특별토론회

김대중정부 공공부문 구조조정: 평가와 과제

2001. 3. 30

상지대·성공회대·한신대 민주대학 컨소시엄 부설

공동주관: 민주사회정책연구원

전국공공운수사회서비스노동조합연맹

<토론회 순서>

* 주제: □김대중정부 공공부문 구조조정: 평가와 과제□

1. □공공부문 구조조정의 비판적 평가와 과제□	1

- 발표자: 오 건 호 (민주사회정책연구원 상임연구위원)

- 토론자: 강 병 구 (한국노동연구원 부연구위원)

오 선 근 (공공연맹 정책실장)

2. □공공부문 구조조정: 공기업의 지배구조개선을 중심으로□	44

- 발표자: 김 윤 자 (한신대 국제경제학부 교수)

- 토론자: 김 성 희 (한국노총 중앙연구원 연구위원)

최 임 식 (정부투자기관노조연맹 정책실장)

3. □구조조정기 공공부문 노동조합운동의 한계와 과제□	60

- 발표자: 송 유 나 (사회진보연대 정책부장)

- 토론자: 최 임 식 (정부투자기관노조연맹 정책실장)

박 용 성 (한국전력기술노조 위원장)

<토론문> 공기업 구조조정과정과 노조의 대응 평가	74

* 사회: 김 성 구 (민주사회정책연구원 부원장, 한신대 교수)

* 때: 2001년 3월 30일(금) 오후 4시 - 7시

* 곳: 한국능률협회 연수원 4층

<발표 1>

IMF금융위기시기

공공부문 구조조정의 비판적 평가와 과제

오 건 호 (민주사회정책연구원 상임연구위원)

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1. 신자유주의적 구조조정과 공공부문의 부상

2. 우리나라 공공부문과 공공부문 노동조합

1) 공공부문 현황

2) 공공부문 노동조합 현황

3. 김대중정부의 공공부문 구조조정 추진과정

4. 공공부문 구조조정의 내용과 평가: 공기업을 중심으로

1) 공기업 민영화

2) 공기업 경영혁신

5. 대안적 공공부문의 개혁방향: '공공성'의 강화를 위하여

1) 공공기간산업의 공공체제 유지

2) 공공부문 노사관계의 이중구조와 중앙교섭체제의 도입

3) 공공적 운영체제의 모색

6. 맺으며

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1. 신자유주의적 구조조정과 공공부문의 부상

1980년대 이후 전세계적으로 공공부문 구조조정이 주요한 의제로 떠올라 있다. 2차대전 이후에는 정부의 역할과 사회복지에 대한 국민의 요구가 커짐에 따라 □공공의 이익□을 국가가 직접 생산/관리한다는 명목으로 공공부문이 크게 성장하였었다. 그러나 1980년대 들어서는 공공부문의 비효율성을 비판하는 목소리가 높아지면서 이제는 오히려 □작은 정부□를 만들기 위하여 가능한 공공부문을 축소하려는 시도가 세계 여러 곳에서 행해지고 있다.

이러한 배경에는 공공부문의 확대에 따른 정부 재정구조의 악화라는 경제적 이유가 크게 작용하였다. 또한 공공부문 노조운동을 견제하기 위한 사회정치적 이유, 그리고 사회주의권의 몰락이라는 이데올로기적 이유 등도 있다. 어떠한 이유가 근본적인 영향을 미쳤는 지에 대해서는 논란이 분분할 수 있지만, 중요한 것은 이들 세 요인 모두 □시장의 효율성□에 대한 강한 지지를 기반으로 삼고 있다는 점이다.

기존 사회민주주의나 케인즈주의는 자본주의 시장원리를 사회경제의 기본원리로 삼지만 시장의 □한계□를 보완하기 위하여 탈시장 영역을 적절하게 육성하고자 하였다. 이때 공공부문은 시장의 수익성원리에 의거하지 않고 공공적 생산을 목적으로 하는 대표적인 탈시장 영역으로 인정되었다. 가장 전형적인 시장중심의 구조조정이 행해진 영국의 경우만 보더라도, 70년대말에 공공부문의 고용규모는 전체 고용의 30%에 육박하였다.

그러나 80년대 이후 등장한 새로운 시장세력은 시장과 공공부문의 적절한 조화를 실패한 것으로 단정하였다. 이제 시장경쟁원리에 의거하지 않았던 공공부문은 타성과 비효율의 온상으로 간주되었다. 공공부문의 문제들은 모두 시장의 원리에 충직히 따르지 않았던 것에서 기인하는 것으로 주장되었고, 시장의 원리를 극대화하는 것이 최상의 사회재조직 대안이라고 천명되었다. 이제 시장의 극대화가 20세기를 마무리하는 구조조정의 원리로 부상한 것이다. 이러한 새로운 시장주의는 보통 신자유주의로 칭해진다.

하지만 이러한 신자유주의적 구조조정은 상당한 사회적 비용을 수반하는 것이었다. 특히, 공공부문 구조조정의 결과 상당한 인력이 감축되었고, 이에 대한 노동자와 노동조합의 반발은 매우 거세었다. 이 때문에 80년대 이후 신자유주의적 구조조정이 추진된 나라에서의 노사관계 갈등은 대부분 민간부문이 아니라 공공부문에서 발생하고 있다. 외국의 경우를 보면, 1970년대까지 공공부문은 정부와 대체로 우호적이었다. 공공부문 노동조합은 온건하였고 공공부문 노사관계도 그리 부각되지 않았었다. 그러나 80년대 이후 공공부문에서 행해진 구조조정이 공공부문 노동자들의 기존 권리를 침해함에 따라 공공부문은 가장 뜨거운 사회갈등지점으로 떠오르게 되었다(Beaumont, 1992, 1995; Ferner and Hyman, 1992; Winchester and Bach, 1995).

시간지체는 있지만 김대중정부가 추진하고 있는 공공부문 구조조정의 경우도 1980년대 세계적인 추세로 자리잡은, 그리고 영국에서 전형적으로 드러났던 신자유주의적 성격을 지니고 있다. 정부는 공공부문의 부실, 타성, 특권 등을 비판하면서 이러한 비효율성의 원인을 시장경쟁의 부재에서 찾고 있다.

그러나 노동조합은 오히려 정부의 과도한 규제가 공공부문의 개혁을 가로막고 있다며, 현재 진행중인 구조조정에 반발하고 있는 상황이다. 노동조합이 정부의 공공부문구조조정에 강하게 저항하는 배경에는 여러 가지 요인이 있겠지만 우선은 공공부문 노동자들이 직면한 상황, 즉 □고용조건의 악화□에 그 원인이 있다. 공공부문 노동자들은 종래까지 여러 기업복지제도와 고용안정성을 기반으로 공공부문을 자신의 평생직장으로 여겼었다. 그러나 우리나라의 경우 1998년과 1999년 두 해 동안 공공부문에서 무려 10만 7천여명의 노동자들이 일자리를 잃었고, 2000년과 올해 2년 동안에 다시 3만 5천여명이 추가로 감원될 예정이다.

그러면 이러한 공공부문 구조조정을 총괄적으로 어떻게 평가할 수 있을까? □공공부문의 개혁□은 항상, 누구에게나 정당한 과제이다. 그러나 중요한 것은 개혁 자체가 아니라 □어떠한□ 개혁인가에 있다. 개혁은 당위적으로 요청되는 것이지만, 그 내용은 다양하거나, 심지어 상반된 방향에서 개악될 수 있기 때문이다.

예를 들어, 정부나 언론이 칭송하는 1980년대 이후 영국 보수당정부의 구조조정은 □경제성장률을 높이고 실업율을 대폭 감소시키는 성공□을 거둔 것이 사실이다. 그러나 사회구조적인 측면에서 보면 종래에 □모든 영국 국민을 위하는□ 일국민전략(One Nation Strategy)의 사회정책이 이제는 중산층 이상의 중간계급의 이해만을 중점적으로 보호하는 대신에 노동자나 하층계층의 희생을 초래하는 사회정책, 즉 □영국 국민을 두 계층으로 분할지배하는□ 두국민전략(Two Nation Strategy)에 다름 아니었다(Jessop et al., 1988).

이와같이 구조개혁이 총량적으로 생산력을 증대시키는 것을 목적으로 하지만, 그 구조는 기존 기득권계층의 이익만을 증대하여 계층분할을 심화시키는 계층일방적 방식일 수도 있고, 아니면 기층 서민이나 노동자계급의 이해를 증진시켜 사회평등성을 강화하는 연대주의 방식일 수도 있다. 혹은 가장 최악의 경우에는 지나치게 특정계층의 이해만을 일방적으로 옹호하거나 맹목적인 이데올로기의 광신에 의하여 기존의 체제를 총량적으로 개악시키는 구조조정도 발생할 수 있다.

이러한 맥락에서 이제 3년이 공공부문 구조조정의 내용을 냉정하게 되돌아볼 필요가 있다. 이 때 평가의 기준은 단편적으로 제시된 목표의 달성여부에만 국한되어서는 안된다. 오히려 목표 자체의 정당성, 추진과정에서 수반되는 사회 각 영역의 문제들까지 종합적으로 검토되어야 한다. 이를 위하여 이 글은 지난 3년간 전개된 김대중정부 공공부문 구조조정의 내용을 종합적으로 정리하고, 그 내용과 추진과정을 비판적으로 평가하기 위한 것이다. 글의 순서는 다음과 같다. 첫째, 우리나라 공공부문과 공공부문 노동조합에 대하여 개괄한다. 둘째, 김대중정부의 공공부문 구조조정 추진과정을 정리한다. 셋째, 공공부문 구조조정의 냉용을 공기업과 경영혁신으로 나누어 비판적으로 평가한다. 마지막으로, 진정한 공공부문의 개혁을 위한 대안적인 방향으로 모색한다.

2. 우리나라 공공부문과 공공부문 노동조합

1) 공공부문 현황

공공부문이란 일반적으로 정부가 사용자의 지위를 가지고 있는 기관을 가리킨다. 그러나 각 기관과 정부와의 관계가 다양하기 때문에 각국마다 공공부문으로 불리우는 대상은 조금씩 다르다. OECD는 □공공부문은 피고용자의 임금이 정부로부터 직접 주어지거나 혹은 중앙정부로부터 예산배정을 받은 조직에 의해 주어지는 영역□이라고 정의하고 있다. 이 정의에 따를 경우 공공부문은 중앙정부(Central government), 지방정부(Regional government), 공기업(public enterprise)으로 크게 구분된다(OECD paydata).

공공부문 중에서 가장 특수한 것이 공기업부문이다. 공기업부문은 조직/재정구조가 나라마다 다양하고, 공기업 스스로 일반시장에서 공공서비스를 생산/판매하는 경우가 대부분이어서 일반 정부행정조직과는 구분되는 경영구조를 가지고 있다. 이러한 특성을 반영하여 OECD는 중앙정부와 지방정부를 가리켜 협의의 공공부문, 공기업을 포함하여 광의의 공공부문으로 부르고 있다.

				공공부문
중앙행정기관			지방·기초자치제				교육청			정부공공기관
<그림 1> 우리나라 공공부문 구조

한편 우리나라에서는 공공부문은 크게 <그림 1>처럼 네 부문 즉, 중앙행정기관, 지방/기초자치체, 교육청 및 지자체 산하기관, 정부공공기관 등 4가지로 이루어져 있다(기획예산처, 19990916). 이중에서 행정기관이나 교육청에 비해 공공기관은 다소 특수한 성격을 띠고 있다. 행정부문에 종사하는 노동자들은 공무원이라는 특수한 법적 지위를 가지고 있고, 노사관계의 측면에서도 본격적인 단결권을 지니고 있지 못하며, 각급 교육청 근로자들도 교육공무원이라는 특수신분을 지닌다. 정부도 구조조정을 추진과정에서 공무원부문과 교육청은 분리하여 다루고, 일반적으로 공공부문 구조조정이라고 일컬을 경우, 행정부문과 교육부문을 제외한 비공무원부문인 정부공공기관을 가리켜 왔다. 따라서 우리나라에서는 -OECD와 반대로- 구조조정의 핵심대상인 정부공공기관만을 가리킬 때는 □협의의 공공부문□, 위의 4개 부문을 모두 포함하면 □광의의 공공부문□으로 불리울 수 있을 것이다.

이 글도 연구대상을 정부공공기관에 초점을 맞추어 진행할 것이다. 따라서 중앙행정기관, 지방행정기관, 교육공무원은 논의에서 제외하고, 분석의 대상은 아래표에 제시된 공기업과 정부출연기관 등의 정부공공기관(32만여명), 즉 □협의의□ 공공부문에 한정된다.

<표 1> 협의의 공공부문: 구분과 소속기관
		설명	소속기관
공기업	정부투자기관	정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체 중 □정부투자관리기본법□ 적용대상 기업체	한국조폐공사, 한국전력공사, 대한석탄공사, 대한광업진흥공사, 한국석유공사, 대한무역투자진흥공사, 한국도로공사, 대한주택공사, 한국수자원공사, 한국토지공사, 농어촌진흥공사, 농수산물유통공사, 한국관광공사
	정부출자기관	정부가 납입자본금의 5할 미만을 출자한 기업 □공기업의경영구조개선및민영화에관한법률□ 적용대상기업	담배인삼공사, 국정교과서, 한국가스공사, 포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국전기통신공사, 한국지역난방공사, 대한송유관공사, 대한매일신보사, 한국감정원, 대한주택보증, 인천국제공항공사, 한국방송공사
정부 산하 기관	정부출연기관 정부위탁기관 정부보조연구기관	예산의 전부 혹은 일부 출연 정부업무를 위탁받아 수행 정부보조금으로 정책연구 수행	소비자보호원, 한국공항공단, 중소기업진흥공단 등 마사회, 방송광고공사, 국민체육진흥공단 등 평화문제연구소, 국방군사연구소, 문화정책개발원 등
	정부출연연구기관	정부가 예산의 전부 또는 일부 출연금을 지원하는 연구기관	한국과학기술연구원, 한국개발연구원, 한국노동연구원, 한국보건사회연구원, 한국노동교육원 등
지방공기업		지방자치체가 출자한 공기업	지방공사의료원, 도시개발공사, 지하철공사, 시설 및 주차관리공단, 농수산물도매시장관리공사 등

그러면 공공부문의 각 기관을 구체적으로 살펴보자.

먼저 공기업을 보면, 공기업은 정부투자기관과 정부출자기관으로 구성된다. 정부투자기관은 한국조폐공사, 한국전력공사 등 정부가 납입금의 5할 이상을 출자한 기업체 중 □정부투자기관관리기본법□의 적용을 받는 기관이다. 예외적으로 한국산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행 등과 은행법 제2조의 규정에 의한 금융기관들은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자하였음에도 □정부투자기관관리기본법□의 적용에서 제외되어, 정부투자기관으로 분류되지 않는다.

정부출자기관은 정부가 납입자본금의 5할 미만을 출자한 기업으로 담배인삼공사, 한국가스공사 등이 여기에 속한다. 한편 한국방송공사는 정부가 납입자본금을 5할 이상 출자하였으나 □정부투자기관관리법□에 포함되지 않아 정부출자기관으로 분류되며, □공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률□의 적용을 받는 기관들도 정부출자기관에 포함된다.

정부 각 부서에 소속된 정부산하기관은 정부출연기관, 정부위탁기관, 정부보조연구기관 등으로 나뉘어진다. 정부출연기관은 정부가 예산의 전부 또는 일부를 출연금으로 지원하는 기관으로 한국소비자보호원, 국제협력단, 중소기업진흥공단, 한국공항공단 등이 존재하고, 정부위탁기관은 정부업무를 위탁받아 공공목적기능을 수행하는 기관으로 한국마사회, 한국방송광고공사, 국민체육진흥공단, 의료보험연합회 등이 있으며, 정부보조연구기관은 정부의 보조금지원에 의존하여 정책연구 기능을 수행하는 기관으로 평화문제연구소, 국방군사연구소, 문화정책개발원, 식품위생연구원 등이다.

한편 우리나라에서 특히 발달된 부문이 정부출연연구기관이다. 정부출연연구기관은 정부가 예산의 전부 혹은 일부를 출연금으로 지원하는 연구기관이다. 외국의 경우 국책연구소가 필요할 경우 정부내에 연구소를 직접 설치하거나 민간연구소에 외부용역을 의뢰하는 것이 보통인데, 우리나라의 경우 정부부처별로 출연금을 지원하여 연구소를 설치/운영하는 경우가 계속 증가해 왔다. 우리나라 정부출연연구기관의 역사는 1966년 한국과학기술연구원(KIST), 1971년 한국개발연구원(KDI)의 설립으로 시작되었고, 70년대 후반에 들어 각 부처별로 여러 연구기관이 생겨났다. 이러한 정부출연연구기관은 정부주도로 경제개발시대에 범국가적 연구개발이 필요하였던 우리나라 경제발전전략에 의거한 것이었고, 이후 각 부처별로 출연연구기관을 보유하는 것이 관행이 되었다(기획예산위 19980804).

<표 2> 정부공공기관 현황 (1998년)
		기업수 (모기업+자회사)	고용인원	예산액(조원)
공기업	정부투자기관	43 (13+30)	85,000	44.0
	정부출자기관	65 (13+52)	129,000	54.9
정부 산하 기관	정부출연/위탁/ 보조연구기관	133	54,000	28.2 (재정지원 3.6)
	정부출연연구기관	59	18,500	2.4 (출연금 1.1)
지방공기업		80	35,500
합계		380	322,000
- 기획예산위(19980513; 19980703; 19981002; 19980817) 참조.

이어 각 부문의 현황을 간략히 살펴보자. 공기업부문은 1998년 3월 현재 정부투자기관 13개 모기업과 산하자회사 30개, 정부출자기관 13개 모기업과 산하기관 52개 등 모두 108개이며, 여기에 고용된 이원은 214,000명에 이른다. 이들 공기업의 한해 예산 총액은 100조원으로 정부예산규모보다도 크고, 해당부문도 전력, 철강, 전화, 통신, 가스, 수도 등 국가기간산업을 차지하고 있다. 1970년대 이래로 이들 공기업부문의 부가가치총액은 GDP대비 약 8-9%를 차지하고 있다.

정부산하기관으로는 우선 정부출연기관 50개, 정부위탁기관 68개, 정부보조연구기관 15개로 총 133개 기관이 여기에 속한다. 1998년에 총 5만 4천여명이 고용되어 있으며, 예산총액은 28조 2억원에 달한다(국고지원 3조 6천억원 포함). 또한 정부출연연구기관은 그 수가 1971년에 5개, 1981년에 21개, 1991년에 49개, 1998년 현재 59개(과학기술계 34개, 인문사회계 25개)로 꾸준히 증가하고 있다. 이들 정부출연연구기관에 고용된 노동자수는 1998년에 18,596명이다. 정부출연연구기관의 1998년 총 예산규모는 2조 4천억원에 달하는데, 이중에서 정부가 출연한 금액은 약 1조 1천억원이다.

지방공기업은 지방자치체가 출자한 공기업으로 1998년 현재 총 80개 공사 혹은 공단의 형태를 띤다. 구체적으로는 지방공사의료원이 34개로 가장 많고, 도시개발공사 10개, 지하철공사 4개, 제3섹터 12개, 지방공단 15개, 기타공사 4개이며, 총 35,514명을 고용하고 있다.

2) 공공부문 노동조합 현황

우리나라 공공부문 노동조합이 노동조합운동에서 주목을 받기 시작한 것은 최근의 일이다. 비록 대부분의 공공부문에 노동조합이 설립되어 있었지만 실제 활동은 활발치 않았고, 조직운영도 관료주의적 성격을 강하게 띠고 있었다. 공공부문에서 노동조합운동은 지하철노조, 조폐공사노조, 정부출연기관노조 등 일부 공공부문 노동조합이 1987년 이후 노조운동의 대열에 합류하면서 활성화되기 시작하였지만, 민간부문에 비하면 여전히 미약한 수준이었다.

따라서 우리나라에서 □공공부문 노조운동□의 이름이 본격적으로 등장한 것은 한국통신 노동조합의 민주화, 철도□지하철노조의 활동 등을 계기로 1994년에 공공부문노동조합대표자회의가 결성되면서이다. 이후 공공부문 노조운동은 꾸준히 성장하여 현재 민주노총 산하 공공운수사회서비스노동조합연맹(이하 □공공연맹□)에 소속된 조합원이 10만여명, 한국노총 산하에 가입된 조합원이 12만여명에 이르고 있다. 이들은 1999년 IMF 구조조정에 대항하여 전개된 총파업을 주도한 주요한 세력이었다. 주요 노동조합을 보면, 1999년 4월에 대대적인 파업을 벌였던 서울지하철 노동조합, 노조역사상 처음으로 조합원 1만 5천여명이 참여하는 집회를 가진 체신노조, 전력민영화에 반대하여 국민공동대책위원회까지 결성해 내었던 한국전력노조, 2000년 12월 명동성당에서 혹한의 파업투쟁을 전개하였던 한국통신 노동조합 그리고 2000년 이후 철도민영화 반대와 노조민주화를 추구하며 부상하고 있는 철도노조 현장민주세력 등을 꼽을 수 있다. 이들 노동조합들은 현재 모두 공공부문 구조조정의 대상사업장으로서 노사갈등의 전면에 서 있으며, 모두 대규모 전국기업이어서 그 영향력이 막대하다는 특성을 지니고 있다.

<표 3> 공공부문 노동조합 현황 (2000)
	민주노총소속	한국노총소속
노조수	61개	73개
조합원수	82,000여명	124,000여명
대표적 노조	한국통신(38,000), 서울지하철(9,854)	한국전력(29,393), 담배인삼공사(9,016),

현재 공공부문 노동자중에서 노동조합에 가입된 인원은 약 20만명을 넘는다. 한국 노조운동이 한국노총과 민주노총 양 계열로 양분되었듯이 공공부문 노동조합들도 각각 양 노총으로 나누어진다. 2000년 상반기 현재 한국노총에 속한 공공부문 노동조합은 한국전력, 담배인삼공사 등을 포함하여 약 124,000여명이고(현재 공무원신분이지만 기능직이 다수이어서 노동조합결성이 허용된 철도노조와 체신노조가 포함된 수치), 민주노총에 속한 노동조합은 한국통신, 서울지하철 노동조합을 중심으로 조합원수는 약 82,000여명이다.

종래까지 한국노총과 민주노총계열 노동조합은 이념이나 활동방식의 차이로 인하여 실질적인 연대활동을 전개하지는 못해 왔다. 그러나 2000년부터 한국노총에 속한 공공부문 노동조합의 협의기구인 □공공부문노동조합협의회□와 민주노총계열 공공부문 상급단체인 공공연맹이 정부의 공공부문 구조조정에 맞서 다양한 연대사업을 전개하는 주목할만한 일이다. 2000년 10월 8일에는 양 조직에서 2만명이 참여하는 공공부문연대 집회를 성공적으로 주관할 정도로 공공부문 노동조합간의 연대활동이 부상하였고, 올해에도 정부(기획예산처)의 구조조정시책에 공동으로 대응하기 위하여 다양한 공공사업이 추진될 것으로 예상된다.

) 2001년 3월 2-3일간 민주노총 산하 공공연맹, 보건의료노조, 사무금융노련이 주관하는 □기예처 예산권 남용 분쇄 공동수련회□가 개최되었다. 이 수련회는 모두 민주노총 산하 조직이 주관하는 것임에도 불구하고 참가범위로 정투연맹과 금융노조까지 확대하여 이들에게 참관을 요청하기도 하였다(공동대책회의 20010302). (참가여부 확인 요!!!).

3. 김대중정부의 공공부문 구조조정 추진과정

IMF금융위기와 함께 출범한 김대중정부는 신정부 100대 국정과제를 설정하며 의욕적인 출발을 내딛었다. 김대중정부는 금융, 공공, 기업, 노동 등의 4개 영역을 핵심적 구조조정 대상으로 삼고 IMF가 제시한 구조조정방안을 □모범적□으로 따르는 채무자가 되었다.

특히 대통령은 공공부문의 구조조정을 □혁명적□으로 진행하라고 지시할 만큼 공공부문 개혁을 강조하며 구조조정을 독려하고 있다. 자본과 노동측의 반발로 어려움이 발생할 것이 예상되는 다른 세 부문을 선도하기 위해서라도 정부가 실질적인 고용주인 공공부문에서 구조조정의 모범을 보여야 하기 때문이다.

정부의 공공부문 구조조정이 본격적으로 추진된 것은 1998년 4월부터이다. 동년 2월 대통령 직속기관으로 출범하여 4대부문 구조조정을 주관하게 된 기획예산위원회는 4월에 대통령 업무보고시 정부공공기관에 대한 구조조정을 보고하였고, 이후 각 부문별로 구조조정계획이 발표되기 시작하였다.

<표 4>처럼, 정부는 1998년 4월 3일에 정부출연연구기관, 4월 17일에 공기업에게 경영혁신자료 제출을 요청하였다. 이후 각 기관이 제출한 자료들을 검토하는 과정을 마친 후, 5월에 정부출연연구기관 경영혁신방안, 7, 8월에 공기업 민영화 및 경영혁신 계획, 8월에 정부출연/위탁기관 경영혁신 계획, 10월에 지방공사 경영혁신 계획을 확정발표하였고, 11-12월부터 추진실적을 점검해 나가기 시작하였다.

<표 4> 공공부문 구조조정 추진과정
일 시	내 용
1998년
4월 3일	정부공공기관에 경영혁신자료 제출 요청
5월 13일	정부출연연구기관 경영혁신방안 발표
6월 22일	공기업 경영구조실패 성과감사 결과 발표 (감사원)
7월 3일	1차 공기업 민영화계획
8월 4일	2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획
8월 17일	정부출연/위탁기관 경영혁신 추진계획
10월 2일	지방공사/공단 구조조정 및 경영혁신계획
11월 16일	정부출연/위탁기관 경영혁신 추진실적 점검
11월 27일	정부출연연구기관 경영혁신 추진실적 점검
12월 11일	공기업 경영혁신 추진실적 점검
1999년
4월 22일	공기업 경영혁신 및 구조조정 추진실적 점검
5월 13일	정부출연/위탁기관 경영혁신 추진실적 점검
5월 26일	한국통신 정부지분 일부(14.5%) 해외매각
6월 18일	정부투자기관 1998년도 경영실적평가결과
7월 15일	포항종합제철 2차 주식해외매각 (8%)
9월 16일	공공부문 경영혁신 국무회의보고
10월 21일	정부투자기관사장 경영계약이행실적 평가기준 확정
12월 29일	공기업 고객만족도 평가
2000년
2월 9일	2단계 공공부문개혁 추진방향 발표
3월 17일	2000년도 정부투자기관 경영평가단 구성
4월 27일	감사원, 공기업 경영구조 개선실태 감사 실시
5월 10일	공공부문개혁 포탈사이트 운영개시
6월	1999년도 정부투자기관 경영실적 평가결과
7월 25일	퇴직금제도 미개선기관에 대한 불이익조치
8월 23일	정부혁신추진위원회 발족
9월 7일	□국민의 정부□ 국정2기 공공부문개혁 추진방향
9월 15일	개혁추진실적을 예산지원과 적극 연계
9월 18일	공기업 경영구조 개선실태 감사결과 발표 (감사원)
9월 22일	공공부문 경영혁신 추진과제 점검회의 개회
9월 30일	공기업 사장단 간담회 개최
9월 30일	공기업민영화추진위원회 제7차 회의

<표 4 (계속)> 공공부문 구조조정 추진과정
일 시	내 용
10월 20일	정부혁신추진위원회 제2차 회의
10월 31일	2001년도 정부투자기관 예산편성지침 확정
11월 22일	공공부문 경영혁신 추진상황 점검회의
11월 30일	정부혁신추진위원회 출범 100일
12월 1일	□혁신사례 국무회의 보고□ 1년, 달라지고 있는 공공부문
12월 5일	공공금융기관 퇴직금누진제 폐지 급속히 진전
12월 20일	2000년도 공기업 고객만족도 평가결과
12월 30일	공공부문 인력구조조정 목표 초과달성
2001년
1월 5일	경영혁신 미흡기관에 대해 2001년도 예산배정 유보
1월 17일	공기업민영화추진위원회 제8차 회의
1월 19일	공공부문개혁 추진실적 평가결과
1월 27일	공공개혁 추진현황 및 계획
1월 31일	정부혁신추진위원회 제5차회의
2월 7일	국정2기 6개월 공공개혁추진
2월 27일	개혁관련 수시배정 대상기관 경영혁신 추진상황
3월 2일	공기업 자회사 정리방안 확정
3월 21일	2001년도 정부투자기관 경영평가단 구성 및 평가계획 주요내용

각 부문별 경영혁신 추진계획을 보면, 1998년부터 2000년까지 3년 동안을 구조조정기간으로 설정하고, 매년 단계적 세부목표가 명시되어 있다. 1999년부터는 부문별 경영혁신과 공기업 민영화의 실적을 점검하는 회의가 정기적으로 열리고 있다. 각 부문별로 구조조정 내용을 살펴보면,

첫째, 공기업의 경우 현행 24개 공기업(모기업) 중 13개, 산하 75개 자회사중 67개를 민영화하는 대대적인 민영화계획이 발표되었다. 이에따라 포항종합제철, 한국통신, 한국전력 등 주요한 국가독점기업이 민영화되기로 확정되었다. 또한 경영혁신대상 19개 공기업에서 총 28,813명(20.1%)의 인원감축이 결정되었다.

<표 5> 공기업 구조조정 추진계획
		현행	구조조정 이후	비고
기관수	모기업	24개	13개	5개 완전민영화, 6개 단계적 민영화
	자회사	75개	8개	민영화 및 통폐합
인원수*		143,063명	114,250명	28,813명(20.1%) 감원
- 기획예산처 19981002 * 5개 완전민영기업을 제외한 19개 모기업을 대상으로 한 수치

둘째, 정부출연/위탁/보조연구기관의 경우, 정부는 이들 기관들이 비효율적으로 운영되고 낮은 수준의 서비스제공으로 국민부담이 가중되고 있다고 평가하면서, 유사중복기능의 통폐합, 민영화, 경쟁체제 도입, 인력감축 등의 구조조정계획을 마련하였다(기획예산처 19980817). 이에 따라 총 133개의 기관중 27개가 폐지되어 2001년에 106개로 줄어들고, 고용인원도 총 13,000명(24.1%)이 감원될 예정이다. 이를 통해 약 8천억원의 예산절감효과를 거둔다는 것이다.

<표 6> 정부출연/위탁/보조연구기관 구조조정 추진계획
	1998	1999	2001	비고
기관수	133개	112개	106개	27개 축소
인원수	54.000명	45,000명	41,000명	13,000명(24.1%)감원
순재정지원	3.6조원	3.1조원	2.8조원	8천억원 절감
국민부담경감	회비, 수수료, 부가금 등 인하 또는 중단			7,800억원
- 기획예산처 19980817

셋째, 정부출연연구기관의 경우, 정부는 정부출연연구기관의 기능이 상당부분 중복되고, 연구기관의 자율적 책임경영체제가 미비하며, 연구조직의 유연성이 부족하다고 지적한다. 이에 따라 종래 각 연구기관별로 만들어진 개별 출연(硏) 설치법을 폐지하고 정부출연연구기관을 총괄하는 □정부출연연구기관관리기본법□(가칭)을 제정하여 통합관리틀을 마련할 계획이다. 구조조정의 결과 경상비의 20%가량이 절감될 것으로 기대되었다.

<표 7> 정부출연연구기관 구조조정 추진계획
	현행	조정	비고
기관역할	출연기능의 중복	고유기능별로 역할 구분	통폐합보다는 역할 전문화
경상비		20%수준 삭감	유사중복기능의 조정으로 인한 경상비 절감
- 기획예산처 19980513

넷째, 지방공기업의 경우, 현행 80개 지방공사를 68개로 12개 축소하고, 인원수도 총 8,103명(22.8%)을 감축할 예정이다. 이러한 인원감축과 후생복지제도의 개선을 통하여 총 1,900억원의 수지개선을 달성할 예정이다. 지방공기업의 경우 투자/출자 주체가 지방자치단체임에도 불구하고 중앙기획기관인 기획예산위가 지방공기업의 구조조정까지 주관한다는 점이 특이하다.

<표 8> 지방공기업 구조조정 추진계획
	현행	구조조정	비고
기관수	80개	68개	12개 축소
인원수	35,514명	27,411명	8,103명(22.8%) 감원
수지개선효과	인원감축, 퇴직금/보수체계 등 제도개선		1,900억원
- 기획예산처 19981002

정부의 공공부문 구조조정은 2001년 3월 현재까지 원래의 계획대로 진행되고 있다. 2000년 상반기 이후 주식시장의 침체로 민영화일정이 다소 지연되는 것만을 제외하면, 수백개의 공공기관에서 기획예산처의 의도에 맞추어 구조조정이 이루어지고 있다. 정부는 공공부문 구조조정에 더욱 박차를 가하고 그 성과를 널리 알리기 위하여 2000년 5월부터는 공공부문개혁 포탈사이트(www.reform.go.kr)을 운영하고 있다.

한편 정부는 2000년 8월부터 대통령직속기관으로 정부혁신추진위원회를 구성하여 공공부문개혁을 점검하고 있다. 이 위원회는 학계, 시민단체, 노동계, 산업계, 언론계 등 사회 각 분야의 민간위원을 참여시켜 공공부문개혁추진의 사회적 합의를 강화하기 위하여 설립된 것이다. 따라서 이전에 기획예산처가 주관이 되어 진행되었던 공공부문 구조조정에 대한 점검이 이제 정부혁신추진위원회의 몫이 되었다. 이 정부혁신추진위원회는 9월 7일 1차회의를 개최하는 것으로 가동을 시작하였는데, 첫 목표가 국정1기 구조조정과제를 올해 2월까지 확실히 마무리하도록 정부부처를 독려하는 것으로 정해져 있다(기획예산처, 20000908: 3).

하지만 정부혁신추진위원회가 공공부문 구조조정과정에 대한 발언권은 그리 크지 않을 것으로 보인다. 여전히 중요한 구조조정사안은 기획예산처에 의해 발표되고 있기 때문에 정부혁신추진위원회는 기획예산처의 구조조정 방침을 점검하는 형식적인 기구이상을 넘지 않는다.

이에 따라 2000년 9월부터 공공기관별로 구조조정 추진실적을 평가하는 고강도의 압박정책이 추진되고 있다. 우선은 감사원이 2000년 9월에 공기업 경영구조 개선실태 감사결과를 발표하여 기획예산처 지침이 각 공기업에서 집행되고 있는 지를 감사하고 이것의 완수를 강력히 요구한 상태이다. 이어 기획예산처는 공공부문의 구조조정 추진실적을 2001년 예산에 연계하는 조치를 취하여 재정통제를 가하는 새로운 채찍을 마련하였다. 실제로 기획예산처는 공공부문 구조조정의 이행이 부진한 기관에 총 1조 3,122억원의 예산을 배정유보하여 상당수 기관이 3월 현재까지 예산유보에 직면해 있고(20010105, 20010227), 이로 인하여 공공부문 노동조합의 거센 반발을 야기하고 있는 실정이다.

4. 공공부문 구조조정의 내용과 평가: 공기업을 중심으로

이제 정부의 공공부문 구조조정의 내용을 정리하고 평가할 차례이다. 앞에서 정리했듯이, 정부의 공공부문 구조조정은 공기업, 정부산하기관, 정부출연연구기관, 지방공기업 등 4개 기관을 중심으로 추진되고 있다.

이중에서도 가장 규모가 크고 대표적인 영역이 공기업부문이다. 공기업부문은 전력, 통신, 가스 등 사회서비스를 직접 생산하여 개별 국민에게 공급하는 국가독점산업이다. 따라서 공기업부문은 다른 공공부문과 비교하여 상대적으로 □시장화(Marketization)□가 가능한 영역이다. 이 때문에 공공부문의 구조조정에 시장원리를 도입하려는 김대중정부의 공공부문 구조조정정책이 본격적으로 적용될 수 있는 영역도 공기업부문이다. 이하에서는 공기업부문을 중심으로 김대정정부의 공공부문 구조조정의 내용을 정리하고 평가하겠다.

정부는 1998년 4월부터 관련부처가 제출한 공기업관련 자료와 감사원이 수행한 □공기업 경영구조 실태 성과감사□(1998. 6. 22)에 기반하여 공기업부문의 구조조정방안을 7월, 8월 두차례에 걸쳐 발표하였다. 이 방안은 26개 공기업(모기업)에 대한 구조조정의 기본골격을 정한 것으로서 현재까지 유지되고 있다.

<표 9> 26개 모기업 구조조정방안 분류 (1998년)
	완전 민영화	경영혁신		자체 구조조정	계
		단계적 민영화	경영혁신
대상 모기업	포항종합제철 한국중공업 한국종합화학 한국종합기술금융 국정교과서	한국전기통신공사 한국담배인삼공사 한국전력공사 한국가스공사 대한송유관공사 한국지역난방공사	한국관광공사 한국석유개발공사 한국수자원공사 한국토지공사 대한석탄공사 농어촌진흥공사 대한무역투자진흥공사 농수산물유통공사 대한주택공사 한국도로공사 한국감정원 한국조폐공사 대하광업진흥공사	한국방송공사 서울신문
모기업수	5개	6개	13개	2개	26개
인원수	28,310	111,054	32,009	6,818	178,191
- 기회예산위(19980804)

정부가 추진하려는 공공부문 구조조정 내용을 요약하면, □민영화□와 □경영혁신□이다. 공공성보다는 기업성이 강한 공기업은 민영화하여 주인있는 책임경영을 실현케 하고, 공공적 성격이 강해서 민영화대상에서 제외된 공기업의 경우에는 강도높은 경영혁신을 통해 경영효율화를 추진한다는 것이다.

정부는 총 108개의 검토대상 공기업(정부투자기업과 정부출자기업) 중에서 11개 모기업과 대부분의 자회사를 민영화대상으로 확정하였다. 모기업의 경우, 즉각 민영화대상기업은 포항종합제철, 한국중공업 등 5개 기업이고, 한국전기통신공사, 한국전력공사 등 6개 공기업은 단계적 민영화기업으로 분류되었다.

한편 경영혁신 대상으로 선정한 공기업에서는 각 기관의 유사중복기능을 통폐합하여 조직과 인력을 슬림화하고 간섭과 규제를 최소화하여 책임경영체제를 확립하려는 것을 목표를 밝히고 있다. 이를 통하여 정부는 긍극적으로 공공부문을 성과관리가 확립되는 기업형조직으로 구축하여 개혁을 선도하고, 동시에 현재 과도하게 성장한 공공부문의 규모를 점차 축소한다는 것이다(기획예산위 19990804). 경영혁신대상 공기업은 단계적으로 민영화를 준비하면서 동시에 경영혁신을 추진하는 단계적 민영화기업 6개와 비민영화 공기업 13개를 포함하여 총 19개이다(각 자회사에 대한 정리방안은 부표 1 참조).

1) 공기업 민영화

(1) 공기업 민영화 추진현황

우리나라에서 공기업 민영화정책은 1980년대이래 역대정부에서 지속되어온 정책이다. 80년대 초반에 주요 시중은행들이 민영화되었고, 87년에 국민주방식으로 한전, 포철의 일부주식이 매각되었다. 뒤이어 김영삼정부는 집권초기에 □민영화추진대책위원회□까지 구성하며 대대적인 민영화를 계획하였으나 96년에 공기업 민영화정책을 포기하기에 이른다. 민영화를 반대하는 노동조합의 저항도 거세었고, 공기업내부의 반발과 함께 대기업 특혜시비, 경제력 집중 문제 등이 제기되었기 때문이다. 게다가 취약한 국내 주식시장구조 때문에 한국통신이나 포항제철 등의 거대매물이 주가를 하락시킬 것이라는 우려도 크게 작용했다(진 념, 1998).

김대중정부의 민영화정책기조는 국내총생산(GDP)의 8-9%에 달하는 공기업의 비중을 가능한 축소하려는 것으로 과거 정부가 내세우던 민영화논리를 계승한 것이다. 그럼에도 현 정부의 민영화정책은 과거의 것과 비교하며 중요한 차이를 지니는 데, 무엇보다도 과거의 민영화정책에서 부정적인 것으로 간주되던 해외매각을 가장 적극적인 민영화방법으로 채택되고 있다는 점이다. 정부가 민영화를 추진하는 중요한 이유는 해외자금의 조달이다. 즉 민영화는 과대성장한 공기업부문을 시장으로 전환한다는 신자유주의적 경제정책원리와 더불어 외자를 얻는 중요한 통로로 설정되어 있다.

해외매각이 예상되는 11개 공기업의 매각대금을 추정한 분석결과를 보면, 한국전력(전력설비)이 81억-103억 달러, 한국통신(정부지분 40%)이 34억-36억 달러, 포항제철(정부지분 29.7%) 12억-13억 달러 등 총 174억-220억 달러에 이른다(산업연구원, 1998). 또한 해외매각의 방식은 외자유치라는 이점뿐만 아니라 민영화가 미칠 수 있는 주식시장의 교란요인을 최소화할 것으로 기대되었다.

앞에서 지적하였듯이, 민영화대상 공기업은 즉각적 민영화기업과 단계적 민영화기업으로 구분되어 있다. 전자에는 □기업성□이 강하여 바로 민영화가 가능한 포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서 등의 5개 모기업과 33개의 자회사가 해당되고, 후자에는 규모가 크거나 민영화준비가 부족하여 단계적으로 민영화되는 6개 모기업과 28개의 자회사가 속한다. 정부의 민영화계획에 의하면, 민영화가 완료되는 2002년에 공기업 수는 모기업이 현재 24개에서 13개로, 자회사는 75개에서 8개로 줄어들게 된다.

또한 모기업의 기능 중에서도 주변적이거나 분할이 가능한 부분은 적극적으로 민간위탁(outsourcing)을 추진키로 하였다. 한국통신의 경우는 단말기 유지보수, 수리접수□지원□관리 분야, 기타 민원업무 일부, 한국전력의 경우에는 발전소□변전소 건설부문, S□W설계, 감리 등 전산부문, 한국가스공사는 시설경비업무, 차량□홍보□전산, 생활관 및 홍보관 운영, 한국도로공사는 통행료징수, 일상 유지보수 일부 등이 곧 민간에 위탁될 예정이다(부표 2 참조).

정부의 민영화정책은 일부 출연□위탁기관과 지방공기업에게도 적용된다. 아래 <표 10>에서처럼, 시장성이 강한 일부 기업들은 민영화되거나 민간위탁으로 넘겨질 계획이다. 그 결과 출연□위탁기관수는 133개에서 106개로 줄어들고, 지방공기업수는 80개에서 68개로 감소하게 된다.

<표 10> 공공부문 민영화 추진계획(1998-2002)
공공부문	주요민영화 기업		주요민간위탁기업	비고
공기업	즉각적	포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서	한국통신(단말기유지보수, 지원□관리분야 등) 한국전력(발전소□변전소 건설 부문 등) 도로공사(통행료징수 등)	모회사: 24 --> 13 자회사: 75 --> 8
	단계적	한국전기통신공사, 담배인삼공사, 한국가스공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 대한송유관공사
출연□ 위탁기관	공항주차관리, 스포츠TV, 경마진흥, 한국항만기술단, 환경시설관리공당		뉴서울골프장, 88관광개발, 오색그린야드호텔, 올림픽파크텔, 천안리조트	기관수: 133 --> 106
지방 공기업	안성축산진흥공사, 경강종합관광개발공사, 철원농특산물유통공사		이천의료원, 마산의료원, 군산의료원	기관수: 80 --> 68
계				기관수: 312 --> 195
- 기획예산위(19980703; 19981002; 19980817) 참조.

정부는 기회예산위원장과 관계부처차관으로 구성된 □공기업민영화추진위원회□를 구성하여 1998년 7월 16일에 1차 회의를 개최한 이래, 2001년 1월까지 총 8차회의를 가지면서 공기업민영화과정을 점검하고 있다. 또한 각 관계부처별로는 1급공무원(팀장), 해당공기업 집행간부, 전문가 등으로 구성된 □공기업민영화추진팀□도 운영하고 있다.

<표 11> 공기업(모기업) 민영화 현황
6개 공기업 민영화 완료
국정교과서 (98. 11)	대한교과서에 매각완료 (460억)
종합기술금융 (99. 1)	미래와 사람에 매각완료 (93억)
대한송유관 (00. 4)	주주5사(SK, LG. S-Oil, 현대정유, 인천정유)에 매각완료 (1,970억)
포함제철 (00. 10)	DR 3회 발행 (17억불), 국내매각 3회 (8,442억)
한국종합화학 (00. 11)	주총에서 해산결의, 청산절차 진행중
한국중공업 (00. 12)	국내공모 (00. 9; 1,250억), 지배주주선정 (00. 12; 3,057억)
5개 공기업 민영화 추진계획
한국통신	02년까지 정부지분(59%)을 매각, 민영화 완료
한국전력	금년 상반기 발전부문 분할, 02년부터 민영화 추진
담배인삼공사	금년중 정부지분(53%)을 매각, 민영화
지역난방공사	금년중 정부/한전지분(51% 이상) 매각, 경영권 이양
한국가스공사	금년중 도입/도매부문 분할, 02년까지 정부지분 매각민영화
기획예산처(20010117)

정부의 민영화정책의 추진과정은 대체로 계획대로 진행되고 있는 것으로 평가된다. 1998년에 국정교과서, 99년에 종합기술금융을 완전민영화하였고, 2000년에 대한송유관공사, 포항제철, 한국종합화학, 한국중공업을 민영화하여 처음에 설정하였던 즉각적 민영화기업 5개와 단계적 민영화기업 1개의 민영화를 완료하였다. 또한 단계적 민영화기업의 민영화도 일부분씩 진행되고 있다. 99년 3월에는 한국전력 지분 5%가 해외DR(7.5억불)로 매각되었고, 같은 해 5월 한국통신 지분 14.5%가 역시 해외DR(24.9억불)로 매각되었는데, 후자는 뉴욕증권거래소 상장 사상 일본을 제외한 아시아기업으로서는 가장 규모가 큰 매각이었고 이를 통해 정부는 약 1조 4천억의 매각수입을 올리었다. 이어 담배인삼공사, 가스공사 등도 국내일반공모를 통하여 지분의 일부가 민영화되고 있는 중이다.

(2) 정부의 공기업 민영화정책 평가

공기업의 민영화는 단순히 공기업의 소유를 민간에 매각하는 이전행위만을 가리키지 않는다. 공기업 민영화는 해당기업 민영화 이유의 정당성, 매각가격의 적합성과 매수자의 성격, 민영화과정에서 발생하는 이해조정 등 여러 측면이 종합적으로 검토되어야 한다. 공기업 민영화과정에서 드러난 문제점들을 살펴보자.

① 시장의 맹신: 민영화론의 무원칙과 공공부문론의 결여

현재 공기업 민영화정책에서 가장 심각한 문제는 정부가 민영화를 추진하면서도 □민영화론□이 부재하다는 점이다. 정부는 공기업은 시장경쟁에 노출되지 않기 때문에 주인의식이 결여되어 방만한 경영을 행하게 되고, 시장기업은 경쟁논리에 입각하여 효율성을 극대화할 것이라는 신자유주의적 믿음에 의거하여 민영화를 절대선으로 천명할 뿐이다.

이러한 시장주의 이데올로기는 1980년대 이후 사회주의권의 몰락, 자본주의국가내 공공부문의 부실이 드러나면서 큰 힘을 얻어온 것이 사실이다. 그러나 공공부문이 문제를 안고 있다는 사실과 민영화가 효율적이다라는 것은 별개의 문제이다. 공공부문의 문제가 과연 시장경쟁의 부재해서 발생한 것이었는 지, 아니면 공공부문내 운영이 부당하게 이루어졌기 때문인지가 꼼꼼히 분석되어야 한다.

<표 12> 민영화대상 주요기관 경영현황 (1999)
대상	당기순이익	전년대비 증가율	부채비율
한국전력	1조 4,679억	33.0%	111.5%
한국통신	3,289억	48.2%	76.0%
한국가스	2,503억	33.0%	64.9%
한국철도	-2,510억	21.9%	17.3%

예를 들어, 공기업 민영화를 대표하는 한국전력, 한국통신, 한국가스 모두 상당한 흑자기업임은 주지의 사실이다. 즉 공기업이기 때문에 부실하다는 주장은 별다른 설득력이 없다. 따라서 왜 이런 알짜기업을 민영화해야 하는 지에 대해서 정부가 정당한 논리를 제시하여야 한다. 그렇지 않을 경우, 이들이 민영화되는 이유는 흑자기업이라는 것, 해외자본이 눈독을 들일 수 있는 우량기업이기 때문이라는 비판을 면하기 힘들다. 만약 경영구조내 부패나 관료성이 드러난다면 그것은 민영화 문제와 별개로 공기업체제내에서도 적합한 감사체계를 거쳐 개선할 수 있는 문제이다. 그런데 수익성이 있다는 사실 이것이 민영화의 핵심이유가 되는 궤변이 거리낌없이 발표되고 있다. 결국 정부의 민영화 기준은 수익성이 있는 기업, 민간자본이 구매할 매력이 있는 기업이다.

그러나 정부의 이러한 민영화론은 여러 곳에서 상충적이다. 다른 예로, 한국철도의 경우는 민영화의 근로로 내세우는 것이 매년 2, 3천억원씩 되풀이되는 경영적자이다. 따라서 이러한 적자기관을 민영화하는 것만이 철도산업을 되살릴 수 있다는 민영화논리가 주장되고 있다. 사실, 한국철도의 적자는 경영비효율에서 발생하는 것도 아니다. 이미 탁월한 경영개선으로 민간부문에서도 여러차례 우수기관으로 평가받고 있음에도 불구하고 적자가 누적되는 것은 정부가 법에 정해진 공공지원금 의무를 무시하고 있기 때문이다(오건호, 2000a). 그러나 이러한 적자현상이 정부에게는 한국철도 민영화의 구실로 이용되고 있다.

요약하면, 공기업이 부실할 수 밖에 없다는 정부의 신념은 대부분의 민영화대상 공기업이 흑자기업이라는 사실에서 설득력을 잃고 있다. 이에 정부는 다시 민영화의 이유가 기업성과 수익성이라고 제시한다. 그러나 한국철도의 경우는 반복되는 경영적자를 철도민영화의 논리로 내세우고 있다. 과연 정부는 이들 흑자기업, 적자기업에 각각 어떠한 민영화론을 가지고 있는가?

결국 정부는 공기업의 공적 성격과 무관하게 사례에 따라 수익성 여부만으로 공기업/민영기업을 가르는 편법논리를 제시하고 있을 뿐이다. 정부가 애초에 공기업론(공공부문론)의 철학을 지니지 못하고 있음을 말해주는 것이다. 오직 남는 것은 시장경쟁은 항상 효율적이라는 맹신뿐이다.

) 가장 전형적인 경우가 전력의 사례. 한국전력 민영화론의 변화과정 정리할 것. 시장화가 낳는 대표적인 문제로 수익성에 종속된 생산과소체제의 사례(캘리포니아). 노동일보 특집기사 참조(2001. 1. 31).

결국 정부의 민영화정책은 시장경쟁을 맹신하는 이데올로기에 기반할 뿐, 각 산업별로 적합하고 통일적인 이유를 제시하지 못하고 있다. 오로지 모든 문제는 긍극적으로 시장을 통해서 해결되어야한다는 만병통치학만이 있다. 정부가 드러내는 공기업 민영화론의 논리적 결함은 공기업 혹은 공공부문론에 대한 사회철학과 사회정책이 부재한 것에서부터 유래한다. 우리 한국사회는 민영화를 논하기 이전에 공공부문론을 먼저 정립해야 하는 과제를 안고 있는 셈이다.

② 헐값매각, 해외종속의 문제

아래 <표 12>에서처럼, 정부는 공기업 민영화를 통하여 1998-99년에만 총 9조 3천억원의 매각소득을 달성하였다. 정부는 애초의 계획대로 공기업을 민영화하여 효율성을 달성하는 기초를 이루었고, 외환위기시기에 재정소득까지 얻었으니 민영화정책이 매우 성공적으로  정상추진중이라고 평가하였다(진 념, 20000721: 1).

<표13> 공기업 민영화 재정수입 (1998-99년) (억원)
		재정수입	기타수입	계
□98	국정교과서	213	247	460
	포 항 제 철	2,181	1,891	4,072
	한 국 전 력		1,136	1,136
	자 회 사		1,000	1,000
	소 계	2,394	4,274	6,668
□99	종합기술금융	93	23	116
	한 국 전 력	9,045	5,257	14,302
	한 국 통 신	13,391	15,623	29,014
	포 항 제 철		15,277	15,277
	담배인삼공사	7,982	1,593	9,575
	가 스 공 사	1,976	7,904	9,880
	자 회 사		8,205	8,205
	소 계	32,487	53,882	86,369
	계	34,881	58,156	93,037
- 기회예산처(20000212) - 해외DR 발행의 경우, 재정수입은 국고납입일의 환율 적용

그러나 2000년 들어 공기업의 민영화, 특히 해외매각은 지연되어야 했다. 당시 한국 공기업의 기업가치가 지나치게 외국에서 저평가되어 해외DR의 가격이 너무 낮기 때문이다. 2000년 9월 7일 증권거래소가 밝힌 바에 의하면, 뉴욕 상장 한국기업의 프리미엄율은 1998년 중에는 100%대로 국내주가와 엇비슷했으나 1999년에 50% 수준으로 낮아졌고, 2000년 하반기에는 더욱 낮아져 10~20%대로 저조한 상태이다.

대표적으로 한국전력의 경우 지난 98년 1월 3일 해외DR의 프리미엄율은 103.1%로서 국내 주가보다 조금 높았으나, 1999년 초에 36.5%, 2000년 초에 다시 7.5% 등으로 낮아졌고, 9월 6일 현재 12.56%에 불과하였다. 이것은 포항제철 SK텔레콤 등도 비슷했고 1999년 5월 뉴욕 증권 거래소에 첫 상장한 한국통신과 2000년 2월 나스닥에 상장한 미래산업도 국내 주가에 비해 낮은 형편이다(노동일보 2000. 9. 7).

이러한 상황에서 정부는 민영화 원칙만을 되풀이하여 천명하고 있다. 이럴 경우 결국 국민의 재산이 저평가된 낮은 가격으로 팔리는 것이 된다. 그 예로, 정부는 9월 15일 포항제철의 산업은행 지분 6.84%를 10월 초까지 전량 매각한다고 발표하였다. 지난 6월 산업은행이 포철지분 매각을 연기한 때보다 주식시장의 상황은 악화되어 주시가격으로 보면, 약 700억원의 손실이 예상됨에도 불구하고 10월초 매각일정을 못박는 □무리수□를 두었고, 이 매각을 성사시키기 위하여 포항제철 주식 동일인 소유한도의 조기폐지까지 용인해 주었다.

이렇게 하여 포항제철의 민영화는 2000년 10월에 매각완료되었지만, 국민기업으로 인정받던 포항제철은 이제 헐값으로 팔리어졌고, 이제 동일인 소유제한(8%) 폐지로 독점화의 위험성이 짙어졌으며, 외국자본의 지분제한(30%)이 해제되어 경영권까지 위험한 지경에 이르렀다.

이것은 현재 약화된 주식시작을 부양하기 위하여 해외자본의 투자를 적극적으로 유인하려는 방안으로 나왔지만, 해외매각의 실현을 위하여 무리한 매각이었다는 비판을 면하기 어려운 정책이다. 이러한 포항제철 민영화과정은 정부의 민영화정책 원칙과도 거리를 가지는 것이다. 정부는 민영화과정에서 발생할 수 있는 사적독점 및 경제력 집중 등의 부작용을 억제하기 위하여 동일인 및 외국인 소유한도를 설정하겠다고 공식적으로 밝혔음에도 불구하고(기획예산처 20000721: 4), 사안에 따라 공문구에 불과한 것이기 때문이다.

그러나 이에 대한 정부의 인식은 놀라울 정도로 안이하다. 기획예산처가 배포한 신문인터뷰기사에 의하면, 기획예산처장관은 □헐값매각, 국부유출□의 비판에 대하여 □헐값매각이란 말 자체가 잘못된 거예요. 매각가격은 기업 내재가치와 미래수익가치를 종합적으로 반영해 시장에서 결정되는 것이고, 그런 시장가격 자체가 현실가격입니다. 정부의 민영화 의지는 확고합니다.□라고 대답하였다(20010207). 시장에서 시장가격으로 □등가□교환되었기 때문에 불공정유출은 없다는 것이다. 자신에게 가장 유리한 매각시점을 찾고, 만드는 시장교환의 상식까지 무시하는 순진한 항변이다.

공기업의 해외매각에서 헐값매각에 따른 국부유출 문제보다도 더 심각한 것은 기간산업에 대한 국민국가의 통제권이 상실된다는 점이다. 정부는 기간산업의 생산자본의 우리 국토에 건설되어 있기 때문에 공장철수가 가능치 않다며 위안을 한다. 그러나 기간산업의 통제권은 일상적인 경영과정에서 발생하는 문제이다. 캘리포티아전력사태에서 보았듯이, 단지 5%의 생산량 과소가 전체 전력가를 요동치게 하며, 국가경제 전체를 뒤흔들 수 있기 때문이다.

③ 사회적 합의과정의 무시와 국민의 반발

정부의 민영화정책에서 지적될 수 있는 두 번째의 문제는 민영화결정 및 추진과정에서 드러난 일방적 성격이다. 신자유주의적 시장중심정책이 주도하는 현재의 분위기에서 정부와 언론, 주류 학계 모두에서 민영화의 불가피성이 강조될 뿐이다. 그러나 민영화를 둘러싸고 국민들의 이견이 모아져 있는 것은 아니다. 실제 해당산업에 들어가면 당사자인 노동자들과 일부 시민단체들은 정부의 민영화정첵에 대하여 강하게 비판하고 있는 것이 사실이다.

IMF금융위기를 타개하는 구조조정의 핵심정책으로 민영화가 위치지워져 있어 민영화를 실행하려는 정부의 정책의지가 매우 강하다. IMF금융위기를 대처하는 구조조정을 신자유주의적 방향으로 확정한 김대중정부에게 공공부문의 민영화는 가장 정책기조에 부합하는 방안이 되었다. 이 때문에 민영화정책은 해당기업의 노동조합의 반발에도 불구하고 기획예산추진위원회의 주도하에 □일방적□으로 결정되고 추진되고 있다.

가장 대표적으로는 처음 민영화대상기업이 확정되는 과정의 일방성을 제기할 수 있다. 1998년 7, 8월에 정부는 두차례에 걸쳐 공기업 민영화정책을 발표하였고, 이러한 방침이 현재까지 수정없이 추진되고 있다. 민영화방안 확정과정은 노사정위원회에 설치된 공공부문 특위의 의견조차도 무참히 무시되는 것이었다. 당시 2기 노사정위원회는 산하에 공공부문 특별분과위원회를 설치하고 이후 공공부문 구조조정을 성실히 논의하고 노사간의 협의를 지원하기로 합의하였다. 이에 따라 98년 6월 27일부터 공공부문특위가 가동되어 공기업 민영화논의가 활발하게 진행되었다. 7월 3일 1차 민영화계획이 발표된 이후 공부문특위는 민영화계획을 면밀히 협의하기 위해 정부에게 추가 민영화발표를 연기해달라고 요청하였으나 2차 민영화계획은 공공특위가 민영화를 논의하는 동안 여론에 발표되었다. 이에 공공부문 특위는 소속위원회의 이름으로 정부에게 항의하는 성명서를 제출하기도 하였으나 큰 영향력을 발휘하지는 못했다(공공부문특위, 1998).

이후 민영화추진과정은 해당 공기업 노동조합이나 국민들의 강력한 반발을 야기하고 있다. 1999년부터는 전력노조뿐만 아니라 많은 사회단체들이 전력민영화에 반대하며 □전력산업 분할해외매각 반대 범국민대책위원회□(21개 노동/시민/종교단체 참여)을 구성하여 활동하였고, 올해 상반기에 입법제정될 철도민영화법안을 반대하는 범국민공동대책위원회도 만들어질 예정이다. 이와같이 정부의 민영화입법에 노동조합과 사회단체들이 저항하는 이유는 애초에 민영화정책이 입안되는 과정에서부터 이해관계자들의 의견이 고려되지 못하였기 때문이다.

이 때문에 올해에 민영화를 둘러싼 사회적 갈등은 크게 폭발할 가능성이 높다. 작년 12월 이후 전력, 철도, 통신 등 민영화대상기업 노동조합들의 민영화반대운동의 열기는 매우 강력했으며, 올해 상반기에도 철도, 가스산업 민영화에 맞서는 노동조합이나 국민들의 저항이 커질 가능성이 높다.

2) 공기업 경영혁신

(1) 공기업 경역혁신의 주요내용

공공부문 구조조정의 또 하나의 내용은 경영혁신이다. 정부는 1998년 상반기에 정부투자기관, 출자기관, 자회사, 출연기관 등에 대한 감사를 실시하고, 이 결과를 근거로 단계적 민영화 대상에 속한 6개 모기업, 계속 공기업으로 유지되는 13개 모기업 등 19개 모기업과 그 자회사에 대하여 대대적인 경영혁신을 추진중이다. 주된 내용을 보면, 단계적 민영화대상 6개 기업의 경우 향후 민영화를 대비하여 기업의 경쟁력을 강화하는 것에 중점이 두어졌고, 13개 계속공기업의 경우에도 가능한 조직을 핵심부서중심으로 슬림화하여 조직운영의 효율성을 극대화하는 것에 놓여져 있다.

정부가 공기업 경영혁신의 추진원칙으로 밝힌 내용을 요약하면 다음과 같다. ① 공기업의 고유업무와 핵심사업(Core Competence)에 전념, ② 민간부문에 적합한 기능의 민영화 또는 민간위탁(Outsoucing), ③ 유사/중복기능의 통폐합, ④ 간섭과 규제를 최소화하여 자율/책임경영체제 확립, ⑤ 경영효율성 향상을 위해 운영시스템 개혁.

위의 내용들은 공기업이 원래목적을 충실히 수행하고, 기존에 방만하게 운영되어온 조직을 정리하려는 목적을 지니는 것이다. 그러면 이를 위하여 실제 추진된 구체적인 내용과 과정을 살펴보자.

① 인력감축

정부의 공기업 구조조정의 목표가 인원감축이다라고 이야기하여도 과언이 아닐 정도이다. 공기업부문에서의 인력감축은 현재까지 강도 높게 집행되고 있고, 심지어 원래 계획보다 인력감축의 규모는 더욱 확대되고 있다.

<표 14> 공기업 인원감축 현황 (19개 모기업)

구 분	□98.3 정원(A)	인력조정 실적			2000.1 정원	조정비율(B/A)
						추진실적 (2000. 1)	처음계획 (2000 말)
		□98	□99	계(B)
한국통신	59,491	2,780	7,721	10,501	48,990	17.7%	13.9%
담배인삼공사	7,680	1,503	936	2,439	5,241	31.8%	41.4%
한국전력	39,454	3,765	839	4,604	34,850	11.7%	15.8%
가스공사	2,891	457	-	457	2,434	15.8%	15.8%
송유관공사	523	97	83	180	378	34.4%	29.6%
지역난방공사	1,015	49	174	223	792	21.9%	26.7%
조폐공사	2,634	696	492	1,188	1,446	45.1%	35.3%
관광공사	984	207	31	238	746	24.2%	29.0%
농업기반공사	2,478	224	176	400	5,974	16.1%	16.1%
유통공사	948	391	47	438	510	46.2%	47.3%
광업진흥공사	431	52	18	70	361	16.2%	18.8%
석탄공사	4,072	536	521	1,057	3,015	25.9%	31.0%
KOTRA	649	45	25	70	582	10.8%	13.4%
석유공사	949	169	18	187	762	19.7%	22.3%
주택공사	5,914	712	1,996	2,708	3,206	45.8%	48.0%
토지공사	2,490	355	110	465	2,025	18.7%	26.9%
도로공사	5,178	644	394	1,038	4,218	20.0%	30.0%
수자원공사	4,162	565	412	977	3,469	23.5%	30.7%
감정원	1,120	131	174	305	815	27.2%	20.0%
합 계	143,063	13,378	14,167	27,545	119,814	19.3%	20.1%
- 기획예산처(20000128, 19980804)

1998년에 처음 19개 공기업 경영혁신 추진계획에 의하면 현재 143,000여명의 인력규모를 2000년 말까지 114,000여명으로 28,818명(20.1%)을 감축할 예정이었다. 이에 따라 정부는 매년 단계적으로 공기업별 인원조정계획을 정하고 이를 추진하고 있는데, 1998년의 경우 총 10,614명을 감축하기로 한 목표를 넘어 13,378명을 감원하여 126%의 실적을 거두었다. 특히, 한국통신의 경우는 98년 목표인원 1,289명을 두배 이상 초과하여 2,780명을 감축하였고, 한국전력은 2,699명이 목표였으나 3,765명의 인원을 줄였다(부표 3 참조).

위 <표 14>에서처럼, 19개 공기업은 1999년까지 2년 동안에 총 19.3%의 인원을 감원하여 원래 2000년말까지 20.1%의 인원을 감축한다는 계획을 거의 1년 앞당겨 달성하였다. 특히 음영처리된 한국통신, 송유관공사, 조폐공사, 감정원 등 4곳은 처음 계획보다도 더 많은 인원을 1년 앞당겨 달성한 셈이다.

자회사까지 포함하면, 1998년에 13,669명 감축을 계획하였으나 16,532명(121%)으로 초과달성하였고, 1999년에도 계획인원 14,796명을 초과하여 15,827명(107%)을 달성하였다. 이에 따라 정부는 공기업의 인력감축 규모를 상향조정하여 2000년까지 자회사를 포함하여 총 41,269명(24.8%)를 감축하기로 정하였다.

<표 15> 인력감축 현황

구 분	□98.3 정원	인력조정 실적			2000까지 인력조정계획	2000년말 최종정원
		□98	□99	계
모기업	143,063	13,378	14,167	27,545 (19.3%)
자회사	23,352	3,154	1,660	4,814 (20.6%)
계(A)	166,415	16,532	15,827	32,359 (19.4%)	41,269 (24.8%)	125,146
- 기획예산처(20000128) 재구성

2000년 1월 현재 19개 모기업의 경우 27,545명(19.3%), 자회사의 경우 4,814명(20.6%)이 감축되어 총 32,359명(19.4%)이 감축되었고, 2000년 말까지 추가로 약 1만명이 감원되어 원래 계획을 초과달성한 상태이다(20010127).

② 노동비용축소: 임금인상 억제와 기업복지 축소

공기업 경영혁신은 공기업 정원의 감축과 동시에 기존 인원에 대해서도 노동비용을 축소하는 조치들을 취하고 있다. 정부는 공기업이 과다하게 인건비를 지출하고 후생복지가 후하게 지급되고 있다고 비판하며 이를 바로잡는다는 명목으로 여러 추진지침을 공기업에 하달하고 있다. 우선 정부의 공공부문 임금통제정책을 살펴보자.

1998년의 경우 공공부문의 임금삭감은 민간부문에 비하여 약간 더 많았다. 정부의 임금삭감지침에 따라 98년 공공부문 노동자의 임금총액은 4.1% 삭감되었고, 여기에다 1998년 소비자물가상승률이 7.5%이었으므로 공공부문 노동자의 경우는 실질임금이 11.6%가 삭감된 것으로 계산된다. 즉 전산업의 실질임금상승율이 -10.4%인데 반하여 공공부문은 이보다 1.2% 더 삭감된 것이다. 이러한 정부의 임금통제정책은 1999년에도 이어져 기획예산위는 공기업의 임금을 4.1% 삭감할 것을 지침으로 하달하였다.

한편 2000년 들어 정부는 □2000년 정부투자기관 예산편성지침□을 통하여 정부투자기관의 인건비 상승을 5.5% 이내로 한정하는 가이드라인를 발표하였다. 이 가이드라인은 2000년도 인력감축분을 고려하면 실제 인건비 증가를 1.6%로 한정하는 효과를 목표로 두고 있다.

<표 16> 2000년 정부투자기관 인건비 예산편성내역
	1999년 (억원)	2000년 (억원)	증감
			금액 (억원)	비율 (%)
기본급	6,969	7,035	66	0.9
수 당	7,200	7,068	-132	-1.8
복리후생비	2,042	2,260	218	10.7
합계	16,110	16,363	253	1.6
- 기획예산처(20000105)

이러한 정부의 임금통제정책에 대하여 노동조합의 반발은 거세다. IMF금융위기 이후 노동자들은 인원감축에 따른 고용불안뿐만 아니라 임금삭감의 고통을 감수하였던 것이 사실이다. 민주노총의 주장에 의하면, 1997-99년 2년 동안 경제성장률은 3.6%, 물가상승은 8.4%에 달하여 총 12%의 임금인상 요인이 발생하였으나, 실제 명목임금인상은 7.5%에 불과해 노동자들의 임금소득은 1997년에 비하여 4.5%가 감소하였다(민주노총2000: 77). 따라서 민주노총은 한국은행, KDI, KIET 등의 기관들이 2000년 경제성장율과 물가상승율의 합을 약 10%정도일 것이라는 예상을 근거로 15%의 인상안을 요구하고 있고, 한국노총도 13.2%의 임금인상안을 제출한 상태이다.

- 2000년 실제 임금인상 결과

<표 17> 공기업 기업복지 축소 계획
기업복지항목	이전제도	조정안
퇴직금누진제	누진율 높음	누직률 폐지
명예퇴직제도	자격기준: 근속 5-20년 기준급여: 통상임금+수당	자격기준: 20년이상 근속 기준급여
대학생자녀 학자금 지원	대부분 무상지원	무상지원에서 융자로
체력단련비 등 각종 수당	체력단련비,경로효친비,노동절 위로금 등	폐지
주택자금융자	무이자에서 연 6%정도	시중은행 대출금리 적용
유급휴가	연월차휴가수당이 총인건비의 9.5%	연월차휴가 및 휴가수당 축소
성과연봉제	약 27% 기관에서 시행중	2000년(과장), 2001년(전직원)
- 기획예산위 여러 자료

정부는 임금통제와 더불어 기업복지의 대폭적인 축소를 추진하였다. 정부는 기존에 근속 5-20년이면 가능하던 명예퇴직제도의 자격기준을 근속년수가 20년 이상인 자로 강화하고, 명예퇴직금의 기준급여도 이전에 통상임금과 수당을 합한 금액에서 기본급 또는 평균임금의 45%이하로 낮추었다. 특히 정부는 공기업의 퇴직금제도가 다른 민간기업에 비해 지나치게 누진적이라고 비판하며 현행 누진률을 폐지하여 1년당 1개월분으로 고정할 것을 지침으로 각 기관에 하달하였다.

게다가 대부분의 공기업에서 주어지는 대학생자녀 학자금 무상지원, 그리고 무이자 혹은 낮은 이자로 제공되는 주택자금융자를 시중은행 대출금리에 따를 것을 지시하였으며, 연월차수당이 인건비에서 차지하는 비중이 높다며 이것의 사용을 권장하고 연월차수당도 낮출 것을 지시하였다.

정부의 기업복지 축소정책은 상당히 효과를 거두었다. 현재 경영혁신대상 19개 공기업은 모두 1999년까지 퇴직금누진제를 폐지한 상태이다. 이에 따라 2000년도 정부투자기관의 퇴직급여충당금 예산이 1999년 5,916억원에 비해 무려 70.9%에 해당하는 4,200억원이 줄어 들었다. 또한 대학생 학자금의 융자전환, 주택자금 이자율 상향조정(2%~5% -> 7.5%~9%), 경조금/개인연금의 축소/폐지 등에서도 정부의 지침이 관철되고 있다(기획예산처 20000128).

2000년도에 들어서 기획예산처가 각 공기업에 요구한 후생복지 축소지침은 거의 대부분 집행되고 있다. 가장 쟁점이 되었던 퇴직금 누진제의 경우 누진제 폐지에 따른 노동자의 손실이 컸기 때문에 노사가 쉽게 합의하기 어려운 사안이었다. 그럼에도 불구하고 2001년 1월 현재 평가대상 176개 조직중에서 173개(98%)조직에서 퇴직금누진제가 폐지되어 이제 이 제도가 사실상 단체협약에서 사라지게 되었다. 대학생 학자금, 주택자금 등의 복리후생제도도 총 293개 평가과제중 290개(99.0%)가 완료되었고, 연봉계약제를 추진하였던 70개 조직에서 모두 이 제도가 도입되어 100% 목표달성의 성과를 거두었다.

<표 18> 경영혁신 미흡기관 예산 유보
이유	기관수	금액
퇴직금누진제 미개선	19개	2,768억
기업복지 미개선	33개	1,411억
감사원 지적사항 미개선	14개	8,943억
계	65개	1조 3,122억
- 기획예산위 20010105

이러한 목표달성에 커다란 역할을 하였던 것이 정부의 □경영혁신 미흡기관에 대한 예산배정 유보조치이었다. 2001년 1월 정부는 퇴직금 누진제 미폐지, 학자금지원/연월차수당 등 기업복지제도 유지, 감사원 지적사항 미해결 등을 이유로 총 65개 기관에 총 1조 3,122억원의 예산배정을 유보하였다. 이 예산유보내용의 구체적 내용을 보면, 9개 국립대병원의 경우 퇴직금 미폐지를 이유로 예정되었던 병원의 유보, 의료기자재 구입비 등을 유보하고, 기업복지항목을 유지한 대부분의 기관의 경우 기관고유사업비를 유보하였다. 이 방침은 각 기관의 가장 기본적인 활동 자체에 심각한 영향을 주는 것으로 상당한 영향력을 미치는 것이었고, 그 결과 2월 말에 위 기관 중 20개 기관에서 정부의 지침이 집행되는 성과로 이어졌다.

(2) 공기업부문 경영혁신 평가

① 공기업 경영혁신의 일방적 성격

공공부문 경영혁신이 정부에 의해 일방적으로 추진하고 있다는 비판은 노동조합들에 의해 수시로 지적되어 왔다. 마침내 정부도 이러한 사실을 더 이상 부정할 수는 없는 상황에 이른 듯 하다. 공공부문 구조조정의 일방적 성격에 대한 비판이 제기되자 정부가 새롭게 재안하고 있는 것이 □2단계 개혁론□이다.

즉 공공부문개혁 1단계는 공공부문조직(하드웨어)에 대한 개혁으로서 □구조조정□이라고 이름 붙이고, 향후 전개될 공공부문개혁 2단계는 공공부문의 운영시스템/의식/문화 등의 개혁으로서 □소프트웨어개혁□이라고 부르고 있다. 그런데 2단계 소프트웨어개혁은 공공부문 직원들의 자발적인 행위에 기반하는 □자율적/아래로부터의 개혁□이라고 정의하는 것에 반하여, 1단계개혁인 구조조정단계에서는 어느 정도 □하향식 추진□이 불가피하다는 것을 정부 스스로 인정하고 있다(진 념, 20000721: 8).

<표 19> 공공부문개혁 2단계
	1단계	2단계
시기	1998. 2 - 2001. 2	2001. 2 - 2002
이름	구조조정	소프트웨어개혁
개혁초점	조직, 인원, 후생복지	운영시스템, 의식, 문화
	민영화 --->
추진방법	하향식	상향식

공공부문의 개혁이 통일성을 가지기 위하여 중앙집중적인 정책추진이 필요한 것은 사실이다. 그러나 이것이 구조조정이 하향식의 일방적 방식으로 이루어져야 한다는 것을 정당화하지는 않는다. 각 이해집단의 의견을 조율하기 위해서라도 산하조직의 상황과 각 집단의 의견을 조정하는 작업은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

그러나 정부는 공공부문 구조조정을 조직/인력/후생복지의 개혁을 이루는 하드웨어적인 것이라 평가하며 위로부터의 하향식 구조조정이 불가피하였다고 강변하고 있다. 이것은 □국민의 정부□라고 스스로를 일컫지만 결국 지난 시기 반복되어었던 권위주의적이고 관료적인 정부정책의 행사방법에 다름 아니다.

<표 20> 공무원인력 감축규모 국제비교
	미국	영국	일본	한국
기 간	1993-98년 (6년)	1979-89년 (11년)	2000-09년 (10년)	1998-2000. 8월 (3년)	1998-2001년 (4년)
감축율(%)	15	22	25	16	18
자료: 기획예산처(20000907: 5)

이러한 일방적 성격은 구조조정의 진행기간을 보아도 예상된다. 정부는 공공부문개혁의 특징 중의 하나로 공무원 인력감축을 외국에 비해 짧은 기간동안에 실현한 것을 자랑하고 있다(<표 20> 참조). 이것은 정부 정책집행의 신속성을 말해줄 뿐 그 질적 내용을 개의치 않는 언급이다. 구조조정과정에서 인력감축의 문제는 인력규모를 줄이는 문제뿐만 아니라 조직에서 떠난 인력들의 생존권이나 재취업까지 고려하는 사회정책이어야 한다.

우리나라는 다른 서구 선진국에 비해 □적극적 노동시장정책□이 취약한 것은 주지의 사실이다. 이러한 상황에서 □실업인원□에 대한 적극적인 고려 없이 단시간에 인력감축을 수행해 냈다는 것이 □자랑거리□가 된다는 것 자체가 □사회정책□의 부재를 실토하는 것이다. 여기서 다시 한번 국가정책기관의 밀어붙이기식 문화가 드러난다.

② 인력감축/노동비용 축소 중심의 경영혁신

위에서도 살펴보았듯이, 공공부문 구조조정이 진행된 1년 동안의 내용을 살펴보면 사실 그 내용은 인원감축과 노동비용 축소 이상이 아니다.

<표 21> 공공부문 인력삭감 상황
부문	인원(1997년 말)	감축	인원(2001년)	인력감축비율
중앙정부	162천명	26천명	136천명	16%
지자체	298천명	56천명	242천명	19%
공기업	166천명	41천명	125천명	25%
정부산하기관	101천명	19천명	82천명	19%
계	727천명	142천명	585천명	20%
기획예산처(20000907)

정부의 공기업 경영혁신이 □인원감축과 노동비용축소□에 치중된 것은 공공부문 구조조정의 기초자료가 되고 있는 감사원의 □공기업 경영구조실태 성과감사결과□ 보고서(노동부, 1998)에서 예견된 것이었다. 이 보고서는 공공부문의 사업관리, 조직관리, 예산관리와 책임경영여부 등을 감사한다고 밝혔으나 주요 감사내용은 임금수당, 주택자금, 학자금, 연월차, 퇴직금 등 노동비용 축소에 관한 것이었다.

또한 경영혁신의 실제내용은 정부가 공공부문의 경영혁신을 평가하기 위해 마련한 □경영혁신 추진실적 평가기준□을 보아도 분명히 드러난다. 기획예산위원회는 공공부문 경영혁신 추진실적을 점검하는 회의를 월 2회 개최하며 각 조직의 진행과정을 점검하고 계획에 미치지 못하는 기관에 대해서는 엄중히 경고하며 경영혁신을 독려하고 있다. 그런데 정부가 경영혁신 추진실적을 평가하는 기준을 보면, 사실상 인원감축에 해당하는 총괄□인력□조직 항목에 무려 55점이 배당되고, 15점이 부여되는 노사관계합리화의 내용도 노동비용축소에 관련된 것이다. 즉 70점이 인력감축 혹은 인건비 축소에 주어지고 있다. 또한 이후 경영평가의 총점이 120점, 150점(2001. 3. 21)으로 늘어났는데, 이 과정 역시 인력감축이나 노동비용축소 항목에 배점을 강화하는 것이었다.

<표 22> 경영혁신 추진실적 평가기준
분 야	평 가 항 목	배점
총괄	인력·조직감축 등 목표 초과 달성정도	10
인력운용	모기업, 자회사 인력 감축, 기타 인력 효율화 노력	30
조직운영	모기업, 자회사 조직 감축, 기타 조직 효율화 노력	15
외부위탁,사업조정, 기타경영 효율화	모기업, 자회사의 자산매각·외부위탁 계획대비 기타 각 공기업별 경영효율화 계획 대비 이행 실적	20
노사관계 합리화	예산편성지침상 임금·경상비 삭감 이행여부 퇴직금·명예퇴직금 지침 이행 및 제도개선 기타 불합리한 노사협약 개정	15
감사원지적사항 처리결과	지적사항(권고사항 포함) 대비 시정실적 시정 추진노력 및 과정의 적절성	10

- 기회예산위원회(19990804)

그러나 공기업의 후생복지축소를 둘러싼 정부와 공기업 노조간의 갈등은 쉽게 해소될 것 같지 않다. 무엇보다도 정부가 공기업의 1인당 인건비와 평균퇴직급여가 민간기업보다 높다는 것 등을 근거로 임금□후생복지의 삭감을 추진하고 있으나, 사실 노사가 주장하는 통계치는 상반되는 경우가 대부분이다.

) 정부(노동부, 1998)는 □최근 5년간 공기업 1인당 인건비는 2,452만원에서 4,140만원으로 68.9% 인상된 반면에 동기간에 민간기업(500여 상장기업)은 1,898만원에서 2,742만원으로 44.5% 인상되었고, 공기업 1인당 평균 퇴직급여는 5,106만원으로서 근무여건이 유사한 5개 민간기업 2,043만원의 2.5배이며 여기에다가 학자금보조금, 주택융자 등의 추가혜택이 더해진다고 주장한다.

그러나 공기업은 민간부문에 비해 상위관리직이 많으며, 근속년수도 높다. 따라서 인적속성을 통제하고 임금수준을 비교하면 90년대 들어 공기업 노동자의 임금수준은 민간부문에 비해 낮은 것으로 조사되었다(정부투자기관노동조합연맹□한국노동사회연구소, 1996). 또한 퇴직금에 관한 정부의 자료도 공기업 노동자들이 민간부문에 비해 근속년수가 높은 것을 고려하지 않은 것이며, 정부의 주장과 달리 500인 이상 민간대기업에서 대부분 퇴직금 누진제가 인정되고 있다(공공연맹, 1999: 22-23). 공기업 명예퇴직금이 높다는 정부의 지적에 대해서도 노동조합은 정면으로 반박한다. 우선 정부의 통계치가 사실을 왜곡하고(예를 들어, 한국통신의 경우 정부는 평균임금의 50%를 기준급여로 잔여월수의 50%를 명예퇴직금으로 지급하는 것으로 발표하였으나 노조이 실사에 의하면 기본급과 통신수당의 50%를 기준으로 잔여월수의 40%를 지급하는 것으로 밝혀졌다). 그리고 명예퇴직금의 산정기준을 기본급으로 정한 것은 공기업 노동자의 임금구성 중 기본급 비중이 전산업 52.3%에 훨씬 못미치는 35.6%(98년)에 불과한 것을 고려하지 않고 있다(공공연맹, 1998).

③ 정부의 관료적 중앙통제: 자율적 책임경영을 오히려 막고 있다.

정부는 공기업 개혁의 주요한 목표로 자율책임경영을 내세우고 있다. 이전까지 공기업 경영진이나 노동자들이 주인의식을 가지고 있지 못한 까닭에 공기업의 경영이 방만해졌다는 것이다. 이를 위하여 정부는 기존에 정부이사제를 폐지하고 사장추천위위원회를 구성하여 공기업의 자율경영을 위한 토대를 마련하고 있다.

그러나 실제 공기업 경영혁신과정에서 나타나는 상황을 종합하면 여전히 공기업의 자율경영은 공문구에 그치고 있다. 정부는 □공기업 경영인에게 예산, 인사, 재정 등에 관해 과감히 권한을 이양할 것□을 내세우며 정부이사제도를 폐지하고 사장 경영계약제도 등을 도입하였으나 여전히 정부가 감사기능을 지배하기 때문에 그 효과가 의심스러운 상황이다. 또한 사장추천위원회가 구성되어 가동되지만 많은 공기업에서는 해당업종과 무관한 정치인이 경영진이 되는 □낙하산□이 여전하다(정투연맹 자료).

게다가 아무리 자율적인 경영진이 공기업을 운영하더라도 사실상 경영의 전반적인 골격은 이미 기획예산처에 의해 마련된 상태이다. 따라서 공기업 경영진은 기획예산처의 방안을 집행하는 대리자일 뿐이다. 이미 인력감축안이 기획예산처 주도로 확정되고, 후생복리사안에 대해서도 정부지침이 하달되며, 이것을 제대로 실행하지 않았을 경우는 사장의 경영실적 평가뿐만 아니라 예산삭감을 단행하고 있다. 정부는 자율경영을 내세우면서도 실제로는 공기업 경영진에게 충직한 □집행기계□가 되기를 강요하고 있는 것이다.

특히 2000년 9월 18일에 공개된 감사원의 □공기업 경영구조 개선실태 감사결과□는 정부의 공기업 타율경영 의지를 전형적으로 보여준다. 감사원은 일부 공기업이 정부와 합의한 계획을 제대로 실행하지 않고 있다며 이것의 개선을 요구하였다. 그런데 그 내용을 보면, 공기업의 성과급 지급, 복리후생비 인상, 사내복지기금 출연, 경영 노사위원회 구성 등 공기업 노사가 단체협약에 의해 체결한 것들이 대부분이다. 노사합의에 의해 법적인 효력을 가지는 단체협상의 내용을 문제삼는 감사원의 지적이야말로 사실상 단체협약의 법적 지위를 문제삼는 □위법적□인 개입인 것이다.

더 나아가 감사원은 해당 공기업 기관장에게 □축소/감축대상 인력 및 조직의 구조조정과 경비절감이 가능한 분야에 대한 외부위탁 확대하고, 변칙적인 방법으로 인건비와 복리후생비를 인상하거나 특별성과급 등을 지급하지 않도록 하며, 방만하게 공기업을 운영한 기관장에 대해서는 소관 중앙행정기관장에게 해당 기관장을 해임, 문책, 또는 주의 처분하도록 통보□하였다 한다(감사원 20000918). 이러한 상황에서 정부가 주장하는 공기업의 자율경영은 사실상 공문구가 되어버린다.

5. 대안적 공공부문의 개혁방향: □공공성□의 강화를 위하여

1) 기간산업의 공공체제 유지

앞에서 공기업 민영화정책이 과도한 시장주의에 빠져 있음을 비판하고, 그것은 공공부문론의 결여에서 출발하고 있다고 지적하였다. 따라서 민영화정책을 추진하기 이전에 공공부문의 존재당위성에 대한 논의가 앞서 행해져야 한다. 현재 정부는 수익성이 있는 공기업은 시장기업으로도 성공가능성이 높다는 이유 하나로 민영화를 추진하고 있다. 즉 수익성이 있는 공기업을 우선 민영화대상으로 삼고 있다. 그러나 공기업의 공공화 혹은 민영화 여부는 수익성과 독립적으로 그 공기업의 성격에 의거하여 판단되어야 한다. 이러할 경우 공공화/민영화를 구분짓는 기준은 여러 가지 일수 있으나, 이글은 공기업 생산물의 성격에 주목하고자 한다(오건호, 2000b).

가장 대표적으로 현재 민영화정책의 핵심대상인 전력, 통시, 철도, 가스 등을 보면, 이 산업들은 네트워크 기간산업들로서 국민의 일상생활의 매순간을 지탱시켜주는 공공사회재를 생산하는 공기업들이다. 2차대전 이후 이들 기간산업이 국유화된 주된 이유중의 하나가 생산물이 가지는 공공재의 성격이었다. 21세기 들어 이 기간산업 생산물들이 지니는 공공성은 훨씬 강화되었다. 교통, 통신, 전력, 가스, 수도 등이 우리의 일상생활에 차지하는 비중이 경제적이나 사회적으로 엄청나게 커졌기 때문이다. 이제 전력, 통신, 가스, 철도 등은 국민 모두가 일상생활에서 끊이지 않고 공급받아야 하는 혈액과 같은 공공사회재가 되었다. 이것 없이는 하루도 정상적으로 살 수 없는 상태이다. 이러한 사회서비스는 지역, 계층을 넘어서서 누구에게나 언제나 공급되어야 하는 □집합적 생활수단□인 것이다.

이러한 공공사회재는 □공적으로□ 생산·소비되어야 한다. 왜냐하면, 공공사회재의 생산을 위해서는, 첫째, 시설의 보편성, 즉, 시설투자의 지역편차가 없어야 한다. 그래야만 낙도주민에게도 전력·통신이 공급되고, 벽지주민에게도 철도서비스가 공급될 수 있다. 둘째, 서비스의 최적화, 시설의 보편성이 양적인 측면이라면 이것은 서비스의 질적인 측면이다. 어느 곳이든 균질적이고 양질의 서비스가 공급되어야만 일상생활이 정상적으로 이루어질 수 있다. 이를 위한 공공기관의 책임있는 사회간접투자가 요구된다. 셋째, 요금의 공공화, 즉, 누구나 이용가능해야 한다. 이러한 집합적 생활수단은 일상 삶의 혈액으로서 계층차이에 제한되지 않고 소비될 수 있어야 한다. 따라서 계층차이를 반영한 사회적 요금체계가 요구된다. 즉 일반시민이 이용하는 대중교통요금은 저렴해야 되고, 하층계층에 대해서는 할인지원제도가 도입되어야 한다.

그러나 민영화되면 상황은 돌변한다. 민영화는 수익성원리를 전제하기 때문이다. 민간기업은, 첫째, 시설의 보편성 측면에서, 경영손실을 야기하는 주변지역의 시설투자를 방기하고, 미래의 사회발전전략에 의거한 장기투자에 대해 소극적이다. 수익성이 없기 때문이다. 이것은 개별자본가의 성향의 문제가 아니다. 현대 자본구조에서, 특히 주식시장을 금융자본이 자유롭게 휘집고 다니는 상황에서, 어떠한 민간경영도 불을 보듯 뻔한 이윤손실을 감내할 수 없으며, 장기적 투자에 따른 리스크부담을 선택할 수 없다. 즉, 시설의 보편성, 장기적 안정투자의 원칙이 깨어진다.

둘째, 요금의 공공화 측면에서, 민간기업은 계층차이를 무시한 □일률적□ 요금체계를 선호한다. 동일한 서비스상품을 동일한 가격으로 매매하는 것이 시장의 기본원리이기 때문이다. 그러나 이것이 각 계층에게 미치는 효과는 역진적이다. 사회불평등을 악화시키며, 일반시민의 삶을 제약하게 된다.

셋째, 노동권 보호 측면에서, 민간기업은 수익성 극대화논리에 의거하여 최대의 비용절감을 추구하게 된다. 생산물시장에서는 타 자본가와 □등가교환□을 이룰 수밖에 없는 처지여서, 노동시장에서 부등가교환을 극대화하려는 것은 민간경영의 당연한 수순이다. 왜 더 많은 비용이 드는 정규직을 사용하겠는가, 왜 기계속도를 높이지 않겠는가. 그러나 생산자인 노동자에게는 신체의 파괴와 생활고의 가중이다.

넷째, 서비스생산의 수혜의 측면에서, □이윤□이라는 이름으로 막대한 사회적 부가 주주에게로만 돌아간다. 만약 공공부문에서 운영된다면 이 몫은 시설투자에 재활용되거나 서비스요금을 낮추는 것을 통하여 시민·노동자에게 되돌릴 수 있는 자산이다.

2) 공공부문 노사관계의 이중구조와 대정부 중앙교섭체제의 도입

공공부문 구조조정과정에서 주목해야 할 것이 공공부문이 지니는 정치적 성격이다. 공공부문에서 일찍이 제기되어온 것이 정부의 영향력이다. 공공부문 임금가이드라인정책이 공공연히 추진되어 왔고 현재 공공부문 구조조정과정에서도 임금 뿐만아니라 단체협약 사안까지 정부가 지시하고 있는 상황이다. 이같은 정부의 개입은 공공부문 기관 경영진을 건너뛰는 것일 뿐만 아니라 노동조합의 지위까지 인정치 않는 일종의 노조불승인(de-recognition)에 가깝다.

이와같은 정부의 개입은 IMF체제하 구조조정, 국가주도의 경제개발과 정경유착, 권위주의적 정치체제 등 정치경제의 특수성에 의하여 우리나라에서 과도하게 나타나고 있지만, 국가가 실질적인 고용주인 공공부문에서 불가피한 측면도 있다. 국가정책을 입안하고 집행하는 정부의 입장에서 공공부문은 □공공서비스의 적절한 생산과 공급□이라는 본래의 목적 뿐만 아니라 정부의 재정□물가□산업정책을 집행하는 주요한 기구이기도 하다. 경기부양을 위한 공공부문 투자, 물가통제를 위하여 공공요금의 조정, 민간부문 임금상승억제를 위한 공공부문 임금가이드라인 등 공공부문은 □정치□에서 자유롭지 않다.

공공부문의 이러한 특징은 □공공부문의 정치성'이라고 불리울 수 있다(Ferner, 1985, 1988; Pendleton, 1988) . 공공부문 노사관계는 첫째, 정부가 실질적인 고용주이기 때문에 정부의 정책에 크게 영향받으며, 둘째 국민을 대리한 공적조직인 까닭에 정부, 야당, 시민조직 등 각 주체들간의 정치적 이해관계에 영향을 받게된다.

김대중정부는 IMF체제하에서 구조조정을 선도하는 □본보기 고용주(model employer)□로서 자신의 역할을 자임하며 공공부문 노동자들이나 노동조합을 무시한 일방적인 조정을 강행하고 있다. 이러한 면에서 김대중정부의 공공부문 구조조정은 공공부문 영역을 넘어서는 정치적 효과를 지니는 것이다.

따라서 공공부문 노사관계는 정치성이라는 특징 때문에 민간부문과 달리 이중적 구조를 지닌다. 하나는 직접 고용주인 해당기관 경영진과의 관계이며 다른 하나는 실질적 고용주인 정부와의 관계이다. 이러한 이중구조는 문제발생지점(정부)과 문제처리지점(경영진)이 다른 부정합구조이다. 특히 이 부정합성은 본보기 고용주인 정부가 반노동적 정책을 취할 때 더욱 심화된다(Kessler and Bayliss, 1995; Hyman, 1989). 정부가 선량한 고용주일 때 이 이중구조는 순기능적이었으나 80년대 이후에는 노사관계의 불안정을 야기하는 모순구조로 전화되었다.

이러한 부정합성을 넘어서는 방법은 가능한 공공부문 노사관계의 이중구조를 단일화시키는 것으로서 대정부 중앙교섭체제의 도입을 필요로 한다. 이러한 면에서 공공부문 노동조합들이 □대정부 직접교섭□을 요구하는 것은 이유있는 주장이다. 반면에 정부는 공공부문 구조조정과정에서 예상되는 노동조합의 저항을 피하기 위하여 이 이중구조를 적절히 활용하고 있다. 실제 노사관계를 반영하지 못하는 제도화의 모순과 이를 활용하는 정부의 정책에 공공부문 노사관계는 구속되어 있다.

따라서 공공부문 노사관계의 이중구조를 해소하는 것은 공공부문 당사자들의 주요한 과제이다. 특히 현재와 같이 정부주도로 강도높은 구조조정이 행해지는 시기에는 더욱 중앙교섭체제의 필요성이 크다. 공공부문의 경우 고용주가 단일하고 생산물이 □시장이윤□에 직접 지배받지 않기 때문에 민간부문보다 훨씬 중앙교섭이 용이하다. 물론 이때에도 노동자들의 □고용조건(terms and conditions)'에 관한 것과 공공부문기관의 '운영(operation)'에 관한 것은 구분되어야 한다. 전자는 예산책정의 책임을 가지고 있는 정부와 교섭해야 하는 사안이지만, 후자는 공기업의 내부 자율교섭에 맡겨져야 하는 사안이다.

3) 공공적 운영체제의 모색

최근 경영자료를 보면 공기업을 □비효율의 온상□으로 몰아 부치는 것은 이제 지나친 처사이다. <표 23>에서 확인되듯이, 이미 공기업은 당기순이익, 경상이익율, 부채비율 등 모든 경영현황에서 민간부문에 비해 월등하다. 이제 공기업을 단죄하기 보다는 공공적인 방향으로 부양하는 인식의 전환이 필요하다.

<표 23> 정부투자기관(13개) 경영현황 비교 (1999. 12. 31)
	당기순이익	경상이익율	부채비율
정부투자기관	1,415억 /社	11.8%	131%
비교대상	181억/社 (30대 그룹)	3.5% (23대 그룹)	218% (30대 그룹)
- 정투노련 자료

그러나 기간산업을 공공체제로 유지하는 것이 현재의 경영구조를 그대로 용인하는 것이어서는 안되다. 현재 공기업이 지니는 부정적인 특징 가운데 가장 대표적인 것이 바로 정부의 과도한 간섭의 결과인 낙하산인사였다. 게다가 정부는 사장평가제를 도입하여 현직에 있는 공기업, 공기업 자회사 등의 사장들을 평가해 □임기에 상관없이□ 책임을 물을 예정이다(20010312). 이에 따라 경영실적이 저조한 투자기관에 대해서는 기획예산처장관이 임면권자(대통령)에게 사장의 해임을 건의할 수 있도록 하였다(20010321). 이것은 경영진의 임기까지 침해하면서 정부의 경영혁신지침을 강요하는 것으로, 낙하산체제의 연속이다. 즉 정부가 낙하산을 펴 사장을 임명하듯이 이제 낙하산을 접어 사장을 해임하는 것으로 정부의 부당한 인사관행이 오히려 강화된 것이다. 또한 99년 2월 정부투자기관관리기본법 개정에 의해 기존의 본부장(현재 상임이사)의 임명권도 예전의 사장에서 주무부장관으로 바뀌었다. 사실상 사장과 더불어 본부장에 대한 인사권까지 정부가 직접 통제하게 되었다.

따라서 공기업의 진정한 개혁을 이루기 위해서는 현재의 낙하산인사체제는 청산되어야 한다. 사실 공기업의 부정적인 측면들은 대부분 정부의 과도한 개입과 낙하산인사에 의해 야기된 정공(政公)유착의 결과이다. 그럼에도 정부는 공기업 경영부실을 제기하면서, 경영부실을 낳은 낙하산체제는 사면하고 대신에 □공기업체제□를 기소하고 있다. 당연히 낙하산체제를 청산되고 내부개혁을 위하여 새로운 운영체제가 구축되어야 한다.

이 때 새로운 운영체제는 공공부문이 지니는 공공성에 조응하는 □공공적 운영체제□이어야 한다. 이러한 면에서 현재 노동조합이 주창하는 책임자율경영론은 낙하산체제를 비판하는 데에는 적합한 주장이지만 민영화를 반대하는 대안체제로서는 여전히 취약하다. 그래서 정부의 과도한 간섭과 낙하산투하을 막기 위해서 민간경영체제가 대안으로 내세워질 수도 있기 때문이다. 이제 민영화반대론의 연장선에서 제시되는 공기업 개혁모델은 단순히 책임경영체제를 언급하는 것을 넘어 □시장이윤에 종속되지 않고 공공성을 추구하는 공공적 운영체제□로 격상되어야 한다. 기간산업이 일반서민의 것이라면 전문경영인과 노동조합뿐만 아니라 사회구성원 모두가 경영에 참여하고 책임져야 하기 때문이다.

따라서 공기업 혁신을 위한 새로운 공공적 운영체제는 과거 공기업의 부정성을 타파하는 일환으로 과거의 타성, 부패, 비효율을 척결하는 과거청산백서를 마련하여 이를 국민들 앞에서 시정해 나가며, 동시에 정부와 사회단체 등과 협력하여 국민의 공기업으로서 사회서비스를 효율적으로 생산해 나가야 할 것이다. 당연히 이 과정은 공기업 외부의 독립적인 감사체계, 노동조합과 사회단체가 실질적으로 참여하는 운영체제, 사회정책의 일환으로서 정부의 재정지원 등을 필요로 한다.

6. 맺으며

김대중정부가 공공부문 구조조정을 본격적으로 추진한 지 약 3년여가 지났고, 2001년 2월로 공공부문개혁의 1단계가 마무리되었다고 선언된 상태이다. 지금까지 전개된 상황을 보면 공공부문 구조조정의 내용은 자본의 시장화를 확대하는 공기업의 민영화와 노동비용을 최소화하기 위한 인원□노동비용 축소 이상이 아니다. 이러한 구조조정과정은 현재 영미권을 중심으로 확대되는 신자유주의인 특징을 전형적으로 담고 있는 것이다. 게다가 우리나라의 경우는 국가복지가 취약하기 때문에 신자유주의의 □반노동□적 성격은 영미권보다도 더욱 심각하다.

지금까지의 우리나라 공공부문 구조조정과정에 대한 검토는 다음 세 가지를 진지하게 검토하도록 요청한다.

첫째 공기업 민영화문제는 정부와 노동조합에게 보다 적극적인 대국민 논의의 필요성을 제기한다. 현재 공기업 민영화는 단지 수익성을 지닌다는 이유로 추진되고 있다. 이 정책은 애초에 공공부문론이 결여되어 있었음을 드러내준다. 따라서 민영화를 논하기에 앞서 우리 사회에서 필요한 공공부문에 대한 논의를 정립할 필요가 있다. 이 때 무엇보다도 기간산업 공기업 생산물의 공공사회재적 성격이 강조되어야 한다.

둘째로 공공부문 구조조정과정에서 확인되듯이 공공부문 노사관계는 이중구조를 지닌다. 이 이중구조는 정부가 □선량한 고용주□로서 기능할 때는 노사관계에 커다란 문제요인으로 부각되지 않았다. 그러나 정부가 신자유주의적 재편을 주도하며 □공세적 고용주□로 등장할 때 이 이중구조는 부정합성을 드러내며 노사관계의 불안요인으로 전화한다. 이미 정부는 이러한 공공부문 구조조정과정에서 발생하는 갈등을 회피하기 위하여 부정합적 이중구조를 정교하게 활용하고 있다. 이 때문에 이제는 이러한 이중구조 자체가 독립적인 노사갈등요인으로 전화되어 있는 상태이다. 따라서 공공부문 노사관계의 이중구조를 단일화하는 것은 피할 수 없는 사회적 요구이다. 무엇보다도 정부가 현실을 인정하고 노동조합과 직접 중앙교섭에 응해야 할 것이다.

마지막으로, 공공부문의 진정한 개혁을 위하여 공공부문에 조응하는 공공적 운영체제가 모색되어야 한다. 공공부문이 사회적 공공서비스를 생산하는 영역이라면, 이 서비스의 생산, 분배, 평가과정에 사회 각 집단이 공동으로 참여할 필요가 있다. 이러할 때만이 공공서비스생산에 종사하는 노동자들의 자율적인 노동규율이 형성되고, 사회의 필요에 의한 서비스생산이 안정적으로 수행될 수 있을 것이다.

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<발표 2>

공공부문 구조조정 :

공기업의 지배구조개선을 중심으로

김 윤 자 (한신대 국제경제학)

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1. 머리말

2. 현대자본주의와 공공부문

3. 한국의 국가주도적 축적과 공공부문 : 관료주의의 과잉

4. 한국 공기업의 소유구조개선 - 민영화논리의 함정

5. 한국 공기업의 지배구조개선

6. 맺음말

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1. 머리말

그간 김대중정부의 공공부문 구조조정은 공기업민영화방침과 인원감축 외에는 퇴직금 누진제의 폐지와 같은 복리후생 저하 조치가 취해졌을 뿐 자율경영 책임경영의 강화는 거의 진전되지 않았으며 사외이사의 숫자도 늘었으나 정부가 사실상 임명권을 쥐고 있으므로 별로 효과가 없고 정부시스템도별로 달라지지 않았다는 평가이다. 불필요한 마찰로 노동부문의 참여와 협력에 기초한 생산적 노사관계는 기대하기 어려운 상황에서 근로조건만 악화시키고 있고 이 때문에 오히려 모처럼의 구조조정의 호기를 무산시키고 있다는 우려를 낳고 있다.

) 김기원, 2000, p.11.

한국은 자원부존도가 낮고 그간의 수출위주 성장구조 속에서 수출품목이 철강, 반도체, 등 일부 품목에 편중되어 있어 국가정책의 자율성이 낮고 지속적 경제발전의 국내기반도 매우 취약하다. IMF구제금융사태에서 인상적으로 드러났거니와, 이러한 불균형은 우리 사회의 구조적 전환기에 과다한 정치사회적 비용을 치르게 하는 요인이 되고 있다. 따라서 우리는 현단계 구조조정의 중요한 내용으로서 정책의 자율성 제고와 내수기반의 확충이 강조되어야 한다고 본다. 시장개방과 투자유치 등 대외정책은 정책집행의 자율성이 전제되고 외국자본에 대한 통제의 가능성이 확보되는 데 비례해서 추진되고 진척되어 나가는 것이 바람직하다고 본다.

경제의 안정적 성장기반과 관련하여 한국의 사회안전망이 지극히 미흡하다는 것은 국내외 논자들이 다같이 우려하고 있는 바이다. 따라서 구조조정 과정에서 노동자를 비롯한 이해당사자간의 충분한 논의를 거쳐 고용조정이 필요하다고 합의된다면 먼저 실업기간의 생계대책과 재취업을 위한 훈련대책 등이 전제되어야 하며 그것은 비용 차원이 아니라 사회적 생산성 관리의 차원에서 일종의 사회적 투자로 인식되어야 한다. 금융적 축적의 불안정성이 증폭되고 있는 세계경제 속에서, 한국처럼 규모가 크지 않은 경제단위가 번영을 꾀하기 위해서는 국내 생산기반 및 내수기반의 안정적 확충이 필수불가결하고 고용안정은 곧 이러한 내수기반의 안정과 직결되기 때문에 더욱 그러하다. 국민경제의 중장기적 발전전망과 관련하여 공공부문이 갖는 전략적 의의가 바로 여기에 있다고 할 것이다.

이하에서 우리는 공기업개혁의 구체적인 대안으로서, 민간부문의 투명경영과 전문책임경영이 여전히 요원한 채 재벌의 경제력집중이 오히려 강화되고 있는 한국의 현 상황에서 민영화와 같은 소유구조개선이 아니라 □공공참여적 전문책임경영□ 모델에 따른 지배구조개선을 통해 공익기간산업의 경영효율을 향상시킬 것을 제시한다.

) 흔히 기업의 경영효율에 영향을 미치는 구조적 요인으로 기업의 소유구조와 지배구조를 드는데 소유구조에 따른 경영형태로서 소수의 지배주주가 전면적인 경영권을 행사하는 소유경영체제(이른바 주인있는 경영)와 전문경영자를 중심으로 자율 및 책임경영이 이루어지는 전문경영체제 중에서 어느 한쪽이 반드시 더 효율적이라고는 알하지 않는다. 각국의 역사와 문화 등 경영환경에 따라 결정될 문제이기 때문이다. 여기서 소유구조(ownership structure)는 기업의 제반 물적 요소를 구입하기 위한 자금을 누가 대고 있는가를, 지배구조(governance structure)는 회사를 둘러싼 다양한 이해관계자 간에 권한과 역할이 어떻게 분담되어 있는가를 각각 말한다. 김윤자, 1999c, p.47 참조.

그 구체적 방안으로서, 이미 법제화되어있으면서도 낙하산인사와 청탁비리 등 정부와 정치권의 고질적 병폐에 의해 형해화되어 있는 기왕의 □공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률□ 및 □정부투자기관관리기본법□ 등에서의 책임자율경영의 취지를 살려 첫째, 비상임 사외이사의 역할이 실질화될 수 있도록 법제를 보완하고 둘째, 그 국민적 역량이 증가하고 있는 시민사회단체의 감시 및 견제역할을 보강하며 셋째, 책임있는 노동조합의 경영참여를 보장할 것을 제안한다. 그리고 이 때 지배주주로서 정부의 역할은 경영계약에 의거한 사후 통제로, 그리고 공익기간산업의 안정적 발전을 위한 중장기적 전략개입으로 정리할 것을 제안한다.

2. 현대자본주의와 공공부문

자본주의의 등장 이래 국가는 그때그때 자본축적의 요구에 따라 그에 상응하는 적절한 형태와 방식으로 경제에 개입해 왔다. 농촌에서 유입되어온 도시 부랑자를 수용하여 초기의 도시 산업자본에게 값싼 노동력을 공급하던 □구빈법□에서부터 관리통화제 하의 인플레이션 정책을 통해 저임의 노동력을 공급하는 현대 자본주의에 이르기까지 국가의 경제개입은 크게 화폐관리와 노동력관리의 차원에서 전개되어 왔다.

그럼에도 불구하고 국가가 자본축적과정에 적극적으로 개입하는 과정과 기제를 공공성이라는 개념으로 접근하는 □공공부문□이라는 규정은 20세기 들어 독점자본주의의 성숙 이후, 특히 국가가 독점자본의 이윤추구를 체제적 차원에서 보장하게 되는 1930년대 이후 이른바 국가독점자본주의단계 혹은 국가독점적 조절국면 이후부터 등장한다.

계급권력으로서의 부르조아국가가 경제에 개입하는 측면을 두고 □공공성□이라 지칭하는 것이 가당한 것일까. 독점의 고도화 속에서 정치 경제 문화 전반에 걸치는 자본주의 축적체제의 유지재생산을 위해 국가가 사회적 총자본의 차원에서 때로 개별 자본의 이해관계와 상충하면서 적극적으로 경제과정에 개입하는 외형은 그자체만으로도 일단 공공성이라는 외형을 갖는다. 물론 이때의 공공성은 어디까지나 자본의 입장에서의 공공성이라는 한계를 지닌다.

그러나 현대 자본주의에서 공공성 혹은 공공부문이라는 규정의 등장은 여기서 그치는 것이 아니다. 그러한 규정이 기껏해야 자본 일반의 차원에서의 공공성이라는 명백한 계급적 한계를 지니는 것이 사실이라 하더라도, 따라서 마치 국가권력이 계급중립인 양 공공성이라는 이름 하에 결국은 자본 측 이해관계를 관철시키는 것이 사실이라 하더라도, 또 그런 점에서 공공성 혹은 공공부문이라는 규정이 궁극적으로는 이데올로기적 허구일 뿐이라 하더라도 그런 외피를 내세워서 축적과정에 개입할 수 밖에 없었다는 것 자체가 자본주의의 일정한 변형이 역사적으로 필연이라는 또다른 측면을 시사하는 것이다.

그러한 변형은 한편으로 자본주의 생산력발전의 사회화 자체가 발휘하는 효과이며 다른 한편으로는, 그것과 불가분의 효과이지만, 노동자의 정치 경제 문화 전반에 걸친 계급적 진출의 효과이기도 하다. 따라서 현대 자본주의에서 공공부문은 그자체 자본주의의 자기부정적 진보의 실마리이며 거점이라고 할 수 있다. 물론 공공부문이 궁극적으로는 여전히 체제 전체의 차원에서 사적 자본의 이윤실현기제에 봉사한다는 점에서 그 공공성은 소수의 독점자본과 사회구성원 전체의 경제적 관점 사이에서 동요하고 있는, 이중적이면서 대단히 불안정한 공공성이라고 할 수 있다.

3. 한국의 국가주도적 축적과 공공부문 : 관료주의의 과잉

그런데 한국 자본주의의 경우 외압에 의한 개항과 식민지지배로 인하여 토착자본의 성숙이 지연되었다. 이 지체된 공간은 1960년대 이후 1980년대에 이르기까지 군부 독재 하의 경제개발 속에서 국가주도의 자본축적에 의해 대행되었다. 식민지 지배기간 동안 여타 사회부문의 발전이 지체되었던 데 비해 상대적으로 조직화와 집단적 동원에 유리한 집단이었던 행정기구와 군대를 중심으로 산업적 동원이 이루어진 셈이다.

그리고 그 과정에서 사적 자본의 역할이 군부에 의해 대행되었다면 그에 맞서는 사회적 저항의 역할 또한 노동자계급의 미성숙 속에서 상대적으로 조직적 동원이 유리했던 학생집단에 의해 대행되는 과정이 전개되었다. 노동자계급이 미처 사회적 계급으로서 조직화되지 못한 산업화 초기의 여타 저개발국에서도 비슷하게 목격되거니와, 한국의 사회운동에서 학생운동의 조숙성은 그 공과와 별도로 이러한 자본축적과정의 특수성과 불가분이다.

한국에서 국가주도의 자본축적과정은 서구 자본주의에서 독점과 공공부문이 등장하는 과정의 압축적 성장이라고 해야 할 것인데, 이러한 과정 상의 특수성으로 인하여 한국자본주의는 조기 독점화의 경향과 함께 국가부문의 비대화를 함께 나타낸다. 여기에다가 유교주의적 전통의 또다른 표현일 수 있는 과도한 중앙집중 및 국가주의의 경향은 사적 시장의 포화, 사적 자본의 과잉에서 결과하는 국가화가 아니라 사적 시장과 사적 자본의 성숙을 앞질러버리는 국가화로 나타났다.

이것은 한국의 공공부문이 서구에서의 자본적 공공성마저도 시현하지 못하고 일찍부터 관료주의의 각종 폐해 속에 시달려왔던 역사적 배경이었다. 공기업에서 정부법인체에 이르기까지 한국의 공공부문이 그간 낙하산인사 시비와 정치자금 상납 시비 등 전근대적 스캔들로 얼룩졌던 이면에는 이러한 역사적 특수성이 작용했다고 할 수 있다.

이러한 특징은 공공부문 노동진영에도 일정하게 각인되었는데 특히 6,70년대의 고용불안정 속에서 저임시비에도 불구하고 상대적으로 안정적 지위를 누릴 수 있었던 한국의 공공부문 노동자들은 여타 사부문 노동진영에 비해 상대적으로 보수적 경향을 보였고 아래로부터의 민주노조 운동에서도 상대적으로 지체되는 경향을 보였다.

이 때문에 한국의 공공부문은 이중적 과제에 직면해 있다고 할 수 있다. 한편으로 공공성에 반하는 무차별적 시장주의에 맞서면서 다른 한편으로는 시장주의에도 못미치는 그 이전의 전근대적 관료주의와 전체주의에 맞서야 하기 때문이다. 더욱이 그러한 이중적 과제가 국가 및 자본이라는 상대 진영 뿐 아니라 노동 측의 자기 진영 내부에도 엄존한다는 점에서 공공부문 개혁은 지난한 내부과제를 제기하고 있다.

일부에서는 공기업 중 1인1표의 민주성보다 1원1표의 효율성원리가 더 중요한 사업은 매각하되 재벌구조가 아닌 선진적인 소유-지배구조를 갖추는 모범사례가 되도록 배려해야 한다고 대안을 제시한다. 그런데 현재 우리의 형편 상 매각 공기업을 인수할 능력은 재벌 아니면 외국자본 밖에 없다. 따라서 오히려 공기업은 앞으로 재벌개혁이 어느 정도 정착되기까지 상당기간 동안 정부 외에 금융기관 연기금 해당 공기업 노동자 등이 소유와 경영에 참여하는 참여적 전문책임경영체제를 모색하는 것이 바람직할 것이다. 이로써 새로운 경영문화와 산업민주주의를 발전시킬 여지가 충분히 있다고 본다.

) 김기원, 2000, p.10.

) 1960년대 말 이후 그간 공기업이 민영화되는 과정은 민간자본 간의 세력판도에 결정적인 영향을 미쳤고 민영화과정에서의 수혜 여하에 따라 재계 순위에 커다란 변동이 일어났다. 이성복, 1999, p.2.

더욱이 OECD 각국에서 공공부문은 총수요의 평균 40%를 차지하는 데 비해 한국 공공부문의 비중은 이에 훨씬 미달하고 있으며 고용에서 차지하는 비중도 선진국의 16-18%에 비해 한국은 10%미만에 그치고 있다. 공무원 숫자에 있어서도 한국의 공무원 1인당 주민 수가 50명인데 비해 미국이나 영국은 13명, 일본은 30명이다.

) 임주형 편, 1998, p.56.

) 강충호, 2000 참조.

) 박영범 외, 1994, p.2.

) 한겨레신문, 2000.10.23. 6면 □하위공무원 감원 능사아니다□(이권효).

4. 한국 공기업의 소유구조개선 - 민영화논리의 함정

현재 공기업 민영화를 주장하는 논자들은 대체로 □왜 민영화를 제안하는가□ 하는 근거설명을 생략한 채 외부환경, 즉 외국의 추세를 내세워 민영화의 당위성을 선험적으로 제시한 다음 민영화를 위한 준비작업으로 무엇을 어떻게 할 것인가를 서술하고 있다. 그러다보니 전문경영인 영입과 정치권과의 고리 근절, 책임경영 확립 등 우리 내부의 개선책은 찾아보지도 않고 □향후의 경쟁력을 위해□ □외국의 추세를 따라□ 민영화해야 한다는, 다분히 자기모순적인 설명을 하고 있다.

뿐만 아니라 □민영화=경쟁도입=효율증진□이라는 도식도 문제다. 현재 대부분의 공기업의 자산규모로 보아 이들을 인수할 수 있는 능력이 있는 주체는 재벌(컨소시엄)이나 해외 대자본 밖에 없다. 이들 민간회사 간의 □경쟁□은 민영화가 목표로 삼는 □효율적 경쟁□이기보다 담합을 통한 사회적 비용의 상승, 그 규제를 위한 또다른 규제비용의 상승을 초래할 가능성이 대단히 높다. 따라서 민영화하면 경쟁이 도입되고 효율이 증대하며 그것이 세계적 추세이므로 해야한다는 논리는 특히 전후방연관효과가 엄청나게 크고 국민경제에 미치는 영향이 큰 기간산업을 해외에 매각하면서 매우 위험한 논리다.

) 우리 실정에 맞느냐와는 별도로 경쟁을 도입하는 방법에는 해외매각 외에도 여러 가지가 있을 수 있다. 예컨대 호주의 뉴사우스웨일즈 주의 전력산업의 경우 민영화방식을 택하지 않고 공기업형태를 유지하면서 기존의 통합된 전력공급체계를 분할하여 경쟁만 도입하였다. 또 사우스 오스트레일리아 주는 1999년 말 전력산업의 자산은 국가소유로 두되 100년 - 200년의 장기 임대형태로 위탁경영하는 민영화방식을 택하기도 하였다. 심상완, 2000, p.33.

또 민영화론에서 모범적으로 열거하는 외국의 사례는 영국까지도 포함하여 그 성패를 둘러싸고 이견이 팽팽히 맞서고 있다. 공익산업을 분할민영화했던 나라들에서 다시 자연발생적으로 가격담합이나 독과점화가 진행되고 있는 상황도 유념해야 한다. 일례로, 민영화 후 영국의 발전시장을 과점하고 있는 National Power와 PowerGen의 가격담합을 들 수 있다. 영국은 1990년 발전분야에서 중앙전력국(CEGB)을 해체하여 내셔널 파워 등 3개사로, 배전분야는 종래의 12지역 배전국을 인계하여 이스턴 일렉트릭 등 12개 지역회사가, 송전분야에서는 12개 배전회사가 공동소유하는 내셔널그리드사가 각각 등장하였으나 정부가 1995년 초 전력업계 간 매수규제를 철폐하자 발전·배전부문 간 수직통합을 겨냥한 발전회사, 공익사업수평통합을 노린 水道회사 및 미국 전력회사 등이 활발한 제휴활동을 전개하여 8개 배전회사를 상대로 매수·합병이 전개 중이며, 그밖에도 각국 독과점 대기업 간 국제합병이 활발하게 진행되고 있다.

) 김태유, 1999, p.99.

) 임양택, 1997, 조세연구원, p.307.

무사안일의 관료주의 등 경영개선의 여지가 있지만 철도를 비롯하여 한전이나 한통 등 우리의 공익기간산업은 □당장 팔아치워야 할 정도의 부실공기업이 아니라는 점□에는 민영화론자를 포함하여 아무도 이의가 없다. 그렇다면 정치권과의 유착, 경영기율과 노동기율의 해이 등 비효율적 경영은 전문경영인의 영입이나 국민적 감시체제의 동원 등을 통해서 개선점을 모색하고 이를 통해 새로운 경영문화와 산업민주주의가 꽃필 수도 있는데 어째서 이런 우리 내부의 자체노력은 차치하고 당장 서둘러 외국자본을 끌어들여 해외매각을 성사시켜야 하는지, 이제라도 충분한 공론화를 거쳐서 국가 기간산업의 해외 매각이 두고두고 우리 경제를 발목잡는 일이 없도록 해야할 것이다.

) 한전 장영식사장의 교체과정에서 보듯이 주무 장관과의 불화로 공기업 사장이 도중하차하거나 지난 총선을 전후하여 여당의 낙천·낙선자들이 대거 공기업 임원으로 거명되어 논란이 되는 등 여전히 정치권과의 이해관계 속에서 공기업 경영진이 채워지고 있다. 야당의 정치공세라는 반박이 있었지만 최근 한나라당은 자료를 공개하여 정부 산하단체 임원급 55명을 낙하산인사의 사례로 제시했다. 이에 따르면 이 중 36명은 민주당 혹은 그 전신인 국민회의, 평민당 출신이고 아태재단 관계자 3명, 대통령 친인척 2명, 자민련 관계자 4명이 포함되어 있다. 조선일보, 2000.9.27.

우리는 외자망국론이나 외자유치만능론을 모두 경계하면서 외국자본은 우리의 통제능력에 비례하여 유치할 때에만 비로소 그 선진 기술과 경험을 우리 것으로 만들 수 있다고 생각한다. 따라서 우리의 정책자율성이나 사회경제적 관리능력을 벗어나는 지나치게 앞지른 대외개방은 그 속도를 조절해야 한다고 본다.

5. 한국 공기업의 지배구조개선

흔히 독점공기업의 폐해로 관료주의, 무사안일주의 등을 제시하는데 그런 폐해는 재벌 등 사적 대기업의 경우에도 못지않다. 따라서 관료주의에 대한 대안은 분할민영화가 아니라 오히려 그런 경영이완(혹은 도덕적 해이)이 발생하지 않도록 전문경영인에 의한 책임경영을 보장하고, 종업원의 도덕성과 생산성을 담보할 수 있도록 보수체계와 유인체계를 개발하고 소속감을 고취하는 등 경영체제와 발상을 전환하는 것이 중요하다.

따라서 최종 소유자로서의 정부, 독립성을 가지고 경영을 책임지는 전문경영인, 노동조합, 그리고 소비자단체와 시민·사회단체 등 공중이 공동의 운영주체로서 역할과 책임을 분담하는 일종의 □공공참여적 전문책임경영체제□를 모색해 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 공공참여적 경영구조를 법제화하고 인사권을 포함하여 고용보장 대책, 신규 설비 건설 및 환경문제, 경영평가 등 주요한 경영사안을 논의하고 □실질적으로□ 결정할 수 있는 권한을 부여해야 할 것이다. 이와 같은 공공 장치의 검증을 거치면서 정부의 개입 또한 일부에서 주장하는 전면적인 규제완화가 아니라 개방적으로 투명하게 수렴된 정당한 공공적 규제로 정향되어 갈 것이다. 이를 통해 공공부문 구조조정은 생산단위가 이미 국민적·세계적 수준으로 거대해진 현단계 한국자본주의에서 거대기업 일반의 모범적인 구조조정 모델을 제시할 수 있어야 할 것이다.

) 이 개념은 한국통신 민영화의 대안으로서 제시되었던 □경영자, 노동자, 공중 3자로 구성되는 책임자율경영□(김상곤, 1995b, p. 48.), 재벌개혁과 관련하여 제시되었던 □내부적 통제장치와 외부적 통제장치를 갖춘 전문책임경영□의 개념(김기원, 1998, pp. 146-148), 그리고 불안정한 금융적 축적 하에서 그 필요성이 증대하고 있는 □사회적 통제□(김윤자, 1999 참조) 등의 개념을 두루 원용한 것이다.

) 보다 자세한 것은 김윤자, 1999b, pp.49-50 참조.

이를 구체적으로 담보해내기 위해서는 먼저 현재 거의 상투적으로 이야기되고 있는 □공기업=비효율□의 담론이 정리될 필요가 있다. 재정경제원의 □정부투자기관 결산서□ 및 감사원의 □정부투자기관 결산검사보고□에 기초한 공기업의 연도별 수익성을 한국은행의 □기업경영분석□에 기초한 민간부문 수익성과 비교한 한 연구결과에 따르면 정부투자기관의 수익성이 대체로 민간 제조업 평균 및 대기업평균을 상회하고 있다.

) 황덕순, 2000, pp.214 -215. 그밖에, 공기업이 민간부문에 비해 비효율적이라는 일반적 인식과 달리 한국의 공기업은 그렇지 않다는 평가들을 예시하고 있다. 예컨대 Jones, L.P., 1975 및 Rowthorn, B. & H.J.Chang, 1993.

이에 대해서는 정부의 보호와 독점적 지위 등을 들어 공기업의 수익성이 과장된 것임을 주장하는 견해도 있으나 한국의 민간부문, 특히 재벌 등 독점 대기업의 경우 역시 정치권과의 유착 속에 독점적 지위와 특혜를 누려왔음을 감안해야 할 것이다.

문제는 공기업과 사기업을 막론하고 한국경제가 가지고 있는 경영의 불투명성과 관료주의적 전근대성이며 그 핵심은 기업 일반의 지배구조개선이다. 민간부문에서 경영혁신의 가장 큰 걸림돌로 족벌경영의 핵심인 소유구조의 비민주성을 들고 있거니와 한국 공기업의 경영개선은 이렇게 개혁이 불완전한 민간부문으로의 소유이전이 아니라 그 지배구조개선에 달려있다. 한국경제의 구조개선이 기업 일반의 지배구조 개선에 달려있다고 할 때 공기업은 전략적으로 대단히 중요한 역할을 차지하고 있다.

첫째, 이해당사자간 조율이 다양한 민간부문과 달리 정부가 지배주주의 지위를 가지고 있으므로 공기업의 경영효율 개선은 정부와 정치권의 의지만 있다면 가능하기 때문이다.

둘째, 여전히 미흡하기는 해도 시민단체의 급성장 등 그간 우리 사회에서 납세자=국민의 공공영역에 대한 관심과 감시역량이 크게 증가하고 있다는 점이다.

셋째, 여기에다가 전통적으로 사회민주화투쟁의 전통이 상대적으로 강한 한국 노동운동의 높은 사회적 의식수준을 바탕으로 그간의 전투성을 노동운동의 전문화과제와 결합시켜나간다면 공기업 지배구조 개선에 있어서 노동자의 역할 또한 제고될 수 있을 것이기 때문이다.

이런 점에서, 소수정권이라는 □태생적 한계□와 동시에 □50년만의 정권교체□라는 정치적·도덕적 정통성기반을 가지고 있는 현 정부는 상대적으로 유리할 수도 있었다고 본다. 또 외환위기를 전후한 밖으로부터의 □신자유주의적□ 압박에도 불구하고 국내의 다양한 □민족주의□를 나름의 방패막으로 활용할 여지도 적지 않았다고 본다.

그런데 집권 초반부터 재벌개혁과 수구정치권의 개혁이 선행되지 않으면 향후의 구조조정이 올바른 방향을 갖기 힘들 것이라는 각계의 지적에도 불구하고, 현 정부는 광범위한 국민적 지지를 모아내기 보다 재벌 및 보수 정치권 등 수구 기득권층의 반발을 무마하고 타협하는 쪽을 선택하였다. 정부의 이러한 태도는 공공부문 개혁에서도 인원감축과 민영화를 금과옥조로 삼는 개혁의 희화화로 나타났다.

위에서 우리가 제시한 대안은 사실 공기업 경영혁신과 관련한 정부의 기존 법률에도 이미 비슷한 내용으로 반영되어 있다. 1997년 10월 1일 제정된 □공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률□과 1983년 제정되어 1999년 2월 5일자로 대폭 개정된 □정부투자기관관리기본법□의 취지가 그것이다. 전자는 한국담배인삼공사, 한국전기통신공사, 한국가스공사, 한국중공업주식회사(2000년 11월 두산에 매각) 등 4개 정부출자기관을 대상으로 하고 있고(동법 제2조) 후자는 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체, 즉 정부투자기관을 대상으로 하고 있다(동법 제2조).

공기업경영개선에 관한 이들 법률은 크게 다음 두가지를 주축삼아 일단 법논리상으로는 공기업의 책임자율경영을 도모하고 있다고 특징지을 수 있다. 첫째는 비상임 사외이사에 의한 공기업 경영의 실질적 견제이고 둘째는 사장과의 경영계약제도를 도입(정투법 제13조의 5)하고 결산서와 재무제표 등 주요 경영사항을 공시하게 함으로써(정투법 제18조) 공기업의 투명한 책임경영을 도모한다는 것이다. 두 법률 모두 이사회 구성에서 비상임 사외이사의 수가 과반수가 되도록 규정하고 있으며 사장추천 절차 역시 비상임이사가 과반수를 차지하는 사장추천위원회에 결정적인 역할을 부여하고 있다.

법논리상으로만 본다면 이는 공기업의 책임자율경영을 보장하는 획기적인 조치였다고 할 수 있다. 이 때문에 □법제정을 통한 경영개선이라는 쉬운 방법이 있는데 왜 굳이 정부지분매각을 통한 민영화를 시도하느냐는 의문□이 제기되어 왔다. 정부가 지배주주이므로 정부와 정치권의 의지만 있다면 경영혁신은 얼마든지 가능하다는 지적이다. 문제는 우리 사회의 정치구조 상 이러한 개선의지를 정부나 정치권으로부터 기대하기가 사실상 불가능하고 그래서 굳이 외국자본까지 끌어들이는 민영화방식을 택할 수 밖에 없었던 셈이다. 정치개혁과 경제개혁이 상호불가분임이 여기서도 다시한번 확인되고 있는 것이다.

) 유승민, 2000, p.613.

) 특히 현재 진행되고 있는 한전의 6개 자회사로의 분할민영화방안은 그 분할 기준 자체가 기술적 연관성이나 지역적 연관성을 고려한 것이 아니라 매각하기 쉽도록 자산규모 및 부채규모를 균등하게 만드는 데 있는 것이어서 대표적인 공익기간산업의 □공기업개혁□이 국민경제의 균형있는 발전과는 거리가 먼 방식으로 진행되고 있다.

실제로 정부투자기관관리기본법이 정하고 있는 정부투자기관운영위원회의 구성은 여전히 기획예산위원회위원장(기획처장관)을 비롯한 정부 주무부서의 차관 등으로 이루어져 있고 운영위원회 및 각 정부투자기관 이사회의 민간위원 및 민간이사는 대부분 비상임이사로서 정부에서 시달하는 방침을 추인하는 □들러리□ 에 불과하다는 지적이다. 특히 비상임 사외이사는 주주 혹은 주주협의회에서 추천하도록 되어있어서 지배주주인 정부에 의해 선택되고 있다. 따라서 현재의 공기업경영은 정부의 강력한 통제 아래 놓여 공기업사장의 책임을 묻기에는 권한이 너무 제약되어 있어, 자율-책임경영으로 전환하여 효율성 높은 지배구조의 모범을 보여 민간기업이 이를 따르도록 유도해야 한다는 견해가 제출되고 있다.

) 이만우, 1999, p.17. 토론자(한국개발연구원 임원혁박사, 김광현조선일보경제과학부장)들도 해당 공기업을 현재의 주무부처와 분리시키는 한편, 주무부처 대신 정부지분 관리를 전담하는 기관이 주주권 행사를 담당토록 제안하고 있다.  또다른 토론자(연세대 정갑영교수)는 공기업사장의 임기부터 보장해야 한다며 지금도 여전히 예산편성지침의 문제 등이 남아있음을 지적하고 있다.

정투법은 또 기획예산처장관이 공기업의 예산편성에 지침을 시달할 수 있도록 하고 있다. 정투법 제21조 예산편성지침에 따르면 □기획예산위원장(현 기획예산처장관)은 투자기관의 예산편성에 관한 지침을 작성하여 이를 투자기관의 사장에게 통보할 수 있다□고 정하고 있다.

) 과장이겠으나, 한 현장면담조사과정에서 한전 노동자들은 한전 사장이 □정부 허가 없이는 단돈 100만원도 마음대로 못 쓰는 허수아비□라고 냉소하였다.

한편 비상임 이사의 보수에 대하여 법률은 아무런 보수규정을 두고 있지 않아 공기업의 경영을 감시하고 견제하는 이들의 기능이 과연 어떤 인센티브에 의해 효과적으로 수행될 수 있을 것인가 하는 논란의 여지를 남기고 있는데 실제로는 대부분의 공기업이 이들에게 업무수행 경비의 명목으로 상당액을 지급하고 있어 □자기직업을 유지하면서 큰 노력없이 과외소득을 획득할 매력적인 자리가 될 가능성□을 지적받고 있다. 현재 한전의 경우는 1999년 2월의 기획예산처 운영지침을 근거로 사외이사에게 월 200만원의 활동비(보수)를 지급하고 있다. 또 1998년 1월부터 2000년 10월까지 개최된 이사회 회의록에 따르면 150여개의 안건 중 조건부 가결 3건과 수정 및 보완가결 각 1건 정도를 제외한 나머지가 모두 원안가결되었다.

) 유승민, 2000, p.618.

) 한국전력공사, 제215회 국정감사 산업자원위원회 요구자료집(1), 2000.10, pp.266-313.

그간 공기업은 책임자율경영에 관한 이상의 법제상의 보장에도 불구하고 실제 운영에 있어서는 낙하산인사와 각종 청탁비리, 정부의 경영간섭 등으로부터 자유롭지 못하였는데 이는 위에서 지적한 법제상의 미비점 외에 결정적으로는 정치권과 수구관료 등 기득권집단의 전근대적 구태를 단절할 정치경제적 사회문화적 동력을 추동할 수 없었던 데 기인한다.

바로 이런 점에서 우리는 위에서 강조한 노동조합이나 공중의 경영참여가 중요하다고 본다. 이러한 공공참여적 모델을 통하여 사외이사의 책임성을 견인해내는 한편 정부와 정치권의 부당한 개입의 고리를 차단하는 자율경영의 방패막도 확보할 수 있을 것이다. 따라서 공기업의 지배구조개선에 관한 현행 법률을 보완하되 상임이사 및 사외이사의 노동조합 추천을 일정 지분 보장하고 감사 및 이사 선임에 있어서 사회단체와 시민환경단체의 참여를 반드시 보장하도록 해야할 것이다. 이를 통해 공기업의 소유 및 경영을 궁극적으로 국민적 감시 하에 둠으로써 공익기간산업 대기업으로서의 민주성과 공공성을 확보할 수 있을 것이다.

이와 아울러 국민을 대신한 지배주주로서 정부의 공기업규제는 단기성과는 경영계약제도를 통한 사후적 규제를 통해, 중장기 규제는 전력 및 에너지산업 일반과 관련한 전략적 규제를 중심으로 바뀌어야 한다. 이로써 전력산업의 효율성 측면을 도모할 수 있을 것이다.

6. 맺음말

김대중정부는 출범 당시 안팎의 객관적 상황이나 정권 자체의 주관적 조건으로 인하여 매우 다중적인 성격을 띨 수 밖에 없었고 평가 또한 논자에 따라 다양하였다. 그러나 임기 중·후반으로 넘어가면서 출범 초기 김대중정부의 □개혁□에 대해 조건부 기대 또는 제한적 지지를 표명했던 논자나 집단의 이탈이 점차 확대되고 있는 것으로 보인다.

IMF구제금융사태 이후 그간 누적되어온 한국자본주의의 병폐를 척결하지 않으면 안된다는 요구는 국내외에서 다같이 제기되어 왔다. 따라서 새로운 구조조정이 요구되는 이 계기는 변화에 대한 사회적 열망과 그 지지기반을 확보해내기 따라서는 □위기를 기회로□ 만들 수 있는 호기일 수도 있었다. 그러나, 집권 초반부터 재벌과 수구정치권의 개혁이 선행되지 않으면 향후의 구조조정이 올바른 방향을 갖기 힘들 것이라는 각계의 지적에도 불구하고, 현 정부는 이 중차대한 국면을 광범위한 국민적 지지 속에 돌파하기 보다 재벌 및 보수 정치권 등 수구 기득권층과의 적절한 타협 속에 무마하고자 하였고 정부의 이러한 태도는 점차 개혁의 후퇴와 새로운 권위주의 정권 등장의 조짐으로 나타나고 있다.

이처럼 김대중정부는 IMF구제금융 사태 속에 출범하였고 그런 만큼 안팎의 조건이 엄혹했던 것이 사실이지만, 동시에 그러한 조건은 역으로 초기의 다양한 지지기반을 개혁기반으로 수렴해 가는 호조건으로 작용할 수도 있었던 것인 만큼, 수구세력의 개혁저항이나 □관료세력에 둘러싸인 개혁대통령의 고립□ 등의 이유가 더 이상 개혁부진을 변명할 수는 없다.

이와 똑같이 중요한 것으로, 정리해고 등 구제금융의 한파가 거셌던 것은 사실이지만 이를테면 작년 총선연대의 돌풍에서 보는 것처럼, 비록 허구일지라도 □50년만의 정권교체□라는 역사적 계기에 대한 국민적 기대가 컸던 만큼 노동계를 비롯한 광범위한 의미에서의 개혁진영이 이를 진영확대의 계기로 삼을 수 있었던 것이 똑같이 사실이라고 한다면 현재와 같은 개혁부진을 김대중정부의 한계나 이른바 □신자유주의적 초국적 자본□의 횡포로만 설명해서는 안될 것이다. 따라서 정부개혁의 한계에 대한 점검 못지 않게 개혁세력 혹은 개혁진영의 주체적 역량에 대한 엄정한 자기점검도 필요하다. 현재의 개혁부진이 김대중정부의 한계이면서 동시에 개혁진영의 결집이 부진한 데에도 원인이 있을 수 있기 때문이다.

김대중정부의 개혁은 안팎의 역사적 상황이나 자민련과의 공조로 집권했다는 정권의 태생적 한계로 보나 매우 조건적이고 제한적일 수 밖에 없었는데 김대중정부의 이러한 다층적 성격을 두고 노동·시민사회운동 진영의 평가는 그 각각의 역량에 비추어 필요이상 대립하였고 현 정부의 시민사회운동 일각에 대한 제한적 포섭전략 속에서 때로는 그 대립이 더욱 조장되기도 하였다. 그러나 이제 임기 후반으로 넘어가면서 김대중정부의 개혁성이 후퇴하고 있다는 점에 대해서 대체로 평가가 일치하고 있다. 재벌개혁이 지지부진한 가운데 노동자를 배제하고 각종 기간산업 및 네트워코산업의 공기업을 일방적으로 민영화하고 시너지효과가 의심되는 은행합병을 밀어부치면서 DJP공조가 회복된 것에 정국안정을 기대하는 최근의 정부 태도는 이를 잘 보여주고 있다.

따라서 현 정부 이후에도 계속되어야 할 우리 사회의 개혁과제와 관련하여 개혁을 강제하는 국민적 역량을 발휘하기 위해서 우리 스스로의 독자적 개혁역량을 어떻게 보존하고 강화할 것이냐가 중대한 과제가 되고 있다.

김대중정부에 대한 기대와 평가가 엇갈리면서 노동운동진영과 시민운동진영 각각은, 그 내부의 편차는 차치하고, 그 어느때보다도 연대의 채널이 이완되어 있다. 각각 민주노동당과 총선연대를 중심으로 지난 총선국면을 경과한 것이 그 한 예이거니와 공기업매각이나 금융구조조정과 같이 시민적 삶을 구조적으로 틀지우는 사안에 대해서 현안에 관한 정보와 판단을 소통하는 의미에서의 초보적인 연대의 자리조차 제대로 마련되지 못하였다.

이처럼 국민적 연대와 시민적 지지세력이 취약한 상황 속에서 당해 부문의 직접적 당사자인 노동자들은 단위사업장이나 산업별로 대안을 조직하고 정부의 일방적 구조조정에 저항할 수 밖에 없었는데, 작년 7월의 금융파업이나 지난 연말 국민·주택은행 노동자들이 농성에서 보듯이, 이 경우 일부 언론의 집단이기주의 매도는 더욱 극성스러워서 국민(시민)과 노동자라는 허구적 대립구도를 돌파하기 어려웠다.

기득권세력의 이 허구적 대립구도를 무력화시키지 못한다면 향후 시민운동은 노동없는 시민운동으로서 주변적 사안에 매몰될 수 있으며 노동운동은 우리 사회 전반의 모순을 보지 못하고 단위 사업장이나 개별 산업문제에 매몰됨으로써 양측 모두 우리 사회의 중장기적 개혁을 두루 관장하는 총체적 구상을 책임지지 못하고 파편적 문제집단으로 왜소화될 수 있다.

특히 노동운동은, 노동이 모든 생활 상의 요구의 출발이라는 점에서, 우리 사회 개혁의 구심에 놓일 수 밖에 없다. 더욱이 급변하는 세계경제 속에서 한국처럼 해외변수에 민감하고 내수기반은 취약한 소규모경제는 산업·금융정책의 국민적 통제력을 확보하는 것이 대단히 중요하다. 한국처럼 사회적 안전망이 부실한 현실에서 건전한 내수의 중추를 담당하는 근로 국민대중의 생계안정=고용안정은 단순히 실업대책이나 복지정책의 차원의 아니라 안정적인 중장기 거시경제 발전의 핵심이라고 할 수 있다. 따라서 자신의 고용안정을 둘러싸고 있는 국민경제적 세계경제적 규정을 파악하면서 구조조정의 정치경제적 정세를 전망하고 이에 바탕하여 국민경제적으로 바람직한 구조조정과 고용안정대책을 제시해야 한다.

특히 공공부문 개혁은 국민경제 전반의 중장기적 발전 전망을 가늠하는 잣대가 될 수 밖에 없다. 바로 그런 점에서 공공부문은 개혁진영 강화의 핵심적 위치를 차지하고 있으며 노동운동의 구심적 역할과 시민운동의 범국민적 연대가 확보될 수 있는 전략적 위치에 있다고도 할 수 있다.

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<발표 3>

구조조정기 공공부문 노동조합운동의 한계와 과제

송 유 나 (사회진보연대 정책부장)

1. 2000년 구조조정 저지 투쟁에 대한 약평

0.

지난 몇 년동안 구조조정의 가혹한 관철 속에서 공공부문 노동자들은 급격하게 투쟁의 주체로 부각되어 왔다. 물론 공공부문 노동자들이 노동조합 운동의 발전 과정 속에서 함께 성장해왔고, 투쟁해왔음은 부언할 여지도 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 이 구조조정기 공공부문 노동자들의 투쟁에 더 큰 무게가 실리고 있는 상황은 무엇을 의미하는가. 우리는 경제위기 이후 구조조정의 실체에 대해 좀더 명확히 인지해나가고 있다. 이 신자유주의 정책이 아무리 갖은 명분과 논리를 내세울지라도 서민들의, 노동자·민중의 생존을 답보로 가진 자들의 주머니만을 위해 존재한다는 사실을, 초국적 자본과 국내재벌·금리생활자들의 안위를 위해 민중들의 노동권을 박탈하고, 공공성을 파괴하고 있다는 사실을 말이다. 그러기에 이 신자유주의 구조조정에 대항하는 전 영역에서의 투쟁은 필연적인 것이며, 이미 각 영역에서 진행되고 있는 투쟁내용의 상승과 급진적 경향은 이를 증명해주고 있다. 그러나 이 민중들의 투쟁은 구조조정 정책의 전면적 철회로까지 나아가지 못한 채 각 영역별·사안별·시기별 투쟁으로 분산되고 있으며, 구조조정의 당위성에 대한 이데올로기적 열세로 인해 주춤거리고 있는 실정이다. 경제위기에 대한 불안감이 오히려 구조조정에 정당성을 부여하고 있는 이 모순적인 상황은 최근 대우자동차 노동자들의 눈물겨운 투쟁 속에서도 지속되고 있을 뿐이다. 우리가 여기서 다시 지나간 투쟁을 되돌아보고자 하는 이유는 바로 이 모순적 고리를 끊고 위기가 가져오는 노동자·민중의 투쟁으로 위기를 새로운 기화로 전환시켜내고자 고민하기 때문이다. 특히 공공부문 노동자들이 투쟁의 주체로 나설 수밖에 없다는 사실은, 더욱 강고한 투쟁의 부대로 나서야만 한다는 사실은 구조조정의 일정에서, 그리고 구조조정의 실체 속에서 현실적으로 드러나고 있다. 2000년 공공부문 노동자들의 투쟁은 패배의 기억과 동시에 새로운 가능성을 보여준 출구였다고 생각된다. 그러기에 우리는 지난 투쟁의 한계에 대해 명확히 평가하고 이 속에서 공공부문 노동자 투쟁의 과제에 대해 다시금 살펴보아야 할 것이다.

1.

2000년 4대 구조조정의 완결이라는 정부의 확고한 의지는 의사파업과 금융파업으로 일정정도 망가진 정부의 자존심을 극복하기라도 하려는 듯 완강히 진행되었다. 그러기에 이에 대항하는 노동운동 진영의 하반기 동투는 공공부문 구조조정에 대항하는 투쟁을 시발로 연쇄적으로 몰아쳐야 했다. 그리고 전력산업 구조조정에 대한 대응의 여부가 공공부문 구조조정의 시금석으로 명실공히 부상하고 있었다. 이 속에서 전력산업 구조조정과 공공부문 구조조정을 막아내기 위한 노동운동 진영의 판 역시도 커질 수밖에 없었다. 정권의 공략에 대항해 공공부문을 필두로 한 양노총의 연대투쟁은 공공연대를 기점으로 시작되었다. 국가기간산업 민영화 저지, 관치경영 분쇄, 일방적 구조조정 저지, 중앙노사교섭기구 쟁취 등 4대요구안을 내건 공공연대는 양노총으로 이분되어있는 서로 다른 지반에도 불구하고 공공부문 노조의 공통된 특성으로 인해 동일한 요구안의 제출로 나아갈 수 있었다.

이 공공연대와 양노총의 연대를 가능하게 했던 것은 전력노동자들의 투쟁이었다. 99년부터 시작된 전력노동자들의 투쟁은 총선과 맞물려 있던 지형 속에서, 그리고 전력산업 구조조정의 무게 속에서 99년 말, 특별법 저지라는 대국회 투쟁의 승리를 일정하게 가능하게 했다. 2000년 들어 간선제 집행부에 맞선 투쟁을 통해 새로이 구성된 지도부는 다소 불안정한 출발을 보였으나, 99년 투쟁의 연장선에서 전력산업 구조조정 저지 투쟁으로 나아갈 수밖에 없는 조건에 처해 있었다. 그러나 여전히 대국회·대정부 청원식 투쟁방식에 의존했고, 협상력에 치중한 전력노조 집행부의 활동은 실질적 투쟁과 파업을 조직하기 위해 가장 중요한 활동인 조합원 동력을 추동해내는데 미력한 모습을 보였다. 이러한 상황에도 불구하고 전력노동자들의 □예외적□인 투쟁의 의지가 불타올랐다. 2번이나 거듭된 파업 철회라는 조건 속에서도 12월 3일 본사에 집결해나간 대오는 강당과 복도를 채우며 파업을 열망했다. 결국 합의도 아닌 합의안에 도장을 찍어버린 지도부의 직권조인으로 인해 전력노동자들의 파업의 열기는 무참히 꺽여버리고 말았다. 전력 노동자들의 파업이 결국 불발로 그쳤을 때 많은 사람들은 □예견된□ 반응을 보였으며, 공공연대를 필두로 한 전반적 연대의 전선도 심각히 흔들리기 시작했다.

그러나 우리가 전력노동자들의 투쟁에 대해 냉철히 되돌아보아야 하는 이유는 적어도 파업이 철회된 그 순간까지도 전력노동자들의 다수는 파업을 열망했었다는 사실 그 자체에 있다. 그들이 소위 보수적 노동자의 전형이었고, 한계적인 노동조합 지도부와 함께 투쟁해야 했었다는 이유로 전력노동자들의 투쟁의 의지와 열망이 폄하되어서는 안된다. 사실 전력노동자들의 파업 투쟁은 불발에 그칠 수밖에 없는 조건을 이미 갖추고 있었다고 볼 수 있다. 지도부의 한계, 공공부문 사유화와 매각 정책에 대한 불철저한 이해와 전력파업을 중심으로 형성된 노-자간의 대립 양상에 대한 판단의 미비는 실제로 파업을 감행하고 더욱 실천적인 투쟁으로 나아가는데 있어서 원천적 한계지점으로 존재했다. 그것이 현재 직권조인한 지도부에 대한 냉엄한 평가를 내리지 못하고, 분사를 코앞에 둔 시점에서도 새로운 투쟁의 대오를 꾸리지 못하는 결정적인 한계로 작동하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 전력노동자들은 발전소의 매각, 그리고 전력산업의 구조조정이 가져오는 생존에 대한 위협에서 난생 처음으로 붉은 머리띠를 두르며 파업을 외쳤던 것이다. 그렇다면 우리는 이 상황을 어떻게 판단해야 하는가. 전력산업 구조조정 저지, 사유화 저지 투쟁이 전력노동자 개개인의 생존권 투쟁과 사실상 맞물려있음에도 불구하고 이 연결고리가 다소 약한 고리였다는 점에 있다고 볼 수 있다. 즉, 전력산업 구조조정의 실질적 의미가 노동자 자르기에 있으며, 여기에는 예외도 타협도 존재하지 않는다는 사실을 실질적인 것으로 인식하지 못했다는 점이며, 그것이 파업의 불발과 불발 이후의 패배감과 무력감의 실체일 것이다.

지금 현장은 4월 2일로 다가온 발전소의 분할과 분사에 대해서도 별다른 위력적 대응을 벌여내지 못하고 있다. 노동조합 본부의 경우 발전소 분사 저지를 위한 양동작전을 구사하겠다고 공포한 바 있으나, 이미 지도부에 대한 신뢰가 땅에 떨어진 상황에서 조합원들의 투쟁력은 당연히도 결집되지 못하고 있다.  현장에서는 발전지부 분할에 따른 조직형태와 투쟁방향에 대한 상이한 의견들만이 분분하고 있을 뿐이다. 정부는 전력노조의 파업철회가 가져온 유리한 국면을 십분 활용하여, 공기업 구조조정의 고삐를 강하게 죄어나가고 있으며 지금도 관철되어가고 있다. 공기업 자회사들의 매각을 서두르며, 공기업에 대한 연봉제, 성과급제 등 내부 노동시장의 유연화를 위한 제 조치를 강행하고 있다. 전력의 경우, 배전 부문 분할 시기의 단축, 통합공과금제의 실시 등의 의지는 정부의 과잉된 자신감에서 비롯되는 결과라 할 수 있을 것이다. 12월 3일 이후 전력산업 사유화는 그야말로 속도감을 가지고 진행되고 있으며, 전력노동자들의 실질적 투쟁은 전무한 상황인 것이다. 그러나 여전히 투쟁해야 할 과제가 산적하다는 사실은, 전력노동자들의 생존권이 더욱 더 벼랑끝으로 내몰리고 있다는 사실은 오히려 투명해지고 있다. 그러나 실제로 전력노동자들이 투쟁으로 다시 나설 수 있을 것이라는 부분에 대해서는 전력노동자 내부에서조차 다양한 답변과 의견들이 엇갈리고 있다. 전력산업 구조조정, 비록 법안이 통과되었고, 발전부문의 분사가 현실화되는 등 지난 4개월 여 동안 많은 부분을 넘겨주었다고 볼 수 있다. 그러나 현재적 시점에서조차 구조조정은 진행형일 뿐이며, 마무리된 것은 아니다. 발전소의 분사가 현실화된 시점이라 할지라도 매각의 지난한 과정이 기다리고 있다. 최악의 상황에서 매각이 된다 할지라도 전력의 공공성을 둘러싼 사회적 투쟁과 동전의 양면에 있는 전력노동자들의 생존권 문제는 여전히 남아 있다. 그리고 사기업화되어 급속히 상업화된다 할지라도 전력이라는 산업의 구조적 특성인 전력의 공공성과 보편성에 대한 대중적 중요성은 여전히 살아 있을 것이다. 바로 하루하루 생존의 위협과 현장에 대한 통제가 늘어가고 있는 시점에서 전력노동자들이 경험하고 있는 패배감과 무력감은 새로운 분노와 투쟁력으로 나갈 수 있는 기반이다. 2000년 전력 투쟁이 생존권 투쟁과 구조조정 저지 투쟁의 약한 고리 때문에 패배했다면, 이제 이 현장에 대한 탄압과 실질적 구조조정, 분사와 분할에 따른 생존권 쟁취의 요구가 새로운 투쟁으로 나아갈 수 있는 강한 고리가 될 수 있을 것이다. 이러한 점에서 5사로 분할되어 분사되는 발전소 노동자들의 투쟁은 전력산업 사유화와 구조조정을 막아낼 수 있는 새로운 투쟁의 대오로 주목받게 될 것이며, 이 속에서 새로운 투쟁의 동력을 일구어나가는 지도력의 구축은 관건적인 사안이다.

2.

이렇게 전력의 합의를 □사회적 합의□로 포장한 정권의 시나리오는 한국통신 노동자들의 투쟁을 은폐·축소시켜 나가면서 진행되었다. 한국통신 노동조합은 12월 18일 파업을 감행했다. 전력의 사고사 이후 그 누구도 믿지 못했고 믿기 어려웠던 파업이었다. 악천우와 맹추위가 또 다른 탄압을 감행하는 가운데서, 한국통신 노동자들은 가히 역사에 남을 만한 투쟁을 전개했다. 거의 1만 8천 여명으로 불어만 가는 대오로 가득 채워진 명동성당은 발 디딜 곳조차 없는, 참혹한 피난민 수용소를 연상케 했다. 김대중 대통령 노벨상 경축미사라는 대대적 □이벤트□와 크리스마스 특수가 맞물려 있는 상황에서 사랑과 평화를 수호하는 명동성당의 탄압은 정권과 자본의 탄압을 방불케 했다. 추위를 막아줄 텐트는커녕 깔판마저도 반입이 금지된 상황 속에서도, 오줌 줄 1시간, 똥 줄 서너 시간이라는 열악한 상황 속에서도 파업의 대오는 계속적으로 늘어갔다. 비닐 텐트로 소굴을 만들어가면서 그들은 파업 대오를 사수해나갔다. 물론 언론의 스포트라이트를 받던 전력 노동자들과는 달리 한국통신 노동자들은 철저히 사회적으로 고립된 채 그들만의 역사를 새로 써나가야만 했다. 한국통신 노동자들의 투쟁 역시도 집행부의 한계와 지도부에 대한 신뢰의 측면에서 봤을 때, 전력 노동자들과 별반 다르지 않은 조건 속에서 시작되었다고 볼 수 있다. 그렇다면 우리는 이들의 투쟁이 왜, 어떻게 가능했던가에 대해 반추해 보아야만 할 것이다.

한국통신 노조의 요구안은 크게 세 가지 였다. 첫째, 강제명예퇴직(인력감축)·일방적 구조조정 중단으로, 1) 명예퇴직 시행 일방공고 사과 및 시한연장 중지(단협 위반) 2) 퇴직위로 성금 모금 강요행위 중지(근로기준법 위반) 3) 전화가설, 고장접수 등 전화운용 도급화 반대 4) 콜센타, OMC, TMC, PMC, 집중화계획 반대이다. 둘째, 한국통신 완전민영화 반대로 1) '전기통신사업법' 개악 반대 2) 외국인 소유한도 49% 확대 반대 3) 가입자망 공동이용제도·번호이동성·사전선택제·전기통신설비의 제공·사업의 겸업금지조항 등 독소조항을 반대한다. 셋째, 2000년 단체 교섭시 '인위적 인력감축은 없다'고 밝혔던 노사합의 사항을 즉각 이행할 것 등이다. 한국통신의 경우, 3000여명이 넘는 명예퇴직 방침을 통해, 이미 1100여명이 강제 명퇴를 당해야 했고, 7000여명에 이르는 계약직 노동자들이 해고되었다. 부부사원은 퇴직강요의 일순위 였으며, 부당 전직·대기발령 등 각종 불법이 횡행해왔다. 인력풀제라는 기상천외한 제도의 도입으로 3000명이 아닌 3만여 노동자들을 손쉽게 잘라낼 수 있는 기반을 마련하고자 했던 것이다. 이러한 상황에서 노동자들의 생존에 대한 위협은 상상을 불허할 것이다. 이미 지난 2-3년 동안 공공부문 구조조정의 □모범□이라는 치욕스런 꼬리표를 달아야 했던 한국통신 노동자들이 더 이상 밀려나갈 곳은 전무했다. 1만2천 여명의 동지가 일터를 떠나가는 것을 목격했고, 분사와 아웃소싱이 이미 실질적으로 추진된 상황이었다. 이러한 상황인데도 매각 가치를 높이기 위한 정리해고와 노동에 대한 유연화 정책은 그칠 줄 모르고 밀어닥쳐 왔다. 이 열악한 상황에서 그들이 파업을 이끌어갔던 것은 바로 생존권 사수에 대한 절박한 인식이었고, 이것은 구조조정 저지 투쟁과 강하게 맞물려 나갔던 것이다.

한국통신 노동자들의 파업은 전력노동조합의 불발된 파업과 직권조인이 빚어낸 노동자들의 투쟁에 새로운 자신감을 주는 계기로 작동했다. 앞서 언급했듯이 언론과 자본의 포화가 집중되었던 전력의 투쟁은 전력의 투쟁이 가지는 파급력을 사전에 차단해 공공부문 노동자들의 투쟁으로, 전 노동자들의 투쟁으로 확산되는 출구를 봉쇄한다는 의미를 지닌다. 그러나 한국통신 노동자들의 투쟁은 이러한 출구의 봉쇄에 대항하는 노동자계급의 새로운 출구의 가능성을 보여주었던 것이다. 그러나 한국통신 노동자들은 노동조합 운동의 지난한 역사 속에서, 그리고 여전히 반복하고 있는 고질적 한계를 노정했다고 볼 수 있다. 정규직 노동자들과 비정규직·불안정 노동자들의 혁명적 단결이라는 영원히 풀리지 않고 있는 숙제를 다시금 일깨워주었던 것이다. 한국통신 노동자들의 투쟁 요구 그 자체에서 이미 드러나고 있는 것은 비정규직 노동자들과의 연대의 필연성이다. 그러나 비정규직 노동자들과 결합하지 못하고, 그들과 유리된 채 투쟁했던 이유를 단지 노동조합 지도부의 탓으로 돌리기엔 다소 미심쩍은 바 없지 않다. 비정규직의 확대와 그들을 잘라내려는 자본의 공세가 정규직을 분열하고, 정규직을 잘라내기 위한 사전수준이라는 사실이 노동조합 운동 속에서 명확히 체화되지 못하고 있다는 사실이 한국통신의 파업과정에서 드러났던 것이다. 특히 정규직의 비정규직화, 도급화, 아웃소싱, 분사 등이 통신과 철도, 전력을 비롯한 공공부문 전반에서 진행되고 있으며 진행될 것이 분명한 상황에서 공공부문 노동조합 운동은 비정규직 철폐 투쟁, 현장의 노동과정과 노동조건의 유연화에 맞서나가는 투쟁을 반드시 전개해나가야 한다. 이것은 공공부문 구조조정이나 사유화 반대 투쟁과 결코 분리된 투쟁이 아니며, 정규직 노동자들의 당면한 투쟁과 너무나도 밀접히 연결된 투쟁이기 때문이다. 여전히 한국통신 계약직 노동자들은 하루하루 강한 모습으로 단련되어가며 투쟁해나가고 있으며, 철도의 홍익회 노동자들 역시 그러하다.

3.

2000년 6월 7일, 조흥은행·한빛은행·외환은행을 지주회사 아래로 묶고, 나머지 은행도 강제적으로 합병하겠다는 금융구조조정 계획이 발표되었다. 금융노련은 관치금융 청산을 위한 특별법 제정, 금융지주회사법 제정 유보, 금융시장 혼란을 초래한 경제관료 퇴진 및 처벌, 협동조합 신용부문 분리 정책 철폐, 금융 구조조조정에 대한 청문회 개최를 요구하면서 파업체제를 정비해나갔다. 7월 10일 3만 여에 이르는 금융노동자들이 파업을 준비했으나 채 자정을 넘기지도 못하고 대오는 이탈되어 나갔다. 그리고 파업은 불발에 그쳤다. 강제합병과 인원감축에 대한 강제행위가 없을 것이며, 부실금융기관에 대해 후순위채 매입 등을 통한 금융지주회사의 자회사 방식으로 추진하여 정상화하겠다는 정부의 □선언□과 □약속□을 믿고, 금융노련은 금융지주회사제도를 수용했고 파업을 철회했던 것이다. 금융노련은 이 정부의 선언과 약속을 어리석게도 믿으면서, 한편으로는 고용안정이라는 생존권 투쟁에 기반하지 못했기에 파업을 하지 못했다는 평가를 내리면서, 5개월을 흘려보냈다.

2단계 금융개혁이 전개되었다. 정부는 1인당 영업이익을 부당하게 적용하여 과도한 인원감축을 강제하였고, 소매금융을 주축으로 하는, 그러기에 인원감축 이외에는 하등의 시너지 효과도 없는 주택·국민은행의 합병을 강제·추진하였으며, 자회사 방식을 통한 정상화가 아닌 P&A 방식의 금융지주회사를 과감하게 추진했다. 이것은 정부의 □선언□과 □약속□을 전면 폐기하는 행위였다. 노정합의, 노사합의라는 이미 노사간 철저히 밀려있는 역관계 상에서라면 더욱이 믿을 수 없는, 허구적 논리에 휘둘린 결과였다. 12월 22일, 결국 금융노련은 파업에 돌입했다. 주택과 국민은행을 주축으로 시작된 파업 역시도 논란꺼리를 안긴 채 시작되었다. 그러나 생존권과 결합된 투쟁은 □예외□를 인정하지 않았다. 이미 11개 은행의 퇴출과 4만8천 여명의 퇴출을 목격한 금융노동자들은 거의 일주일 여간 일산 연수원에 터를 잡고 공권력 투입의 불안감 속에서도 강고한 저항의 의지를 보여주었다.

사전제압을 목표로 전력노동자들을 공략했던 정부로서는 통신노동자들에 대한 한 판으로 2000년 동투를 종식시켜내고자 했으나, 생존권 투쟁의 열기는 일거에 꺽여질 성질의 것이 아니었다. 2000년을 강력한 구조조정 드라이브의 관철로 마무리하고자 하는 정부의 의지는 헬기를 동원한 공권력의 개입을 통해, 28일 금융노련의 연대파업의 불발이라는 결과로써 관철되기에 이르렀다. 결국 금융노동자들의 생존권 투쟁은 평화·광주·경남·제주 은행의 금융노련 탈퇴선언, 그리고 김영삼을 찾아가 구걸한 일부 지역 노동조합의 작태 등에서 확연히 드러난 금융노동자들 간의 연대의식의 결여에서 결정적 한계에 봉착했던 것이다. 합의안이 폐기처분된 상황에서도 정치권과 정부에 구걸하고 매달리기에 연연하고, 바래는 의식적 잔재가 남아있는 한, 그리고 여전히 미력한 노동자간의 연대의식은 향후 투쟁 과정 속에서 반드시 극복해야 하며, 철저히 평가해야 할 과제로 남고 있다.

4.

우리는 생존권 투쟁의 □예외적일 수 없는□ 필연성에 대한 깨달음에도 불구하고 구조조정에 대한 노동운동 진영의 수세적인 대응, 나아가 구조조정 정책에 대한 불분명하고 불충분한 입장의 결과가 어떠한 것인가에 대해 인식하게 되었다. 더욱이 목표가 불분명한 연대의 결과-양노총과 공공연대-에 대해 다시금 생각해 볼 계기를 얻게 된 것이다. 공공부문 노동자들의 연대전선의 확장이 정권과 자본에게 상당한 부담감으로 다가왔던 것만큼 전력을 시발로 한 공공부문에 대한 정책관철의 의지는 강고했다. 그러나 이에 맞서나가기에 주체의 의지와 역량은 너무도 취약했다. 즉, 단위 노조들이 가지고 있는 투쟁의 한계지점은 극복되지 못했고, 이에 대해 지도력을 발휘할 계획조차 가지지 못한 공공연대와 양노총간의 연대는 출발부터 불안정할 수밖에 없었다. 더욱이 공공부문의 조직적 여건 상 □자연스레□ 시작된 양노총의 연대는 양노총의 고질적인 역사조차도 잊게 한 채, 노동운동에 대한 국가와 자본의 체계적 분할·통치라는 현재적 시점에서도 □살아 숨쉬고 있는□ 전략을 잠시 잊은 채 시작되었다. 그런 점에서 전력과 철도의 □대형사고□는 이미 충분히 예견 가능했던 정세였다. 연대의 목표를 분명히 한 상황에서 연대의 대상과 연대의 수위, 연대의 고리를 만들어나가야만 할 것이다. 더욱이 투쟁대오의 □수□와 □양□으로 적당히 밀어붙여 대정부 발언력과 협상력을 얻어 내고자 □연대□를 시작한다면 이것은 결국 천편일률적인 합의주의로 귀결되고 말 것임을 보여준 것이다.

더욱이 공공연대는 24일, 29일, 12월 4일로 파업을 지속적으로 연기했던 전력의 상황을 전혀 통제해나갈 수 없었고, 양노총의 12월 5일 연대투쟁과 8일의 총파업, 철도·통신·건설·금융 등의 파업 결의를 어떻게 연대전선으로 확장시켜나갈 것인가에 대한 실질적 고민을 수행하지 못했다고 볼 수 있다. 최근 노동조합의 총파업이 일정을 어떻게 맞추느냐는 식의 고민으로 전락되고 있는 상황에서 이미 정부와 자본은 연대의 고리를 사전 차단할 수 있는 제반의 책동을 준비하고 있다. 특히 동투의 경우 국회일정의 유동성에 휘둘리게 될 수밖에 없다. 즉, 구조조정 저지와 김대중 정권 퇴진을 목표로 정치적 파업이 계획되지 못한다면, 노동조합 운동의 투쟁은 구조조정 일정의 분산으로 노동운동 진영의 연대투쟁을 불가능하게 하겠다는 정권과 자본의 술수에 대책없이 끌려다닐 수밖에 없는 근본적 한계를 지니게 되는 것이다. 결국 전력을 필두로 시작된 공공연대와 양노총의 전선은, 향후 구조조정을 둘러싼 힘의 결집 정도와 자신감을 결정지을 수 있었던 이 전선은, 구조조정 정책의 방향과 수위·속도를 결정할 수 있었던 이 전선은, 자본과 정권의 강고한 연대에 파열구조차 내지 못한 채 □기싸움□의 초반에서 밀리고 말았다.

5.

마지막으로 우리는 지난 몇 년간 남발되어왔던 범대위 식의 활동에 대해서도 명확한 자기 평가를 수행해야만 한다. 노동조합 운동에 대한 지지·지원이라는 이름으로 수없이 남발되었던 이 대책기구, 외곽의 지원부대는 어느 새 껍데기뿐인 조직으로 전락하고 있다. 사실 한국사회에서 노동조합 운동이 사회적·정치적으로 과도하게 지도력을 구사하고 있고, 할 수밖에 없는 현 시점은 노동조합 운동이 계속해서 노정하고 있는 한계지점을 명확하게 만들어주고 있다. 노동조합 운동, 정확히 말해 노동자들의 투쟁이 전민중의 투쟁으로 전화되어야 하며, 그것의 접점이 무엇인가에 대해 진지하게 고민해야만 한다. 최근 활발한 활동을 전개하고 있는 □민중연대□는 더욱 주체적으로 이 문제를 해결하기 위해 노력해야 한다. 일단 범대위 식의 활동에 대해서라면 먼저 주체들의 내부 평가가 전제되어야 한다. 범대위의 주축을 이루는 노동·사회·시민단체들의 경우 그 자체가 가지는 운동의 특수성과 전문성·부문성으로 인해 정세적으로 중요한 쟁점에 대해 공동활동을 벌여내기 어려운 조건에 처해 있다. 또한 독자적 투쟁을 위한 물리력을 동원하는데도 일정한 한계를 가지는 상황이기 때문에 기자회견이나 신문광고, 성명서 발표, 혹은 토론회 정도의 사업에 머물게 되는 상황이다. 범대위가 노동조합 투쟁에 대한 단순 지원체계가 아닌 자기계획을 가진 투쟁의 주체로 서기 위해서는 정세에 대한 인식과 판단을 좀더 밀도있게 진행해야 하며, 투쟁의 계획을 수립하는데 있어 좀더 심도 깊은 논의를 진행해나가야 한다. 바로 이러한 힘을 가졌을 때만이 노동조합의 잘못된 판단과 직권조인 사태 등을 사전에 예방하고, 구속할 수 있는 □당연한 권한□을 행사할 수 있게 된다. 이것은 운동의 기풍의 문제이다.

또한 노동조합 운동 역시도 범대위 구성을 통해 소위 □뜬□ 시민단체의 발언에 대해 기대하는 망상에 빠져 있다. 그러나 구조조정의 전 과정에서 소위 시민단체가 노동자·민중의 생존과 직결된 사안에 대해 제대로 된 발언을 하며, 함께 투쟁한 적이 전혀 없다는 사실은 지난 몇 년의 짧은 역사가 증명해보인 바 있다. 오히려 정권의 이중대로써, 자신들의 명망성을 이용해 노동자들의 투쟁에 혼란을 가져왔을 뿐이며, 부적절한 중재역할만을 서슴없이 자행해 왔다. 이러한 상황에서 구조조정 저지와 신자유주의 반대의 목표를 분명히 한 사회단체들이 힘을 결집하고 주체적 역량 강화를 통해 이들 시민운동이 올바른 길을 갈 수 있도록 견인해나가야 할 것이다. 이것은 현재 진행되고 있는 민중연대 논의 속에서 수렴되어야 할 중요한 지점이다. 마지막으로 범대위는 노동조합 등 민중들의 투쟁과 함께 하는 □주체□로서 결합해야 한다. 신문광고나 기자회견을 넘어서는 투쟁의 다양한 계획과 개입의 방식들이 모색되어야 한다. 이를 통해 사회적·정치적·대중적 여론 형성을 위한 활동을 벌여내야 하며, 실질적인 지원·연대의 세력으로 거듭나야만 할 것이다.

2. 공공부문 투쟁의 의미와 과제

1.

국가는 국가부문·공적부문, 특히 국·공영기업의 형태를 통해 자본의 이해를 대변한다. 대규모 국가기간산업 등과 같이 사적자본이 담지할 수 없는 부문을 국가가 담당하는 것이고, 이 국가영역, 공기업은 결과적으로 사적자본의 이윤 증식에 복무하는 것이다. 그러나 사적자본이 점점 거대화·독점화되고, 초국적 자본의 진출이 현실화되는 시점에서 기존의 국가영역인 공기업은 사적자본의 매력적인 투자처로 변모하게 되어 온 것이다. 이렇듯 국가부문과 공적부문은 그 자체로 진보적인 공간도 아니요, 그것의 생성과 소멸에는 철저히 사적자본, 독점자본의 이해관계에 의해 결정되는 공간이다. 이렇듯 공기업은 국가의 재정 지출과 공공서비스에 대한 정치적 결정에 의해 규제되고 자본축적 활성화에 대한 복무하면서도, 공공성을 담당해야 하는 이중적 위치에 놓이게 된다. 공기업의 이중적 위치는 특히 공공부문 구조조정과 사유화가 현실화되는 시점에서 철저히 노자 간의 힘의 관계에 의해 결정되게 된다. 즉, 자본을 위한 것으로 전화할 것이냐, 민중적 방향에서 재정립될 것이냐 기로에 서있는 것이다.

공기업의 중측적이고 복합적 위상과 이에 따른 의사결정구조는 철저히 공기업 노사관계의 형성에도 영향을 미쳐왔다. 공기업에 대한 관료적 지배는 정부의 최고 통치자의 성향에 따른 친여 세력에 대한 안배로 공기업 경영자가 위치지워지는, 철저히 관료적 지배 정경유착과 부정부패의 온상이 되어 왔다. 공기업의 형식적 관리자로서의 경영진은 대부분 공기업 자체의 경영과는 무관한 정치적 안배로 구성되며, 공기업의 실질적 사용자와 정책결정자는 명백히 정부이며, 국가인 것이다. 이러한 상황에서 사적자본의 축적을 원활하게 만들어야 할 전형적인 개발 독재자로서의 국가이건, 그리고 현재와 같이 자본의 위기를 노동의 유연화와 노동에 대한 구조조정으로 지연시키고자 하는 신자유주의의 신봉자로서의 국가이건 간에 자연스럽게 억압적인 노동관계를 유지·온존시켜내는 방향으로 움직이는 것이다. 그러나 그 동안 공기업 노동자들은 종신고용이라는 이름으로 상대적으로 고용안정을 보장받아 왔고, 사기업과는 달리 연공적 승진체계가 확고했으며, 상대적 고임금, 복지후생제도, 그리고 공기업 노동자로서의 사회적 인정 등으로 인해 이 억압적이자 협조적 노사관계를 유지·온존시켜나가는 것을 승인해왔다. 물론 80년 들어 등장한 공기업 임금가이드라인 정책, 90년 한자리수 임금억제 정책, 93년 총액임금제,  95년 사회적 합의를 통한 저임금 정책 등으로 지속적으로 임금과 노동조건은 악화되었다. 그럼에도 불구하고 편법적인 이면합의 등을 통해 기형적 임금체계 등이 고착화되었으며, 이러한 과정은 협조주의적 노사관계가 정형화되는 과정이었다고 볼 수 있다. 또한 중간관리자로서 경영진, 실질적 권한 없는 경영진관의 관계는 협조적 노사관계 형성의 관건이 될 수 있다. 일종의 선후배 관계, 공기업 인들로서의 공조 의식 등이 개별 기업에서의 적대적 노사관계의 본질을 왜곡하고, 대정부 투쟁으로 선뜻 나아가지 못했다고 볼 수 있다. 즉, 공기업이 가지는 대정부 직접 투쟁의 유효한 고리는 국가권력과 국가권력의 대리인으로서의 경영진에 의해 이분화되어 실질적인 대정부 투쟁으로 나아가는 것을 오히려 방해해왔던 것이다.

2.

더욱이 일반적으로도 공기업 노동자들의 잠재된 의식의 저변에 깔린 일종의 □의무감□은 공기업 노동자들의 헌신성과 순종적 의식의 출발점, 혹은 왜곡된 자부심으로 기능했다고 볼 수 잇다. 개발독재 시절, 효율적 자본축적의 중요한 요소로 작동할 수밖에 없었던 공기업의 독점적 성격에서 잉태되고 강요된 공기업 노동자들의 의무감과 자부심은 노사관계를 왜곡시켜온 요인일 것이다. 그러나 □국가발전 이데올로기□ □성장의 일꾼□이라는 신화 속에서 자연스럽게 노동자 개개인의 의식 속으로 침투해 들어갔다. 즉, 자본축적의 효율적 기재로서의 □공공성□에 대한 성격이 부각되었으며, 이를 위한 공기업의 노동자들의 의식은 국가 발전에 헌신하는 공복 의식으로 발전하게 된다. 즉, 자본을 위한 공공성에 대해 강압적 복종은 자발적 착취구조를 형성해 왔고, 이것은 민중적·노동자적 측면의 공공성에 대한 수호라기보다 국가발전의 수호자로서의 자기 최면으로 발전되어 왔다. 그러기에 공기업 노동자로서의 □의무감과 사명감□은 오히려 노동조합운동과 노동자들의 투쟁을 탄압하고 억압하는 수단으로 악용되어 왔다. 물론 지난 투쟁의 과정은 공기업 노동자들의 공공성에 대한 인식이 애국적 투쟁으로 급격히 전화되기도 한다는 점을 보여주었다. 그러나 □공공성□과 □애국적□이라는 의식 속에 잠재되어 있는 자본의 효율성에서 자유롭지 못한다면 공기업 노동자들의 투쟁은 구조조정의 전면적 저지 투쟁으로 나아가는데 삐걱거릴 수밖에 없을 것이다.

그러나 신자유주의 구조조정은 인원감축, 노동시장 유연화를 급격히 전개시켜나갔고, 이 속에서 공기업 노동자들은 생존권에 대한 위협에 직접적으로 노출되었다. 더 이상의 고용안정은 존재하지 않으며, 더구나 공기업 노동자로서 가져왔던 자부심이 □부도덕한 공기업 노동자□라는 이데올로기 타격 속에서 심각하게 상처받기에 이른다. 공기업의 비효율성에 대한 사회적 비난은 자부심과 의무감만으로 지탱해왔던 공기업 노동자들의 개별적·집단적 저항 의식의 확산으로 이어졌다. 그러나 이러한 저항의식은 한 축에서는 급격하게 생존권 쟁취 투쟁의 확산으로 부각되었으나, 또 다른 한 축에서는 이 저항전선의 확산과 효과적 저지 투쟁을 전개하지 못한 채 억눌리고 있다. 특히 구조조정의 관철자로서의 정부와 자본의 실체를 파악하고, 구조조정을 실질적으로 저지해내기 위해서는 공기업 노동자들이 대정부·대자본에 대한 강위력한 투쟁을 전개하고 연대를 확장해나가는 투쟁을 전개해야 한다. 그러기에 대국회·대정부 청원식 투쟁 정도로 고착되어 온 공기업 노동자들의 투쟁의 전술과 목표는 좀 더 면밀하게 검토되어야 할 것이며, 좀 더 높은 수준의 투쟁으로 나아가기 위한 과제들을 점검해나가야 할 것이다.

3.

여기에서 우리는 공공성이라는 개념이 무엇을 의미하고 공공성의 구축과 확장을 위한 투쟁의 의미가 무엇인가에 대해 좀더 진지하게 고민해야 한다. 바로 이 점이 공기업 노동자들의 투쟁을 한 단계 진전시켜나가는 주요한 고리이기 때문이다. 공공부문 노동조합은 공기업 노동자들의 생존권 투쟁과 동시에 자본의 구조조정이 가져오는 파괴적 효과에 대항해 공공성을 사수해야 하는 □사회적□ 투쟁의 과제를 부여받을 수밖에 없는 조건이다. 공공성은 보편적 서비스, 공적서비스, 공익성 등 다양한 개념으로 이미 등장했으며, 오히려 국가와 신자유주의자들이 개혁의 이름 하에 공공성을 남발하고 있다. 그러기에 공공성의 개념은 자칫 잘못하면 보편적이라는 이름 하에 몰계급적 의미로 전락할 위험성이 다분히 존재한다. 최근 공기업 개혁, 공무원 혁신이라는 이름 하에 친절봉사와 친절 서비스가 유행하고 있다. 전력의 서비스 닥터제니, 지하철의 24시간 운행 등이 그것이다. 또한 건강보험의 경우, 건강보험 재정파탄의 근본적 원인을 외면한 채, 건강보험 공단의 효율적 운영을 빌미로 노동자들을 대거 자르자는 말도 안되는 주장을 합리화시켜나가고 있는 상황인 것이다. 그러나 오히려 시민운동 진영은 이 자본의 효율성을 전제로 한 □공공성□에 대해 자본의 편에 서서 손을 들어 주고 있을 뿐이다.

공공부문 구조조정이 사유화와 함께 정리해고, 노동자에 대한 통제의 심화로 귀결되고 있는 시점에서, 노동자(생산자)적 관점과 결부되지 않은 공공성의 개념은 철저히 소부르조아적 관점이다. 나아가 자본의 이윤획득의 공간을 넓혀주는 차원에서의 공공성일 뿐이다. 정리해고의 칼바람이 휩쓸고 간 지하철과 철도의 경우, 노동강도가 현격히 높아지고 있으며, 현장의 인력감축으로 인해 보수·수리·운행에 있어 위험과 불안정성을 증대시키고 있다. 공공적 효율을 명목으로 사회보험 노동자들에 대한 정리해고가 진행되고 있으며, 외주·하청화된 노동자들은 노예노동을 강요받고 있다. 현 시기 매각 직전에 놓여 있거나 구조조정 대상자인 공기업은 구조조정의 사전 수순으로 다양한 수준의 인력감축과 내부적 유연화가 진행되고 있다. 그러기에 우리는 민중과 함께 하는 공공성, 노동자·민중의 생존권과 결합된 공공성에 대해 고민해야 한다. 진정 노동자·민중의 생존권의 의미가 무엇인가, 그 속에서 공공성의 함의가 무엇인가, 그리고 이 거대한 쟁점인 사회적 공공성의 체현과 노동자들의 생존권의 사수가 비록 현실적으로는 힘들고 어려운 투쟁이지만 같은 맥락에서 제기되는 투쟁임을 선포해야 한다. 공공부문 사유화 및 구조조정 정책은 공공성의 소멸과 동시에 해당 노동자들의 생존권과 철저히 결부되어 있다. 우리가 제기하는 공공성은 민중의 사회적 생존권과 노동자 권리의 결합의 연장선에서 이해되어야 한다. 이 속에서만이 민중성을 표방하는 공공성 개념이 재구성될 것이며, 국가권력과 자본에 대한 민중의 □권리선언□이라는 측면에서 계급적 목표 또한 분명해질 것이다.

지난 몇 년간 공공성의 구축과 확장에 대한 문제의식은 사유화 반대 투쟁, 공공부문 구조조정 저지 투쟁을 통해 확산되어 왔다. 그러나 이 투쟁은 정세적이고 전술적 지형을 넘어서는, 신자유주의 구조조정과 자본의 위기에 대항하는 전략적 의미를 함축한다. 공기업, 소위 국가의 영역은 그 자체로도 사적자본을 부정하는 형태이며, 자본과 노동이 본원적으로 국가라는 계급투쟁의 공간을 통해 격돌한다는 점에서 이 공기업을 둘러싼 투쟁은 자본주의를 지양하는 투쟁으로 나아갈 수 있는 가능성을 보여준다. 현재 공기업과 국가영역이 끊임없이 해체되고 자본에게 흡수되어 가는 시점에서 노동자·민중은 공기업과 국가영역이 해체되지 않도록, 최소한의 사회적 생존권의 확보를 가능하게 하는 공공성을 쟁취하기 위해 투쟁해야 한다. 여기에서 공기업 노동자들의 투쟁의 중요성은 더욱 부각된다. 공기업 노동자들은 공기업의 사유화 저지와 공기업 노동자들의 생존권 사수 투쟁으로부터 시작하여, 이를 통해 공공부문과 국가자본에 대한 통제의 길로 나아가야 한다. 공기업 노동자들에게 부여된 사회적이자 역사적 투쟁의 과제는 실로 엄청난 것이다. 생존권 투쟁과 공공성의 구축과 강화 투쟁의 실질적 주체로 나아갈 것인가, 아니면 자신의 생존의 터전을 빼앗김과 동시에 노동자·민중의 공공적 권리가 해체되어나가는 것을 묵묵히 바라만보게 될 것인가의 기로에 서 있는 것이다.

<토론문>

공기업 구조조정과정과 노조의 대응 평가

최 임 식 (정부투자기관노동조합연맹 정책실장)

1. 공기업 구조조정 경위

공기업의 대표라 할 수 있는 정부투자기관에 대한 정부당국의 통제와 간섭은 아이러니컬하게도 기관의 자율·책임경영을 보장하기 위하여 제정된 정부투자기관관리기본법의 시행(□84.1)을 계기로 심화·계속되어 왔다.

□87년 가을 정기국회에서 정부투자기관의 경영혁신문제가 본격적으로 논의되기 시작한 이후 대통령 선거 때마다 공기업의 민영화와 경영혁신은 단골 공약메뉴가 되어 왔다. 김대중 정부는 정권 출범직전《대통령직인수위원회》에서 100대 국정과제를 확정하였는데 그 중 공기업 부문은 다음과 같다

과제명	실천방안
재정지출의 효율성 제 고를 위해 재정제도 개혁	정부투자기관·출연기관·보조기관의 경영혁신을 과감히 추진 - 유사기능을 갖는 기관은 통폐합 - 민간부문이 수행할 수 있는 분야는 민영화
민영화와 경쟁촉진으로 공기업의 경영혁신 유도	민영화 이전에도 경쟁체제 도입 등을 통해 경영 효율성 제고 - 전력·가스 등 공기업 독점분야에 경쟁체제 도입 - 자회사 및 비업무용부동산 매각, 외주확대, 인력 및 조직 감축 등을 통한 구조조정 추진

이에 따라 정부는 공기업 구조조정 계획을 다음과 같이 발표함

- □98.7.3    □제1차 공기업 민영화 계획□(모회사 11개 민영화)

- □98.8.5    □제2차 공기업 민영화 및 경영혁신계획□

·자회사 55개 민영화

·모회사 경영혁신

·개별 기관별 인원감축 계획 확정

【□97년 말 인원 대비 41,192명 감축(△24.8%)】

2. 공기업 구조조정 결과

1) 인력감축 : 당초 2001로 예정된 감축시한을 2000년으로 앞당겨 41,704명을 감축완료

·당초계획을 1.2% 초과 달성

·주요 선진국의 공무원 인력감축보다 훨씬 많은 인력감축

(미국 5년간 15%완료,영국 11년간 22% 완료,일본 10년간 25%계획)

·하위기관 위주의 인력감축

구분	평균	중앙정부	지자체	공기업	산하기관
감축률	18.7%	13.2%	17.0%	25.1%	22.9%

<출처 : '00. 12.30 기획예산처 보도자료>

인력감축에 따라 3조5천억원/년 상당의 인건비 절감효과 주장

2) 공기업 민영화 : 11개 민영화 대상(모기업 기준) 중 6개 완료

완료 : 국정교과서,종합기술금융,송유관공사,포철,한국중공업,한국종합화학

구분	매각완료	상대처		매각금액	비고
국정교과서	□98.11	대한교과서		460억
종합기술금융	□99.1	미래와사람		93억
대한송유관공사	□00.4	SK등 5개업자		1,970억
포항제철	□00.10	국외 DR 등		2조8,800억
한국종합화학	□00.11	청산절차 진행 중
한국중공업	□00.12	두산중공업	4,307억원		지배주주

진행중(5개) : 한전,한통,담배인삼공사,지역난방공사,가스공사

3) 기타

·퇴직금누진제 폐지

·Outsourcing 확대

·연봉제 실시(2급이상)

·계약제 확대

·대학생자녀 학자금지원 등 각종 복지후생제도 폐지 및 축소

3. 구조조정 평가

1) 공기업을 포함한 공공부문 구조조정은 완벽한 실패로 귀결되었다.

(2001.2.28 노동일보 사설)

2) 정부는 제1차 공기업 민영화계획(□98.7.4)을 수립할 당시 과거 정권들의 민영화정책의 실패원인을 분석하여 반면교사로 활용하고자 하였으나 결과적으로는 과거 정권보다 휠씬 깊은 실패의 늪에 빠졌다.

과거정권 실패원인(□98.7 분석)	결과(□01.3 현재)
대기업 특혜시비와 경제력 집중	·포철을 제외한 5개기관은 민영화로 경제력 집중 ·한중의 경우 중공업에 특화되지 않은 (주)두산,(주)두산건설 컨소시엄에 매각
증권시장 불안정에 대한 우려로 주식매각 한계	·증시는 과거 정권보다 훨씬 더 불안하고 국내 통제력 저하 ·폭락된 증시에도 불구하고 주식매각 강행 → 엄청난 國家的 損失 自招
이해관계자 및 해당 공기업의 강력한 저항	·노조의 저항은 과거 정권과 차원이 다름 (임단협·고용안정 등→경제기반 사수·공 익서비스의 질 저하 방지) ·현 정권은 노조저항에 비하여 고강도의 탄압과 다양한 수단으로 제압 기도
계획적이고 시스템적인 접근과 추진체제 미흡, 민영화에 대한 국민적 합의와 강력한 리더십 부족	·추진주체(기획예산처)를 설립하여 주도하였으나 과 거와는 달리 어용학자들과 일부 사이비 시민단체들을 이용하여 여론 호도에 적극 활용함 ·민주적 리더십이 아닌 권위형 리더십이 횡행함에 따라 민주절차 무시

※한국중공업은 9년 연속 흑자를 기록하였으며, □99 회계연도 결산결과 자산 7조 6,449억원 매출액 3조 6,532억원,당기순이익 5,908억원의 우량 공기업으로서 □00년 결산에서 827억원의 영업이익이 예상되었으나, 재벌특혜를 위하여 금년 주총 직전 갑자기 248억원의 영업적자로 변경되어 불과 4,300여억원에 매각되었다.

3) 공기업은 민간기업에 비하여 인력과 인건비가 절대적으로 낮은 수준임에도 불구하고 구조조정의 초점을 지나치게 인력감축과 저임금 강요에 맞춤으로써 국민들의 배설욕구만 충족시켜 주었다.

구분	부채비율	1인당 부가 가치 창출액	1인당 인건비	매출액 경상이익률	노동소득 분배율
정부투자기관	131%	274,030천원	30,267천원	11.77%	11.05%
비교대상	218% (30대그룹)	-	36,290천원 (기획예산처)	3.53% (30대그룹)	59.8% (全산업)

※특히 정부투자기관은 전체 예산에서 인건비가 차지하는 비중이 극히 미미하여 급여삭감 위주의 예산편성지침은 투자기관의 효율경영과는 거리가 멀다.

구분(억원)	'98	□99	□00	□01
전체예산(A)	442,095	453,695	464,957	455,205
인건비(B)	14,689	16,110	16,910	17,791
비중(B/A)	3.3%	3.5%	3.6%	3.9%

* 인건비 : 기본급+각종 수당+복리후생비

4) 결국 정부의 구조조정 정책은 경제의 대외종속과 재벌집중을 강화시켰으며 그 과정에 공기업 노동자의 대책없는 강제 인력감축과 이에 따른 살인적인 노동강도의 강화만 야기하였다.

한편 공공성의 대폭적인 후퇴와 공익서비스에 대한 천박한 시장시스템의 도입으로 인하여,공공재의 가격폭등이 이미 현실화되어 있고 국민들은 과거보다 휠씬 더 위험한 서비스를 받고 있다.

4. 구조조정에 대한 노조의 대응

1) 공기업노조는 정부의 비합리적인 정책에 맞서 정책자료 및 대안을 꾸준하게 제시하는 한편 각종 집회·성명서 발표·기자회견 등 다양한 수단을 동원하여 강력한 투쟁을 전개하였다.

2) 이와 함께 투쟁동력의 필수적인 원천인 □연대사업□도 다음과 같이 전개하여 왔다.

·□98. 7.20   정투노련, 한국노총가입

- 공기업 구조조정 투쟁전선을 내셔널센터 차원으로 확대

·□98.10.12   정부투자기관노동조합협의회(정투노협) 결성

- 한국노총 소속의 정부투자기관노조들을 중심으로 투쟁체제 구성

·□98.12.30  정부산하기관노동조합협의회(정산협) 결성

- 기존 정투노협에 담배인삼·도시철도·정보통신·공공서비스 등 결합(조직원 77,000여명)

·□00. 6.20   공공부문노동조합협의회(공공노협) 결성

- 기존 정산협을 발전적으로 해산하고 철도·체신을 포함하여 8개 연맹 12만 조직원으로 출범

·□00.10.31 공공부문노동조합연대투쟁대표자회의(공공연대) 결성

- 한국노총의 공공노협과 민주노총의 공공연맹이 결합하여 20만 조직원의 강력한 연대 투쟁기구 출범

5. 노조의 대응

1) 무분별한 공기업 구조조정 정책에 대하여 노조는 충분한 대응논리를 바탕      으로 위와 같이 연대투쟁을 전개하였으나, 인력감축의 초과달성 등 정부의      구조조정 정책은 흐트러짐없이 진행되었다. 즉,정부정책의 실패 못지않게 노동계의 대응투쟁도 微少한 戰利品(1급개방형임용제 철회, 가스산업 구조개편 연기 등)을 제외하고는 결과적으로 실패하였음을 시인할 수밖에 없다.

2) 이러한 상태는 과거보다 훨씬 엄중한 현재의 정세 속에도 그대로 유지되고 있는데, 한국노총의 경우 노총 차원의 공공부문구조조정저지투쟁위원회(공투위)가 구성되어 있으나 동력이 집중되지 않고 정부당국의 Divide and Rule 정책에 효과적으로 대응하지 못하고 있는 실정이다.

3) 공기업은 국민경제에서 점유하는 비중이 지대할 뿐 아니라 국민들과 피부를 맞대고 직접적으로 서비스를 제공하고 있어, 결과적으로 노조의 투쟁실패는 공공성의 후퇴와 공익서비스 질 저하에 상당한 책임이 있음을 간과할 수 없다.

6. 노조투쟁실패의 원인 분석

1) 지도부의 지도력 부재

노동운동은 구성원간 이념공유를 전제로 사회변혁을 궁극적인 목적으로 하는, 가장 민주적이고 역동적인 활동이어야 한다. 이에 따라 이념을 창출하고 확산시키는 노조지도부의 지도력은 당해 투쟁의 성패를 좌우하는 핵심적인 관건이라 할 수 있다.  그러나 그동안 공공노조 투쟁을 선도하여 온 지도부 중 일부는 운동에 대한 기본이념에서 혼란을 보이고 사안에 대한 명확한 지식이 부족할 뿐 아니라 심지어는 기본 인격에서 흠결을 보이기도 하였다. 이는 노조의 어용화와 내부의사결정과정의 비민주성을 방치하는 결과를 낳았고, 어용화와 비민주성은 투쟁동력을 약화시키고 事前的인 패배감을 확산시키는 확실한 요인으로 작용하였다.

2) 제한된 투쟁전술

노조투쟁은 형식화된 집회·항의방문·성명서 발표 등 극히 제한적인 재래식 무기(conventional weapons)에만 의존하였다. 상대방은 노조에 대한 풍부한 관리경험과 공권력을 바탕으로 재래식 무기에 대한 확실한 대응체계를 갖추고 있음에도 불구하고 노조는 비용과 동력 뿐 아니라 파괴력 측면에서도 결코 유용하지 못한 수단들을 고집스럽게 구사하였다.

한편, 노사정위원회라는 제도권내의 투쟁수단은 노조가 활용하기에 따라서는 정부의 인식정도와 무관하게 대국민선전전의 유용한 수단이 될 수 있었으나 합의사항에 대한 확실한 이행이 미비된 상태에서 논의를 계속함으로서 결과적으로 명분과 실리면에서 모두 실패한 전술임이 드러났다

3) 실질직인 연대 미흡

모든 분야에서 디지털화가 가속화되고 있지만, 노조투쟁의 動力源이 □連帶□와 □政策□임은, 적어도 지금까지는 유효하다. 연대사업은 인간적인 신뢰를 기반으로 실질적인 정책연대로 확대시켜 나가야 하나, 그 동안의 공공노조 연대는 일부 구성원들의 헌신적인 노력에도 불구하고 낮은 수준의 생산성을 보였다. 즉, 구성원들의 연계고리가 인간적인 친밀감에 그쳐 상대조직의 현안사안에 대한 인식을 공유하지 못하였다. 이에 따라 결국 자신의 문제는 자신이 해결할 수 밖에 없는 한계에 봉착하여 연대 자체의 실효성에 심각한 문제점을 노정하기도 하였다.

다만, 연대를 통하여 공공노조들간의 규모·경험 등에 대한 편차를 극복하고 향후 새로운 대안을 모색할 수 있는 희망을 발견한 것은 긍정적으로 평가되어야 할 것이다.

4) 사회단체에 대한 이해 부족

노조의 투쟁이 헌법으로 보장된 사회운동이라는 확신은 능력에 대한 自慢心과 사회변혁의 유일한 주체라는 맹신에 빠뜨리는 陷穽이기도 하다. 노동진영의 긍정·부정과는 관계없이 일반 사회운동세력은 이미 비대해졌고, 일부는 국민들의 애정과 신뢰를 획득하고 있는 실정이다. 그러나 노동운동은 고유의 투쟁논리에만 집착하여 사회운동 내지 시민운동의 실체를 파악하지 아니하고 애써 외면하고 있었다. 시민운동에 대한 국민들의 애정에 대하여 노동운동은 嫉妬는 커녕 자신의 동굴에서 獨也靑靑한다고 自慰하고 있었다. 민중생존권을 확보하고 사회를 변혁하는 모든 세력은 노동운동의 형제임을 인식하지 못한 노동운동, 특히 공기업 노조의 蒙昧함은 구조조정 반대투쟁 실패의 주요한 원인 중 하나로 꼽을 수 있다. 한편 일부 어용 시민단체를 동원한 정부당국의 고도의 선전전에 대하여 공기업노조는 이들 단체의 정체성을 파악하지 못하고 허둥지둥하였고 이는 대국민선전전에서 완벽한 실패로 귀결되었다.

7. 대안

1) 지도부의 혁신

지도부는 젊어져야 한다. 생물학적인 연령을 거론하기에 앞서 노동운동에 대한 젊고 신선한 이념을 폭넓게 수용하는 그릇을 가져야 한다. 지도부가 켸켸묵은 조직논리에 얽매여 자리다툼에 시간을 보낼 때 현장노동자들은 자본과 권력의 침공에 속절없이 희생되고 있다. 또한 지도부는 상대방에 대한 철저한 敵愾心으로 무장하고 있어야 한다. 집회현장에 파리떼처럼 꼬여드는 국정원·정보경찰 등을 우호세력이라고 牽强附會하는 한 집회는 단순한 □팔 운동□ 이상도 이하도 아닐 것이다. 집행부의 御用性을 방치하고 민주화를 거역할 때 노동운동은 사회에 커다란 害惡으로 작용할 것이다.

2) 연대에 대한 새로운 인식

노조끼리의 연대는 철저하게 정책사업 위주로 진행되어야 한다. 조합비는 회식비보다는 자료공유·공동학습·워크샵 등에 보다 더 많이 집행되어야 한다.정책을 공유하고 대안을 같이 고민해 나갈 때 인간적인 신뢰는 자연스럽게 형성될 것이다.

3) 투쟁수단의 다양화

집회와 항의방문 등 전통적인 투쟁수단이 그 자체로서 충분한 유용성을 가지고 있음은 결코 부인할 수 없다. 그러나 상대방 특히 정부에 대한 파괴력을 제고할 수 있는 다양한 수단을 개발하여 활용하여야 한다. 법률투쟁이 한 예가 될 것이다. 정투노련은 공공부문 노사관계의 핵심 갈등요인인 □예산편성지침□에 대하여 □00.11.17 서울지방법원에 효력정지 가처분신청서를 제출하였으며, □00.11.29 동일 사안에 대하여 기획예산처의 정보공개를 득한 바 있다.

4) 국민과 함께 하는 노동운동 노선 탐색

노동운동은 기본적으로 사회변혁운동이다. 운동이 사회의 주체인 국민들에게 다가가지 못하면 그 결과는 불을 보듯 뻔한 이치이다. 그 동안 공기업 노조는 국민들의 오해에 대하여 억울해 하면서도 효과적인 설득수단은 제시하지 못한 채 국민과 공기업을 이간질시키는 언론에 화풀이만 하는 데 그쳤다. 향후에는 언론과의 관계를 명확히 하여 공정하고 객관적인 보도를 유도하는 한편 노조가 국민들에게 직접 다가갈 수 있는 효과적인 수단을 개발하여야 한다. 그동안 노동계가 국민들과 직접 접촉할 수 있는 기회는 각종 선거에만 국한되어 있었으나, 노동운동과 지역사회운동의 병행 등 다양한 수단으로 국민들의 애정을 받을 수 있도록 하여야 할 것이다.

<끝>