- 철도민영화 방안과 노동권 보장을 중심으로 -

일  시 : 2001년 3월 13일(화) 15:30

장  소 : 국회의원회관 소회의실

토론자 : 김동석 (한국고속철도건설공단 노동조합 위원장)

김재길 (생존권사수와 민주노조 건설을 위한 철도노동자투쟁본부 상임의장)

오건호 (민주사회정책연구원 연구위원, 발제1)

김도형 (변호사, 민변 사무차장 발제2)

심상완 (성공회대 연구교수, 사회학)

강연자 (한국노동이론정책연구소 연구위원)

오선근 (공공연맹 정책실장, 사회)

한국고속철도건설공단 노동조합

생존권사수와 민주노조 건설을 위한 철도노동자투쟁본부

- 철도민영화 방안과 노동권 보장을 중심으로 -

<발제 1>

철도산업구조개혁기본법(안)의 문제점과 비판;

시장맹신의 철도민영화, 포기되는 철도공공성

오 건 호 (민주사회정책연구원 상임연구위원)

<발제 2>

숨겨진 또 하나의 본질인 노동력 구조조정 저지를 위해서 철도산업구조개혁기본법 입법 반대에 나서야 한다

김 도 형 (변호사, 민변 사무차장)

<첨부자료 1>

기획예산처 홍보자료 비판 :

정부의 왜곡선전논리 정면비판

철도민주노조추진위원회 민영화연구팀

<첨부자료 2>

□철도산업구조개혁기본법안□에 대한

한국고속철도건설공단노동조합의 입장

한국고속철도건설공단 노동조합

<발제 1>

철도산업구조개혁기본법(안)의 문제점과 비판;

시장맹신의 철도민영화, 포기되는 철도공공성

오 건 호 (민주사회정책연구원 상임연구위원)

1. 시작하며: 철도구조개혁을 둘러싼 지난 반 년

2. 한국철도 구조조정을 둘러싼 논의과정

3. 철도개혁법안의 기본내용과 □새로운 철도산업구조□ 개요

1) 기본구조

2) 철도개혁법안 확정 과정의 특징

4. 한국철도 운영부문의 민영화 시기에 대한 이해

5. 철도개혁법안의 문제점과 비판

1) 철도의 공공성은 유지되는가?

2) 철도구조개혁의 수혜자는 누구인가?

3) 철도노동자의 고용안정성은?

4) 한국철도의 구조적 문제, 해결되는가?

6. 맺으며: 공공철도체제를 모색하며

<요 약>

이 글은 정부가 올해 2월 27일 입법예고한 철도산업구조개혁기본법(안)(이하 철도개혁법안)의 내용을 평가하기 위한 것이다. 정부가 공개한 철도개혁법안에 의하면 현행 철도청과 고속철도공단은 통폐합되어, 이중 시설부문은 2002년에 한국철도시설공단으로 이관되고, 운영부문은 2003년에 설립되는 한국철도주식회사에 맡겨질 예정이다. 이중 철도개혁법안이 다루는 핵심내용은 한국철도주식회사에 관한 것으로 이 철도운영회사는 시장성을 회복하는 시점에 맞추어 단계적으로 민간부문에게 주식매각될 계획이다.

그러나 이 법안이 상정하는 새로운 철도산업구조는 심각한 문제점을 지니고 있다. 그 내용을 요약하면, 첫째, 정부가 철도운영부문에 지원하는 공공보조금의 액수를 낮추기 위하여 노선 폐지를 상정함으로써 철도의 공공성이 침해될 우려가 매우 높다. 둘째, 새로이 등장하는 한국철도주식회사는 공공보조금, 조세 감면, 시설사용료 인하, 국유자산 무상이용 등 다양한 특혜를 제공받는 황금기업으로 보장되었다. 이것은 결국 정부가 국민의 자산을 이용하여 민간철도운영회사를 재정자립시켜 주는 특혜조치에 다름 아니다. 셋째, 반면에 철도를 이용하는 국민들은 노선이 폐지되고 요금이 인상되는 피해를 받으며, 철도노동자는 철도운영주식회사의 주식매각시점까지 고강도의 경영합리화에 따른 고용불안정에 직면할 것으로 예상된다. 이러한 면에서 이 법안은 반사회적, 반노동자적이다. 넷째, 이 법안은 한국철도가 직면하고 있는 가장 구조적인 문제인 철도건설의 정부 책임을 추상적으로만 다루고 있어, 현 시기 한국철도 구조개혁의 핵심을 피해가고 있다. 이러한 면에서 이 법안은 한국철도 구조개혁을 추진하기에는 근본적인 결함을 지니고 있다.

따라서 한국철도의 진정한 구조개혁을 원한다면 이 법안은 폐지되고 새로이 획기적인 대안이 마련되어야 한다. 그 방향은 첫째, 시설과 운영부문의 회계분리가 분명히 이루어지고 시설부문의 국가 책임이 성실히 수행되어야 하며, 둘째, 공공사회재인 철도서비스의 보편적 이용을 위해서는 불가피하게 발생하는 적자노선에 대해서 정부가 공공보조금을 제공해야 하며, 셋째, 장기적으로 진보적인 철도운영체제, 즉 경영진, 노동조합, 사회단체, 철도전문가, 정부가 공동으로 참여하는 □사회적 공공운영체제□가 모색될 필요가 있다.

1. 시작하며 : 철도구조개혁을 둘러싼 지난 반 년

올해 2월 27일 건설교통부는 철도민영화를 기본내용으로 하는 □철도산업구조개혁기본법(안)□(이하 철도개혁법안)을 입법예고하였다. 삼일회계법인이 제출한 철도민영화 연구용역결과를 기초로 작년 8월에 확정 발표하겠다던 한국철도의 구조개혁방안이 약 6개월간의 지연기간을 거쳐 이제 공개된 것이다. 그만큼 우여곡절이 많았다.

첫째, 철도노동자의 반발이었다. 작년 5월 삼일회계법인의 용역결과가 발표되던 공청회장도 용역연구결과에 항의하는 성난 철도노동자를 막기 위하여 전투경찰이 공청회장을 에워싸야 했다. 게다가 작년 초부터 철도현장에서 크게 부상한 철도노조 민주세력의 민영화반대활동도 본격화되었고, 철도 조합원들은 민영화반대를 외치며 파업찬반투표를 81%의 높은 찬성으로 가결시키기도 하였다.

둘째, 정부내에서 민영화방안을 둘러싼 이견을 조율해야 하는 상황이 연출되었다. 애초에 기획예산처는 다른 공기업의 민영화에 기준이 되던 □분할□민영화의 잣대를 철도산업에 그대로 적용하고자 했다. 그러나 분할민영화방안을 의뢰받은 삼일회계법인조차도 한국철도의 영세성을 이유로 사실상 운영부문의 통합민영화방안을 제안하였고, 철도청 및 철도관련 정부연구기관들 모두 현재의 운영부문이 대부분 그대로 이전되는 통합민영화방안을 주장하였기 때문이다.

셋째, 용역결과에서 제시된 민영화비용이 정부에게 큰 부담으로 작용하였음에 틀림이 없다. 용역결과보고서에 의하면, 한국철도의 민영화비용은 처음 2002-2003년 2년 동안에만 무려 11조 2천억원이 소요되는 것으로 계산되었다. 이중에 상당액은 기존 부채의 탕감에 의한 것이지만, 민간철도운영회사에게만 무려 2년 동안 1조 5천억원의 보조금을 지급해야 했다. 따라서 정부는 가능한 정부재정의 부담을 경감시키는 묘안을 찾아야 했다.

넷째, 작년 6월 15일에 성사된 남북정상회담에 따라서 남북철도사업이라는 정치적 의제가 현안으로 등장한 것도 지연의 주요 이유일 것이다. 민족의 화합을 대표적으로 상징하는 철도잇기잔치를 벌이는 축제마당에 철도를 민영화한다는 입법안을 신문지상에 올릴 수는 없었기 때문이다. 김대중정부에게 철도가 정치적 의제로 사용될 수 있도록 시간이 필요하였다.

그러나 정부는 더 이상은 발표를 미룰 수 없었다. 공공부문을 포함한 4대부문의 구조조정을 마무리하겠다는 김대중정부의 정치적 시한, 올해 2월이 임박해 왔기 때문이다. 마침내 대통령은 2001년 1월 20일 건설교통부 업무보고를 받는 자리에서 □어느 나라에도 철도가 국영화된 나라는 없다□며 □2월까지 철도구조개혁법을 마련하여 올해에는 반드시 철도 민영화가 이루어지도록 해야 한다□고 지시했다. 현재의 철도청체제는 관료적 조직이 지니는 경직성과 전문성 부족으로 효율적으로 운영되지 못하고 있기 때문에 획기적인 구조개혁이 필요하다는 것이다. 그리고 철도청의 비효율성을 드러내는 뚜렷한 증거로 최근 3년간 다각적인 경영혁신 노력에도 불구하고 초래된 철도청 운영적자 1998년 3212억원, 1999년 2510억원, 2000년 2500억원을 내세웠다.

이에 따라 2월을 하루 남기고 철도개혁법안이 마침내 입법예고되었다. 이 입법예고는, 이제 정부가 남북철도사업의 정치적 의제를 충분히 사용하였고, 민영화방안을 둘러싼 정부 내 의견이 조율되었으며, 여론의 비판표적이 될 정부보조금을 최소화하는 조항이 보완되었음을 의미한다. 게다가 작년 12월 11일, 민영화반대 전면파업을 내걸었던 철도노조로부터 사실상 철도민영화를 용인하는 합의안을 이끌어 내어 철도노조 본부의 민영화반대활동을 무력화시킨 상태이다.

정부의 발표에 의하면, 올해 3월 19일까지 이 기본법안에 대한 의견을 수집하고, 정부 내에 '철도산업구조개혁기획단'을 구성하여 법 제정에 관련된 모든 사안들을 준비하며, 올해 상반기내에 임시국회에 법안을 제출하여 철도구조개혁방안을 확정할 예정이다. 이러한 일정에 의할 경우, 앞으로 100여일 후에는 100년 한국철도의 역사에 획기적인 전환을 야기할, 즉 철도를 민영화는 철도개혁법안이 국회에 상정될 예정이다.

이와 같은 시급한 상황에서 이 글은 현재 정부가 제출한 철도개혁법안이 지니는 문제를 지적하기 위한 것이다. 여기서 문제란 단순히 법안의 부분을 손질하여 보완하는 수준의 것이 아니라 법안 자체가 지니는 근본적인 결함에 관한 것이다.

글의 순서는 다음과 같다. 우선, 지금까지 한국철도의 구조조정을 둘러싸고 진행되어온 현재까지의 논의를 살펴본다. 둘째, 철도개혁법안의 기본내용을 요약하고, 철도개혁법안이 마련되는 과정에서 드러난 특징들을 검토한다. 셋째, 이 법안과 정황을 고려하여, 한국철도 민영화 시기와 관련된 논란을 정리한다. 넷째, 이 글의 본문으로서 이 법안이 지니는 쟁점과 문제점들을 비판적으로 검토한다. 주요내용은 철도의 공공성 유지 여부, 구조개혁의 수혜자와 피해자의 구분, 고용안정의 문제, 철도시설투자의 전망 등이다. 마지막으로, 장기적으로 한국철도산업이 나아가야 할 미래지향적이고 진보적인 방향을 간략히 제시해 본다.

2. 한국철도 구조조정을 둘러싼 논의과정

한국철도의 본격적인 구조조정은 철도청의 공사화논의에서 비롯된다. 철도청의 공사화방안은 1970년대에 간간이 논의되다가, 1980년대 이후 철도청의 운영적자가 심화됨에 따라 철도운영에 □기업성□을 가미하는 대안으로 부상하였다. 마침내 1989년 노태우 정부가 한국철도공사법을 제정하여 공사화의 법률적 기반이 마련되었고, 이 법안에 의하여 한국철도공사라는 철도공기업이 1993년 1월에 발족될 예정이었다. 그러나 1992년 노태우 정부는 철도청이 안고 있는 1조 7천억 원의 장기부채, 억제되어온 철도요금의 조정 등을 이유로 공사화계획을 1996년으로 3년 연기하였다. 더불어 정부는 철도 장기부채 1조 5천억 원을 탕감하고, 철도공사설립위원회를 구성하여 공사전환을 위한 조치들을 1995년 8월까지 추진해 나갔다.

그러나 1995년 9월 김영삼 정부는 철도청의 공사화방침을 백지화하고 국유철도체제를 유지하기로 정책을 전환하였다. 그 이유는, 우선, 1993년에 정부가 철도청의 장기부채를 청산하였음에도 불구하고 1995년 말에 다시 7,300억 원으로 늘어났고, 둘째, 공사화를 추진할 경우 퇴직수당, 인건비 인상 등 추가 재정지원 소요액이 1996년에만 6,200억 원에 이를 것으로 예상되었으며, 셋째, 이러한 막대한 재정부담에도 불구하고 경영개선 전망이 불투명하여 향후 수년간 매년 1,000억 원 가량의 적자가 예상되었기 때문이다(건설교통부·철도청, 1995: 2-4). 이러한 재정적인 이유 외에도 공사전환시 근로기준법 적용에 따른 비용부담, 자주적 노조의 형성 가능성 등의 노사관계적 요인과 신분상의 불안을 느낀 철도청 경영진의 로비도 공사화 백지화에 한 몫을 했다고 평가된다(철도민주노조추진위원회, 1997: 48-49).

공사화를 백지화하는 대신에 김영삼 정부는 국유철도체제의 경영합리화를 추진하기 위하여 1995년 12월에 □국유철도특례법□을 제정하였다. 이 특례법은 첫째, 철도운영부문과 철도건설부문의 회계를 구분하여 후자의 정부책임을 명시하고(12조), 둘째, 공공철도운영에 대한 정부의 재정보상원칙을 명시하였으며(7조), 셋째, 재정경제원 차관이 위원장을 맡는 □철도경영개선추진위원회□를 설치하여 본격적인 경영개선의 추진을 밝히고 있다(5조). 즉 철도시설투자와 공공철도운영에 따른 적자액을 정부가 책임 맡는 대신에 철도청에게는 고강도의 경영합리화가 요구된 것이다.

4년이 지난 2000년 현재 철도청의 경영합리화는 계획 이상으로 실행되고 있다. 철도청은 1999년에 1996-2001년까지의 감축인원 목표를 처음의 7,307명에서 432명이 늘어난 7,739명으로 상승시켰으며, 2000년 1월부터 지난 100년간 유지되던 본청·지방청·현업역소의 3단계 조직구조를 본청과 협업역소로 바로 연결되는 2단계 조직구조로 슬림화하였고, 정동진 해돋이 열차 등 다양한 마켓팅 확대를 추진하고 있다. 그 결과 철도청은 1998년에 한국능률협회에서 주관하는 고객만족경영대상에서 최우수상, 1999년에는 대상을 획득하였으며, 최근에 중앙행정기관과 지방자치단체 등 57개 기관을 대상으로 실시한 □2000년도 행정서비스헌장평가□에서 중앙행정기관 중 대상을 수상하기도 하였다.

) 철도청은 한국능률협회 외에도 1999년에 한국표준협회·산업자원부가 주관하는 □국가품질경영상□을 수상하였고, 1999년도 상반기 정부업무심사평가결과 우수기관으로 평가받았다(기획예산처 1999). 이러한 성과를 기반으로 2000년 7월 2일 MBC 다큐멘타리 프로그램 □성공시대□에 현 철도청장이 주인공으로 방영되기도 하였다(2000. 7. 2).

이러한 상황에서 김대중정부는 1999년 3월에 한국철도를 민영화하기로 전격 결정하였다. 원래 김대중정부는 출범 직후인 1998년 2월에 실시한 제1차 정부조직개편에서 철도청을 공사화하기로 방침을 정하고 공사화시기를 2001년으로 발표하였었다. 그러나 이후 기업, 금융, 노동 등 타부문의 구조조정을 선도한다는 명목으로 공공부문의 구조조정이 대대적으로 추진되고, 그것의 주요내용으로 민영화가 부상하면서 한국철도의 구조조정 방향도 민영화로 전환되었다(경영진단조정위원회, 1999: 27; 건설교통부, 1999a). 이어 정부는 1999년 10월 철도민영화의 구체적 실행방안 마련을 위하여 삼일회계법인에게 연구용역을 의뢰하였고, 2000년 6월에 용역연구보고서가 정부에 제출되었고, 2000년 11월 정부내 철도구조개혁심의위원회(정부 7인, 민간 7인)가 구성되어 정부의 철도민영화 최종방안을 준비하였다. 이 과정에 2000년 12월 10일 노사정위원회에서 철도청과 철도노조가 인원감축과 민영화원칙에 사실상 합의하였고, 마침내 올해 2월 27일 철도산업구조개혁기본법(안)<이하 철도민영화법안>이 발표되었다.

) 철도민영화방안은 정부의 중앙행정기관 경영진단(98. 10 - 99. 2) 보고서를 기초로 1999년 3월에 국무회의에서 전격 의결되었다. 이전까지 철도청의 개혁안은 공사화방안을 둘러싼 것으로서 민영화는 논의의 대상이 아니었다. 그런데 불과 4-5개월간의 단기진단에 의거하여 철도민영화가 결정되어 버렸다(한국생산성본부·가립회계법인, 1999). 이 진단연구는 철도산업의 역사와 공공성에 대한 심층적인 논의보다는 정부가 1998년 7월부터 본격화한 공기업 민영화방안을 철도청에 적용하기 위한 의도적인 진단이었다는 의혹이 짙다. 이후 민영화를 전제로 용역연구의뢰된 삼일회계법인의 보고서도 한국생산성본부·가립회계법인 보고서의 주요내용을 따르고 있다.

정부가 입법예고한 철도개혁법안은 3월 19일까지 입법예고기간을 가진 후, 3-4월에 법제처의 심사를 거쳐, 올해 상반기 임시국회에 상정될 예정이고, 만약 통과되면 내년 2002. 1. 1일부터 법률로서 효력을 가진다. 따라서 앞으로 9개월 후 현재의 철도청과 고속철도공단체제는 사실상 의미를 상실하고, 모두 이 철도개혁법안의 적용을 받게 된다.

3. 철도개혁법안의 기본내용과 □새로운 철도산업구조□ 개요

철도개혁법안은 철도구조개혁의 기본취지를 □철도시설과 운영부문의 분리원칙에 기초하여 철도시설은 국각의 투자책임하에 공기업에서 건설 및 관리하고, 철도운영부문은 민영화하여 시장경제의 원리에 따라 경쟁하도록 구조개혁의 기본틀을 마련□하려는 것으로 밝히고 있다(□제정이유□). 이 법안에 제시된 주요 내용을 살펴보자.

1) 기본구조

현재 철도청 건설관련조직과 한국고속철도건설공단은 통폐합되어 한국철도시설공단(이하 철도시설공단)이 설립되고, 운영부문은 정부가 전액출자하는 한국철도주식회사(이하 철도운영회사)으로 이관된다. 이에 따라 현재의 철도청과 고속철도건설공단은 2002년에 철도시설공단으로 통합되어 철도시설의 건설 및 관리업무를 수행할 예정디고, 이어 2003년에는 철도청의 운영부문과 고속철도의 운영부문을 담당할 철도운영회사가 설립된다. 이어 철도운영회사는 경영여건을 감안하여 단계적으로 출자지본이 민간에 매각되는 형태로 민영화될 예정이다. 그러나 노선별로 대통령령에 의하여 민간위탁이 가능하도록 명시되었고(18조), 이에 따라 2002년부터 일부 노선이 조기에 민간위탁될 예정이다.

한편 기존 철도청의 부채와 고속철도건설공단의 건설부채는 국가가 승계함으로써 사실상 탕감해주고, 고속철도건설공단의 차량부채는 차량을 소유한 철도운영회사에게 인수한다(12조). 고용과 관련해서는 기존 철도종사자의 고용안정성이 우선적으로 고려되어야 한다는 원칙이 명시되었고(13조), 철도운영회사가 공익서비스를 수행한 경우에는 그 보상으로 철도공익서비스비용(이하 공공보조금)을 정부가 지원해야 한다(33조).

이에 따라 만들어지는 새로운 철도산업의 구조는 위 그림과 같다. 정부는 철도시설공단을 통하여 철도시설의 투자와 건설에 대한 책임을 지고, 철도운영회사에게는 공익서비스를 제공한 대가로 보조금을 지원하는 의무를 지닌다. 철도시설공단은 철도의 건설과 시설 유지보수 역할을 수행하며 철도운영회사에게서 선로사용료를 받는다. 한편 철도운영회사는 정부가 지원하는 공공보조금과 승객에게서 받는 요금을 수입으로 삼으며, 철도시설공단에게 선로사용료를 지불한다.

철도민영화법안은 이와같은 시설의 공단화와 운영의 민영화가 긍극적으로 철도시설의 효율성과 공익성을 동시에 달성하면서 철도운영의 적자를 해결하는, 즉 철도운영회사가 재정자립을 이루는 길이라고 제안하고 있다. 민영철도체제하에서 철도운영회사의 수익성은 수입(요금, 공공보조금)을 극대화하거나 비용(인건비, 운영비, 선로사용료 등)을 최소화하는 것에 달려 있다. 그런데 요금책정, 보조금 크기, 선로사용료 등이 모두 정부의 영향하에 있기 때문에 사실상 철도운영회사의 재정자립도 정부의 철도지원정책에 크게 좌우되게 되었다.

2) 철도개혁법안 확정 과정의 특징

이번에 발표된 철도개혁법안의 기본골격은 삼일회계법인의 용역연구결과의 내용에 거의 기반하고 있다. 이 과정에서 주목할만 상황전개 몇 가지를 지적하면 다음과 같다.

첫째, 한국철도의 구조개혁의 시점이 2002년으로 확정되었다는 점에서 정부의 처음 계획이 충실하게 관철되었다. 비록 철도운영회사가 2003년에 설립되고 주식매각이 이후 단계적으로 이루어지겠지만, 이러한 구조개혁의 골격을 확정짓는 법안을 올해 상정하여 2002년부터 발효하게 함으로써 1999년 3월 처음 정부가 설정하였던 철도구조개혁의 시간표를 맞추고 있다는 점이다. 이것은 현 정부가 공공부문 구조조정의 일정 고수에 얼마나 큰 의지를 가지고 있는 지를 확인케 하는 대목이다. 정부가 설정하였던 공공부문 구조조정 시한을 엄수하기 위하여 철도개혁법안이 2월 27일에 입법예고되었으며, 이 법안의 효력발효도 계획대로 2002년으로 명시되었다.

둘째, 운영주식회사의 모델이 여객/화물, 일반철도/고속철도 등을 모두 통합하는 형태로 정해졌다. 물론 이후 여건의 변화에 따라 다시 기능별 분할안이 등장할 수 있지만, 처음부터 운영부문의 분할을 선호하였던 기획예산처의 방안은 수면 아래로 가라앉게 되었다. 정부내 존재하던 민영화방안을 둘러싼 이견이 철도청이 주장을 따라 운영부문의 통합방안으로 민영화모델이 선정된 것이다. 이것은 현재의 공기업 민영화정책이 사실상 기획예산처의 계획대로 진행되어온 것에 비교하면 다소 이례적이다. 기획예산처 역시 영세한 한국철도의 규모에서 분할민영화의 명분을 찾기가 사실상 어려웠던 것이다. 일부 노선의 조기 민간위탁이 추진될 예정이지만 운영부문은 단일의 운영주식회사가 맡게 되었다.

셋째, 철도개혁방안을 확정공고하는 데 어려움으로 작용하였던 정부의 공공보조금을 줄이는 여러 조항들이 법안에 명시되었다. 사실 삼일회계법인의 용역결과에 의하면, 민영화 2년 동안에 무려 1조 4,700억원의 정부 보조금이 운영주식회사에게 지원되는 것으로 제시되어 있다. 현재의 철도청체제에서 정부가 지급하던 보조금액(1997년 944억, 1998년 331억, 1999년 1,516억)에 비하면 현격히 증대한 금액이다. 이러한 보조금 증액은 국민의 세금이 민간기업에게 그대로 주어지는 것이기 때문에 국민들의 반발을 크게 살 수 있어서 정부 역시 이 금액의 크기를 낮출 필요를 느끼고 있었다. 이 때문에 강도높은 경영합리화를 통해 경영실적을 높이기 위한 기간이 필요하였다. 따라서 운영주식회사의 주식매각 시점이 다소 연기되었고, 보조금을 줄이기 위해 노선을 폐지할 수 있는 여러 조항들이 법안에 포함되었다.

넷째, 이번 철도개혁법안 입법예고과정은 보통 공기업 민영화정책 추진과정에서 생겨나는 노동조합의 저항을 손쉽게 넘었다는 특징을 보여준다. 작년 12월 철도노조는 조합원 81%가 찬성하는 파업투표를 결의하는 등 다른 공기업 노조와 유사한 민영화반대운동을 준비하였지만, □서민의 손발을 담보로 무책임을 파업을 할 수 없다□고 자인하며 사실상 인력감축과 민영화에 찬성하는 합의안에 동의하였다. 이 사례는 정부에게는 노사정위원회의 효과를 가장 잘 보여주는 경우이지만, 공공부문 구조조정에 강한 반대운동을 펼치고 노동조합운동의 입장에서는 가장 노사협력적 사례로 기록될 만 하다.

4. 한국철도 운영부문의 민영화 시기에 대한 이해 :

실질적 민영화와 형식적 민영화

현재 철도민영화를 지칭할 경우, 민영화의 대상은 운영부문을 담당하는 철도운영회사이다. 이 철도운영회사는 국가가 현재의 운영부문자산을 현물출자하는 형태로 2003년에 설립될 것이다. 따라서 철도운영회사는 정부가 지분 100%를 소유하는 주식회사로 시작할 것이고, 점차 수익성을 개선하면서 출자지분을 단계적으로 민간에 매각할 것이다. 신문보도에 의하면, 철도운영회사의 주식 매각시점은 2006-07년 전후로 예측되고 있다.

이 때문에 운영부문의 민영화시기를 이해하는 데에 다소 혼란이 야기될 수 있다. 또한 기획예산처가 운영부문의 민영화시기로 언급하였던 2002년이 사실상 4-5년 연기된 것이 아니냐는 해석도 생겨날 수 있다. 그러나 정부의 철도민영화 추진과정을 세밀히 살펴보면, 운영부문의 민영화는 결국 2003년에 완료되는 것으로, 처음의 계획에 비교하면 1년이 순연된 것으로 요약된다.

그러면 2006-07년경에 접어들어서야 철도운영회사의 주식매각이 단계적으로 시작될 것이라는 신문보도는 무엇을 의미하는가? 이것은 2003년에 운영부문의 민영화가 사실상 완료되는 것이라는 위의 이해와 배치되는 것은 아닌가? 그 맥락은 다음과 같다.

애초에 정부가 2002년부터 철도운영회사의 주식매각을 계획하였을 때에도 주식매각방식은 단계적일 것이라고 명시되었었다. 주식시장의 여건을 고려하여 매각이 점진적일 필요가 있었고, 무엇보다도 현재 적자체제인 철도운영회사를 주식시장에 상장하기 위하여선 민간자본이 참여할 수 있도록 수익성이 강화된 철도운영회사로 전화시키는 데 시간이 필요하였기 때문이다. 만약 애초에 기획예산처의 계획대로 운영부문의 여러 기능으로 분할되었더라면, 가장 시장성이 높은 기업을 대상으로 선별적으로 민영화를 시작하였을 것이다. 그러나 이제 운영부문이 하나의 주식회사로 통합되었기 때문에 이 방식은 가능치 않게 되었다(대신에 경춘선, 경인선, 과천선, 분당선 등 일부노선이 개별적으로 2002년부터 바로 민간위탁될 예정이다).

이번 철도개혁법안 입법예고과정에서 운영부문의 주식지분 시기가 신문보도를 통해 2006-07년으로 잠정적으로 공개된 것은 매우 주목할 만 사실이다. 왜냐하면 정부 스스로 4-5년간 철도운영회사의 주식매각이 가능치 않음을 인정했기 때문이다. 그 주된 이유는 지금 바로 주식매각을 진행하였을 경우 발생하는 공공보조금의 부담 때문이다. 앞에서 지적하였듯이, 삼일회계법인의 용역결과에 따르면, 2002-2003년 2년 동안에만 무려 1조 4,700억원의 보조금이 철도운영주식회사에게 지원되어야 한다. 이것은 철도청체제에서 지원되던 정부보조금의 수 배에 달하는 것으로 여론의 저항을 받을 것이 명약관화할 뿐만 아니라 정부 역시 이를 위한 재원마련이 쉽지 않은 지경에 있다. 따라서 정부는 철도운영회사의 소유주가 민간자본이 되는 시점, 즉 정부가 민간자본에게 직접 공공보조금을 지급해야 하는 시점을 가능한 늦추고, 그 기간동안 고강도의 경영합리화를 통하여 경영구조를 개선하고, 공공보조금체제를 정비하여 공공보조금액의 낮추는 작업을 수행하려는 것으로 추측된다.(이 과정은 뒤에서 지적하겠지만, 기존 철도의 공공성을 침해하는 것으로 귀결될 가능성이 매우 높다. 뒤에서 자세히 다룸).

따라서 주식매각시점만을 기준으로 본다면, 운영부문의 민영화는 2006-07년 전후가 될 것이며, 이것을 형식적 민영화의 시점으로 부를 수 있다. 그러나 실제 민간기업과 동일한 방식으로 운영되는 □실질적 민영화□는 앞에서 제시하였듯이 2003년이다. 그 이유는, 우선 2006-07년까지 정부가 철도운영회사의 주식을 모두 소유할 지라도, 이 회사는 과거 민영화이전 한국전력이나 한국통신 등과 같은 공기업이 아니다. 철도개혁법안은 16조에 □정부가 납입자금의 5할 이상을 출자한 기업체□(정부투자기관관리기본법 2조)임에도 불구하고 한국철도주식회사를 정부투자기관(일반적인 공기업)으로 보지 않는다는 예외조항을 첨가하였다. 즉, 정부소유 주식회사임에도 불구하고 시장기업으로 간주하여, 수익성의 원리하에 경영하겠다는 것이다. 이 시기의 경영목표가 정부의 공공보조금 액수를 낮추는 것이기 때문에 철도운영회사가 수익성 원리에 의하여 경영될 것은 분명하고, 이 때문에 정부도 철도개혁법안에서 이 회사를 정부투자기관으로 보지 않는다는 예외조항을 부가한 것이다. 따라서 2003년 한국철도주식회사의 설립으로 운영부문의 민영화는 시작과 동시에 사실상 완료된다. 주식소유에서 정부지분이 있을 뿐, 민간기업과 동일하게 수익성원리에 의해 경영되는 시장기업이기 때문이다.

오히려 노동자의 입장에서 보면, 실질적 민영화이후 주식매각이 시작될 때까지의 시기는 더욱 고강동의 경영합리화가 진행될 것으로 예측되는 매우 우려되는 기간이다. 현재의 적자체제를 개선하기 위한 절대절명의 경영목표가 철도운영회사에게 부여되기 때문에 매우 강도 높은 경영합리화가 전개될 것이며, 현재 정부의 구조조정정책의 강도를 고려할 때, 오히려 민간자본에 의한 경영보다 훨씬 고강도로 추진될 개연성도 존재한다. 따라서 실질적 민영화와 형식적 민영화시기 사이에 4-5년이 유예기간이 철도노동자의 입장에서 오히려 가장 어려운 시기가 될 수 있다.

정리하면, 애초 2002년에 운영부문도 민영화한다는 기획예산처의 철도민영화방안과 삼일회계법인의 용역결과와 비교하면 철도운영회사의 민영화는 1년이 순연되었다. 이 철도운영회사는 더 이상 공기업이 아닌 시장기업으로서, 이 철도운영회사의 실질적 민영화는 2003년에 시작과 동시에 완료된다. 더 나아가 이러한 철도민영화의 기초가 되는 철도개혁법안은 올해 확정되고 2002년부터 효력을 발생할 예정이다. 결국 정부가 계획하였던 철도산업재편은 애초의 일정과 큰 다름없이 전개되고 있는 것이다.

5. 철도개혁법안의 문제점과 비판

이제 철도개혁법안의 내용을 구체적으로 살펴보자. 아직 정부가 이 법안을 국회에 상정하기까지는 이해관계자의 의견을 청취하는 입법예고기간(3월 19일), 최종 법안 수정 등의 과정이 남아 있고, 이후에 요금체계, 공공보조금수준, 시설사용료, 고용승계방식, 자산평가작업, 부채처리방안 등 많은 사안들이 구체화되어야 하는 수순을 남기고 있다. 그럼에도 불구하고 이 법안은 기본골격만 보더라도 이미 상당히 우려할만한 내용을 담고 있다.

1) 철도의 공공성은 유지되는가?

철도민영화법안은 국가는 □지역적·경제적 차별이 없는 균등한 조건의 보편적 철도서비스가 제공될 수 있도록 최소한 철도서비스의 공익적 기능을 유지할 책무를 진다□라고 명시하고 있다(32조). 이렇게 법안이 철도의 공공성을 인정한 것은 당연하면서도 반가운 일이다. 일반적으로 사회적 생산물들이 국민들에게 공평하게 향유되어야 하겠지만, 특히 철도와 같은 네트워크 기간산업의 생산물들은 더욱 그러하다.

현재 교통, 통신, 전력, 가스, 수도 등이 우리의 일상생활에 차지하는 비중은 과거에 비해 경제적이나 사회적으로 엄청나게 커졌다. 이제 전력, 통신, 가스, 철도 등은 국민 모두가 일상생활에서 끊이지 않고 공급받아야 하는 혈액과 같은 공공사회재가 되었다. 이것 없이는 하루도 정상적으로 살 수 없는 상태이다. 이러한 사회서비스는 지역, 계층을 넘어서서 누구에게나 언제나 공급되어야 하는 □집합적 생활수단□인 것이다. 따라서 이 서비스는 공공성을 지녀야 하는 것이다.

이때 공공성은 다음 세가지를 포함하여야 한다. 첫째, 시설의 보편성, 즉, 시설투자의 지역편차가 없어야 한다. 그래야만 벽지주민에게도 철도서비스가 공급될 수 있다. 단지 생산비의 요소만을 고려하면, 이러한 노선들이 페지되는 것이 당연할 것이다. 그러나 벽지주민의 사회적 요구에 의하면 생산비원리에 앞서 이 철도노선은 유지되어야 한다. 전자가 수익성원리를 대표한다면 후자는 공공성원리에 따른 생산이다.

둘째, 서비스질의 확보, 즉, 일반시민이 이동(여행)과정이 순조롭게 이루지도록 최적의 서비스가 공급되어야 한다. 자신의 직장에 출근하면서 한바탕 혼잡한 지하철에서 출근전쟁을 치룬다면, 잦은 연착으로 약속시간을 지켜주지 못한다면, 불결한 차량관리도 눈살을 찌프려야 한다면, 이러한 철도서비스 질은 공공성에 위배되는 것이다. 이를 위해서는 적절한 시설투자와 관리, 노동자들의 노동헌신, 여객들의 자율적인 교통문화 등 여러 가지 요인들이 보완되어야 한다.

셋째, 요금의 공공화, 즉, 누구나 철도시설을 이용가능해야 한다. 이러한 집합적 생활수단은 일상 삶의 혈액으로서 계층차이에 제한되지 않고 사용될 수 있어야 한다. 따라서 계층차이를 반영한 사회적 요금체계가 요구된다. 즉 일반시민이 이용하는 대중교통요금은 저렴해야 되고, 하층계층에 대해서는 할인지원제도가 도입되어야 한다. 철도요금의 과중한 부담으로 이동이 제약되는 경우가 생겨나서는 안되기 때문이다.

이러한 이유 때문에 일찍이 외국에서는 철도서비스를 공공서비스로 규정하고 국가가 다양한 지원을 행하고 있다. 이중 가장 대표적인 것이 공공보조금제도이다. 특히 유럽경제공동체는 1969년에 □철도교통은 필수적 서비스로서 필요한 곳에서는 반드시 운행되어야 하고 이에 따른 재정적자는 정부가 보상해주어야 한다□(EEC Regulation 1192/69)는 결의안을 채택하여 사회적 철도의 원칙을 명시하였다. 이 공공보조금은 □철도공기업이 공공서비스(Public Service)를 제공하는 의무(Obligation)를 수행하고 정부가 국민을 대표하여 철도공기업에게 운행손실분을 재정보조(grant)□하는 것으로서 보통 PSO(Public Service Obligation grant)이라고 불린다.

<표 1> 유럽의 GDP대비 철도산업 공공보조금 비율 (단위: %)
연도	1975	1977	1979	1981	1983	85/86	87/88	89/90	91/92	93/94
철도보조금비율	0.86	0.84	0.84	0.86	0.75	0.75	0.73	0.70	0.52	0.59
- 자료: British Railways Board, 각년도 - 철도산업 공공보조금은 철도공사의 철도운영 수입총액에 포함되는 정부보조금(Grant in turnover)을 가리킨다. 유럽의 □공공보조금/GDP□ 항목은 1986/87년까지는 유럽철도협회에 참여한 8개국의 평균이며, 1987/88년부터는 총 15개 협회국 중 영국을 제외한 14개국의 평균이다.

<표 1>은 1975-94년까지 유럽국가에서 지출한 공공철도보조금의 변화추이를 보여준다. 1970년대 철도산업에 제공된 공공철도보조금의 크기는 GDP대비 0.8%대에 달하고 있고, 1980년대 들어서 그 크기가 0.7%대로, 1990년대에는 0.5%대로 감소하였지만 여전히 상당한 금액이다. 이러한 재정보조 덕택에 공공철도들은 생산비에 못미치는 저렴한 요금제도를 유지할 수 있었다.

우리나라도 이러한 PSO규정이 이미 1995년 □국유철도의 운영에 관한 특례법□에 명시되었었고, 이번 철도개혁법안에서도 철도요금감면, 적자선 운행, 국가특수목적 수행 등에 따른 공익서비스비용을 정부가 철도운영회사에게 보상지원할 것이 명시되어 있다. 그러나 한국철도에서의 문제는 법안이 아니라 정부가 이 의무를 방기하는 데에 있었다. 건설교통부는 철도민영화법안 설명자료에서 현재 한국철도의 심각한 문제로 매년 3천억원 내외의 운영적자를 내세우고 있으나, 사실 1995년 이후 법에서 정한 PSO소요액을 정부가 성실히 지급하였더라면 이미 철도청의 경영이 흑자라는 사실은 이제 공공연히 알려져 있다(권혜자, 2000: 104-107; 오건호, 2000: 51-53).

<표 2> 정부의 철도PSO소요액 보상실적 (단위: 억원)
	PSO소요액				PSO보상액	PSO보상율
	운임요금감면	적자선운영	특수목적	계
1992	326	345	145	818	0	0%
1993	345	714	154	1214	0	0%
1994	391	645	277	1235	0	0%
1995	417	645	201	1265	459	36.3%
1996	425	1,218	102	1,745	675	38.7%
1997	517	1,475	106	2,098	944	45.0%
1998	709	2,231	108	3,048	996	32.7%
1999	792	2,561	112	3,465	331	9.6%
2000(계획)	884	2,940	118	3,942	1,516	38.5%
합계	4,806	12,774	1,323	18,830	4,921	26.1%
주 : 특수목적은 건널목 운영비, 국가보안목표 시설운영경비, 국가특수목적사업비 등을 포함. 자료 : 1992-95년 수치는 철도청(1996)에서, 1996-2000년 수치는 철도청(2000)에서 취합.

우리나라의 경우 1994년까지는 정부의 보상지원이 없었고, 1995년부터 지급되기 시작한 PSO보상액도 PSO소요액의 절반을 채 넘지 못하는 형편이다. <표 2>에서 보듯이 1992-99년까지의 공공목적 철도운영비로 1조 8천억원이 소요되었다. 그러나 이에 대한 정부 보상은 총 PSO소요액의 26%인 4,921억원에 그쳐 미보상에 따른 영업손실액이 1조 3천억원에 이른다. PSO보상이 법으로 명시된 1995-1999년 동안의 미보상액만을 계산하더라도 총 8,153억원에 달하는데, 이것은 동일기간 철도청 당기손실액 총액 8,116억원을 넘는 금액이다. PSO보상만 제대로 지원되었다면 현행 요금체계에서도 철도청의 경영은 흑자일수 있었다는 결론이 도출된다.

) 2000년 6월 27일에 철도노조 주최로 개최된 □철도산업 민영화정책에 대한 대국민토론회□에서도 이 문제가 주요하게 제기되었다. 한 조합원은 법에 명시되어 있는 PSO보상금을 제대로 정부로부터 받아내지 못한 철도청 경영진들의 임무방기를 호되게 지적하였다. 그러나 질문한 조합원 역시 철도청 경영진들이 상급기관인 정부 예산부처 앞에서 무력할 수 밖에 없는 상황을 잘 알고 있을 것이다. 정부조직운영의 법적 제도화도 예산당국의 □정책□ 앞에서 제 기능을 다하지 못하는 현실이다.

그러면 새로운 철도산업구조에서 철도의 공공성은 유지될 수 있는가? 앞에서 언급하였듯이, 철도개혁법안 32조는 정부가 □국가사회 구성원에 대한 최소한의 교통서비스를 제공하고 공공복리 차원의 후생복지를 실현하며, 지역적·경제적 차별이 없는 균등한 조건의 철도서비스가 제공될 수 있도록 최소한 철도서비스의 공익적 기능을 유지하여야 할 책무를 진다□고 밝히고 있다. 이에 의거하여 33조는 철도서비스의 공익적 기능유지의 내용(철도요금 감면, 사회적 노선 유지, 국가특수목적, 기타 공익기능 유지 등)을 명시하고 이를 위한 비용(공익서비스비용)을 정부가 부담할 것을 재확인하고 있다.

위의 조항에 의거하면, 새로운 민영철도도 철도의 공공성을 인정하고, 정부가 공공보조금을 통해 공공성을 유지한다는 것으로 이해될 수도 있다. 그런데 철도개혁법안은 곧바로 이어 36조부터 철도노선의 폐지 혹은 서비스 제한을 허용하는 조항을 명시하고 있다. 그 내용을 자세히 살펴보자.

철도운영회사는 다음의 경우 □건설교통부장관의 승인을 얻어 특정 노선 또는 역의 폐지와 관련 영업서비스의 제한 또는 중지 등 필요한 조치를 취할 수 있다.□ 첫째, 철도운영회사가 경영개선을 위하여 적절한 조치을 취하였음에도 수지균형의 확보가 곤란할 경우(36조 1-1항), 둘째, 정부가 철도운영회사와 보상계약체결을 했음에도 불구하고 적절한 보상을 행하지 않을 경우(1-2항). 게다가 39조는 □철도공익서비스의 제공기간 만료 후 새로운 철도운영자를 확보하는 것이 곤란하다고 인정할 때에는 철도산업위원회의 심의를 거쳐 당해 노선의 폐지 등 필요한 조치를 취할 수 있다□(39조 3항)고까지 덧붙히고 있다.

비록 노선의 폐지에 대한 건설교통부장관의 승인이 단서로 붙어 있긴 하지만, 이 조항은 정부와 철도운영회사가 담합에 의해 철도공공성을 폐기할 수 있는 통로를 법적으로 열어 논 것이나 다름 없다. 철도에 대한 사회적 요구가 존재하고 이것의 유지를 위하여 정부가 공공보조금을 지원하는 것을 법에 명시하면서도, 동시에 정부가 이 계약을 이행하지 않을 경우를 상정하는 어불성설의 조항이 추가되어 있기 때문이다.

결국 철도개혁법안은 철도공공성을 위하여 공공보조금제도를 명시하면서도 이것이 철도운영회사의 경영성과에 종속되는 것으로 가정하고 있다. 또한 이 법안은 정부의 공공보조금 지급 의무를 법안에서부터 불이행의 가능성을 상정하고 있다. 이것은 이미 철도청체제에서 반복되어 온 관행이기도 하였다.

이 법안에 의할 경우, 정부는 철도서비스보조금제도를 지원할 의지가 애초에 미약하고, 이것의 결과로 노선페지가 불가피할 것으로 예측된다. 여기서 철도운영을 민영화시켜 기존의 적자체제를 극복하는 비법이 드러난다. 그 비법은 적자노선을 감축 혹은 폐지하는 것이다. 이것은 모두 아는 방법이었다. 단, 철도의 공공성을 포기할 때에만 가능한 방법이다. 그래서 삼척동자도 차마 말하지 못하였던 비법을 철도개혁법안은 그 수순을 공공연히 명시하고 있다.

2) 철도구조개혁의 수혜자는 누구인가?

정부는 철도개혁법안 입법예고 보도자료에서 철도산업의 경쟁력강화와 발전기반 마련을 위하여 철도구조개혁이 필요하다고 역설하고 있다. 이 개혁을 통해 국민들의 다양한 철도서비스 요구에 부응하고, 친환경적 교통수단을 강화하는 미래지향적 법안이라는 것이다.

사실 21세기 들어 철도산업의 중요성을 부정하는 사람은 아무도 없다. 현재 철도산업은 도로교통이 포화상태에 돌입한 상황에서 철도산업은 정시성, 친환경성, 안정성을 구비한 미래산업이며, 고속철도가 상용화되면서 신속성까지 갖춘 매력상품으로 전화되고 있다(Plassard, 1995 ; DETR, 1999). 이미 도심에서는 지하철이 핵심교통수단으로 자리잡았고, 고속철도와 지역간선의 통합적인 네트워크도 형성되고 있다. 이제 누구도 단지 철도교통의 낮은 분담률, 높은 시설비용 등을 이유로 철도산업을 무시하지 않으며, 심지어 철도의 □르네상스□라는 용어까지 사용될 정도이다(ILO, 1999).

따라서 철도산업에 대한 투자확대와 공공성 강화는 시대적 요구이고, 이것의 수혜는 당연히 철도의 이용자인 승객과 철도서비스의 생산자인 노동자들이 함께 공유해야 한다. 그러면 정부가 입법예고한 철도개혁법안에서 확인되는 수혜자는 오히려 정반대이다. 철도구조개혁을 통해 운영부문의 재정자립 목표를 달성하는 정부와 이 과정에서 최대 황금기업을 가지게 된 철도운영회사가 이 구조개혁의 수혜자가 될 것이고, 철도를 이용하는 승객이나 철도서비스를 생산하는 노동자는 피해자가 될 개연성이 무척 높다. 그 이유를 보자.

무엇보다도 새로이 설립될 철도운영회사는 어떻게 운영을 해도 수익을 올리는 황금기업으로 자신의 지위를 보장받았다. 첫째, 앞에서 보았듯이 적자노선에 대해서는 정부로부터 공공보조금을 지원받는다. 만약 정부가 이를 어기면 적자노선을 폐지할 수 있기 때문에 이로 인한 손실의 위험은 없다(36조). 둘째, 현재 철도청이 안고 있는 운영부채를 모두 탕감받는다(12조). 따라서 매년 1천억원을 넘던 이자부담에서 자유로와졌다. 셋째, 철도운영회사는 조속한 재정자립을 위하여 토지 등의 국유재산을 무상으로 사용할 수 있고, 경영정상화를 위하여 조세특례제한법 등을 통해 조세감면도 받을 수 있다(17조). 넷째, 철도운영회사는, 대통령이 정할 경우, 철도시설의 사용료를 전부 또는 일부 면제받을 수 있다.(41조)

도대체 왜 이러한 특혜가 민영기업에게 주어져야 할까? 이러한 질문은 결국 정부가 공공보조금을 온전히 지급할 능력도 의사도 가지고 있지 않다는 의혹으로 이어진다. 그래서 조세를 감면해주고, 시설사용료를 인하해주고, 노선폐지를 허용해 주는 것이다. 그래야 철도운영회사에게 지급되는 공공보조금의 계약수준을 낮출 수 있기 때문이다. 정부가 철도운영회사의 지분매각을 지연할 수 밖에 없었던 핵심적 이유, 국민들의 반발이 예상되는 막대한 공공보조금의 액수를 낮추는 작업시간이 필요했기 때문이다.

정부로부터 지원받는 공공보조금액이 줄어들면 줄어들수록 철도운영회사는 재정자립적인 것으로 인정된다. 정부의 철도민영화정책이 성공적으로 평가받기 위해서는 운영부문을 맡은 철도주식회사가 재정적으로 자립해야 한다. 민영화하였더니 운영부문의 적자가 사라졌다는 결과를 보여주어야 한다. 이 때문에 정부는 공공보조금을 가능한 낮추어야 하는 절대절명의 과제를 안고 있고, 이것을 가능케 해주는 것이 앞에서 지적한 다양한 방식의 특혜조치이다. 정부는 점점 철도민영화의 목표 달성(운영부문 재정자립)에 다가가고, 철도운영회사는 시장리스크도 지지 않는 황금기업으로 보장받았다.

그러나 민간기업의 재정자립과 수익성 확보는 정부의 재정지원, 결국 국민들의 조세를 통해 이루어진 것이다. 공공보조금의 형태로 직접 지원되든, 아니면 조세감면, 시설사용료 감면, 국유자산 무상 이용 등 간접적인 형태로 지원되든 모두 국가의 재산이 민간기업의 재정자립을 위하여 사용된 것이다. 게다가 현재의 철도개혁법안에 의거할 경우, 정부의 철도서비스보조금 미지급에 의하여 철도노선의 폐지가 현실화될 개연성이 매우 높다. 적자노선의 경우 이전보다 배차간격이 길어지든 노선 자체가 폐지될 것이며, 그 지역의 국민들은 그만큼 철도서비스의 혜택에서 손실을 입게 된다.

또한 철도요금의 인상이 쉽게 예상된다. 이와 관련하여 철도개혁법안은 □국가는 전년도 물가상승률, 원가수준, 다른 교통수단과의 형평성 등을 감안하여 적정한 철도운임 및 요금이 유지될 수 있도록 필요한 시책을 강구하여야 한다□(40조)고 명시하고 있다. 1998년 기준으로 철도요금수준은 적정원가대비 60.9%에 불과하고, 요금인상도 매년 정부의 물가정책에 의하여 강하게 통제되어 온 것이 현실이었다. 즉 사회적 이유로 철도요금의 인상이 자제되어 온 것이다. 그러나 이제는 민영철도체제에 조응하여, 수익성 원리에 의해 요금을 조정하는 원리가 제시되었다. 만약에 원가대비 원칙을 적용하면 39.1%의 요금인상이 요구된다.

이미 올해 2월 19일 건설교통부는 철도민영화를 대비하기 위하여선 철도요금의 대폭 인상이 불가피하다고 선언하였다. 건설교통부는 이를 위하여 올해 상반기중 철도청과 협의하여 철도요금을 현실화하기 위한 연구용역을 발주키로 했고, 이에 따라 내년부터 철도요금이 큰 폭으로 인상될 것이 예상되고 있다(노동일보 2001. 2. 19). 최근 영국철도의 예만 보더라도 민영철도체제의 요금인상은 심각하다. 영국정부는 철도민영화에 대한 국민들의 불만을 무마시키기 위하여 매우 강력한 철도요금규제정책을 시행하였음에도 불구하고 오히려 철도요금은 소매물가지수를 상회하여 국민의 비판의 표적이 되고 있는 상황이다(Labour Reserach Deaprtment, 2001).

이번 철도구조개혁의 또 하나의 피해자는 철도노동자이다. 2006-07년까지 주식매각이 연기된 주요 이유가 이 기간동안 철도운영회사의 경영상태를 개선하기 위한 고강도의 경영합리화 시간이 필요했기 때문이라는 점은 앞에서 이미 지적하였다. 지난 구조조정과정의 경험에서 입증되었듯이, 현재 한국사회에서 경영합리화는 곧 대규모의 인원감축에 다름 아니었다. 이미 1996-2001년 동안 한국철도는 7,739명이 감축되는 인원조정을 수행하였음에도 불구하고, 여전히 철도민영화과정에서 철도노동자의 고용불안은 계속될 가능성이 높다. 이 문제는 다음절에서 살펴보겠다.

3) 철도노동자의 고용안정성은?

철도개혁법안 13조(고용안정)는 1항에서 □국가는 철도산업구조개혁을 추진함에 있어 철도종사자의 고용안정을 우선적으로 고려해야 한다□라며 철도노동자의 고용안정성을 명시하고, 이어 2항에서는 □철도운영회사 및 철도시설공단은 철도청 및 고속철도건설공단의 직원 고용을 승계한다□고 고용승계원칙을 밝히고 있다.

) 이때 기준이 되는 직원 정원이란 1996-2001년까지 계획된 인력감축분 7,739명이 모두 감원된 상태, 즉 작년 12월에 철도노조가 체결해 준 단체협약에 의거하여, 현재를 기준으로 4,193명이 추가로 감원되는 것을 전제로 한 것이다.

그런데 뒤이어 14조(직원의 채용)는 □신설법인(철도시설공단과 철도운영주식회사)은 신설법인 설립위원회를 설립하여 각각의 직원의 근로조건 및 직원채용기준 등을 마련하여□라며 새로운 채용기준을 언급하고 있다. 만약 고용승계라면 이전 조직에서의 고용조건이 그대로 승계되면 될 것인데도 굳이 근로조건과 채용기준 마련을 언급함으로써 앞의 13조의 일반원칙과 상충되는 여지를 남기고 있는 것이다. 게다가 □철도민영화법안 입법예고□라는 제목의 보도자료에서는 □법인 설립위원회에 직원채용 권한을 부여하여 소정의 기준과 절차에 따라 철도청 및 고속철도건설공단 직원을 채용□한다고 설명하여 법인 설립위원회가 직원 승계에 대하여 독립적인 권한을 가진 것처럼 언급하고 있다.

철도개혁법안에 제시된 고용승계의 대략의 과정을 보면, 새로이 신설될 법인에 각각 설립위원회가 만들어지고, 이 설립위원회가 현재의 철도청과 고속철도공단에 속한 노동자의 채용을 담당하게 된다. 이때 철도노동자는 두 개의 선택기로에 놓이게 된다. 새로이 신설법인으로 신분을 전환할 지, 아니면 계속 공무원의 신분을 유지할 지를. 철도개혁법안은 전자의 노동자는 신설법인이 채용할 수 있도록 하고, 후자의 노동자는 다른 행정기관으로 재배치되도록 노력할 것이라고 적고 있다. 이것으로 고용에 관한 조항은 종결된다. 철도노동자에게 매우 중요한 고용 문제가 일반적 원칙만 언급되는 것으로 회피하고 있다.

그런데 정부는 왜 고용에 대해서는 추상적인 원칙만 언급하면서 넘어가는 것인가? 게다가 14조에서는 마치 신설법인이 채용여부에 권한을 가지고 있는 듯이 묘사하고 있다. 오히려 정부의 입장에서도 철도민영화에 따른 철도노동자의 불안을 해소하기 위해서 고용승계를 구체적이고 명확하게 제시해야함에도 반대로 추상적이고 상충적인 법조항을 제시하고 있는 것이다.

이 때문에 정부가 철도개혁법안을 최종심의하면서 작성한 대외비 회의자료(2001. 2. 6)의 내용을 언급하지 않을 수 없다. 회의자료에 첨부되었던 □철도민영화법(시안)□의 내용은 이렇다. □신설법인은 근로조건 및 직원채용 등의 기준을 제시하고 직원을 모집한다. 철도청과 고속철도건설공단은 산하 직원에게 앞의 기준을 제시하고 직원이 채용의사를 표할 경우 이들 신청자의 명부를 작성하여 신설법인에 제출한다. 신설법인은 이 명부를 기초로 신규채용자를 선정한다. 이중에서 신설법인의 채용통지를 받지 못한 철도청 소속 공무원 및 고속철도건설공단 직원(이들을 □잔여인력□이라고 칭함)은 채용통지가 있는 날로부터 6개월 후 공무원 및 고속철도공단 직원의 신분을 상실한다. 국가는 이 잔여인력의 재취업을 촉진하기 위하여 직업훈련을 실시하고 공공기관에 대하여 잔여인력의 고용을 권고한다.□ 이 내용은 앞의 회의자료에 첨부된 철도개혁법(시안)중 고용관련부문을 그대로 요약한 것이다. 정부는 무슨 이유에선지 최종 입법예고한 철도개혁법(안)에는 이 항목을 빼고 추상적 원칙만 제시하였다. 만약 이 시안에 의거할 경우, 결국 고용승계는 선별적으로 이루어지고, 나머지는 잔여인력으로 실업의 지경으로 추락하게 된다.

한편 철도민영화 추진에 따른 노동자의 고용불안정은 바로 시작될 것으로 보인다. 철도민영화법안은 철도노선 관리운영권의 민간위탁(제4장)을 통해 일부 노선의 조기 민간위탁을 명시하고 있다. 정부는 내년 2002년부터 경춘선과 경인선, 과천선, 분당선 등 수도권 전철 일부 노선을 민간업체가 위탁운영하는 □노선 민영화□를 추진중이며, 신설 예정노선인 동해선(포항-속초), 호남고속철도, 진주-김천선 등도 위탁 대상에 포함될 예정이다. 이들 민간위탁에 속한 노선의 경우 영세 민간운영업자에 의한 고강도의 인원감축과 비정규직으로의 고용전환이 예상된다.

<고용승계에 관련된 자세한 법률적 분석은 제 2발제를 참고하십시오.>

4) 한국철도의 구조적 문제, 해결되는가?

지금까지 정부가 입법예고한 철도개혁법안의 기본내용과 문제점을 살펴보았다. 이 법안은 철도의 장기적 발전을 위하여 운영부문의 민영화를 대안으로 제안하고 있다. 그러나 이 방안은 결국 철도가 지녀야 할 공공성을 심각하게 훼손하고, 민간 철도운영회사의 수익만을 보장할 개연성이 높은 방안이라고 앞서 지적하였다. 그 결과 신자유주의적 정부는 운영부문의 재정자립을 이루었다는 명분을 얻고, 민간기업은 시장리스크에서조차 벗어난 황금기업의 지위를 보장받는 대신, 국민들은 철도공공성을 상실하며 인상된 요금을 지불해야 하고, 철도노동자는 고용불안의 홍역을 치루어야할 개연성이 상당하다. 결국 철도개혁법안은 수혜자와 피해자를 명확히 가르고 있고, 그 피해자가 일반 국민과 노동자라는 점에서 반민중적, 반사회적 성격을 강하게 띠고 있는 것이다.

그러면 한국철도는 어떠한 방향으로 개혁되어야 하는가? 이 논의를 위해선 무엇보다도 현재 한국철도가 안고 있는 구조적 문제에 대한 심층적 분석이 필요하다. 도대체 한국철도의 근본적 문제는 무엇인가?

현재 한국철도의 수송분담률은 이전에 비해 현격히 낮아졌고, 시설도 양적·질적으로 정체되어 있으며, 경영수지는 매년 적자를 기록하고 있다. 이른바 한국철도는 □경영적자를 되풀이하는 사양산업□으로서 지금 수술대위에 놓여져 있다. 오늘 한국철도의 문제는 무엇에 의해 초래된 것인가? 낮은 철도요금체제가 우선 제기될 수 있다. 그러나 공공철도의 목적이 생산비원리보다는 시민의 필요원리에 의거하여 철도서비스를 제공하는 것임을 고려할 때, 적정원가에 미치지 않는 요금정책은 나름의 정당성을 지니고 있다. 중요한 것은 현재의 요금체제에서도 한국철도가 경영적자를 벗어날 수 있었다는 점이다.

첫째, 정부가 사회간접자본으로서 철도인프라를 지속적으로 확충해 왔다면 경영수지는 상당히 개선될 수 있었다. 현재 경부선, 중앙선 등은 열차의 추가투입이 곤란할 지경이고, 대부분의 경우도 선로여유율은 10%내외에 불과하기 때문이다.

둘째, 철도건설계정과 운영계정이 확고히 분리되어 철도운영계정이 시설투자부담으로부터 자유로울 수 있었다면 한국철도의 경영은 크게 개선될 수 있었다. 그러나 철도청은 시설투자를 위하여 스스로 투자비를 차입해야 했고, 철도 운영수입 중 상당액을 이자지급과 감가상각충당금으로 사용해야 했다.

셋째, 위 모든 것이 충족되지 않았더라도 정부가 공공보조금(PSO소요액)만이라도 법에서 정한대로 지급하였더라면, 한국철도는 적자기업이지 않았을 것이다. 오히려 한국철도는 최근 고속철도가 현실화되면서 철도르네상스가 종종 언급되는 상황을 맞아 □건전재정을 유지해 온 유망산업□의 이름을 가질 수 있었다.

위에서 제시된 철도투자의 확대, 시설건설비의 정부 부담, 공공보조금의 성실 지급 등 세 가지 모두 책임은 정부에 있다. 그런데도 정부는 그 책임을 철도운영의 대리자일뿐인 철도청의 경영부실로 돌리고 있다. 만약 한국철도의 문제가 공공철도체제에서 연유하는 것이라면 그 해결대안의 하나로 시장체제(민영화)가 제안될 수 있을 것이다. 그러나 한국철도의 구조적 문제는 아직까지 정부가 공공의 의무를 제대로 수행하지 않은 것에서 기인하다. 즉, □시장의 결핍□이 아니라 국가가 자신의 책임을 방기한 □공공의 결핍□에서 발생한 것이다. 그럼에도 한국철도는 정부가 철도투자의 책임을 다하고 철도의 공공적 운영을 책임맡는 방향이 아니라 오히려 시장화에 의해 철도운영을 수익성원리에 방치하려는 방향으로 나아가고 있다.

따라서 한국철도의 치유를 위해서는 무엇보다도 정부의 시설투자의무가 이행되어야 하고, 그 규모도 성장산업으로 부상하는 철도산업의 위상에 조응하여 확대강화되어야 한다. 이러한 면에서 철도개혁법안이 □국가는 철도시설의 투자와 건설에 대한 종합적인 시책을 수립하고 이를 시행할 책무를 진다□(6조 3항), □건설교통부장관은 철도산업구조개혁의 효율적인 추진과 산업의 발전기반조성에 필요한 재원을 확보하기 위하여 철도산업발전기금을 설치한다□(48조) 등을 명시한 것은 긍정적인 일이다.

그러나 이것이 앞으로 얼마나 공공성을 강화하는 방식으로 추진될 지는 열린 채로 남아 있다. 철도자산을 소유한 정부가 철도시설 건설의 초기재원은 마련하겠지만, 기존 철도청체제에서처럼 과도한 감가상각비를 시설공단에 부과하여 결국 철도운영회사나 국민 부담으로 귀결시킬 수도 있고, 최근에 외국에서 도입되고 있는 공민협력투자사업(PPP: Public Private Partnership)의 방식을 통해 민간자본을 유치하여 시설부문까지 부분민영화하는 방식도 도입할 수 있기 때문이다. 또한 정부가 철도산업발전기금을 마련한다고 하지만, 이것이 새로이 철도시설의 현대화과 건설을 위한 기금이기보다는 철도운영회사에게 지급되는 보조금으로 사용되어 운영부문 민영체제를 구축하는 민영화기금으로 귀착될 수도 있다.

이러한 면에서 여전히 철도개혁법안은 철도건설의 정부 책임에 대하여 구체적인 답변을 주지 못하고 있다. 그리고 앞에서 지적하였듯이 공공보조금에 대한 정부의 성실이행의 의지가 철도개혁법안에서부터 흐려져 있다. 결국 철도개혁법안의 철도산업구조 개편안은 철도의 공공성을 훼손하고 국민과 철도노동자의 희생을 대가로 삼을 뿐, 현재 한국철도가 절실히 요구하는 한국철도의 철도건설투자의 재원 확보와 공공보조금 성실 이행의 의제는 허공에 놓여져 있다. 정부가 이번에 입법예고한 철도개혁법안은 현 한국철도의 문제를 해결하는 방안이 되지 못하는 것이다.

6. 맺으며: 공공철도체제를 모색하며

지금까지의 정부가 입법예고한 철도개혁법안의 문제점을 살펴보았다. 그 내용을 보면, 한국철도의 시설투자에 대한 책임은 추상적으로만 명시되는 것으로 그치고 있고, 대신에 법안의 대부분은 철도운영부문의 순조로운 민영화를 위한 조항들로 가득 차 있다. 이에 따라 만약 이 법안대로 한국철도의 산업구조가 재편될 경우, 철도운영부문의 재정자립을 구축한다는 명분 아래, 민간철도운영회사는 막대한 특혜를 입어 황금기업으로 등장할 것이고, 대신에 국민들은 서비스 저하, 요금 인상, 그리고 노동자는 고용불안정의 문제에 직면하게 될 것으로 예상된다. 결국 신자유주의 정부, 민간자본에게 환영할 만한 법안이지만, 일반 국민, 노동자의 입장에서는 받아들일 수 없는 법안인 셈이다.

특히 이 법안이 지니는 결정적인 문제점은 철도가 지녀야 할 공공성을 심각하게 침해할 것이 분명하다는 점이다. 이러한 면에서 이 법안은 각 계층의 이해관계를 떠나 국민적 시각에서 보더라도 공공성을 약화시키는 반사회적인 법안이다. 따라서 이 법안은 법안내부의 부분수정으로는 그 문제점을 해결할 수 없는 근원적인 문제점을 안고 있다. 다시 한국철도의 구조적 문제에 대한 과학적인 진단 하에서 한국철도의 장기발전 방향을 처음부터 새롭게 모색하여야 한다.

이 글은 목적은 정부가 제출한 철도개혁법안의 문제점을 지적하기 위한 것으로서 이후 철도산업의 대안적 발전방향을 모색하는 것은 아니었다. 그럼에도 앞으로 현행 철도개혁법안에 대한 문제점이 공론화되고 새로이 철도산업의 방향에 대한 근본적인 재검토가 필요하다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 한국철도의 올바른 발전방향을 찾기 위한 연구와 논의가 열리기를 고대하는 것은 철도연구자의 중요한 소망임에 틀림이 없다.

이러한 면에서 이후 한국철도의 진보적 발전방향을 모색하는 데 기여하는 바램으로 한국철도 개혁방향의 몇 가지 원칙을 제시하는 것으로 글을 마무리하겠다.

첫째, 철도시설부문과 철도운영부문의 회계가 명확히 분리되고, 이것이 실효를 거두기 위해서는 시설부문의 정부책임이 분명히 실행되어야 한다. 사실, 철도시설과 운영의 회계분리원칙은 1991년 유럽공동체에서 철도구조개혁의 기본방향으로 결의된 이후 세계 대부분의 국가에서 채택되고 있는 방안이다(Nash and Toner, 1998; ECMT, 1995). 이러한 회계분리론은 시설과 운영의 회계원리 차이를 인정했다는 점에서 긍정적인 측면을 가진다. 시설부문은 사회간접자본으로서 정부가 전액부담하는 지출성 재정구조이지만, 철도운영은 생산된 철도서비스를 시장에서 판매하여 비용을 보전하는 영업성 재정구조를 지니기 때문이다. 그러나 동시에 분리론은 운영부문이 시설투자부담에서 벗어남에 따라 운영부문의 민영화를 용이하게 하는 측면도 지니고 있다. 결국 시설과 운영의 분리는 합리적 회계분리로 발전할 수도 있고, 정부의 시설투자가 방기된 채 민영화의 산전단계로만 작용할 소지도 있다.

) 철도청은 시설과 운영의 분리가 시설에 대한 국가의 책임을 명확히 할 수 있다는 긍정적인 측면에 강조를 두고(21세기철도발전전략기획단, 2000: 10), 노동조합측은 운영부문을 민영화하는 사전단계라는 점에 비판의 초점을 두고 있다(김성회, 2000; 철민추, 2000).

그런데 한국정부는 이번 철도개혁법안에서 철도기간망 확충을 위한 재정마련계획을 분명히 밝히지 않은 채, 시설과 운영의 회계분리를 운영부문를 민영화시키는 방안으로 악용하고 있다. 이제 오도된 시설과 운영의 회계분리가 아니라 정부가 철도시설의 책임을 다하는 회계분리론이 구축되어야 한다.

둘째, 철도운영부문에 대한 공공보조금제도는 사회를 대표하여 정부가 성실히 운영해야 한다. 사회적 이유에서 발생한 비용에 대해서는 정부가 성실히 보상해 주어야 하기 때문이다. 철도서비스는 공공사회재로서 모든 국민들에게 차별이 발생하지 않도록 공급되어야 하는 공공성을 지니고 있다. 철도서비스의 생산비는 노선과 지역에 따라 상이할 수밖에 없다. 그럼에도 철도서비스는 생산비의 차이에도 불구하고 공공성의 원리에 의해 국민에게 공급되어야 하는 공공사회재이다. 이 과정에서 특정 노선과 지역에 따라 운영적자가 발생할 수 밖에 없고 이것은 그 지역주민의 책임이 아니라 동시대를 생활하는 국민의 공동책임이다. 따라서 국민을 대표하여 정부가 공공보조금을 지급해야 하고, 철도의 공공성을 유지하기 위해서는 공공보조금제도가 필수적인 것이다.

) 만약, 시설부문에 대한 정부의 책임이 집행될 경우 철도운영부문은 건전한 공기업으로 공공체제를 유지하며 철도공익서비스를 충분히 제공할 수 있다. 지금까지 철도청의 운영구조에 의거할 경우, 정부가 철도청의 건설비 부담과 철도공익서비스비용을 현재의 국유철도특례법안에서 정한 의무를 수행한다면 한국철도의 운영부문은 매우 양호한 공공생산조직이기 때문이다.

셋째, 한국철도 운영체제의 획기적인 개혁이 필요하다. 공공철도체제를 옹호하는 것이 현재의 철도청체제를 그대로 인정하는 것은 아니다. 이제 철도시설부문과 운영부문의 회계분리가 명확히 이루어지고, 철도보조금의 보상이 이루어지는 전제하에서, 운영부문의 공공성과 역동성을 만들어낼 수 있는 대안적 운영체제가 모색되어야 한다. 이것은 정부, 노동조합, 시민조직, 사회운동단체, 철도전문가 등이 함께 참여하는 □사회적 공공운영체제□를 의미한다. 이러한 공공철도체제에서 철도건설과 운영에 관한 의사결정은 전문경영인, 노동조합, 유관사회단체, 전문가, 정부관료가 포함되는 □공공경영위원회□에 의해 이루어져야 할 것이다. 동시에 공공철도의 운영을 감사하는 독립적이고 강력한 외부감사위원회도 설립되어야 한다. 또한 철도서비스의 질을 점검하고 평가하는 □철도서비스위원회□도 필요하다. 이와같이 경영위원회-감사위원회-철도서비스위원회의 삼각축에 기반한 사회적 공공철도체제를 진지하게 모색해야 한다. 그리고 이러한 운영체제는 노동권이 보장되면서 역동적이고 자율적인 노동규율이 행해지는 철도작업장을 전제로 할 것이다.

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철도청, □결산보고서□, 각년도.

<발제 2>

숨겨진 또 하나의 본질인 노동력 구조조정 저지를 위해서 철도산업구조개혁기본법 입법 반대에 나서야 한다

김 도 형 (변호사, 민변 사무차장)

1. 고용안정의 측면에서 바라본 법안의 문제점

현재 정부가 입법 추진 중에 있는 철도산업구조개혁기본법(안)의 주요 골자는 철도의 시설과 운영을 분리한다는 것이다. 즉, 철도 시설의 건설과 관리를 위하여 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통·폐합하여 □한국철도시설공단□을 설립하고, 철도 시설을 이용하여 운영 사업을 영위하기 위하여 정부가 전액 출자하는 □한국철도주식회사□를 설립하는 것을 기본 내용으로 하고 있다. 이러한 법안이 입법화되면 현재 고속철도 건설을 위하여 설립되어 있는 고속철도건설공단은 없어지게 되어 노동자들의 처지에서는 한국철도시설공단으로의 고용승계 여부가 중요한 현안이 되며, 철도청 소속 공무원들 또한 한국철도주식회사와 한국철도시설공단의 소속 노동자로의 신분 변동이 일어나게 된다. 문제는 법안이 조직 정비 및 자산과 부채의 처리에 대하여는 상세한 세부 규정을 두고 있으면서도 인력의 처리 문제에 대하여는 □근로자들의 고용안정을 우선적으로 고려하고, 신설 법인은 철도청과 고속철도건설공단의 직원 고용을 승계한다□라는 추상적인 선언 규정만을 두고 있을 뿐 고용승계와 고용안정 보장을 위한 구체적인 내용이 법안에 전혀 규정되어 있는 바가 없다는 것이다. 이는 기존 여타의 다른 분야의 구조조정 과정에서 정부가 행하여 왔던 것과 마찬가지로 철도 산업의 구조조정 과정에서도 노동자의 고용안정 문제에 대하여는 정부가 책임을 지지 않고 무시할 작정으로 있다는 것을 알 수 있게 해주는 것이다.

2. 고용승계와 고용안정 보장을 위한 대책

먼저 가장 문제가 되는 법안 제14조의 내용은 다음과 같다.

제14조(직원의 채용) ① 신설법인은 대통령령이 정하는 바에 따라 각각의 신설법인 설립위원회를 설립하여 각각의 직원의 근로조건 및 직원채용기준 등을 마련하여 철도청장 및 고속철도건설공단이사장에게 이를 통보하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 통보를 받은 철도청장은 소속 공무원 중 공무원 신분을 계속 유지하고자 하는 자와 신설법인으로 신분이 전환될 자를, 고속철도건설공단이사장은 공단 임직원 중 각각의 신설법인으로 신분이 전환될 자를 확정하여 신설법인 설립위원회가 채용할 수 있도록 조치하여야 한다.

③ 신설법인의 직원채용에 대해 당해 신설법인의 설립위원회가 행한 행위는 당해 신설법인이 행한 행위로 본다.

④ 철도청장은 고속철도건설공단 임□직원 중 철도운영회사에서 근무할 자를 철도주식회사 설립시까지 국가공무원법 및 철도청의 직제상 정원에 불구하고 공무원으로 임용한다.

⑤ 제2항의 규정에 의하여 공무원의 신분을 계속 유지하기를 희망하는 자에 대하여는 국가는 다른 행정기관으로 재배치하도록 노력하여야 한다.

신설법인이 철도청과 고속철도건설공단의 직원 전원을 그대로 고용승계하도록 하는 것은 당연한 원칙이어야 한다. 그러나 법안은 신설법인의 설립위원회로 하여금 직원채용기준을 정하도록 하고 있는바, 이는 고용승계가 당연한 것이 아니라 신설법인 설립위원회가 정하는 기준에 의해서 고용승계 여부가 결정된다는 것을 의미하는 것이다. 철도청장과 고속철도건설공단이사장이 신설법인으로 신분이 전환될 자를 확정한다는 것도 직원 전원에 대한 고용승계를 부정하는 입장에 서야만 나올 수 있는 말이다. 고용승계가 이루어지는 직원에 대하여도 근로조건은 신설법인 설립위원회가 새로이 정하는 기준에 의하게 되는바, 최소한 기존의 근로조건이 유지된다는 보장 또한 없는 것이다. 결국 법안 제13조에서는 국가는 철도종사자의 고용안정을 우선적으로 고려하여야 하고, 신설법인은 철도청 및 고속철도건설공단의 직원 고용을 승계하는 것으로 규정하고 있기는 하나, 이와 정면으로 모순되는 규정이 바로 그 다음 조문에 위치하고 있는 것이다.

따라서 법안 제14조가 수정되지 않는 한 고용승계와 고용안정은 공염불에 불과하게 되는바, 법안 제14조의 수정은 최소한의 선에서 요구되어지는 것이다. 고용승계와 고용안정의 보장을 위한 구체적인 수정안을 나름대로 제시해 보면 다음과 같다.

제14조(고용승계의 절차 등) ① 신설법인은 대통령령이 정하는 바에 따라 각각의 신설법인 설립위원회를 설립하여 철도청과 고속철도건설공단으로부터 고용승계하게 되는 직원에 대한 근로조건의 기준을 마련하여 철도청장 및 고속철도건설공단이사장에게 이를 통보하여야 한다. 단, 이 때 마련하는 근로조건의 기준은 종전의 근로조건을 저하시키는 것이어서는 안된다.

② 제1항의 규정에 의하여 통보를 받은 철도청장은 소속 공무원 중 공무원 신분을 유지하고자 하는 자와 신설법인으로 전환될 자를 확정하여 신설법인 설립위원회가 직원을 고용승계할 수 있도록 조치하여야 한다.

③ 철도청과 고속철도건설공단 소속 직원의 고용승계와 관련하여 당해 신설법인의 설립위원회가 행한 행위는 당해 신설법인이 행한 행위로 본다.

④ 제2항의 규정에 의하여 공무원의 신분을 계속 유지하기를 희망하는 자에 대하여는 국가는 다른 행정기관으로 재배치하여야 하며, 고속철도건설공단의 임□직원 중 고용승계를 원하지 않는 자에 대하여는 국가는 재취업을 알선하여야 한다.

앞서 지적한 바와 같이 신설법인 설립위원회에 직원의 고용승계 여부에 대한 재량을 부여하는 □직원 채용□이라는 개념 자체가 사용되어지는 것을 허용해서는 안되는 것이다. 그리고 신설법인 설립위원회가 마련하는 직원에 대한 근로조건의 기준에 대해서는 철도청과 고속철도건설공단에서의 기존 근로조건을 그 하한선을 설정하는 규정을 두어 신설법인으로의 고용승계시 근로조건이 저하되는 것을 방지하는 규정을 두어야만 한다. 철도청장과 고속철도건설공단 이사장이 공단의 임·직원 중에서 신설법인으로 신분이 전환될 자를 확정한다는 부분은 전원 고용승계 원칙을 부정하는 직접적인 근거 규정으로서의 역할을 하는 것이므로 삭제되어야 한다. 전원 고용승계 원칙에 서게 되면 철도청 소속 공무원 중에서 고용승계를 원하지 않는 직원에 대하여는 다른 행정기관으로의 재배치가 당연한 것이므로 □재배치하도록 노력하여야 한다□는 표현도 적절치 못한 것으로서 국가에 대하여 재배치 의무를 부여하여야 하며, 아울러 고속철도건설공단의 경우에 있어서는 신설법인으로의 고용승계를 원하지 않는 직원에 대하여는 재취업 알선 의무를 명문으로 규정해 두는 것이 타당하다.

3. 고용승계와 고용안정 보장의 입법 반영의 한계성

그렇다면 법안 제13조에서 선언하고 있는 고용안정 보장과 고용승계 원칙에 배치되는 법안 제14조의 내용을 위에서 설시한 바와 같이 수정할 것을 요구하여 입법화 과정에서 반영시키면 그것으로서 충분하다고 할 수 있는가? 절대 그렇지 않다고 할 것이다. 법안의 대전제는 민영화 및 철도 시설과 운영의 분리에 있다. 이러한 대전제를 받아들이면서 고용안정과 고용승계를 보장하는 수준에서 노동자들의 요구가 머무른다면 정부의 입장에서는 결코 수용하지 못할 바가 없을 것이다.

먼저 별반 무리 없이 법안의 입법화가 완료되면 신설법인이 설립되기까지의 사이에 대대적인 인원감축을 실시하는 것을 예상할 수 있다. 사전에 정리해고를 통해 인원을 줄일 수 있는 데까지 줄이고 난 이후에 나머지 인원만을 전원 고용승계하는 법 규정을 만드는 것은 아무런 문제가 없는 것이다. 물론 정리해고의 규모가 대규모로 이루어지게 될 경우 그 과정에서 일어나는 노동자들의 반발을 우려하여 신설법인이 설립될 때까지는 정리해고의 규모를 필요최소한도로 국한시킬 수도 있다. 일단은 고용승계를 하고 나서 신설법인에서 재차 정리해고를 감행하는 것도 충분히 가능한 시나리오인데 이를 막을 방도는 없다. 정리해고를 면하려면 계약직 등 비정규직으로 전환하라고 요구할 경우에 이를 거부할 수 있겠는가? 정리해고와 비정규직이라는 칼날이 존재하는 한 고용안정은 요원한 것일 수밖에 없는 것이다. 여기에 완전한 고용승계를 보장할 것을 요구하는 입법 반영 투쟁이라는 것의 한계가 있는 것이다.

법안 속에 숨겨져 있는 또 하나의 본질이 바로 노동력의 구조조정이라는 것을 놓쳐서는 안될 것이다. 일반 사기업의 노동자들보다는 상대적으로 신분의 안정성을 가지고 있는 공기업의 노동자들에 대한 구조조정을 원활히 하기 위한 측면에서도 사기업으로의 전환의 필요성이 존재하는 것이다. 그런데 지난 해 11-12월 공기업 구조조정 저지 투쟁이 실패로 막을 내린 결과 이제 정부는 노동자를 무시할대로 무시하고 있다. 철도 산업에 종사하는 노동자들을 길거리로 내몰겠다고 노골적으로 나서고 있는 것이다. 그렇게까지 나오는 이상에야 노동자들로서는 고용승계와 고용안정 보장을 요구하고 나서는 것이 일응 유효한 전술로서의 가치를 가지는 측면이 물론 존재한다. 문제는 거기에만 머물러서는 결코 안된다는 것이다. 그것이 바로 정부가 노리고 있는 함정일 수 있는 것이다.

철도산업구조개혁기본법 입법 자체를 저지하는 것이 노동력 구조조정을 막기 위한 유일한 옳은 길이 되는 이유가 바로 여기에 있다고 할 것이다. 이미 패배한 싸움이니까 그나마 피해를 최소화시키기 위하여 고용승계와 고용안정 보장을 요구하며 수세적으로 대응할 것인가? 아니면 반노동자적인 법안의 본질을 폭로해내면서 민영화 반대의 꺼져가는 불씨를 다시 되살리는 싸움을 전개할 것인가? 중요한 판단의 기로에 철도 노동자들이 서 있는 상황이라고 할 것이다.

< 첨부자료 1 >

기획예산처 홍보자료 비판 :

정부의 왜곡선전논리 정면비판

철도민주노조추진위원회 민영화연구팀

최근 정부와 철도청은 적극적인 선전홍보작업을 강화하고 있다. 작년 2000년 11월 13일 기획예산처는 이례적으로 □철도구조개혁(민영화), 왜 필요한가요?□라는 홍보자료를 배포하였다. 종래까지 철도구조조정을 독립적인 주제로 거론하지 않고 공공부문 구조조정의 하나의 항목으로만 정리하던 기획예산처가 철도민영화를 독립주제로 홍보자료를 배포한 것이다. 그러나 홍보자료의 내용을 보면, 사실을 왜곡하는 내용들로 가득 차 있다. 이 글은 기획예산처 홍보자료의 문제점들을 지적하기 위한 것이다. 각 항목의 제목은 홍보자료의 것을 그대로 따랐고, 우리의 비판은 화살표(-->) 다음에 배치하였다. (기획예산처의 홍보자료는 기획예산처 홈페이지 정책자료실에 공개된 556번 문서이다.)

1. 철도산업은 왜 부흥되어야 하나요?

<정부: 철도산업은 활성화되어야 한다.>

□21세기에는 환경친화적인 교통수단인 철도의 이용이 보다 활성화되어야 합니다. 유럽 등 선진국에서는 이미 환경 및 교통문제의 해결책으로써 철도의 중요성을 인식, 철도경쟁력 확보를 위한 정책을 추진하고 있습니다□  (1-2쪽)

<철도노동자: 철도산업은 21세기에 가장 진보적인 교통수단이다.>

21세기에 철도산업의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이제 □철도의 르네상스□가 언급되는 상황이다. 따라서 환경친화성, 정시성, 안정성을 갖춘, 그리고 고속철도가 일반화되면서 신속성까지 갖춘 철도산업은 가장 친환경적, 친사회적 교통수단이다. 마침내 정부도 철도산업의 중요성을 인정한 것은 반가운 일이다.

우리 철도노동자는 인류의 커다란 도전으로 다가온 환경 및 교통문제에 대하여 철도가 가장 진보적인 교통수단이라는 점에서 자랑스러움을 느낀다. 이렇게 중요한 철도이기 때문에 철도산업을 부흥시키는 정책을 추진하겠다는 정부의 발표를 환영한다. 우리는 지금까지 한국철도의 가장 핵심적인 문제가 정부의 철도투자 소홀에 있음을 여러 번 강조해 왔다.

그런데.....갑자기 정부와 함께 춤을 추려니 이상하다. 지금까지 그토록 철도산업이 중요하고 정부가 철도산업 육성정책을 펴야된다고 주장했음에도 그렇게 무심하더니...갑자기 왜... 정말 진심으로 정부가 의도하는 것은 무엇일까?

계속 정부의 주장을 살펴보자.

2. 현재의 철도운영체제는 어떤 문제가 있나요?

<정부: 정부조직은 관료적이어서 비효율적입니다.>

□현재의 철도운영체제는 관료조직으로 인해 경영개선과 대국민서비스 향상에 한계가 있습니다. 관청 형태의 현 철도운영체제는, 수송시장의 여건변화와 국민들의 수준 높은 서비스 요구에 즉각적이고, 효율적으로 대응하기에 부적합합니다. 정부조직법령에 의한 관료형 조직으로 경직성을 지니고 경영자율성이 부족으로 다양한 서비스 제공 등 효율적 대응에 한계가 있습니다.□ (3쪽)

<철도노동자 : 정부와 정부조직(공기업)이 결탁하는 정공(政公)유착의 운영방식은 관료적일 수 밖에 없다.>

한국철도의 문제는 정부조직이라는 사실에 있는 것이 아니라 관료적으로 운영되어 왔다는 점에 있다. 철도운영의 주요사안은 대한 철도노동자의 의견을 한번 구해보지도 않고 정부와 청관료에 의해 일방적으로 결정되어 왔고, 이를 개혁해야할 노동조합마저 청의 관변조직으로 고착되어온 것이 우리 철도의 현실이다. 따라서 철도운영체제의 관료성은 지금까지 노동자의 의견을 배제해온 운영방식을 개혁하는 것을 통해 극복할 수 있다.

관료적이라는 것은 하부의 의견을 배제한 체, 중앙이 일방적으로 운영과정을 독점하여 조직운영이 □고인 물□처럼 정체된 것을 의미한다. 이러한 관료성은 공공부문/민간부문 모두에서 나타날 수 있는 조직운영방식의 문제이다. 우리나라 민간재벌도 관료적 운영의 덫에 걸려 있는 것은 마찬가지이다. 아니 더 심하여 오너의 독점적 경영체제가 굳어져 있는 것이 우리나라 민간부문 아닌가?

정부는 민영화논리를 선전하기 위하여 □공공조직은 관료적이다□라는 이데올로기적 주장을 되풀이하고 있다. 지금까지 한국철도가 관료적이었다는 것은 사실이다. 그러나 그것이 민간부문으로 민영화한다고 해결되는 것이 아니다. 우리는 민주적으로 운영되는 혁신적인 공공조직을 대안으로 제시하며, □사회적 철도□를 주창해 왔다. 정부조직이 관료적인 것은 그들이 관료적이기 때문이다. 우리는 관료주의를 청산하고 노동자와 시민이 주관하는 공공철도체제를 구축할 것이다.

<정부: 한국철도는 경영적자라는 구조적 문제를 가지고 있다.>

□철도청의 적극적인 경영혁신 노력에도 불구하고 국가와 철도 운영주체간의 역할구분의 붙투명하여......경영적자가 지속적으로 발생하는 구조적인 문제를 안고 있습니다□ (3쪽)

<철도노동자 : 한국철도의 운영적자, 건설부채에 따른 이자지급, 과중한 감가상각비, 정부의 위법적 PSO 미지급 등 모두 정부 예상당국의 책임이다.>

정부와 철도청간의 역할 구분이 불투명하였던 것이 사실이었다. 즉 정부가 시설투자의 의무를 다하지 않아, 운영책임을 맡아야 할 철도청이 정부의 투자책임까지 맡아 왔다. 이것 때문에 철도청은 시설투자비를 스스로 빌려오고, 이자를 지불하며, 과도한 감가상각충당금을 지불해야 했다. 게다가 정부는 법에 정해진 PSO보상금의 지급도 미이행하고 있다.

한국철도의 경영적자의 원인을 비용구조와 수입구조로 나누어 보면,

우선, 철도청 운영비용구조의 문제점은 정부의 철도투자 방기에 따른 철도청의 과도한 재정비용지출, 즉, 과중한 감가상각충당금과 이자지급에 있다. 첫째, 철도청은 막대한 감가상각충당금을 운영비용에서 지출하고 있다. 1998년의 경우, 감가상각충담금으로 지출된 액수가 2,200억원으로 총영업비용의 11%를 차지할 정도이다. 결국 정부가 초기건설비용을 지출하는 경우에도 실제적으로는 철도청의 운영수입에서 충당되는 감가상각비 형태로 철도청이 시설투자비를 부담하고 있는 셈이다. 둘째, 철도시설투자비와 당기손실에서 비롯된 외부부채에 따른 이자지급도 한국철도 운영비용구조에서 커다란 문제이다. 최근 3년간을 보더라도, 철도청은 1997년 1,546억, 1998년 1,182억, 1999년 1,252억원을 이자지급으로 지출하였다.

수입구조의 측면에서 문제점음 PSO보상금의 미지급이다. 1995년 국유철도특례법은 철도청이 공공목적을 수행한 비용(PSO)을 정부가 지급하도록 명하고 있다. 그러나 정부는 1992-2000년 9년 동안 소요된 1조 8천억원의 26%인 5천억원만을 지급했을 뿐이다. 이 외상금액만이라도 정부가 지급했더라면 현재 철도청의 경영실적은 흑자로 전환된다. 어떻게 감히 기획예산처가 철도경영의 적자를 이야기하는가? 적반하장도 유분수지. 철도경영의 적자는 바로 정부 예산당국, 기획예산처가 법에 명시된 외상금액을 지불하지 않은 위법행위 때문에 발생한 것이다.

<정부: 철도청체제는 공익성과 수익성이 충돌하여 책임한계가 모호하다.>

□현재의 철도청체제는 공익성 유지(국가의 역할)와 수익성 확보(기업적 역할)라는 상반된 경영목표의 설정으로 경영결과에 대한 책임한계가 모호합니다□ (3쪽)

<철도노동자: 시설과 운영원리를 독립하자.>

책임한계가 모호한 것 역시 정부의 책임이다. 왜 정부는 시설투자의 책임을 다하지 않는가? 그러면 철도청은 철도운영부문에 집중할 수 있으며, 경영도 매우 건전할 수 있다. 두가지 의무를 철도청에게 강요한 것이 바로 정부이다.

게다가 현재 정부가 추진하는 철도민영화방안의 핵심내용이 바로 □시설의 공단화 / 운영의 민영화□이다. 정부의 철도민영화방안이야말로 가장 극단적으로 □공공성/수익성□의 모순을 지니는 모델이다. 정부는 자신이 지금 어떠한 민영화정책을 추진하고 있는 지를 과연 알고나 있는 것인가!

3. 철도구조개혁은 왜 필요한가요?

<정부: 효율성 개선을 위하여 민간경영체제가 필요하다.>

□철도구조개혁은 철도경쟁력 향상을 통해 효율적인 국가교통체계를 구축, 긍극적으로 국가경쟁력을 높이기 위해 필요한 조치입니다. 따라서 생산성 및 서비스 향상의 동기를 유발하고 전문경영인에 의한 철도운영이 가능하도록 민간경영체제를 도입하는 것이 필요합니다□ (5쪽)

<철도노동자: 강제된 효율성이 아니라 자율적인 책임노동이 필요하다>

이 자료는 민간경영체제의 긍극적 목표가 생산성 향상이 아니라 수익성 극대화라는 사실을 혼동한다. 전자는 수단이고 후자가 목표이다. 민간경영체제는 목표를 위하여 수단을 가리지 않는다. 이 때문에 고강도의 경영합리화가 추진되고, 사회서비스를 생산하는 노동자가 가장 억압당하는 노동체제가 강요된다. 즉 비인간적인 생산성 향상 방식이 정당화된다. 수익성 극대화라는 자신의 목표를 □생산성 향상□이라는 대중이데올로기로 둔갑시켜 정당화하는 전형적인 자본의 논리이다.

민간경영에 의한 생산성 및 서비스 향상의 기본방식은 □동기 유발□에 의한 것이 아니고 □강요□에 의한 것이다. 진정한 동기 유발을 위해서는 노동자 스스로 참여하고 감독하는 노동체제가 필요하다. 혹 발생할 수 있는 나태나 방만의 문제점들은 내부의 자율적인 책임노동방식과 외부의 독립적인 감사시스템을 통해 적절히 관리될 수 있다.

<정부: 투자와 운영주체간의 명확한 역할 분담이 필요하다>

□철도시설의 투자와 운영에 대한 정부와 철도운영주체간의 명확한 역할 분담으로 철도건설에 대한 투자체계도 강화될 것입니다□ (6쪽)

<철도노동자: 약속을 지켜라.>

왜 정부는 현 체제에서는 철도건설의 투자책임을 다하지 않으면서, 민영체제에서는 다할 것처럼 이야기하는가? 이미 정부의 국가기간교통망계획(2000-2019)에 의하면 과감한 철도투자가 제안되어 있다. 이것은 철도에 우호적인 입장을 가진 교통개발연구원 연구진들에 의해 마련된 것으로 알려져 있다. 그러나 여전히 투자재원에 대한 구체적인 플랜은 여기에서도 없다.

정부의 철도민영화방안을 보면, 초기 철도투자비는 정부가 부담할 수 있지만, 감가상각충당금과 시설유지보수비용을 합한 선로사용료가 철도운영부문에 전가되어 있다. 결국 민영철도체제에서도 정부는 시설투자의 책임을 벗으려는 의도를 드러내고 있다. 지금까지 정부는 앵무새처럼 철도시설투자의 중요성을 이야기했다. 정부의 공언(空言), 양치기 소년의 교훈을 아는가?

4. 철도구조개혁은 어떤 방식으로 추진되나요?

<정부: 철도건설은 정부가 책임지고, 철도운영은 민영화한다.>

□철도구조개혁의 기본방향은 현재 철도청이 일괄하여 담당하고 있는 철도건설부문과 운영을 분리하여 건설부문은 공단화하고 운영부문은 민영화하는 것입니다. 철도건설업무는 공단화하여 사회간접자본(SOC) 개념에서 국가책임으로 수행하게 됩니다□ (7쪽)

<철도노동자: 결국 누가 건설비를 부담하는가?>

정부의 철도민영화방안은 건설부문과 운영부문을 조직적으로 분리하는 안이다. 그러나 정부는 지금까지 철도청체제에서 건설부문의 투자를 상당부분 철도청에게 떠맡겨 왔다. 지금이라도 철도건설업무를 정부가 책임져라. 그런데 정부는 민영화하면 건설책임을 맡을 것처럼 이야기한다. 왜 공공철도체제에서는 책임을 회피하다가 민간철도체제에서는 건설책임을 다하겠다고 약속하는가? 과연 국민의 정부인가? 민간자본의 정부인가?

그러나 민간자본들이여 그리 기뻐만 할 것도 아니다. 양치기 소년의 이야기를 당신도 명심해야 한다. 현재까지 정부의 용역연구결과에 의하면, 결국 정부의 시설투자비는 선로사용료를 통해 운영부문으로 전가되는 것을 원칙으로 삼고 있다. 즉, 운영부문이 사후적으로 투자비를 부담하는 것이 된다. 정부는 결국 철도건설의 책임에서 빠져나갸려는 것이다.

5. 철도구조개혁이 성공적으로 실현되면 어떤 효과가 있나요?

<정부: 민영화하면 정부재정 및 국민세금이 감소한다.>

□철도경영의 효율화로 국가재정 부담이 줄어듭니다. 철도의 경쟁력 강화로 운영회사의 재정자립이 달성되면, 정부재정 및 국민의 세금부담이 감소됩니다□ (9쪽)

<철도노동자: 민영화초기 천문학적인 세금부담, 이후 본격적인 요금인상이 기다린다.>

전혀 그렇지 않다. 현재 민영화 용역연구안에 의하더라도, 민영화초기에 운영회사들에게는 천문학적인 PSO지원금이 제공될 예정이다. 1998년에 철도청에 제공된 정부의 PSO지원금은 996억, 1999년에 331억원이다. 그런데 민영화 첫해인 2002년 PSO책정액은 무려 6,800억원, 2003년에는 7,900억에 달한다. 민간철도회사의 운영적자를 메꾸워 주고, 시장이윤까지 덧붙여져야 하니까.

민영화 초기에 철도서비스는 줄어들지 않고, 요금도 오르지 않은 것이 보통이다. 왜냐하면 정부가 엄청난 PSO지원금을 제공하고, 선로사용료도 할인해주고, 그것을 대가로 운영회사의 요금과 서비스를 정부가 엄격히 규제하기 때문이다. 그러나 정부는 재정과 여론의 부담 때문에 민간운영회사에 대한 재정지원을 장기간 유지하기 어렵다. 왜 민영화하고서도 재정지원을 해야하는가라는 비판이 제기되기 때문이다. 따라서 정부는 경쟁체제가 도입되었다는 명목으로 민간철도에 대한 규제를 시장에 맡길 수 밖에 없다. 이때 정부의 규제력은 상실된다. 이제 민영회사들은 정부의 지원금 대신 승객의 요금을 직접 챙기게 된다.

운영회사의 재정이 자립적이라는 것은 정부의 PSO지원금이 없는 상황을 말한다. 당연히 정부재정 및 국민의 세금부담이 감소된다. 그러나 이제 국민들은 세금대신 인상된 요금을 직접 지불하게 된다.

6. 선진외국도 이러한 철도구조개혁을 실시했나요?

<정부: 스웨덴은 공무원이 철도를 운영하는 우리나라와 달리 상업적 경영체제를 도입하였다>

□선진국 중 우리나라처럼 철도운영을 공무원이 직접 수행하고 있는 나라는 없습니다. 스웨덴은 1988년에 기존 국철을 철도시설청과 철도공사로 분리, 철도운영에 상업적 경영체제를 도입하여 철도교통의 활성화를 도모하였습니다□ (10쪽)

<철도노동자: 스웨덴은 시설과 운영의 분리를 기초로 한 공공철도이다.>

스웨덴 철도노동자가 이제 공무원이 아닌 것은 사실이다. 기존에 국유철도체제에서 공사체제로 전환됨에 따라 우리나라의 공기업 노동자와 유사한 지위로 변하였다. 중요한 것은 공무원 신분 여부가 아니라, 철도가 민간체제가 아니라 공공체제로 운영된다는 사실이다.

또한 이 자료는 상업적 경영체제의 도입과 민간운영체제의 도입을 혼동시키고 있다. 스웨덴철도는 시설과 운영을 명확히 분리하였다. 따라서 철도시설청은 투자책임을, 철도공사는 운영책임을 전담한다. □상업적 경영체제□는 공기업인 철도공사가 자신의 재정자립을 시장을 통해 마련하는 경영원칙을 가진다는 것을 의미한다. 이러한 상업적 경영은 민간기업이 시장에서 수익성을 추구하는 것과는 다르다.

이 자료는 공공철도모델인 스웨덴철도를 □공무원이 아님□, □상업적 경영체제□라는 표현을 사용하여 마치 민영철도체제인 것처럼 묘사하고 있다.

<정부: 프랑스도 상업적 경영체제를 강화하고 있다.>

□프랑스는 1997년에 철도건설과 운영주체를 분리하는 구조개혁을 시행하여 기존의 국영철도회사인 SNCF는 상업적 경영체제를 강화할 수 있게 되었습니다□ (10쪽)

<철도노동자: 프랑스는 노동자대표까지 경영에 참여하는 공공철도이다.>

앞의 스웨덴 사례와 동일한 비판이 적용된다. 상업적 경영체제가 민간경영체제는 아니다. 프랑스는 현재까지 가장 사회적 철도원칙을 구현하고 있는 공공철도이다.

특히 가장 대표적인 철도선진국인 프랑스, 스웨덴 철도는 공공철도로 유지되고 있다. 단 철도개혁에 의하여 시설부문과 회계부문이 분리되어 정부의 시설책임이 명확해지고, 운영부문에 가능한 영업수지를 맞추는 영업원리가 도입되고 있다. 정부는 이러한 운영부문에 상업적 요소가 도입되는 것을 마치 □민영화□된 것처럼 교묘히 왜곡선전한다. 이것은 수익성을 기본원리로 하는 민간운영과는 질적으로 차이가 나는 것.

또한 프랑스철도의 경우 이사회 18명중 1/3인 6명이 노동조합 대표자이고, 매년 정부와 프랑스철도인 SNCF와의 협의에 의해 철도정책(보조금 포함)이 정해지는 등 노동자참여가 상당히 보장되어 있다.

<대통령>

□어느 나라에도 철도가 국영화된 나라는 없다□ -대통령 2001. 1. 20-

<철도노동자>

2차대전 이후 거의 대부분의 나라는 철도를 국영화하였다. 90년대 들어 신자유주의 지구화에 의하여 철도민영화가 외국에서 진행되는 것은 사실이지만, 지금도 가장 대표적인 철도선진국인 스웨덴과 프랑스는 정부소유의 공공철도체제이다.

7. 철도운영이 민영화되면 운임 인상이나 노선페지 등 부정적 효과도 나타나지 않을까요?

<정부: 일본은 철도민영화이후 9년간 요금이 오르지 않았다.>

□일본의 경우 철도민영화 이후 9년간 요금을 인상하지 않았습니다. 국철시대에는 매년 운임인상을 하였으나 87년 철도민영화 이후 89년의 소비세 도입에 따른 운임인상을 제외하고는 9년간 요금인상이 없었습니다.□ (11쪽)

<철도노동자: 국민은 요금대신 몇배의 세금을 민영철도회사에게 지불했다.>

이유는 간단하다. 앞에서 서술한 민영화초기 PSO지원금의 베일을 벗기면 된다. 일본국철은 민영화하면서 정부가 거의 대부분의 부채를 탕감해주었으며(따라서 민간철도회사는 기존 국철에 비해 이자지급 부담이 줄어들었다), 경영안정기금이라는 일종의 PSO지원금을 1.3조엔이나 제공하였다. 또한 JR화물의 경우 선로사용료를 경감해 주었다. 민영화초기 시민의 여론을 의식하여 정부가 요금은 규제하지만 민간기업에게 재정지원을 제공하는 전형적인 경우이다. 국민들은 요금대신 세금을 낸 것으로 결국 부담이 가중되었다.

게다가 엄청난 노동자 착취가 수반되었다. 현재 일본철도는 가장 노동강도가 강한 사례이다.

영국의 경우. 96-97년 민영화 이후, 시설회사는 엄청난 초과이윤을 얻고 있고, 직접 시민의 요금을 챙기는 운영회사의 경우에도 요금은 오르지 않았다. 약 2.5배 가량의 정부보조금을 받기 때문에.

그러나 이제 영국철도의 요금이 오르기 시작하고 있다. 96-99년까지 실질요금은 0.2%정도 낮아진 것이 사실. 요금 규제(소매물가지수 - 1%)때문. 그러나 2001년부터 재불하 시작하면서 정부는 이전만큼 계속 보조금을 줄 수 없는 처지이어서 요금규제를 풀기 시작하였다. 시민들이 반드시 이용할 수 밖에 없는 출퇴근요금 중심으로 규제 완화가 시작되어 요금 인상이 수면에 부상중이다.

한국의 경우, PSO보상액이 1999년 331억, 2000년 1,516억원으로 총 2년간 1,847억원이었다. 그러나 삼일회계법인 용역결과에 의하면, 민영화 초기 2002년 6,800억, 2003년 7,900억원 등 초기 2년동안에만 총 1조 4,700억원이 책정. 무려 8배 증가. 요금을 올리지 않으면서 기존 적자를 보충하고 민간자본의 평균이윤을 보장해주어야 하기 때문.

게다가 운영회사가 철도공단에 지불하는 선로사용료도 민영화초기에는 운영회사가 수익이 나는 경우에만 지불하는 것으로 가정하고 있음.

결국 요금을 올리지 않는 대신, 민간운영회사는 선로사용료를 감면받고 엄청난 운영보조금을 챙기고 있다. 국민은 요금대신 세금을 부담하였고, 현상적으로 요금은 오르지 않는 것으로 나타남.

요약하면 초기에는 정부보조금에 의지하고, 이후 점차 요금규제가 풀리면서 인상되어 직접 요금을 챙기게 된다.

8. 남북철도연결사업 추진에 지장은 없을까요?

<정부: 민영체제가 남북화물철도에 바람직하다.>

□남북간 철도운영은 상업적 기반에서 운영되는 것이 바람직합니다. 남북간 혹은 대륙과의 철도연계는 화물수송 위주의 상업적 운영을 목표로 하므로 민영회사 체제가 비용의 투명성이 뛰어나 현 체제보다 더 바람직한 측면이 많습니다□ (12쪽)

<철도노동자: 마침내 국제자본이 전면에 부상하다!!!>

남북한 철도연결에 가장 관심을 가진 세력은 국제운수자본이다. 만약 화물철도를 소유하게 된다면 동북아 물류거점을 장악하게 된다. 도대체 위 문구는 기업의 홍보자료인가 정부의 정책자료인가!

□철도산업구조개혁기본법안□에 대한

한국고속철도건설공단노동조합의 입장

건설교통부는 철도산업의 경쟁력강화와 발전기반을 마련한다는 명분을 앞세워 2001.2.27일 「철도산업구조개혁기본법안」을 입법예고 하였습니다. 이 법안은 한국고속철도건설공단과 철도청을 대상으로 구조개혁을 추진하면서 □철도시설과 운영의 분리, □한국철도시설공단□과 □한국철도주식회사□의 설립 □한국고속철도건설공단과 철도청의 자산·부채·고용의 처리 □철도노선 관리운영권의 민간위탁 등을 주요 내용으로 하고 있습니다.

건설교통부는 설명자료를 통해 관청조직위주의 철도운영체제의 구조적 한계극복, 건설투자체계의 효율화 및 21세기 교통여건 변화에 적극 대처하기 위한다는 등 철도산업구조개혁의 필요성을 역설하고 있지만, 국내 철도산업의 경제적 환경과 고속철도산업의 육성·발전, 그리고 첨단 고속철도기술 자립 등 철도산업 기술력 제고 측면에서 이 법안은 많은 문제점을 안고 있습니다.

첫째, 한국고속철도건설공단과 철도청의 건설관련 조직의 통·폐합

경부고속철도건설사업은 경부축의 교통난 해결을 위하여 1983년의  타당성조사를 시작으로 1992.6월 착공하여 추진되어 왔습니다. 당시 총사업비 5조8천 억원을 들여 1998년말까지 건설한다는 사업계획을 제시하고 건설사업을 진행하여 왔으나, 1998.7월 기본계획 변경을 통하여 사업비 12조7천 억원에 2004.4월 우선 개통한다는 일정을 제시하고 있습니다. 현재 진행중인 경부고속철도의 경우 건설사업이 1년 지연되는 경우 발생할 사회경제적 비용은 2조4천 억원으로 추정하고 있습니다. 따라서 국책사업인 경부고속철도사업은 더 이상의 계획 변경 없이 계획된 공기와 사업비 범위에서 차질없이 건설되어야 하는 것이 절대절명의 과제인 것입니다.

그러나, 현재 정부에서 추진하고 있는 철도산업구조개혁에서는 공단 조직의 변화를 노정하고 있으며, 이는 고속철도건설 주체로서 건설사업을 수행하여 온 공단의 설립 취지를 퇴색케 하는 한편, 전문화를 벗어날 수 있는 개연성으로 전문기술인력인 조직원들의 동요와 이탈을 야기시킨다는 문제점을 안고 있습니다.

고속철도의 건설이 국내에 전무한 첨단고속철도기술을 이전 받아가며 건설사업을 시행하고 있다는 실정을 감안한다면, 이러한 문제점은 착공이후 9여 년간 축적된 기술과 경험의 사장을 의미하는 것이자 건설사업의 차질 가능성을 내포하고 있다는 측면에서 크나큰 국가적 손실이 아닐 수 없을 것입니다.

(공단설립이후 2000.10월말 기준 의원면직한 직원의 수는 이미 250여명에 이르고 있음)

현재 고속철도 건설과정에는 사업관리에 미국 Bectel사, 노반·궤도공사 책임감리용역에 프랑스 Systra사 및 독일 De-Consult사 등이 참여하고 있으며, 프랑스 알스톰사로 부터 도입되는 고속철도 차량등 시스템에는 차량, 전차선, 제어통신기술에 대한 설계, 운영 및 유지보수기술을 포함하고 있습니다.

따라서 고속철도의 성공적 건설과 이전 받은 첨단고속철도기술의 자립기반을 마련하고 나아가 고속철도기술의 독자적 발전 및 해외고속철도건설사업에 진출한다는 또 하나의 사업목표를 달성하기 위해서는 고속철도건설공단 조직의 특화는 불가피하다 할 것입니다.

둘째, 고속철도건설 단계에서 운영관련 조직 전환

이는 곧 고속철도건설사업의 분할 시행을 의미하는 것이며, 경부고속철도의 성공적 건설을 포기하는 처사라 아니할 수 없습니다.

현재 경부고속철도건설사업은 노반 등의 시설물이 건설중에 있고 고속철도차량은 해외제작차량 12개 편성과 더불어 국내제작 34편성이 한국철도차량주식회사에서 본격 제작 중에 있으며 2004년 4월말까지 46편성 전량 공단에 납품될 예정입니다. (노반공사의 경우 총 21개공구중 6개공구 시공완료) 또한, 시험선로에서 시험운행을 통한 조정시험 및 시속 300km의 설계입증시험 및 열차별 인수시험을 시행하여 계약 요구조건에 적합한 성능이 입증되면 정식으로 인수하게 됩니다.

참고로, 차량에 대한 시험은 ① 각 분야별 개별장치 ② 각 개별 하부시스템(차량: 동력차)  ③ 각 개별 통합시험(열차편성), ④ 각 시스템간 인터페이스 시험(열차제어-차량, 전력설비-차량), ⑤ 종합시운전 순으로 시험이 진행됩니다.

결국, 고속철도건설과정에서 진행될 시험선 및 본선에서의 시운전은 노반 및 궤도, 주변시설물(변전설비, 전차선, 열차제어), 고속열차의 복합적인 시운전이 필수적이며 시스템적으로 완벽한 조화를 이루어져야만 안전성이 검증되게 됩니다.

따라서, 법안에서 제시하고 있는 것과 같이 현 건설단계에서 운영관련 조직을 전환하게 되면 우선 고속철도 차량등 책심기자재 도입에 따른 국제계약관리에 어려움이 예상될 뿐만 아니라 고속철도시스템의 전체적인 공사관리에도 상당한 영향을 미칠 것으로 예상됩니다. 이를 구체적으로 살펴보면,

먼저, 계약관리 측면에 있어서 예상되는 문제점으로는 □계약변경이 불가피하고  이에 따라 추가비용 등이 소요되며 □기성금액 산출 및 지급업무에 어려움이 발생하고 □계약관리 주체 변경에 따라 불필요한 행정업무 증가 등으로 건설공기에 영향을 미칠 것입니다.

또한, 고속철도건설의 공사관리 측면에서도 □노반 등 시설물과 차량 등 코어시스템간의 인터페이스문제 해결이 과제로 대두될 것이며 □시험 및 시운전 추진이 원활치 못하고 책임소재가 불분명해짐에 따라 준공단계의 각종 문제점 해결에 난항을 겪을 것으로 예상되며 □고속철도의 안전성검증이 원활치 못함으로써 안전상의 중대한 결함 발생이 예상됩니다. (예시, 차량떨림현상)

따라서, 현재의 건설단계에서 운영관련 조직의 전환 등의 변화는 완벽한 고속철도에 장애요인으로 작용할 것이므로 있어서는 안될 것이며, 앞에서도 지적했듯이 실제 고속철도 운영과정에서 드러나는 여러 요소들을 재차 호남고속철도건설 등의 설계에 반영하여야 고속철도기술의 진정한 국내 자립기반이 마련된다 할 것입니다.

2001. 3. 13

한국고속철도건설공단노동조합