많은 근심.

고용에 대한 결과는 모든 나라에서 같은 것이 아니었다. 가장 중요한 결과는 이렇게 요약될 수 있다:

인도네시아는 아마 가장 크게 영향받은 국가였는데, 그것은 실업에 대한 명백한 수치가 아니라 위기의 총체적인 사회결과와 관련된 것이었다. 실업은 1%미만으로 증가했지만, 불완전고용이 심각하게 증가했다. 불완전고용은 극적으로 증가했고 -370만 명까지 - , 임금은  34%까지 현저하게 하락했다. 덧붙이면, 약 5백만 노동자가 공식 부문에서 비공식 부문으로 옮겨갔다.

태국의 실업은 1999년 2월 실업이 5.4%까지 증가했다 - 위기 전 2.3%였음-. 경제활동의 회복은 실업의 증가를 명백하게 해결하지는 못했다. 유사하게, 임금은 6%까지 하락했다.

한국에서 실업은 위기 후 최고 8.7%에 도달했는데, 이는 위기 전 단지 5십만 - 단지 2.5%- 이었던 것에 대해 2백만 명 이상을 의미하는 것이었다. 덧붙여, 많은 사람들이 새로운 일자리 찾기를 포기했다. 그리고 나서  1999년 10월, 실업은 4.6%로 하락했다.

말레이시아는 필리핀과 함께, 그 지역에서 가장 영향을 적게 받은 국가였다. 그러나 그 이유는 일자리의 손실을 이민자에게 전가시켰기 때문이다 -그들은 국내 노동력의 20% 정도로 간주되었다. 1999년 상반기 확실한 회복을 경험했지만, 이 시기, 임금은 12.5%까지 하락했다.

필리핀은 위기의 영향을 덜 받았다. 위기 전 전형적인 비율이 약 8% 혹은 9%였고, 그 후에도 다소 같은 수준으로 남아있다. 실업자는 약 1백만 정도이다.

노동인구 참여율은 태국과 필리핀은 동일한 수준으로 남아있고, 인도네시아의 참여율이 증가할지라도, 이는 가정의 소득상실을 상쇄할 필요가 있는 여성이 불완전고용으로 노동시장에 참여하고 있기 때문이다.

우리는 위기가 순실업에 미치는 영향이 중대할 지라도, 아마 매우 크지는 않다는 것을 알고 있다. 위기가 다른 슬픈 결과를 야기시켰다는 것을 이미 알고 있다. 이것은, 즉 불완전고용과 노동자가 공식부문에서 비공식부문으로 이동하는 것을 말한다.

Cox-Maning이 지적한 것처럼, 지역의 특성 때문에, 직접 실업으로 떨어지는 것은 가정에게는 구입할 수 없는 □사치품□이나 다름없었다. 고용의 감소는, 오히려, 사람들이 시간제와 저임금의 일자리를 수용하게 했다. 이 결과는 도시보다 시골지역에서 더 명백했는데, 이는 시골이 새로운 노동자를 흡수하거나 그들을 내쫓는 데 더 많은 유연성을 갖고 있기 때문이다. 이와 같이 위기가 고용에 실제 미친 영향을 이해하기 위해서, 우리는 앞서 말한 영향을 측정하기 위해 그 특성 또한 고려해야만 한다.

) A. Cox Edwards & C. Manning, The economics of employment protection, and unemployment insurance schemes: Reflections on policy options for Thailand, Malaysia, the Philippines and Indonesia, World Bank Reports, October 5, 1999, pg.2

사실, 불완전고용이 명백한 실업으로 변하는 것은 소득효과로써 설명될 수 있다: 한 국가의 소득이 높을수록, 더 많은 사람들이 일하지 않고 일정기간을 보낼 수 있다. 그것은 또한 새로운 형태의 생산 결과이다. 이는 일자리 분배나 시간 조절을 거의 허용하지 않는다. 사회가 성장함에 따라, 농촌의 희생으로, 도시화가 증진되고 공적부문이 성장한다.

) See, Cox-Manning, The economics□  pg.3

5.2 실업에 대처하기 위한 대응

5.2.1 전통적 대응방식

실업 극복을 위한 주요한 전통방식이 세 가지 있다.

-첫째, 공적 투자, 지역사회 근로, 기반구조를 통해 수요를 창출

-둘째, 실업급여로 실업자 지원

-셋째, 적극적 노동시장정책

유럽의 경험은 우리가 이제 고려하려 하는 실업에 대항하는 다른 보완적 방식, 특히 □고용계획 2000□을 통해 제안되었다. 첫 번째는 노동력과 고용법을 더 유연하게 하는 방식이다. 두 번째는 경제에 새로운 자극을 주는 것 -즉, 정보사회-. 마지막으로, 성장을 위한 경제적, 정치적 조건의 형성. 모든 이런 방식이 유럽국가에서 매우 성공적으로 실행되었다.

사실, 실업에 대처하기 위한 전통적 방식 -공공근로와 실업급여-은 그 목적을 성취하는 데 있어 더 이상 가장 효과적인 방식이 아니다.

- 실업을 억제하기 위한 방식으로써, 공공근로의 촉진은 고용창출을 위한 효율적인 방식으로 믿지 않게 되었다.

우리가 알다시피, 그것은 심각한 공공부채와, 전형적으로 계속되는 이자율과 조세의 상승 혹은 양쪽 모두의 상승을 수반한다.

동시에, 공공근로는 현재 예전만큼 노동력을 취하지 못하지만, 매우 많은 자본을 필요로 한다. 이와 같이 화폐의 비율은 직접 지역의 일자리로 변했고 임금은 생각했던 것 보다 훨씬 더 낮다. 부가적으로, 이 정책이 수반하는 경제에서 과잉공공개입이 비판받고 있는데, 그것은 효과성에 대한 의문과 공공부문의 주도 아래 기초를 이룬 나머지, 관료화된 경제에서 영구적이고 효율적인 일자리 창출에 의문이 들기 때문이다. 게다가, 도시와 시골의 공공근로프로그램은 저임금인 반면, 매우 가난한 사람에게는 유익하다. 그러나 위기 당시 해고된 임금 노동자를 끌어들일 만큼 충분히 양호하진 못하다.

) 세계은행의 다른 적극적 정책들은 - 가령, 임금보조, 소호창업자금 대여, 청소년 훈련, 그리고 노동자의 기술이 더 이상 고용주의 기술 요건에 해당되지 않는 사람들을 위한 재연수교육 - 없을지도 모른다. OECD 경험으로부터, 이런 프로그램들은 규모가 작기 마련이다(평균적으로 OECD 국가들의 지출은 실업자를 위한 소득지원으로 지출의 반 정도를 쓰게 돈다). 둘째, OECD 국가들은 높은 재화중량손실을 본다. 예를 들면, 임금보조금 지불의 다섯 번 중 한 번은 고용주에게 지불되었기 때문에, 단 한 번만이 순수하게 빈자리를 채운다- 그 나머지는 이미 자금마련을 하려고 했던 직종을 위해 고용주들에 의해 사용되어졌다. The Response: Labor Market Policy Issues

공공근로가 언제나 필요하고, 정말로 경제에 이롭다는 것은 의심할 여지없다. 그러나 공공근로는 그들의 실제 필요성에 따라 수행되어져야 하며, 또한 직접적인 일자리 창출이 아닌, 효율성의 기준에 따라 수행되어져야 한다. 정말로, 공공근로를 직접적인 새로운 일자리 창출을 위한 그들의 능력에 주로 기초하게 하려는 것은 오해일 수 있다.

이것은 유럽에서 이어진 방식인데, 거기에서는 효율성과 구조적 요구에 기반한 공적 투자에 일련의 우선권을 유지하기 위해 인위적인 일자리를 창출할 - 대부분은 결과로 고생할-  □유혹□을 단념했다. 덧붙여, □인위적인□ 일자리의 창출은 나중에 제거하기 매우 힘들고 비싼  비효율성이란 비용을 산출한다. 그것들은 위기가 사라질 때 제거하기 어려운 짐이 될 것이다.

때때로, 정말로, 공공근로는 실업에 대처하는 효율적인 방식일 수 있다. 그러나, 이 능력은 자본과 많은 노동자가 거의 요구되지 않는 특수한 경우에만 제한되어 있다: 지역사회 근로, 개인서비스, 삼림관리... 반대로, 이런 투자들은 경제에 대한 복합적인 효과가 거의 없고, 지속적으로 공적자금에 의존하게 한다. 그것들은 때때로 실업급여에 가까운 것으로 여겨진다. 인도네시아, 필리핀 그리고 태국은 이런 실행에 익숙해 있다.

-실업부조는 실업을 다루는 적절하고 필수적인 방식으로 보인다. 가장 큰 어려움은 그것을 올바르게 실행하는 것이다. 부정과 그릇된 관리를 피하며 사람을 올바르게 표적화하는 것은 어렵다. 덧붙여, 실업보험은 더 위기에 처한 사람들을 배제하는 경향이 있다: 비공식 부문, 농업, 자영 혹은 청년. 부가적으로, 사람들이 그런 급여 자격을 얻으려면, 과거의 사회보장 기여가 필요하다. 그러나, 위기에 처한 많은 사람들은 그 요구를 충족시키지 못한다. 사실, 위기에 영향을 많이 받는 사람들은 비공식 부문에 속하거나, 아예 직업이 없다. 게다가, 일부 사람들은 비공식 부문에 참여하면서 실업급여를 받을 가능성이 커졌다. 결과로, 실업급여는 사실 보조적이었고, 심지어 그 노동자가 다른 기금을 가질 수 있는 어떤 형태의 노동관계를 촉진시키고 영속시킬 수 있었다.

그 문제를 해결하기 위해서, 정말 도움이 필요한 집단에게 실업급여를 적합하게 하고, 부정을 피할 필요가 있다. 이런 필수적인 목적을 달성하기 위해, 빡빡한 법체계를 조정하는 것보다 프로그램을 개방해 시작하는 게 더 현명해 보인다.

단지 한국만이 현재 확실한 실업보험을 갖고 있는데, 이는 정말로 위기상황에 필요한 조절을 위해 지속되어야만 한다. 다른 나라의 경우, 생각해보면, 새로운 실제 보험체계보다 부조프로그램을 창조하는 게 더 합리적인 것으로 보인다. 지금은 그것들을 만들 최선의 순간은 아니다. 그것은 확실하게 고용율에 부담을 갖는 원천징수 비용을 증가시킨고, 경제가 더 번창할 때를 기다리는 것이 더 합리적이다. 그러나, 미래 위기나 붕괴를 준비하기 위해 이런 프로그램이 곧 제정되어야 한다. 과거 위기에서 가장 명백한 교훈 중 하나는, 실업보험이 특수한 산업이나 회사에서 피할 수 없는 붕괴나 위기에 맞서기 위해 발달된 사회에서 필수적이라는 것이다.

) A. Cox Edwards & C. Manning, The economics of employment protection, and unemployment insurance schemes: Reflections on policy options for Thailand, Malaysia, the Philippines and Indonesia, World Bank Reports, October 5, 1999.

-적극적 노동시장정책 -임금보조, 전문 훈련, 직업알선서비스, 확실한 계약의 격려(젊은이나 노인), 자영업 지원- 은 오히려 다른 정책의 보완물로 여겨질 수 있다. 우리가 유럽의 경우에서 봤던 것처럼, 그것들은 유용한 사회적 조치 -불리한 사람을 돕는 것- 로 여겨지며, 사회발전에 필수적인 인적자본 창출에 유용하다. 그러나, 그것들은 유효한 일자리가 부족하다면, 붕괴할 경우 훨씬 효과적이지 못하다. 특히 어떤 경제 단계나 위기 후, 실제 이슈는, 시장은 없는데, 일할 사람은 많다는 것이다. 전형적으로, 문제는 유효한 일자리가 없다는 것이다. 이와 같이, 예를 들면, 노동자의 교육에 대한 투자는 고용에 미치는 영향이 매우 적을 위험이 있다. 동유럽 국가와 같이 많은 나라들은 잘 교육된 집단이 저실업율을 의미하지 않는다는 것을 보여주었다. 가끔, 그것은 자격과잉의 노동자가 국내기업에 적절하지 않고 제3세계로 이주해야 한다는 것을 의미한다. 예전에 OECD 많은 국가들의 경험에서 보여진 것처럼, □이 문제들은 작아지는 경향이고(국가들의 평균 지출은 실업자에 대한 소득지원이 그들 소비의 절반에 이른다), 그것들은 높은 부담의 손실을 수반한다. 예를 들면, 고용주에게 지불되는 5가지 임금보조 중, 단지 하나만이 진정으로 공백을 채운다 -나머지는 고용주가 이미 적립하려 했던 일자리를 위해 사용되었다.

) See, about the impact of these policies Gordon Betcherman, Amit Dar, Amy Luinstra, and Makoto Ogawa,  Active labor market policies: policy issues for East Asia, Social Protection Unit. The World Bank. Second Draft. December, 1999. 그들이 결론짓기를 pg.36-  OCED 국가들의 경험 후 접근에 대해 극적으로 승인하게 된다. 그들은 □궁극적으로 ALMPs는 노동자의 소득과 고용가능성을 향상시키는데 대한 그들의 성과에 대해 평가받아야 되며, 그 평가는 투자가 이들 성과에 거의 또는 전혀 영향을 미치지 않는다는 것을 알려준다고 평가내렸다. 그러나, 그들 또한 사회적 영향과 경제적으로 소외되고 위험에 처한 집단들의 사회적 영향과 통합처럼 다른 유용한 성과들을 인정했다.

) World Bank: The Response: Labor Market Policy Issues, 1999, pg.5

요컨대, 적극적 노동시장정책은 실제 일자리가 부족하다면 매우 효과적이지 못하다. 오히려 매일 업무로써, 일상적인 경제의 운영을 위해 준비된 노동력을 가질 실제필요로써 다루어져야 한다. 그러나, 단기간에 효과를 가진 도구로써 여겨질 수는 없다.

우리는 고용행정의 투자 -예를 들면, 직업알선기관- 와 다른 공공 부조에 대해서도 동일하게 말해야 한다: 그것들은 유효한 일자리와 구직자를 조화시키기에 좋지만, 전체적으로 일자리가 부족하다면 거의 소용없다.

5.2.2 새로운 대응방식

실업에 대처하기 위해 앞서 말한 방식은 아직 유효하고 필요하지만, 불충분하다. 대부분 유럽국가가 따르는 가장 최근 정책은 경제와 고용 체계를 더 유연하게 만들고, 새로운 기술, 시장 전문화와 확대 시도, 그리고 노동과 고용주의 원만한 관계와 연루됨이, 위기 후 상황일지라도, 고용을 창출하는 필수적인 방식이라고 우리에게 제시하고 있다.

우리는 고용 창출을 위한 유럽의 경험으로부터 긍정적인 교훈을 조명할 수 있다:

경제와 고용조건의 수준을 더 유연하게 만드는 것

고용규제와 조건에 있어 탈규제 양상은 심지어 -그리고 특히- 위기 시 실업에 대처하는 매우 성공적인 방식으로 확신되어졌다. 유럽의 경험은 위기 시 그들이 피용자 보상을 보증하려 했고, 관대한 실업급여로 그들을 원조하려 했다는 것을 보여주고 있다. 그러나, 동시에, 그들은 고용규제의 양상을 덜 경직하게 하도록 했는데, 이는 해고, 유연한 형태의 계약, 합병, 그리고 새로운 노동조건의 협상을 허용하는 것이다. 그렇지 않았더라면, 위기결과는 더 참혹해졌을 것이다. 정부가 시도했던 것은 대부분 파산과 위기를 최소화하는 것이었는데, 일부 노동시장에 적합하지 않은 노동자의 기대를 맹목적으로 보호하지 않는 것이다.

일부 동아시아 국가의 고용조건의 수준이 특히 경직돼 있다는 것을 고려해 볼 때 - 즉 인도네시아 -, 이 대목에 유럽의 경험을 유념하는 것이 도움이 될 것이다. 위기 시, 노동자를  해고로부터 보호하기 위해, 더 경직된 혹은 보호적인 고용조건의 수준에 대한 요구가 나타날 것이다. 그러나, 고용조건의 수준을 더 경직되게 하는 반응은, 실업을 더 많이 발생시키고, 많은 노동자가 비공식 부문으로 전환되는 걸 금지시키기보다는 강화시킬지도 모른다.

결과가 언제나 잘 수용되는 것은 아닐지라도, 노동조건이나 수준에 있어 일정한 양보 - 원천징수세를 낮추고, 신규, 시간제, 임시 노동자 채용을 용이하게 하는 것- 는 단기간에 실업에 맞서는 효율적인 해결책이 될 수 있다는 것을 경험으로 알 수 있다. 역설적으로, 노동시장의 유연성은 비공식부문, 불완전고용 그리고 실업으로 전환을 금지하도록 도울 지도 모른다.

17) See Cox-Manning; pg.3, who also refer to two major recent researchs: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (1994) The OECD Jobs Study. Evidence and Explanations. Part II The Adjustment Potential of The Labor Market. Paris; and G. Saint-Paul,(1999): "The Political Economy of Employment Protection." Universitat Pompeu Fabra Delta, National Center for Research Science. Universitat

Pompeu Fabra Economics WP No. 355, 1999.

불행하게도, 모든 사람이 상근직이며, 전 생애 동일 직업이라는 이상은 더 이상 표준이 아니다. 일단 위기를 극복했다고 할지라도, 그 목적은 거의 달성되지 않을 것이다. 신경제의 요구, 새로운 사업의 특징, 서비스경제의 침입은, 더 많은 노동자들이 전직, 임시직과 시간제 일자리를 경험하게 할 것이다. 그러나, 그것들이 적절하게 □불완전고용□이라 불리진 않을 것이다. 이런 새로운 일자리는 더 높은 임금과 가정소득의 안정성을 보증해줄 것이다 - 그것들이 생애동안 영구적인 일자리를 지속시키진 못할지라도 말이다-. 고용조건의 수준은 고려할 필요가 있고, 이 신경제의 성장을 용이하게 할 필요가 있다.

기능적이고 지리학적인 유동성

노동자의 유동성은 고용의 모든 기회를 이용하도록 도울 것이다. 특히, 기능적인 유동성은 교육과 훈련에 투자를 요구하므로, 정부 지원이 필수적일 것이다.

경영-노동조합-정부의 원만한 관계

노동조합과 고용주 협회가 선도적 역할을 하는 것은 사회적 위기 결과를 다루는 적합한 방식으로 또한 증명되었다. 그것은 또한 특수한 산업에서 노동과 경영의 이익을 균형시키기 위해 효율적 방식을 만드는 걸 돕는다.

) See the research of Duncan Campbell (Globalization and Change: Social Dialogue and Labor Market Adjustment in the Crisis-Affected Countries of East Asia, World Bank Group, 1999, pg.36) Duncan Campbell은 다음과 같이 결론짓는다: □...사회적 대담과 긍정적 경제적 성과가 함께 가야 한다... 그들은 긍정적으로 관련되어 있다. 이런 경우들은 많은 사례들에서 찾아볼 수 있다. 또는 최소한, 다양한 사례들이 이 관점을 부인하지는 않을 것이다. 물론, 현존하는 증거도, 논의된 개념 그 어느 것도 모든 논쟁들을 불식시킬 정도로 강력한 것은 아니다. 가령, 3자간 위기관리의 가장 광대하고 영향력 있는 사례가 한국에서 분명히 일어났고, 강력한 회복을 보여준 것은 바로 한국경제였다.

덧붙여, 기본적인 노동자의 권리를 추구하는 것과, 현대, 민주주의사회와 모순되는 것 외에, 노동조합을 억압하려는 시도는, 불필요한 사회적 긴장과 불안을 야기시킨다.

노동조합의 참여는 사회평화와 이해를 추구하기 위해 사회적 위기 결과를 최소화하도록 돕는다.

이처럼, 필수적 요소는 정부가 더 중립적이고, 보다 적게 통제하는 것이다. 노동관계에서, 정부의 과도한 행동주의는 역효과적일 수 있다. 실업자나 파산의 희생자에 대해 합리적이고 공정한 지원을 제공하는 데 제한이 없다면, 노동시장의 과도한 규제는 상황을 더 악화시킬 수도 있다. 정부는 노동자와 고용주의 만남을 이끄는데 초점을 맞춰야 한다.

시장의 전문화와 확대

위기와 쇼크는 일반적으로, 적어도, 하나의 긍정적 결과를 갖고 있다: 그것들은 나쁜 관습과 낡고 비효율적인 방식을 제거하면서 경제를 □정화□할지도 모른다.

이처럼, 약간 비효율적인 구시대 산업의 소멸은, 일부 경우에 오래된 삼림의 화재와 유사한 결과를 가질 수 있다: 그 다음날엔 다루기 힘들지만, 결국, 그것은 다른 종(species)가 자라도록 할 것이며, 전형적으로 더 강력하고, 더 푸르고, 더 열매가 많아질 것이다.

위기는 또한 국가들이 지구경제의 도움으로 전문화의 영역을 발견하고 포착하도록 도울지도 모른다. 이런 국가들은 그들의 비교우위가 어디에 있는지, 그들이 아마도 더 안정되고 효율적인 방식으로, 어디에서 고용을 재창출할 수 있는지 이미 알고 있다.

유럽의 다른 많은 국가들의 경험 중에서 스페인의 경험은 우리에게 몇 가지 예를 제시할 수 있다. 하나는 탄광업이나 철강산업에 대한 의미있는 관심이다. 위기는 정부의 더 비효율적인 산업 보조를 방해하는 반면, 그것들의 손실은 끊임없이 증가했다. 광산과 공장은 그들 각각의 지역사회가 비극으로 살게 될지라도 폐쇄되어야 했다. 그러나, 몇 년 후, 그 지역의 대부분은 3차 부문으로 전환하거나, 제조형태를 바꾸었는데, 이는 공공예산을 전혀 희생시키지 않고 과거보다 더 많은 자금을 만드는 것이다.

즉, 위기가 휘몰아치고 있는 동안 그것을 깨닫기에는 너무 어려울지라도, 그것은 또한 장기적 관점에서 더 좋은 측면을 가질 수 있다.

새로운 기술과 정보사회를 위한 시도

우리는 이미 유럽연합이 □신경제□나 □정보사회□의 일자리 개발에 있어, 최근의 고용계획에 어떻게 초점을 맞춰왔는지 알고 있다. 미래에 실제 일자리의 원천이 있다는 것과 동시에 사회 성장의 리듬을 안다면, 위기 후 고용의 회복이 거기에 넘쳐나는 거리를 발견할 것이라는 것은 명백한 것처럼 보인다.

이 점에서 정부의 역할은 이런 새로운 개발영역과 관련된 기반구조와 사업을 향상시키기 위해 회사를 위한 적절한 환경을 창조하는 것이다.

덧붙여, 서비스 산업과 관련된 새로운 시도가 지원되어야 하는데, 이것은 실제 고용의 원천이 되어 왔다. 또한, 위기는 경제의 전략적 전환에 좋은 기회이다. 이런 경제는 더 이상 생존할 수 없을 것 같은 일부 구시대 산업을 중단시키고, 더 이익이 되는 최근의 활동에 모든 자원을 위치시켜야 한다.

) See, EUROPEAN COMMISSION, Employment opportunities in the Information Society. Exploding the potential of information revolution.  Rapport to European Council. 1998. http://www.europa.eu.int/comm/dg05/soc-dial/info_soc/jobopps/joboppes.pdf

6. 결론

- 아마도, 이 논문에서 가장 어려운 결론 중의 하나는 모든 위기의 결과가 고용과 성장에 전적으로 해로운 것은 아니라는 것이다. 유럽의 경험은 위기가 어떻게 경제 성숙을 돕고 정화시킬 수 있는지 우리에게 보여준다. 동아시아 국가의 경우, 위기는 명백하게 경제의 비효율성, 그릇된 관리와 해로운 행위에 대처하는 데 도움이 될 것이다.

- 거기에서부터 기원된 위기와 실업은 정부가 사회의 모든 힘이 그것을 누르기 위한 자원과 사고를 창출해 내도록 하는 한, 빨리 회복될 수도 있다. 그것의 해결책은 시간, 침착, 그리고 사회의 모든 역동주의를 실행하는 게 필요하다. 회복에 있어 정부의 역할은 금융시장과 건전한 거시경제적 환경 보존의 오작동을 검토하고 조정하는 것으로 구성되어져야만 한다. 나머지 부분에서, 노동시장에서 정부의 사전활동이나 공공지출을 늘리는 것이 고용 창출에 도움이 될지는 명백하지 않다.

위기결과를 정부가 직접 해결해야 한다는 생각보다는, 오히려 경제적이고 정치적인 면에서 성장을 위한 조건을 창출하는 것이 언제나 가장 최선의 시도이다.

- 특히, 정부는 새로운 일자리 창출이라는 단일한 목적으로 과잉보호적인 조건 -보조금, 회사의 국영화 등- 창출을 위해 불필요하거나 전혀 비용효과적이지 않은 공적 투자를 피해야 한다. 그것들은 장기적으로 경제에 부정행위를 야기시킬 수 있고, 반대결과를 낳을 수도 있다.

- 정부는 실업자의 경감에 주의를 기울여야 한다. 그것은 과거 사회보장에 대한 기여에 기초할 뿐 아니라, 영향받은 사람들의 실제 필요에 따라 급여를 주는 게 더 낫다. 도움받을  사람들을 올바르게 표적화하는 것은 특별한 주의가 필요하다. 일자리 찾는데 낙담하지 않고  혹은 비공식부문이나 불완전고용에 보조금을 지급하지 않고, 이 체계를 계획하는 방법이 또한 고려되어야만 한다.

- 역설적으로, 노동법의 유연성은 고용 수준의 유지와 현존 노동자의 보호에 더 효과적이다. 그것은 새로운 일자리 창출과 곤란에 빠진 회사 치유에 도움이 된다.

- 생산조직은 위기로 인한 변화를 이용하는 것이 좋다. 회복하는 방식으로, 다음 시대의 건전한 일자리원천인 정보기술과 3차산업에 특별한 주의를 기울여야 한다.

- 적극적 노동시장정책은 유용하다. 그리고, 경제의 경쟁성 유지와 성장과 개발 조건 유지에 유익하다. 그러나, 단기적으로 실업이 전체 일자리의 부족 때문인 한, 이 정책들이 실업을 누그러뜨릴 수 없을 것 같다.

- 노동조합의 참여, 사회적 대화와 사회적 평화는 고용 회복을 위한 조건 창출에 필수적 요소이다.

- 이 최근의 위기는 급격한 경제위기가 존재할 수 있고, 존재할 것이라는 걸 보여주었다. 따라서, 실업과 위기를 동반하는 소득상실의 위험에 주의를 기울이는 사회안전망을 창출하는 것은 중요하다.

． 조정이 빠르게 진행되고, 노동과 상품시장의 효율성이 회복되는 걸 보증함으로써 성장을 회복하는 것.

． 영향받은 노동자나 위험에 처한 사람들을 도와줌으로써 단기간에 노동력 이동을 증가시키는 것(이것은 공공부문이나 사적부문 혹은 공공근로나 다른 프로그램의 창출에 정보체계와 고용서비스의 개발을 포함할 수도 있다).

． 과학기술과 기술향상을 통해 좀더 장기적으로 노동 경쟁력을 증진시키는 것(넓게 정의하면 새로운 노동시장 진입자 대다수의 훈련능력과 고용능력을 끌어올리기 위해 2차 교육의 급속한 팽창과 향상을 포함하는 것이다).

． 사회적 이전과 다른 수단으로 경기후퇴 시 약점을 보호하는 것과, 빈곤감소가 넓게 기초한 공적사회지출과 빈자의 수입기회 향상을 지속시킨다는 것을 보증하는 것.

) WORLD BANK, A Way forward,  pg.2

최경수 표

APPENDIX: INTERNATIONAL COMPARISON OF EMPLOYMENT PROTECTION REGULATION (EPL) AND PRACTICE

Table A.1. Administrative Procedures for Individual Notice and Dismissal

- Situation of a regular employee, after any trial period for the job, who is dismissed on personal grounds or individual redundancy, but without fault.

	Notification procedures		Estimated time before notice can start
	Requirement	Score* (0-3)	Requirement	in days
France Personal reasons Economic reasons	Statement of reasons to employee; in many cases, additional notification of works council is requested by collective agreement. Labor Inspectorate and usually the personnel delegates or works council.	1.52	Letter; interview; notice served in a second letter including statement of reasons. Letter; interview including re-training offer; a second letter after delay of at least 7 days.	9 15
Germany	Notification to employee, usually in writing (required in many collective agreements), after oral or written warnings to employee in case of dismissal, including reasons for termination, to works council (if one exists). In case of notice given despite works council objection and subsequent lawsuit, dismissal has to wait for decision by Labor Court.	2.5	After notification, maximum 7 days for works council to object to dismissal. Notice can then be served, specifying the 1st of 15th of the month.	17
Japan Personal reasons Economic reasons	To stand up in court, it is considered advisable that notice is given in writing and reasons are stated. Some collective agreements provide for prior consultation with union. The courts must be satisfied that trade union/employee representatives have been adequately notified and consulted.	12	Written or oral notice. Sincere consultation procedure on need for dismissal and standards of selection, then letter of dismissal.	1 5
Korea Personal reasons Economic reasons	Statement of urgency and reasons to employee. Notification of union or other worker representatives 60 days before dismissal.	12.5	Letter sent by mail or handed directly to employee. Sincere consultation procedure on need for dismissal and standards of selection within the 60-day period; then letter of dismissal.	1 63
Spain	Written notice with statement of reasons, plus notification to workers representatives.	2	Letter sent by mail or handed directly to employee.	1
United States	No prescribed procedures. Only a few Sates prescribe a service letter a certain period after dismissal, noting the reasons of termination	0	Written or oral notification	1

Source: OECD(1999), Table 2.A.1.                                                                                     Note: *Procedures are scored according to the scale 1 when a written statement of the reasons for dismissal must be supplied to the employee; 2 when a third party (such as a works council or the competent labour authority) must be notified; and 3 when the employer cannot proceed to dismissal without authorization from a third party.

Table A.2. Required Notice and Severance Pay for Individual Dismissal

- Case of a regular employee with tenure beyond any trial period, dismissed on personal grounds or individual redundancy, but without fault.

	Type of worker	Notice/tenure*	Severance pay/tenure
France	Blue collar White collar	7 days < 6 months, 1month < 2 years, 2 months > 2 years. 15 days < 6 months, 1month < 2 years, 2 months > 2 years.	1/10th of a months pay per year of service plus an additional 1/15th after 10 years. Same as the above.
Germ -any	All workers	2 weeks in trial period. 4 wks < 2 yrs, 1 months < 5 yrs, 2 mo < 8 yrs, 3 mo < 10 yrs, 4 mo < 12 yrs, 5 mo < 15 yrs, 6 mo < 20 yrs, 7 mo < 20 yrs. ( period > 4 weeks only apply to workers above 25 years of age)	No legal entitlement, but can be included in collective agreements and social compensation plans.
Japan	All workers	30 days	According to enterprise surveys, average severance pay (retirement allowance) equals almost 1 month per year of service, although it is not legally required. It is somewhat higher in case of layoffs, and lower in case of voluntary quits.
Korea	All workers	0 < 6 months, 30 days > 6 months Notice can be exchanged for severance pay. (retirement allowance)	Retirement allowance of at least > 30 days per year of service legally required. Although no detailed data are available, difference between allowance for layoffs and voluntary quit was assumed to be somewhat higher than in Japan.
Spain	Workers dismissed for objective reasons Workers under fixed- term contracts	30 days 0 < 1year, 15 days > 1 year	2/3 of a months pay per year of service up to a maximum of 12 years. None, except for workers under contract with temporary agencies who get 12 days per year of service.
United States	All workers	No legal regulations (but can be included in collective agreements or company policy manuals.)

Source: OECD(1999), Table 2.A.2.                                                                        Note: * 20 days < 20 years means that 28 days of notice or severance pay is required when the length of service is less than 20 years.

Table A.3. Notice Periods and Severance Pay for Individual Dismissal at Three Lengths of Service

	Type of worker	Notice at			Severance Pay at
		9 months	4 years	20 years	9 months	4 years	20 years
France	All workers	1 month	2 month	2 month	0	0.4 month	2.7 months
Germany	All workers	4 weeks	1 month	7 months	0	0	0
Japan*	All workers	30 days	30 days	30 days	0	4 months	20 months
Korea*	All workers	30 days	30 days	30 days	0	4 months	20 months
Spain	Workers dismissed for objective reasons	30 days	30 days	30 days	0.5 month	2 2/3 months	12 months
United States	All workers	0	0	0	0	0	0

Source: OECD(1999), Table 2.A.3.

Note: * updated by the author.

Table A.4. Conditions under which Individual Dismissals are Fair or Unfair

	Fair	Unfair	Score* (0-3)
France	Dismissals for personal characteristics such as non-performance or lack of competence, or for economic reasons such as work reorganization or other business needs. In redundancy cases, obligation for employer to consider alternative solutions (reclassement), offer redundant employees a re-training contract and give them priority when rehiring.	Dismissals without real and serious cause, and for reasons relating to the private life of the employee.	1.5
Germa -ny	Dismissals based on factors inherent in the personal characteristics or behavior of the employee (such as insufficient skill or capacity), or business needs and compelling operational reasons.	Dismissals where the employee can be retained in another capacity within the same establishment or enterprise, and redundancy dismissals where due account has not been taken of social considerations (e.g. seniority, age, family situation)	2
Japan	Dismissals for reasonable cause. Redundancy dismissals require urgent business reasons for reducing number of staff; reasonableness of selection criteria, and reasonableness of procedures.	Dismissals for reason of nationality, gender, belief or social status, of workers on sick leave, and maternity leave, and when conditions on the left-hand column have not been satisfied.	2
Korea	Dismissals for just cause or urgent managerial needs, including individual redundancy and dismissals due to mergers and acquisitions when employees or union have been consulted on urgency, selection criteria and transfer/retraining alternatives.	Dismissals for reason of nationality, gender, belief or social status, of workers on sick leave, and maternity leave, and when not having demonstrated special efforts to avoid dismissals in consultation with labor union.	2
Spain	Dismissals for objective reasons, which include economic redundancy and an employees inability to adapt to changed working practices, after having been given up to 3 months training.	Dismissals based on discrimination or violating an employees constitutional or civil rights (such as based on trade union or works council membership)	2
United States	With the exception of the public sector, it is generally fair to terminate an open-ended employment relationship without justification or explanation. (employment-at-will principle) unless the parties have placed specific restrictions on terminations.	Dismissals based on breach of Equal Employment Opportunity principles, (i.e., national origin, race, sex, etc.) and dismissals of employees with physical or mental impairment if work could be performed through appropriate workplace adjustment.	0

Source: OECD(1999), Table 2.A.4.

Note: *Scored 0 when worker capability or redundancy of the jobs are adequate and sufficient grounds for dismissal: 1 when social considerations, age or job tenure must, when possible, influence the choice of which workers to dismiss; 2 when a transfer and/or retraining to adapt the worker to different work must be attempted prior to dismissal; and 3 when worker capability cannot be a ground for dismissal.

Table A.5. Regulation of Fixed-term Contracts

	Valid cases other than objective or material situation*		Maximum number of successive contracts		Maximum cumulated duration of successive contracts
	Current practice	Score** (0-3)	Number	Time
France	Restricted to objective situations (replacement, seasonal work, temporary increases in company activity) Certain categories of fixed-term contracts are allowed for training purposes and in case of hiring subsidies and public work programs. (Not allowed within 6 months following dismissals for economic reasons)	1	2 A new contract on the same post can only start after a waiting period amounting to one third of initial contract.	18 months (respectively 9 and 24 months in restricted cases).
Germa -ny	Fixed-term contracts are now widely possible without specifying any objective reason [up to mid-80s, restricted to material reasons (specific projects, replacement, seasonal work, etc,)]	2.5	4 (No legal limit in case of objective reason).	24 months (No legal limit in case of objective reason)
Japan	Fixed-term contracts under 1 year duration widely possible without specifying any objective reason.	2.5	2.5 No legal limit specified; after repeated renewal the employee becomes entitled to expect renewal of his/her contract and the employer must have just cause to refuse renewal.	No limit
Korea	Fixed-term contracts under 1 year duration widely possible without specifying any objective reason. Contracts over 1 year still limited to objective reasons.	2.5	2.5 No legal limit specified; but several successive renewals imply the risk that a court will declare a fixed-term contract invalid.	No limit specified.
Spain	Permitted inter alia, for specific tasks/projects; temporary replacement; training contracts; eventualities of production and the hiring of handicapped, older workers and long-term unemployed.	1	3 No limit specified, except that implied by legislated minimum (12 months) and maximum cumulated duration.	3 years. Law prohibits hiring successive workers under fixed-term contract to occupy the same post.
United States	No restrictions.	3	No limit.	No limit.

Source: OECD(1999), Table 2.A.7.

Note: *All countries recognize the validity of fixed-term contracts in objective situations, a term which typically refers to specific projects, seasonal work, replacement of temporarily absent permanent workers (sickness or maternity leave), and exceptional workload.

**Scored 0 if fixed-term contracts are permitted only for objective or material reasons (i.e. to perform a task which itself is of fixed duration); 1 if specific exemptions apply to situations of employer need (e.g. launching a new activity) or employee need (e.g. workers in search of their first job); 2 when exemptions exist on both the employer and the employee side; 3 when there are no restrictions on the use of fixed-term contracts.

Table A.6. Regulation of Temporary Work Agency (TWA) Employment

	Types of work for which TWA employment is legal	Score* (0-3)	Are there any restrictions on the number of renewals?	Maximum cumulated duration of temporary work contracts

France	Limited to objective situations, as for other fixed-term contracts.	2	Yes (1 prolongation possible)	18 months
Germany	General, with exception of construction industry.	3	Yes	12 months
Japan	Dispatched agencies restricted by law to 23 types of occupations.	2	Yes (2 prolongation possible)	36 months (12 months for initial contract)
Korea	Allowed in 26 occupations and in response to certain specified labor shortages.	2.5	Yes (1 prolongation possible)	2 years
Spain	TWAs legal since 1994, limited to objective situations	2	Yes	Not regulated for substitution and contract related to a specific task; 3 or 6 months for temporary increase in workload.
United States	General	4	No.	No limit.

Source: OECD(1999), Table 2.A.8.

Note: *Scored 0 if TWA employment is illegal; 1 to 3 depending upon the degree of restrictions and 4 when no restrictions apply.

Table A.7. Procedures and Standards for Collective Dismissal

	Definition of collective dismissal	Notification of employee representatives	Notification of public authorities		Delays involved			Type of negotiation required	Selection criteria	Severance pay
France	10 or more redundancies within 30 days (special obligations, similar to those for individual redundancy, also for dismissal of 2 to 9 employees)	Full information to be given to personnel delegates or works council and consultation meetings to be held.		Notification of departmental labor market authorities (DDTEFP).		30-60 days in companies with 50 or more employees; 21-35 days in companies fewer than 50 employees. (depending on number of proposed dismissals)	Consultation in several phases on alternatives to redundancy, such as redeployment or retraining; consultation on social compensation plan which is obligatory in companies with 50 or more employees. No veto power by employee representatives, but possibility of rejection of social plan by labor market authorities.		Labor law requires to take account of family responsibilities, seniority, age, disability and professional qualification (by job category).		No special regulations for collective dismissal.
Japan	No special statute on collective dismissal, but notification requirement in cases of 30+ dismissals	Courts usually require information and consultation with trade union or employee representatives.		Notification of public employment service.		No special regulations.	Courts will require sincere consultation on need for redundancy, dismissal standards and employee selection.		No specific selection criteria for dismissal.		No special regulations for collective dismissal.

Germany	Within 30 days, 5+ workers in firms with 21-59 employees 10% or 25+ workers in firms with 500+ employees	Consultation with works council	Notification of local employment office	1 month delay after notice to PES, can be extended to two months	Consultation on alternatives of redun-dancy and ways to mitigate the effect; social plan to be set up in conjunction with works council, regulating selection standards, transfers, lump-sum payments, early retirement, etc.	Social as well as economic considerations can enter the selection criteria, e.g. labor market prospects of concerned employees and economic viability of the company.	No legal requirements, but often part of social compensations plans.
Korea	20+ workers in firms with 100+ employees; 10+% of workers in firms with 100-999 100+ workers in firms with 1,000+ employees	Information and consultation with trade union/employee representatives.	Notification to Ministry of Labor	No special regulations. (60 days waiting period as for individual redundancy)	Sincere consultation on need for redundancy, dismissal standards and employee selection.	Law lays down union participation, but no specific selection criteria for dismissal other than rational and fair standard	No special regulations for collective dismissal.
Spain	Within 90 days, 10+ workers in firms with <100 employees 10%+ in firms with 100-299; 30+ workers in firms with 300+ employees.	Duty to inform and consult with works council or trade union delegation	Notification of local labor market authorities	Employer must consult 30 days in advance (15 days in firms with <50 employees) Further 15 days delay for approval of labour market authorities, if required.	Consultation on alternatives to redundancy, selection standards and ways to mitigate the effect. Written agreement to be reached, otherwise approval by labour market authorities is required.	No criteria laid down in law, except for priority to trade union representatives and members of works councils.	No special regulations for collective dismissal.

United States	In forms with 100 or more and over a period of 30 days. 50+ workers in case of plant closure; 500+ workers in case of layoff; 50-499 workers, if they make up at least 1/3 of the workforce.	Duty to inform affected workers or labour unions (where they exist).	Duty to notify state and local authorities.	Special 60-day notice period	No legal requirements.	As laid down in collective agreements or company manuals; usually seniority-based.	No special regulations for collective dismissal.

Source: OECD(1999), Table 2.A.9.

The Third Roundtable

Discussion

Comments on "Unemployment in East Asia and Pacific Region: Lessons form Spain and Europe" written by Eduardo Gonzalez Biedma and "Job Security and Flexibility in Korea" written by Kyungsoo Choi.

Dong-Myeon Shin (Yonsei University)

The agenda of this session is concerned with one of the most controversial issues in labour market policy, that is, flexibility and security. There has been growing debates to find out a balance between them. These two papers dealt with these controversial issues focusing on the active and passive labour market policy in Europe and East Asia. I have to thank Professor Biedma and Dr. Choi for giving us a chance to read these fascinating paper.

Professor Biedma' paper is an interesting paper which deals with a very important issue, labour market measures after the economic crisis. It is clearly a timely issue, given the fact that the labour force in Korea are facing the second threat of structural adjustment after the financial crisis of 1997. This paper provides a valuable insight concerning the way which we should consider to fight against the increasing threats of unemployment.  His paper largely consists of three parts.

In the first part, he provides a historical review of the European experiences with respect to unemployment measures after the first oil shock of 1973. It is well acknowledged that the first oil shock not only broke the stable era of economic growth after the second World War but also brought about a dramatic increase of unemployment among most European countries. The dream of full-employment had to be given up in most countries.  Thus, the first oil shock is said to become a turning point in the development of Western welfare states, leading to the crisis of welfare state. Thereafter, the main issue of social policy in the European countries is to cope with massive unemployment.

At the European level, there were several measures to deal with the unemployment. They were 'Social Action Program of 1974, the Second Social Action program of 1983, and Maastricht Treaty of 1989. Their aims were common in two points. One is that they were oriented to improve worker's protection by unemployment benefits, namely, passive labour market measure. The other is that they were aimed at reducing structural unemployment by education and training, namely, active labour market programmes. However, it is worth noting that there was a significant change in the area of labour market policies among Western welfare states towards a more flexible labour market during the 1980s. The book of 'Labour Market Flexibility' published by the OECD in 1986 was a symbol to illustrate a changing perspective in the employment policy.

It was the 1994's Jacques Delor's White Paper that constituted a breaking point in employment policy at the European level. In the Paper, the creation of growth was regarded as the definite way to generate employment and thus solve the long-lasting problem of unemployment. This changing perspective can be found in Amsterdam Treaty of 1997 and 'Social Action Program for the years 1998 to 2000', where the necessity of combining the increase of employment levels with the labour standards was emphasized. In short, although the European social policy is oriented to maintain a strong social safety net and generous employment regulations, this policy has been sliding towards flexibility in labour markets and creating the conditions to achieve economic growth.

In the second part, the author examines the experience of Spain in fighting soaring unemployment after the first oil shock. The case of Spain is very interesting because she has suffered higher unemployment compared to the other European countries. The author illustrates Spain has employed three strategies to redress unemployment. First, the government has reformed the labour related law to relax employment regulations for the labour market flexibility. Second, the government has proposed a more liberal economy and sought to reduce the governmental intervention in the economy. Third, the government has put its priority of social policy on the employment by keeping the healthy economy and relaxing the employment regulations. It can be said that state policies in Spain has largely been driven by the idea of neo-liberalism.

In the third part, after briefly looking at the impact of the financial crisis on the employment in the East Asian countries, the author discusses the effectiveness of the three classical ways in fighting massive unemployment, that is, public work program, unemployment benefit system, and active labour market programmes. He has doubts about the effectiveness of public work in coping with the unemployment. He maintains that public work is necessary to relieve the economic hardships from unemployment for the unemployed, however, it is no longer the most effective way to cope with massive unemployment. It is said that unemployment benefit, though only Korea has currently reliable unemployment insurance scheme among the East Asian countries, should be introduced to deal with unemployment. He also emphasizes that unemployment insurance tends to exclude people who are more in need, like non-regular workers. For them, it seems more reasonable to create social assistance programme. He also points out that though active labour market policies are oriented to minimize structural unemployment pockets, they cannot increase the number of available jobs. Thus, in the short run, they are not efficient means against unemployment.

Finally, in order to solve the unemployment problems, the author alternatively emphasizes the new ways which can draw from the European experiences as follows: making more flexible economic and employment regulations; increasing functional and geographical mobility; establishing social contract among management, unions, and government; facilitating specialization of the economy by industrial adjustment; transition to the information society based on the information and technological industries.

Regarding these recommendations, I'd like to think them in a slightly different way. There is no doubt that the economic growth creates jobs. It is true that a nearly full employment level in the East Asian countries before the Asian financial crisis was mainly due to the spectacular economic growth in the region. However, as the region was heavily hit by the economic crisis, the sudden and unexpected collapse of the region's economy has brought about a great doubt on the Asia's economic success that had attracted epithets of 'exemplary', 'amazing' and 'spectacular'. One of the critics on the way of their economic development was "the development without social security". As East Asia has witnessed soaring unemployment after the crisis, it has become clearer that this system is not sufficient enough to cope with social risks. We need to turn to 'market failure' theory to see why.  Therefore, what East Asia needs most is to establish social safety nets by extending social assistance and to strengthen social welfare mainly by enlarging state responsibility for welfare provision.  This argument can be further supported by the fact that East Asian, in terms of welfare mix and production regime, is distinct from Europe.

First, it would be better to bear in mind that there are many difference in term of welfare mix between two regions. The welfare mix in the East Asian countries is one of relatively low public responsibility(in terms of expenditure, provision and regulation), extensively family provision and redistribution, and growing private markets and community-based organisations. Within the public sector priority is given to social investment in health and education, notably basic health care and primary education with very little attention to social protection. Thus, in terms of de-commodification, East Asian is extremely low compared to the European countries. The market is able to provide well-being for those who are equipped to meet the requirements of the market, while the rest are left behind. This is evident after the financial crisis. For example, in Korea, temporary or daily workers who are middle-aged with a relatively poor education attainment are among the worst affected by the economic crisis.  Therefore, what we need for them is to establish the social safety net, which is necessary to protect the people from the risks within the market.

Second, it might be better to take into account that there are many differences in terms of production regimes between Europe and East Asia. There is no doubt that East Asian countries have been relatively successful in the labour-intensive industries rather than in the knowledge-based industries where most European countries have tended to remain competitive. Differences in the pattern of the production market may result in the need for alternative competitive strategy between the two regions.  European countries, which have tended to produce relatively complex products depending on skilled and experienced employees, are more likely to adopt the strategy of competitiveness based on the superiority of productivity due to high skill levels and advanced technology. However, for East Asian developing countries, minimizing productions costs driven by lowering labour costs and deregulation is more likely to be preferred, because it may be more efficient in terms of short-term gains. It seems that this strategy will bring about a decrease in the real incomes of people. In particular, it is worth note that the pressure of globalisation forces developing countries to adopt social dumping. In this situation, social security should play more important role in solving social risks occurred by the strategy of minimizing labour costs.  In addition, it is needed to note that labour market flexibility is not a panacea for all social and economic ills. It is but one - and not the most important- factors affecting economic and social progress. The necessity of labour market flexibility has to be depended on the context of economic and social trends in each country.

Let me move on to the second article.

Dr. Choi's article is also a very interesting paper dealing with the job security and flexibility in Korea. His paper consists of two part.

In the first part, he examine job security and flexibility in Korea. After the review of Korean labour laws in a comparison to the other countries provided by the OECD, he emphasizes Korea is among the rigidist group in OECD countries in terms of the employment protection. As he points out, however, it is worth noting that job security of Korea favours regular employment of indefinite length over temporary, fixed-term, or part-time employment.  Regarding the impact of job security regulations on the labour market performance after the financial crisis of 1997, he maintained that "a consequence of job security regulation and the existence of severance pay in particular was a larger reduction of employment and higher unemployment among the youth at that time". However, this statement is problematic. Rather, 7% reduction of employment in 1998 was mainly due to the austerity macroeconomic policy recommended by the IMF during the first half of 1998 and the dramatic decrease in consumption and investments, respectively 8.4 % and 21.2 % in 1998. Given the facts, the impact of job security regulation and severance pay on employment and unemployment may not be significant that he has expected.

In the second part, he examined the labour market policies after the financial crisis. In order to cope with soaring unemployment and growing income inequality, the Korean government has been giving its priority to the strengthening of systems of social protection. The government has thus been keen to strengthen the social safety net by extending the coverage of unemployment benefits, reforming the Public Assistance Programme as well as  implementing public works, job training and special loan programmes for the unemployed. Regarding the expenditures for active and passive labour market programmes in Korea, he provided a valuable table based on his own calculation.

In Korea, both active and passive measures started to be extended to a significant level only after the financial crisis. It is interesting to see in Table 1 that though Korea experienced an unpreceded massive unemployment, much larger amounts of expenditure have been spent on the active labour market programmes rather than passive labour market expenditures. According to Table 1, the ratio of active expenditures to GDP dramatically decreased in 2000, however the degree of policy activism, which can be measured as the share of active measures in total spending on labour market programmes, has remained to be seen. The Korean government should acknowledge that there exists a tendency in most countries towards an increased allocation of resources for active labour market programmes, in order to reduce the social costs of labour displacement caused by structural change, notably globalisation.

As we have seen, Dr. Choi examined the labour flexibility of Korea focusing on the governmental regulation for employment protection and active and passive labour market measures. However, labour market flexibility is not a unidimensional concept. There is more than one area in which employment conditions can be flexible. According to Blank and Freeman(1994) the term is most commonly used to refer to the speed of adjustment in a changing economic environment. They note that a more flexible labour market has wages adjusting rapidly when unemployment or prices change; has employment or hours adjusting when labour demand changes; implies greater mobility of labour between sectors, firms and region; and has more rapid transitions between unemployment and employment, and presumably vice versa. From their points, the author may extend the research boundary to include other factors which can affect the flexibility of labour markets.

Thanks again to Professor Biedma and Dr. Choi for their interesting papers.

"동아시아와 태평양지역의 실업:

스페인과 유럽으로부터의 교훈"- Eduardo Gonzalez Biedma, "한국에서 직업안정과 유연성□ 최경수  에 대한 비평.

신동면 (연세대학교)

제 3부의 주제는 노동시장정책과 관련하여 가장 논란이 되고 있는 문제라고 할 수 있는 유연성과 안정성을 다루고 있다. 지금까지 양자간의 적정한 관계에 대한 많은 논의가 있어 왔다. 두 논문은 유럽과 동아시아국가들의 적극적□수동적 노동시장정책에 초점을 두어 이 문제를 다루고 있다. 먼저 훌륭한 논문을 발표해 주신 두 분께 감사드린다.

Biedma 교수는 경제위기 이후 노동시장정책이 어떠해야 할 지에 관한 매우 흥미로운 논문을 발표해 주었다.  특히, 한국은 현재 1997년 금융위기 이후 두 번째의 대규모 구조조정을 단행하려한다는 점을 고려한다면 이 논문이 시사하는 바가 크다고 하겠다. 이 논문은 크게 세 부분으로 구성되어 있다.

첫째, 논문에서는 제 1차 석유위기 이후 유럽국가들이 실업문제에 대하여 어떻게 대처했는지 역사적으로 검토하고 있다.  2차 세계대전 이후 지속되어온 서구 복지국가의 경제성장은 1973년 제 1차 석유위기를 계기로 종지부를 찍게되었으며, 급격한 실업의 증대로 인하여 완전고용이라는 복지국가의 목표는 포기되었다. 그리하여 제 1차 석유위기는 서구 복지국가 발달과정에서 복지국가의 위기를 초래하는 전환점이 되었다. 이후 유럽국가들에서 사회정책의 주요 이슈는 완전고용이 아니라 대규모 실업을 어떻게 대처할 것인가에 모아졌다.

유럽수준에서 실업문제를 다루기 위한 노력들이 꾸준하게 있어 왔다. 1974년의 □Social Action Program", 1983년의 제 2차 Social Action Program, 그리고 1989년의 Maastricht Treaty 등은 두 가지의 공통 목적을 지니고 있다. 첫째, 실업급여의 제공, 즉 수동적 노동시장사업을 통하여 노동자의 보호수준을 향상시키는 것이다. 둘째, 교육과 훈련, 즉 적극적 노동시장사업을 통하여 구조적 실업을 줄이는 것이다. 그러나 1980년 대 중반이후 노동시장정책과 관련하여 서구 복지국가들은 노동시장의 유연성을 강조하기 시작하였다. OECD에서 발간한 「노동시장유연성」이라는 책은 이러한 변화경향을 반영한다.

1994년 Delor's 백서는 유럽수준에서 노동시장정책과 관련한 변화를 보여주고 있다. 백서에서는 경제성장이 고용을 창출하고 장기실업을 해결할 수 있는 가장 확실한 방법임을 강조한다. 이러한 변화된 관점은 고용증가와 고용보호간의 관계를 다루고 있는 1997년 Amsterdam Treaty 와 □Social Action Program 1998-2000"에서도 확인할 수 있다. 요컨대, 유럽사회정책은 강한 사회적 안전망과 고용보호를 위한 규제를 지니고 있지만, 점차적으로 노동시장의 유연성과 경제성장을 위한 제도형성이라는 요구를 수용하는 방향으로 나아가고 있다.

둘째, 논문에서는 제 1차 석유 위기이후 스페인의 실업대책을 살펴보고 있다. 스페인은 유럽의 다른 나라들과 비교하여 상대적으로 높은 실업률을 보여 왔다. 스페인의 실업대책은 크게 세 가지로 구성되어 있다. 첫째, 정부는 노동시장의 유연성을 높이기 위하여 고용관련법을 개정하였다. 둘째, 정부는 경제자유화를 추구하고 국가의 개입을 최소화하였다. 셋째, 정부는 사회정책의 우선 순위를 고용에 두었으며 이를 위하여 경제성장과 고용관련규제의 완화를 추구하였다. 이러한 정부정책은 신자유주의이념에 근거한 것들이다.

셋째, 논문에서는 아시아 금융위기 이후 각국의 실업문제를 살펴보고 전통적 실업대책 -공공사업, 실업급여, 적극적 노동시장사업- 의 효과성을 논의하고 있다. 저자는 실업문제의 대책으로 공공사업의 효과성에 대하여 회의를 지니고 있다. 금융위기 이후 아시아 각국에서 공공사업을 통하여 실업자들의 경제적 어려움을 완화할 수 있었다는 것을 부정하지 않지만 대규모 실업에 대처하기 위한 효과적인 수단이 될 수 없다고 본다. 한국을 제외한 다른 국가들은 실업급여제도를 갖추고 있지 않은데 사회적 안전망의 구성을 위하여 실업급여제도가 필요하다. 그러나 실업급여는 가장 도움을 필요로 하는 집단이라고 할 수 있는 비정규직 노동자를 포함하지 않고 있다는 문제를 지적할 수 있다. 이들을 위해서는 공적부조제도의 수립과 강화가 필요하다. 적극적 노동시장사업과 관련하여 저자는 구조적 실업을 최소화하기 위하여 제도의 필요를 인정하지만 단기적으로 실업문제를 해결하기 위한 효과적인 제도가 아니라고 본다.

이러한 논의를 근거로 저자는 동아시아 국가들에서 실업문제를 해결하기 위한 대안적 방법을 유럽의 경험에서 찾아야 한다고 주장하면서 다음의 대책을 주장한다: 경제와 고용관계의 유연화, 기능적□지리적 이동성의 제고, 노사정간의 사회적 협약체결, 구조조정을 통한 경제구조의 전문화, 정보기술산업을 바탕으로 하는 정보사회로의 전환.

이러한 정책권고안과 관련하여 몇 가지 점에서 달리 생각해 보고자 한다. 경제적 성장이 일자리를 창출한다는 것은 분명하다. 아시아 금융위기 이전의 동아시아 국가들이 누려왔던 완전고용에 가까운 고용상황은 무엇보다도 지속적인 눈부신 경제성장이 있었기에 가능하였다. 그러나 경제위기의 발발과 함께 동아시아 경제의 예상치 않았던 급격한 몰락과 사회적 위기는 동아시아 경제의 성공에 관한 많은 회의를 불러왔다. 이러한 비판들 중 대표적인 하나는 □사회보장을 결여한 발전□이라는 데 모아지고 있다. 동아시아 국가들은 금융위기 이후 증가하는 실업문제에 대처하기 위한 제도적 장치를 갖추고 있지 못하였으며 이로 인하여 사회적 위기는 더욱 심화되어 갔다고 할 수 있다. 여기에서 우리는 시장의 실패를 목도한다.  따라서 동아시아국가들에게 가장 필요한 것은 공적부조제도의 확대와 사회복지와 관련한 국가의 책임성을 강화함으로써 사회적 안전망을 수립하는 것이다. 이러한 주장은 무엇보다도 동아시아 국가들은 복지혼합(welfare mix)과 생산체제(production regime)의 측면에서 유럽과 다르다는데 기초한다.

첫째, 동아시아지역은 복지혼합과 관련하여 유럽과 많은 차이를 지닌다. 동아시아국가들은 사회복지와 관련한 정부의 책임이 낮으며(예산, 공급, 규제의 차원 모두), 가족에 의한 서비스 공급과 사적이전이 높으며, 민간시장과 지역사회의 역할이 상대적으로 높다. 사회정책과 관련한 정부의 우선 순위는 사회보장보다는 보건과 교육 등의 사회적 투자에 놓여 있다. 결과적으로 유럽지역과 비교할 때 동아시아 국가들에서 탈상품화 지수는 극히 낮은 수준에 머물고 있다. 시장은 시장이 요구하는 조건을 갖춘 사람들의 안녕을 충족시킬 수 있지만 나머지 사람들을 보호하지 못한다. 이러한 경향은 금융위기 이후 보다 분명하게 드러났다. 예컨대, 한국에서 경제위기에 가장 심각한 타격을 입고 있는 집단은 교육수준이 낮은 임시직과 일용직에 종사하는 중년 근로자들인 것을 알려져 있다.  그들에게 필요한 것은 시장체계내의 위협으로부터 이들 보호할 수 있는 사회적 안전망을 확립하는 것이다.

둘째, 유럽과 동아시아 지역은 서로 다른 생산체제를 지니고 있다. 유럽 국가들이 대체로 지식기반산업에서 우위를 보여왔던 것과 비교하여 동아시아 국가들은 노동집약적 산업에서 경쟁력을 유지해 왔다. 이러한 생산시장의 차이는 두 지역간에 서로 다른 경쟁전략을 선택하도록 한다. 기술과 숙련된 노동자들에 의존하여 상대적으로 복잡한 상품을 생산하는 유럽지역의 국가들이 기술의 우위에 따른 생산성우위 전략을 추구한다면, 동아시아 국가들은 노동비용의 절감과 탈규제를 통하여 생산비용을 절감하려는 전략을 추구할 것이다. 후자의 전략은 국민의 실질소득 감소를 초래할 것이다. 특히, 세계화진행과 함께 개발도상국들은 자국 기업의 국제경쟁력을 유지하기 위하여 사회적 덤핑을 행사할 가능성이 높다. 이러한 상황에서 사회적 위협에 대처하기 위한 사회보장의 중요성은 그 어느 때 보다도 높다고 할 수 있다. 노동시장의 유연성은 모든 사회경제적 문제를 해결하는 만병통치약이 아니다. 이는 단순히 경제 사회발전에 영향을 미치는 하나의 요소일 뿐이다. 노동시장유연화의 필요성은 각 나라의 사회경제적 맥락에 따라 다르다고 할 수 있다.

다음은 한국의 직업안정성과 유연성의 문제를 다루고 있는 최경수 박사의 논문에 대하여 논의하고자 한다. 논문은 크게 두 부분으로 구성되어 있다.

첫째, 논문은 한국의 직업 안정성과 유연성을 살펴보고 있다. OECD에서 제공하고 있는 노동관련 법률에 관한 국가간 비교를 검토한 후, 한국이 고용보호와 관련하여 OECD 국가들 중에서 가장 엄격한 국가군에 속한다고 밝히고 있다.  그러나 저자가 강조하는 바와 같이 한국에서 고용보호의 엄격성은 정규직 노동자에 국한되어 있으며 임시직 또는 시간제직에 종사하는 비정규직 근로자들은 고용보호를 받지 못하고 있다. 1997년 금융위기 이후 고용안정 관련규제가 노동시장에 미치는 영향에 대하여 저자는 □고용안정 관련규제와 퇴직금 조항은 청년층을 중심으로 보다 심각한 고용감소와 실업증가를 초래했다□. 고 주장한다. 그러나 이러한 평가는 다소 의문이 든다. 오히려, 1998년의 전년도 대비 7% 고용감소는 IMF의 권고에 의해 상반기 동안 지탱되어 온 긴축적 거시경제운영과 소비와 투자의 급격한 감소(1998년 각각 8.4%, 21.2%)에 기인한 바 크다. 따라서 직업안정 관련규제와 퇴직금조항이 고용과 실업에 미치는 영향은 기대하는 것보다 크지 않을 것이다.

둘째, 논문에서는 금융위기 이후 노동시장정책을 살펴보고 있다. 급격한 실업의 증가와 경제적 불평등의 심화에 대처하기 위하여 한국정부는 사회보장체계의 강화를 강조하였다. 정부는 실업급여의 확대적용, 생활보호제도의 개혁, 공공사업의 시행, 직업훈련, 그리고 실직자 대부사업 등을 통하여 실업자를 위한 사회적 안전망을 수립하고자 하였다. 저자는 이러한 사업을 적극적사업과 수동적사업의 기준으로 나누어 중요한 표를 제시하고 있다.

한국에서 적극적, 수동적 노동시장사업이 본격화되기 시작한 것은 금융위기 이후이다. 저자가 계산한 표에 따르면, 금융위기 이후 대규모 실업의 발생에도 불구하고 훨씬 많은 예산이 실업급여의 제공(수동적 사업)보다는 적극적 사업에 소요되어 왔다. 2000년 들어 적극적 사업의 중요성이 다소 떨어졌지만 노동시장사업에서 적극적 사업이 차지하는 비중이 어떻게 변화할지는 좀더 지켜봐야 할 것이다. 그러나 한국 정부는 세계화시대 각국의 정부들이 적극적 사업에 보다 많은 예산을 투여하고 있다는 것을 기억하여야 할 것이다

저자는 한국에서 노동시장의 유연성을 파악하기 위하여 고용보호 관련 정부규제와 적극적□수동적 노동시장사업을 다루고 있다. 그러나 노동시장유연성은 단일개념이 아니다. 노동시장의 유연성은 여러 가지 요소에 의하여 영향을 받는다. Blank 와 Freeman(1994)에 따르면,. 유연성이란 변화하는 경제환경에 대한 적응속도를 의미한다. 노동시장의 유연성은 실업 또는 가격의 변화에 따라 임금을 신속하게 조정할 수 있고, 노동수요의 변화에 따라 고용과 근로시간을 신속하게 조절할 수 있으며, 근로자들이 산업, 기업, 지역간에 손쉽게 이동할 수 있어야 하며, 실업 상태에서 고용으로 혹은 고용에서 실업상태로 손쉽게 이전할 수 있는 시장을 말한다. 이들의 주장을 고려한다면, 저자는 연구범위를 확대하여 다른 요소들이 노동시장의 유연화에 어떠한 영향을 미치는지 확인할 필요가 있을 것이다.

좋은 논문을 발표해 주신 Biedma 교수와 최박사께 다시 한번 감사드립니다.

Dec. 1st. Day Two

The Forth Roundtable

Escaping from Crisis: Structural Adjustment and Social Security in Korea

- 위기의 극복: 한국에서의 구조조정과 사회보장

□Presenter: Bernard Gazier & Remy Herrra

(University of Paris, France)

□Presenter: Soonman Kwon (Seoul National University)

권순만 (서울대학교)

□Discussant: Rudolf Hickel (University of Bremen, Germany)

□Discussant: Jun-Young Lee (The University of Seoul)

이준영 (서울시립대학교)

임의여백

The Forth Roundtable

Presentation

ESCAPING FROM THE CRISIS AND

ACTIVATING LABOR MARKET POLICIES IN ASIA

Some Lessons from European and French Experiences

with a Special Focus on South Korea

Bernard GAZIER and Remy HERRERA (University of Paris, France)

1) CNRS UMR 8595 MATISSE, University of Paris 1 Panth□onSorbonne, Maison des Sciences □conomiques, Universit□ de Paris 1, 106112 boulevard de lH□pital, 75013 Paris, FRANCE. Emails: gazier@univ-paris1.fr and herrera1@univ-paris1.fr.

1. Introduction

The recent Korean experience in labor market policies has something fascinating for an European observer. As a matter of fact, in order to fight the hard consequences of the 1997-1999 slump, Korea introduced or expanded a host of labor market interventions and social protection programs: besides the enlargement of the unemployment insurance, and of existing active labor market programs (vocational training, wage subsidies, job placement), the government introduced a public workfare scheme, expanded a temporary non contributory means-tested livelihood protection program, and created a social pension scheme for the elderly. What is particularly interesting is the attempt to cover many facets of the social needs and of the poverty problem. The new public work program was enacted in May 1998 (together with the expansion of the livelihood protection program) because most of the jobless did not benefit from the unemployment insurance despite the expansion of the scheme. The wage subsidy program was massive, paying up to two-thirds of a worker's wage, and covered 800,000 workers in 1998.

2) The data are taken from Tamar Manuelyan Atinc, Social Impact of the East Asia Crisis, chapter 6 Coping with Crises : Social Policy and the Poor, Reinventing a New Social Contract, World Bank, April 2000, pp 123  151.

Of course, such efforts are time-demanding and cannot yield immediate results.  The temporary help program, even with an conspicuous additional financing in 1998 (nearly 40 % increase), only reached 7% of the new poor while total coverage dropped from 32 % prior to the crisis to just over 17 % in 1998. Even so, Korea's initiatives appear now closest to old industrial countries experiences. It may added that this nation faces now classical <<European problems>>, as the rapid ageing of the workforce. Some analyses go on and mention problems often presented as typical of Europe : incentives concerns and the <<need to maintain flexible labor markets>>. Last, if we consider the importance of the (centralized) state and of big firms' networks, we can compare Korea with France.

3) Op. cit., p. 140.

4) Op. cit., p. 144.

The aim of this paper is not to speculate on a possible convergence between these two countries, but to examine the place and scope of active labor market policies in East Asia at the dawn of the 21st century, in a context of employment crisis and progressive return of growth, with a special consideration of european recent experiences.

Such a discussion will put into the forefront the question of the adaptation and adjustment potential of social policies in a context of various macroeconomic shocks and various degrees and modalities of economic integration. It will rely on two main methodological orientations. First, we shall develop the idea that labor market policies are better understood in their adaptation potential when the regulatory concept of   transitional labor markets is introduced ; second, we shall put into the forefront, in our reflection on the possible transfer of some schemes, the interplay of different institutions, and introduce functional equivalents and spillovers as comparative tools.

The paper is divided in three sections.

First, we focus on the Korean situation, and combine a macro-appraisal and an analysis of employment dynamics with constraints and substitutes.

Second, we deal with recent european transformations and debates affecting labor market policies (henceforth, LMP). and enhancing their adjustment potential. Within this section the concept of "transitional labour market" will be briefly outlined.

A third section will go back to Korea, and will set as an hypothesis the possible combined role of state intervention and some developments of the <<third sector>> economy as a way out of crisis.

2. Protecting from the unemployment during the crisis in South Korea

2.1 Consequences of the crisis on the labor market

Before the end 1997 crisis, the Republic of Korea was the OECD country which  experienced both the fastest real GDP growth rate (with an average of 8.7 percent per annum over the period 1985 95 [Figure 1]) and the lowest unemployment rate (only 2.0 percent of the total labor force unemployed in 1996 [Figure 2]). South Korea has often been described as a success story of capitalist development, profiting from the so called  Asian miracle even if the recent financial collapse was anticipated by some local economists. However, things have brutally changed since 1997 98. According to the last World Development Reports, South Korea's GNP per capita dropped from $ 10 550 in 1997 to $ 7 970 in 1998 (World Bank, 1999 and 2000). Consequently, the country's rank in terms of GDP per capita in PPP dollars fell from 24 to 55.

5) The Republic of Korea entered OECD as a permanent Member in December 1996.

6) World Bank, 1993, The East Asian Miracle  Economic Growth and Public Policy, Oxford University Press, New York.

7)  In 1997, the series of Chaeb□ls bankruptcies began before the 21 November financial crisis: Hanbo, iron and steel industry (23 January), Sammi, iron and steel industry (19 March), Jinro, beverage (21 April), Daenong, commerce (28 May), Hanshin, construction (2 June), Kia Motors, automobile (8 September), Ssanbangul, clothing (15 October), Haetae, food (1 November), New Core, food (4 November)□ Seo, IJ., 2000, La Cor□e du Sud  Une Analyse historique du processus de d□veloppement, LHarmattan, Paris.

As a result of the crisis, open unemployment has more than quadrupled between the end of 1997 (October) and the beginning of 1999 (February). This dramatic tightening of the labor market resulted from massive bankruptcies, large scale corporate restructuring and dwindling employment in all sectors. Enhanced by a modified labor legislation authorizing layoffs for economic reasons, Korean firms laid off at least 120 000 workers only in 1998 in fact, this figure is surely underestimated as numerous layoffs seem not to have been registered with the Employment Insurance System which administers the new unemployment benefit scheme.

8) A lot of small (healthy) enterprises closed down, because of the credit crunch.

In February 1999, unemployment peaked at 8.7 percent of the workforce (Figure 3). At that time, more than 1.8 million workers were officially registered as unemployed, corresponding approximately, for two third, to a fall in employment owing to layoffs, early retirements  (1.2 million persons in 1998), and for one third, to an increase in working age population (almost 0.6 million persons in 1998).

Given that method of calculating unemployment in South Korea does not include (among others) self employed whose businesses have gone bankrupt, the real total of unemployed may have been much higher. Following the National Statistical Office (NSO), the unemployment rate would have been (0.3 or 0.4 percentage point) higher if measured by OECD standards. The deterioration of labor market plight was even certainly more severe than suggested by the rise in unemployment because it was accompanied by a significant fall in labor force participation rate, a shift from formal jobs to informal activities (where labor market conditions are not statistically known), and a rise in the agriculture sector and unpaid family employment (implying a potential increase in underemployment).

9) The participation rate, which is the labor force as a percentage of the total working age population, declined from 62.2 to 60.7 percent between 1997 and 1998. The inactive population had increased by 1.2 million people from 1997 to 1998.

The crisis struck all sectors of the Korean economy (as shown in Figure 9)   hardest hit having been construction and manufacturing. Employment losses concentrated among production workers in the industrial sector, with a cut in their number of 632 000 in 1998 corresponding to 53 percent of the  newly unemployed . In contrast, the number of managers and professionals has kept increasing. Joblessness affected mostly the young, especially in the 20 to 29 age group. The sharpest rise in the number of unemployed concerned people with little education. As a whole, the decline in  regular employees  (permanent workers and those with fixed term contracts of up to one year) is estimated by OECD to have reached 0.9 million persons phenomenon which is  unprecedented in Korea where the ability of firms to dismiss workers was limited prior to the labor law revision in early 1998  (OECD, 2000).

10) Those with work experience who have been unemployed for less than one year.

In addition, most of the non regular workers who lost their jobs in the year after the crisis were temporary or daily employees, whose previous contracts were not renewed or who worked in firms that went bankrupt, principally in the manufacturing and construction sectors (in the poor working conditions 3D industries : dirty, dangerous and difficult). Among the newly unemployed in 1998, 398 000 were temporary workers (with fixed term contracts of between one month and one year) and 345 000 daily employees, accounting respectively for 33.3 and 29.0 percent of the total. This reflects the very pronounced, striking dualism in the Korean labor market, as pertinently pointed out by Viossat (2000).

11) Viossat, LC., 1999, □ La Banque mondiale et la protection sociale dans la zone Asie de lEstPacifique □, Revue fran□aise des affaires sociales, N□. 34, JulyDecember, p. 140.

One of the outstanding characteristics of the present Korean crisis is to have produced a change in the composition of employment in the country. The time is gone by when job was secure; now, the casualisation of labor prevails. As a matter of fact, many workers shifted from higher wage indeterminate term jobs to lower wage determinate term jobs. The number of workers who maintained jobs for one year or longer has been reduced from 7.3 million in 1997 to 6.8 million in 1998. As an example, 70 percent of workers in the construction sector changed their statutory position from a long term secure job to a short term insecure job after the crisis. By mid 1998, 6.5 million (just half 13 million workforce) were part timer employees and contingent working people.

In parallel with the employment fall, real wages in South Korea saw a substantial decline of 12.5 percent from mid 1997 to end 1998, translating the large wage flexibility in the Korean labor market. As a consequence, the share of salaries in national aggregate income sharply fell from 55.0 percent in 1997 to 50.8 percent in 1998, while the share of profits rose from 9.2 to 9.4 percent. In spite of unions' relative weakness in the 90's, with a number of unionists falling from 1.667 to 1.402 million between 1993 and 1998, this trend in wages entailed increasing occurrence of labor disputes throughout the country: 129 disputes, 146 065 workers involved and 1 452 096 working days lost in 1998, against respectively 78, 43 991 and 444 720 in 1997.

12) The share of self-employed income rose from 33.3 to 37.2 percent over the same period (Atinc, 2000, p. 126).

13) Korea Statistical Yearbook 1999, National Statistical Office, pp. 178179.

The deterioration of working conditions has been general. The most vulnerable groups who suffered from massive unemployment, lower earnings, and longer working hours, have been the aged, women, and migrant workers. We must bear in mind that, in South Korea, the aged are not many to receive pensions, given the relatively limited extension of pension systems among the retired. As to women, they are steadily become more insecure workers, and were very often the first to be dismissed   despite labor codes provisions. A significant increase in hardships and abuses of rights of migrant workers has also been recorded.

14) Such is the case of the Equal Employment Law and Labor Standards Law.

15) Now, there may be more than 100 000 illegal foreign resident workers in South Korea.

2.2 Social impact of the crisis

The sharp income decline accompanying massive unemployment had a direct influence upon the large fall of purchasing power and a very depressive impact upon households' final consumption expenditure (Table 1). Besides, the income distribution in South Korea was strongly, negatively distorted by reason of the crisis (Figure 5). According to data from the NSO, with the cut in wages (Figure 4), the four lower quintiles of urban households declined in the first half of 1998. In addition, the lower the income level, the steeper the fall in income. On the contrary, the income of the top quintile has kept increasing over the same period, thanks to higher interest rates in real terms and tax systems.

All estimates disclose a rapid degradation of inequalities. According to OECD (2000), the Gini coefficient of income equality among urban households jumped up from 0.28 in 1997 to 0.32 in the first six months of 1998. If the figures furnished by the World Bank (2000) exhibit a Gini index for urban households income registering a smaller rise from 0.271 to 0.301 between 1997 and 1998, the magnitude of the gap between rich and poor could be here underestimated by the fact that national income data is available only for urban households where the family head earns a salary.

Data given by Prescott and Kakwani (2000) underline the extreme vulnerability of the poorest and a significant increase in the number of the  ultra poor  (households with per capita consumption at less than 80 percent of the poverty line) between pre  and post crisis: the latter were 3.0 million in 1998, against 1.1 million in 1997. The number of  marginal poor  (those with per capita consumption at 80 100 percent of the poverty line) rose from 1.7 in 1997 to 3.3 million in 1998; that of  poor  (those around the $ 8 per capita per day in PPP dollars subsistence level of income) from 2.8 to 6.2 million; and that of  near poor  (those with per capita consumption at 100 120 percent of the poverty line) from 2.7 to 4.1 million. At present, homelessness is widespread in the largest cities of South Korea, phenomenon quasi unknown before the crisis.

16) For example, Godement (2000) reports that the number of homeless living at the Seoul central railway station was registered at 3 000 in August 1998 (p. 10).

Indeed, South Korea experienced a sharp increase in the proportion of poor in cities, increasing from 7.5 percent in the first quarter of 1997 to 22.9 percent in the third quarter of 1998   and returning to 15.7 percent in the last quarter of 1998 (more than twice the rate of the pre crisis period). Thus, poverty incidence rose from 9.6 percent in 1996 to 19.2 percent for the whole year 1998. The Korea Development Institute (KDI) indicate a percentage of urban households below the poverty line rising from 3.5 to 7.5 percent between the beginning of 1997 and the end of 1998; but the stretch of poverty is underestimated in these estimates, that paradoxically do not include unemployed. Both ILO (1998) and UNDP (1999) data show a rise in poverty to more than 12 percent of the population, corresponding to 5.5 million persons.

17) This poverty incidence is derived using national poverty line, based on consumption expenditure, and calculated for urban households only.

The effects of the crisis have been sensitive even in the educational system. In a context where public schools charge fees, the registrations in the primary level and in the first cycle of the secondary level regressed from 1997 to 1998. The proportion of unemployed, low income households who have withdrawn their children from school as a result of the crisis is estimated to be at least 10 percent. In upper classes, drop outs have reached impressive rates in 1998. These changes intervened in a period of decline in educational public spending. The Korean Statistical Yearbook 1999 shows a share of education in government expenditure reduced over the period 1996 98 (NSO, 2000), while the World Bank (2000) points out that the ratio of 1998 to 1997 decreased at 94.2 for education, and at 96.8 for health. This evolution is rather worrying, if we believe the new growth theories which emphasize the engine role of education and human capital accumulation in long run growth.

18) For example, the number of students enrolled in the middle school knew a 6 percent decline, falling from 2.012 million in 1997 to 1.897 million in 1998.

19) As high as 36 percent in some sections of the upper school.

20) For a theoretical analysis of the new growth literature: Herrera, R., 1996, D□penses publiques et croissance de long terme, PHD dissertation, University of Paris 1 Panth□onSorbonne, Paris, France. For an endogenous growth model with human capital accumulation in a public educational sector: Herrera, R., 1998, □ D□penses publiques d□ducation et capital humain dans un mod□le convexe de croissance endog□ne □, Revue □conomique, Vol. 49, N□. 3, pp. 831844, May, Paris, France.

Some of these adverse effects were attenuated by family transfers of funds to the poorest, as unemployed relying on support from families are estimated to have exceeded 50 percent. However, it should be observed that the traditional family structure itself has been damaged. For instance, one registered an recent outbreak of domestic violence, divorce, child abandonment and abuses... Suicides suddenly went up from a monthly average number of 620 in 1996 to more than 900 in 1998. The crisis has had other socially destabilizing impacts, in terms of social tensions and human suffering for which unemployment is cited as one of the major reasons. Offenses in criminal code rose by 17.2 percent (and violent offenses by 14.5) between 1997 and 1998. Juvenile delinquency followed the same tendency: +17.5 percent for property crimes committed by young of age 18. It is needless to emphasize that the crisis did not cause all these issues; but these accumulated indicators reveal the dire plight and social unrest in the Korean society owing to the end 1997 crisis.

21) Seven times more complaints at the office for urgent calls destined to women have been recorded in the only year following the crisis.

2.3 Labor market policies

South Korea's government has coped with economic and social problems through a range of policies, whose general objectives were: i) to slow inflation and control money supply (by tightening credit, raising interest rate, increasing savings and removing indexation); ii) to reduce budget deficits (by increasing taxes and cutting expenditure and subsidies for the public sector); iii) balance foreign payments (by devaluating the exchange rate). This ongoing austerity program, induced by the international organizations' approach, was integrated within the framework of a liberalized policy, implementing measures such as restructuring of the financial, public and labor markets, privatization, deregulation, and openness to foreign capital. Regarding the labor market, the core of this market oriented policy is to increase employment flexibility, through the implementation of free layoff provisions and determinate term employment in a renewed labor legislation. As a matter of fact, prior to the crisis, South Korea has had a high degree of wage flexibility, but compensated by a strict employment security.

As a consequence, the labor law revision established, through the Basic Employment Act adopted in February 1998, the right of firms to lay off workers in case of  urgent managerial needs. The latter cover, among other situations, deteriorating business conditions that may force the firm into bankruptcy, re organizations performed to increase labor productivity and/or new technology that justifies a reduction of the workforce. Business transfers, mergers and acquisitions have also been recognized by court decisions to be  managerial reasons . Firms in state of managerial difficulties that want to made use of layoff as a first measure to reduce production costs, are required to give 60 day advance notice to the workers' representatives (on the efforts taken to avoid layoffs and on standards in selecting dismissed workers) and notify the Ministry of Labor in some cases.

22) Precisely: if layoffs exceed 10 employees in firms with less than 99 employees, 10 percent of employees in firms with between 100 and 999 employees, and 100 employees in firms with more than 1000 employees.

Nevertheless, in 1998, only 10 percent of the 120 000 employees reported by the Employment Insurance System were registered following this procedure, testifying that very few companies notified the Ministry before carrying out layoffs and that most layoffs involved too few workers to require notification. Besides, illegal labor practices by the abuse of the newly legalized layoff system tended to have widely spread out: according to Ministry of Labor, of the 233 cases received and settled by its offices for reasons of layoffs, 89 were decided as unfair dismissals, accounting for 38.2 percent of the total.

Concurrently, the government has provided part of wages (two third of wages for small workplaces, one third for large ones) to firms that hired workers dismissed for  adjustment need, and various wage subsidies to employers who try to make maximum efforts to retain redundant workers and avoid dismissals, in particular by reducing wages and bonus payments, suspending recruitment, cutting working and extra hours, closing temporarily, dispatching workers to affiliated firms, or promoting early retirement of consenting workers. In 1998, almost 4 200 firms received such subsidies concerning a total of more than 780 000 workers. The duration of subsidies has been temporarily boosted by the government from 6 to 8 months during the first half of 1999. Funding for this program of wage subsidies is covered by a payroll tax on employers equal to 0.3 percent.

A Public Employment Service has been promoted with the purpose to improve job placement. However, their placement ratio in 1998 remained inferior to 10 percent of the job seekers, and even weaker for  3 D  low wage workers. This poor efficiency suggests a huge lack of employees in these public agencies: more than 8 000 unemployed per staff. Concurrently, private agencies were allowed more and more widely to provide employment services to job seekers in the labor market. In 1998, more than 1 650 fee charging offices were in charge of 1.435 million job seeker files, with limitations on employment categories concerned by their activities progressively eliminated since the beginning of 1999. However, some of these agencies have been criticized for their behavior of  grant catchers .

Employment flexibility has also been facilitated by the permission to operate granted to private temporary worker agencies, by the Manpower Leasing Act of February 1998. About 800 of these agencies have been in function since mid 1998. They are able to employ  dispatched workers  (employed by the temporary worker agency and sent to work at another company), whose number reached 42 000 by the end of 1998. Rules governing their contracts are much more flexible than in most other OECD countries: for instance, no limits are fixed on the employment period of such workers.

The government has strongly encouraged early retirement after the crisis. Some companies (about 15 percent of all firms) gave children of early retired systematic preference in hiring. Hence, more than 260 000 workers retired  at the recommendation of the employer  in 1998. That is the main reason why the 50 to 59 age group knew a large fall in employment in 1998 1999.

In a general context of rapid restructuring of the Korean economy, vocational training has been expanded systematically by the government after the crisis, in order to strengthen and adapt the qualification of the labor force. Funded both by a tax on employers (set at 0.1 to 0.7 percent of the payroll, depending on the size of the workplace) and at public expense, this program absorbed about 15 percent of the total budget on labor market policies in 1998, and again more than 10 percent of the 68.4 percent increased spending in 1999 (Table 3). The benefits paid during the training to participants not qualified for unemployment insurance vary from 60 to 90 percent of the minimum wage. People covered by the unemployment insurance are eligible for three step  re employment training  program lasting from a one month to one year and during which training allowances are progressively reduced.

23) These benefits are cut in half during the second period of courses and fully canceled during the third one.

Nevertheless, the total coverage of the vocational training program indicates, with 340 000 trainees in 1998, that only about a quarter of all the unemployed received such vocational training since the beginning of the crisis. Moreover, only 134 000 persons who participated to the program finished their courses, among whom less than 27 000 succeeded in finding a new job. A program of  vouchers to pay for training  (in 1998) and a  tailor made training system  (in 1999) were also launched in order to increase the proportion of hired trainees, to suit courses to the needs of business, and to develop competition among training centers (including colleges, universities, and traditional educational institutions).

In 1998, more than 437,000 public works jobs were created by central and local governments. These jobs, with a duration of 4 to 5 months, intended to be beneficial for society and provide community services, such as repairing public buildings or taking care of environment  The wages paid ranged from about 50 percent of the minimum wage for unskilled labor (former industrial daily workers) to approximately 60 percent of the average non farm earning for skilled labor (unemployed university graduates). Participation in this program, for which the number of applicants exceeded 650 000, was destined in priority to low income and few asset unemployed with dependants.

In spite of critics concerning the occurrence of public works jobs going to ineligible candidates, the government decided to intensify this employment creations, focusing in the first months of 1999 when the problem of joblessness was the most acute. The efficiency of this policy to reduce unemployment rate seems to have been impressive, even if the jobs created are only short term ones. This reflects the fundamental, constant preference of the Korean authorities for creating jobs rather than assisting unemployed. As announced by the Economic Intelligence Unit (1999), one means by which additional (short term) jobs will be created in the next months is for Korea Telecom and Korea Electric Power Corporation (both state owned) to invest massively in new infrastructural projects related to their businesses.

24) South Korea, Intelligence Economic Unit, 2nd quarter 1999, p. 22.

Even if some had questioned its necessity and expressed their reluctance for the constitution of a  Welfare State  in South Korea, the government decided to implement a series of assistance programs dedicated to low income, weak assets unemployed households (Support for Living Costs, Temporary  Livelihood Protection for unemployed, various loans provided by the State for housing or to start a new business, assistance for the payment of tuition fees or school lunches ), and finally a  Livelihood Protection Program    for which unemployed are strictly excluded.

Indeed, the goal of the Livelihood Protection Program is to assist people  unable to work, such as the handicapped, the elderly, and children . Are ineligible for this governmental support all persons whose income exceeds a certain amount (corresponding to about 20 percent of the average non farm wage) and who have family members capable of providing them assistance. Even if this program accounted for W 1.45 billion in 1999, advantageously comparing with the W 1.50 billion for unemployment benefits (Table 3), the average allowance remained extremely modest, clearly below the national poverty line. According to Ministry of Health and Welfare, in 1999, benefits under this scheme ranged from a minimum of $ 44 to a maximum of $ 124 per person and per month (depending on income level and the number of persons in the household). Besides, this ongoing program has come up against difficulties, as pointed out by many observers. Hence the stress laid by Atinc (2000) on its relative inefficiency:  the incremental budget of the Korean Livelihood Protection Program only reached 7 percent of the new poor while total coverage (i.e. for the former and new poor) dropped from 32 percent prior to the crisis to just over 17 percent in 1998 . We will see that this is also the crucial problem encountered by the new social safety net.

25) T.M. Atinc, Social Impact of the East Asian Crisis, chapter 6 : □ Coping with Crises : Social Policy and the Poor □, p. 140.

2.4 Improving the social safety net

Until very recently, South Korea had no lato sensu social security system nor stricto sensu social safety net for the unemployed, testifying for the social laissez faire of the authorities. During a long time, the only significant welfare scheme at the disposal of the Korean employees was the Industrial Accidents Insurance. As we said, the first priority in the welfare policy of the Korean government has always been job creation. This key role of employment in welfare was enhanced by various, numerous firm level welfare provisions. In this way, South Korea ranked in the 80's among the lowest in the world in terms of the share of social spending in central government expenditure (e.g. 8.1 percent in 1985), reflecting the very low level of social security outlays in Korea, and the absence of an extensive social safety net.

26) The existence of this Industrial Accidents Insurance both revealed and encouraged hard working conditions in South Korea.

27) Dreze, J. and Sen, A., 1989, Hunger and Public Action, Clarendon Press, Oxford.

28) The active promotion of firmcentred welfare schemes include provision of secondary education on company premises, dormitories, medical facilities□

29) You, J-i, 1994, Labor Institutions and Economic Development in the Republic of Korea, in Rodgers, G. ed., Workers, Institutions and Economic Growth in Asia, International Institute for Labor Studies, Geneva.

In these circumstances, the recent expansion (since March 1998 and the  Comprehensive Countermeasures against Unemployment  policy) of the Employment Insurance Scheme must be seen as closely bounded up with or even at best as a compensation for the unions' acceptance of labor market flexibilization and relaxation of long run secure jobs. These last measures, legislatively adopted in February 1998 under OECD Jobs Strategy recommendations, are components of the global liberalization of the Korean economy, implemented to cope with the crisis. But they were still part of the struggle led by the Korean employers' organizations since the end of 1996 in favor of  flexible work hour system  (introduced as soon as 1997) and free layoff procedures  in specified circumstances . The institutionalization (and in some extend the improvement) of the main elements of a social insurance system and in particular the insurance employment scheme was designed to moderate social unrest which has been stretching for the late 80's.

30) A national pension scheme was established in 1988  but few Koreans are covered until now). The scopes of the Industrial Accidents Insurance (created in 1964) and the patchy Medical Care System (implemented in 1977) were also extended.

Thus, the inception of an unemployment benefit scheme by South Korea on 1 July 1995, under the terms of the Employment Insurance Act adopted in 1993, directly resulted from the huge wave of strikes and labor protests of the years 1987 and afterwards. Thus, when the financial crisis struck in 1997, South Korea one of the four South East & Pacific Asian countries (with Japan, the People's Republic of China and Mongolia) having any form of unemployment benefit scheme.

31) This scheme replaced a former smallsized scheme, the Severance Allowance System, which served both as pension fund and unemployment allowance destined to facilitate insertion of the young in the labor market.

Nevertheless, this scheme was completely overflow by the explosion of massive unemployment and the lengthening of its duration. Until March 1998, about a third of the Korean employees were covered by this formal benefit scheme, but only 7 percent of the unemployed received an allowance. The serious worsening of the crisis on the labor market stimulated its exceptionally rapid extension by March 1998, with the promulgation of the Wage Bond Guarantee Fund Act and the Labor Welfare Fund for Small and Medium Enterprises Act.

The State managed compensation fund is financed by a contribution based on total payroll and shared equally between employers and employees. The contribution rates are variable according to the size of the company: 0.9 percent for the small firms, 1.1 percent for the medium sized firms, and 1.3 percent for the large firms. Initially, the Act fixed a contribution equal to 0.6 percent of payroll, and a maximum at 1.5 percent for the contribution that could be levied. From March 1998, Parliament revised this maximum upwards to 3 percent of payroll. By 1999, a rise in the contribution rates was not necessary given the still limited amount in these expenditures.

The unemployment benefit ( job search allowance ) is half of the worker's salary during the month prior the dismissal. In March 1998, the minimum amount was raised from 50 percent to 70 percent of the minimum wage, corresponding to W 240 000 a month. As the minimum wage is about 25 percent of the national average manufacturing earnings, the minimum unemployment benefit is equivalent to 17.5 percent of average manufacturing earnings, which remains obviously extremely low. The maximum set at W 1 050 000, that is to say 80 percent of the average manufacturing wage. The average benefit level is then comparably lower to that in other OECD countries.

32) As ILO notes, this scheme allows for some vertical redistribution of income by having a maximum benefit but no maximum contribution (ILO, 2000).

The duration of unemployment benefit entitlement remains relatively short, translating the view that the scheme should be an incentive to job seeking rather than provide long term income support. It is calculated on age at dismissal and length of the period insured: from 2 to 5 months for employees under age 30 depending on the enrolment time in the insurance system (2 months for a 1 3 year period insured, 3 months for 3 5 years, 4 months for 5 10 years, 5 months for 10 years and over); from 3 to 6 months for workers aged 30 to 50; from 4 to 7 months for workers over age 50. Unemployed whose benefits expire between July 1998 and June 1999 were eligible to receive benefits for a special two month extension  period prolonged until the end of 1999. In June 1999, the minimum contribution period of insurance required to qualify for unemployment benefits was shortened from one year to 6 months.

33) The minimum benefit period was doubled to 60 days in 1998. Before the crisis, the duration was set at between 30 and 210 days.

34) For example, a person of 30 to 50 years old, who has been in the Employment Insurance Scheme from its establishment in July 1995, would receive benefits for 4 months, plus the 2month extension, that is to say a total of 6 months.

To encourage job search, the State pay to those who find a new job within less than half the period for which they are entitled to benefit an early re employment allowance   the lump sum allowance being equal to one-third of the remaining unemployment benefit entitlement.

The coverage of the Employment Insurance System was initially limited to workers in companies with 30 or more employees. The scheme was further expanded in three steps: from 1 January 1998, to firms with at least 10 workers; by 1 March 1998 (after the legislation revision increasing labor flexibility) to firms with more than 5 workers; in October 1998, to enterprises with fewer than 5 workers, that is to say to all companies. Thus, the coverage of the insurance scheme increased from 5.7 million employees in January 1998 to 8.7 million in December 1998. From 1 July 1999, temporary workers (employed at least one month per year), part timers (working more than 18 hours a week), and daily paid employees (who work less than 30.8 hours a week), were covered. Categories excluded are: public officials (who enjoy exceptional security of employment), teachers at private schools, postal service workers, new workers over age 60, and workers over age 65.

The Employment Insurance Scheme has been conceived to articulate with two other measures of the program against unemployment, which compensate partly the insufficiencies linked to the slowness of its expansion: public works jobs and vocational training. Thus, at the expiration of unemployment benefits, each unemployed person is eligible for public works jobs and for vocational training. As a consequence, unemployed are able to be covered potentially during a period of assistance of up to 18 months taken as a whole. Nevertheless, as OECD acknowledges,  in practice, such an extended period of assistance has not been available to most unemployed .

35) OECD, 2000, Republic of Korea, Economic Studies, p. 162.

As a matter of fact, the unemployment insurance scheme, even extending, still appears to be extremely modest : the benefits are weak, the periods of application remain very short, and, until recently, not all employees have not benefited from unemployment insurance, particularly the most vulnerable workers (the temporary and daily employees for example). Moreover, workers earning low wages and employed in small enterprises  employees in firms with less than 5 workers numbered 6 million and represented about 45 percent of all workers of the country in 1998   failed to be covered during the first twelve months of the crisis.

Many workers who have lost their jobs without receiving redundancy payments and with very little or no social security. In actual fact, despite the rapid extension of the coverage of the Employment Insurance System, only 266 000 persons, i.e. just less than 15 percent of the unemployed, received benefits in 1 January 1999, at the very worse period of the crisis. According to Atinc (2000),  the number of unemployment insurance beneficiaries increased but still stood at a low 10 percent of the unemployed labor force in March 1999 (up from 1.9 percent initially) . Bidet (1999) reports that no more than 12.5 percent of the unemployed effectively perceived allowances by June 1999. Estimates reveal that the unemployment allowance mobilized, from June 1996 to June 1999, the equivalent of $ 1 billion, destined to approximately 700 000 persons, that is to say $ 1 500 on average by beneficiary over the 3 years period. This proves again the extreme modesty of this system without even speaking about the lack of equity of this scheme. At the beginning of 2000, almost 8.6 million workers, i.e. 70 percent of all workers, are covered by employment insurance.

3.  Labor market policies and social protection in Europe

: some recent tendencies

The preceding section underlined the challenges and the adjustment burdens in the Korean experience. Even if it witnesses a high degree of policy activism, such an economy is clearly facing tight constraints, notably because it belongs to a weakly integrated area, with strong dependencies regarding the business cycles, little stabilization tools and little concerted policies.

The contrast of course is sharp with the more and more integrated European zone, even if many observers agree on the remaining coordination problems : beyond the ongoing monetary integration, the question of harmonizing the budgetary and social policies is still open. However, we will try to show the relevancy of some European evolutions regarding active labor market policies as a tool for fighting against unemployment and for adapting labor markets to changing conditions.

In this section, we first introduce some brief statements about the possible ties between social protection and macro-economic shocks. Then we analyze some recent tendencies affecting European LMP . As a third point we introduce the concept of   transitional labor markets, and last we briefly illustrate our perspective by a brief discussion, in the light of TLM, of the ongoing reform of French unemployment insurance (mid-2000).

3.1 Macroeconomic shocks and social policies : new and old challenges

It is widely recognized that the traditional adjustment policies in European economies can no more be implemented as before. The construction of an integrated monetary zone and the existence of a single currency simply precludes separate national monetary policies (the use of interest rates and devaluations). These tools are to be used by a single authority, taking into account the whole European situation. Budgetary weapons are left to memberstates, by within strong constraints (cf the Maastrich criteria). So, if a demand or supply shock hits some sector, and if this sector is particularly important in a given country, it may be quite possible that this country cannot react with the classical macroeconomic tools.

Such a situation is not yet fully evident because at the moment (year 2000) the construction of the single currency is not completed and because the European zone so far has not received important sectoral shocks. But the question will inevitably arise of the available responses in the case of such events. It is clear that income losses, consumption cuts and labor market adjustments are the most likely candidates in this context.

36) A conspicuous exception is the 2000 oil shock. However it hits the whole European zone.

In a country witnessing for example a sharp decline in the activity level of an important sector, if it is not possible to find other clients by devaluating and stimulating exports, and if the internal market is simply maintained, plant closing will become necessary, leading to a rise of unemployment, the mobility of workers looking for other jobs and/or leaving the region, to a rise of transfers, some efforts for developing other activities, and to wage and income cuts. The key question is of course the relative importance of each reaction element. If wage and income cuts predominate, there are risks of reinforcing inequality and depressing the demand within the concerned area.

So, in the European case, the policy responses necessarily combine at least three levels : a supra-national (federal ?) level, for the monetary decisions; a state level for budgetary decisions and for transfers, and a local-regional level as regards workers mobility, wage adjustments and the developing of new activities.

The labor market adjustments, at a regional/sectoral level, take more and more scope in this context. This evolution is interesting for Korea and other east-Asia countries because, even if they develop contracyclical policies, these nations face many constraints when they endeavour to define and implement macroeconomic policies. And, somehow paradoxically, we can more easily compare today some European evolutions, within the ongoing European integration process, to the east-Asia challenges, than ten years ago.

The adaptation potential of labor markets, considered with their ties to social policies and social protection, then becomes a question of growing importance and a new challenge.

Consider for example the connections between non paid socially useful activities (domestic tasks, childrearing, benevolent activities), the informal economy and the official economy. It is well-known that such activities, together with formal and/or informal transfers, may act as a buffer in the case of adverse shocks. Three government reactions can occur. The first is to leave the existing buffers react : family help, solidarity networks  The second is to directly promote some buffers : public works, parental leaves, early retirement  The third is to foster local/regional negociations on coordinated sets of locally adapted opportunities.

In a nutshell : the first two reactions correspond to  old  challenges : either no intervention, or full, unilateral state involvement. The new challenge is, for a given community, to reach negociated arrangements controlling for the risks of increasing inequality and social exclusion, as well as limiting the costs and the irreversibility of the programs.

3.2 <<activation>> and negotiation

The wide diversity of European choices and institutions regarding social protection is mirrored in LMP. Most European countries are high spenders, and keep developed programs even in periods of high employment level, while others are less willing to engage in such interventions and promote temporary schemes. There is no sign of convergence towards a unique model. At the turn of the century the strong diversity of efforts and arrangements is maintained. For example, Denmark keeps a very  high level insurance protection against unemployment (but sets practically no obstacles to dismissals) and offers a remarkably developed (and costly) set of active interventions, i.e. training, subsidies, and placement measures. Other countries chose a different way, and offer more protection to employees, but unemployment benefits with less generous replacement rates, and less opportunities in terms of placement and retraining programs. Some of them strongly rely on early retirement, and/or promote part-time jobs, and/or introduce retirement age and/or working time regulations, while others deliberately avoid such interventions.

37) For an excellent french-speaking overview, see J.C. Barbier and J. Gauti□ (eds) 1998, Les politiques de lemploi en Europe et aux E.U., PUF, Paris. In english, the OECD gives detailed and comparative assessments in its yearly Employment Outlook.

Even so, the dominant traits of the European behavior towards the employment relationships and the labor market are : the strong presence of the social partners, often involved in the management of social insurance schemes; the existence of minimum wages regulation and minimum incomes programs, avoiding too much income inequality for the less employable; and a clear priority given to training and fostering a high-skill workforce.

Two main tendencies affect LMP in Europe, especially since the nineties. The first is   activating, and the second is decentralizing. A third tendency, less important, goes towards privatization and competition amongst employment agencies.

Away from superficial evidences, activating is a complicated and diversified process.

38) For a more detailed analysis, see B. Gazier 1996, Analysis of the efficiency of labor market policies, Report for the European Community Commission, DG V, 39 p.

We have to recall the well-known distinction, diffused by many studies, notably from the OECD, between active and passive components of LMP. Are considered as  passive  the programs which aim at compensating the negative effects of unemployment : income maintenance and unemployment benefits, but also the programs aiming at withdrawing undesirable candidates on the labor markets, such as ageing and redundant workers, or migrant workers. Symmetrically, the active measures correspond to programs aiming at curing the labor market situation, by creating new jobs, or bettering the matching process: public jobs, employment subsidies, placement, training of the unemployed.

So, the apparent evidence goes: it is always better to pay people in order that they do something, not because they are doing nothing. It seems to make sense promoting   active measures and seeking the shortest way of limiting passive expenditures. Another basic argument says that LMP expenditures ought to be limited anyway, because they are financed by resources that otherwise could generate jobs more directly, especially if they are financed by firms' contribution. More sophisticated concerns include disincentives, especially when the income guarantees are combined with other transfers or rights.

However such orientation i) does not rely on a clear distinction and ii) may lead to very different interventions.

It is easy to remark that if the unemployment level is high, training programs may function without employment opportunities and may end in pure income maintenance programs. Even with some reemployment outcomes for the trainees, their net effect may be null if they simply change the pecking order of the group looking for jobs. Some   make-work programs can fall under the same critic if they bring no useful work experience, and almost no production. They are equivalent to income maintenance programs with a punitive/deterrent component. Symmetrically, it has long been recognized that unemployment benefits, properly managed, do have a matching function and may be considered as an investment for a good matching process, enabling people to find durable jobs.

So the idea of promoting   active   measures while limiting the   passive   ones, although appealing, needs further elaboration. Quite different, and even opposed strategies have been implemented under this brandname. A first example is the New Deal enacted in U.K. by the Tony Blair government in 1998. Focussed on youth, thispolicy package introduced a series of options and opportunities : subsidized jobs, publicly financed jobs in environment-preserving interventions, taylor-made training   and excluded from any financial help the young people keeping out of the proposed   options. We evoked above some of the Danish choices, which fall evidently under the   activating banner. Typical of this approach are the Job rotation programs, helping ensuring that nobody stay durably on the rolls without any training or work experience. They organize on a big scale voluntary paid, six-month or one-year, leaves for training or childcare purposes. And they allow the replacement of the leaver by a previously trained unemployed. At the end of the leave period, the previously employed person gets back to his or her work. But the unemployed got six months or one year of work experience and employment relationships, a possible network, and can more easily find another work. The net effect of this rather costly and sophisticated device combines a pure sharing effect (the leave and the replacement) with a re-homogeneizing process of the labor market, helping some stigmatized and discouraged persons. While back-to-work pressures on unemployed can be found in Denmark as well as in U.K., they do not have the same meaning not the same operating way. The workfare component is absent from the Danish LMP, the opportunity set is richer, and adjustments are made on a voluntary basis. The quality of activating depends much on the expertise and opportunity networks and its non-compulsive versions rely on a well-developed public employment service.

Another notion, at least as ambiguous as activating, and closely related to it, is   employability. Without getting into details, employability enhancing policies are interventions on the supply side of the labor market (the worker) designed to improve recruitment and ease employment decisions. They insist on individual, Taylor-made and future-oriented interventions, including personal check of competencies and potential, and sequential, accompanied retraining trajectories elaborated by employment agencies specialized workers. These elements are  more or less agreed upon by the beneficiary.     In its 1998 Guidelines, the European Commission promoted such an activating and   employability-enhancing approach as a first set of common minimal objectives given to the memberstates in the LMP field. It was a benchmarking initiative: concretely, each memberstate had to propose to every adult unemployed for more than one year, a competency check-up and a personalized way back to employment; the same self-obligation held for youth with more than six months of unemployment. The last target with quantitative indicators was a minimum of 20 % of the unemployed to be engaged in training or retraining programs. Each memberstate has to elaborate a yearly report about LMP, showing that the objectives had been reached or explaining the reasons of non-compliance.

39) For a comprehensive analysis, see B. Gazier (ed) 1999, Employability : Concepts and Policies, Institute for Applied Socio-Economics, Berlin, 329 p.

The decentralizing trend is closely complementary to the preceding one and can be dealt with more briefly. Activating means developing taylor-made schemes, and its implementation needs important degrees of local discretionary initiatives. We noted the increased weight of regions in more integrated Europe. The decline of nationwide regulations, the constraints put on state budgets deficits, and the emergence of supranational policy and institutions, lead to a greater differenciation of regional reactions to various supply and demand shocks affecting the European economy. So we observed that the regional level may become the main adjustment level as regards the labor market imbalances. The first form of decentralization, frequently observed, is the globalization of the budget of local employment agencies, left free to choose amongst a list of programs.

Such a trend may also lead to create some competition between local agencies, but, as proved numerous experiences, the targets must be carefully fixed and detailed. Otherwise the road is open to perverse effects such as creaming: placing the easiest to place, training the easiest to train. Ultimately, privatization could appear in some countries as a mean to foster competition and innovation in a field often criticized for bureaucratic biases. The main case here is again U.K., while Germany illustrate the initiative power of local   Laender  , and France explored the way of global budgets for local agencies.

However, the recent European employment revival leads to bring some complements to this activist perspective.

The first nations able to reach good employment performances during the nineties were some small countries : Austria, Denmark, Ireland and the Netherlands. With considerable differences, each managed to early curb down the unemployment curve, and escaped from the often evoked European disease. Amongst the common traits shared: a connection between LMP and relatively stimulating macropolicies, a combination of income protection and overall wage moderation, obtained through a long, time-consuming bargaining process. So the keyword here becomes negociation, together with an activating stance maintaining passive expenditures.

40) See P. Auer, Employment revival in Europe, ILO 1999.

Since 1998, the fall of unemployment became generalized, and blatantly due to a clear return to growth of the whole European zone. Then it becomes difficult to select a national experience that could be presented as a model: as remarked J.P. Fitoussi and O. Passet in a comparative study made for the french Council of Economic Advisers, the proposed success models changed very quickly over time: first egalitarian Sweden, during the eighties (with little wage differenciation and the most developed active   LMP in the world), then the USA (with strong wage differenciation and a LMP budget ten times lessen), then the Netherlands and their   Dutch miracle  , to some extent U.K., and now the mostly liberal Ireland and interventionist Denmark  Other nations maybe wait their time.

41) Conseil dAnalyse Economique, 2000, R□duction du ch□mage : les r□ussites en Europe, Reports by J.P. Fitoussi, O. Passet and J. Freyssinet, La Documentation fran□aise, Paris.

The main lesson to draw from such developments is that LMP are under pressures and undergoing evolutions, but they had and still do have their role in combating unemployment. Their various more or less ambitious versions correspond to deliberate social and political choices limiting the scope of market adjustments.  But their efficiency seems closely connected to macropolicies stimulating growth, and it seems more and more that their success depend on a negociated process of global decisions and implementation. However, bargaining by itself is not a guarantee that proper decisions had been taken : some   corporatist   attitudes may obviously lead to foster vested interests, and in decentralized contexts, there is the risk of increasing the inequality between regions or communities.

3.3 <<Transitional labor markets>> as an emerging regulatory idea

Such experiences with their success and pitfalls can be examined with a more evolutionary point of view, and connect some possible transformations of the labor market with these trends of LMP changes.

With the risk of oversimplification, it may be observed that the usual stabilization basis on the labor market is shifting in Europe (and presumably elsewhere), from big firms offering long-term jobs, to networks offering shorter employment contracts but richer re-employment prospects. This new career profile seems associated with the expansion of services economy, with the feminization of the workforce, and with the need to be periodically re-trained. Other factors include the trend towards more workers' autonomy and responsibility, the increase of result-sensitive components of wages, the limitation of the number of hierarchical levels and the intensification of competition and of shareholders' pressures.

In such a context, some workers' preferences also shift towards more discontinuous careers, which can evolve from one project to another, as well as include personal or family leaves.

We may name transitions any departure from the classical full-time employment situation, either part-time working, or parental leave, or training period.... and name   <<transitional labor markets>> the social, more or less negotiated processes creating, and allocating the <<transitional>> slots.

This perspective has been initially proposed during the nineties by the German economist Gunther Schmid, and inspired a host of studies, much of them financed by the European Community. We can only here briefly sum up some critical points, in connection with LMP.

42) For initial formulations, see G. Schmid, 1995, Is Full Employment Still Possible ? Transitional Labor Market as a new strategy of labour market policy", Economic and Industrial Democracy, 16. For more developments, see G. Schmid and B. Gazier (eds), 2000, (forthcoming), The Dynamics of Full Employment. Social Integration by Transitional Labor Markets, Edward Elgar.

Two main solutions are possible as regards the management of transitions. If we start from big firms' practices, we observe that most often they offer to their workforce a wide set of options concerning their career and compensation. A luxury version is the sequential trajectory offered to highly qualified new entrants, with a first period of travelling around the world in order to get some knowledge of the multiple activity areas of the firm ; then a first occupation in a non-exposed environment, followed by a position with more responsibility, then a complementary diversification before trying high level challenges. Such a profile may be combined with some leaves, for acquiring missing skills or for chilrearing...  As regards compensation, a number of diversified tools such as premia, stock-options, pensions funds menus... can be adapted to each situation and demand.

A first solution then is simply to allow for contractual variety, i.e. leave the labor market actors conclude for themselves agreements on <<transitions>>. The problem of course is that the luxury version evoked above is only relevant for some big firms. Two drawbacks appear. First, most of the workers may only be faced with few, weakly desirable or even <<bad>> transitions, i.e. ill-paid and stigmatizing slots.  Second, a number of externalities could be missed : as seen in the case of the Danish job rotation scheme, my mobility may be a condition for your mobility.

<<Transitional labor markets>> (henceforth TLM) are the second solution. They appear when labor market actors go further than contractual variety, and engage in defining and co-financing transitional positions through negociated arrangements. Transitions traditionally take place in five fields : transitions inside employment (from full-time to part-time, from salaried employment to self-employment), transitions between training institutions and employment (either initial transition, such as apprenticeship, or retraining), transitions between unpaid socially useful activities and employment (childcare, but also benevolent or militant work), transitions between unemployment and employment (job search), and last transitions between retirement and employment.

We can use this last field in order to illustrate the approach. An important and controversial LMP is early retirement, a fashionable policy in countries with an ageing and strongly stabilized workforce. However, this is not, besides some exceptions, the TLM option. Early retirement is a costly and irreversible arrangement, often proposed to people with no alternative. There is no, to our knowledge, systematic evaluation on the short-term and long-term effects of early retirement. French dispersed evidence suggests that three categories of fates must be distinguished. First, for low-skilled and vulnerable older workers, early retirement could be a positive deal : they receive state payments for a social <<resting>> policy. At the other end of the spectrum, some highly qualified workers can take advantage of the device, even if they would prefer to go on working : they benefit for a rather high level purchasing power, and are free to look for pleasant unpaid social activities (travelling...). The most negative aspects appear for the intermediate category of traditional skilled workers, often strongly attached to their professional life and their enterprise, and so-to-speak condemned to inactivity and social reclusion. So the overall balance may well be mitigated in the short-term and negative in the long run.

The TLM approach is to ensure that other alternatives had been proposed to older redundant workers, and to develop part-time early retirement, with complementary part-times, i.e. offered by nonprofit institutions. Such arrangements are of course more complicated to implement than pure, full-time early retirement. It is costly for decruiting firms to keep space and occupation for the half-timers, and important adaptation is required from workers. But besides the drawbacks evoked above (and others such as the distortion of the age structure of the firm) pure early retirement is remarkably costly for the state. In the TLM option, co-financing of complementary part-times is possible with the participation of municipalities, non-profit institutions. So there is less cost for the state. Additional output and maintained social integration easily compensate for additional organization and adaptation costs. And the arrangements remain flexible and can vary over time. The main point is to avoid costly irreversibility and to foster other credible opportunities for the clients.

We may now connect the TLM with labor market policies in general. Labor market policies represent unilateral, state-elaborated and implemented, and incomplete versions of TLM. LMP introduce co-financing with the public intervention. If we consider the trend towards <<activation>> and negociation, we can see that they are not yet appropriated by local actors. LMP keep often managed in a separate way, while the idea of TLM is to organize in a systematic manner a whole set of transitions.

TLM are emerging as a regulatory idea. It means that they are a normative perspective, rooted in actual trends, opening new questions as well as contributing to solve social policy debates. Here are three typical fields of the questionings and contributions opened by TLM.

TLM implementation of course faces numerous classical problems, among which the key questions of financing, incentives and inequality.

As regards budgets and financing, TLM development may start from redeploying the existing public funds for LMP, and introduce co-financing by firms, individuals and local communities (municipalities, NPO networks...). Their orientation is not no expand public funding, and in a pragmatic way they seek to combine it with other contributions. The question of the optimal level of public financing in the long run is still open ; it depends much on the development level of various actors.

Sequential by nature, TLM allow periodical re-examination of the situation of each worker, and a good transition fosters long-term employability. So the catchword is not   making work pay but making transitions pay  .

Their main risk, since they have to be managed at a local/regional level, is the possible inequality amongst regions: the rich ones proposing good and various transitions, ; while the poorer ones have a limited menu of rather bad transitions. A possible solution is to organize transfers (within the state contribution) according to the intensity of local unemployment and poverty problem.

43) This leads to the thorny question of the revelant indicators. For a first discussion of this issue, cf B. Gazier, 2000, Larticulation justice locale/justice globale : le cas des march□s transitionnels du travail, Revue Economique, may.

Another important remark is that TLM set an important room of manoeuver for gender concerns. Here again the Danish job rotation example is relevant, because it underlines some important limitations of most jobsharing initiatives. Most of the leaves are taken by Danish women, thus increasing the distance between male and female career prospects. Important part of the problems faced by employed woman are the dearth, in their careers, of available options and the presence of constrained arrangements (schedules, lack of promotions) and a distorted competition with men. The other side of the question is the more or less intense involvement of men in household and childrearing activities. But recent policy development in Scandinavia and Denmark contribute to make leaves (for childcare as well as for training) more appealing for men, with some success. For example, in some countries, the maximum leave span for women is only given if their husband take some leave too. TLM, as a more systematic use of negociated mobilities, could help reequilibrating the opportunities between men and women, in outside work and within household if the social partners and the policymakers agree that they can be used in that direction!

Last, it may be observed that the general orientation of TLM as regards work and income appears intermediary between two controversial social policy tools under vivid discussion, universal basic income on one hand, which sets a global deconnection between work and income, and low-wage employment subsidy on the other hand, which ties closely (full-time) work and income. Maybe this intermediate position is a positive-sum compromise : they allow to internalize some labor market externalities, they foster a better equilibrium between paid and unpaid useful social activities, and they let people decide the size and the schedule of their engagement in paid work and family tasks.

44) cf P. Van Parijs, 1996, Real Freedom for All, Oxford U. Press, and  E. S. Phelps, 1997, Rewarding Work. How to Restore Participation and Self-Support to Free Enterprise, Harvard U. Press.

Briefly put, TLM may be considered as an emerging regulatory idea. They systematize and rationalize some existing trends in LMP, as they appear in continental Europe : they develop their coordinating functions by proposing new commodities to bargain on in the labor market, enlarging the adjustment opportunities within a structured transfer process. They represent a way of flexibilizing labor market through activation and negociation, containing the pressures towards inequality and shifting the responsibilities from the central state to other collective, private and public bodies.

3.4 Reforming unemployment insurance in the year 2000 : the French debate in the light of Transitional Labour Markets.

The French situation during the summer 2000 is characterized by a quick decline of unemployment, starting from a very high level (from more than 11% to 9% in less than two years), the controversial implementation of the two <<Aubry laws>> shortening the weekly working time, and a difficult reform process of the unemployment insurance scheme on which we may focus, keeping in mind the TLM perspective.

Everybody in France agrees on the need to transform the actual institution.

The existing system revealed itself as strongly unequal and inefficient during the last decade.

It is a three-layers device, with the third rather implicit and hidden. The first layer is the classical unemployment insurance (<<regime d'assurance-chomage>>), managed by the social partners together with the state (<<paritarisme>>) and protecting only stabilized employees with previous contributory payments. It is financed by contributions from the firms and from the workers. It pays benefits proportional to previous wages, for a maximum period of 4 years, but the benefits decrease over time whatever the labor market situation and the individual efforts made by the jobseeker. The second layer is a complementary, state-financed assistance scheme (<<regime de solidarite>>). It has two functions : to lenghten the benefits period for unemployed arrived at the end of their insurance rights ; and to give basic helps to some categories of non-contributors unemployed. It pays floor-level benefits, again for a maximum period. It is clear that mass and persistent unemployment generated and still generates population not entitled to such programs. The system generates incentives for the social partners to limit the extension of the insurance scheme (in coverage and in payment levels)  because the state appears as a last-resort payer managing the complementary solidarit scheme.

And the government did not developed the scheme, because it would be equivalent to change co-managed unemployment insurance into a pure state-managed welfare system.

As a consequence, only one half of the unemployed benefit from some (decreasing) payments by the two <<regimes>>. It is obviously the most favored group of workers, with previous long tenure. It is the reason why the minimum income (Revenu Minimum d'Insertion, RMI, enacted in 1988) is more and more used as a third component of unemployment benefits. This spillover has positive but also perverse effects. It gives a safety net (the income level is half of the minimum wage for an isolated individual), but has the drawback of stigmatizing, and confining some high-skilled unemployed in a kind of welfare together with traditional poor or marginal groups.

The system is also charaterized by threshold effects, whose result is the exclusion of almost all workers with irregular work history.

Other <<active>> labor market policies are managed separately mainly by the French public employment service, ANPE, with some exception for the RMI, whose social re-integration policies are much more integrated. This lack of coordination between <<passive>> and <<active>> components has often been criticized.

In this context, two recent developments illustrates the stakes but also the challenge of reforming the French unemployment insurance, which focus on the twin questions of   activation   and negociation.

The first is a big bargaining round held, at the end of spring 2000, excluding any state participation, by social partners : the MEDEF (french employers' union) and the five federal unions (CGT, CFDT, CFTC, CGC and FO). The overall perspective was set by the MEDEF : named   refondation   (refoundation), the process intended to renew old agreements between the social partners in such a way that the influence of the state would be minimized, if not eliminated. The first step was redefining unemployment insurance into a more positive <<activating>> tool. Finally the negociation ended up (june) in a partial agreement, signed only by MEDEF, CFDT and CFTC. In order to be implemented and become reality, this agreement has still to be completed and confirmed by the state.

45) These lines are written during summer 2000.

The content of the agreement is the following. Existing unemployment insurance would be terminated and replaced by a scheme exclusively centered on <<active>> components : the PARE, i.e. Plan d'Aide au Retour l'Emploi. The idea is to conditionate benefits to a previous individual competencies check, followed by a back-to-work individually taylored program, with sequential revisions. On the <<passive>> side, two improvements intended to cure some of the defects underlined above. The benefits ceased to decrease over time, and could be opened to more inrregular contributors. The sequential revisions may lead to redefining the professional profile of the jobseeker, and obliging him or her to accept job offers either outside his or her previous specialization, or proposing inferior wages.

In the light of the preceding discussion, such an outcome could be characterized as combining incomplete negotiation with incomplete <<activation>>. TLM components are no doubt present, in the welcome revival of negotiation and responsibility of some social partners, and in the better covering and stability of payments over time, to be combined with the promised new opportunities. However, as regards negotiation, the agreement is partial and excludes not only the state but also the majority of unions ; as regards   activation   it mainly took the limited and authoritative form, and  looks like some of the U.K. <<New Deal>>reforms, putting pressure on the unemployed. It promises new opportunities but without really organizing them.

Maybe the future will bring the opportunity of enlarging both   activation   and negotiation.

But another perspective, less dependent on the political process, can be briefly presented. It comes from a report involving social partners (not the MEDEF, which, although invited, did not participate) and members from public administrations and NPO networks : the Belorgey Report, from the name of the president of the discussion group organized by the French Commissariat General du Plan. The scope of the report was wider, and included all income protection programs together with unemployment insurance and labor law. The objective was to discuss the connection between paid work, unstable employment situations, and social protection. Two key questions emerged : a not enough issue, first. We showed that unemployment insurance left half of the unemployed without protection. The same occurs with health and pension programs. The report insisted on the need to preserve the accumulation of social rights by workers whatever their employment situation. But there is also in some cases a too much issue : some cumulative effects of different programs separately enacted and managed led to clear inconsistencies. Seven different minimum income programs coexist, often with different population targets, but some of which can be cumulated (e.g. housing allowance). Some important rights were defined on a family basis. All this brought disincentives in some cases and the report makes suggestions in order to reduce them.

46) Commissariat G□n□ral du Plan, 2000, Minima sociaux, revenus dactivit□, pr□carit□, Report of the working group under the presidency of J.M. Berlorgey, La Documentation fran□aise, Paris.

However the report went beyond and also examined some ways of achieving a better stabilization of the employment relationship, proposing for example to clarify the responsibilities in the case of multi-employers as well as in the case of unemployment insurance, and discussing experience rating together with job rotation and other activating schemes. These proposals are close to a TLM orientation and their perspective was explicitly introduced.

47) In a subgroup report.

Here again it is too early to know which suggestions will be implemented either by government decision, and/or by the social partners. An interesting trait is that the authors insisted on the need to make reforms simultaneously on different fields, thus giving a more open (and also more complex) view on what could be   activation   and negociation.

4. Promoting reemployment in Korea: a preliminary discussion

4.1 Recent trends: encouraging or worrying?

If we return now to the Korean case, we can observe a sharp decline in the unemployment rate (Figure 7) and an increase in wages recorded since the beginning of 1999 (Figure 8). One of the features that distinguished the South Korean economy from most other OECD countries is the impressive speed with which unemployment has fallen and new jobs have been created. The bulk of these positive trends on an improved labor market comes from the recovery of economic growth, in almost all sectors (Figure 9), rather than from policies implemented by the government.

Consequently, the government cannot afford to be complacent. Furthermore, the pace of the fall in unemployment has decelerated because public labor programs have been cut back as a result of economic recovery. With further large scale job losses due to the strong Chaeb l conglomerates restructuring still to be completed (at Daewoo Motor for example) and the financial sector down sizing in the pipeline, the labor market might loosen again, even if the demand of labor has now stabilized.

48) This is the case, for example, at Daewoo Motor, where the project of foreign ownership (the potential bidders being General Motors, Ford, DaimlerChrysler and Fiat) arouses a strong opposition of the unions, seeking rather nationalisation. To back this demand, workers at all the main South Korean car plants went on strike for a week in April 2000.

The government is worried that unemployment among the young remains high, although declining. According to Ministry of Labor, unemployment in the 15- 24 age group stood at 12 percent in February 2000, compared with around 7 percent before the end-1997 crisis. In an attempt to lower youth unemployment, the government is offering public funds to encourage large companies to offer internship programs to young people; but this program remains limited for the moment.

Another serious problem remaining unsolved is that secure, long term jobs are becoming scarce. The Korean Labor Institute's forecasts show that some 823 000 new jobs will be created in 2000, but that most of them will be only short term. And the youngest group of workers, from 15 to 19 years old, will be the most sought after.

Long term unemployment is also turning into a structural problem. KLI data indicate that those out of work for over 6 months accounted for almost 20 percent of the total in November 1999, considerably higher than before the crisis. The OECD Employment Outlook shows an increase in the frequency of long term unemployment (over 6 months) from 14.7 to 18.6 percent of the total unemployed between 1998 and 1999. Over this period, the over 6 months unemployment rates rose from 16.8 to 21.3 percent and from 10.3 to 13.1 percent respectively for men and women.

OECD's projections for unemployment indicate a rate at 4.5 percent for 2000 (and 4.1 percent for 2001). Unemployment is expected to average about 4.3 percent of the total labor force in 2000 by the KLI, with a number of unemployed close to 957 000 as a whole. This jobless total is far higher than the country has been used to, comparing with a pre crisis period when unemployment was around 500 000.

The days of unemployment in the 2 or 3 percent range are over. As a result, it appears clearly that the need for an enhanced social security system remains undiminished. The questions are whether the European models are applicable or not, and if it is the case, in which conditions.

4.2 Mobility, solidarity and emerging social protection systems : complementarities      and conflicts

The Korean achievements and temptations can be briefly compared with some experiences of other countries facing the challenge of a big slump, equipped with a   <<young>> social protection system, i.e. characterized by a rather low and growing coverage, low payments and the creation of new programs coping with urgent needs. We chose the experiences of three occidental states during the decade 1929 - 1939 : The USA, UK and France. It is necessary to immediately precise the meaning and limits of such comparisons : they do not imply that the Korean development level could be compared with the development level of these three countries during the thirties! But the <<big slump>> was a laboratory in social protection as well as in deregulation, and it is interesting to recall some of the successes and failures that were historically recorded after the introduction of a number of measures and programs. Our intent is only to identify some challenges and drawbacks. The exercise is of course somehow artificial but may prove suggestive because, as it will become clear, the actual Korean experience combines several features found separately in our chosen historical examples.

Our first reference will be France. During the ten years 1929 - 39, the situation in France was quite bad, with 10% GDP losses in the first four years, followed by a persistent stagnation. What is striking however is the maximum unemployment rate of the decade : 6 % (that could be advantageously compared with the 1990s' levels !). The explanation is not whatever strenght of the French economy, nor any labor market policy <<active>> effort, but depends on two reinforcing reasons. First, the statistics were not very accurate, and took into account only persons having lost their jobs. Newcomers in the labor market were not considered. Second, and it is the most interesting , France was still to a large extent a rural country, and each family had close ties with peasantry.  So a big number of persons, becoming unemployed, took the decision of going back to the countryside and participated in harvesting and other rural activities. They found dwellings and relied on the family solidarity, which was rich enough and more or less sufficient to welcome them. Of course the overall consequences had been severe losses in income and social security ; but to some extent an alternative was open and tried.

) Our remarks use as a basis for the discussion the short synthetic appraisal of B. Gazier, La crise de 1929, PUF 1989.

The second experience is the US programs of public works during the Roosevelt administration. The <<New Deal>> and the concomitant policy development are impressive : the Civil Works Administration (CWA) hired 4 millions unemployed in January 1934, and the Federal Emergency Relief Administration (FERA) had 20 millions beneficiaries during the winter 1934. And in 1935 the Social Security Act was enacted, creating retirement, health protection and family assistance programs. The point to make, however, is the controversial and complicated fate of the public works programs. Accused to pay too high wages and then to disturb the labor market, the CWA was suppressed in 1934, but quickly replaced by the Work Progress Administration (WPA), whose wages varied according to local conditions. And the implementation of the program became more restrictive. A maximum of 2.9 millions jobs in 1936, 1.5 millions in 1937, and 3 millions during a very short period, for the 1938 slump. We have to recall that the maximum number of unemployed people in the thirties was 11   12 millions. The treatment of the valid unemployed was to exclude them from the FERA programs and to refer them to the employment agencies.

So, after the emergency generosity of 1934, what is clear is the overall choice, made by the government, to send back to private employment the bulk of the unemployed, in a context of persistent low activity of the economy. The balance is quite negative. The social distress of the thirties in the USA was only relieved with the second world war, which allowed to re-employ most of the unemployed, and the peace, which allowed to keep into employment the veterans as well as most of the civilian workforce.

The last experience is the most positive one : UK after 1935 developed a deliberately contracyclical policy together with important social developments. The growth performance of UK from 1935 to 1940 is quite good, and it not often quoted because the UK of the twenties was considered as a sluggish economy, already with high levels of unemployment. After 1931 the UK government abandoned the gold standard and was helped by a more favorable international environment. The development of social protection was progressive, without spectacular ruptures or reforms. The (low) unemployment benefits were first cut by 10 % in 1931, but the measure was quickly abandoned, and pensions were developed. A number of laws and devices encouraged the building of individualized and standardized dwellings. So the housing sector witnessed a real <<boom>>: the number of newly built houses doubled in the thirties compared to the twenties. After 1937, the creation of paid holidays stimulated mass leisures and finally all this converged in an increasing popular consumption. However the success was not complete on the unemployment count : after a peak of 15 % in 1932, UK moved back to the levels of the twenties (8%).

What is relevant for our discussion on Korean activating labor market policies ? We will focus on mobility as well as solidarity. Korea seems to combine some aspects of the French, North-American and British experiences : some traditional solidarities, together with mass emergency public works with the problem of a possible stopping, and contracyclical measures.

To a more limited extent, family solidarities may have quite worked in Korea during the 1990 slump. Korea is now a very urbanized nation, but some rural or traditional solidarities did worked. The persistent saving behaviour evoked above is another sign of a community able to act as a buffer as well as to go on accumulating private income protection and assets, thus not relying on state help. Some of the UK efforts seem close to the Korean initiatives, -leaving aside the housing boom- . If we add the massive public works programs, this combination shows probably good complementarities, helping to understand the absorption and recovery capacity of Korea, and an original way of conciliating mobility and solidarity.

But some elements of the CWA-WPA process also could become relevant, and put into evidence some limits and potential conflicts in the future. State-managed mobility is always difficult in times of tight budget constraints. It begins with volunteers and may end in authoritarian decisions, either suppressing the programs or (more probably) reorienting them in a restrictive way. It could be the case especially in the case of relatively small or lean welfare states, suddenly growing and facing implementation as well as legitimacy problems. As a possible response, governments could develop less attractive forms of work-help and send back to the private labor market, quickly and bluntly, large groups without sufficient reemployment prospects. Then the whole process may foster an aggravated segmentation of the labor market.

Is it possible to get out this threatening vicious circle? The reference to the actual debates about transitional labor markets could bring some insights. It does not seem possible nor desirable to durably maintain huge state involvements into labor market mobilities and occupations. And the idea of TLM was precisely, in a different context, to give more decentralized control to the social partners regarding the labor market policies expenditures. An important recommendation is the opening of the transitions opportunities creation process to other financers, such as nonprofit organizations, municipalities, etc. The French experience during the thirties was, so to speak, the appearance of an informal transitional labor market, strongly unequal and heterogeneous. The challenge is today to keep the close adaptation to needs, and the flexibility, and to initiate a less unequal and more efficient process.

4.3 The conditions for an innovative "employment compact"

In order to meet this challenge, it seems then that two conditions need to be fulfilled. The first is that alternatives to the public-managed private managed dilemma are developed. The second is that some mobilities of workers and unemployed are negociated with the social partners. In our view these two conditions are closely tied.

The efforts of the South Korean government in order to generalize the Employment Insurance System after the 1997 crisis must be fostered and sustained. This State involvement in the social sector appeared necessary and should be even consolidated in the future. However, risks exist that the Korean authorities feel tempted, with the rapid recovery of the economy, to dismantle some of the measures recently implemented.

Our intention is not to recommend that the whole burden of social protection is to be borne by the State alone; but rather to suggest a use of public expenditure in this field as a lever functioning in complementarity with an active mobilization of social, connected networks and activities in the third sector. Taking into account the Korean context, some of these networks and activities could be informal, or still potential (such as associations, cooperatives or mutual benefit societies), and be supported by the traditional links of solidarity which remain particularly strong in South Korea: the traditional familial structure, together with the culture of the  Confucianist spirit   (Bidet, 1999).

50) See : □ric Bidet, □ □conomie sociale et nouveaux pays industrialis□s : le cas de la Cor□e du Sud □. Annals of Public and Cooperative Economics, 2000, forthcoming.

At this final step, the theoretical framework of the transitional markets, empirically experienced and under discussion in several European countries, as evoked above, could prove to be a relevant and profitable basis for reflection and proposals in order to "activate" employment policies, reduce the dualism in the labor market, and take advantage of the high level of human capital available in the country. Examples (among others) could be found in measures promoting part time early retirements or establishing decentralized, co financed systems of training and socially useful activities. The overall philosophy of the TLM is particularly adapted to the search for solutions combining state intervention and private (for-profit and non-profit) initiatives, either from the formal or the informal sector.

Of course, the implementation of such a scheme would be time consuming and new for South Korea. Nevertheless, it seems that the present period of economic growth is favorable and helpful to take such innovative measures, at the appropriate time and within a context adapted to the Korean situation. We then arrive to our second component : a sine qua non condition for the success of this new employment policy remains negociation between all social partners: State, employers and employees, in order to promote employment. Consequently, the challenge is now to reactivate the social dialogue, which is one key of our proposals.

This is here that some anxiety arises. Calling for proper social security system, the national union centres (FKTU and KCTU) are complaining about the renewed recourse by the Korean authorities to restriction to unions' activities, going as far as to imprisonment of trade unionists. As a matter of fact, 61 trade unionists were imprisoned for trade union activities in June 1999 -- 51 having been arrested in 1999. Amnesty International reports showed the organization's concern on trade union rights and pluralism. OECD also pointed this worrying fact:  Another important issue is the imprisonment of union officials . The result of the Korean government's authoritarian way of doing is the that the Tripartite Commission has temporarily ceased to function.  Labor has become increasingly dissatisfied, complaining that the rise in unemployment was focusing workers to bear an unfair share of the cost of restructuring .

51) Republic of Korea, in Amnesty International Report 1998, pp. 224226, and Report 1999, pp. 225227, Amnesty International Publications, London.

52) OECD, 2000, Republic of Korea, Economic Studies, p. 159.

53) Ibidem.

This situation is not only worrying as regards democracy and social dialogue. It obviously impedes the negotiation of an "employment compact", i.e. a set of compromises helping to combine wage policy and mobility opportunities.

5. Conclusion

The TLM approach as a reform proposal for labour markets and social protection is typically a sophisticated european perspective, elaborated by economist and political scientists observing the actual tendencies affecting european labour market policies. However, such a perspective, adapted to nations with mature, fully developed social protection systems, may be, paradoxically, even more adapted to nations managing a recent and still incremental social protection system. It fosters the search for new complementarities between formal and informal, domestic sectors, and for integrative compromises in the labour market introducing the social partners together with other actors (the State and other local authorities, the non-profit organizations ).

Of course we only sketched the TLM framework as well as the analysis of the Korean case at the turn of the century. Much more must be done in order to precisely identify the specific constraints and strenghts of the Korean economy and society and go further in the debate.

아시아의 위기극복과 노동시장정책의 활성화

한국에 초점을 둔 유럽과 프랑스 경험으로부터의 교훈

ESCAPING FROM THE CRISIS AND

ACTIVATING LABOR MARKET POLICIES IN ASIA

Some Lessons From European and French Experiences

with a Special Focus on South Korea

Bernard GAZIER and Remy HERRERA (University of Paris, France)

1. 서론(introduction)

노동시장정책에 있어서의 최근 한국의 경험은 유럽의 학자들이 지켜보기에 상당히 흥미롭다(fascinating). 무엇보다 1997년에서 1999년 사이의 위기의 결과에 대응하기 위하여 한국이 노동시장 개입정책 및  사회적 보호정책을 도입하거나 확장하였다는 것은 매우 주목할만하다 : 덧붙여 한국 정부는 실업보험 및 기존의 적극적 노동시장정책(직업 훈련, 임금 보조, 일자리 배치 등)을 확대하였고, 공공근로사업을 도입하였으며, 한시적 생활보호사업을 확장하고 노인을 위한 연금을 마련하였다. 특히, 가장 주목할 만한 것은 사회적 욕구와 빈곤문제의 다양한 측면(facets)을 포괄하고자 하였다는 점이다. 대부분의 실업자들이 실업보험의 확대에도 불구하고 실업보험의 수혜를 받지 못하였기 때문에 새로운 공공근로사업법이 1998년 5월(생활보호사업의 확대와 더불어)에 제정되었다. 임금보조정책(wage subsidy program)은 매우 대량적 차원으로 이루어져 근로자 임금의 3분의 2까지 지급되었고, 1998년에는 80만명의 수혜자를 포괄하였다.

) The data are taken from Tamar Manuelyan Atinc, Social Impact of the East Asia Crisis, chapter 6 Coping with Crises : Social Policy and the Poor, Reinventing a New Social Contract, World Bank, April 2000, pp 123-151.

물론 일부의 시도들은 시행되기까지 시간이 지연되기도 하여 즉각적인 결과를 가져올 수 없었다. 1998년에 일시적인 원조 프로그램에 대한 재정은 피상적으로는 상당히 증가(약 40%)하였지만, 위기로 인해 새로이 빈곤에 편입된 사람들에 대하여는 7% 정도만이 쓰여졌다. 또한, 전체 적용범위는 위기 이전의 32%로부터 1998년에는 17%을 약간 웃도는 수준으로까지 떨어졌다. 그렇다 할지라도 한국의 시도는 이제 오래된 산업국가들의 경험과 유사한 것으로 보인다. 또한 한국은 이제 노동시장이 빠른 속도로 노화되고 있는 고전적인《유럽의 문제》에 직면하게 될 가능성도 덧붙여 질 수 있다. 일부의 분석들은 종종 유럽에서 전형적으로 나타나고 있는 문제들에 대해 계속적으로 언급하고 있다 : 근로유인의 문제와 《유연한 노동시장을 유지할 필요성》이 그것이다. 마지막으로, 만약 우리가 (중앙화 된)국가 및 대기업들의 연계(networks)의 중요성을 고려한다면  프랑스와 한국을 비교해 볼 수 있다.

) 상게서, 140쪽.

) 상게서, 144쪽.

이 논문의 목적은 이 두 국가들간의 가능한 수렴(convergence)에 대해 심층적으로 분석하고자 하는 것이 아니라, 최근 유럽에서 경험한 고용위기와 빠른 성장 회복이라는 맥락에서 21세기의 미명에 동아시아의 《적극적인》노동시장의 위상과 범위를 알아보고자 하는 것이다.

이러한 토론은 다양한 거시경제적 충격과 다양한 정도 및 양상의 경제적 통합이라는 맥락에서, 사회 정책의 적응(adatation)과 조정(adjustment)에 대한 문제제기의 선두에 자리하게 될 것이다.  논의는 두 가지 주요한 방법론에 근거한다. 첫째는  《전환적 노동시장(Transitional Labor Market : 이하 TLM)》이라는 개념이 도입될 때, 노동시장정책들의 적응 가능성(adaptation potential) 이라는 측면이 잘 이해된다는 생각을 전개시킬 것이다 : 상이한 제도의 상호작용과 몇몇 제도간의 가능한 대치를 고려하여 비교의 도구로서 《기능적 상응 funtional equivalent》 및 《spillovers》를 소개할 것이다.

이 논문은 세 부분으로 나누어진다. 첫째, 우리는 한국의 상황에 초점을 맞추어,  거시적인 평가와 고용의 역동성에 관한 분석을 결합할 것이다. 둘째로, 우리는 노동시장정책(LMP)에 영향을 미치고, LMP의 적응가능성을 강화한 최근 유럽의 변화 및 논쟁에 대하여 다룰 것이다. 또한 여기서는 "TLM"이라는 개념을 대략적으로 그려볼 것이다. 3장에서는 다시 한국의 상황으로 되돌아가서, 위기를 극복하는 방법으로써 정부의 개입과 제3섹터 경제의 조화로운 역할의 가능성을 모색해볼 것이다.

2. 경제위기시 한국의 실업극복

(Protecting from the Unemployment

during the Crisis in South Korea)

2.1 노동시장위기의 결과 (Consequences of the Crisis on the Labor Market)

1997년 말 외환위기 전까지 한국은  가장 빠르게 실질 GDP의 증가(1985년부터 1995년까지의 기간에 걸쳐 연간 평균 8.7%〔그림 1〕) 및 가장 낮은 실업률(1996년에 약 2%)을 경험한 OECD 국가였다(그림 2). 비록 몇몇의 경제학자들은 최근의 경제적 위기를 예견하기도 했지만, 한국은 종종 소위 □아시아의 기적□으로 표현되는 자본주의적 발달의 성공사례로 묘사되었다. 그러나, 1997년부터 1998년 사이에 급격한 변화가 일어났다. 「World Development Report」에 따르면 한국의 1인당 GNP는 1997년에 $10,550에서 1998년에 $7,970으로 떨어졌다(World Bank, 1999 and 2000). 그 결과로 일인당 실질 GDP의 국가별 순위는 24위에서 55위로 떨어졌다.

) 한국은 1996년 12월에 영구적 멤버로서 OECD에 들어갔다.

) World Bank, 1993, The East Asian Miracle  Economic Growth and Public Policy, Oxford University Press, New York.

) 1997년 11월 21일 재정위기가 있기 이전에 일련의 재벌들이 도산하기 시작하였다: 한보철강공업(1월 23일), 삼미철강공업(3월 19일), 진로음료(4월 21일), 대농(5월 28일), 한신건설(6월 2일), 기아자동차(9월 28일), 쌍방울의류(10월 15일), 해태제과(11월 1일), 뉴코아식품(11월 4일) 등, 2000, La Cor□e du Sud  Une Analyse historique du processus de d□veloppement, LHarmattan, Paris.

위기의 결과로 1997년 말(10월)에서 1999년 초(2월)까지의 기간동안 실업률은 4배로 증가하였고, 노동시장은 극도로 경직되었다. 대규모의 기업 구조조정이 이루어졌고, 모든 분야에서 고용이 축소되었다. 경제적인 이유로 인해 정리해고를 인정한 개정 노동법으로 고무된 한국 기업들은 1998년 동안에만 12만 명의 노동자 - 이는 고용보험에 등록되지 않은 해고 노동자 수까지 감안한다면 과소추정 된 것이라 할 수 있다 -를 해고하였다.

) 많은 작고 건전한 기업들이 신용 위기로 문을 닫았다.

1999년 2월, 실업률은 8.7%로 절정을 이루었다(그림 3). 그 무렵, 180만 명의  노동자들이 실업자로서 공식 등록되었는데, 대략적으로 2/3(1998년에 120만 명)는 해고나 조기 퇴직 등으로 인해 실직하였고, 1/3(1998년에 60만명)은 근로연령인구였다.

한국에서 실업률을 산출하는 방식은 도산한 자영업자을 포함하지 않기 때문에  실질적인 전체 실업률은 더욱 높다. 통계청에 따르면, 실업률은 OECD 기준으로 측정했을 때에는 0.3%∼0.4% 정도 높아진다고 한다.  노동시장상태의 악화는 실업률의 증가보다 더욱 심각했다. 왜냐하면 그것은 노동시장참가율의 두드러진 감소, 공식부문에서 비공식부문(노동시장조건이 통계청으로 파악되지 않는)으로의 이동, 농업 부문과 무급가족종사자(실업의 잠재적 증가를 암시하는)의 증가 등을 수반하기 때문이다.

) 1997년에서 1998년 사이에 전체 근로연한인구 중 노동시장에 참여하는 비율이  62.2%에서 60.7%로 감소하였다. 반면, 비경제활동인구는 1997년에서 1998년 사이에 1.2백만 명이 증가하였다.

위기는 한국 경제의 모든 영역에 영향을 미쳤다(〔그림 9〕에서 나타나듯이). 산업분야 중 생산직 노동자에서 고용손실이 집중적으로 일어나 1998년에 63만 명 남짓에 이르는 노동자들이 해고되었는데 이는 □신규 실업자□의 53%에 이른다. 이와는 대조적으로 관리직 및 전문직 노동자의 수는 오히려 증가하였다. 특히, 일자리의 부족은 20대의 젊은층에게 영향을 미쳤다. 실업의 극심한 증가는 학력이 낮은 사람들에게 더 큰 영향을 미쳤다. 전반적으로 □정규직 피고용자(영구적인 노동자와 최소 1년 동안 일자리의 고정이 보장된 사람) □들의 감소는 OECD 기준으로 측정하였을 때 90만 명에 이르렀다. 이러한 현상은 □1998년 초 노동법이 개정되기 이전에 노동자들을 해고하는데 제약이 있었던 한국 기업들로서는 유례가 없는□ 일이었다(OECD, 2000).

9) 1년 미만의 기간동안 실업상태를 경험한 사람

덧붙여, 위기 이후 1년 동안 일자리를 잃은 대부분의 비정규직 노동자들은 임시직이거나 일용직 노동자들로서 이전의 계약이 갱신되지 못하거나 회사가 도산되었다. 그리고, 건설업(소위 열악한 근로조건에 의해 □3D업종□이라 불리는)에 집중되어 있었다. 1998년에 새로이 실업자가 된 사람들 중에 약 40만 명이 임시직(1개월에서 1년 사이로 고용기간이 계약된)이었으며, 약 35만 명이 일용직이었고 이는 전체 실직자중에서 각각 33,3%와 29.0%를 차지한다. Viossat(2000)에 의해 적절하게 지적되었듯이, 이는 한국노동시장의 강한 이중구조와 그 심각성을 잘 반영한다.

) Viossat, LC., 1999, □ La Banque mondiale et la protection sociale dans la zone Asie de lEstPacifique □, Revue fran□aise des affaires sociales, N□. 34, JulyDecember, p. 140.

현재 한국의 경제위기에 있어서 두드러진 특성 가운데 하나는 고용구성에 있어서 변화를 가져왔다는 점이다. 일자리가 안정적이던 시대는 이미 지나갔다; 이제 "노동의 부정기성(Casualisation of Labor)"이 지배적으로 나타났다. 사실 많은 노동자들이 불안정한 고임금직으로부터 임금은 보다 낮지만 안정적인 일자리로 이동하고 있다. 일년 이상 일자리를 그대로 유지하고 있는 노동자의 수는 1997년에 7.3백만 명에서 1998년에 6.8백만 명으로 감소되었다. 일례로 경제위기 이후, 건설업에 종사하는 노동자 중 70%가 장기적으로 안정적이었던 상황에서 단기적이며 불안정한 일자리로 그 지위가 변화되었다. 1998년 중반까지 6.5백만(13백만 노동력의 절반) 명이 시간제 근로 노동자였으며, 부수적인(contingent) 근로자였다.

고용감소와 함께 한국의 실질임금은 1997년 중반부터 1998년 말까지 실질적으로 12.5% 감소하였고, 한국노동시장에 임금 유연화가 일반적인 현상으로 변화되기 시작하였다. 결과적으로, 국가총소득(national aggregate income) 안에서의 임금의 비율(share)은 1997년도에 55.0%로부터 1998년에 50.8%로 떨어졌으며, 이윤(profits)의 비율(share)은 9.2%에서 9.4%로 증가하였다. 1990년대에 노조가 상대적으로 약화되어 1993년부터 1998년 사이에 노조에 가입한 노동자의 수가 1.667백만 명에서 1.402백만 명으로 감소하였으나, 임금하락으로 인해 전국적으로 노동쟁의의 건수는 증가하였다: 1997년 78건의 노동쟁의가 있어, 43,991명의 근로자가 참여하였고, 444,720일의 근로일수 손실이 있었던 반면에 1998년에는 129건의 노동쟁의와 약 15만명의 근로자 참여, 1,452,096일의 근로일수 손실이 있었다.

) 자영업자의 소득은 같은 기간동안 33.3%에서 37.2%으로 증가하였다(Atinc, 2000, p.126).

) Korea Statistical Yearbook 1999, National Statistical Office, pp. 178-179.

노동조건의 악화는 일반적인 현상이었다. 대량실업과 낮은 임금, 근로시간 연장 등에 가장 취약한 사람들은 고령층 및 여성, 그리고 외국인 노동자들이었다. 우리는 한국에서 고령층의 대부분이 연금을 받고 있지 않다는 것과 퇴직자들을 위한 연금제도의 적용범위가 비교적 제한적인 상태라는 것을 기억해야 할 것이다. 여성들의 경우, 계속 고용상태가 불안정해지고 노동법의 조항에도 불구하고 종종 최우선적으로 해고되었다.. 외국인 노동자에 대한 학대와 권리의 남용이 증가하는 것 또한 간과되어서는 안 된다.

) Such is the case of the Equal Employment Law and Labor Standards Law.

) 이제 10만 명 이상의 불법 외국인 노동자들이 있다.

2.2 위기의 사회적 파급(Social impact of crisis)

대량실업이 수반한 극심한 소득의 감소는 구매력의 감소 및 가구의 최종적인 소비지출이 침체하는데 직접적인 영향을 미쳤다(표 1). 게다가 한국의 소득분배는 위기로 인해 불균형하여 소득격차가 크게 심화되었다(그림 5). 통계청의 자료에 따르면, 임금이 삭감됨에 따라(그림 4) 도시가계 중 하위 80%의 소득이 1998년 상반기에 감소하였다. 덧붙여, 임금 수준이 낮을수록 소득이 심각하게 감소하였다. 이와는 대조적으로 5분위의 가장 상위집단은 높은 이자율과 과세제도로 인해 같은 기간동안 소득이 오히려 증가하였다.

모든 지표들을 통해 불평등이 급격히 심화되었다는 것을 알 수 있다. OECD(2000)에 따르면, 가구들의 소득 불평등을 나타내는 지니계수는 1997년에 0.28에서 1998년 상반기에 0.32로 뛰어 올랐다. World Bank(2000)에 의해 제시된 도시가구소득에 대한 지니계수를 살펴보면, 1997년과 1998년 사이에 0.271부터 0.301로 올라 증가의 폭이 OECD 자료에 비해 조금 적은 것으로 나타났다.  하지만, 국가의 소득자료가 단지 가구 단위(가구주 중심)의 도시임금근로자만 포함하고 있다는 점을 감안한다면, 빈부격차의 규모는 과소평가되었을 가능성이 크다.

Prescott와 Kakwani(2000)가 제시한 자료에 따르면, 위기 전후 □극빈층(일인당 소비가 빈곤선의 80%보다 적은 가구)"의 수가 급격히 증가였고, 가장 빈곤한 사람들의 취약성이 심화되었다: 특히, 극빈층은 1997년에 1.1백만 명이었던 것에 비해 1998년에는 3.0백만 명으로 증가하였다. □한계 빈곤층(Marginal Poor : 일인당 소비가 빈곤선의 80-100% 사이인 사람)□은 1997년에 1.7백만 명에서 3.3백만 명으로 증가하였다. □빈곤층(1인당 일일 소득수준이  8달러-ppp달러- 근처인 사람)□의 수는 2.8백만 명에서 6.2백만 명으로 증가하였다; 그리고, □차상위 빈곤계층(near poor : 일인당 소비가 빈곤선의 100-120%에 해당되는 사람)□은 2.7백만 명에서 4.1백만 명으로 늘어났다. 현재 한국 대도시에서 위기 전에는 거의 알려지지 않았던 노숙자들이 만연되어 있다.

) 예를 들어, Godement(2000)는 1998년 8월에 서울역에서 거취하는 부랑인들이 3,000명인 것으로 등록되었다고 보고한다.

) 이러한 빈곤의 규모는 국가의 빈곤선을 사용하여 도출된 것으로, 소비 지출에 근거를 두었고, 단지 도시 가구만을 산정한 것이다.

실제 한국은 도시 빈곤층이 1997년 1/4분기에 7.5%에서 1998년 3/4분기에 22.9%로 늘어났다가 1998년 마지막 분기에 다시 15.7%(위기 이전의 두 배가 조금 넘는 비율인)로 줄어들어 전반적으로 급격한 증가를 경험하였다. 따라서, 빈곤의 규모는 1996년에 9.6%에서 1998년에 19.2%으로 증가하였다. 한국개발연구원(KDI)에서는 빈곤선 이하인 도시 가구의 비율이 1997년 초 3.5%에서 1998년 말에 7.5%로 증가했다고 발표하였다; 그러나, 역설적이지만 실업이 포함되지 않음으로써 이러한 측정에서 빈곤의 확장이 과소평가된다. ILO(1998)와 UNDP(1999) 자료에 따르면, 전체 인구의 12% 이상이 빈곤인구로 증가하였으며, 이는 약 5.5백만 명에 해당된다.

위기의 결과는 교육제도에서조차 민감하게 나타났다. 공립학교가 수업비를 받는 교육제도에서 초·중등학교 과정의 등록자 수는 1997년과 1998년 사이에 줄어 들었다. 경제위기로 인해 아동의 학업을 중단하는 실업가구나 낮은 소득의 가구가 적어도 10%는 되는 것으로 평가되었다. 학업을 중단하는 비율은 1998년에 가장 높게 나타났다. 이러한 변화는 교육부분의 공공지출이 감소했던 기간에 일어났다. 1999년도 한국통계연보를 살펴보면, 1996년에서 1998년에 걸쳐(통계청, 2000) 정부의 교육부문 지출이 감소한 것으로 나타났다. 반면에, 세계은행(World Bank)은 1997년 대비 1998년의 예산 비율이 교육은 94.2%, 보건은 96.8%로서 이전보다 감소한 것을 지적하였다. 이러한 평가는 장기적인 성장에 있어서 교육 및 인적자본축적의 중점적인 역할을 강조하는 새로운 성장 이론에 입각하여 볼 때, 상당히 걱정스런 것이다.

) 예를 들어, 중학교에 등록한 학생의 수는 1997년 2.012백만 명에서 1998년 1.897백만 명으로 줄어들어, 약 6%가 감소하였다.

) 도시의 일부 지역의 학교에서는 36%나 되었다.

) For a theoretical analysis of the new growth literature: Herrera, R., 1996, D□penses publiques et croissance de long terme, PHD dissertation, University of Paris 1 Panth□onSorbonne, Paris, France. For an endogenous growth model with human capital accumulation in a public educational sector: Herrera, R., 1998, □ D□penses publiques d□ducation et capital humain dans un mod□le convexe de croissance endog□ne □, Revue □conomique, Vol. 49, N□. 3, pp. 831-844, May, Paris, France.

경제위기의 파급효과를 나타내는 수치는 실업자가 가족들로부터의 원조에 의존하는 경우와 같이 빈곤한 계층에 대한 가족간 이전에 의해 완화되었을 수 있다. 그러나, 전통적인 가족구조 그 자체가 손상되었음 또한 관찰 할 수 있다. 한 예로, 최근 가정폭력과 이혼, 아동양육포기 및 학대와 같은 일들이 더욱 빈번하게 발생하였다. 자살율은 1996년에 월 평균 620명에서 1998년에 900명 이상으로 급격히 늘어났다. 경제위기는 사회적 긴장과 계속 언급하였듯이 실업으로 인한 고통 등에 의해 여타의 사회적 불안정에도 영향을 미치게 되었다.  범죄율은 1997년에서 1998년 사이에 17.2%가 증가하였다. 청소년 비행도 비슷한 경향을 보였다: 18세 청소년들에 의해 자행된 범죄만 해도 17.5% 이상이었다. 경제위기가 이 모든 문제의 유일한 원인이지는 않겠지만, 이러한 지표들은 1997년 말의 위기로 인해 한국 사회가 긴박한 곤궁과 사회적 불안 속에 있음을 나타낸다.

) 경제 위기 이후 단 일년 만에 긴급전화를 통해 여성이 가정폭력을 신고해 온 건 수는 전보다 무려 7배나 증가하였다.

2.3 노동시장정책(Labor market policies)

한국 정부는 다음과 같은 목적을 지닌 일련의 정책들을 통해 경제적, 사회적 문제들을 극복해왔다: ⅰ) 인플레이션을 낮추고, 통화공급을 통제함(신용을 엄격히 하고, 이자율을 높이고, 저축을 증대하며, 물가 연동제를 철회할 것), ⅱ) 예산 손실을 낮춤(세금을 증가시키고, 공공부문에 대한 지출 및 보조를 삭감할 것), ⅲ) 외환과 균형을 맞춤(환율의 가치인하). 국제기구에 의해 유도된, 계속되는 긴축 프로그램은 금융 및 공공부문, 노동시장의 구조조정과 민영화, 탈규제, 외국자본에 대한 개방 등과 같은 방법이 시행됨으로써 자유화 정책의 틀 안에서 통합되었다. 노동시장과 관련하여 시장 중심적인 정책의 핵심은 새로이 개정된 노동법의 틀 안에서 자유로운 정리해고의 실행과 determinate-term employment로  □고용의 유연화□를 확대하는 것이다. 한국은 위기 이전에 높은 정도의 임금의 유연화는 이루어졌으나, 엄격한 고용보장으로 이것이 보상되어 왔었다.

결과적으로, 기업은 개정된 노동법에 명시되어 있는 □기본고용조항□을 1998년 2월에 적용하여 □긴급한 관리적 욕구(urgent managerial needs)□를 들어 노동자를 정리해고 할 권리를 갖게 되었다. 이것은 기업을 도산으로 몰아넣을 만큼 악화된 경영조건이나, 노동 생산성 및 노동력의 감소를 정당화하는 새로운 기술의 증가시키기 위하여 재조직화(re-organization) 추구하려 하는 상황에서도 적용될 수 있다.

경영이전, 합병, 인수 시에도 또한 이러한 □운영상의 이유(managerial reason)□를 법적으로 행사할 수 있다. 운영상 어려은 상태에 있어 생산비용을 줄이기 위해 정리해고를 원하는 기업은 노동자 대표에게 60일 전에 미리 통보하고 노동부에 알리는 것이 요구된다. 그럼에도 불구하고 1998년에는 고용보험에 보고된 12만 명의 실업자 중 단지 10%만이 이러한 절차에 따라 실업자로 등록되었으며, 매우 소수의 기업만이 정리해고를 수행하기 전에 노동부에 알렸고, 매우 소수의 노동자들만이 미리 통보를 받았다. 게다가 새로이 입법된 정리해고제도의 남용에 불법적인 노동이 매우 확산되는 경향이 나타났다: 노동부에 따르면, 정리해고 233건 중에서 89건은 불공정한 해고로 판정되었으며, 이는 전체의 38.2%에 해당된다.

) 자세히: 만약 99명 미만 고용된 사업장에서 10명 이상의 피고용인을 정리해고하게 될 경우, 100명에서 999명 사이의 근로자가 고용된 사업장에서 10% 이상을  정리해고 할 경우, 1000명 이상 고용된 사업장에서 100명 이상 정리해고 될 경우

동시에 정부는 구조조정을 위해  퇴출된 노동자를 고용한 회사에게 임금의 일부(규모가 작은 사업장은 임금의 2/3, 규모가 큰 사업장은 1/3)를 지급하였다. 또한, 퇴출이나 임금 및 보너스 지급을 삭감하고, 노동시장을 단축하는 것, 일시적으로 폐업하거나 노동자를 파견하는 것, 조기퇴직에 대한 동의를 종용하는 일 등을 피하고 남아있는 잉여 노동자를 유지하고자 최선을 다하는 고용주에게는 다양한 □고용 지원금□을 지급하였다. 1998년에 약 4,200여 개의 기업의 78만 명의 노동자들이 그러한 지원금을 받았다. 정부는 지원금 지급기간을 1999년 상반기동안 6개월에서 8개월로 일시적으로 증가시켰다. 이러한 임금보조 프로그램의 재원은 고용주들에게 동일하게 0.3%의 보험료를 부과하여 마련하였다.

공공고용서비스가 일자리 배치를 향상시키기 위해 개선되었다. 그러나, 1998년 배치율은 구직자 중 10%에도 못미치며, 소위 □3-D" 저임금 근로자에게는 더  낮다. 이렇듯 빈약한 효율은 공공기관의 심각한 피용인의 부족에 의한 것이다:  공무원 1인당 8천명 이상의 실업자를 담당하였다. 아울러, 민간 기관도 점점 폭넓게 노동시장에서 구직자에게 고용서비스를 제공하게 되었다. 1998년 1,650여 개의 유료 기관들이 1.435백만 명의 구직자 파일을 담당하였다. 그러나, 이러한 기관들 중에 일부는 □grant-catchers"로 비판되기도 하였다.

1998년 2월 "인력임대조항(Manpower Leasing Act)"에 의해 민간 임시직 근로자 기관(private temporary worker agencies)에 양도하는 것을 허가함으로써 고용의 유연성이 촉진되었다. 1998년 중반 이후 약 800개의 민간기관이 지속적으로 일해왔다. 이러한 기관들은 □파견 근로자들(임시직 노동자 agency에 의해 고용되어 또 다른 회사로 보내지는)□을 고용할 수 있으며, 그러한 노동자의 수는 1998년 말에 42,000여명에 이르렀다.

파견 근로자들의 계약규칙은 대부분의 다른 OECD 국가들에 비해 훨씬 유연하다: 한국은 파견 근로자들의 고용기간에 대해서는 고정된 보장이 없다는 것이 한 예이다.

정부는 위기 이후, 조기 퇴직을 매우 강력히 권장하였다. 1998년에 26만 명의 노동자들이 □고용주의 추천으로□ 퇴직을 하였다. 이것이 1998년에서 1999년 사이에 50대 집단의 고용상태가 하락한 가장 큰 이유이다.

한국 경제의 신속한 구조조정의 일환으로 "직업훈련□은 경제위기 이후, 노동력의 질을 강화하고 변화하는 노동시장에 적응하고자 하는 목적으로 정부에 의해 체계적으로 확대되어왔다. 고용주에게 부과한 보험료(사업장의 규모에 따라 0.1에서 0.7%의 보험료 부과)와 정부 재정으로 기금을 마련함으로써, 이 프로그램은 1998년에 노동시장정책에 대한 전체 예산 중 15%를 차지하였고, 1999년에는 68.4%가 증가된 지출에서 10% 이상을 차지하였다(표 3). 급여는 직업훈련을 받는 동안 실업보험 수급자격이 없는 직업훈련 참여자들에게 지급되었으며, 급여의 수준은 최저임금의 60%에서 90%까지였다. 실업보험에 적용되는 사람들은 한 달부터 일 년까지 지속하여 세 단계의 □재고용 훈련□을 받을 자격이 있다.

) 이 급여는 2단계 기간에는 절반으로 삭감되었고, 3단계 기간에는 완전히 취소되었다.

그럼에도 불구하고, 직업훈련 프로그램의 전체 적용범위는 1998년에 34만 명을 기록하여 전체 실업자의 4분의 1만이 경제위기가 시작된 이래 직업훈련을 받아왔다. 게다가, 직업훈련과정을 끝까지 마친 사람은 단지 약 13만 명이었고, 새로운 일자리를 구하는데 성공한 사람은 2만 7천명 이하였다. 참여자의 고용 비율을 높이고, 훈련기관들(전문대학, 일반대학, 전통적인 교육기관 등)의 경쟁을 높이기 위해 □직업훈련바우쳐(1998)□ 및 □맞춤식 훈련체계(1999)" 프로그램이  실시되었다.

1998년에 437천여 개의 공공근로 일자리가 중앙정부와 지방정부에 의해 창출되었다. 이러한 일자리는 사회의 유익을 확대하였고, 공공건물을 수리하거나 환경을 관리하는 등 지역사회서비스를 제공하기도 하였다. 임금수준을 살펴 보면, 비숙련 노동자들(이전에 일일 노동자였던 사람)에게는 최저임금의 50%를 제공하였고, 숙련 노동자들(대졸 실업자)에게는 농가를 제외한 평균임금의 약 60%를 제공하였다. 이러한 프로그램에 참여한 사람들 중  65만 명 이상의 신청자들이 부양 가족이 있는 낮은 소득의 근로자이거나 자산이 거의 없는 실업자였다.

) South Korea, Intelligence Economic Unit, 2nd quarter 1999, p. 22.

공공근로사업이 수급자격이 없는 지원자에게도 남용되었다는 비판에도 불구하고, 정부는 실업 문제가 가장 심각했던 1999년 초를 중심으로 이 사업을 강화하기로 결정하였다. 실업율을 감소시키기 위한 공공근로사업의 효율성은 창출된 일자리가 일시적이라는 점에도 불구하고 의미있게 여겨진다. 이 사업은 실업부조보다는 일자리를 창출하고자 하는 한국 정부의 근본적이고 충실한 선호를 잘 반영한다. Economic Intelligence Unit(1999)의 발표에 따르면, 새 인프라를 대량적으로 구축하기 위하여 앞으로 한국통신 및 한국전력공사(모두 공기업)에 추가적인 공공근로 일자리가  창출될 것이라고 한다.

비록 일부에서는 한국의 □복지국가□ 구성에 유감을 표현하면서 그 필요성에 의문을 제기하기도 하였지만, 정부는 저소득층 및 자산이 없는 실직 가구주들을 지원하기 위해 일련의 부조 프로그램(실직자를 위한 생계비 보조 및 한시적 생활보호사업, 창업지원, 주거를 위한 대부사업, 교육비 및 급식비 부조 등)을 시행할 것을 결정하였고, 마침내 엄격한 기준으로 인해 배제되었던 실직자들을 위한 생활보호사업도 시행하였다.

생활보호프로그램의 목적은 □일을 할 수 없는 사람, 장애인, 노인, 아동과 같은 사회적 약자□를 돕기 위한 것이다. 소득이 일정 수준(농가를 제외한 평균 임금의 20%에 해당하는)을 초과하거나, 그들을 부양할 능력이 있는 가족 성원이 있는 경우에는 정부의 지원을 받는 수혜 자격에서 제외된다. 비록 1999년도에 이 프로그램에 14.5억 원이 투입되었지만, 실업급여에 15.0억 원이 든 것과 비교하면 무리하다고는 볼 수 없으며, 빈곤선 이하인 계층에 대한 평균수당은 극히 적은 편이라 할 수 있다. 보건복지부에 따르면, 1999년에 생활보호사업의 급여의 수준은 가구 내의 가족 수 및 소득수준을 고려하여 개월 당 최소 44달러에서 최고 124달러 사이였다. 게다가, 계속되는 프로그램은 많은 사람들이 지적하였듯이 어려움에 직면하였다. Atinc(2000)는 이 제도의 객관적인 비효율성에 대해 비판하였다. □한국의 생활보호제도의 예산은 중가하였지만, 새로이 빈곤층에 편입된 사람 중에서는 단지 7%만이 수혜를 받았으며, 전체 적용범위(원래 빈곤하였던 사람 및 새로이 빈곤층에 편입된 사람)는 위기 이전의 32%로부터 1998년 17%이 조금 넘는 수준으로 감소하였다.□ 이제 새로운 사회안전망 제도가 직면한 중요한 문제들에 대해 논의해 볼 것이다.

) T.M. Atinc, Social Impact of the East Asian Crisis, chapter 6 : □ Coping with Crises : Social Policy and the Poor □, p. 140.

2.4 사회안전망의 개선(Improving the social safety net)

매우 최근까지 한국은 실직자를 위한 lato sensu 의 사회보장시스템도 stricto sensu의 사회안전망도  없었으며,  권위주의적 자유방임국가였다. 오랜 기간동안 한국의 노동자들에게 분배되는 유일한 복지정책은 산재보험이었다. 앞서서 언급하였듯이, 한국 정부의 복지정책에 있어서 최우선순위는 일자리 창출이었다. 다양하고, 수많은 기업들을 통해 복지에 있어서 핵심적인 역할을 하는 고용이 고양되었다. 한국은 80년대에 중앙정부의 사회부문 지출이 세계에서 가장 낮은 나라(1985년에 8.1%)로서, 그 당시에만 해도 매우 낮은 수준의 사회보장 및 잘 갖추어진 사회 안전망이 존재하지 않았다.

) 한국에서 산재보험제도는 열악한 근로환경을 드러내기도 했으며, 한편으로는 조장하기도 하였다.

) Dreze, J. and Sen, A., 1989, Hunger and Public Action, Clarendon Press, Oxford.

) 기업중심 복지제도에서 적극적으로 발달한 것은 교육(2차 교육) 프로그램, 기숙사, 의료편의시설 등이다.

) You, J-i, 1994, Labor Institutions and Economic Development in the Republic of Korea, in Rodgers, G. ed., Workers, Institutions and Economic Growth in Asia, International Institute for Labor Studies, Geneva.

이러한 상황에서, 최근 고용보험의 확대(1998년 3월 이래로 실시된 □실업에 대한 포괄적 대응 정책□)는 노동조합이 노동시장 유연화 및 장기적으로 안정적인 일자리로 완화하는 것을 수용하는 것과 밀접한 관계가 있으며 혹은 노동조합에게 그것을 보상하는 것으로 여겨진다.

1998년 2월에 OECD가 일자리 전략(Jobs Strategy)을 권장함으로써 한국 경제의 지구적인 자유화(the global liberalization)가 이루어졌고, 위기를 극복하기 위해 이것이 실행되었다. 그러나, 그것은 1996년 이래로 □유연한 근로시간제□ 및 □세분화된 환경에서□의 자유로운 정리해고를 선호하는 한국의 고용인 조직에 의해서 주도된 투쟁 성과의 일부분이었다. 주요한 사회보험을 제도화하는 것 - 특히, 고용보험 -은 1980년대 후반에 확대된 사회적 불안정을 완화하기 위해 기획된 것이었다.

) 국민연금제도는 1988년에 생겼지만, 아직까지는 연금급여를 받는 사람이 많지 않다. (1964년에 만들어진)산재보험 범위와 (1977년에 시행된)의료보험도 부분적으로 확대되었다.

따라서, 1993년에 채택된 고용보험법 아래, 1995년 7월 1일 한국의 실업급여제도의 시행은 1987년 및 그 이후의 대규모 파업과 노동투쟁의 직접적인 영향을 받았다. 마침내, 1997년 경제위기 시 4개 동남아시아 및 태평양아시아 지역(일본, 중화인민공화국, 몽골) 중 하나인 한국은 실업급여의 형태를 갖추게 되었다.

) 노동시장에 젊은층의 유입을 촉진하고자 하는 취지로 만들어져 연금기금과 실업수당의 기능을 해오던 □퇴직금 제도(Severance Allowance System)"는 실업급여제도로 대체되었다.

그 역사가 짧음에도 불구하고, 고용보험제도는 대량실업 및 수급기간의 연장으로 매우 활발히 이용되었다. 1998년 3월까지 약 3분의 1의 한국 노동자들이 공식적인 급여에 의해 포괄되었으나, 실업자 중에서는 단지 7%만이 급여를 받았다. 노동시장에 대한 위기의 심각한 악화로 인해 1998년 3월부터 고용보험은 매우 신속히 확대되었으며, 임금계약보장기금조항(the Wage Bond Guarantee Fund Act) 및 중소기업을 위한 노동복지기금법(Labor Welfare Fund for Small and Medium Enterprises Act)을 공포하였다.

국가가 관리하는 보상기금의 재정은 전체임금의 비례한 보험료로 충당되고, 보험료를 고용주와 피용인이 반반 부담한다. 기여율은 사업장의 규모에 따라 다양하다: 작은 사업장에는 0.9%이며, 중간 규모의 사업장에는 1.1%, 대기업에는 1.3%를 기여하도록 하였다. 무엇보다도 법에서는 기여율을 임금의 0.6%, 최고는 1.5%를 부과할 수 있었다.  1998년 3월, 국회는 임금의 최고 3%까지 기여율을 높게 수정하였다. 실업급여(구직수당)는 퇴출 전 월 임금의 약 절반 정도이다. 1998년 3월, 최소한의 급여수준은 최저임금의 50%에서 70%로 증가하여 월 240,000원에 해당하였다. 최저임금은 전국의 제조업 평균소득의 25%이고, 최저 실업급여는 제조업임금의 17.5%에 해당하여 급여수준이 매우 낮다. 평균급여수준 또한 일반적으로 다른 OECD국가들에 비해 비교적 낮은 편에 속한다.

) ILO는 실업급여는 □최대한도의 기여가 아닌 최대한도의 급여를 통해 수직적인 소득재분배□를 이루는 것이라 명시하고 있다(ILO, 2000).

실업급여 수급기간은 고용보험제도의 본래의 취지가 장기적으로 소득을 지원한다기보다 일자리를 구하도록 유인하는 것이라고 볼 때 객관적으로 여전히 짧다. 수급기간은 퇴직한 연령 및 보험에 가입한 기간에 따라 산정된다: 즉, 30세 미만의 피고용인에게는 고용보험의 가입 시기(가입시기가 1-2년이면 2개월, 3-5년 사이는 3개월, 5-10년 사이는 4개월, 10년 이상은 5개월)에 따라 2-5개월까지; 30세에서 50세까지는 3개월에서 6개월, 50세 이상은 4개월에서 7개월 동안 지급된다. 1998년 7월부터 1999년 6월 사이에 수급이 만기된 실직자는 1999년 말까지는 특별히 2개월 동안 연장 급여를 받을 수 있게 되었다. 1999년 6월에는 고용보험의 최소 기여기간이 1년에서 6개월로 단축되어 기여기간이 짧은 사람도 급여를 받을 수 있게 되었다. 구직을 권장하기 위해 정부는 실업급여의 수급자격이 있는 수혜자가 수급기간의 절반 이내에 새로운 일자리를 찾으면 재고용 수당을 일찍 지급하였는데, 이는 일괄 급여(Lump-sum)로서 여분의 실업급여액의 1/3에 해당하는 금액이다.

) 최소수혜기간은 1998년에 60일로서 이전의 두 배가 되었다. 경제 위기 전에는 수혜기간이 30일에서 210일 사이였다.

) 예를 들어, 고용보험이 처음 시행되었던 1995년 7월부터 고용보험에 가입되어 있었던 30세에서 50세의 근로자의 경우, 4개월 동안 급여를 받고 이후에 2개월을 연장하게 되면 총 6개월 동안 급여를 받는 셈이 된다.

고용보험의 적용대상은 처음에는 30인 이상 고용 사업장으로 제한되었으나, 이 후 세 단계로 확대되었다: 1998년 1월부터는 최소 10인 이상 사업장까지; 1998년 5월 1일부터는 5인 이상 사업장까지; 1998년 10월부터는 5인 미만의 사업장까지 확대되어 마침내 모든 사업장을 다 포괄하게 되었다. 따라서, 고용보험의 적용범위는 1998년 1월에 5.7백만 명으로부터 1998년 12월에는 8.7백만 명으로 늘어났다. 1999년 7월 1일부터는 (1년에 적어도 한 달 이상 고용된)임시직 근로자 및 (주당 18시간 이상 일하는)시간제 근로자, 그리고 일용직 근로자(주당 30.8시간 미만으로 일하는)도 적용대상에 포함되었다. 그러나, 다음은 적용범위에서 제외된다: 공무원, 사립학교 교직원, 우편서비스 근로자, 60세 이상의 신규 근로자, 65세 이상 근로자가 그들이다.

고용보험제도는 실업을 퇴치하기 위하여 두 가지 방식으로 접근하였다: 공공근로사업과 직업훈련이 그것이다. 따라서, 실업급여가 소진된 후, 개별 실업자들은 공공근로사업 및 직업훈련의 수혜 자격을 갖게 된다. 결과적으로, 실업자들은 전체 프로그램들을 고려해 볼 때 총 18개월 동안 부조를 받을 수 있도록 되어있다. 그럼에도 불구하고, OECD는 □실제로, 대부분의 실업자들이 확장된 전체 수급기간동안 부조를 받지는 못했다.□고 지적한다.

) OECD, 2000, Republic of Korea, Economic Studies, p. 162.

비록 실업보험이 확대되었다 할지라도 여전히 그 수준이 극히 미약하다: 급여 수준도 낮고, 신청기간은 매우 짧으며, 모든 피고용인들에게 실업급여 수혜 자격이 부여된 지는 얼마 되지 않았고 특히, 대부분의 취약한 노동자들(임시직 및 일용직 노동자 등)의 경우에는 더욱 그러했다. 게다가, 소득이 낮은 노동자들이나 규모가 작은 사업장 - 1998년 5인 미만의 사업장의 피고용인은 6백만 명이었으며, 전국 노동자의 45%를 차지하는 것으로 나타났다 - 의 근로자들은 경제위기 직후의 1년 동안은 고용보험의 혜택을 받을 수 없었다.

많은 노동자들이 체불된 임금을 받지 못하고 사회보장의 보호도 거의 받지 못한 채 일자리를 잃었다. 고용보험이 신속하게 확대되었음에도 불구하고, 단지 266,000명 - 즉, 전체 실직자의 15% - 만이 경제위기가 가장 악화되었던 1999년 1월에 수혜를 받았다.  Atinc(2000)는 □실업보험 수급자들 수는 증가하였지만, 이러한 숫자는 1999년 3월 기준으로 전체 실업자의 10%에도 이르지 못한다(처음에는 1.9%로 출발).□라고 보고하였으며, Bidet(1999)는 1999년 6월까지 12.5%에도 못 미치는 실직자들만이 효과적으로 실업수당을 받았을 뿐이다.□하고 지적하였다. 이러한 평가를 통해 1996년 6월부터 1999년 6월까지 실업수당은 유동적(mobilized)이었으며, 십억 달러가 약 70만 명에게 사용되어 결과적으로는 3년에 걸쳐 수혜자 1인당 평균 1,500 달러가 지급되었다는 것을 알 수 있다. 이러한 분석은 - 제도의 형평성 부족은 말 할 것도 없이 - 고용보험제도가 아직 미약한 수준이라는 것을 나타낸다. 2000년 초에는 약 8.6백만 명의 노동자(즉, 전체 노동자의 70%)가 고용보험의 적용대상으로 포함되었다.

3. 유럽의 노동시장정책과 사회적 보호 : 최근의 경향

앞장에서는 한국이 경험한 도전과 조정의 압력에 대해 이야기하였다. 한국의 경험은 매우 적극적인 정책적 대응을 보여주지만, 한국과 같은 일개 경제는 산업주기에 따른 강한 의존성, 빈약한 안정화 도구, 거의 연계되지 못한 정책을 갖고 있으며, 특히 통합이 이루어지지 않은 지역에 속해있기 때문에 분명히 강한 압박에 직면하게 된다.

여전히 조정해야할 문제가 남아있다고 하더라도-진행되고 있는 화폐통합 외에 재정과 사회정책에서 조화를 이루는 문제는 여전히 해결되지 않은 상태이다.- 점점 더 통합되어가고 있는 유럽지역에서는 이와 대조되는 진행이 뚜렷하게 나타난다. 그러나 우리는 적극적 노동시장정책을 실업에 대항하고 변화하는 상황에 노동시장을 적응시키기 위한 도구로 간주한 유럽의 발전방향의 적절성을 보이고자 한다.

이번 장에서는 먼저, 사회적 보호와 거시경제 충격간의 가능한 연결에 대해 간략히 설명할 것이다. 그 다음, 유럽 노동시장정책에 영향을 미치는 최근의 경향을 분석할 것이다. 세 번째로 《전통적인 노동시장》의 개념을 소개하고, 끝으로 지속적인 프랑스 실업보험(2000년대 중반) 개혁인 TLM의 사례를 바탕으로 간략히 전망을 제시하고자 한다.

3.1 거시경제충격과 사회정책 : 새롭고도 오래된(해묵은) 도전들

유럽 경제에서는 전통적인 조정 정책이 더 이상 적용될 수 없다는 것이 널리 인식된 바이다. 화폐통합 지역의 건설과 단일통화의 사용은 개별 국가의 통화정책-이자율의 조정과 평가절하와 같은-을 불가능하게 하였다. 개별국가의 통화정책은 모든 유럽국의 상황을 고려하여 단일 권위(authority) 하에서 사용된다. 예산정책(budgetary weapons)은 강력한 제재(예를 들어 Maastrich 기준같은)에 따라 회원국이 결정한다. 따라서 만약 수요나 공급충격 몇몇 영역에 타격을 주고, 그 영역이 해당국가에 특히 중요하다면 그 국가는 전통적인 거시경제정책으로 대응하는 것이 불가능할 수 있다.

2000년 동안 단일통화의 구축이 완성되지 않았고, 유럽지역은 심각한 sectorial 충격을 받지 않았기 때문에 이 같은 상황은 아직은 분명하게 나타난 것은 아니다.  그러나 이 같은 상황에서 가능한 대응에 대해 분명히 질문이 생긴다. 소득상실, 소비삭감, 노동시장개혁이 이러한 맥락에서 가능한 대안임은 분명하다.

) 2000년 유가파동은 예외에 속한다. 그러나 유가파동은 모든 유럽지역에 영향을 주었다.

한 국가에서, 예를 들어, 중요영역에서 경제활동수준의 급격한 감소는, 만약 평가절하와 수출증진을 통해 다른 고객(Client)을 찾는 것이 불가능하다면, 또한 내부시장이 단순히 현상태를 유지하는 정도라면, 실업(; 다른 직업을 찾거나 지역을 떠나는 근로자의 이동)의 증가, 교역(; 다른 산업을 개발하기 위한 노력)의 증가, 임금과 소득 삭감을 초래하는 plant closing이 필요하게 된다. 물론 핵심적인 질문은 각 대응책틀의 상대적인 중요도이다. 만약 임금과 소득삭감이 지배적이라면 불평등을 악화시키고, 관련 영역에서 수요를 위축시킬 위험이 있다.

따라서 유럽의 경우, 정책적 대응은 필수적으로 최소한 3개 수준-첫째, 통화결정에 있어서 초국가적(연방?) 수준, 둘째, 예산과 무역결정에 있어서 국가수준, 셋째, 근로자의 유동성에 따라 임금조정 및 새로운 산업의 개발을 결정하는 지역수준-에서 연계된다.

지역/영역 수준에 있어서 노동시장조정은 이러한 맥락에서 더욱 더 많은 범위를 차지하게 된다. 한국과 동아시아 국가들이 경기조정정책을 개발했다고 하더라도 이러한 국가들은 거시경제정책을 규정하고 적용하고자 할 때 많은 압박에 직면하기 때문에 이러한 유럽의 전개는 한국과 다른 동아시아 국가들에게 흥미로운 것이다. 또한 다소 역설적이지만 10년 전에 비해 유럽 통합과정이 진행 중인 현재 유럽의 변화과정이 동아시아가 직면한 도전에 비교하기 용이하다.

유럽에서 사회정책과 사회적 보호의 연계를 고려할 때, 노동시장의 적응 잠재력은 점차 중요한 문제이고, 새로운 도전이다.

예를 들어 무급의 사회적으로 유용한 활동(가사, 양육, 자선활동)과 비공식 경제, 그리고 공식경제간의 연결을 생각해보자. 이 같은 활동들이 경기침체시 완충역할을 한다는 것은 잘 알려져 있다. 세 가지 정부의 대응이 가능하다. 첫째, 기존 완충기제(; 가족의 도움, 조직 등)이 대응하도록 하는 것이다. 둘째, 공공근로, 양육휴직, 조기퇴직과 같은 몇몇 완충기제를 즉시 시행하는 것이다. 셋째, 지역별로 적절한 방안의 조정에 있어 지역/지방별 협상(negotiation)을 육성하는 것이다.

요컨대 처음의 두 대응은 □오래된□ 도전에 대한 대응이다. 아무 개입도 하지 않거나 일방적인 정부의 재정지출이다. 새로운 도전은 주어진 지역사회에서 프로그램에 대한 지출과 불가역성을 제한하는 동시에 불평등과 사회적 배제의 증가 위험을 통제하는 협상된 대책에 도달하는 것이다.

3.2 활성화(activation)와 협상(negotiation)

사회적 보호에 있어서 유럽의 다양한 대응방안과 제도들은 노동시장정책(LMP)에 반영된다. 대부분의 유럽국가들은 고지출국이며, 높은 고용수준이었던 기간 동안에도 발전된 프로그램들을 유지한다. 반면 다른 국가들은 그 같은 개입을 도입하는 것을 꺼리고, 일시적인 대책들을 시행한다. 특정 모형으로 수렴하는 전조는 없다. 세기 전환기에도 노력(efforts)과 제도(arrangements)에 있어서 상당한 다양성은 유지되었다. 예를 들어, 덴마크는 실업에 대해 매우 높은 수준의 보험을 통한 보호(그러나 해고를 방해하지 않는)를 유지하였고, 상당히 발전된(그리고 비용이 드는) 일련의 자활대책, 예를 들어 훈련, 보조금, 직업알선 등을 제공하였다. 다른 국가들은 다른 방식을 선택하였고, 피용인에 대한 더 많은 보호를 제공하였지만, 실업급여액의 소득대체율을 삭감하고, 직업알선과 재훈련 프로그램의 기회를 축소하였다. 이들 국가 중 일부는 조기퇴직, 시간제 근로, 퇴직연령의 도입 등을 일부러 회피하는 반면, 일부는 조기퇴직에 크게 의존하거나 시간제 일자리를 장려하거나 퇴직연령을 도입하였다.

) 프랑스어로 된 뛰어난 논문으로 J. C. Barbier와 J. Gautie(eds)의 『Les politiques de l'emploi en Europe et aux E.U.』(1998, PUF, Paris)를 참조할 것. 영문논문으로는 OECD에서 매년 발간하는 Employment Outlook에 자세한 비교 및 평가가 있음.

그렇다 해도 고용관계와 노동시장에 대한 유럽국가들이 갖는 행동에 있어 지배적인 특성은 ① 종종 사회보험체계의 운영에 관련한 노사협의의 강력한 유지, ② 고용취약계층의 지나친 소득불평등을 피하기 위한 최저임금법과 최저소득프로그램의 존재, ③ 그리고 고숙련 노동력을 훈련하고 육성에 대한 명백한 우선순위 부여이다.

특히 90년대 이후 유럽에서 노동시장정책에 영향을 미치는 두 가지 주요 경향은 첫째,《활성화(activating)》이고, 두 번째는 탈중앙화화(decentralizing)이다. 덜 중요하지만 세 번째 경향으로 민영화와 직업소개소간의 경쟁을 들 수 있다.

표면상의 증거와는 달리, 《활성화(activating)》는 복잡하고 다양한 과정이다.

) 보다 자세한 분석을 위해 B. Gazier(1996)의 □Analysis of the efficiency of labor market policies", Report for European Community Commission, DG V, 39p.를 참조할 걸

우리는 많은 연구, 특히 OECD로부터 보급된 잘 알려진 구분, 즉, 노동시장정책에서 《적극적(activate)》 요소와 《소극적(passive)》 요소를 기억할 필요가 있다. 소극적인 프로그램이란 실업의 부정적 영향을 보상하는데 목적이 있지만 또한 노동시장에서 부적절한 고령근로자와 잉여근로자 또는 계절(migrant) 노동자를 퇴직하게 하는 목적이 있는 프로그램-소득보장과 실업급여-이다. 반대로, 적극적 대책은 새로운 일자리를 만들거나 구직자와 고용자의 연결과정을 개선시킴으로써 노동시장 상태를 치유하기 위한 프로그램-공공근로, 고용지원, 직업소개, 실업자훈련-이다.

따라서 명백한 것은, 첫째, 아무 것도 안하기 때문에 지급하는 것보다 무언가를 하기 때문에 급여를 지급하는 것이 항상 낫다. 《적극적》 대책을 시행하는 것과 《소극적》 지출을 제한하는 최단기의 방안을 찾는 것이 필요하다. 또 다른 기본적인 논쟁은 재정이 어쨌든 노동시장정책 지출은 제한되어야 한다는 것이다. 노동시장정책에서 사용하는 재정이 보다 직접적으로 일자리를 창출하는데 사용되었을 수 있는-특히 사업주의 기여금으로 마련된 재정이라면- 자원을 통해 마련된 것이기 때문이다. 보다 복잡한 문제는, 특히 소득보장이 다른 이전이나 권리와 결합될 때, 근로동기저하이다.

그러나 이러한 방향은 I) 명확한 구분에 근거하지 않고, ii) 매우 다른 개입을 이끌 수 있다.

만약 실업수준이 높다면 훈련프로그램은 고용기회를 제공하지 않고도 시행될 수 있으며, 순수한 소득보장 프로그램으로 종결될 수 있다는 것은 생각하기 쉬운 것이다. 훈련받은 사람들 중 일부가 재고용되는 성과가 있다하더라도 단순히 구직자 집단의 서열이 바뀐 것이라면 순효과는 없을 수 있다. 몇몇 《일자리 창출》프로그램도 유용한 근로경험을 제공하지 못하고, 거의 성과가 없다면 동일한 비판을 받을 수 있다. 이들은 징벌/억제요소가 있는 소득보장 프로그램에 지나지 않는다. 반대로 실업급여가 적절히 운영된다면 직업연결 기능을 할 수 있고, 영속적인 일자리를 찾을 수 있도록 하는 직업연결과정에 대한 투자로 간주할 수 있다고 오랜동안 인식되어져왔다.

따라서 《소극적》 대책을 제한하면서 《적극적》 대책을 장려하는 방안은 매우 호소력이 있지만 보다 구체화하는 작업이 필요하다. 매우 상이하고 반대가 되기도 하는 전략들이 동일한 명칭으로 시행되어 왔다. 그 첫 번째 예가 영국에서 토니 블레어 정부가 1998년 실시한 New Deal이다. 청년층에 집중하여, New Deal 정책은 일련의 선택(options; 보조금을 지급하는 일자리, 환경보호에 있어서 공공근로, 재봉사 훈련 등.... )과 기회를 도입하였다. 그리고 제안한 선택(Options)에서 참여하지 않는 청년은 모든 재정적 원조에서 제외하였다. 앞서 명백하게 활성화(activating)에 해당하는 덴마크의 선택에 대해 언급하였다. 전형적인 대응책은 훈련이나 근로경험 없이는 아무도 영속적인 취업을 하지 않도록 하는 일자리 윤번제(Job rotation)이다. 일자리 윤번제는 대규모의 자원에 의한 유급의 6개월 또는 일년간 훈련이나 양육을 위한 휴직을 도입하는 것이다. 또한 일자리 윤번제는 이전에 훈련된 실업자에 의한 충원을 허용한다. 휴직기간이 끝나면 이전에 고용되어 있던 사람이 복귀한다. 그러나 실업자는 6개월이나 1년간의 근로경험과 고용관계, 유용한 네트워크를 갖게 되며, 보다 쉽게 일자리를 찾을 수 있다. 더 많은 비용이 들고 복잡한 방안에 비해 이것의 순효과는 순수한 일자리나누기 효과(휴직자와 대체인력)와 낙인 찍히고 낙담한 사람들을 지원하여 노동시장을 재-균질화하는 것을 합한 것이다. 영국처럼 덴마크에서도 실업자에 대한 자활압력이 있으나 취지나 운영방법에 있어서 차이가 있다. 덴마크 노동시장정책에는 『근로연계복지』요소는 없으며, 제공하는 기회가 더 많고, 조정(adjustment)은 자발성에 기초하여 이루어진다. 『활성화(activation)』의 질은 전문직 및 기회연결망에 상당히 달려있으며, 비-강제성은 잘 발달된 공공고용서비스에 달려있다.

또 다른 논의는 최소한 활성화만큼 모호하고 활성화와 밀접히 연관된 고용가능성이다. 간략히 살펴보면 고용가능성 강화정책은 고용을 장려하고 고용결정을 용이하도록 노동시장의 공급측면에 개입하는 것이다. 이 정책들은 적성 및 잠재력에 대한 개인평가와 이후 동반되는 고용기관을 통해 정교화된 재훈련 과정을 포함하는 개별화되고, 맞춤식이며, 미래지향적인 개입을 주장한다. 이러한 요소들은 수급자들에 의해 어느 정도 동의를 얻었다. 1998년 「지침서」에 의하면 유럽연합은 노동시장정책 분야에 있어서 회원국에 부여되는 최소한의 목표 중 첫째로 『활성화』와 『고용가능성-강화』 대책을 권장하였다. 이것은 기준이 되는 시작이다. 구체적으로  각 회원국은 모든 성인 실업자에게 일년 이상 적성검사와 개별화된 재취업 과정을 부과해야 한다. 청년실업자에 대해서는 6개월 동안 동일한 의무가 부여된다. 양적 지표에서 최종 목표는 최소한 실업자의 20% 이상이 훈련 또는 재훈련 프로그램에 등록되어야 한다. 각 회원국은 노동시장정책에 관한 연간보고서를 통해 목표달성치 또는 비달성 사유를 제출해야 한다.

) 비교분석을 위해 B. Gazier (ed) 1999, Employability : Concepts and Policies, Institute for Applied Socio-Economics, Berlin, 329 p.을 참조할 것

탈중앙화 추세는 전술한 것을 보완하는 것으로 보다 간략히 다루어질 수 있다. 『활성화』는 맞춤식체계의 개발을 의미하며, 이의 실행은 상당한 지역별 사업을 필요로 한다. 우리는 더욱 통합 되어가는 유럽에서 지역의 역할이 증가하고 있는 것을 언급하였다. 전국적인 규제의 감소, 지방정부 재정적자에 대한 압박, 초국가적 정책과 제도의 등장은 유럽경제에 의해 영향을 받는 다양한 수요와 공급의 충격(shock)에 대한 대응에서 지역별 다양성(상이성)을 증가시킨다. 따라서 지역수준이 노동시장 불균형에 있어서 주요한 조정 수준이 될 것이 관찰된다. 탈중앙화의 첫 번째 유형은, 자주 관찰되듯이, 프로그램 목록 중 선택의 자유를 부여하면서 지역 고용기관의 예산이 지구화되는 것이다.

이 같은 추세는, 또한 많은 경험에서 나타나듯이, 지역 기관간 경쟁을 일으킬 수 있으므로, 목표는 신중히 조정되고 구체화되어야 한다. 그렇지 않으면 용이한 사람만 직업을 얻고, 용이한 사람만 훈련하는 『creaming』과 같은 잘못된 결과가 초래될 것이다. 궁극적으로 민영화는 관료제의 왜곡에 대한 비판이 있는 영역에 있어서 경쟁과 개혁을 촉진하는 수단으로 몇몇 국가에서 나타났다. 대표적인 예가 영국이고, 반면 독일은 지역당국(『Lander』)의 사업주도권을 보여주며, 프랑스는 지역기관에서 지구화된 예산의 방안을 보여준다.

그러나 최근 유럽 고용의 회복은 이 『활성화(activist)』관점에 약간의 보완을 가져왔다.

90년대 동안 양호한 고용 성과를 달성한 첫 번째 유형의 국가는 오스트리아, 덴마크, 아일랜드, 네덜란드 같은 작은 국가들이다. 상당한 상이성 하에 각 국가는 실업곡선에 있어서 조속한 감소를 이루었고, 자주 언급되는 『유럽병』을 탈피하였다. 이들의 공통적인 특성은 노동시장정책과 비교적 활성화하는(stimulating) 거시정책간 연계, 장기적인 노사협정과정을 통해 획득한 소득보장과 전반 임금의 경감을 결합한 것이다. 즉, 여기서 중요한 것은 《소극적》 지출을 유지하면서 적극적 자세를 취하는 동시에 교섭(negotiation)을 이루는 것이다.

) P. Auer의 「Employment revival in Europe」(ILO, 1999)을 볼 것

1998년부터 실업의 감소는 보편화되었고, 전 유럽지역이 성장으로 전환으로 인한 결과였다. 한 국가의 경험을 선택하여 하나의 『모형』으로 표현하는 것은 어렵다. J. P. Fitoussi와 O. Passet이 프랑스의 경제자문위원회에 제출한 비교연구에서 언급하였듯이 제시된 성공 모형들은 시간에 따라 매우 빠르게 변하다. 1980년대 동안은 가장 평등주의적인 스웨덴(임금차등이 거의 없고, 세계에서 가장 발달된 노동시장정책을 갖춘)이고, 그 다음은 미국(임금차별이 크고, 노동시장정책이 1/10 수준인), 다음으로 덴마크와 네덜란드의 기적, 영국, 그리고 지금은 가장 자유주의적인 아일랜드와 간섭주의의 덴마크가 성공적인 모형으로 제시되었으며, 그리고 다른 나라들은 아마도 그 다음을 기다리고 있다.

) Conseil dAnalyse Economique, 2000, R□duction du ch□mage : les r□ussites en Europe, Reports by J.P. Fitoussi, O. Passet and J. Freyssinet, La Documentation fran□aise, Paris.

이 같은 과정에서 얻을 수 있는 주요교훈은 노동시장정책은 개선의 압력을 받고 있으며, 개선 중이지만, 실업해소를 위한 역할을 수행해왔고 지금도 여전히 수행하고 있다는 것이다. 노동시장정책의 다양하고 다소 야심적인 변형은 시장조정의 범위를 제한하는 신중한 사회적, 정책적 선택에 상응한다. 그러나 노동시장정책의 효과성은 성장을 지원하는 거시정책과 밀접히 연결된 것으로 보이며, 노동시장정책의 성공은 지구적 결정과 시행의 교섭과정에 더 의존하는 것으로 보인다. 그러나 협상만 가지고 적절한 결정이 이루어지는 것은 아니다. 몇몇 『조합주의자』의 입장은 분명히 기득권의 육성을 초래할 수 있으며, 탈중앙화의 맥락에서 지역사회간 불평등이 악화될 수 있는 위험이 있다.

3.3 최근 나타난 조정방안으로서의 Transitional Labor Market(TLM)

이 같은 성공과 함정의 예는 보다 전개적인 관점에서 증명될 수 있으며, 노동시장의 변화를 노동시장정책 변화의 추세와 연결하여 볼 수 있다.

과도한 단순화의 위험이 있지만 유럽에서는 장기적인 일자리를 제공하는 대기업에서 보다 단기의 고용관계를 제공하지만 재고용 가능성을 높이는 조직으로  노동시장의 일반적인 안정기반이 이동하고 있는 것이 관찰된다. 이러한 새로운 직업 양태는 서비스 경제의 확대, 노동력의 여성화, 주기적인 재훈련의 필요와 연합되어 있는 것으로 보인다. 다른 요인으로는 근로자 자치와 책임성의 증가, 임금에서 성과급 부문의 증가, 직장내 직급단계의 감소, 경쟁과 주주압력의 강화가 있다.

이 같은 맥락에서 일부 근로자들의 선호 또한 보다 비연속적인 직업으로 이동하고 있으며, 이는 한 개인 또는 가족의 휴직과 더불어 한 사업에서 다른 사업으로의 이동을 포함한다.

우리는 전통적인 정규 고용 상태에서 이탈하는 것-시간제 근로나 양육휴직, 또는 훈련기간 등-을 『이동(transition)』이라고 명명할 수 있다. 또한 『이동성(transitional)』 구간을 만들고 할당하는, 사회적이고 어느 정도 교섭된 과정을 『transitional labor market』이라 명명할 수 있다.

이러한 관점은 독일 경제학자인 귄터 슈미트에 의해 1990년대 처음으로 제안되었으며, 다수의 연구가, 상당수는 유럽연합의 재정후원으로, 시도되었다. 여기서는 노동시장정책과 관련하여 몇 가지 중요한 점만 간단히 요약하고자 한다.

) 초기에 발간된 것으로 G. Schmid(1995)의 □Is Full Employment Still possible? Transitional Labor Market as a new strategy of labor market policy", Economic and Industrial Democracy, 16을 참조. 보다 발전된 것으로는 G. Schmid and B. Gazier(eds) (2000)의 The Dynamics of Full Employment. Social Integration by Transitional labor Markets, Edward Elga(미발간 보고서)를 참조.

두 가지 주요한 해결책이 『이동(transition)』의 관리에 있어서 가능하다. 만약 대기업의 예를 들어보면, 주로 근로자에게 경력과 보상에 관련하여 광범위한 선택(Options)를 제공하는 것을 볼 수 있다. 보다 사치스러운 형태는 매우 적격힌 신입사원에게 제공되는 연속적인 과정이다. 첫 번째 기간엔 기업의 복합적인 산업분야에 대한 지식을 습득하기 위한 세계여행을 하고, 다음으로 비공개적인 환경에서 첫 번째 작업을 수행하고, 뒤이어 보다 책임성이 부과되는 일을 맡게 되며, 이후 높은 수준의 직무를 담당하기 전에 상호보완적인 다양한 직무를 수행하게 된다. 이 같은 과정은 기술을 보강하거나 양육을 위한 몇몇 휴직제도와 결합될 수 있다. 보상에 있어서 premia, 스톡옵션, 연금기금 menu와 같은 다양한 방법들이 각 상황과 욕구에 따라 적용될 수 있다.

그렇다면 첫째 해결책은 단지 계약상의 다양성- 예를 들어 노동시장 내 행위자가 『이동(transition)』에 대해 스스로 동의하는 휴직같은-을 허용하는 것이다. 과정 상의 문제는, 사치스러운 형태는 몇몇 대기업에서만 가능하다는 것이다. 두 가지의 약점이 나타난다. 첫째, 대부분의 근로자는 적절하지 않거나 오히려 나쁜 이동-예를 들어 보수가 나쁘고 낙인화된 지위- 만 직면한다. 둘째, 많은 외부성이 간과될 수 있다; 덴마크의 일자리 윤번제에서 볼 수 있듯이, 나의 이동성은 타인의 이동성에 따라 결정된다.

두 번째 해결책은 Transitional Labor Market(이하 TLM)이다. 이것은 노동시장 내 행위자가 계약상 다양성을 갖추고, 협상된 협정에 따라 이동적 지위를 정의하고 공동재정을 도입하기 시작한다. 이동은 전통적으로 다섯 영역에서 발생한다. 고용 내에서 이동(전일제에서 시간제로, 임금근로자에서 자영업 근로자로), 훈련기관과 고용간 이동(도제와 같은 초기 이동이나 재훈련), 사회적으로 유용한 사회적 활동과 고용간 이동(양육, 자선활동이나 국방), 실업과 고용간 이동(구직), 그리고 퇴직과 고용간 이동이다.

대응방안을 설명하는데 있어서 마지막 영역(퇴직과 고용간 이동)을 예를 들어보자. 중요하고 논쟁의 여지가 있는 LMP는 고령화되고 매우 정체된 노동력을 갖고 있는 국가에서 유행하는 정책인 □조기퇴직□이다. 조기퇴직은 몇몇 예외는 있지만 TLM 방안이 아니다. 조기퇴직은 비용이 많이 들고 종종 다른 대안이 없는 사람들에게 제안되는 최종적인 방안이다. 조기퇴직의 장·단기적 영향에 대한 체계적 평가는 아직 이루어지지 않았다. 프랑스의 산발적인 경험은 세 유형의 결말을 분별해야 함을 시사한다. 첫째, 저숙련의 취약한 고령근로자에게 조기퇴직은 긍정적인 방안일 수 있다. 이들은 사회적 노후안식(resting) 정책을 통해 정부급여를 수급한다. 다른 극단에서, 몇몇 고숙련 근로자는 지속적으로 일하기를 선호하지만 조기퇴직을 통해 이익을 볼 수 있다. 이들은 더 높은 구매력을 갖게 하는 급여를 받고, 여행과 같은 유쾌한 사회활동을 할 수 있는 자유가 주어진다. 가장 부정적인 결과는 전통적인 숙련근로자의 중간 유형에서 나타나는데, 이들은 종종 직업생활과 그들의 기업에 강한 애착을 갖고 있으며, 말하자면 비경제활동과 사회적 소외에 처하게 된다. 따라서 전체적인 균형이 단기에 있어서는 완화될 것이고, 장기적으로는 악화된다.

TLM 방식은 고령의 잉여근로자에게 제시되어 온 다른 대안들을 보장하고, 보완적 시간제 근로-예를 들어 비영리기관에서 제공하는-과 함께 시간제 조기퇴직을 개발하는 것이다. 이같은 방안은 물론 적용에 있어서 단순한 완전(Full-time) 조기퇴직제 비해 매우 복잡한다. 배치전환하는 기업에 있어서 반일제 근로자를 위한 일자리를 유지한다는 것은 많은 비용이 드는 것이다. 그리고 근로자들의 적응이 요구된다. 그러나 위에서 제시한 단점, 그리고 기업의 연령구조에 있어서 왜곡과 같은 기타의 문제들과 더불어 완전 조기퇴직은 정부에게 매우 많은 비용이 든다. TLM 방안 중 보완적 부분퇴직에 있어서 공동재정은 지방자치, 비영리기관의 참여에 의해 가능하다. 따라서 정부의 비용부담이 줄어든다. 부가적인 성과와 사회통합의 유지를 통해 부가적 조직과 적응비용이 쉽게 보상된다. 그리고 협정은 유연성을 유지하고, 기간이 지나면서 다양해질 수 있다. 중요한 것은 비용이 많이 드는 불가역적 대책(irreversibility)을 피하고 수급자이 신뢰할만한 다른 기회를 양성하는 것이다.

우리는 개괄적으로 TLM을 노동시장정책에 연계하고자 한다. 노동시장정책은 일방적이고, 정부가 고안해서 실행하며, TLM의 미완성 형태를 갖는다. LMP는 공적개입에 있어서 공동재정을 소개한다. 만약 활성화와 교섭으로의 경향을 고려한다면 이것들이 지역 행위자에 의해 지출되지 않고 있다는 것을 알 수 있다. TLM 방식이 이동의 전체적인 형태에 있어서 체계적인 방식을 조직하는 것인 반면, LMP는 분리된 방법으로 운영되곤 한다.

TLM은 조정하는 방식으로 나타난다. 이것은 TLM이 실제 경향에 뿌리를 두고, 사회정책 논쟁을 해결하는데 기여할 뿐 아니라 새로운 문제를 제기하는 규범적인 관점임을 의미한다. TLM에 의한 질문과 기여에 있어서 세 가지 대표적인 영역이 있다.

TLM 실행과정은 많은 고전적인 문제를 직면하며, 그 중 핵심적인 것은 재정, 노동유인, 불평등에 대한 문제이다.

예산과 재정에 있어서, TLM 개발은 LMP를 위한 기존 공적기금의 배치를 전환하고, 기업, 개인, 지역사회(지자체, 비영리조직 등)에 의한 공동재정을 도입하는데서 시작한다. 이러한 도입은 공적기금을 확대하지 않고, TLM은 실용적인 방식으로 공적기금을 다른 기여금과 결합하고자 한다. 장기적으로 공적재정의 최적수준이 어느 정도인지는 여전히 남겨진 문제이다. 공적재정의 최적수준은 다양한 행위자의 발전수준에 상당히 의존한다.

본래 연속적이기 때문에, TLM은 각 근로자의 상황에 대한 주기적인 재점검을 하고, 《좋은(good)》 이동은 장기적인 고용가능성을 증진한다. 따라서 표어는 □Making work pay"가 아닌 □Making transitions pay"가 된다.

지역수준에서 운영되어야 하기 때문에, 주요한 위험은 지역간 불평등의 가능성이다. 《부유한》 지역은 《좋고》 다양한 이동을 제공한다. 반면 빈곤한 지역은 《나쁜》 이동의 제한된 메뉴만 갖는다. 가능한 해결책은 지역의 실업과 빈곤문제의 강도에 따른 정부부담의 이전(TRANSFER)을 마련하는 것이다.

) 이것은 적절한 지표를 설정해야 하는 곤란한 문제를 야기한다. 이러한 문제에 대한 최초의 논의는 cf B. Gazier(2000)의 □L'articulation justice locale/justice globale : le cas des "marches transitionnels du travail""", Revue Economique, may

또 다른 중요한 비판은 TLM이 성문제에 있어서 교묘한 조치의 여지를 제공한다는 것이다. 덴마크의 일자리 윤번제의 예가 이러한 예이다. 왜냐면 일자리윤번제는 대부분 일자리나누기 사업이 갖는 중요한 몇몇 한계를 분명히 나타내고 있기 때문이다. 대부분의 휴직자들은 여성들이며, 따라서 남성과 여성의 직업전망간 차이가 증가한다. 여성 피용근로자들이 중요한 겪는 문제는 그들 직업에서 활용가능한 선택 여지의 부족과 제한된 제도들(일정, 승진의 부족 등), 남성들과 왜곡된 경쟁이다. 이러한 문제의 다른 면은 가사와 양육에 있어서 남성의 관여가 약하다는 것이다. 그러나 스칸디나비아와 덴마크에서 최근의 정책 발전은 휴직(훈련 뿐 아니라 자녀양육을 위한)이 남성에게 다가가도록 하는데 기여하였고, 어느 정도 성공하였다. 예를 들어 몇몇 국가들에서 남편도 휴직을 할 경우에만 여성에게 최대휴직기간을 부여한다. 협상된 이동성의 좀더 체계적인 사용인 TLM은, 만약 노사와 정책입안자가 그러한 방향으로 TLM이 사용될 수 있다고 동의한다면, 남성과 여성, 근로와 가사 간 기회의 균등화를 지원할 수 있다.

끝으로 근로와 소득을 고려한 TLM의 전반적인 구조는 한 손에는 근로와 소득 간의 지구화된 단절을 이루는 보편적인 기본소득을, 다른 한 손에는 (전일제) 근로와 소득의 연계를 강화하는 저임금고용에 대한 지원을 잡고 있는, 명백히 논쟁이 되는 두 사회정책간 중간단계로 나타난다. 아마도 이러한 중간단계적 위치는 정합적(positive-sum) 절충안이다 : TLM은 일부의 노동시장 외부성을 내부화하도록 하고, 유급와 무급의 사회적 활동에 있어 더 나은 평등을 촉진하고, 유급 근로와 가사간에 있어서 크기와 일정을 결정하도록 한다.

) cf P. Van Parijs, 1996, Real Freedom for All, Oxford U. Press, and  E. S. Phelps, 1997, Rewarding Work. How to Restore Participation and Self-Support to Free Enterprise, Harvard U. Press.

요약하자면, TLM은 새로이 출현한 조정기제라고 할 수 있다. TLM은, 유럽대륙에서 보여지듯이, LMP에서 기존의 경향을 체계화하고 합리화한다.: TLM은 노동시장 내에서 새로운 노동력 상품들이 매매되도록 하고, 구조화된 대체과정 내에서 조정 기회를 확대시켜킴으로서 조정기능을 발전시킨다. TLM은 활성화(activation)과 교섭을 통해 노동시장의 유연화하고, 불평등으로의 압력을 억제하고, 책임성을 중앙정부에서 다른 노사, 민간, 공공 조직으로 이동시키는 방안을 의미한다.

3.4 2000년도의 실업보험 개혁 : TLM의 견지에서 프랑스 논쟁

2000년 여름동안 프랑스의 상황은 매우 높은 수준이었던 실업의 빠른 감소(11%이 넘던 것에서 2년 이내 9%로 하락), 쟁점이 된 주당 근무시간을 줄인 두 Aubry 법의 시행, 그리고 우리가 초점을 두고 있는 어려운 실업보험체계 개혁과정으로 특성지어진다.

프랑스의 모든 사람들은 현 제도의 변화에 동의한다.

기존 체계는 지난 10년 동안 스스로 매우 역부족이고 비효과적인 것을 드러냈다.

이것은 암시적이고 가리워진 3차 안전망을 갖는 3층 체계이다. 1차 안전망은 전통적인 실업보험으로 노사정이 함께 운영하고, 안정화된 피용근로자에 대해서만 이전 기여금 납부를 기초로 보호를 제공한다. 실업보험은 기업과 근로자의 기여금으로 재정이 마련된다. 이전임금의 일정비율을 급여로 지급하고, 최대 4년까지 수급할 수 있으나 노동시장의 상황이나 구직자의 개별적인 노력과 상관없이 시간이 지남에 따라 급여는 감소한다. 2차 안전망은 보완적인 정부재정의 부조체계이다. 이것은 두 가지 기능을 한다. 보험급여가 끝난 실업자들에게 급여기간을 연장해주고, 보험료를 납부하지 못한 특정부류의 사람들에게 기본적인 도움을 제공한다. 이것은 액수상 최저한의 급여를 기간상 최대한 지급한다. 상당히 많은 영속적인 실업이 발생하였으며, 이러한 급여를 수급하지 못하는 인구가 발생되는 것은 명백하다. 이 체계는 노사가 보험체계를 확대(적용대상과 급여수준에서)하지 않도록 하는 유인을 만든다. 왜냐하면 정부가 보완적인 부조 체계를 운영하는 최후의 지불자이기 때문이다. 그리고 정부는 체계를 개발하지 않는다. 왜냐하면 그것은 노사협의제의 실업보험을 순수한 정부운영의 복지체계로 바꾸는 것과 같은 것이기 때문이다.

결과적으로 실업자 중 절반만이 실업급여와 실업부조를 통해 (감소하는)급여를 수급한다. 이들은 이직전 근속기간이 긴, 근로자 중 가장 혜택을 받고 있는 집단임에 틀림없다. 이것이 실업급여의 세 번째 요소로 최저소득(1988년에 시행된 Reveneu Minimum d'Insertion, RMI)이 점점 더 많이 사용되고 있는 이유이다. 이러한 유출은 긍정적인 영향뿐 아니라 잘못된 영향을 미친다. 이것은 안전망(소득수준은 1인 가구 최저소득의 50%이다)을 제공하지만, 낙인을 부여하고, 복지체계에서 숙련된 실업자를 전통적인 빈민이나 한계계층과 함께 분류하는 단점을 갖는다.

이 체계는 또한 선정(threshold) 효과에 의해 특성 지어지는데, 그 결과 비정규적 근로 기록을 갖는 모든 근로자의 대부분이 제외된다.

다른 활성화(active) 노동시장 정책은 RMI를 제외하고는 주로 프랑스 공공 고용 서비스(ANPE)에 의해 별도로 운영되며, 이들의 사회 재통합 정책은 더욱 통합되어 있다. 이러한 소극적 요소와 활성화 요소 간 조정의 부족은 종종 비판되어진다.

이러한 맥락에서 두 가지 최근의 진전은 이해관계뿐 아니라 프랑스 실업보험 개혁의 도전을 설명하며, 활성화와 교섭이라는 문제에 집중한다.

첫째, 2000년 늦봄에 정부참여를 배제한 채 노사-MEDEF(프랑스 고용주 연합)과 5개의 연방노조(CGT, CFDT, CFTC, CGC, FO)-가 한 큰 협상이다. : 전체적인 시각은 MEDEF에 의해 설정되었다. 그것은 재건(refoundation)으로, 정부의 영향이 최소화되는-없어지지 않는다면- 방안으로 노사간 옛 합의를 갱신하려는 과정이다. 첫 단계는 실업보험을 보다 적극적인 활성화도구로 재정하는 것이다. 결국 협상은 MEDEF, CFDT, CFTC만이 서명한 부분동의안으로 종결되었다. 시행되기 위해 이 합의는 마저 완성되어야 하며, 정부에 의해 승인을 받아야 한다.

) 이 글은 2000년 여름에 쓰였다.

동의된 목록은 다음과 같다. 기존 실업보험가 종결되고 활성화 요소-예를 들면 PARE(plan d'Aide au Retour a l'Emploi)-가 많이 삽입된 체계로 대체되어야 한다. 이 구상은 사전의 개별 적성검사를 수급요건으로 하고 지속적인 수정을 하면서 이후 맞춤식 근로복귀 프로그램을 진행한다. 《소극적》 측면에서 두 가지의 향상은 위에서 말한 장애 중 일부를 해소하려는 것이었다. 급여가 시간에 따라 감소하는 것을 없애고, 보다 비정규적 피보험자에게 개방될 수 있었다. 지속적인 수정은 구직자의 직업적 특성을 재정의하고, 보다 낮은 급여를 제안하거나 이적 직장과 다른 직종에서 제안된 일자리를 수락하도록 이끌 수 있다.

이전의 논의를 비추어볼 때, 이같은 결과는 불완전한 교섭과 불완전한 활성화의 결합으로 특징지을 수 있다. TLM 요소는, 의심할 것 없이, 노사의 책임과 바람직한 교섭의 부활 안에서 그리고, 급여의 안정성과 향상된 포괄성 안에서 약속된 새로운 기회와 결합된다. 그러나 교섭에 있어서 동의는 부분적이며, 정부뿐 아니라 다수의 노조를 제외한다.: 활성화에 있어서는 주로 제한적이고 정부에 의한 형태였고, 실업자에게 압력을 가하는 영국의 New Deal 개혁과 유사하다. 새로운 기회를 약속하지만 실제 조직은 약속하지 않는다.

아마도, 향후에 활성화와 교섭 모두의 확대 기회가 올 것이다.

그러나, 또 다른 전망이, 정책과정과 무관하게, 간략히 언급될 수 있다. 이러한 전망은 노사(MEDEF는 초대되었으나 참여하지 않았다)와 공공행정 관련자, NPO 조직이 함께 한 보고서인 Belorgey 보고서(프랑스 Commissariat General du Plan에서 조직한 위원회의 의장 이름을 딴)에 나타난다. 보고서의 범위는 방대하며 실업보험과 노동법을 포함한 모든 소득 보호 프로그램을 다루고 있으며, 유급 노동과 불안정 고용 상황, 그리고 사회 보호 기제 사이의 연관성을 논하는 것을 목적으로 하고 있다. 여기서 두 가지 질문을 제기할 수 있다. 첫째 불충분성의 문제이다.  우리는 앞에서 실업보험이 실업인구의 절반 정도는 포용해내지 못하고 있음을 살펴보았다. 똑같은 상황이 의료와 연금 부문에서 나타나고 있다. 반면 어떤 경우에는 과도의 문제가 제기된다. 보고서는 노동자들이 자신의 고용 유형상의 지위와는 상관 없이 사회권의 축적을 보호받아야 함을 주장한다. 과도의 문제는 이 부분에서 논의될 수 있다. 개별적으로 제정되고 운영되는 몇몇 각기 다른 프로그램들의 누적 효과는 명확하게 모순된 모습을 보여주고 있었던 것이다. 즉, 다른 인구집단을 대상으로 하는 7개의 서로 다른 최저소득 프로그램이 공존하며, 이 중 몇 개는 중복이 가능하다(예를 들어, 주택 수당). 어떤 중요한 권리들은 가족을 기준으로 하여 설정된다. 이러한 모든 경우가 어떤 측면에서는 생산성 향상을 위한 동기부여를 감소시켰으며, 보고서는 이러한 부분들의 삭감을 제안하고 있다.

) Commissariat G□n□ral du Plan, 2000, Minima sociaux, revenus dactivit□, pr□carit□, Report of the working group under the presidency of J.M. Berlorgey, La Documentation fran□aise, Paris.

) 세부보고서에서 제시하였음

그럼에도 불구하고 보고서는 더 나아가 보다 안정적인 고용관계를 확보하기 위한 방안을 검토하였다. 실업보험에서뿐만 아니라 다직종 고용주의 경우에 그 책임수준(responsibility)을 명확히 하는 등을 제안하고, 직업 윤번제( job rotation)와 함께 경험요율 및 기타 다른 안들을 논의하였다. 이러한 계획들은 TLM의 지향점과 유사한 것으로서 그들의 관점이 명확히 제시되어 있다.

여기서 어떠한 제안들이 정부나 노사, 혹은 그 둘의 조합에 의해 채택, 시행될 것인지를 논하기엔 너무 이르다. 흥미로운 특징 중 하나는 위의 보고서 저자들이 각기 다른 분야에서 동시에 개혁을 가해야 할 필요성에 대해 공감하며 주장한다는 점이며, 따라서 보다 열려진, 그리고 복합적인 시각으로 무엇이 활성화와 협상을 가능케 할 것인가를 살펴야 할 것이다.

4. A Preliminary Discussion

: 한국에서의 재고용 촉진(Promoting reemployment in Korea)

4.1 최근의 경향: 고무적인가 아니면 불안한 양상인가?

이제 한국의 예로 돌아가 보자. 한국은 <그림7>과 <그림8>에서 보듯 실업률의 급격한 감소세와 더불어 1999년 초 이래로 임금의 지속적인 상승세를 보이고 있다. 바로 이러한 부분, 즉 실업의 감소와 신규 직종의 창출 속도 측면이 OECD 국가들과 두드러지게 구별되는 한국 경제의 특징이라 하겠다. 이렇게 개선된 노동시장에서 긍정적으로 보여지는 경향들은 정부가 실행한 정책적 측면에서라기보다는 <그림9>에서처럼 모든 영역에서 나타나는 경제성장 회복세에 의한 것임을 알 수 있다.

따라서 정부는 자족하고 있을 여유가 없다. 더욱이 경제의 회복세에 따른 공적 노동시장 프로그램의 철회 등으로 인해 실업 하감세가 둔화되고 있음을 주지해야 한다. 재벌 대기업들의 구조조정으로 인한 대량실업(cf. 대우 자동차의 예)과 금융부문 개혁이 진행 중이므로 노동 수요가 안정화되어 가고 있는 현 상황에도 불구하고 노동시장은 다시금 느슨해질 가능성이 있다.

) 이 경우, 예를 들면 대우자동차는

This is the case, for example, at Daewoo Motor, where the project of foreign ownership (the potential bidders being General Motors, Ford, DaimlerChrysler and Fiat) arouses a strong opposition of the unions, seeking rather nationalisation. To back this demand, workers at all the main South Korean car plants went on strike for a week in April 2000.

한국 정부는 또한 전체적인 실업률의 감소에도 불구하고 여전히 높은 청년 실업에 대해 고심하고 있다. 노동부에 따르면 2000년 2월 현재 15-24세 연령층의 실업률은 12%로서, 1997년 말 외환위기 이전의 7%에 비해 매우 높은 수준이다. 청년실업을 낮추기 위하여 정부는 많은 기업들에 인턴제 도입을 장려하면서 공적자금 지원책을 벌였으나 일시적인 수준에 머물렀다는 평가이다.

여전히 풀리지 않고 있는 또 다른 심각한 과제는 이제 안정적이고 장기적인 일자리가 거의 사라졌다는 것이다. 노동연구원(KLI)의 전망에 의하면 2000년 들어 823,000개의 신규직종이 생겼으나 이들 대부분이 단기고용(short-term) 형태를 띄고 있고, 15-19세 연령층의 청년들로 채워질 것으로 분석됐다.

장기 실업 또한 구조적인 문제의 양상으로 접어들고 있다. 노동연구원의 데이터는 1999년 11월 현재 6개월 이상의 장기실업인구는 전체실업인구에서 거의 20%를 차지하고 있음을 보여주는데, 이는 경제위기 이전보다 상당히 높은 수치이다. OECD 고용전망(OECD Employment Outlook)에 의하면 1998년과 1999년 사이 전체 실업인구 중에서 6개월 이상의 장기 실업인구는 14.7%에서 18.6%로 증가 추세를 보였는데, 성별 구성에 따른 장기실업 비율은 남성이 16.8%에서 21.3%로, 여성은 10.3%에서 13.1%로 각각 증가한 것으로 나타났다.

OECD는 2000년 4.5%의 실업률(2001년 4.1%)을, KDI의 경우는 2000년 총 노동인구 대비 4.3%의 실업률, 대략적으로 957,000명의 실업인구를 예측하고 있다. 이러한 수치는 실업인구가 50만명이었던 경제위기 이전과 비교했을 때보다 훨씬 높은 것이다.

2-3%의 실업률을 본이던 기시는 끝났다. 결과적으로 보다 강화된 사회적 보호 체계에 대한 욕구가 감소하지 않은채 유지될 것이 명백하다. 이제 문제는 과연 유럽형 모델이 적용 가능할 것인가, 만약 적용 가능하다면 어떠한 전제 조건 하에서 가능한가에 대한 것이다.

4.2 유동성(Mobility), 연대(Solidarity) 그리고 최근의 사회보호 기제: 상보와 갈등

한국이 이루어 낸 업적과 계속해서 겪고 있는 시험은 커다란 침체에 직면하였고 미성숙한(young) 사회 보호 기제 - 협소한 적용범위나 저열한 급여수준, 긴급한 사회적 위기 대처에 필요한 프로그램 대응력 부재 등 - 를 가지고 있는 다른 국가들의 경험과 비교해서 간략하게 정리될 수 있다. 여기서는 1929-1939년 사이의 서구 국가들 중 미국과 영국, 프랑스의 3개국의 경험을 살펴보고자 한다. 비교에 앞서 먼저 그 의미와 한계를 명확히 해야 할 필요가 있다. 다시 말해서, 이들 국가의 발전 정도가 한국의 1930년대의 그것과 일치하지는 않는다는 점이다. 그러나 대규모의 침체(big slump) 상황은 규제 측면뿐만 아니라 사회 보호에 있어서도 하나의 실험실과도 같은 역할을 하는 것이며, 따라서 몇 가지 방책들과 프로그램들을 도입한 연후에 나타난 역사적인 성공-실패담을 반추해보는 것은 흥미로운 것이다. 필자의 의도는 몇몇 제기되는 문제점들과 결점들을 단지 고찰해보자는 데 있다. 이러한 연습은 물론 어떤 면에서는 피상적일 수 있으나, 그것이 보다 분명한 논의를 거치는 동안 실제 한국의 경험들은 이제 살피게 될 역사적 선례들에서 개별적으로 발견된 현상들을 결합한 것이기 때문에, 시사적인 함의를 가질 것이다.

첫번째 사례국은 프랑스이다. 1929-39년의 10년 동안 프랑스의 상황은 첫 4년간 10%의 GDP 감소와 그 이후 불경기가 계속되는 등 무척이나 좋지 않았다. 그러나 놀라운 것은 그 기간 동안 실업률은 6%에 머물렀다는 사실이다(이는 1990년대의 것과 마찬가지의 수치이다). 이를 설명할 수 있는 것은 프랑스 경제의 저력이나 노동시장 정책의 활성화 노력도 아니다. 우리는 이를 설명할 수 있는 두 가지 측면을 살필 수 있다. 첫째, 통계수치는 그다지 정확치 않고, 단지 전직실업자만 고려되었다. 노동시장에 갓 진입한 신규 노동 인력들은 고려되지 않았기 때문이다. 둘째, 이것이 가장 재미있는 부분인데, 프랑스는 그 당시 여전히 상당한 정도로 농업에 주력하고 있었고 각 단위 가구들은 소작관계에 묶여 있었다. 따라서 실업 상태에 이른 대규모의 인구층은 고향으로 돌아가 경작이나 농업활동에 종사하였다. 귀향한 이들에게는 주거할 곳이 있었고 가족이나 지역 공동체는 이들을 받아들일 만큼의 부는 어느 정도 유지하고 있는 상태였다. 물론 전반적으로 소득과 사회 보장에서 심각한 손실이 있었다. 그러나 어느 정도 대안이 있었다.

)  B. Gazier, La crise de 1929, PUF 1989.읠 짧은 종합적 평가를 사용했음.

두 번째는 미국의 경우인데, 루스벨트 대통령의 재직 당시 시행되었던 공공근로 프로그램 <<New Deal>> 사례이다. 뉴딜과 이에 수반된 정책을 통한 개발은 인상적인 것이었다. 1934년 1월 토목사업국(CWA; Civil Works Administration)은 4백만 명의 실업인구를 고용하였고, 1934년 겨울에만 연방긴급구제국(FERA; Federal Emergency Relief Administration)에는 2천만 명의 수급대상자가 등록되었다. 1935년에는 사회보장법(Social Security Act)이 제정되어, 연금, 의료보호, 가족부양 프로그램 등을 실시하게 된다. 그러나 여기서 지적하고자 하는 것은 공공 근로 프로그램의 결말에 대한 논쟁들이다. 지나치게 높은 임금 책정 때문에 노동시장을 혼란을 준다는 이유로 1934년 토목사업국이 폐지되었다. 그러나 공공사업촉진국(WPA; Work Progress Administration)으로 곧 대체되었으며, 지방재정의 상황에 따라 임금 수준을 다양화하였다. 그리고 공공근로 프로그램의 효과는 매우 제한적이 되었다. 1936년 290만 명, 1937년 150만 명, 1938년의 짧은 침체기 동안에는 단기간에 거의 3백만에게 공공근로를 제공했다. 우리는 1930년대 실업인구가 극에 달했을 때가 1,100만-1,200만 명이었음을 상기할 필요가 있다. 당시 실업인구의 대부분이 연방긴급구제국의 프로그램으로부터 배제되어 있었으며 이들은 고용기관에 의뢰되었다.

1934년의 긴급구제 이후, 확실한 것은, 지속적인 경제불황 속에서 민간고용으로 수많은 실업자를 돌려보낸 정부의 전반적인 선택의 모습이었다. 균형은 상당히 부정적이다. 미국에서의 1930년대 사회 빈곤은 제2차 세계 대전 때에서야 해결되었다.  전쟁을 통해 미국은 대부분의 실업인구를 재고용할 수 있었으며, 이후의 평화시에는 군인이 대부분 시민근로자처럼 고용상태를 유지하게 하였다.

마지막 사례는 가장 긍정적인 사례로서, 1935년 이후 중요한 사회 개발과 더불어 경기조정책을 신중하게 발전시킨 영국의 예이다. 1935년부터 1940년까지의 영국의 성장책은 상당히 훌륭하지만, 잘 인용되지 않는 것은 1920년대 영국은 이미 높은 수준의 실업률을 보이던 불경기 국가로 이해되었기 때문이다. 1931년 이후 영국 정부는 금본위제(gold standard)를 포기하였고, 보다 유리하게 조성된 국제 환경으로부터 도움을 얻었다. 사회적 보호 체계의 발전은 별다른 불화나 개혁 없이 점진적이었다. 1931년 (그나마 낮은 수준이었던) 실업수당이 처음에 10% 삭감되었지만, 그 조처는 곧 철회되었고 연금이 도입되었다. 많은 법률과 계획들이 개인 단위의 표준화된 주거의 건축을 촉진하였다. 따라서 주택 부문은 실제로 급격한 증가세를 기록하는데, 1920년대에 비해 1930년대의 주택 수는 그 배에 달할 정도였다. 1937년 이후 이루어진 유급 휴무제(paid holiday)의 도입은 대중들의 여가시간 활용에 활기를 주었으며 결국, 이러한 모든 분위기는 대중 소비의 증가로 모아지게 된다. 그렇지만 이러한 성공이 실업률에 있어서는 연결되지 않았는데, 1932년 15%로 정점에 올라간 이후 영국의 실업률은 1920년대의 수준인 8%대로 회귀하였다.

그렇다면 한국의 적극적 노동시장 정책과 관련하여 우리는 어떠한 연관성을 찾을 수 있을 것인가? 필자는 사회적 연대뿐만 아니라 유동성에 논의의 초점을 맞추려 한다. 한국은 프랑스, 미국, 그리고 영국의 경험들로부터 몇 가지 측면을 공유하고 있다고 생각된다. 그것은 문제해결방식으로 택한 긴급 대규모 공공근로사업과 함께 전통적인 연대, 그리고 경기조정 대책이다.

좀더 제한된 정도에서, 한국에서 가족 연대는 1990년대 경기침체 중에도 상당한 수준으로 기능하고 있었다. 한국은 이제 도시화된 국가임에 틀림 없지만, 농업과 전통적인 유대의식이 여전히 자리한다는 사실 또한 맞다. 앞에서도 언급했듯이 꾸준한 저축 습관은, 국가의 보조에 의지하지 않고서도 자산을 축적해 갈 수 있는 한편, 완충제로서 기능 할 수 있는 지역사회의 또 다른 가능성을 보여주는 것이다. 영국의 노력은 - 주택 부문의 폭발적 증가를 차치해 두고서라도 - 한국의 초기노력과 유사한게 보인다. 여기에 대규모의 공공 근로 프로그램을 덧붙여 생각한다면, 가족연대와 대규모 공공근로사업의 결합은 한국의 회복력과 흡수력을 이해하는데 도움이 되며, 아마도 적절한 상화보완성을 가질 것이며, 유동성과 연대성을 조정하는 독창적인 방안을 제공할 것이다.

그러나 CWA-WPA을 통해 운용된 방안들이 가진 정책적 요소들 역시 관련성을 가지며, 한국이 장래에 당면할지 모르는 한계들과 잠재적 갈등들에 시사점을 제공해준다. 국가주도의 유동성 정책은 언제나 예산 문제에서 자유로울 수 없다. 따라서 처음에는 자발적인 형태로 시작하더라도 의무적 결정으로 종결되기도 하고, 프로그램 자체를 중단하거나 제한적인 범위 내로 재구성하기도 한다. 급작스럽게 성장하고 정당성문제 등에 직면한 상대적으로《작고》 《빈약한》 복지국가가 특히 이런 예일 수 있다. 가능한 대응책으로서, 정부는 덜 적극적인 노동보조 프로그램을 개발하고, 대다수를 재고용에 대한 충분한 전망 없이 민간 노동시장 영역에 조속하고 노골적으로 전가할 수 있다. 그렇게 되면 이러한 모든 과정들은 노동시장의 분절화를 가중시키는 결과를 낳을 가능성이 커지게 된다.

과연 이렇게 위협적인 악순환의 고리를 끊어낼 수 있을 것인가? TLM에 관한 현재의 논의를 참고해보면 몇 가지 의견을 얻어낼 수 있다. 노동시장의 유동성과 취업부문에 있어 정부가 지속적으로 거대하게 개입하는 것은 불가능할 뿐더러 그 필요성에서 조차도 바람직하지 않다. 다른 맥락으로 TLM은 분명하게 노동시장 정책 지출에 있어서 노사에 통제력을 분산시키도록 하자는 것이다. 중요한 권고사항은 비영리기관, 지자체 등과 같은 다른 재정원들에서 이동 기회창출 과정을 개방하는 것이다. 말하자면 30년대의 프랑스의 경험은 매우 불평등하고 이질적인, 비공식적인 TLM의 등장이다. 오늘날의 도전은 사회적 욕구에 대한 적응력과 유연성을 유지하고, 그리고 보다 평등하고 효율적인 과정을 찾아내는 곳이다.

4.3 혁신적인 고용 계약(employment compact )의 전제

이와 같은 도전을 해결하기 위해 두 가지 조건 충족을 전제해야 하는데, 첫째는, 공공운영과 민간운영의 딜레마에 대한 대안을 발전시키는 것이다. 둘째는, 노동인구와 실업인구의 유동성은 노사의 합의를 통해야 한다는 것이다. 필자의 견해로는 이 두 가지가 매우 밀접하게 연결되어 있다.

1997년 경제위기 이후에 고용보험 확대를 위한 기울여졌던 한국 정부의 노력은 촉진되어야 하고 지속적으로 이루어져야 한다. 이와 같은 사회 영역에의 국가 개입은 필수적이며, 앞으로 더욱 공고화 될 것이다. 그럼에도 불구하고 급속한 경제회복과 더불어 한국 정부가 감당해야 하는 위험요소가 공존하고 있는 상황에서 최근에 시행되고 있는 정책들을 중단하고자 하는 유혹을 받기도 할 것이다.

우리의 제안은 사회적 보호의 부담을 국가가 홀로 부담하라는 것이 아니다. 오히려 사회적 보호 영역에서 공적지출을 제 3영역의 활동 및 사회적 연계망의 적극적 동원과 상호보완적으로 기능하는 지레대로 사용할 것을 제안한다. 한국적인 맥락을 고려해 볼 때, 이러한 연계망과 활동들은 비공식적이거나 아직 잠재적(가령, 친목수준이나 협동 조합들 혹은 지역사회부조 차원)이고, 유교문화와 가족 중심 전통에 의한 강한 사회적 유대에 의한 것으로 보인다(Bidet, 1999).

) □ric Bidet, □ □conomie sociale et nouveaux pays industrialis□s : le cas de la Cor□e du Sud □. Annals of Public and Cooperative Economics, 2000, forthcoming.을 참조할 것.

TLM의 이론적인 얼개는 이미 실증적으로 경험된 사실이며 몇몇 유럽 국가들에서 논의된 것이다. 앞에서 언급한 대로, TLM은 고용 정책을 활성화하고 노동시장 내 분단구조를 줄이며 국가 내 고급인력자원을 적절히 사용할 수 있게 하기 위한 계획들에 적절하고 효과적인 기초를 제공해주는 것으로 입증되었다. 그 예들을 살펴보면, 시간제 근로자의 조기 퇴직 장려나 구직훈련과 사회적으로 유용한 활동들을 위한 분권화되고 공동재정의 체계 구축 등을 들 수 있다. TLM의 포괄적인 철학은 특히, 국가 개입과 NGO/NPO 등의 민간 주도 사이, 그리고 공식 영역과 비공식 영역 사이를 결합시키기 위한 방안 모색에 적용된다.

물론 이러한 계획의 실행이 한국에 있어서는 시간 낭비이고 전혀 새로울 수도 있다. 그럼에도 불구하고, 현 경제성장단계의 추세를 볼 때 한국의 상황적 맥락에 따라 적절한 시기에 적용할 경우, 경제발전의 향방이 그러한 혁신적인 방안들에 우호적이고 조력적인 입장을 취할 것으로 생각한다. 그 다음에 우리는 두 번째 구성요소인 노사간 합의(negotiation)에 도달할 수 있다. 이와 같은 새로운 고용 정책의 성공을 위한 필수조건은 고용촉진을 위한 노사정의 협상이다. 결론적으로 그 도전이란 사회 내 의사소통을 재개 시키는 것이며, 이것이 필자가 제안하는 계획들의 핵심이다.

한편, 몇 가지 우려되는 점들도 있다. 적합한 사회적 보호 체계를 요구하며 노동조합 연맹들(민주노총과 한국노총)이 비판의 목소리를 내고 있는데, 이는 한국 정부 당국이 노동 조합원들의 활동과 인신에 구속과 제약을 가하며 연행하는 상황들에 따른 것이다. 사실 1999년 6월에만 61명의 노조원들이 노조활동으로 인해 구속되었고, 1999년 동안 51명이 연행되었다. 국제인권위원회(Amnesty International)의 보고서는 한국의 노동조합의 권익과 다원주의에 대한 염려를 보여주고 있다. OECD 역시 이 점에 있어 □또 다른 중요한 쟁점은 노조 위원장들의 구속 수감□이라고 유감을 표현했다. 이러한 한국 정부의 권위주의적인 정책 운용 방식은 노사정위원회(Tripartite Commission)의 활동에 일시적인 중단을 가져왔다. 노동자들의 불만은 점점 더 증가하고 있다. 실업의 증가는 구조조정의 비용을 불공평하게 노동자들에게 집중적으로 부담시키고 있기 때문이라는 지적 또한 같은 맥락에서의 언급이라 하겠다.

) OECD, 2000, Republic of Korea, Economic Studies, p. 159.

이러한 상황은 비단 민주주의와 사회적 의사소통에 대한 염려 때문만은 아니다. 그것은 분명히 고용계약의 협상, 즉 임금정책과 유동성의 기회들을 조합하기 위한 합의 구조들을 저해하는 것이다.

5. 결론

노동시장과 사회적 보호 프로그램에 대한 개혁 계획으로서 제시된 TLM은, 유럽 노동시장 정책에 현재 영향을 주는 경향들을 연구한 경제학자들이나 정치학자들의 고심에서 나온 전형적인 유럽형 모델이다. 그러나 역설적으로 볼 때, 성숙된 사회적 보호 체계를 가진 나라들에 적용되고 있는 모형이 최근 발전하고 있는 나라들에 있어 보다 더 잘 적용될 수도 있다고 본다. 이는 공식영역과 비공식적, 국내적인 영역 사이의 새로운 상호보완 및 노사와 다른 행위자(정부, 지방정부, NPO 등) 간 노동시장 내의 새로운 화해를 모색하게 할 것이다.

물론 여기서는, 세기의 전환점에 놓은 한국 사례에 대한 분석과 TLM 체제에 대해 간략히 밑그림을 그렸을 뿐이다. 세부적인 부분에서의 엉성함이나 한국 사회경제의 강점 등에 대해 보다 명확히 규정하기 위해서는 더 많은 논의와 논쟁을 거쳐야 할 것이다.

The Forth Roundtable

Presentation

Security in the Korean Health Care System <Table 2> Public and Private Share of the National Health Expenditure

Soonman Kwon (Seoul National University)

1.	Introduction

In the era of global competition, the idea of competition through a market mechanism has been more widely accepted. This trend gives a tough challenge to the welfare state to find the optimal balance between security and flexibility. However the relative role of market versus government or the balance between security and flexibility should be founded on the fair assessment of the situation of a given nation. Contrary to industrialized countries that have the tradition of the welfare state with a high priority on social security, Korea has largely neglected social development for a long time, as is evidenced by the tiny budget allocated to the social policy areas (Kwon, 2001). The economic crisis that resulted in the bail-out by the IMF has only temporarily aroused the governments attention to the social safety net, and national pension scheme and unemployment insurance have been recently expanded.

Health care, as an important part of the social safety net, is not an exception to the insufficient institutional capability for providing security in Korea. Social insurance for health care covers the entire population, but its benefit package is so limited that patients pay substantial amount of cost sharing at the point of service. Publicly financed source can account for less than 50% of the national health care expenditure. Less than 10% of the acute care hospitals are publicly-owned. Where the role of the public sector in the financing and delivery of health care is extremely limited and fails to provide adequate security against the income loss from illness as in Korea, the debate on the balance between security and flexibility needs to be carefully organized lest it should be misleading. Health care system in Korea has been undergoing radical changes these days. It is too early to evaluate, for example, how the recent change in the health care financing system -merge of all health insurance societies into one- will affect the security and flexibility of the health care financing and delivery in Korea.

This paper aims to assess in a critical perspective the security in the Korean health care system and the role of the public sector in the financing and delivery of health care in Korea. It will also evaluate the backgrounds and the potential impacts of the recent merge of health insurance societies, along with the role of the private health insurance in Korea.

2. Rationales of the Public Sector in Health Care

Government intervenes in the financing and delivery of health care for various reasons. The purchase of health insurance as a response to uncertainty in health status (or health expenses) results in market failure due to adverse selection. Social insurance with its compulsory enrollment can mitigate the market failure in the insurance market. Along with the health insurance that decreases the patients incentive to economize on health care utilization and minimize medical expense (i.e., moral hazard), information asymmetry limits his/her capability to make rational consumption decisions. Superior information that providers have is a barrier to consumer sovereignty and to a great extent contributes to the imperfections of the medical market.

Equity has also served as the rationale of the public sector in health care. There is a consensus that access to health care should not be based on ability to pay, so called, specific egalitarianism (Poterba, 1996). Although it does not request an equal access to all kinds of medical care, everyone should have an access to a certain minimum level of health care that a given society agrees on. Role of the public sector in heath care is also related to consumption externality in that people have concerns about the health or health care consumption of others (Bovbjerg, Held and Pauly, 1987). Altruism calls for publicly financed mechanism for health care, direct public production of medical care or subsidized care provision through not-for-profit firms. The relative importance of the arguments for government intervention in health care and the mix of policy tools depend on the history and politics of the society.

3. Security and the Role of the Public Sector in Health Care

3.1 Security and the Public Sector Role in Health Care Financing

3.1.1 National Health Insurance

Social health insurance in Korea achieved the universal coverage of population in 1989. Before the recent merge of health insurance societies, the national health insurance system consisted of more than 350 health insurance societies. Each of them covered a well-defined group of insured based on the workplace (industrial workers) and the region (self-employed). The insured did not have the choice of insurance societies. Contribution is proportional to the income and is shared equally by the employer and the employee in the case of industrial workers. Under the pluralistic insurance system, government can minimize its role in financing, although it can maintain its influence over insurance societies by tightly regulating their operations and by influencing the appointment of their CEOs.

Government has had a policy priority in expanding the population coverage at the expense of limited benefit coverage along with low contribution rate (less than 4% of income). In addition to the copayment for insured medical services, the patient should pay a substantial amount of out-of-pocket expenses for uninsured services due to the stringent benefit coverage. For example, the patient should pay in full for uninsured services such as sonogram, MRI (Magnetic Resonance Imaging), meals, private rooms (rooms with less than six beds), etc. On average, the patients' total out-of-pocket payment accounts for as much as 39.3% (15.7% for copayment and 23.6% for full payment for uninsured services) of inpatient care expense and 61.1% (36.9% for copayment and 24.2% for uninsured services) of outpatient care expense (Table 1).

Table 1 Out-of-Pocket Medical Expenses (1997)                           (Unit: 1,000 won, %)

	Out-of-Pocket Payment for Insured Services	Out-of-Pocket Payment for Uninsured Services	Total
Inpatient Care	1,125,687	1,687,857	2,813,544
(%)	(15.7)	(23.6)	(39.3)
Outpatient Care	33,958	22,308	56,266
(%)	(36.9)	(24.2)	(61.1)

Source: National Health Insurance Corporation, Internal Report, 1998.

Low contribution rate has been accompanied by a rather strict regulation of fees of medical services. Providers have responded to the fee regulation by increasing the volume and intensity of services and by distorting the mix of treatment inputs. Providers get the profit from the difference of the insurance reimbursement and the purchasing price of pharmaceuticals and medical supplies. Therefore providers have strong incentives to increase the volume of drugs and medical supplies or substitute more of them for their own services in treatment. For example, from 1990 to 1998, the average annual rates of increase in the expense for medical supplies and pharmaceuticals per claim case are 13.6% and 11.4%, respectively, both of which are greater than the average annual rate of increase in total medical expense per claim case, 8.2% (Shin, et al., 1999).

Since the fee regulation is applied only to insured medical services, providers also have strong incentives to substitute uninsured medical services for insured ones to increase their net income. Rapid diffusion and utilization of high-cost medical technology, which is not usually covered by health insurance, are closely associated with the medical suppliers' perverse financial incentives to provide more uninsured (and profitable) medical services. The increase in the volume and intensity of both insured and uninsured services has resulted in the financial burden on patients.

Consequently, despite the national health insurance program, the role of the public sector -general tax and the social insurance- in health care financing is still limited in Korea. Table 2 shows that the proportion of public sector financing has been increasing since the introduction of the national health insurance, but the public sector accounts for only 46% of the national health care expenditure in 1998: 34% by the social insurance programs in health care (national health insurance 30%, Medicaid 3%, workers' compensation 1%) and 12% by central and local governments (Kang, 2000). The role of government in health care financing is more or less limited to its sharing of the insurance contribution of public employees and the subsidy to the health insurance societies for the self-employed. The majority of the national health care expenditure, 42%, is borne by households through out-of-pocket payments.

Table 2.  Public and Private Share of the National Health Expenditure              (Unit: %)

	1989	1991	1993	1995	1997	1998
Government	8.67	8.25	9.91	11.10	11.54	11.79
Social Insurance	23.34	25.06	23.50	25.38	29.48	34.44
Public Total	32.01	33.31	33.41	36.48	41.02	46.23
Household	57.33	56.44	54.86	51.07	46.11	41.60
Private Insurance	5.38	5.30	5.86	5.81	6.66	6.96
Others	5.29	4.96	5.88	6.63	6.21	5.22
Private Total	67.99	66.69	66.59	63.52	58.98	53.77

# Social insurance: health insurance, Medicaid and workers compensation

## Private insurance: health expense paid by automobile insurance and private health insurance

Source: Kang, Sungwook, National Health Expenditure in Korea, Master's Thesis, School of Public Health,             Seoul National University, 2000 (in Korean).

Substantial amount of patients' out-of-pocket payment represents the far-from-sufficient level of security that the national health insurance in Korea currently provides. Besides the inefficiency in spreading financial risks resulting from illness, the high out-of-pocket payment (private financing) is inequitable because its amount is independent of the income of the sick. To enhance security and improve both efficiency and equity, the national health insurance should increase the insurance contribution, expand the benefit coverage, and decrease the amount of out-of-pocket payment for health care utilization. The total expected expenditure for the insured will not change much because the decreased payment at the point of service offsets the increased contribution. At the same time, we can decrease the amount of consumers' exposure to financial risk by reducing the economic loss when ill. Furthermore, health insurance data, with expanded benefit package, will provide valuable information to health policy and enable us to better understand health care utilization, expenditure and provider behavior.

However, increasing contribution is hardly popular in spite of its substantial benefits. If raising the insurance contribution is not feasible, it is necessary to redesign the benefit package to expand coverage for high-loss catastrophic illnesses with a low probability of occurrence and to increase patients' cost sharing for minor cases, which is also more efficient in coping with patients' moral hazard problem. In that case, the national health insurance should adopt a stop-loss mechanism as a ceiling on patients' out-of-pocket expenses. The design of benefit package should place more emphasis on the cost-effectiveness of medical interventions as well as the effect of benefit coverage on provider behavior and patient burden, rather than solely on its impact on health insurance expenditure.

Fiscal stability is of big and imminent concern for the national health insurance system in Korea. National health insurance as a whole has experienced a deficit since 1997. Aging population, the increasing role of general and tertiary-care hospitals, lack of incentives for the provider to economize medical resources, and the rapid increase in the expenditure on pharmaceuticals and high-cost medical supplies are important factors contributing to the health care cost inflation and the fiscal insolvency of the national health insurance. For example, the insured are rapidly aging and the proportion of the population over 65 years of age has been up from 5.1% in 1991 to 6.3% in 1999. Changing the economic incentive for providers or payment system reform is essential to control cost drivers, except the aging population, and to improve the fiscal status of the national health insurance system.

3.1.2 Medicaid

The health care program for the poor (Medicaid), which is financed by the general revenue of the central and local governments, currently covers 2.85% of population. There are several barriers for the Medicaid program to provide the poor with adequate security for health care and health (Kwon, 2000a). Strict eligibility criteria make the Medicaid program exclude many poor people from the benefits. Stringent benefit coverage along with the copayment at the point of service leads to substantial out-of-pocket expense by the Medicaid beneficiaries. Chronic fiscal instability and the delay of reimbursements to providers, due to the rapid increase in health care expenditure and the reluctance of the government to direct more fund into the Medicaid program, results in the discrimination against Medicaid patients.

Rapid cost inflation driven by the heavy reliance on mental and long-term care is a big concern to the Medicaid program. From 1993 to 1998, total medical expense of the Medicaid program was more than doubled while the number of beneficiaries has declined substantially (MOHW and NHIC, 1999). System abuse by providers, such as inappropriate admissions and high length of stay in mental care particularly, also contributes to the cost inflation. Because the Medicaid is financed by the general revenue of government, governments fiscal capacity and public policy priority in welfare and social development is the most essential element to the well-functioning of the Medicaid program.

3.2 Security and the Public Sector Role in Health Care Delivery

One of the most distinct features of health care production in Korea is its heavy reliance on for-profit hospitals that, in most cases, physicians both own and manage. As of 1998, almost 50% of acute care hospitals are for-profit, 44% not-for-profit, and only 7% public (Table 3). More than half of those not-for-profit hospitals are private corporate hospitals with a de facto physician owner. They are not-for-profit in legal terms, but behave as for-profit hospitals. This is because the Tax Law in Korea does not allow for-profit corporate entities in health care. Many hospitals have originated from clinics with small inpatient facilities, which have been expanded by entrepreneurial physicians. Most private (both for-profit and not-for-profit) hospitals depend almost exclusively on patient care for their revenue without philanthropic donation and government subsidy. The national health insurance program has expanded health care utilization, and the gap between the demand for and the supply of health care has been met by the growing private sector lowered the financial barrier to medical care, and the increase in the health care.

Table 3. Acute Care Hospitals & Beds By Ownership Type in 1998.

	Public	Not-for-Profit	For-Profit	Total
Number of Hospitals (%)	54 (7.4)	319 (43.8)	355 (48.8)	728 (100.0)

Number of Beds (%)	10,680 (7.2)	101,725 (69.0)	34,964 (23.8)	147,369 (100.0)

Source: Korea Hospital Association, Hospital List, 1999.

Note: 178 of 319 not-for-profit hospitals are private corporate hospitals, which are not-for-profit by law.            For-profit private corporate hospitals are not allowed in Korea

The limited role that public hospitals play in the health care production is in big contrast to the heavy reliance of the Korean economy on public enterprises. For example, the total budget of public enterprises is slightly greater than the total budget of government in 2000 (MOPB, 2000). Privatization in the non-health care sector has been slow because it is an important source of net surplus for the government. Unfortunately, economic liberalization and privatization often targets public hospitals, and there were several attempts by the government to privatize public producers in the health care sector.

Health care system consisting of predominant for-profit providers turned out to be quite vulnerable to the physician strikes that have recently been caused by the mandatory separation of prescribing and dispensing drugs. Physician strikes have panicked the entire health care system, and patients rushed to public health care institutions. Public hospitals can play the role of social safety nets even under the national health insurance and the Medicaid, particularly when benefits of those programs are stringent and patients out-of-pocket payment is substantial as in Korea. Providing health care through public institutions can be efficient in managing eligibility and benefits (quantity and quality of services) more flexibly. For example, public hospitals can provide medical care to those who are poor but categorically ineligible to the Medicaid program, in other words, they can decide, at the point of service, who need and how much care (Bovbjerg, Held and Pauly, 1987).

Besides the direct production of health care, government can also influence the efficient and equitable delivery of health care through the payment system for providers. Fee-for-service reimbursement with regulated fee has resulted in over-provision (volume and intensity), deterioration of quality, and the distortion in the mix of services (relative over-provision of services with greater margin). By departing from the fee-for-service reimbursement and making providers bear the financial risks and economic consequences of their provision of health services, the payment system as a supply-side incentive mechanism can mitigate the provider moral hazard. As mentioned earlier, controlling consumer moral hazard through copayment as a demand-side incentive mechanism is not equitable because it imposes a uniform financial burden regardless of the wealth of patients. Since providers are more influential than consumers in health care utilization, provider moral hazard more contributes to the health cost inflation than consumer moral hazard does.

Payment system reform has faced strong resistance by providers who favor the fee-for-service. Government planned to implement the DRG(Diagnosis Related Group)-based PPS (Prospective Payment System) for nine disease categories in July, 2000, after three years of pilot program. However, physician strikes pushed the government to defer the implementation for a while. The implementation of the Resource-based Relative Value (RBRV) system to align the uneven margins of medical services is also uncertain due to the disagreement among physicians of different specialties. Physicians request that government should raise the fees of most medical services instead of the budget neutral approach (fee-reduction of relatively over-priced services and fee-increase of under-priced ones).

4. Recent Issues in the Health Care Financing

4.1 Merger of Health Insurance Societies

4.1.1 Background of the Merge

National health insurance of Korea consisted of three types of health insurance schemes (for industrial workers, the self-employed, and public and school employees) with more than 350 quasi-public insurance societies. There were no difference in the statutory benefit package with only minor  Before the three types of health insurance schemes were merged in July 2000, health insurance societies used different methods of setting the contribution. The contribution in the self-employed groups depended on income, property and the number of dependents while income was the only basis for contribution in employee groups. Firms in Korea have very complex wage structures with different mixes of base salary, bonus, and various miscellaneous fringe payments. When the contribution of employee groups were determined by the base salary, workers with similar total compensation paid different amount of contribution due to the different proportion of base salary in workplaces. Differences in the method of setting contribution and the amount of contribution paid have caused concerns on the inequity of economic burdens under the social health insurance.

More importantly, members of the insurance societies in poor areas should pay the contribution as a greater proportion of their income. Many of regional health insurance societies in rural areas have experienced serious financial distress. Revenue-sharing mechanism among insurance societies (based on catastrophic medical expenditure and the proportion of the elderly) has not been much help to the health insurance societies in financial distress because it was more of a structural problem. In rural areas, the population is ever decreasing and in poor health, and the proportion of the elderly is increasing. Insurance societies in those areas have faced expanding health expenditure while their members' ability to pay is lower than in urban areas. Gaps between the rich and poor insurance societies have got bigger and threatened the social solidarity.

Many of health insurance societies were too small in size to pool the risks of their members efficiently. Consequently, they were quite vulnerable to financial shocks from illness among their members. The absence of competition did not drive health insurance societies to merge voluntarily to improve their capacity of risk pooling. Many small insurance societies were not able to utilize the economies of scale in management either, and the proponents of the merger have argued that the merger would save a lot of administrative costs of the national health insurance system. The proportion of the administrative costs in total expense was the smallest (4.8%) in the health insurance for government and school employees because it was a single insurance society. It was the greatest (9.5%) in the health insurance for the self-employed (Table 4).

Table 4. Proportion of Administrative Expense in Total Expenses

(Unit: 100 Million, won, %)

	1994	1995	1996	1997	1998
Total Expenses	38,694	50,537	64,132	76,787	87,092
Administrative Expense	3,954	4,488	5,595	6,637	7,011
(%)	(10.2)	(8.9)	(8.7)	(8.6)	(8.1)
HI for the Self-Employed	11.7	10.5	10.3	10.4	9.5
HI for Industrial Workers	9.8	8.1	8.0	7.9	7.4
HI for Govt & School Employees*	5.5	5.0	5.1	4.6	4.8

* single insurance society

Source: National Health Insurance Corporation, Health Insurance Statistics, Various Years.

Self-governance of insurance societies has almost never been realized in the national health insurance. The ruling political party and the Ministry of Health and Welfare have had a great influence over the appointment of the CEOs of health insurance societies. Health insurance societies are subject to heavy regulation by the government, too. Consequently, there has been little avenue for members to participate in the major decision making of their health insurance societies.

4.1.2 Benefits of the Merger

Equity in paying the insurance contribution has been a major driving force in the merge of health insurance societies. (Even) in the pluralistic health insurance system, most people have regarded the social insurance contribution as the tax. They have been keen to the horizontal inequity -people with same earnings paid different contribution depending on which insurance society they were enrolled in. Although the three types of health insurance systems were merged, their financing is still separated mainly due to the technical difficulty of designing the uniform contribution schedule that can be applied to both employees and the self-employed. Therefore, at this stage, the merger achieved the horizontal equity only among the self-employed and among employees, not across the entire population. Tax system reform and improving the income assessment of the self-employed are an imminent task for the social insurance system in Korea, such as the national pension scheme and the national health insurance.

The merger of health insurance societies for the self-employed has produced a new and uniform contribution schedule for all self-employed nationwide. The national health insurance provides the discount of contribution for the disadvantaged in terms of income and geographic regions. According to the new contribution schedule, 62.2% of the households now pay smaller monthly contribution (on average, by 4,574 won or $4) than the pre-merger level, and the rest should pay greater contribution (on average, by 6,749 won). For example, the residents of one of the wealthiest county (Seocho-gu in Seoul) experienced on average 36.3% increase in contribution (NHIC, 1999).

A simulation based on the contribution that industrial workers pay shows that 56.6% of the insured will pay lower contribution after the merger. The insured whose (standardized) monthly income is greater than 1,540,000 won ($1400) should pay greater contribution (Table 5). The greater the earnings, the greater the rate of increase in contribution. The amount of change in the contribution also differs depending on the size of employment. There is a 17 percent drop on average in the contribution of the workers in small companies with less than 11 persons (Table 6). In contrast, workers in large corporations with more that 1,000 employees should pay on average 19.4% more contribution.

Table 5. Effect of the New (Uniform) Contribution Schedule on the Contribution in the Industrial Workers Health Insurance (Simulation Results)

(Unit: 10,000 won, person)

Standardized Monthly Income (Contribution Base)	Number of the Insured	Average Amount of Change in Monthly Contribution (won)	Rate of Change in Contribution (%)
- 52	280,353 (5.6%)	-7,934	-4.1
52-75	779,314 (15.6%)	-5,588	-24.2

75-100	808,829 (16.2%)	-5,082	-17.6
100-126	695,160 (13.9%)	-3,999	-11.5
126-154	653,295 (13.1%)	-2,492	-6.1
154-199	758,702 (15.2%)	1,371	3.0
199-249	459,094 (9.2%)	5,311	9.6
249-303	282,609 (5.6%)	10,232	15.9
303-	282,676 (5.6%)	29,455	33.9

Source: National Health Insurance Corporation, Internal Report, 2000.

Table 6. Effect of the New (Uniform) Contribution Schedule on the Contribution in the Industrial Workers Health Insurance by Firm Size (Simulation Results)

(Unit: 10,000 won, %)

Total		170,169 (100.0)	1,467,074	40,132	40,132	-	-
Small-Sized Firms	Subtotal	145,302 (85.4)
	-10 employees	89,082	1,191,643	39,193	32,531	-6,662	-17.0
	11~30 employees	56,220	1,182,092	38,515	32,270	-6,245	-16.2
Medium-Sized Firms	Subtotal	23,253 (13.7)
	31~100 employees	18,221	1,207,162	37,046	32,955	-4,091	-11.0
	101~300 employees	5,032	1,291,921	36,535	35,269	-1,266	-3.5
Large Firms	Subtotal	1,614 (0.9)
	301~500 employees	757	1,539,102	38,835	42,017	3,182	8.2
	501~1000 employees	482	1,650,426	41,446	45,056	3,610	8.7
	1001- employees	375	2,025,506	46,303	55,295	8,992	19.4

Merging health insurance societies has the benefit of risk pooling on a national scale. The single insurer also reduces the administrative costs of the national health insurance system by achieving the economies of scale in management. Following the merger of regional health insurance (self-employed) and the government & school employees health insurance in 1998, 227 insurance societies of the former and 19 offices of the latter were reduced to 162 regional offices, with its manpower from 10,849 to 9,073 persons as of December 1999 (NHIC, 2000).

However there should be the optimal scale (size of the insurance society), and beyond a certain membership size, managerial inefficiency will arise due to bureaucratic failure and not being able to respond to consumer needs. Merger into larger societies, rather than the merger into a single one, is a better alternative if the primary goal is to reduce the administrative costs. Furthermore, the restructuring and the cut in labor have faced the strong resistance of the labor union. Fortunately, many of the laid-off workers moved to the national pension corporation that expanded its operation following the national coverage of pension scheme in 1999.

The single payer will have the greater bargaining power as a monopoly purchaser (monopsony) relative to the provider. However it is not clear whether the new single insurer has the willingness to exercise its market power. Even before the merger, health insurance societies had a relatively strong market power because there was no competition among them to attract the insured, who were assigned in terms of the region or employment. Providers were also subject to a uniform payment system (with a fee schedule) and claim review system. The merger itself seems to make only a minor contribution to the bargaining power of the health insurer.

4.1.3 Costs of the Merger

The merger of health insurance societies may face the problem of moral hazard among the insured. In general, the smaller the size of the group, the greater the effort that its members take to achieve the goal of the group (smaller free-riding). Before the merger, individual insurance societies were responsible for their fiscal outcomes, and the insured were keen to the financial status of their insurance society. After the merger, however, the insured may take less effort to minimize cost, and health care utilization may rise. Collection of the contribution of the self-employed may not be as active as before. However it is an empirical question if and to what extent the merger has an impact on health care utilization and cost because the moral hazard effect may work only up to a certain size of the group.

After the merger, major decisions on health insurance, such as the contribution and benefit coverage, will become a national agenda rather than a local one. The process of adjusting the contribution following the increase in health care expenditure, for example, will be less flexible and more political. The role of government in the health care financing is likely to become bigger, which can be good news to some extent. It will also provide an opportunity to arouse public attention to health care issues that unfortunately have been neglected for a long time in Korea. The merger of health insurance societies has been driven more by social solidarity than by efficiency, and it is too early to evaluate its real impact.

4.2 Private Health Insurance

Some argue that government needs to encourage the development of private health insurance to cover, for example, patient copayment or medical services that are not included in the benefit package of social insurance. Many life insurance and property and casualty insurance companies sell indemnity-type health insurance that pays a lump-sum benefit to the insured on the basis of diagnoses or the number of inpatient days. When the private health insurance is prevalent, however, government may be reluctant to expand the benefit coverage of the national health insurance, which is currently too limited to provide adequate security against health risks. Private health insurance as a substitute for social insurance is not likely to be allowed due to the concern on social solidarity.

The private health insurance system may introduce two types of inequity. Medical providers are strong advocates of expanding the role of private health insurance. They always complain that the medical fees that the social health insurance reimburses are too low. When private insurers use a more generous fee schedule for providers, a two-tier system of health care will result and providers will be more susceptible to the needs of those with private insurance. For providers, an alternative source of financing reduces the bargaining power of the single purchaser or the social health insurer. Private health insurance will also pump in more funds into health care, encourage health care utilization and increase the health care expenditure, which will enlarge the pie allocated to providers.

In addition, if the purchasers of the private health insurance use more medical services that the social health insurance covers, the private insurance has a spillover (negative externality) effect on the social health insurance system. The copayment of the social health insurance affects only the publicly insured, and it cannot influence the health care utilization of those with private insurance that provides coverage for the cost sharing of the social insurance system. The better off, who can afford to purchase private insurance, consume more resources in the social insurance, which will exacerbate the inequity problem in the national health insurance system. The wealthy are strong allies of providers in supporting the idea of private health insurance for distributive reasons. They favor the risk-based premium of the private health insurance to the income-based contribution of the social health insurance. However, the risk-based premium or experience rating can put an unfair burden on consumers and decrease the risk spreading capacity of insurance because it is essentially the delayed user charge (Evans, 1997)

Government, finance-related ministries in particular, is also interested in the idea of private health insurance because it can mitigate the financial pressure on the social health insurance. Government bureaucrats are concerned with the fiscal status of the social health insurance system rather than with the overall national health expenditure. From the national perspective, however, health care financing through multiple pipelines (sources) makes cost containment more difficult, not to mention the increased administrative (overhead) cost. Expenditure of the social health insurance can be shifted, rather than contained, to the private health insurance, leading to a more rapid rise in the total health care expenditure.

Considering the potential managerial inefficiency and the incentive problems of the monopsonistic social health insurer, private health insurers can be more aggressive in controlling health care costs in order to increase their profit. Therefore the true impact of injecting competition in health insurance markets hinges on whether private insurers can negotiate tough with providers and control their behavior. Consumer capability to search for insurers efficiently is also a must for the non-negative impact of the private health insurance on the national health expenditure and on the consumer satisfaction from insurance choice.

It is obvious that the social health insurance cannot provide security for all types of health risks. A more practical issue then is the optimal mix of social and private health insurance. Social health insurance accounts for less than half of the national health expenditure in Korea due to its limited benefit coverage. Currently the national health insurance cannot provide adequate protection against the major financial burden of illness. For both efficiency in the risk spreading and equity in contribution, the social health insurance should be able to provide the public coverage of medically necessary services and catastrophic expenses. And then the private health insurance can cover the residuals. Therefore, the priority should be given to strengthening the role of the social health insurance rather than encouraging the private health insurance through, for example, tax deductions of the premium. Furthermore government may have to manage the competition in private health insurance markets to correct the potential market failure from cream skimming (preferred risk selection).

MSA(Medical Savings Account) can be a complementary vehicle to reorganize the benefit coverage toward more catastrophic expense. Because increasing contribution will face severe resistance of the insured, restructuring the benefit package requests increasing the cost sharing for minor expense and enhancing the coverage for major cases with high expense. MSA can be used to pay for the increased cost sharing for minor cases. Since the MSA is essentially a personal saving, mandating it will not face serious resistance. It will also contribute to diversifying the source of health care financing with a minimal effect on patients moral hazard.

5. Concluding Remarks

Health policy like social policy in general has never been an important issue in Korean. Peoples attention to social safety net facing the economic crisis has been short-lived, and the economic restructuring forces the government to put public funds into the financial sector, leaving little to social development. Not surprisingly, the health care system in Korea is characterized by the minimal role of the public sector both in financing and delivery. The social security system for health care was designed as a contribution-based social insurance scheme with a tiny contribution by the general tax. National health insurance achieved the universal coverage of population very rapidly at the expense of limited benefit coverage, nominal security against illness and low contribution. A search for the optimal balance of security and flexibility in the health care system should take into account those unique situations in Korea.

Raising contribution is inevitable to expand the benefit coverage and reduce the out-of-pocket payment at the point of service. Raising contribution is not popular, especially in the economic downturn, although expanding benefit coverage can improve the security against illness and the equity of the economic burden. Government needs to strategically restructure the benefit package toward more extensive coverage of catastrophic medical expenses. MSA (Medical Savings Account) can be a feasible political strategy for the redesign of the benefit package. More equitable contribution to health insurance by improving the income assessment is also essential. The empirical evidence on the impact of the merge of health insurance societies on the efficiency, security and equity of the Korean health care system will be available in a few years.

Reference

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Shin, Y., et al., The Increase in Health Insurance Expenditure and Policy Options, Korea institute of Health and Social Affairs, 1999 (in Korean).

한국 보건의료체계의 보장성

권 순 만 (서울대학교 보건대학원 보건정책관리학과)

1. 머리말

국제경쟁력의 중요성이 강조되어 시장에서의 경쟁을 강화시킬 필요성이 증대되면서 복지국가에서의 보장성(security)과 유연성(flexibility)의 조화에 대한 관심이 높아지고 있다. 하지만 충실한 사회보장정책의 역사를 가지고 있는 서구 국가들과는 달리 한국은 특히 사회복지제도의 보장성이 취약하므로 유연성에 대한 논의가 외국과는 다른 맥락에서 진행될 필요가 있다. 보건의료체계 역시 이 취약한 보장성을 드러내는 사회안전망의 예외가 될 수 없다.

2. 보건의료분야에서의 공공부문의 필요성

공공부문에 의한 강제보험은 의료보험 시장에서의 역선택을 방지할 수 있고, 또 의료시장에서의 정보의 비대칭성과 소비자무지는 시장 실패를 가져와 이를 교정하기 위해 공공부문의 개입이 필요하다. 나아가 의료는 경제수준에 관계없이 기본적 수준이 보장되어야 한다는 사회적 공감대가 형성되어 있고, 이른바 소비의 외부성에 의해 사람들은 자기 자신뿐만이 아니라 타인의 건강 수준까지 고려하게 된다. 따라서 이러한 의료의 특수성들로 인해 많은 나라에서는 공공부문에 의한 의료재원 조달, 공공기관에 의한 의료의 제공, 또는 비영리 의료기관에 대한 정부 보조 등과 같은 정책 수단들이 사용되고 있다.

3. 보건의료체계의 보장성과 공공부문의 역할

3.1 보건의료 재원조달에서의 보장성과 공공부문의 역할

3.1.1 의료보험

최근의 의료보험 통합 이전까지 한국 의료보험은 직장, 공교(공무원 및 사립학교 교직원), 지역 의료보험조합 등 세가지 유형으로 나뉘어 있었다. 피보험자가 부담하는 의료보험료에 기반한 조합형태의 의료보장제도는 정부의 재정 부담을 줄여줄 수 있었다. 한국의 의료보장제도는 10년이라는 짧은 기간동안에 전국민의료보험을 달성하기는 하였으나 의료보험 확대에 우선 순위를 둔 결과 낮은 의료보험료와 불충분한 급여로 인하여 의료 보장성의 의미는 크게 훼손된 실정이다. 예를 들어 초음파, 식대 등이 급여에서 제외되는 등 비보험 항목이 많아서 환자의 본인부담이 50%에 이르고 있다.

행위별수가제와 수가규제에 대응하여 의료공급자는 의료 제공 양을 늘이고, 직접 조제에 따른 이익의 원천이 되는 의약품 및 진료재료를 더욱 많이 제공해 왔다. 나아가 수가규제의 영향을 피하기 위해 비급여 서비스를 더 많이 제공하게 되는데 고가의료장비의 확대도 이와 깊은 관계가 있다. 이러한 결과로 소비자의 경제적 부담이 더욱 커지고 의료의 보장성은 취약해져 왔다. 국민의료비에서 정부의 재정부담은 12%, 사회보험에 의한 재원조달은 34%에 불과하다. 정부의 재정 지원은 지역의료보험에 대한 보조금과 공무원 의료보험료 부담에 그치고, 전국민의료비의 42%는 국민들이 본인부담금으로 직접 부담하고 있는 실정이다.

지나치게 높은 본인부담금은 한국 의료보험의 취약한 보장성을 극명하게 보여주고 있다. 높은 본인부담금은 위험의 분산이라는 보험의 취지에도 어긋날 뿐 아니라 소득과 무관한 본인부담금의 크기는 형평성에 큰 저해가 된다. 이러한 제한된 보장성이 가지는 비효율과 비형평을 해결하기 위해서는 보험급여를 대폭 확충하여야 하지만 보험급여 확대를 위한 보험료 인상에 대한 저항이 크리라 예상된다. 따라서 보험료의 인상이 현실적으로 어렵다면, 현재의 급여 구조를 과감히 개편하여 경미한 질병에 대해서는 급여를 축소하고 고비용이 수반되는 중증 이상의 질병에 대해 급여를 확대하여야 한다. 나아가 의료보험의 급여는 보험 재정뿐 아니라 의료서비스의 비용-효과성에 대한 평가에 기초해 결정되어야 할 것이다.

현재 의료보험 재정은 1997년부터 당기손실을 보고 있어 크게 불안정한 상황이다. 인구의 노령화와 같이 정책적으로 개선하기 어려운 요인도 있지만, 동네 의원에 비해 값비싼 병원 이용의 증가, 의약품 및 진료재료 비용의 상승, 의료공급자의 비용 절감 노력의 미비 등이 이러한 의료비 증가와 의료보험 재정 불안정을 야기하고 있다.

3.1.2 의료보호

빈곤층을 위한 의료보호제도는 의료보험료가 아닌 정부 재정에 의해 운영된다. 그러나 수혜 대상자 선정 기준이 까다롭고 또 의료이용시 본인부담금이 높아서 의료보호제도의 보장성 역시 매우 낮은 것이 현실이다. 나아가 만성적인 의료보호 진료비 체불 때문에 의료기관들이 의료보호 환자들을 차별하고 기피함으로써 환자들의 의료 접근성이 크게 위협받고 있다. 의료보호 프로그램의 의료비용은 의료보험보다 훨씬 빠르게 증가하고 있는데 이중 특히 정신질환자들에 대한 의료기관들의 불필요한 입원과 재원기간 연장 등이 문제가 되고 있다. 궁극적으로 의료보호제도의 정상화를 위해서는 의료보호제도에 대한 정부의 정책적 우선 순위가 높아져야 할 것이다.

3.2 보건의료 공급에 있어서의 보장성과 공공부문의 역할

한국 의료체계의 특징중 하나는 공공의료기관에 비해 민간의료기관이 압도적으로 많다는 것이다. 특수병원을 제외한 일반병원의 7%만이 공공병원이며, 민간의료기관인 의료재단 병원의 대부분은 법적으로는 비영리병원이나 실제로는 영리병원과 다를 바 없다. 이러한 취약한 공공의료체계는 공기업이 지나치게 비대한 역할을 수행하고 있는 일반 경제분야와 대조적이다. 그럼에도 불구하고 공공의료기관의 민영화에 대한 논의가 계속되는 실정이다. 또한 취약한 공공의료체계는 최근 의약분업으로 촉발된 의사파업에 의해 의료체계가 속수무책으로 큰 타격을 받는 결과를 낳았다.

공공의료체계 이외에도 정부는 진료비지불제도를 통하여 의료체계의 보장성과 효율성 그리고 형평성에 큰 영향을 미칠 수 있다. 실제로 의사가 환자의 의료이용에 미치는 큰 영향을 고려한다면 공급자의 경제적 유인을 바꾸는 것이 환자의 경제적 유인에 영향을 주는 것보다 훨씬 더 효과적으로 의료비용을 절감할 수 있다. 그러나 현행의 행위별수가제를 개편하여 진단명(DRG)에 의한 포괄수가제를 도입하려는 정부의 계획은 의사들의 강력한 반대에 부딪혀 그 전망이 불분명하다. 또 수가 항목간 불균형을 시정하기 위한 자원기준상대가치체계(RBRVS) 역시 이를 통한 수가의 인상 혹은 인하와 같은 수가조정보다는 수가 인상만을 기대하는 의료계의 입장으로 그 시행의 전망이 낙관적이지만은 않다.

4. 보건의료재원조달에서의 최근 이슈

4.1 의료보험 통합

4.1.1 의료보험 통합의 배경

2000년 7월1일을 기점으로 350개가 넘는 의료보험조합들이 단일한 조직으로 통합되었다. 통합 이전에는 의료보험조합간에 보험료 산정 방법이나 소득 대비 보험료의 크기가 달라서 보험료 부담의 비형평성에 대한 비판이 야기되었다. 특히 농촌지역은 인구의 감소, 노년층 증가, 의료 이용 증가 등으로 보험재정이 악화될 수밖에 없었고 보험조합간 재정이전을 목표로 했던 재정안정화 기금 역시 이러한 재정악화를 해결할 수 없었다. 나아가 의료보험조합의 규모가 적어서 조합원의 의료비 위험을 충분히 분산하기 어려웠고 관리운영에 있어서의 규모의 불경제로 인하여 관리운영비용의 부담이 컸었다. 또한 조합식 의료보험 운영의 장점이 될 수 있는 조합원 자치의 개념 역시 정부의 불필요한 간섭과 규제로 제대로 실현되지 못했다.

4.1.2 의료보험 통합의 편익

의료보험 통합의 주된 동인은 보험료 부담의 형평성 제고였다. 그러나 자영자 소득 파악의 어려움때문에 자영자와 피용자를 모두 포괄하는 단일 의료보험료 산정이 곤란하여 현재에도 의료보험은 외형적인 조직만 통합되어 있을 뿐 재정은 여전히 공교, 직장, 지역의료보험간 분리 운영되고 있다. 공정한 소득파악은 의료보험뿐 아니라 연금을 포함한 한국의 사회보험체계가 조속히 해결해야 할 과제이다. 지역의료보험조합간 통합의 결과로 상대적으로 고소득자의 의료보험료가 인상되었다. 직장의료보험조합 역시 통합후 고소득 피용자의 보험료가 인상되고 저소득 피용자의 보험료가 인하되었는데, 이를 직장 규모별로 보면 대규모기업 근로자들의 보험료가 평균적으로 인상되고 중소규모 기업 근로자들의 보험료는 인하되었다.

의료보험 통합은 인력규모의 감축을 가져와서 관리운영비 역시 절감되리라 기대되지만 보험자의 규모가 커짐에 따라 관리운영의 비효율과 경직성이 오히려 증가될 가능성 역시 존재한다. 따라서 관리의 효율화라는 관점에서는 의료보험조합의 광역화가 바람직하다고 볼 수 있다. 의료보험 통합으로 인하여 보험자의 공급자에 대한 상대적 교섭력이 강화된 측면이 있기는 하지만, 통합 이전에도 소비자의 의료보험 조합 선택권이 없어서 조합간 경쟁이 없었고, 진료비지불제도나 심사제도가 통합되어 있었음을 고려하면 의료보험 통합 그 자체가 보험자의 교섭력 강화에 큰 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다.

4.1.3 의료보험 통합의 비용

의료보험이 통합되면 개별 조합들이 가지고 있던 재정안정화의 유인이 사라져 의료이용과 의료비용이 증가하리라는 우려도 있으나 보험자의 규모가 커짐에 따라 가입자의 행태가 실제로 어떻게 변화할지는 향후 실증분석을 통해서 판단할 수 있을 것이다. 의료보험 통합으로 인하여 의료보험료의 결정과정이 경직되고 정치화되며 나아가 정부의 재정 부담이 더 커질 가능성도 있으나 보건의료체계에서의 정부의 역할 증대는 오히려 장점이 될 수 있다.

4.2 민간의료보험

공공의료보험을 대체할 수 있는 민간의료보험이 발전할 가능성은 높지 않지만, 공공의료보험을 보충하는 민간의료보험의 활성화에 대한 논의는 진행 중이다. 만일 민간의료보험이 의료공급자에게 공공의료보험에 비해 더 높은 경제적 보상을 해준다면 공공의료보험에만 가입한 환자들에 대한 의료 공급자의 차별이 생길 수 있다. 나아가 민간의료보험이 공공의료보험의 본인부담금을 보상한다면, 민간의료보험 가입자의 의료이용이 증가하고 (공공의료보험 자원의 소비가 증가하여) 이들이 공공의료보험의 재원을 더 많이 사용하게 되므로 소득 계층간 의료 이용의 비형평성이 더 커질 것이다.

일반적으로 의료공급자와 고소득자가 민간의료보험의 역할 증대를 선호하지만, 국가 총의료비의 절감보다는 (공공)부문 지출 의료비 절감에 관심이 많은 정부 역시 민간의료보험의 확대를 통해 정부의 재정 부담을 축소하려 할 것이다. 일반적으로는 다양한 재원조달체계가 의료비의 상승을 가져올 가능성이 높지만, 민간의료보험이 국가의 총의료비에 어떤 영향을 미칠지는, 민간의료보험회사가 어느 정도의 교섭력을 가지고 의료공급자의 진료행위에 영향을 미침으로써 의료비용을 통제할 수 있을 지에 크게 좌우될 것이다.

공공의료보험이 모든 의료에 대한 보장을 할 수는 없으므로 현실적으로는 민간의료보험과의 균형이 필요하다. 현재 공공의료보험의 보장성이 지극히 취약함을 고려하면 우선적으로 공공의료보험에서 필수적인 의료에 대한 급여를 제공하고 민간의료보험에서는 여타의 의료에 대한 급여를 제공하여야 할 것이다. 그런 의미에서 민간의료보험료에 대한 세금혜택보다는 공공의료보험의 급여 확대가 더 우선시되어야 한다. 다만 만일 공공의료보험의 급여구조를 개편하여 경미한 질병에 대한 본인부담을 대폭 확대하게 된다면 이 부분을 위한 의료저축계정(Medical Savings Account)의 도입은 고려할 수 있겠다.

The Forth Roundtable

Discussion

Disscusion to Security in the Korean Health Care System

Lee, Jun-Young (University of Seoul)

In his paper titled "Security in the Korean Health Care System", professor Kwon deals various issues about the Korean Health Care System in detail. He mentions that the purpose of his study is to assess the 'Security' in health care system in critical perspective. But, in the paper, 'the critical perspective' does not seem to be defined systematically. In order to make the argument unambiguous, what he means by the critical perspective must be defined in the introduction.

The critical perspective as criteria for assessing security can be related to the following goals of the health care system;

1) adequacy 2) enhancing the service quality 3) risk fooling 4) cost containment

Establishing clear definition of the 'critical perspectives' is important for the second purpose of the study, i.e. distinguishing the role of state from the role the private sector in the health care. It is because these goals are complemental or conflicting to each other.

According to the presented paper, reduction of benefits in minor case and increase of the patients' cost sharing is efficient in controlling the health care cost. How can it be efficient? Even if it could be efficient in damping the demand of the patients, it is doubtful whether it can contain the whole cost of health care. It is because the increase of the service results more from the provider as we know.

And how can it affect the behavior of the provider? Does it mean the competition between the providers?

It is argued that private health insurance can be more aggressive in controlling health care cost. But they have two alternatives for increasing their profit. First, they can reduce the cost and second, they can provide more services with expanded benefit coverage in oder to get more people insured. It is not easy to say which alternative they would take. In addition, private health insurance are not so much interested in controlling the health care cost either by reimbursement system which pays only a lump sum benefit to the insured for the cases, or by MSA(Medical Savings Account).

In oder to enhance satisfaction of the insured through free choice by competition between the private insurances, the private insurances must contract with the providers.

It is not proper to argue, as in the presentation, that the health care cost could be effectively controlled through such free choice of the insured. The health care cost control through the free choice of the insured is not possible, unless the information asymmetry about the medical services diminishes. We must remember that free choice of the insured have long been guaranteed in Korea without any contribution to health care cost controlling.

It is argued that social insurance should pay only for major cases. But it is not easy to decide whether a case is 'major' or not. Psychological, social and economic factors should be considered for decision. By whom and how can it be decided?

While the paper concentrated the argument exclusively on distinguishing the role of the state from the private sector in the h

ealth care, it deals little with the issues about completing the public health insurance. Especially medicaid should be improved for the security of poor patients.

It is argued that social insurance cannot provide security for all types of health risk, because the national expenditure is very limited and the increase of the contribution is not acceptable. But, this argument seems to stick to status quo. If increase of the contribution is necessary for guaranteeing security in health care, the insured have to be informed about and persuaded to accept increase of their contribution.

Of course, it can give rise to  worry over the increasing role of the state. Therefore the role of the state should diminish in the social insurance, and needs and opinions of the insured should be more taken into account. Is it possible through competition between the private insurers? The advocacy approach or empowerment approach in the social insurance would be alternatives to the private insurance. And as for another alternative, the corporatism is also to be considered in the health care.

한국 보건의료체계의 보장성에 대한 토론

이 준 영 (서울시립대학교)

권순만교수는 □한국 의료보장의 제도의 보장성□이라는 제목 하에 우리 나라 의료보장제도와 관련된 다양한 이슈를 상세히 다루었다. 연구의 목적을 비판적 관점에서 보장성에 관하여 평가하려는 것이라고 하였으나, 이 □비판적 관점□들이 체계적으로 정리되지 못한 것 같다. 이 연구의 논점이 분명해 지기 위해서는 서론부분에서 □비판적 관점□들이 무엇을 의미하는가를 전제해야 할 것이다.

보장성을 평가할 수 있는 비판적 관점은 다음과 같은 의료보장의 목표와도 관련된다고 할 수 있는데;

1) 필요에 따라 충분한 급여를 받게 한다는 것인지 (적절성)

2) 의료서비스의 질이 좋아진다는 것인지(서비스의 질 제고)

3) 위험분산효과가 극대화된다는 것인지(위험분산효과)

4) 의료비를 절감한다는 것인지(비용억제) 하는 것들이다.

이것들 중 보장성의 판단 근거를 선택하여 분석의 기초를 전제하는 것은 연구의 두 번째 목표라고 할 수 있는 의료보장에서 정부와 민간의 역할을 구분하는데 중요하다. 왜냐하면 이러한 관점이나 목표들간에는 서로 보완적이거나 갈등적인 관계가 존재하기 때문이다.

발표자는 보험료를 높이고 급여를 확대하는 것은 불가능하므로 불필요한 급여를 축소하고 본인부담을 높이는 것이 효율적이라고 하였는데, 그것이 어떠한 관점에서 효율적이라는 의미인지?

그것이 수요억제에 효율적이라고 하더라도 전체 의료비를 억제하는 데에도 효율적일 것인지는 의문이다. 왜냐하면 발표자도 밝혔듯이 의료는 의료공급자에 의하여 확대될 가능성이 더 크기 때문이다.

또한 그러한 접근방식이 공급자의 행태에도 영향을 준다는 것은 무슨 의미인가? 공급자간의 경쟁을 의미하는가?

민간보험이 의료비 통제를 위한 협상에 적극적일 것인가에 대하여

민간보험은 수익을 늘이기 위하여 공급자에 대한 통제로 비용을 줄이거나, 좀더 다양하고 관대한 서비스를 제공하여 가입자를 더 많이 유치하여 매출과 수익을 늘리 것을 전략적으로 선택할 수 있다. 그런데, 각 보험회사가 이 두 가지 대안 중 어떤 것을 선택할 것인지는 미리 알 수 없다. 그리고, 단순히 의료비를 일시불로 가입자에게 지급하는 민간보험의 상환제도(reimbursement)나 의료저축계정(MSA)에서 보험회사는 의료공급자의 통제를 위한 협상에 큰 관심이 없다.

민간보험회사들 간에 경쟁에서 보험자 선택을 통하여 의료수요자들의 만족도가 높아지기 위해서는 민간보험회사가 의료공급자들과 진료계약 등을 통하여 특수한 관계를 맺어야만 가능하다. 또한 그러한 자유로운 선택을 통하여 진료비가 억제될 것이라고 생각한다면 이는 적절하지 않다. 왜냐하면 그것은 의료에 관한 정보의 비대칭 문제가 극복되지 않는 한 불가능하기 때문이다. 지금도 이미 환자의 자유로운 의사선택이 보장되고 있으나 의료비 억제에 별다른 성과를 거두지 못하고 있음을 주지할 필요가 있다.

사회보험은 반드시 필요한 의료서비스와 그에 따른 심각한 비용을 충당하는데 사용되어야 한다고 했는데, 문제는 과연 각 의료서비스가 의학적으로 필수적인가를 누가 어떻게 판단할 것인가 하는 것이다. 왜냐하면 이는 단순히 의료기술적인 문제만이 아니고 심리적, 사회적 그리고 경제적인 관점이 모두 고려되어야 하기 때문이다.

발표된 내용은 주로 공공의료와 민간의료간의 역할구분에 치중하여 공공부문 자체의 내실을 기하는 문제를 다루지 못한 것 같다. 특히, 의료보호제도의 개선 등에 대한 내용이 다루어졌더라면 논문의 완성도를 높일 수 있을 것이다.

국가의 재원은 충분하지 않고 보험료의 인상이 수용되기 어렵기 때문에 사회보험이 모든 종류의 질병에 대하여 보장을 할 수 없다는 것은 주어진 현실에 집착하는 정태적 관점이라 할 수 있다. 만약 보험료 인상을 통하여 보장성을 높일 수 만 있다면, 국민을 적극적으로 홍보하고 설득하여 그러한 방향으로 시도해야 하지 않을까?

물론, 그로 인하여 국가의 역할이 확대되는 데 대한 우려가 있을 수 있다. 그러므로 사회보험의 운영에서 국가의 역할을 축소하고 가입자들의 욕구와 의견을 충분히 반영할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다. 시장의 경쟁을 통하여 이것이 이루어질 것이라고 생각되지 않는다. 오히려 주어진 사회보험체계 내에서 가입자들의 권익을 옹호하려는 운동(advocacy) 또는 자기결정권(empowerment)의 접근방식이나 이해당사자들의 대표가 협상을 통하여 문제를 해결하는 조합주의방식 등이 대안으로 고려될 수 있다.

Dec. 1st. Day Two

Human Capital and Social Policy

-인간자본과 사회정책

□Presenter: Eduardo Gonzalez-Biedma (University of Sevilla, Spain)

□Discussant: Anita Kelles-Viitanea (Asia Development Bank)

□Discussant: Chang-Ho Lee (JoongAng Daily  Newspaper)

이창호 (중앙일보)

□Discussant: Hye Kyung Lee (Yonsei University)

이혜경 (연세대학교)

임의여백

Investing in Human Capital:

A European Perspective on Worker Retraining and Schooling*

Erich Gundlach (Kiel Institute of World Economics)

Given the European and especially the East German experience, worker retraining programs appear to be ineffective at best and, therefore, should not be a policy option for Asian crisis countries.

Higher public spending on education may be a superior alternative to the retraining of workers if the schooling sector is efficient. However, schooling productivity seems to have declined in Asian crisis countries (and in other countries as well), which points to inefficient schooling sectors.

To increase the effectiveness of schooling in Asian crisis countries, a reform of the schooling sector is required which focuses on institutional aspects rather than on higher public expenditures. A successful reform would implement various institutional measures which change incentives within the schooling sector towards saving on cost and improving on performance.

*Background paper prepared for the project "Beyond the East Asia Socio-Economic Crisis: Lessons    towards the New Social Policy Agenda" funded by the ASEM Trust Fund. I thank anonymous      referees for constructive comments on an earlier version.

1.  Introduction and Summary

Economic and financial conditions have improved in most parts of East Asia in 1999. However, a sustainable return to anything near pre-crisis growth rates appears to be unlikely without substantial restructuring of the East Asian economies. At least in the short run, economic restructuring could produce rising levels of unemployment and a spread in the wage rate for skilled and unskilled workers. Successful restructuring requires a workforce that can match the skill-intensive demands of global product and factor markets. Since a well-educated labor force will provide a competitive edge in the age of globalization, investing in human capital emerges as the most reasonable longer term strategy to foster growth and development in East Asia.

Although it may seem far-fetched at first sight, Europe and especially Germany may provide some lessons on investing in human capital which may be relevant for East Asia. Most European economies have witnessed substantial waves of restructuring going hand in hand with successively rising levels of unemployment, and many European economies responded by large labor market programs. In addition, the first ten years of German economic reunification provide ample evidence for the results of large scale labor market programs which are backed by a very generous welfare system. Since Asian crisis countries generally lack comparable welfare systems, the European and German evidence could be taken as indicating the upper limits of what could be achieved by public labor market programs in a comparatively favorable economic environment, which is mainly missing in Asian crisis countries.

Worker retraining measures can be considered as a short run response to rising unemployment, but long-run investment in human capital regards education at schools. The basic question is whether existing schooling systems can be considered as efficient producers of education. If schooling is provided inefficiently with declining productivity, higher spending on education cannot be expected to improve student performance. The European and the international experience in these fields may also hold some lessons for schooling reform to be considered in Asian crisis countries.

Section II summarizes the empirical evidence on the effectiveness of worker retraining schemes, with a special emphasis on the German experience over the past ten years. The summary of findings implies that existing worker retraining schemes generate a rather low rate of return. On balance, the social costs of these programs may largely outweigh their social benefits. Hence worker retraining programs may only be justified for short-run political reasons in times of severe economic turbulence but not as a promising long-run strategy of investing in human capital.

This rather frustrating result points to the importance of educating the young in a way that increases their flexibility to react to changing economic circumstances in the future. However, a better educated workforce does not appear to be mainly a question of additional resources going into the education sector. The reason is that in many countries, including Asian crisis countries, public schooling seems to suffer from declining productivity (Section III). If schooling is provided inefficiently, i.e. with declining productivity, higher public spending is unlikely to produce improved outcomes. Hence rather than throwing money at the problem, a reform of the schooling system is required to avoid inefficiencies.

In line with previous international studies, the recently released Third International Mathematics and Science Study (TIMSS) confirms a high degree of variation in student performance across countries (IEA 1998). Somewhat surprisingly, the TIMSS data also confirm that student performance is neither related to the level of economic development nor to the amount of public expenditures per student. However, the TIMSS data reveal a number of institutional differences in schooling systems across countries. These institutional differences rather than differences in public expenditures on education appear to be systematically related to differences in student performance (Section IV).

The statistical pattern suggests that for a given amount of schooling resources, the performance of students in many countries could be vastly improved by changing the institutions which govern the incentives of students, teachers, and the school administration. Among the institutional features that appear to be most conducive to student performance are nation-wide examinations, control mechanisms in curricular and budgetary matters at the central government level, school autonomy in process and personnel decisions, competition from private educational institutions, limited influence of teacher unions, and strong involvement of parents in the educational process.

The European and the international empirical evidence on investing in human capital suggests that there are three basic lessons which may be relevant for Asian crisis countries:

Worker retraining schemes have proven to be costly and largely ineffective, and can only be justified for short-run political reasons.

In many countries, public education is provided inefficiently. Hence higher spending on schools cannot be expected to improve student performance significantly.

Schooling reform is required to minimize on cost and to improve on student performance. The identified elements of schooling reform do not necessarily require higher educational spending, but large effects can only be expected when schooling reform is realized as a comprehensive package, not as a step-by-step approach focusing on single elements.

2.    Assessing Worker Retraining Programs

Many European countries spend large amounts of resources on active labor market programs. In 1996, the average EU country spent 1.2 percent of GDP on active labor market measures, which is more than twice as much as in countries like Japan, the United States, or South Korea (Martin 1998). Public spending on active labor market measures per unemployed person reached up to 30 percent of average output per worker in Denmark and Sweden in 1996, compared to about 10 percent in the average EU country. A similar picture emerges when the total number of persons engaged in labor market measures is considered. About ten percent of the labor force in the average EU country participated in active labor market measures in 1996. Worker retraining programs account for the largest share of active spending measures in the average EU country (28 percent in 1996). Questions are whether participants actually benefited from training programs and whether these programs are worthwhile social investments.

In principle, retraining measures can improve and enhance the human capital of workers and thereby raise their reemployment chances and their future wages. Retraining measures can also help to adjust the quality of existing labor supply to structural changes in labor demand caused by new technologies, increased competition on world markets or, as in the case of the Asian crisis countries, by a severe financial recession. However, publicly funded retraining measures may not only have positive effects. Future employers may understand participation in a retraining program as a signal of low worker productivity, or retraining may actually downgrade the qualification of workers as compared to their previous level of human capital, or reemployment of trained workers may only substitute for previously employed workers, leaving the total level of unemployment unchanged.

Empirical evidence on the effectivity of worker retraining measures should be useful for Asian crisis countries, where the role of active labor programs is a topic of current debate. Unfortunately, labor market programs in European OECD countries have been rarely evaluated rigorously in the past. One reason for the lack of large-scale evidence may be that in Western Europe, government assistance in retraining is often viewed as something similar to a fundamental right which defies economic analysis. Another reason may be that labor market programs often serve short run political purposes and evaluations confirming their economic ineffectivity are not welcomed by government officials (Martin 1998). What follows summarizes the limited knowledge on the effectiveness of retraining programs in Western Europe. Some new evidence comes from labor retraining programs initiated to mitigate the rise in unemployment in East Germany after reunification in 1990.

The main point to note in any evaluation of worker retraining is that the effects of a specific measure can only be clearly identified if there is a control group of workers which did not receive training, but is other wise identical to the group of workers which did receive training. The difference in reemployment probabilities and wages could then be ascribed to the specific training measure imposed. But in practice, such a setting rarely exists and so results often remain ambiguous.

Many studies, especially in European countries, evaluate the success of a retraining measure without comparing the presumed employment and wage effects with those of a control group of workers and can, therefore, hardly be considered as representing convincing evidence. Other so-called quasi-experimental studies select treatment and control groups after the retraining measure was implemented and use statistical techniques to control for differences in the characteristics of the two groups compared. Despite their statistical complexity, such studies provide more reliable estimates of the effectiveness of worker retraining. This is because at least in principle, they can identify the change in reemployment probabilities and wages that is due only to the training measure imposed, and not to other factors.

Labor market programs may focus on different groups of workers such as young persons being unemployed after leaving school, long-term unemployed workers, or workers laid off en masse from a single plant or firm closure. For Asian crisis countries, the European experience with the effectivity of labor market programs focusing on the latter group of workers appears to be most important. Dar and Gill (1998) review the results of six retraining programs conducted in European countries (four in Sweden, one each in Denmark and France). Of these, only one used quasi-experimental methods and one used more than one technique to estimate the impact of a training measure. Other results reported in this survey refer to the United States (three studies), Canada, and Australia.

1) The six studies mentioned cover a general assessment of public retraining measures in Sweden in the 1980s and 1990s and to specific measures initiated in relation with steel and coal plant closures in France in 1984, a pulp plant closure in Sweden in 1977, a lay-off at a shipyard in Sweden in 1985, a lay-off at an automobile plant in Sweden in 1992, and a shipyard closure in Denmark in 1986. In the latter five cases, between 1000 and 2000 workers were affected by the lay-offs.

All studies were undertaken for job losses in manufacturing, when labor market conditions were generally deteriorating in times of economic recession. Training was mainly provided through classroom teaching, and most programs were accompanied by job search assistance measures. Evaluations using no control group indicate that worker retraining measures seem to be effective in placing high numbers of workers back to work. However, more reliable quasi-experimental evaluations indicate that retraining programs are generally no more effective than job search assistance measures in increasing reemployment probabilities or posttraining wages. What is more, independent of the method used to estimate the actual employment and wage effects, the studies reviewed point out that retraining programs appear to be about two to four times as expensive as job search assistance measures. This finding suggests that any public retraining programs should be of limited scale and well-targeted to the needs of both job-seekers and local employers. By setting appropriate job-finding incentives (re-employment bonuses) and by job-search assistance programs the same employment effects may be realized at much lower cost.

Martin (1998) also notes that evaluations of worker retraining programs in OECD countries suggest a very mixed track record. Moderate positive results were only recorded for adult women. For adult men, the evidence is less positive and in some cases there might have been even harmful effects of training measures, as noted by some US findings. The most dismal picture emerged for the young, since almost no training program worked for them. This insight points to the importance of a high-quality schooling system which insures that students finishing school are equipped with basic skills that are valued by employers (see below).

Another selection of studies of European job training programs is summarized by Heckman et al (1999). Based on microeconomic datasets with up to 30.000 observations (in one study for Denmark), these studies use advanced econometric methods to control for self-selectivity into training and to identify an appropriate control group of workers who did not receive training. Overall, the gains from worker retraining programs do not appear to be sufficiently large to lift many persons out of poverty or to reduce unemployment significantly. Consistent with the US evidence, European studies also find that access to job search assistance measures significantly raises employment rates, at a much lower cost than training measures.

2) This is not to suggest that the application of advanced econometric measures necessarily leads to unbiased results, but such measures may help to identify and reduce an otherwise unknown and potentially large bias. For instance, many European studies outside the Nordic countries are based on cross-sectional data rather than on longitudinal data as in the United States. As noted by Heckman et al. (1999), estimates based on cross-sectional data are likely to report smaller effects of retraining measures if self-selection is not appropriately controlled for. This potential bias is accounted for in the European studies reviewed by Heckman et al. (1999).

Furthermore, the identified (small) gains of existing labor market programs in European countries appear to arise from increased employment rates rather than from increased wages. There seems to be no compelling evidence that European active labor market policies have had a positive impact on the wages of participants. Such a finding implies that retraining measures did not generate human capital-enhancing effects, which should be reflected in higher incomes. But if retraining measures do not translate into additional human capital and higher incomes, it becomes less clear how the estimated employment impacts should be interpreted. For instance, positive employment effects may be offset to some extent by displacement of non-participants. Such possible effects are neglected by most existing studies due to methodological difficulties, yet the missing evidence on wage effects of retraining may point to their empirical relevance.

3) As suggested by one referee, an alternative interpretation would be to refer to the screening theory of education (see, e.g., Groot and Hartog 1995). According to the screening theory, retraining programs function as a sort of guarantee for the employer. Although there may be no increase in the measured productivity of workers, their employability might increase as a result of training, and this could have a positive impact on aggregate employment. However, it is not self-evident that participation in a training measure will necessarily send a positve signal to employers.

The East German experience with worker retraining measures also provides some relevant lessons for Asian crisis countries. First, the extent of plant and firm closures after reunification in 1990 was comparable to the extent of the recession caused by the financial crisis in Asia. Second, the level of worker productivity in East Germany before the crisis was more similar to advanced developing countries than to industrialized countries. Third, the substantial amount of resources that has been invested in East Germany should produce an upper limit of potential positive effects, which is unlikely to be reached in countries which cannot afford to spend similar amounts on worker retraining. For instance, more than 50 percent of all working-age persons in East Germany did participate in worker retraining measures in 1989-1994 (H bler 1997).

Taken together, the East German experience with worker retraining measures paints a dismal picture. Spending on worker retraining was extremely high by historical and by international standards, but the employment and especially the wage effects appear to be close to zero and may in some cases even be negative. This assessment is based on the findings of several studies which rely on advanced microeconometric methods to address the selectivity problem. That is, these studies measure wage and employment effects of retraining measures relative to wage and employment effects of otherwise identical workers which did not receive training. For instance,

4) These studies use data from two sources. One is the German Socio Economic Panel (GSEP), which is similar to the US Panel Study of Income Dynamics. Since 1990, the GSEP includes a sample of just under 2000 East German households. The other is the so-called Labor Market Monitor (LMM), which is a mail survey conducted every 4 to 6 month. The number of observations is higher in the LMM than in the GSEP, but the LMM lacks the variables needed for nonparametrically identifying the effects of training measures and hence requires specific modelling strategies.

H bler (1997) finds negative short run employment effects of retraining, and small positive effects for men only in the longer run (without considering possible replacement effects and the implied return on the investment measures). For women, however, training measures only appear to precede becoming unemployed.

Fitzenberger and Prey (1997) find that in contrast to on-the-job training, public training measures do not generate statistically significant effects.

Kraus et al. (1997) find that in the first phase of the East German transition process, when the institutions delivering the training programs were set up, there were no positive effects of training on reemployment probabilities; small positive employment effects appear to show up only after the institutional structure of the programs was in place.

Lechner (1999) finds that vocational training and retraining measures have a negative impact on reemployment probabilities in the short run, probably because participants reduced job search efforts as compared to non-participants; he finds no significant effects several month after the training measure.

These by and large negative results are all the more remarkable because the trainees in East Germany did not come from the low-skill-low-ability group which is the target of many programs in other countries. By contrast, program participants in East Germany were in general well educated and had fairly high job positions in the former GDR. These features tend to make the East German results applicable to Asian crisis countries with a relatively high-skilled workforce such as South Korea and Thailand.

Overall, the European and the East German evidence on worker retraining measures suggests that it will remain extremely difficult to design effective public training programs. But even if it were possible to generate an effective retraining program at least for a certain group of workers, policymakers should be aware that any program is unlikely to reduce poverty for a substantial number of people. The empirical literature suggests that a rate of return of investment in human capital through training measures of about 10 percent would be considered as high. That is, a thousand dollars (or Euros) spend on the retraining of a poor person would not raise the annual income of that person by more than 100 dollars (Euros). Given the limited resources available for retraining measures in crisis countries, and given that the return to training measures is most likely to be lower than 10 percent in practice, the absolute effects that can be achieved by worker retraining measures appear to be small in magnitude.

Moreover, policy makers should be aware that non-scientific evaluations which do not rely on appropriately specified control groups of workers are likely to present an overly optimistic picture of the effectivity of worker retraining measures for some groups, which in turn may easily lead to incorrect policy conclusions. As reported in the literature, more rigorous econometric evaluations indicate that job search assistance measures appear equally effective and cost less than half of worker retraining measures.

An important weakness of most existing studies is their microeconomic focus. As such, they do not take into account that retraining measures have to be financed by higher taxes and that retrained workers may simply displace employed workers. With these macroeconomic repercussions on labor demand in mind, the social benefits of retraining measures would be considerably lower than the private benefits indicated by otherwise scientifically valid evaluations.

Therefore, Asian crisis countries should recognize that retraining of workers should not be the main form of assistance to reduce high levels of unemployment. All available empirical evidence suggests that that low-skilled workers cannot be easily adapted to changing economic circumstances by retraining measures. Especially labor market programs focusing on older workers are bound to fail economically, and can only be motivated for political reasons. Subsidizing rather than retraining older workers and instead investing in human capital through effective schooling of the young may prove to be a superior policy alternative. The reason is quite simple: for the same level of investment at each age, the return from spending on the young is higher because the old have a shorter working life to recoup the investment made.

5) This sentence takes into account studies of worker retraining measures in the United States, which dominate the empirical literature.

For the four Asian crisis countries (and other countries as well), the open question is whether higher public spending on education does indeed lead to improved schooling outcomes, i.e. to an increase in the average level of education. The international literature on the economics of education by and large concludes that such a strategy does not work. To understand where this surprising conclusion comes from, I briefly review the literature on the productivity of schooling in the next section before turning to the question which alternative educational polices might work.

3.  Notes on Schooling Productivity

In the average OECD country, the schooling sector accounts for larger fractions of output and employment than many manufacturing industries. The same holds for Asian crisis countries. However, very little is actually known about the productivity growth of schooling. This lack of information should be a matter of concern because higher spending on schools may not raise the macroeconomic productivity of education if there are substantial inefficiencies within schooling systems.

The productivity of public schooling can be measured as schooling output per schooling input. Schooling output is the number of students taught at public schools and schooling input is public spending on education at the primary and secondary level. A plausible first guess would be that schooling productivity does not change by much. Like other services, schooling is most likely to be a sector with stagnant productivity, where the same amount of input resources always produces the same amount of output.

The proverbial example of a stagnant-productivity service is a haircut, where the consumer is part of the product, the production is labor intensive, and the technology is tried and tested. In a way, schooling seems to share the same features. What hinders productivity growth is the combination of these features: the resources and the time required to produce a haircut or a unit of schooling output may not have changed that much over time, notwithstanding changes of fashion.

Abstracting from all detail it is quite instructive to consider what would happen in a perfectly flexible economy, if schooling actually displays stagnant productivity while all other sectors face a constant rate of productivity growth. The outcome would be what Baumol (1967) has called the cost disease of services: with an efficient allocation of resources, the price per unit of output of the stagnant-productivity sector would rise with the average rate of productivity growth of the dynamic sectors. Applying this insight to the case of schooling suggests that a constant-quality unit of schooling output should become more costly over time.

In addition, one could even predict the efficient size of the expected cost increase of schooling if the average rate of productivity growth of the dynamic sectors of the economy were known. Put differently, if average productivity would grow with 3 percent per year and efficiency conditions prevail, then the price of schooling (and all other stagnant-productivity sectors) should grow by 3 percent as well. By implication, public expenditures per student should rise by 3 percent if schooling productivity had remained constant. However, if public expenditures per student would grow by more than the benchmark figure defined by productivity growth of the dynamic sectors of the economy, then either schooling productivity must have declined or the quality of schooling output in the form of student performance must have increased.

The main problem with an empirical estimation of the predicted effects lies with a correct measurement of potential changes in the quality of schooling output. In principle, changes in the quality of schooling output can be measured by the results of student achievement tests at various points in time. However, consistent time-series data on the cognitive achievement of students in standardized tests are available only for the case of the United States. These tests suggest that there has been no substantial change in the average performance of US students in 1980-1994 (Hanushek 1997).

6) The National Assessment of Educational Progress (NAEP) began to monitor the performance of students aged 9, 13 and 17 years in mathematics and science in the early 1970s. The NAEP has used the same assessment content and the same administration procedures over time, so the reported average test scores of US students are intertemporally comparable.

In addition to the time series US evidence, international test scores in various subjects are available for students of different age in selected years. Subject to specific assumptions about the level and the distribution of the reported test results and using the intertemporally constant performance of US students as a benchmark in each case, we have constructed a measure which proxies qualitative changes in the performance of students from selected countries relative to the performance of US students (for details of the calculations, see Gundlach et al. (1999) and Gundlach and W  mann (1999)).

Tables 1 presents our results for the calculated changes in the average performance of students from Asian crisis countries and selected OECD countries in two subjects, namely natural science and mathematics. A figure below 100 indicates that the performance of students declined, and a figure above 100 indicates that the performance increased. The overall impression from these calculations is that with the exception of the Philippines, the performance of students has by and large remained constant, independent of the specific statistical assumptions chosen to calculate the index of schooling output: the estimated deviations from the constant US value of 100 appear to be small.

7) Changes in the performance of students were calculated under alternative statistical assumptions (hypotheses H1-H3) about the level and the distribution of the underlying test results to check for the robustness of the applied procedures.

8) This does not mean that that there are no differences in the level of performance of students across countries, but our findings suggest that existing international differences in the performance of students did not change by much over the last 20 years or so. For instance, South Korean students scored much higher in a recent international achievement test than US, German, or Thai students (TIMSS), but apparently they also scored higher in the past.

Given that the quality of schooling output as measured by the performance of students actually did not change (by much), it remains to be seen whether the actual rise in the price of schooling in Asian crisis countries is indeed compatible with zero productivity growth of schooling. As outlined above, this would be the case if the rise in the price of schooling would match the rate of productivity growth of the dynamic sectors of the economy.

Since total expenditure is defined as price times quantity, dividing total current public expenditure on primary and secondary education by the number of students equals the nominal price of schooling for a given quality of schooling output. To derive a measure of the inflation-adjusted price of schooling, several deflators can be used. One possibility to assess changes in the productivity of schooling is to compare measures of total factor productivity growth (TFP growth) with the GDP-deflated increase in the price of schooling (see Gundlach et al. 1999).

Using estimates of total factor productivity from a number of different sources that match the relevant time periods as closely as possible, our general finding is that the increase in the GDP-deflated price of schooling exceeds the published TFP growth rates by an order of magnitude in all cases except for the Philippines (Table 2, first column), which is the only country where the performance of students seems to have fallen substantially. These findings do not fit together with the assumption of an efficient allocation of schooling resources in the Asian crisis countries (and in other countries) and, therefore, point to declining schooling productivity in all cases considered.

The same result reappears if changes in the productivity of schooling are proxied by comparing the increase in the price of schooling with the increase in the price of similar labor-intensive services (Table 2, second column). Again except for the Philippines, all other countries experienced a substantial rise in the price of schooling relative to the price of other services. The figures imply that it does not matter much in practice whether changes in the GDP-deflated price of schooling are compared with the growth rate of TFP or whether changes in the price of schooling are compared with changes in other services prices. On both counts, there is a huge increase in the relative price of public schooling. Given the by and large constant performance of the average student, both differential price increases reflect substantial increases in schooling input per student and hence a decline of schooling productivity.

9) This approach has the advantage that no estimates of total factor productivity growth are needed (the disadvantage is that it relies on presumed rather than observed stagnant productivity in specific other services). The second column of Table 2 shows the difference between the increase in the price of schooling and the averaged increase in a deflator for government services (PGS) and a deflator for privately provided community, social and personal services (CSPS). For details, see Gundlach et al. (1999).

These findings indicate that there is a need for schooling reform in Asian crisis countries (and in other countries as well). In the age of globalization, countries with inefficient schooling systems, be they public or private or a mixture of both, are likely to face a loss of international competitiveness, which will limit the possibilities for rapid economic development. In addition, inefficient schooling is likely to increase the inequality of incomes within countries. Parents who can afford to pay for otherwise provided forms of high-performance education may withdraw their children from inefficient schools without tuition fees. Hence access to basic education would be determined by the economic status of parents, and not by capabilities of students. Therefore, it is important to understand which educational reforms might work in order to increase the effectiveness of schooling.

4. Policies to Increase the Effectiveness of Schooling

Up to now, very little is known about the specific impact of alternative policies aiming to increase the effectiveness of schooling. Common sense would suggest that additional expenditures on schooling inputs should increase the quality of schooling output in the form of improved achievement of students. But recent empirical research in this field, and the results presented in the previous section, do not support such a reasoning. Summarizing a vast literature, Hanushek (1986, 1995) concludes that there is no systematic relation between the performance of students and commonly measured attributes of schools and teachers within countries.

Figure 2 summarizes the results of a large number of empirical studies as reported by Harbison and Hanushek (1992). The upper panel of Figure 4 shows aggregated results for the United States and the lower panel shows aggregated results for developing countries, mainly in Latin America. For all schooling specific inputs listed, common sense would suggest a positive impact on student achievement. However, the empirical results do not support a strong positive impact of schooling inputs on student achievement. For instance, of the 113 studies looking at the relation between teacher education and student achievement in the United States, only about 7 percent found a statistically significant positive impact.

In developing countries, there is more evidence in favor of a positive link between schooling inputs and schooling output, especially with regard to teacher experience and facilities such as teaching materials and school buildings since in each case more than half the studies considered found a statistically significant positive impact. Nevertheless, even these studies do not establish a compelling case for specific input policies. The reason is that it is not the statistical significance of regression coefficients in an educational production function, but rather the size of these coefficients which matters for an evaluation of the performance of schooling systems.

In an efficient schooling system, the value of the marginal contribution of each schooling input should be the same. But many studies identify large differences in the cost effectiveness of different schooling inputs. This evidence cannot be reconciled with the idea of an efficient education system. Reconsidering empirical studies for a number of developing countries, Pritchett and Filmer (1997) show that schooling inputs which provide direct benefits to educators (like teacher wages or low student-teacher ratios) display a much lower cost effectiveness than inputs which contribute directly to student performance (like books or teaching materials). Student-related inputs are obviously vastly under-used: their marginal product per unit of expenditure is 10 to 100 times larger than that of teacher-related inputs.

This finding is at odds with the idea that educational resources are allocated in order to maximize the quality of educational output. Large differences in marginal products of educational inputs indicate an allocation of educational spending through the political process which seems to be determined by teacher welfare rather than by schooling quality. In principle, a reallocation away from teacher-related inputs towards student-related inputs could improve the performance of students. But a successful reallocation of resources would require a reform of the very educational system that produced an obviously inefficient allocation in the first place.

Hence the main role of empirical cost-effectiveness studies of various schooling expenditures must not be to guide the educational allocation decisions of an optimizing policy maker. Rather, cost effectiveness studies may indicate the need for deeper educational reforms that change the structure of decision-making power in the education sector. An efficient schooling system would create balance between the interests of students and teachers, as measured by similar marginal contributions of student-related and teacher-related inputs. If educational reform can achieve such a balance, higher spending on education may produce a higher quality of educational output. But if the educational system itself is the reason for inefficiencies, then neither overall rising educational expenditures nor expenditures on specific schooling inputs will produce the expected output effects.

Some new evidence on the determinants of an efficient schooling system comes from a recent empirical study based on TIMSS micro data for a sample of developing and developed countries, including South Korea and Thailand (W  mann 2000). The TIMSS micro data include measures of individual student performance together with information about the social background of students, the amount of resources spent on their education, the experience and education of their teachers, and, probably most importantly, the institutional settings which govern each national public schooling system.

10) Malaysia did not participate in TIMSS. Indonesia and the Philippines did participate but were excluded from the analysis because of insufficient quality of the collected test data or because of lacking data on background variables.

Schooling institutions differ substantially across countries, but usually do not change frequently within countries nor differ significantly across the states or the counties of a country. With this lack of variation, national studies of the schooling system are unlikely to identify the impact of specific schooling institutions on student performance. In contrast, the TIMSS micro data set can be used to identify this impact by exploiting the international variation in schooling institutions while at the same time controlling for other factors which might determine student performance.

Student performance is determined by the effectivity of resource use in schools, and the effectivity itself is determined by the behavior of those acting in the educational process. Their behavior is governed by responses to incentives, and incentives are set by the institutional structure of the schooling system. That is, spending additional money within an inefficient schooling system, for instance by reducing class size, cannot be expected to increase student performance. But educational policies setting proper schooling institutions can.

If different international schooling institutions explain international differences in student performance, education policy should focus on establishing efficient schooling institutions rather than on spending additional schooling resources. Based on the international empirical evidence on student performance in mathematics and science at different grades, the study by W  mann (2000) identifies various institutional features of an efficient schooling system. Among these features are:

centralized nation-wide examinations,

control mechanisms in curricular and budgetary affairs at the central government level,

school autonomy in process and personnel decisions

competition from private educational institutions,

limited influence of teacher unions

teaching methods decided by individual teachers

strong involvement of parents in the educational process.

The combined impact of these institutional factors appears to be large when evaluated on the basis of the estimated statistically significant regression coefficients. On a scale with 500 test score points as the international average, the average student facing the identified set of favorable schooling institutions would score 210 points higher in mathematics and 150 points higher in science compared to a situation where these institutional features would not apply. The reasoning behind these findings is as follows.

Externally and centrally set examinations profoundly alter the incentive structure within the education system. External exams signal the achievement of a student relative to a more or less objective standard beyond the narrow (and probably changing) standard of her own class by making her performance comparable across classes at a given school, across schools in a given region, and even across regions within a country. Such information changes incentives of students, teachers, and schools in favor of performance. With centralized exams, schooling resources will be used more effectively because agents are made accountable to their principals: parents can assess the performance of their children in a given class at a given school, the head of a school can assess the performance of his teachers, and the government and the schooling administration can assess the performance of different schools.

A centralized basic curriculum fixes the quantity and the quality of what schools should teach. What students are to be taught and how their achievement is to be measured should be decided at the central level rather than at the level of individual schools, where strong incentives exist to avoid easy monitoring through centralized standards. Likewise, as long as individual (public or private) schools are part of a larger educational system across schooling districts, regions, or states, decisions on the size of the budget of an individual school should be centralized in order to increase the effectivity of resource use.

In contrast to decisions on the curriculum and the school budget, decisions on processes regarding instruction or personnel management are more likely to be efficient if taken at the school level. Heads of schools should know better than the central administration which tuition structures are best for their schools, which teacher may deserve a promotion, and which teacher should be hired. School autonomy in process and personnel decisions does not generate much leeway to act opportunistically because choosing bad textbooks or hiring bad teachers would not be in the interest of school personnel.

In many countries, basic education is mainly provided by public schools. However, the degree of private provision of schooling differs substantially across countries. For instance, in the early 1990s private schooling accounted for more than 70 percent of total enrollment in the Netherlands compared to about 6 percent in Germany, and in South Korea, the share of private schooling varied from about 2 percent in elementary schools to more than 60 percent in high schools (Robitaille 1997). By giving parents additional choice, private educational institutions introduce competition into the schooling system. Competition between private and public schools for funds and for students should change incentives in favor of an efficient use of resource, in both private and public schools.

Teachers probably have the largest direct external effect on the performance of students. Since many of their actions cannot be monitored directly, teachers will certainly use any influence on expenditure allocation in the education sector to promote their own interests. Their common interests are best promoted by teacher's unions, which focus on increasing teacher's pay and on decreasing teacher's work load. Thus a strong influence of collectively organized teachers on budgetary issues is likely to impact negatively on student performance (for a given amount of schooling resources).

By contrast, a high degree of influence of individual teachers on process decisions regarding instruction should be conducive to student performance because individual teachers should know best how to teach their students. To achieve a high effectiveness of resource use, individual teachers should have a strong influence on the kind of supplies purchased for their classes and on the specific textbook used to achieve a given performance standard, but not on the amount of subject matters to be taught which should be decided at the central level. The reason is that the first kind of decision making does not provide much leeway for opportunistic behavior of teachers, while the second kind would create huge incentives for teachers to reduce their work load.

Parents are the only actors in the educational process who have a relatively undisturbed interest in the performance of their children and, therefore, prefer an efficient use of educational resources. An institutional setting which ensures increased overall participation of parents in the educational process gives parents greater influence on emphasizing what to be taught to meet given standards. This should be beneficial for the performance of students, at least if parents share the view that education is an investment in human capital and not just consumption.

Overall, the empirical results by W  mann (2000) contain strong implications for educational policies. They confirm that there is no direct systematic relationship between the amount of resources spent on education and the performance of students, which is in line with previous empirical studies and confirms that education is provided inefficiently in most countries. At the same time, these results identify which institutions make up an efficient schooling system. While central examinations and competition from privately managed schools appear to be two outstanding features, an efficient schooling system apparently encompasses additional centralized and decentralized elements which enhance the performance of students and save on costs.

Reference

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VI.    Figures and Tables

Figure 1      The Empirical Productivity of Schooling Inputsa

United States

Developing Countries

aSummary of selected regression coefficients on various expenditure components estimated by educational              production functions (dependent variable: student achievement).

bNumber of studies in parenthesis.

cPercentage of studies reporting statistically insignificant (in black) or statistically significant negative (in                gray) regression coefficients.

dPercentage of studies reporting statistically significant positive regression coefficients.

Source:    Adapted from Harbison and Hanushek (1992).

Table 1:    Changes in the Quality of Schooling Output in Selected Countries*

	H1	H2	H3
Asian crisis countries**
Philippines	78.6	76.8	78.3
South Korea	101.9	102.4	102.2
Thailand	95.7	95.3	95.7
OECD countries***
Australia	97.7	97.8	98.1
Belgium	95.3	95.4	96.7
France	93.4	93.4	93.6
Germany	95.2	95.4	97.1
Italy	101.3	101.3	101.4
Japan	98.1	98.3	99.3
Netherlands	101.7	101.9	103.5
New Zealand	90.3	90.3	90.5
Sweden	104.3	104.5	105.6
United Kingdom	91.8	92.1	93.6
United States	100.0	100.0	100.0

Note: *Average index of schooling output based on the performance of students in standardized international achievement tests in natural science and mathematics, relative to the constant performance of US students; 1970=100; H1-H3 indicate alternative assumptions about mean and standard deviation of the test distributions.

- **1980-1994. - ***1970-1994.

Source: Gundlach et al. (1999), Gundlach and Wobmann (1999).

Table 2: The Decline of Schooling Productivity in Selected Countries*

	Difference between the rate of total factor productivity growth and the GDP-deflated change in the price of schooling	Difference between the change in an average price index of services and the change in the price of schooling**
Asian crisis countries**
Philippines	-1.6	0.3
South Korea	-8.7	-7.2
Thailand	-6.8	-7.6
OECD countries***
Canada	-3.1	-1.6
France	-3.6	-4.9
Germany	-3.3	-3.1
Italy	-4.4	-3.4
Japan	-4.1	-2.9
United Kingdom	-2.8	-
United States	-2.2	-1.2

*Average annual difference, in percent.

- **1980-1994. - ***1970-1994, annual rate of total factor productivity growth 1973-1989.

Source: Gundlach et al. (1999), Gundlach and Wobmann (1999).

인적 자본에 대한 투자

: 노동자 재훈련과 학교교육에 대한 유럽의 시각

Erich Gundlach

Kiel Institute of World Economics

유럽, 특히 동독의 경험을 보면, 노동자 재훈련 프로그램은 그리 효과적이 아닌 것으로 보이므로, 이것은 위기를 경험한 아시아권의 나라들(Asian crisis countries)이 선택할 수 있는 정책대안이 아니다.

만약, 학교교육이 효율적이라면 교육에 대한 공공지출을 증가시키는 것이 노동자의 재훈련보다 더 나은 정책대안일 수 있다. 그러나, 위기를 경험한 아시아 국가에서(또한 다른 나라에서도) 교육 생산성은 하락하는 추세를 보이고 있으며, 이는 교육 부문이 비효율적인 경향을 가지고 있음을 말하는 것이다.

위기를 경험한 아시아 국가들이 교육부문의 효율성을 높이려면 교육에 대한 지출의 증가가 아니라 교육의 제도적 측면에 초점을 둔 교육개혁이 필요하다. 제도적 측면에 중점을 둔 교육개혁이 성공한다면, 이것은 교육부문의 유인을 비용절감과 성과의 향상을 향한 방향으로 변화시키는 다양한 제도적 조치들의 실행을 가능케 할 수 있을 것이다.

1. 서론 및 개관

1999년에 대부분의 동아시아 지역 국가들의 경제적, 재정적인 조건들이 향상되었다. 그러나, 동아시아 경제의 상당한 구조 조정 없이는 위기 이전의 성장률과 조금이나마 비슷한 안정적인 수익은 불가능해 보인다. 최소한 단기적으로 경제의 구조 조정은 실업률과 숙련과 비숙련 노동자 사이의 임금격차의 상승을 가지고 올 수도 있다. 구조조정이 성공하기 위해서는, 세계화된 재화시장 및 요소시장의 기술집약적인 수요에 대응할 수 있는 인력이 있어야 한다. 잘 교육된 인력은 세계화의 시대에 높은 경쟁력을 제공해주므로, 인적 자본에 투자하는 것은 동아시아의 성장과 발전을 도모하기 위한 장기적인 전략으로 가장 합당하다고 볼 수 있다.

인적 자본 투자에 관련된 유럽, 특히 독일의 경험은, 언뜻 보기에는 동아시아와 거리가 먼 것처럼 보이지만, 실제로는 동아시아에도 적용 가능한 몇 가지 교훈을 줄 수 있다. 유럽의 대부분의 국가에서는 상당한 정도의 구조조정이 실업율의 지속적인 증가와 함께 이루어져 왔고, 또 많은 유럽 국가들은 이러한 문제에 대해 노동시장정책으로 대처해 왔다. 또한, 통일된 후 10년간의 경제통합과정을 겪어 온 독일의 경험은, 관대한 복지제도를 배경으로 한 노동시장정책이 어떤 결과를 낳았는가를 보여주는 풍부한 증거를 제공하고 있다. 위기를 경험한 아시아 국가들은 보통 복지체제가 비교적으로 뒤떨어져 있으므로, 유럽과 독일의 경험은, 아시아 국가들에 대해서는 이들 나라가 비교적 유리한 경제적 환경에서 공적인 노동시장정책을 실행했을 때 얻을 수 있는 최선의 결과를 의미하는 것으로 생각할 수 있을 것이다.

노동자 재훈련정책은 실업율 증가에 대한 단기적인 대응으로 볼 수 있지만, 학교교육은 인적자본에 대한 장기적인 투자라고 볼 수 있다. 가장 핵심적인 문제는, 현재의 학교교육체계가 교육을 생산하는 효율적인 생산자라 할 수 있는가 하는 점이다. 만일, 교육생산성이 하락하는 등 학교교육이 비효율적으로 제공되고 있다면, 교육에 대한 지출을 증가시키는 것이 학생들의 성취도를 향상시키리라 기대할 수 없다. 교육과 관련된 유럽을 비롯한 다른 많은 나라들의 경험은 위기를 경험한 아시아 국가들이 고려할 수 있는 교육개혁과 관련된 몇 가지 참조할만한 교훈을 줄 수 있을 것이다.

2절에서는, 독일의 지난 10년 동안의 경험에 중점적으로 살펴보면서, 노동자 재훈련 프로그램의  효과성에 대한 경험적인 증거들에 대해 논의한다. 각종 증거들을 종합적으로 고려할 때, 현재의 재훈련 프로그램들의 성과는 비교적 낮다고 볼 수 있다. 이익과 비용을 따져 볼 때, 재훈련 프로그램에 드는 사회적 비용은 대개 재훈련 프로그램의 사회적 편익을 초과하는 것 같다. 이러한 점에서 재훈련프로그램은, 인적자본에 대한 장기적인 효과적 투자전략으로서가 아니라 심각한 경제적 침체기에 대응해야 하는 단기적인 정치적 근거에 의해서만이 정당화될 수 있다.

이와 같은 조금 실망스러운 결과는, 젊은이들로 하여금 미래의 변화되는 경제적인 상황에 유연하게 대응할 수 있도록 그들의 유연성을 기르는 교육을 하는 것이 중요하다는 사실을 우리들에게 알려준다. 그러나, 보다 양질의 교육을 받은 노동력을 길러낸다는 것이 단순히 교육부문에 대한 투자를 늘리는 것을 의미하는 것은 아닌 것 같다. 왜냐하면, 아시아 국가들을 비롯하여 많은 나라에서 공공교육의 생산성은 계속 하락하는 추세를 보이기 때문이다(3절). 만약 교육이, 생산성이 하락하는 등과 같이, 비효율적으로 제공된다면, 교육에 대한 공공지출을 증가시킨다고 해서 이것이 결과를 더 좋게 만들지는 못할 것이다. 그러므로, 돈을 무작정 투입하기보다는, 교육의 비효율성을 피하기 위한 교육체계의 개혁이 필요하다.

최근에 발표된 제3회 국제수학과학조사(the Third International Mathematics and Science Study; TMISS)는 각 나라마다 학생들의 학업성취도에는 많은 차이가 있다는 사실을 보여 주고 있는데, 이러한 결과는 이 이전에 이루어졌던 많은 국제조사의 결과와도 일치한다(IEA 1998). TIMSS의 조사결과는, 다소 놀랍게도, 학생들의 성취도는 그 나라의 경제발전 수준이나 학생 일인당 교육지출의 수준 그 어느 것과도 관계가 없다는 사실도 보여주고 있다. 하지만, TIMSS 자료는, 각 나라에 따라 교육체계의 제도적 구조는 차이가 상당하다는 점을 보여주고 있다. 학생들의 성취도에서 나타나는 차이는 아마도 교육에 대한 공공지출 수준의 차이보다는 교육체계의 제도적 구조의 차이와 체계적으로 연관되는 것 같다(4절).

통계적인 분석에 의하면, 교육에 대한 지출이 일정한 수준으로 주어져 있을 때, 학생들의 성취도는 학생과 교사, 그리고 학교운영자의 유인체계에 중요한 영향을 미치는 제도의 변화를 통해서 크게 향상될 수 있다는 결과를 얻을 수 있다. 학생들의 성취도 향상에 가장 도움이 되는 것으로 보이는 제도의 요소들로는, 전국적으로 실시되는 학력평가, 교과과정과 예산문제를 중앙정부 차원에서 통제하는 제도적 장치, 학교의 실제 운영과 인사문제에 대한 개별 학교의 자율적인 결정권 인정, 민간부문의 교육기관과의 경쟁, 교원노동조합의 영향력 제한, 실제 교육과정에 대한 학부모들의 적극적인 참여 등을 들 수 있다.

인적자본 투자에 관련된 유럽을 비롯한 많은 나라들의 경험적 증거로 볼 때, 이들 나라의 경험이 위기를 경험한 아시아 국가들에 대해 제공하는 기본적인 교훈은 다음의 세 가지로 정리할 수 있을 것 같다:

□ 노동자 재훈련프로그램은 비용이 많이 들고 전체적으로 비효율적이라는 것이 증명되었으며,  이 프로그램이 정당화될 수 있는 것은 단기적인 정치적 이유에서뿐이다.

□ 많은 나라에서 공공교육은 비효율적으로 제공되어지고 있다. 따라서, 교육에 대한 지출의 증가가 학생들의 성취도를 유의미하게 향상시키리라 기대할 수는 없다.

□ 비용을 최소화하고 학생들의 성취도를 향상시키기 위해서는 교육개혁이 필수적이다. 교육개혁이 시도해야 할 개혁작업에 교육지출의 증가가 꼭 포함될 필요는 없다. 하지만, 교육개혁이 성과를 거두기 위해서는, 그것이 개혁에 필요한 요소 하나 하나에 단계적으로 접근하는 전략을 취해서는 안되며 반드시 모든 요소를 포괄하는 종합적인 전략을 취해야 한다.

2. 노동자 재훈련 프로그램에 대한 평가

유럽의 많은 나라들은, 적극적 노동시장정책에 상당한 자원을 투입하고 있다. 1996년의 경우 EU 국가들은 평균적으로 GDP의 1.2 퍼센트를 적극적 노동시장정책에 투입하였는데, 이는 일본, 미국, 또 한국과 같은 나라들에 비해 2배나 더 많은 양이다(Martin 1998). 1996년 덴마크와 스웨덴에서 적극적 노동시장정책에 대한 공공지출의 실업자 일인당 액수는 노동자 일인당 평균산출의 30%에 이르는 수준이었다. 같은 해, EU국가의 이 비율은 평균적으로 10% 가량이었다. 노동시장정책에 참가하고 있는 인원수를 보더라도 상황은 비슷하다. 1996년의 경우 EU국가들은 평균적으로 경제활동인구의 약 10% 가량이 적극적 노동시장정책에 참여하는 것으로 나타났다. EU 국가들의 적극적 지출정책에서 가장 큰 부분을 차지하는 프로그램은 노동자 재훈련프로그램이다(1996년의 경우 노동자 재훈련프로그램이 차지하는 비중은 28%). 문제는, 참여자들이 훈련프로그램으로부터 실제로 도움을 받았는가 그리고 훈련프로그램이 사회적 투자를 할만한 가치가 있는 것인가 하는 점이다.

원칙적으로, 재훈련프로그램은 노동자들의 인적자본을 향상□개선시킬 수 있고 따라서 그들의 재취업가능성과 임금수준을 향상시킬 수 있다. 또한, 재훈련프로그램은, 새로운 기술의 도입이나 세계시장에서의 경쟁격화 또는 위기를 경험한 아시아 국가들에서처럼 심각한 재정적 불황 등에 의해 야기된 노동수요의 구조적 변화에 맞추어 기존의 노동력의 질을 조정하는 데에도 도움이 될 수 있다. 그러나, 공공훈련프로그램은 긍정적인 효과만을 갖는 것은 아니다. 고용주들은, 재훈련프로그램에의 참여를 생산성이 낮다는 것을 의미하는 것으로 받아들일 수도 있으며, 또는 실제로 재훈련프로그램이 노동자의 자격을 과거의 인적자본의 수준에 비해 더 떨어뜨릴 수도 있다. 또한, 훈련을 받은 노동자들이 재취업하는 것은 단순히 이미 고용되어 있던 다른 노동자들을 대체한 것일 수도 있으며 이렇게 되면 전체적인 실업율에는 별 다른 변화가 없게 된다.

재훈련프로그램의 효과성에 관련된 경험적 증거는, 현재 적극적 노동시장정책에 대한 논쟁이 한창인 아시아 국가들에게 도움이 될 것이다. 하지만, 안타깝게도, 유럽 OECD국가들의 노동시장 프로그램들은 엄밀하게 평가된 적이 별로 없다. 훈련프로그램에 대한 대규모의 경험적 증거가 별로 없는 한 가지 원인으로는, 서구 유럽에서 훈련프로그램에 대한 정부의 지원은 경제적 분석을 뛰어넘는 하나의 기본권에 속하는 것으로 간주되었다는 점을 들 수 있다. 또 다른 원인으로는, 노동시장프로그램은 단기적으로는 정치적 목적에 부합하며, 따라서 이들의 경제적 비효율성을 보이게 될 평가작업에 대해 정부관료들이 거부감을 갖고 있었다는 점을 들 수 있다(Martin 1998). 아래에서는 서구유럽의 재훈련프로그램의 효과성에 관한 제한된 조사결과를 개략적으로 살펴보고, 1990년 통일 이후 구동독지역의 실업율 증가를 완화하기 위해 시도된 재훈련프로그램에서 얻을 수 있는 다소 새로운 증거에 대해 살펴보기로 한다.

노동자 재훈련프로그램의 평가에서 가장 중요하게 주의해야 할 점은, 특정한 훈련조치를 취했을 때의 영향을 확실하게 확인하기 위해서는 훈련을 받지 않은, 그러나 다른 면에서는 훈련을 받은 노동자의 집단과는 동일한, 통제집단이 있을 때만 가능하다는 것이다. 그래야만, 재취업의 가능성과 임금수준에서 나타나는 차이를 특정한 훈련조치의 결과로 볼 수 있다. 그러나, 현실에서 이러한 상황은 거의 존재하지 않으므로 재훈련프로그램의 효과성은 종종 모호한 상태로 남겨진다.

많은 연구들, 특히 유럽에서 이루어진 많은 연구들은, 훈련프로그램에 참여한 노동자에게 예상되는 고용 및 임금을 통제집단의 그것과 비교하지 않은 상태에서 재훈련프로그램의 성패를 평가하기 때문에, 이 연구에서 나온 평가를 설득력있는 결과라 하기 어렵다. 이들 연구들과는 달리 이른 바 유사실험설계(quasi-experimental studies)라고 하는 조사설계기법을 사용한 연구들은, 재훈련프로그램이 실시된 이후에 실험집단과 통제집단을 선택하여, 비교대상이 되는 두 집단의 특성차이를 통제하기 위해 통계적인 기법을 사용한다. 통계적인 복잡성에도 불구하고, 이와 같은 연구들은 노동자 재훈련에 대한 보다 더 믿을 수 있는 추정치를 보여준다. 이것은 최소한 원칙적으로 이 연구들이 다른 요인들이 아닌 재훈련프로그램으로부터만 발생하는 재취업 가능성과 임금 수준의 변화를 확인시켜주기 때문이다.

노동 시장 프로그램들은 졸업 이후 실업에 처한 청년 실업자, 장기 실업자. 또는 단일 공장이나 기업의 폐쇄에서 오는 전체 노동자들의 해고 등의 상이한 노동자 집단에 초점을 맞출 수 있다. 위기를 경험한 아시아 국가들의 경우에서는, 유럽의 위에서 말한 마지막 집단의 노동자들에게 초점을 맞춘 노동시장정책의 효율성의 경험/실험이 가장 중요한 것으로 나타날 것이다. Dar와 Gill(1998)은 유럽 국가에서 실행된 여섯 개의 재훈련 프로그램들을 재검토해 보았다(스웨덴에서 4개와, 덴마크 프랑스에서 각각 1개씩). 이들 중에서 하나의 프로그램만 유사실험조사 기법을 사용하였고 또 다른 하나는 훈련 조치의 영향력을 측정하기 위한 두 개 이상의 기술을 사용하였다. 이 조사에서 참고한 다른 결과들은 미국(3개의 연구), 캐나다, 그리고 오스트레일리아에서 나타난 것들이다.

)  이들 여섯 개의 연구들은, 1980년대와 1990년대의 스웨덴의 재훈련프로그램에 대한 전반적인 평가와 다음의 경우들에 대한 특수한 조치들에 대한 평가를 담고 있다: 1984년 프랑스의 철강 및 석탄공장의 폐쇄, 1977년 스웨덴의 펄프공장의 폐쇄, 1985년 스웨덴의 선적작업장에서의 대량해고, 1992년 스웨덴의 자동자공장에서의 대량해고, 그리고 1986년 덴마크의 선적작업장의 폐쇄. 이들 직장폐쇄나 대량해고 시에는, 각기 1천 내지 2천명의 노동자들이 실직을 당했었다.

이 모든 연구들은 경제적인 불황의 시기에 전반적으로 노동시장조건이 악화되고 있을 때, 제조업 부문에서 일어나는 직업상실을 조사하기 위한 것이었다. 훈련은 주로 교실 강의를 통해서 이루어졌고, 대부분의 프로그램들은 직장탐색을 도와주는 프로그램과 함께 실시되었다. 통제된 집단을 이용하지 않은 평가들의 노동자 재훈련 조치들은 다수의 노동자들을 다시 취업시키는 데에 비효율적인 것으로 나타났다. 그러나, 더 믿을만한 유사실험평가들은 재훈련 프로그램들이 재취업 가능성이나 훈련 후 임금을 상승시키는 데에 취업 알선 조치들과 효율성을 비교하여 별반 다를 것이 없다고 나타난다. 더 나아가서, 실제 취업과 임금 효과를 예상하는 데에 사용된 방법에서 영향을 받지 않는, 재검토된 연구들은 재훈련 프로그램들이 직업 알선 조치들보다 2에서 4배 더 많은 비용을 요한다고 나왔다. 이 결과는 공공 재훈련 프로그램들이 제한된 규모와, 구직자나 지역 고용주의 욕구 모두에 초점이 잘 맞춰줘야 한다는 것을 암시한다. 적절한 구직 요인(재취업 보너스)들과 직업알선 프로그램들을 설치함으로써 같은 취업 결과가 더욱 낮은 비용으로 실현될 수 있을 것이다.

Martin(1998)은 OECD국가들의 노동자 재훈련 프로그램들의 평가는 매우 다른 성과 업적들을 암시하고 있다고 이야기한다. 성인 여성의 경우 중간정도의 긍정적인 결과가 나타났었다. 성인 남성의 경우 그 근거는 덜 긍정적이고 미국의 결과에서 나타난 것과 같이 훈련 조치를 통해 악영향마저 나타나는 사례도 있었다. 가장 암울한 결과는 젊은층의 경우에서 나타났는데, 그들에게는 어떠한 훈련 프로그램도 작용하지(통하지) 않았기 때문이다. 이런 통찰력은 학교 졸업생들이 고용주들에 의해서 가치 있다고 평가되는 기본 기술들을 갖춘 상태로 졸업하는 것을 보장하는 높은 질의 교육 시스템이 얼마나 중요한가를 제시한다(아래 참조).

Heckman 등(1999)은 유럽의 국가들이 실시하는 직업훈련프로그램에 대한 여러 조사연구들을 고찰한 바 있다. 관찰치가 30,000이나 되는(이는 덴마크에 대한 한 조사에서 그러하였다) 미시경제적 자료에 근거한 이들 조사연구들은 훈련프로그램에 대한 자기선택(self-selectivity)을 통제하고 훈련을 받지 않은 노동자들로 이루어진 통제집단을 구성하기 위해 고도의 경제수리적 방법을 사용하였다. 이들 조사결과를 볼 때, 전체적으로 재훈련프로그램은 훈련참여자들을 빈곤으로부터 벗어나게 하거나 실업을 유의미하게 감소시킬 정도의 편익을 갖고 있지는 못한 것 같다. 미국에서 나온 증거와 일관되게, 유럽지역을 대상으로 한 연구들도 직장탐색을 도와주는 프로그램을 제공하는 것이 훈련프로그램보다 훨씬 더 적은 비용으로 취업률을 유의미하게 향상시키는 것으로 나타났다.

) 물론, 고도의 경제수리적 방법을 사용한다고 해서 결과에 편의가 없다는 것은 아니다. 하지만, 이러한 방법은 알려지지 않은 가능한 편의를 확인하고 이를 감소시키는 데 도움을 줄 수 있다. 예컨대, 노르딕 국가 이외의 유럽 국가들의 연구는 미국과 같이 시계열자료를 사용한 것이 아니라 횡단면 자료를 사용한 것들이다. Heckman 등(1999)이 지적한 것처럼, 횡단면 자료에 기초한 결과는 자기선택이 적절히 통제되지 않는 한 재훈련프로그램의 효과성을 과소추정할 가능성이 있다. 이와 같은 편의는, 유럽의 연구들을 고찰한 Heckman 등(1999)에서 설명되고 있다.

더 나아가서, 현존하는 유럽 국가들의 노동시장정책들에서 확인된 (적은) 편익들은 임금의 상승에서 오기보다는 취업률의 증가에서 기인한다. 유럽의 적극적 노동시장정책들이 참가자들의 임금에 긍정적인 영향을 끼치는 것에 대한 받아들일 만한 근거는 없는 것처럼 보인다. 이러한 사실은, 재훈련프로그램이 임금상승으로 반영되었어야 할 인적자본의 향상효과를 가져오지 않는다는 점을 보여준다. 그런데, 만일 재훈련프로그램이 인적자본의 향상과 임금상승을 가져오지 않는다고 한다면, 재훈련프로그램을 통한 취업률의 향상은 어떻게 해석할 수 있는지가 다소 불분명해진다. 예컨대, 훈련참가자의 취업률 향상은 어느 정도는 재훈련을 받지 않은 노동자를 대체하면서 이루어진 것일 수 있다는 것이다. 훈련자가 비훈련자를 대체할 수도 있다는 이와 같은 사실은, 기존의 조사에서는 조사방법상의 어려움 때문에 대개 무시되어 왔다. 하지만, 재훈련프로그램이 임금상승을 가져온다는 확실한 증거가 부족한 마당에, 이와 같은 훈련자에 의한 비훈련자의 대체는 경험적으로 매우 중요한 조사대상이다.

) 일부 연구자들이 지적하는 것처럼, 훈련자에 의한 비훈련자의 대체는 교육의 선별효과에 의해 설명될 수도 있다(예컨대, Groot and Hartog 1995 참조). 선별가설에 따르면 재훈련프로그램은 고용주에게 일종의 보증장치로 기능한다는 것이다. 훈련받은 노동자의 생산성이 측정상으로는 별 다른 개선을 보이지 않더라도 훈련을 받았다는 사실만으로 그들의 취업가능성은 증가하며 따라서 이것이 훈련받은 노동자들의 전체적인 취업률 향상에 긍정적 영향을 주게 된다는 것이다. 하지만, 훈련프로그램에 참가했다는 사실 자체가 고용주에게 언제나 긍정적인 보증장치로서만 기능하리라고 보장할 수는 없다.

동독의 노동 재훈련 조치들도 위기를 경험한 아시아 국가들에게 몇 타당한 경험들을 제공할 수 있다. 첫째, 1990년 재통합 이후에 나타난 공장과 기업의 폐쇄 정도는 아시아의 재정적인 위기에서 기인한 불황의 정도와 비슷하게 보인다. 둘째, 위기 이전의 동독의 노동자들의 생산성 수준은 선진국들보다 상위 개발도상국들과 더 비슷하였다. 셋째, 동독에 투자된 상당한 양의 자원들은, 비슷한 수준의 노동자 재훈련을 실행할 만한 재정적 능력이 없는 나라들이 도달하기 어려운, 높은 수준의 잠재적인 긍정적인 효과를 생산할 것이다. 예를 들어서, 1989년~1994년 사이에 동독에서 취업 가능 연령대의 사람들 중의 50% 이상이 노동자 재훈련 조치에 참가하였다(H□bler 1997).

종합해서, 동독의 노동자 재훈련 조치 경험은 암울한 모습을 보여준다. 노동 재훈련의 지출 수준은 역사적인 또 국제적인 기준에 비해서 매우 높았으나, 취업과 임금 효과는 거의 없던지 어떤 경우에서는 오히려 악효과가 나타난 것으로 나왔다. 이런 사정은 선택성의 문제를 이야기하기 위해서 쓰여진 발달된 통계방식에 의존한 여러 연구들의 결과를 그 근거로 하고 있다. 다시 말하자면, 이 연구들은 재훈련 조치의 훈련을 받지 않은 것 이외에는 똑같은 성질을 가진 노동자들의 것과 비교할 수 있는, 임금과 취업 효과를 측정한다. 예를 들어서,

) 이들 조사가 사용한 자료의 자료원은 두 가지이다. 한 가지는, 미국의 소득패널조사와 유사한 독일의 사회경제패널조사(German Socio Economic Panel; GSEP)이다. 1990년 이후부터 GSEP는 2000이 조금 안 되는 구동독 지역의 가구를 표본에 포함시키고 있다. 다른 한 가지는, 매 4개월 내지 6개월마다 우편조사방법으로 실시하는 노동시장조사(Labor Market Monitor; LMM)이다. 표본 수는 LMM이 GSEP보다 더 많다. 하지만, LMM은 훈련프로그램의 효과를 비모수적 기법으로 확인하는 데 필요한 몇 가지 변수가 누락되어 있으며, 따라서 특수한 모델화 작업을 거쳐야 한다.

□ H□bler(1997)는 재훈련의 단기 부정적인 취업 효과를, 남성의 경우 장기적으로(대체 효과나 투자 조치의 암시적인 수익을 고려하지 않고) 보았을 때 매우 적은 긍정적인 효과를 가지고 온다고 찾아낸다. 그러나, 여성의 경우 훈련 조치는 실업을 가지고 올뿐이라고 하였다.

□ Fitzenberger과 Prey(1997)는 작업장 내에서의 훈련과 비교하여, 공공 훈련 조치들은 통계적으로 뛰어난 효과를 생성하지 않는다고 한다.

□ Kraus et al.(1997)은 동독의 변환 첫 번째 시기에서는 훈련 프로그램들의 전달 제도들이 처음 제정되었을 때, 훈련이 재취업 가능성에 미치는 긍정적인 효과가 전혀 없었다고 한다. 프로그램들의 제도적인 구조가 제자리를 잡은 후에만 극소의 긍정적인 고용 효과들이 나타났다.

□ Lechner(1999)는 직업 훈련과 재훈련 조치는 단기적으로 보았을 때 재취업 가능성에 부정적인 영향을 미치고, 이런 이유는 아마 참가자들이 비참가자들에 비해 구직의지가 줄어들었기 때문일 것이다. 그는 훈련 조치 몇 달 후의 눈 여겨 볼 만한 효과를 찾아내지는 못했다.

이런 전반적인 부정적 결과는 동독의 훈련자들이 다른 나라에서는 많은 프로그램들의 주대상이 되는 비숙련 저기술 집단에서 나오지 않았기 때문에 더욱 놀랍다. 대조적으로 동독의 프로그램 참가자들은 과거 구 동독에서 보편적으로 높은 교육 수준과 상대적으로 높은 직업적 위치를 가지고 있었다. 이런 요소들이 동독의 결과들을 한국과 타이와 같은 상대적으로 고숙련 인력을 가지고 있는 위기를 경험한 아시아 국가들에게 적용 가능하게 한다.

종합해보자면, 유럽과 동독의 노동자 재훈련 조치의 근거는 효율적인 공공 훈련 프로그램을 만드는 것은 극도로 어려울 것이라는 사실을 암시한다. 만약에 어떤 특정 노동자 집단에게 만이라도 효율적인 재훈련 프로그램을 생성할 수 있다고 하더라도, 정책 형성자들은 어떠한 프로그램도 상당수의 사람들을 빈곤에서 벗어나게 하는 것은 어려울 것이라는 점을 주시해야 할 것이다. 경험적인 문헌을 보면 훈련 조치를 통해서 얻어낼 수 있는 인적자본 투자 수익 약 10퍼센트 정도는 높다고 여겨진다. 다시 말하자면, 천달러(또는 유로 - Euros)를 빈곤한 자의 재훈련을 위해서 쓰여진다고 하더라도 그 사람의 연간 소득을 100달러(유로)을 올리기도 힘들 것이다라는 것이다. 위기를 경험한 국가들의 재훈련 조치에 사용할 수 있는 제한된 자원을 보고, 훈련 조치의 수익이 실제 적용되었을 때 10퍼센트보다 낮을 가능성이 많다는 것을 보면, 노동자 재훈련 조치를 통해서 얻어질 수 있는 순수 효과의 크기는 적을 것이다.

이에 더하여, 정책형성자들은 정확히 통제된 노동자 집단을 사용하지 않은 비과학적인 평가들은 어떤 집단의 노동 재훈련의 효율성을 지나치게 낙관적인 모습으로 나타나게 할 수 있고, 이는 결과적으로 부정확한 정책 판정들을 내리게 할 수 있다는 것을 주의해야 할 것이다. 문헌에서 발표된 것과 같이 더욱 왕성한 통계적인 평가들은 직업 알선 조치들이 노동자 재훈련 조치보다 효과는 비슷하나, 비용은 절반이라고 나타난다.

현존하는 연구들의 가장 큰 약점은 그들의 미시경제학적인 초점이다. 이런 초점 때문에, 재훈련 조치들이 높은 세금으로 재정 충당 되야 한다는 것과 재훈련된 노동자들은 다만 고용된 노동자들을 대체시키는 모습만으로 나타난다는 것을 고려하지 못하다. 이런 노동 시장의 거시경제학적인 간접 영향들을 머리 속에 둔다면, 재훈련 조치의 사회적 효익은 다른 면에서의 과학적으로 타당한 평가에서 나타나는 개인적인 효익보다 상당히 낮을 것이다.

그러므로, 위기에 처한 아시아 국가들은 노동자 재훈련프로그램을 실업률 감소를 위한 주요 정책대안으로 여겨서는 안될 것이다. 여러 가지 경험적인 증거들로 볼 때, 미숙련노동자들을 변화하는 경제상황에 적응시키는 데에 재훈련프로그램은 그리 효과적이지 못한 것 같다. 특히, 중고령 노동자들을 대상으로 하는 노동시장정책은 경제적인 관점에서 실패하는 경향이 매우 강하며,  단지 정치적인 이유에서만 실시되는 경우가 많다. 중고령 노동자들을 재훈련시키기보다는 이들에게 보조금을 지급하고, 젊은이들에 대한 효과적인 교육을 통해 인적자본에 투자하는 것이 훨씬 더 나은 정책이다. 그 이유는 아주 간단하다. 중고령층은 자신에게 투자된 것을 회수하는 데 필요한 경제활동기간이 더 적게 남아 있으므로, 각 연령층에 똑같은 수준으로 투자할 경우 젊은이들에 대한 투자가 가져올 수익이 더 클 것이기 때문이다.

) 이는 훈련프로그램의 효과성에 대한 경험적 연구가 가장 활발한 미국의 연구결과에 근거한 것이다.

위기를 격은 아시아의 네 나라들에게(그리고 다른 나라들도) 대두되는 질문은 교육부문에의 높은 공공지출이 과연 향상된 교육 성과를, 즉, 교육 수준의 상승을, 가지고 올 것인가 이다. 교육의 경제성에 대한 국제적인 문헌은 전반적으로 이런 전략은 통하지 않는다고 결론을 내린다. 이런 놀라운 결과가 어디서 나오는지에 대해서 알아내려면, 어떤 대안적인 교육정책이 성과가 있을 것에 대한 답을 내리기 전에, 잠시 다음 절에서 교육의 생산성에 대한 문헌을 검토해 보겠다.

3. 교육 생산성에 대한 고찰

OECD국가에서는 대체로 보아 교육부문의 산출과 고용이 제조업의 그것보다 더 많은 비중을 차지하고 있다. 이것은 위기를 경험한 아시아 국가들의 경우에도 마찬가지이다. 그러나, 학교교육의 생산성에 대해서는 거의 알려진 바가 없다. 교육생산성에 관한 정보가 이처럼 부족하다는 것은 매우 우려할만한 상황이다. 왜냐하면, 학교교육 체계 자체에 비효율성이 존재한다면 학교교육에 지출을 많이 하더라도 이것이 교육의 거시경제적 생산성의 증가로 이어지지 않을 수 있기 때문이다.

공공교육의 생산성은 교육에 대한 투입 대비 교육의 산출로 측정될 수 있다. 교육산출은 공립 학교를 다니고 있는 학생 수이고, 교육투입은 초등 및 중등교육에 투입되는 공공지출이다. 교육생산성과 관련하여 첫 번째로 생각할 수 있는 것은, 교육생산성은 그리 큰 변화를 겪는 그런 것이 아니라는 것이다. 몇몇 다른 서비스와 마찬가지로 학교교육은 생산성이 정체되는 경향을 보이는 서비스일 가능성이 크다. 즉, 동일한 수준의 투입은 언제나 동일한 수준의 산출만을 결과하는 것이다.

생산성이 정체되는 경향을 보이는 서비스의 가장 대표적인 것으로는 이발을 들 수 있다. 이 서비스에서 소비자는 제품(산출)의 일부이며, 생산과정은 노동집약적이고, 사용되는 기술은 시행착오를 거쳐야 하는 그런 것이다. 사실 어떤 면에서 교육도 이발과 비슷한 특성을 가지고 있는 것 같다. 이러한 서비스에서는 생산성 향상에 중요한 것은 그와 같은 특성들을 어떻게 조화시킬 것인가 하는 점이다. 한 번의 이발 또는 한 단위의 교육을 산출하기 위해 투입되는 자원과 시간은, 서비스 제공방식의 변화에도 불구하고 이러한 서비스들이 가지고 있는 특성의 조화에 별로 기여하지 못하였다.

교육의 생산성과 관련하여 생각할 때 한 가지 도움이 되는 방법은, 세부적인 사항들은 모두 무시하고서, 다른 모든 부문은 생산성이 일정한 비율로 계속 증가하는데 비해 교육부문만 생산성이 정체된다는 가정 하에 만일 그렇다면 완전유연경제에서 어떤 일이 발생할 것인가를 생각해 보는 것이다. 이 결과는 보몰(Baumol, 1967)이 말한 이른 바 서비스의 cost diseases라는 현상이 발생하는 것이 될 것이다. 즉, 자원이 효율적으로 분배된 상태에서는, 생산성이 정체된 부문의 단위당 산출 비용은, 생산성이 지속적으로 증가하는 역동적인 부문의 평균생산성증가율만큼 증가하게 된다는 것이다. 이를 교육부문에 적용한다면, 교육산출의 질(quality)을 일정하게 유지하기 위해서는 시간이 지남에 따라 점점 더 많은 비용이 들 것이라는 점을 시사해준다.

또한, 만일 역동적인 부문의 평균생산성증가율을 알 수 있다면, 교육에 투입되어야 할 비용의 예상증가분의 효율적인 크기를 예측해낼 수도 있다. 다시 말해서, 예컨대, 역동적 부문의 생산성이 연평균 3%씩 증가하고 자원의 효율적 분배라는 전제가 계속 만족된다고 한다면, 교육부문을 비롯하여 생산성의 정체경향을 갖는 다른 모든 서비스부문의 가격은 연간 3%씩 증가되어야 한다는 것이다. 결국, 이 예에서, 학교교육의 생산성을 일정한 수준으로 유지하기 위해서는 학생 일인당 공공지출이 연간 3%씩 증가되어야 한다는 함의를 얻을 수 있다. 그러나, 학생 일인당 공공지출이 역동적 부문의 평균생산성증가율에 의해 정해진 증가기준수치보다 더 높은 수준으로 증가한다면, 교육의 생산성이 하락하든지 아니면 학업성취도로 나타낼 수 있는 교육산출이 증가해야만 되는 결과가 발생할 것이다.

예측되는 결과를 경험적으로 추정함에 있어서 가장 문제가 되는 것은, 교육산출의 질에 있어서 나타날 수 있는 변화를 얼마나 정확하게 측정할 수 있는가 하는 것이다. 원칙적으로 말해서, 교육산출의 질의 변화는 학생들을 대상으로 몇 번에 걸쳐 실시하는 학업성취도 평가의 결과를 가지고 측정할 수 있다. 하지만, 표준화된 평가도구에 의한 학생들의 인지적 성취도를 평가한 일관된 시계열자료를 가지고 있는 나라는 미국뿐이다. 미국의 이 시계열자료를 보면, 1980년부터 1994년까지 미국 학생들의 평균성취도는 큰 변화가 없는 것으로 나타난다(Hanushek 1997).

) 전국교육수준평가(the National Assessment of Educational Progress; NAEP)는 수학과 과학의 학생성취도를 9세와 13세, 17세에 각기 평가하는 것으로 1970년대 초반부터 시작되었다. NAEP는 지금까지 동일한 항목으로 그리고 동일한 절차로 평가를 해 왔기 때문에, 이 평가에 의해 발표되어 있는 미국학생들의 평균점수는 각 시기별로 비교가능하다.

미국이 가지고 있는 시계열자료 이외에, 몇 가지 과목에 대해 각 연령층의 학생들을 대상으로 실시한 국제평가가 있는데 이는 몇 개의 연도에 한정되어 있다. 이 국제평가에서 발표된 평가점수의 수준과 분포에 대해 몇 가지 가정을 하고 그리고 각 과목별로 학생들의 학업성취도에 관한 시계열적 비교가 가능한 미국의 자료를 기준으로 하여, 일부 나라 학생들의 성취도를 미국 학생들의 성취도와 비교하여 그 질적 변화를 추정할 수 있는 하나의 척도를 개발하였다(척도개발의 자세한 계산과정에 대해서는 Gundlach et al. (1999)와 Gundlach and W□□mann(1999) 참조).

표 1에는, 위기를 경험한 아시아 국가의 학생들과 일부 OECD 국가의 학생들이 두 과목, 즉 자연과학과 수학과목에서 보인 평균성취도의 변화를 계산한 결과가 제시되어 있다(표는 영어원고 참조). 표에 제시된 수치 중 100 미만의 수치는 학생들의 학업성취도가 하락했다는 것을 의미하며, 100 이상의 수치는 학업성취도가 상승했음을 의미한다. 이 수치들을 전체적으로 보면, 교육산출지수를 계산해내기 위해 설정한 특수한 통계적 가정, 즉 미국 학생들의 성취도를 100으로 일정하게 함으로써 초래될 수 있는 편차는 작을 것이라는 가정과 무관하게, 대부분의 나라에서  - 필리핀은 예외이다 - 학생들의 성취도는 별 다른 변화가 없이 거의 일정하게 유지되었다는 사실을 알 수 있다.

) 학생들의 성취도 변화는, 계산절차의 정확성을 유지하기 위해 평가점수의 수준 및 분포에 관한 통계적 가정(가설 H1-H3)을 하여 계산되었다.

) 물론, 그렇다고 해서 국가별로 학생들의 성취도에 전혀 차이가 없다는 것은 아니다. 우리가 말하고자 하는 것은 성취도에 있어서 이미 나타나 있던 국가간 차이 자체가 지난 20여년 동안 별 다른 변화가 없었다는 것이다. 예컨대, 한국 학생들은 최근의 국제평가에서 미국이나 독일, 태국 학생들에 비해 월등히 높은 성취도를 보였다(TIMSS). 하지만. 한국 학생들은 과거에도 역시 월등히 높은 성취도를 보였었다.

학생들의 성취도로 측정한 교육산출의 질이 (크게) 변화하지 않았다는 사실을 전제할 때, 위기를 경험한 아시아 국가들에서 나타나고 있는 교육비용(교육가격)의 증가가 교육생산성의 정체와 양립가능한 것인가는 앞으로 지켜봐야 할 부분이다. 위에서 지적한 바와 같이, 교육비용의 상승이 역동적 부문의 생산성 증가율과 합치되는 것이라면 교육비용의 상승은 정당화될 수 있다.

총지출은 가격에 양(여기서는 학생 수)을 곱한 것으로 정의될 수 있으므로 초등 및 중등교육에 대한 총경상지출을 학생 수로 나눈 수치는 교육산출의 질이 주어져 있을 때 교육의 명목가격이 된다. 물가상승율을 고려한 교육가격을 도출하기 위해서 사용되는 디플레이터에는 몇 가지가 있다. 교육생산성의 변화를 평가하기 위한 한 가지 방법은, 총요소생산성(total factor productivity;  TFP) 증가분과 GDP에 의해 디플레이트된 교육가격의 증가분을 비교하는 방법이다(Gundlach et al. 1999 참조).

가능한 한 조사기간이 비슷한 여러 가지 조사자료들로부터 도출한 총요소생산성의 추정치를 사용한 결과, GDP에 의해 디플레이트된 교육가격(이하 실질교육가격)의 증가분은, 학생들의 성취도가 크게 떨어진 유일한 나라인 필리핀(표 2의 첫 번째 열)을 제외하고는, 모든 나라에서 총요소생산성 증가율을 상당정도로 초과하고 있는 것으로 나타났다. 이런 결과는, 위기를 경험한 아시아의 국가들(그리고 다른 국가들)에서 교육자원이 효율적으로 분배되어 있다는 가정과 맞지 않는 것이며, 따라서 모든 나라에서 교육생산성은 저하되고 있다는 사실을 말해주는 것이다.

교육과 마찬가지로 노동집약적인 서비스부문의 가격증가분과 교육가격의 증가분을 비교해 보아도 교육생산성의 변화와 관련하여 위와 유사한 결과가 나온다(표 2의 두 번째 열 참조). 이 경우에도 역시 필리핀만을 제외하고 나머지 모든 나라에서 여타 서비스가격에 비해 교육가격이 크게 상승한 것으로 나타나고 있다. 사실상, 실질교육가격의 증가분을 총요소생산성의 증가분과 비교할 것인가 아니면 교육가격의 변화를 여타 서비스가격의 변화와 비교할 것인가는 그리 크게 중요하지 않다. 어떻게 비교를 하건, 공공교육의 상대가격은 엄청난 증가를 보인 것이다. 학생들의 성취도가 전반적으로 큰 변화가 없었다는 사실을 고려할 때, 이러한 교육가격의 상대적 증가는 학생 일인당 교육투입의 엄청난 증가와 교육생산성의 하락을 의미하는 것이다.

) 이 방법은 총요소생산성의 증가에 관한 추정을 할 필요가 없다는 장점이 있다(단점은 교육 이외의 서비스의 생산성 정체를 관찰치가 아니라 추정치에 의해 예측해야 한다는 것이다). 표 2의 두 번째 열에는, 교육가격의 증가분과 정부부문 서비스의 디플레이터(PGS) 및 민간부문의 지역사회 서비스/사회서비스/대인서비스의 디플레이터(CSPS)의 평균증가분 간의 차이가 제시되어 있다. 자세한 것은, Gundlach et al. (1999) 참조.

이러한 사실들은, 곧 위기를 경험한 아시아 국가들(그리고 다른 나라들도 마찬가지로)은 교육개혁을 필요로 한다는 점을 시사해준다. 공공부문에서 이루어지는 것이든 민간부문에서 이루어지는 것이든 아니면 두 부문에서 함께 이루어지는 것이든 교육체계가 비효율적인 나라는, 세계화 시대에, 국제경쟁력을 상실할 가능성이 크며, 이는 빠른 경제발전의 가능성을 제한하게 된다. 뿐만 아니라 비효율적인 교육은 한 국가 내에서도 소득의 불평등을 초래하게 된다. 높은 수준의 학업성취도를 보장하는 교육에 비용을 댈 능력이 있는 부모들은, 비효율적인 무상교육에 그들의 자녀를 결코 보내려 하지 않을 것이다. 이렇게 되면, 기본교육에 대한 접근은, 학생들의 능력에 따라서가 아니라 부모의 경제적 능력에 따라서 결정되게 될 것이다. 그러므로, 교육의 효과성을 증진시키기 위해서 어떤 교육개혁이 효과적인가를 찾아내는 것은 매우 중요하다.

4. 교육의 효과성을 증진시키기 위한 정책대안들

교육의 효과성을 증진시키기 위한 목적으로 시도된 여러 정책들이 실제로 어떤 영향을 낳았는가에 대해서는, 지금까지, 별로 알려진 바가 없다. 일반적인 상식으로 생각하면, 교육투입에 대한 지출의 증가는 학업성취도의 향상 등과 같은 형태로 교육산출의 질을 증가시켜야 할 것으로 여겨질 것이다. 하지만, 이에 관련된 최근의 경험적 조사와 이 글의 앞 부분에서 제시한 몇 가지 결과들을 보면, 현실은 이러한 일반의 상식과 맞지 않는 것 같다. 교육의 효과성에 관련된 수많은 문헌들을 고찰한 Hanushek (1986, 1995)는, 학생들의 성취도와 교사 및 학교의 속성 사이에는 어떠한 체계적인 관련성도 존재하지 않는다는 결론을 내린 바 있다.

그림 2는 Harbison과 Hanushek (1992)이 정리한 수많은 경험적 조사결과를 제시한 것이다. 그림 4의 위쪽 그래프는 미국에 관련된 조사결과를, 그리고 아랫쪽 그래프는 개발도상국, 그 중에서도 특히 남미의 조사결과를 보여주고 있다. 일반적인 상식으로 볼 때, 그림에 나열되어 있는 모든 교육투입요소들은 학생들의 성취도를 향상시키리라 생각할 수 있다. 하지만, 경험적인 조사결과를 보면, 교육투입이 학생들의 성취도에 긍정적인 영향을 미친다는 생각은 지지되지 않는 것으로 나타난다. 예컨대, 교사의 학력과 학생성취도 사이의 관계를 조사한 미국의 113개 경험적 조사 가운데 통계적으로 유의미한 정적(positive) 영향을 확인한 조사는 7%에 불과하였다.

개발도상국에서는, 교육투입과 교육산출 간의 정적인 연관을 지지하는 증거가 더 많이 나타나고 있다. 이는 특히 교육기자재나 교사(校舍)와 같은 설비부문과 교사의 경력 등에서 그러한데 이 두 경우에 있어서는 개발도상국에서 행해진 경험적 조사의 절반 이상이 통계적으로 유의미한 정적 영향을 발견한 것으로 나타나고 있다. 하지만, 그럼에도 불구하고 이 경험적 조사들 역시 이들이 정적인 영향을 발견한 설비나 교사경력과 같은 투입요소의 증가를 위한 설득력있는 근거가 되지는 못한다. 왜냐하면, 교육체계의 성과를 평가함에 있어서 중요한 것은, 교육생산함수의 회귀계수의 통계적 유의미성이 아니라 회귀계수의 크기이기 때문이다.

효율적인 교육체계에서는, 각각의 교육투입요소가 교육의 효과성 증진에 공헌하는 기여의 한계가치는 모두 동일한 값을 가질 것이다. 그러나, 많은 연구들을 보면 여러 가지 교육투입의 비용효과성은 투입요소별로 커다란 차이가 있는 것으로 나타난다. 이러한 사실은, 효율적인 교육체계라는 생각과 조화될 수 없다. Pritchett과 Filmer (1997)는, 개발도상국에 대해 행해진 여러 경험적 조사들을 고찰하면서, 교사들에게 직접적으로 이익이 되는 교육투입(예컨대, 교사들의 임금을 인상시킨다든지, 교사 대 학생의 비율을 낮춘다든지 하는 것 등)이 학생들의 성취도에 직접 관련되는 교육투입(예컨대, 교재나 교육기자재 등) 보다 비용효과성이 훨씬 더 낮다는 사실을 보여주고 있다. 하지만, 학생중심적(student-related) 투입은 그 빈도가 훨씬 더 낮은 것이 사실이다. 학생중심적 투입의 지출 한 단위당 한계생산은 교사중심적(teacher-related) 투입의 그것보다 10배 내지 100배에 이른다.

이와 같은 사실은, 교육자원은 교육산출의 질을 극대화할 수 있을만큼 효율적으로 분배되어 있다는 생각과 완전히 상반된다. 교육투입의 한계생산이 투입요소별로 커다란 차이를 보인다는 사실은, 교육지출의 분배가 교육의 수월성보다는 교사들의 복지를 더 중요시하는 정치적 과정에 의해 이루어지고 있음을 암시한다. 따라서, 원칙적으로 볼 때, 교사중심적 투입에서 탈피하여 학생중심적 투입으로 자원을 재할당하는 것만으로도 학생들의 성취도는 크게 향상될 수 있다. 그러나, 자원의 재할당이 성공을 거두기 위해서는, 애초에 비효율적인 자원할당을 결과한 교육체계 그 자체를 먼저 개혁해야 한다.

그러므로, 교육지출의 비용효과성에 대한 경험적 조사의 역할이, 교육자원의 할당에 있어서 최적화를 추구하는 정책결정자들에게 자원할당에 관련된 의사결정에 지침을 주는 것이어서는 안된다. 오히려, 비용효과성에 관한 경험적 조사들은, 교육부문의 의사결정권 구조를 변화시키는 보다 근본적인 교육개혁이 필요하다는 사실을 일깨우는 역할을 해야 한다. 효율적인 교육체계에서는, 학생들의 이익과 교사들의 이익이 균형을 이룰 것이며, 이는 학생중심적 투입과 교사중심적 투입의 한계기여가 유사한가 아닌가에 의해 측정될 수 있다. 만일, 교육개혁을 통해 이러한 균형이 달성된다면, 교육에 대한 지출의 증가는 교육산출의 질을 향상시키게 될 것이다. 그러나, 만일 교육체계 자체가 비효율성의 원인이라면, 교육지출 총액을 증가시키든 특정 투입요소에 대한 지출을 증가시키든 어느 것이나 기대하는 만큼의 효과를 가져오지 못할 것이다.

한국과 태국을 포함한 개발도상국과 선진국의 표본으로 이루어진 TIMSS의 미시자료에 근거한 최근의 경험적 조사결과(W□□mann 2000)를 통해, 우리는 효율적인 교육체계의 결정요인들이 무엇인가에 관한 다소 새로운 증거를 얻을 수 있다. TIMSS 미시자료에는, 학생들의 개인별 성취도 측정치와 함께 학생들의 사회적 배경, 학생들의 교육에 투입된 자원의 양, 교사들의 경력과 학력, 그리고 가장 중요한 것으로 각 국의 공공교육체계를 결정짓는 제도적 구조에 관한 정보들이 포함되어 있다.

) 말레이시아는 TIMSS에 참여하지 않았다. 인도네시아와 필리핀은 TIMSS에 참여하였으나, 이들 나라에 관련된 자료의 질이 부적절하거나 또는 일부 변수에 있어서 자료가 없어서 분석에는 포함되지 않았다.

교육체계의 제도적 구조는 국가끼리 비교하면 큰 차이가 나지만, 한 국가 안에서는 자주 바뀌지 않고 또한 지방별로도 큰 차이가 없다. 일국 내에서는 이처럼 교육제도의 구조에 변이가 크지 않으므로, 특정한 한 나라를 대상으로 교육체계를 연구하는 것으로는 특정의 교육체계가 학생들의 성취도에 미치는 영향을 정확히 파악해내기가 어렵다. 하지만, TIMSS 미시 자료는, 교육제도의 구조가 갖는 국가간 차이를 활용함과 동시에 학생들의 성취도에 영향을 미칠 수 있는 다른 요인들을 통제함으로써 특정 교육 체계의 영향을 구분해낼 수 있게 해준다.

학생들의 성취도는 학교에서의 자원활용의 효과성에 의해 결정되며, 자원활용의 효과성은 교육과정에 관련된 행위자들의 행위에 의해 결정된다. 행위자들의 행위는 유인체계에 대한 반응에 의해 결정되며, 유인체계는 교육체계의 제도적 구조에 의해 조건지워진다. 결국, 비효율적인 교육체계를 그대로 둔 상태에서 예컨대 학급규모의 축소와 같은 추가적인 지원을 하는 것으로는, 학생들의 성취도 향상을 이룰 수 없는 것이다. 하지만, 교육체계의 제도적 구조를 적절히 만드는 교육정책은 학업성취도의 향상을 이룰 수 있다.

국가마다 다른 교육제도의 구조가 학생들의 성취도가 국가마다 다른 사실을 설명하는 것이라면, 교육정책은 교육자원의 추가적인 지출보다는 효율적인 교육제도의 확립에 그 목표를 두어야 한다. W□□mann (2000)은, 수학 및 과학에서의 각 학년별 학생들의 학업성취도에 관한 각 국의 경험적 증거에 근거하여 수행한 연구에서, 효율적인 교육체계가 갖는 제도적 구조의 특성을 제시한 바 있다. 그 특성들은 다음과 같은 것들이다:

□ 전국적으로 실시되는 중앙화된 성취도 평가

□ 교과과정과 예산에 관련된 문제를 중앙정부 차원에서 통제할 수 있는 제도적 장치

□ 학교의 실제 운영과 인사문제에 대한 개별 학교의 자율성 보장

□ 민간교육기관과의 경쟁

□ 교원노동조합의 영향력 제한

□ 개별 교사들이 자율적으로 결정하는 수업방식

□ 실제 교육과정에 대한 학부모들의 적극적인 참여

이와 같은 제도적 특성들을 갖추었을 경우 이들 특성들이 결합되어 내는 효과는, 통계적으로 유의미한 추정회귀계수를 기초로 추정해 볼 때, 상당히 큰 것으로 나타난다. 500점을 국제평균점수로 설정한 척도에서, 위와 같은 제도적 특성을 가진 교육체계에 속한 학생들은 그렇지 않은 학생들보다 수학에서 210점, 과학에서 150점을 더 받을 것으로 추정되었다. 이러한 추정의 논리는 다음과 같다.

외부기관에 의해 실시되는 중앙화된 성취도 평가는, 교육체계 내의 유인구조를 매우 크게 변화시킨다. 외부기관에 의해 실시된다는 것은, 이 평가가 학생 개인의 성취도를 학급이라는 좁은 기준에서 벗어나 학교 내에서는 다른 학급과, 한 지역 내에서는 다른 학교와, 그리고 한 나라 내에서는 다른 지역과 비교케 함으로써 보다 객관적인 기준에 의해 볼 수 있는 기회를 제공함을 의미한다. 이러한 비교는 학생과 교사와 학교의 유인구조를 성취도 지향적인 것으로 변화시키게 된다. 중앙화되어 있다는 것은, 이 평가가 예컨대, 부모들은 그들 자녀의 성취도를 평가할 수 있게 되고, 교장은 교사들의 성취도를 평가할 수 있게 되며, 정부와 교육행정당국은 각 학교의 성취도를 평가할 수 있게 됨으로써 주인(principal)과 대리인(agent)의 관계를 대리인이 주인에 대해 책임을 져야 하는 관계로 만들기 때문에 교육자원의 보다 효율적인 활용을 촉진케 할 것임을 의미한다.

중앙화된 기본교과과정은, 학교에서 가르쳐야 할 내용의 양과 질을 일정하게 정하게 된다. 학생들이 학교에서 무엇을 배울 것인지 그리고 학생들의 성취도가 어떻게 평가될 것인지는 중앙정부 차원에서 결정되어야 한다. 개별 학교들은 중앙화된 기준에 의한 감독을 회피하고자 하는 유인을 강하게 가지고 있기 때문이다. 또한, 개별 학교는 학군이나 지역사회, 주 등과 같은 보다 큰 교육체계의 일부이기 때문에, 개별 학교의 예산규모에 관한 결정권은 자원활용의 효과성 증진의 차원에서 중앙화되어야 한다.

교과과정이나 학교예산에 관련된 결정권과 달리, 학교운영지침이나 인사관리 등에 관련된 결정권은 개별 학교 차원에 맡겨 두는 것이 보다 더 효율적일 것이다. 어떤 수업구조가 자기 학교에 더 알맞고, 어떤 교사가 승진될만하며, 어떤 교사가 고용되어야 하는가라는 문제들은, 학교장이 중앙관료보다 더 잘 알 것이다. 학교의 실제 운영과 인사문제에 대해 개별학교에 자율성을 부여한다고 해서 이것이 개별 학교로 하여금 기회주의적인 행동을 하도록 여지를 주지는 않을 것이다. 왜냐하면, 수준이 떨어지는 교재를 택한다든지, 수준이 떨어지는 교사를 고용하는 것은, 교직원 전체의 이익에 부합하는 것이 아니기 때문이다.

많은 나라에서, 기본적인 교육은 보통 공립학교에서 제공되고 있다. 하지만, 민간부문이 교육을 얼마나 담당하는가는 나라에 따라 차이가 매우 많다. 예컨대, 네덜란드의 경우 총등록학생의 70% 이상이 사립학교에 속해 있으며, 독일은 6%이고, 한국은 초등학교는 2%에 불과하지만 고등학교는 그 비율이 60%가 넘는다(Robitaille 1997). 민간교육기관은 학부모들에게 선택의 폭을 넓힘으로써 교육체계에 경쟁을 도입하는 구실을 한다. 재정과 학생을 두고 사립학교와 공립학교가 경쟁을 하는 것은, 사립학교와 공립학교 모두에 대해 자원활용의 효율성을 증진시키는 방향으로 유인구조를 변화시킬 것이다.

학생들의 성취도에 가장 큰 직접적 영향을 미치는 존재는 아마도 교사일 것이다. 교사들의 행위의 많은 부분은 직접적으로 감독하기가 어렵기 때문에, 교사들은 교육부문의 지출할당이 자신들의 이익을 증진시키는 방향으로 이루어지도록 하기 위해 어떠한 영향력도 행사하려 할 것이다. 교사들의 공동이익은, 교사들의 임금인상과 업무부담감소를 주 목적으로 하는 교원노동조합에 의해 증진될 수 있다. 따라서, 예산문제에 관하여 조직교원들이 강력한 영향력을 발휘하게 되면, 이는 (교육자원의 양이 주어져 있다고 가정할 때) 학생들의 성취도에 부정적인 영향을 줄 수 있다.

이와는 달리, 수업방식에 관련된 결정권에 대해 개별 교사가 영향력을 행사하는 것은 학생들의 성취도에 좋은 영향을 미칠 수 있다. 각 교사들이야말로 그들의 학생들을 어떻게 가르쳐야 하는지를 가장 잘 알 것이기 때문이다. 자원활용의 효율성을 달성하기 위해서는, 개별 교사가 그들 학급에 필요한 기자재의 종류나 일정한 성취도 기준에 도달키 위해 사용되어야 할 교재의 종류에 대해 강력한 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 그러나, 가르쳐야 할 내용의 양에 대해서는 아니다. 이것은 중앙당국 차원에서 결정되어야 한다. 왜냐하면, 기자재나 교재의 종류에 관련된 결정은 교사의 기회주의적 행위의 여지를 별로 주지 않지만, 교수내용에 관련된 결정은 업무부담을 줄이려는 강력한 유인을 창출하기 때문이다.

학부모는, 아마도, 자녀의 성취도에 상대적으로 어떠한 요인에도 영향을 받지 않는 이해관계를 가지고 있는 그리고 따라서 교육자원의 효율적 활용을 선호하는, 유일한 행위자일 것이다. 교육과정에 대한 학부모의 참여를 보장하는 제도적 구조는, 주어진 기준을 충족하기 위해 교수되어야 할 내용이 무엇인지를 강조하는 데 있어서 학부모들의 영향력을 증가시키게 된다. 학부모들이 교육은 단순한 소비가 아니라 인적자본에 대한 투자라는 관점을 공유한다면, 이러한 학부모들의 참여증가는 학생들의 성취도 향상에 도움이 될 것이다.

전체적으로, W□□mann (2000)이 정리한 경험적 조사결과는, 교육정책에 대해 중요한 함의를 가지고 있다. 그 결과에 의하면, 교육에 지출된 자원의 양과 학생들의 성취도 사이에는 아무런 체계적인 관련성이 없었으며, 이는 과거의 경험적 조사와도 일치하는 결과이고 또한 대부분의 나라에서 교육이 비효율적으로 제공되고 있음을 보여주는 결과이다. 동시에, 그 결과는 어떤 제도적 구조가 효율적인 교육체계를 만들 수 있는가를 보여주고 있다. 그러한 제도적 구조가 갖는 특성들 가운데, 중앙화된 평가와 민간교육기관과의 경쟁이 특히 주목할만한 특성이지만, 효율적인 교육체계는 그 외에도 학생들의 성취도 향상과 비용절감에 도움이 되는 중앙화된 요소와 분권화된 요소들을 포함해야 한다.