<민주노동과 대안>

2001년 남북관계 전망: 부시행정부의 출범과 햇볕정책의 자기 모순

임필수(사회진보연대 정책기획부장)

지난 1월 중순 북한 김정일 국방위원장의 중국 방문은 6·15 공동선언 이후 북한의 진로와 관련하여 국내 언론의 큰 관심을 모았다. 김정일 위원장이 집중적으로 시찰한 곳들이 상하이의 하이테크 산업과 증권거래소였다는 점이 크게 부각되었고, 김위원장의 □상해는 천지개벽되었다□라는 말과 함께 북한 뉴스가 상하이의 발전된 모습을 자세히 보도했다는 사실도 덧붙여졌다. 따라서 이번 방중은 북한이 기존의 노선으로부터 탈피하여 중국식의 개혁·개방 (특히 외국투자를 적극 유치하는 `푸둥식' 노선)으로 나아가려는 조짐으로 해석될 수 있다는 주장이 일반적이었다. 하지만 이번 중국 방문에 앞서, 지난해 말 클린턴 대통령의 방북 무산이라는 중대한 사건이 있었다는 점이 간과되어서는 안된다. 이는 □북한의 노선전환□이라는 주장이 왜 섣부른 것일 수밖에 없는가, 그리고 북한이 향후 진로를 잡아나가는 데 어떤 난관들에 맞닥뜨려 있는가를 시사하기 때문이다.

클린턴의 방북 무산과 북미 미사일협상의 좌초 위기

지난해 10월 올브라이트 장관과 조명록 차수의 상호방문이 이루어지고 북미 공동코뮤니케가 발표되면서 양국간의 관계 급진전이 현실화되리라는 기대가 매우 높아진 것이 사실이다. 북미관계 상의 핵심현안이며 □페리프로세스□의 열쇠가 되는 북한의 장거리미사일에 관한 협상이 타결 직전에까지 이르게 되었다는 징후들이 여러 측면에서 드러났기 때문이다. (북한은 인공위성의 대리발사 시험이라는 파격적인 제안을 하면서 미사일 수출 중단 의사를 밝혔고, 미국도 이를 전향적으로 검토하는 것으로 알려졌다.) 하지만 양국간의 미사일협상은 어떤 이유에서인지 최종 타결에 이르지 못했고, 부시의 대통령 당선 확정이 뒤이으면서 클린턴 방북은 결국 성사되지 못했다.

그런데 이처럼 미사일협상이 중단된 게 무슨 이유 때문인지에 대해서는 북미 어느 측도 분명한 이유를 밝히지는 않았다. 하지만 그 이유에 대해 미국의 한 분석가는, 미국이 협상과정에서 자신의 본토를 위협할 수 있는 장거리미사일 뿐만 아니라, 그에 덧붙여 일본 및 남한을 사거리에 두는 중거리미사일에 대한 개발 및 배치의 동결을 요구하였고 북한이 이를 거부함에 따라 미사일 협상이 결론을 모으는데 실패한 것으로 설명하였다(□부시정권과 북 미사일□, 셀리그 해리슨, 한겨레 2001.1.15). 이러한 설명이 사실이라면 향후 북미협상 전망은 더욱 부정적일 수밖에 없다. 클린턴 정부조차 협상 도중 발을 뺀 사안이라면, 부시 정부는 더욱 완강한 태도를 취할게 분명하기 때문이다. 게다가 북미간의 미사일협상의 중단은 다른 모든 대화의 중단과 직결될 것이기 때문이다.

그렇다면 이는 1998년 여름 북한의 □발사체□(미사일 또는 인공위성) 실험, 1999년 여름 (이른바 제2의 □한반도 위기론□을 불러일으켰던) 미국측에 의해 제기된 금창리 지역 핵의혹 해소를 위한 협상 등의 지난한 과정들을 거치면서 가닥을 잡아갔던 북미협상이 차기정권으로 넘어가게 되었다는 점을 의미한다. 그뿐만 아니라, 차기 부시정권이 북한에 대해 어떤 태도를 취할 것인가를 단언할 수 없는 상황이라면, 북미관계 개선을 위한 북한의 지난 수년간의 노력이 물거품으로 되돌아가는 경우도 배제할 수 없게 된다.

따라서 이러한 점을 고려한다면, 현재 북한은 미국과의 협상의 불씨를 계속 지펴야 할지 아니면, 미국 새 행정부로부터 얻을 수 있는 것이 아무 것도 없다는 게 확실해질 경우를 대비해야 할지 양자의 기로에 서 있는 셈이다. 하지만 당장 북한으로는 양자의 가능성을 모두 고려해야 할 형편인 듯하다. 이는 한축으로는 □신사고□를 강조하면서 국내 경제에 대한 실용주의적인 접근을 통해 매우 제한된 외부 지원 속에서도 국내 경제 여건을 개선할 수 있는 방도들을 적극적으로 모색하려는 노력으로(이는 중국식의 개혁·개방과는 매우 다른 방식일 것이다), 다른 한축으로는 주변국의 외교적 지원을 통해 미국의 대북정책을 견제하고 다시 협상의 자리로 끌어들이려는 노력으로 나타나고 있다. (김위원장의 중국 방문은 이러한 기로의 접점에서 이루어진 것으로 보아야 할 것이다. 양자의 경우 모두 중국의 지원은 긴요하기 때문이다.)

그렇지만 북한이 어느 방향을 선택한다고 하더라고 기존의 고유한 난점들은 그대로 남아 있을 수밖에 없다. 북한이 자체적인 내부 역량만으로 경제재건을 완전히 성취하기 어려우며 외부의 직·간접적 지원은 미국의 정책 선택에 크게 의존한다는 점, 그렇지만 북한이 어떤 대가를 치룬다고 해서 미국이 자신의 요구를 궁극적으로 수용할지 여부에 대해 북한 내부에서의 의구심이 오히려 더욱 커지게 될 가능성이 있다는 점이 바로 그것이다.

김대중 대통령의 방미와 외교적 조정능력의 한계

김대중정부의 대북정책은 이러한 시점에서 어떤 역할을 수행하게 될 것인가? 김대중정부는 1월 17일 올해 첫 국가안전보장회의를 열어 통일안보정책의 3대 방향으로서 □남북화해협력 증진, 평화체제 기반구축, 확고한 안보태세□ 등 기존의 정책을 재확인하였다. 하지만 김대중정부는 지금까지 클린턴 행정부와 호흡을 맞춰오면서 진행시켜온 자신의 대북전략이 미국 새 행정부와의 마찰 때문에 그르치게 될까 상당히 초조해하는 것으로 보인다. 이는 김대중 대통령이 부득불 부시 대통령과의 정상회담을 조기에 성사시키는 데 외교력을 총집중하는 모습으로 나타나고 있다.

김대중정부는 지금까지 한-미-일 3자정책조정그룹이 ― 미국이 주장하는 바대로 ― 북한의 미사일 문제 해결을 최우선 과제로 설정하는 것을 적극적으로 수용하는 한편, 남북대화의 진척 여부와는 무관하게도 한미간의 (군사)동맹관계에는 아무런 변화가 없을 것이라는 점을 거듭 확인하면서 미국과의 정책공조에 심혈을 기울여왔다. 또한 미국의 NMD/TMD 정책에 대해 직접적인 언급을 회피하고, 북한의 일본에 대한 과거청산 및 식민지배에 대한 보상 요구에 대해서 어떤 태도도 취하지 않으면서, 자신의 단기적인 성과(예컨대 이산가족상봉, 경제협력사업) 획득에만 치중해왔다. 하지만 현재의 상황은 한국정부의 대북정책이라는 게, 미국의 정책변화에 의해 크게 좌우될 수밖에 없는 사상누각일지도 모른다는 점을 보여주고 있다.

최근 미국 정부는 대북정책에 관련하여 한국 및 일본 등 우방국들의 의사에 반하는 조치들을 □일방적□으로 취하지는 않을 것이라고 말하고 있다. 하지만 현재의 상황에서는 한국이 한-미-일 정책공조라는 함정에 빠져 오히려 그로부터 역규정을 당할 가능성도 엿볼 수 있다. □북한이 왜 미사일 개발에 나서게 되었는가□라는 원인에 대한 규명이 배제된 상태에서 □대량파괴무기 反확산□이라는 미국 국가안보 상의 전략적 목표를 지금까지 그대로 수용해왔기 때문에, 부시 정부가 북한과의 미사일협상에서 요구 수위를 더욱 높이게 될 때에는 오히려 그 논리에 휘말리게 될 가능성이 크기 때문이다. (앞서 중거리미사일의 경우에서 볼 수 있듯이, 일본 및 한국이 사거리에 포함되므로 이것이 협상 목록에 즉각 포함되어야 한다고 미국이 주장한다면 어떻게 반박할 수 있을까?) 결국 김대중정부는 기존에 자신의 중심과제로 삼고 있던 이산가족상봉과 같은 교류사업이나 경제협력 사업은 계속 추진할 수 있겠지만, 그 전략적 의미는 불투명해진 셈이다.

남북경제협력 사업의 딜레마

김대중정부는 출범 직후부터 □정경분리□ 원칙을 내세우면서, 북한과의 경제협력 사업에 큰 의욕을 보여왔다. 경제협력 사업이 본궤도에 오르게 되면 그에 비례하여 남북간의 군사적 긴장은 완화될 것이며, 실리적 이해관계가 맞아 떨어지면서 자연스레 북한을 국제무대로 이끌어 낼 수 있다는 논리였다. 하지만 경제협력 사업은 어느 일방의 결정에 의해서 이루어질 수 있는 것이 아니며, □의지□만으로 성공이 보장되는 것도 아니다. 현재와 같은 방식의 남북 경제협력 추진이 갖는 근본적인 한계점은 북한의 정치·군사적 안정이 보장되지 않는 국제환경 속에서 그 위험을 무릅쓰고 대규모 경제협력 사업이 진척될 수는 없다는 점, 북한의 국내 경제 상황이 그러한 대규모의 투자를 받아들일만한 여건을 구비하고 있지 못하는 점, 그리고 동아시아 다른 지역들에 비해 북한이 그 경제성이 그리 밝지 못하다는 점에 있다.

달리 말해, 남북경제협력 사업은 첫째 과연 북한이 남한과의 경제협력 사업에 강한 의지를 갖고 있는가(또는 기존의 나진·선봉지구와는 질적으로 다른 차원의 경제특구 창설에 나설 것인가, 나아가 향후 본격적인 대외경제개방을 향한 노선을 실험하게 될 것인가), 둘째 특히 경협에 대한 북한의 의지를 끌어내기 위한 대북지원에 관한 남한 내에서의 정치적 합의를 이끌어 낼 수 있을 것인가, 셋째 남한 정부와 기업은 자체적으로 전략 및 자금을 마련하여 대북투자를 밀어붙일 수 있을 것인가, 넷째 미국의 대북정책 조정과정은 남북경협에 대한 대내외적으로 우호적인 전망을 형성할 것인가 등 여러 복합적인 문제들이 얽혀있다는 것이다. 그리고 이중 어느 하나가 결핍되더라도 경협사업의 실행은 즉각 난관에 부딪칠 수밖에 없는 것이 사실이다.

최근 경제협력 사업의 주요 의제로 떠오르고 있는 개성공단 개발 건은 이러한 상황을 잘 보여주고 있다. 기실 김대중정부가 대북 경협 추진을 크게 강조하였음에도 불구하고 그 성과는 기대에 매우 못미치는 것이었다. 김대중정부의 출범 이후 북한과의 경제교류협력의 양적인 증가는 대부분 KEDO, 식량을 비롯한 대북지원, 금강산개발 등 대부분 □비교역성□ 물자의 반출이 급증한데 기인한 것이었다. 실질교역 부문에서는 □위탁가공□ 교역만이 다소 증가한 반면 전체적으로는 1990년대 중반 수준으로 하락하였다. 또한 남한 기업에 북한에 투자하기 위해 정부에 '협력사업' 승인을 요청한 것은 1999년에는 단 1건, 2000년에는 1월과 3월에 요청한 2건에 불과하였다. (즉 남북공동선언 발표 이후에는 아직 한 건도 없는 셈이다.)

따라서 개성공단 개발은 경협사업의 지금까지의 한계점들을 극복하고자 하는 시도로서 계획되었다. 즉 개성공단을 경제특구로 창설하여 위탁가공 중심의 제한적인 경협사업으로부터 탈피하고 공단입주를 통한 직접투자로의 질적 비약을 꾀하겠다는 의도였던 것이다. 하지만 개성공단 개발을 합의했던 남쪽 당사자 현대측의 바램대로 그 사업이 순탄한 길을 걸을 것인가의 여부에 대해서는 회의적인 시각들이 많다. 앞서 지적한 문제들에 고스란히 부딪칠 수밖에 없기 때문이다. 즉, □□경제특구□의 에 대한 큰 그림의 합의만 있을 뿐, 체적인 협상은 남겨져 있다는 점 (과연 북한이 남한 기업의 이해에 맞는 □특혜□를 제공할 것인가), □공단건설의 소요자금을 어떻게 마련할 것인가, □북한에서의 경제사업의 기본전제가 되는 전력난 해결을 어떻게 할 것인가 □공단에서 생산될 상품의 판로는 어떠한가(미국의 경제제재 조치의 완전한 해소, 최혜국대우의 부여) 등의 문제에 대해 아직까지도 이렇다할 답이 나오지 않고 있기 때문이다.

미국의 대한반도전략의 함의와 민중운동의 과제

지금까지 클린턴대통령의 북한 방문 무산으로부터 북미 미사일협상의 교착 가능성, 그에 따른 북한 및 남한이 각각 처하게 된 이중적 곤란들, 이러한 상황 속에서의 대북경협의 딜레마 등에 대해서 간략하게 살펴보았다. 특히 부시 새 정부가 □페리프로세스□의 외형을 취하면서도 실질적인 내용에 있어서 클린턴 행정부와는 반대편을 바라보는 정책을 구사함으로써, 김대중정부가 미국의 대북정책에 대해 찬성도 반대도 할 수 없는 어정쩡한 태도를 취하게 만들 수 있는 가능성을 검토하였다. 이러한 환경 속에서 남북간의 경제협력 사업은 내재적인 한계점들이 오히려 증폭될 것이므로, 미국의 대북정책을 제어하는데 별다른 기여를 할 것으로 기대하기 힘들 것으로 여겨진다. 또한 북한은 1990년대 이후로 미국과의 관계개선을 위해 쏟은 노력을 다시 평가해야 할 시점에 도달한 것으로 보인다. 결국 이러한 사실은, 한반도 문제에 대한 정치적 주도권이 남과 북이 아니라 미국을 중심으로 짜여지고 있으며, 남과 북은 미국에 의해 오히려 정책적으로 각각 고립될 수 있음을 가리킨다. (미국 정부가 클린턴 정부가 지향하는 페리프로세스의 방향으로 복귀한다고 하더라도 이는 한국정부의 역할때문이 아니라, 미국의 내적 필요성에 기인할 따름이다.)

그리고 이는 김대중정부의 □햇볕정책□이 자신의 독자적인 논리와 정책적 목표에 따라 구성된 것이 아니라, 미국의 대한반도정책에 종속된 형태로 출발하였다는 점을 반증하는 것이기도 하다. 또한 이러한 사실은 햇볕정책이 □미국의 대북정책 및 동아시아 정책상에서 북한을 끌어들이려는 유인들과는 구별되는 자신의 고유한 정책적 유인이 없다는 점 (특히 북한이 선차적으로 해결되어야 한다고 주장하는 과제들 예컨대 주한미군 및 평화협정 관련 문제에 대한 김대중정부의 고려가 전혀 존재하지 않는다는 점), □국내적으로는 국가보안법 철폐로 상징되는 바 민족문제 및 통일문제에 대해 국민적 의지를 모아내려는 의사를 전혀 보이지 않고 있다는 점, □김대중정부의 대북정책이 □통일정책□이 아니라는 점(□국가연합□이 온전한 의미에서의 통일방안이 될 수 없다는 점) 등을 통해서도 분명히 드러나고 있다.

따라서 현재의 시점은, 민중운동 진영이 국가보안법 철폐, 미주둔군지위협정(SOFA) 개정, NMD/TMD 반대 등과 같은 사안별 투쟁 요구뿐만 아니라, 김대중정부의 대북정책 기조 전반에 대해 비판과 투쟁을 전개해나기 위한 조직적 모색이 시급한 때인 것이다. 다시 말해, 김대중정부의 대북정책에 대한 근본적인 반대세력들이 자신의 정치적 힘을 키우지 않고서는 현재의 교착된 국면을 풀어나간다는 매우 어렵다는 말이다. <끝>