미국의 한반도 정책과 국제관계

- 90년대 미국의 대북정책을 중심으로 -

임필수 (사회진보연대 정책기획부장)

1. 들어가며: 2000년 미국 대선과 한반도

올해 초 미국 외교관계협의회에서 발간하는 잡지 □포린어페어즈□(Foreign Affairs)에서는 공화당의 부시 후보와 민주당의 고어 후보를 지지하거나 외교문제의 자문 역할을 하는 필진들이 등장해 지상 논쟁을 펼쳤다. 2000년 대선을 앞둔 시점인 만큼 지난 8년간의 클린턴행정부의 외교정책을 어떻게 평가할 것인가가 바로 핵심적인 논점이었는데, 이중에 클린턴 행정부의 외교정책을 실용주의적인 논조로 지지하는 글이 눈길을 끌었다. 이 글에서 미국 외교정책의 현주소에 대해 토로하는 바를 요약해보면서 글을 시작해보도록 하자.

) Two cheers for Clinton's foreign policy, Foreign Affairs, New York, Mar/Apr 2000, Stephen M Walt

□냉전의 해체 이후 오늘날 미국의 군사적·경제적 압도적인 우위는 자신에게 거대한 행동의 자유를 부여했다. 미국의 지도자는 다른 국가들이 어떻게 대응할 것인가를 크게 걱정할 필요없이 자신의 광범위한 목적들을 추구할 수 있게 된 것이다. 미국에게 정말 심각한 위협이 되는 적들은 존재하지 않으며, 가장 명백한 적대국가들이라고 할 수 있는 이라크, 북한, 유고슬라비아는 약체이고 빈곤하며 고립되어 있다. 여기에서 미국의 □단극성□(unipolarity)이라는 중심적인 역설이 등장한다. 미국은 막대한 영향력을 누릴 수 있지만, 그 권력을 통해 무엇을 그리고 어떻게 해야하는지는 거의 모르고 있는 것이다.

한편 미국의 압도적인 우월성에 조응하여, 미국 시민들은 국제문제에 대한 관심을 잃어가고 있다. 어느 설문조사에서 미국인들이 대답한 □오늘날 미국이 당면한 문제□에 대한 응답에는 외교문제가 아예 순위에 오르지 못했으며, □미국이 당면한 외교문제는 무엇인가□라는 또다른 질문에 대해서는 1위가 □모른다□였다. 만약 이라크의 사우디아라비아 공격을 가정했을 때 지상군 사용을 지지한 미국인은 절반 이하였으며, 한반도의 경우는 그 보다도 적었다. 또한 1994년에 당선된 공화당 의원의 2/3은 여권을 갖고 있지 않으며, 주류파의 지도자인 리차드 아미는 □나는 유럽을 방문을 필요성을 느끼지 않는다. 왜냐하면 예전에 한번 다녀왔기 때문이다□라고 자랑스럽게 선언했다. 바로 이들의 의회가 국제기구 및 국제문제에 대해 미국이 약속한 분담금을 삭감하고 있는 것이다. (…)

1992년 당시 클린턴 후보자는 □순수한 현실정치(realpolitik)라는 냉소적인 계산법은 새로운 시대에는 부적합하다□고 선언했다. 그렇지만 클린턴대통령은 권력정치의 광대한 진가를 보여주었다. 그는 구 바르샤바 조약기구 국가들을 자신의 동맹으로 끌어들였고, 동아시아의 동맹들을 지지하면서 중국으로 하여금 미국의 입맛에 맞는 현재상태를 지지하도록 이끌어 내었다. 그는 대인지뢰금지조약을 거부하였고 NMD 건설을 받아들였다.

미국인들은 그들이 현실정치를 실행하고 있다고 생각하는 것을 싫어하지만, 미국이 세계 최고인 것은 좋아한다. 동시에 미국인들은 꼭 그럴 필요가 없는데, 그들의 생명과 재산을 들이는 것 역시 원치 않는다. 아마도 클린턴의 가장 위대한 업적은 적당한 비용으로 이러한 일들을 치룬게 될 것이다. 클린턴의 전략은 □비용이 싼 헤게모니□(hegemony on the cheap)이며, 그것은 미국인들이 지지하는 오직 유일한 전략이다. 미국인들은 고립주의를 원하지도 않으며 돈이 많이 드는 국제십자군을 원하지도 않는다. 이것이 바로 다음 대통령이 어느 당의 누가 될지가 관계없이, 클린턴의 후계자가 그의 전철을 따라갈 것으로 보이는 이유이다.□

) 한편 이와 비교하여, 로버트 매닝 미외교관계협의회 선임연구원과 □조선일보□의 인터뷰를 살펴보는 것도 흥미로울 듯하다. (조선일보는 부시후보가 당선된다면 그가 입각할 것으로 보인다고 전했다.) 2000년 미국 대통령 선거 결과가 미국의 동북아 정책에 어떤 영향을 미칠 것인가라는 질문에 대해, □민주당의 앨 고어 부통령이 승리한다면 클린턴 정부와 유사한 정책이 취해질 것이다. 개인적으로는 공화당의 조지 W 부시 텍사스 주지사가 승리할 경우, 아시아와 미국과의 관계가 훨씬 나아질 것으로 본다. 중국 입장에서 볼 때 클린턴 행정부를 상대하기 힘들었던 가장 큰 이유는 정책의 일관성을 찾기가 힘들었다는 점일 것이다. 정치적 기류의 변화에 따라 너무 변화가 많았다. 하지만 부시 지사의 외교팀들이 등장할 경우, 중국은 클린턴 정부가 내건 □전략적 동반자 관계□라는 미사여구는 포기해야 할지 모르지만, 최소한 미국을 상대하는데 어디까지가 한계인지를 분명히 알게 될 것이므로, 좀더 예측가능한 방향으로 움직일 것이다. 이 점은 북한도 마찬가지다.□

정말로 클린턴의 외교정책이 미국인들이 지지할 수 있는 절묘한 타협점에 서있는 것이라면, 양당 후보의 대외정책에서 심각한 차별점을 발견할 수 없다고 해도 별로 이상해할 필요는 없을 것이다. 그리고 현실도 이러한 양상을 보여주고 있다. 실제 고어와 부시진영은 중대 현안인 △WTO와 관련된 경제·무역자유화 △IMF를 비롯한 국제금융체계의 개혁 등의 대외경제 이슈나, △기존 군사동맹체계의 유지(NATO 및 미일동맹) △미국에게 잠재적 도전이 되는 러시아, 중국, 인도 등과 같은 지역강국에 대한 전략 △대량파괴무기의 반확산 등의 군사·안보 이슈에 대해서 상호 수렴하고 있는 양상을 보여주고 있다.

그리고 이는 대북정책에 있어서도 크게 다르지 않을 듯하다. 이 점은 □페리보고서□가 클린턴행정부의 독자적인 구상이 아니라, 이미 공화·민주 양당의 대북정책을 이미 수렴한 것이라는 사실에서도 확인될 수 있을 것이다.

2. 1990년대 미국의 대외정책

2.1 세계화, 폭력과 무질서의 증대

한편, 앞서의 주장은 1990년대 미국의 대외정책 상의 주요 관심사와 그 우선 순위가 무엇이었는가를 방증하는 것이기도 하다. 90년대 클린턴행정부는 세계적인 시장개방과 경제통합, 무역자유화와 투자 및 금융자유화 등 오늘날 우리가 □신자유주의적 세계화□라고 부르는 정책·전략을 완성하고 집행하는데 총력을 기울여 왔다. (8년전 클린턴의 선거구호를 회고해보자. □문제는 경제야, 이 바보야□(It's the economy, stupid)) 물론, 이러한 미국의 전략이 아무런 도전도 받지 않은 것은 아닌데, 지난해 WTO 반대시위로 미국 및 세계의 좌-우익 반대파들의 공격은 그 훌륭한 예가 될 것이다.

그런데 미국의 대외전략을 교란하는 요소는 다른 곳에서도 발견할 수 있다. 그것은 오늘날 세계적인 수준에서 목격되는 무질서와 폭력의 점증이다. 신자유주의적 세계화에 따르는 제3세계에서의 빈곤의 심화, 북반구 내부로의 빈곤의 역수입은 최근들어 빈발하고 있는 국지적인 분쟁들과 군사력 증강의 궁극적인 원인을 제공하고 있는 것이다. 한편에서는 다양한 형태의 이데올로기와 결부된 제3세계의 민족주의 세력들이 군사력의 증강을 통해 최종적으로 세계경제 내에서 □정당한□ 위치를 보장받으려는 전략을 취하는가 하면, 다른 한편에서는 세계경제에 배제된 지역에서(제3세계뿐만이 아니라 1세계의 뒷마당) 약탈전쟁과 반동적인 분리주의가 지속적으로 재출현하고 있는 것이다.

) 또한 클린턴행정부는 마약과 국제범죄, 테러리즘의 세계적 확산, 지구 환경파괴의 심화라는 문제가 미국 안보정책에 포함되어야 한다는 점을 오래전부터 밝혀왔다. 물론 이러한 문제들이 무질서와 폭력의 주요한 양상이 아닐 수 없는지, 그리고 어떻게 신자유주의적 세계화의 관련을 맺고 있는지 추측하는 것도 그리 어렵지 않을 것이다.

그런데, 이처럼 다양한 형태의 민족주의와 분리주의의 대부분은 미국을 직접적인 타겟으로 설정하고 있는 것도 아니며, 궁극적으로 세계경제로의 이탈 및 그에 대한 타격을 목표로 하고 있지 않다는 점에서 미국에게 직접적인 위협이 되는 것은 아닐지도 모른다. 그러나 이러한 무질서와 폭력의 확산은 미국의 세계적/지역적 지도력의 신뢰성을 의심받게 하고, 미국의 세계헤게모니를 정당화하는 미국적 □가치□(민주주의와 인권)를 위협하는 요인이라는 점에서 미국으로서는 간과할 수만은 없는 문제이다.

) 실제 대부분의 분리주의 움직임은 세계시장으로부터의 자립화를 목표로 하는 것이 아니라, 그 반대로 세계시장으로의 편입에 있어서 유리한 고지를 점령하기 위한 시도로 나타나고 있기 때문이다. 같은 나라 안의 가난한 지역들을 저버리고 독립을 원하는 것은 그 지역 내에서 가장 □덜□ 가난한 지역이라는 것이다.

게다가 제3세계 국가들이 채택하고 있는 군사력 증강의 주된 방식은, 비교적 적은 비용으로 큰 효과를 거둘 수 있는 대량파괴무기(핵-생화학-미사일) 개발로 집중되고 있다. 이는 미국이 세계 군사질서를 자신의 통제 아래에 두고 있다는 환상을 어쩌면 단번에 무너뜨릴 수도 있다는 점에서, 미국 대외정책의 중대한 관심사로 부각되고 있는 것이다.

결국 앞서 인용한 글에서 표현된 미국이 처한 □단극성의 역설□이란, 아마도 미처 그 마땅한 대응전략을 마련하지 못한 상황에서 맞이한 그리고 과거와는 질적으로 변모된 새로운 군사·안보지형을 가리키는 말일 것이다.

2.2 90년대 미국 세계전략의 정비

이러한 상황에서 미국이 선택한 전략은 철저하게 실용주의를 바탕으로 하였고, 그 구체적인 방식은 다각적인 것이었다. 그 대략적인 특징은 다음과 같다.

첫째, 미국은 변화하고 있는 세계 속에서 자신의 □사활적□ 이해가 걸린 주요 지역과 그렇지 않은 지역을 구분하고, 전자의 경우 이 지역을 자신의 영향력 안에서 굳건히 결속하는데 주안점을 두고 있다. 즉 기존의 군사동맹관계(특히 NATO와 미-일동맹)를 강화·발전시킴으로써 자신의 □국익□을 군사적으로 보장하는 한편, 각각의 지역들에서 미국의 지도력을 위협하는 요소들(지역적 파워의 등장, 대량파괴무기의 확산)의 출현을 억제하기 위한 역내 동맹관계를 활용하는 것이다. 이는 미국이 자신의 핵심 관심사가 걸린 문제에 대해서는 □현실정치□ 전략의 정수들을 포기하지는 않을 것이라는 점을 시사한다.

둘째, 그 외에 부차적인 지역에 대해서는 과거와는 다른 접근방식, 즉 다자주의와 국제기관의 역할을 강조하는 태도를 보이고 있다. 오늘날 미국은 세계적인 갈등구도를 과거 동서 냉전구도로부터 □민주주의와 인권의 옹호자□(미국과 국제시민사회) vs '깡패국가와 근본주의자□(호전적 민족주의, 종교적 근본주의 등등)의 대립으로 전환시키는데 성공하였다. 이는 미국이 구사할 수 있는 전술들을 다양화시키는 결과를 낳았다. 예컨대 미국은 □국제사회 구성원의 공동의 책임□, □국제시민사회의 임무□라는 논리들을 적극적으로 개발하면서, 제3세계에서 발생하는 분쟁들에 있어서 UN(평화유지군) 및 각종 NGO들의 활동을 부각시키고 있는 것이다. (난민구호-평화유지-선거관리감시-전후 개발프로그램 입안 등 분쟁의 □관리□와 □사후처리□를 위한 제반의 활동)

셋째, 강력한 대량파괴무기 반확산정책을 관철시키려는 목적으로, 이와 관련된 국제적 혹은 쌍무간 규범과 해결방안을 마련하기위해 적극적으로 나서고 있다. 클린턴행정부는 □화학무기협정□(Chemical Weapons Convention)을 비준시키고, □포괄적핵무기실험금지조약□(Comprehensive Test Ban Treaty)의 비준을 시도하였다. (CTBT 비준은 공화당 주도의 의회의 거부로 실패하였다.) 또한 구 소연방 소속 국가들의 핵무기 폐기를 주도하였고, 북한의 핵개발 프로그램을 봉쇄하기 위해 대북 선제공격 방안까지도 검토한 바 있다.

2.3 90년대 미국의 동아시아 전략

이와 같은 미국의 전략적 시야에서 바라볼 때, 동아시아 지역은 복합적인 문제들이 중첩된 지역이며, 따라서 다각적인 접근방식이 종합적으로 투사되고 있다. 미국 스스로 자신의 동아시아 전략으로 명면한 □개입과 확장 정책□(Engagement & Enlargement Policy)은 1990년대 초반 백악관과 국무부, 그리고 국방부 등에서 여러 논의를 거쳐 1994∼95년 미 백악관 안보보고서와 국방부 동아시아전략보고서 등을 통해 간결하게 정리되었다. (그리고 이와 같은 정책적 접근 틀은 클린턴정부의 외교정책의 근간을 이루어왔으며, 지금까지 근본적으로 큰 변화없이 유지되어 오고 있다.)

) 미국 국방부가 95년 2월 발표한 보고서 □미국의 아태 지역에서의 안보전략□(United States Security Strategy for the East Asia Pacific Region, EASR)은 대표적인 예다. 이 보고서에서는, 미국의 대아시아 전략을 다음과 같은 세가지 부문으로 요약하고 있다; 먼저, 탈냉전 이후에도 아시아 지역에서의 기존의 동맹관계를 재확인한다. 특히 미국과 일본의 동맹관계가 무엇보다도 가장 중요한 과제라는 점. 둘째, 아시아 주둔 미군의 전진배치를 계속 유지한다. 이는 지역안정과 대일본 방위를 위한 미국의 공약을 준수하며, 중동지역 등에서 미국이 신속하게 대처하기 위해서 필수불가결하다는 점. 셋째, 미국은 미·일동맹 및 한·미동맹과 더불어 역내 다자간안보체제의 구축에도 노력해야 한다. 그러나 이는 기존의 쌍무동맹 체계에 비해 부차적이라는 점.

이 보고서들은 미국 및 세계 경제에서 동아시아가 차지하는 중요성을 지적하면서 이 지역에 대한 미국의 적극적인 정책수립의 불가피성을 강조하고 있다. 따라서 당면한 현안으로서는 이미 핵무장 국가이면서도 자본주의 개혁으로 이행중인 중국을 순화시키면서 미국이 주도하는 동아시아 질서의 협조자로 변형시키는 것과 북한의 핵-미시일 개발의 봉쇄를 매개로 하여 일본을 비롯한 동아시아 국가들의 핵무장화와 독자적인 군비증강을 저지하는 것이 부각되었다.

그리고 이러한 당면 목표를 실행하기 위해서, 개입·확장 정책은 미국 주도의 군사·안보 질서를 강고하게 유지하면서도, 정치·경제적 수단을 동원한 외교적 방법을 통하여 미국의 전략적 목표에 순응하도록 유도하는데 초점을 맞추고 있다. 특히 경제적 □상호의존성□이라는 이름으로 미국 주도의 경제질서로의 통합의 수준을 높여나가며, 미국의 전략과 이데올로기에 대해 정치적 공감대를 형성할 수 있는 (또한 군부독재의 불안정성을 완화시킬 수 있는) □민간민선정부□의 수립을 지지하며, 또한 미국이 영향력을 관철시킬 수 있는 다양한 채널들 즉 다자간 접근법이라든가 비정부기구의 네트워크를 확보하는데 주력하고 있는 것이다.

) 중국은 개입정책을 □접촉□ 정책으로 번역하는데, 개입은 곧 접촉을 통한 변화의 유도를 의미한다는 점에서 타당하다.

3. 1990년대 미국의 대북정책

한국전쟁 이후, 미국의 대북정책은 오랜기간 동안 □공백□에 가까운 것에 다름아니었으며, 현재에도 그로부터 아주 멀리 나간 것은 아닌 듯하다. 다음에 요약하는 미국 논객의 논설을 보면, 그들의 대북인식이 여전히 크게 바뀌지는 않았다는 점을 확인할 수 있을 것이다. (그는 북한의 대량파괴무기 개발의 위험성을 강조하면서)

) South-North unification? More of ideal than policy, Korea Herald, 2000. 2. 17, William J. Tayolr (Center for Strategic and International Security 수석연구원)

□아직 아시아의 전역미사일방어체제(TMD)와 미국 본토의 국가미사일방어체제(NMD)는 존재하지 않는다. 가장 뛰어난 전문가들은 클린턴정부가 다가오는 6월 TMD 및 NMD 배치를 결정한다고 하더라도 실제 배치가 되기까지는 6∼7년 정도가 걸릴 것이라고 결론지었다. 따라서 우리는 대북관계에 있어서 □최대 위기의 시기□에 놓여 있는 것이다. 요약하자면, 미국-남한-일본의 최근 개입정책은 강력한 재래식전력과 핵전력에 의해 지원을 받아야 한다. 그리고 우리는 북한이 가까운 시일내에 붕괴할지도 모르는 사태에 대해서는 최소한의 투자로 손을 써서 시간을 벌어야한다. 이는 [북한을 지원하기 위한게 아니라] 단지 우리가 최악의 시나리오를 다룰 준비가 되어있지 않기 때문이다.(…) 우리는 개입정책을 통해 큰 돈을 손해보겠지만, 각국들의 안보를 지키고 북한의 주체 체계를 변화시킬 수 있는 시간을 벌 것이다. 따라서 최근의 개입정책은 최선의 대안은 아니며, 단지 현시점에서 유일한 대안일 따름이다.□

이러한 주장은 현재 미국-한국-일본이 구사하는 대북정책을 지지하는 미국내 보수주의자의 시각을 대변한다. 나는 이 논설이 현재 미국정가를 주도하고 있는 클린턴행정부의 고위관리들의 의견과 정확하게 일치하는 것은 아니지만, 평균적인 미국인들의 시각과는 매우 근접한 것은 아닐까 생각한다. 그렇다면 기본적인 대북인식의 틀이 쉽게 변화하고 있지 않는 중에, 대북정책이 점차적으로 변화하는 과정을 검토해보자.

3.1 봉쇄정책, 대북정책의 역사적 뿌리

1980년대 후반까지도 미국 정부에게 있어서 북한은 단순한 □봉쇄□ 대상에 불과했으며, 따라서 정책적 우선 순위도 결코 높지 않았다. 미국은 북한을 가장 □혐오스러운□ 정권으로 간주하고 있었으며, 북한과의 어떤 형태의 접촉도 원한 바가 없었다. (또한 한국은 미국과 북한과의 관계개선을 저지하는데 최대의 노력을 기울였다.)

그런데 1980년대 후반부터 이와 같은 미국의 태도에 비추어 보았을 때, 미국으로서는 골치아픈 문제꺼리가 생겨나기 시작했다. 1980년대 이후 북한이 핵개발 프로그램을 은밀히 진행하고 있다는 의혹이었다. 그렇지만 이때까지만 해도 미국이 단지 원하는 것은 북한의 핵개발 프로그램을 봉쇄하는 것이 전부였다. 그리고 이러한 요구는 1991년 부분적으로 성공을 거두었다. 즉 (분명하게도 분리독립한 구 소연방의 전술핵무기를 염두해 둔) 부시정부의 전술핵무기 폐기선언과 노태우정부의 비핵화선언을 매개로 하여, 91년 12월 □남북화해와 불가침, 교류협력을 위한 기본합의서□와 □한반도 비핵화를 위한 공동선언□이 남북 양자에 의해서 서명된 것이다.

그러나 북한이 비핵화 조치를 수행하면 미국이 적절한 □보상□을 해준다는 것은 애초부터 미국의 구상이 아니었다. 왜냐하면 북한의 대미 인식 즉 □과거 수십년 동안 한반도에서 수백 개 내지 천여 개의 전술핵무기를 배치했으며, 핵전쟁연습을 포함한 팀스피리트 훈련이나 동북아 군사기지의 공중전술핵무기 등을 통해 유사시 대북한 핵선제 사용을 위협하고 있는 미국과, 그 피해자인 북한간의 군사·정치적 비정상관계가 해소되어야 한다□는 인식과 미국의 대북인식 사이에는 전혀 공감대가 없었기 때문이다. 따라서 북한이 원하는 핵안전보장, 외교적 승인, 경제제재의 완화와 정상화 등의 문제는 미국에 의해 사실상 무시되었다.

결국 미국의 대북정책은 기본적으로 북한에 대한 □봉쇄□ 전략에 기반한 것이었으며, 한반도의 비핵화와 강력한 핵확산금지 체제 구축만이 확고한 목표였으며, 한반도 평화의 문제나 북한의 지역적 역할 등은 북한과 논의할 수 없는 문제였다. 따라서 이와 같은 미국의 기본적인 입장은 93∼94년의 이른바 한반도 □핵위기□의 토대가 되었다. 미국은 한반도에서의 평화-통일의 문제는 남북 당사자간의 문제일 따름이라고 역할과 책임을 회피하고 현상유지 정책을 강력히 고수하는 가운데, 북한의 핵개발 프로그램을 중단시키기 위한 극단적인 접근방식으로 치달았다. (예컨대 94년 미국의 북한지역에 대한 선제공격을 검토한 것은 그 대표적인 예가 될 것이다.) 결국 북한과 미국은 파국적인 위기의 직전까지 내몰린 후, 94년 10월 제네바 기본합의를 채택하게 되었다.

그렇지만, 북미간의 제네바합의는 북한의 핵개발 프로그램 동결 대신에 경수로와 중유를 공급한다는 식으로 미국 정가에서 협소하게 이해되는 것과는 달리 □포괄적인□ 내용을 담고있었기 때문에 타결될 수 있었다. 제네바합의는 북한이 핵동결을 받아들이고 유지하는 대신 미국은 북한과의 관계정상화로 나아가고 그와 함께 대북경제제재를 해소를 명시적으로 언급했다는 측면에서 □포괄적인□ 정치·외교적 타결의 성격을 분명히 갖고 있었다. 그러나 미국은 김영삼 정부과 함께 96년 4월 4자회담을 다시 제안하면서, 포괄적인 정치·외교적 타결을 희석화시켰다. 4자회담은 이러한 타결 내용에 대해 소외감과 불만을 갖고 있었으며, 북한붕괴론에 기반해 대북압박정책을 구상하고 있던 김영삼 정부에게 북미관계에 대한 거부권을 부여한 것과 마찬가지였기 때문이다.

2.3 개입과 확장 정책으로의 전환 : □북한붕괴론□의 등장과 쇠퇴

이처럼 미국의 대한반도 정책은 핵-미사일 등의 대량파괴무기에 대한 강력한 반(反)확산이라는 매우 단순한 목표에 초점이 맞추어진 것이었다. 이와 같은 미국의 대한반도 전략이 개입과 확장 정책으로 전환하기까지 과도기적으로 북한 붕괴론에 기반한 □연착륙□론이 제기된 바 있다. 연착륙론이란 외교정책이나 군사교리로서 개념적으로 정립되어 사용된 것은 아니다. 그것은 말 그대로 북한을 비행기로 비유하여 □무기를 가득 실은 비행기가 대도시 한가운데에서 폭발하거나 추락하는 것은 매우 위험하므로 이를 부드럽게 착륙시켜야 한다□는 논리였다. 그러나 연착륙론이 제기된 시기 동안, 미국의 대북정책은 사실상 어떠한 분명한 목표도 일관성도 결여한 채 □현상유지□에 머무른 것이 사실이다. (□현상유지□ 정책은 전략적 목표 및 수단이 분명하지 않을 때 취하게 되는 정치적 태도이다.) 한편 한국의 김영삼 정부는 집권 후반기에 오히려 북한붕괴론에 기반하여 대북강경책을 구사하면서 미국과의 외교적 마찰을 빚기도 하였다.

이러한 교착상태를 극복하기 위해서, 미국 내에 핵심적인 대북정책 전문가들은 동아시아에서의 전반적인 개입·확장 전략에 상응하여 대북 정책을 재구성하기 위한 논의들을 집중적으로 진행하였다. 이 시점은 기존의 북한붕괴론과는 달리, 북한의 경제상황에 대한 평가가 긍정적으로 돌아선 것과 일치한다.

<표> □최근 북한경제, 안소니 미셀, □한반도의 경제통합□, 국제경제연구소(Institute for International Economics), 1998

붕괴론	점진적인 회복
북한경제는 1989년의 3/4 규모이다. 경제쇠퇴는 지속되고 있다.	경제쇠퇴는 안정화되었다 : 최근의 마이너스 성장은 특정한 원인들 때문이다. 1995년 상반기동안 경제성장이 이루어졌다. 사적경제 부문이 신속하게 성장하고 있다. 전체 경제규모는 1989년의 90% 수준이다. 1996년의 경제후퇴는 홍수피해의 영향이 매우 컸다.
광범위하고 지속되는 식량위기. 식량위기는 꾸준히 악화되고 있다	기본적인 식량요구는 거의 채워지고 있다. 홍수는 지역화된 식량문제를 낳았다. 약 400만명이 곤란을 겪고 있다. 모든 지역에서 식량배급의 조정이 이루어졌다.
전력의 심각한 부족	전력문제는 간헐적이며 지역적 성격이다. 1997년 2월 이후로 평향에서의 전력문제는 매우 개선되었다.
원자재의 총체적 부족	활동적 자본을 위한 외환의 부족
외환의 총체적 부족	외환은 엄격하게 분배된다.
북한 내 권력투쟁에서 군부의 승리	사적경제의 성장은 정부자원의 축소를 의미한다
총체적 변화없이 경제회복의 희망은 없음	신중한 전략. 현재 정치적 문제를 발생하는 부문은 없다.
	경제회복은 예상보다 더욱 더디다. 1997년까지 북한 정치지도부는 개혁개방을 허용하지 않았다. 그렇지만 변화는 진행중이다.

이와 같은 평가는 북한이 최근 심각한 경제쇠퇴를 겪은 것은 사실이지만, 심각한 붕괴직전에 까지 이른 상황은 아니며 그럭저럭 버텨나갈 수 있는 여력은 있다는 점을 지적한 것이었다. 따라서 이러한 평가에 따른다면, 북한이 예측할 수 있는 시기 동안 붕괴하지도 않으면서 핵-미사일 등의 대량파괴무기 개발·배치 및 세계적 확산을 지속할 가능성이 높다는 점에서 미국으로서는 매우 우려스러운 경우가 될 것이다.

또 한편 이러한 시각은 또다른 차원의 정책적 함의를 제시하는 것으로 이해될 수도 있다. 북한의 경제 상황은 현재 그럭저럭 버텨나갈 수 있는 것이 사실이더라도, 장기적으로 볼 때 독자적으로 회생할 수 있는 가능성은 그리 높지 않기 때문에 외부의 경제지원을 불가피하게도 요청할 수밖에 없을 것이라는 결론이 바로 그러하다. 따라서 바로 이 지점에서 미국은 북한에 대한 강력한 반확산 정책의 목표들을 북한에 대한 경제지원 조치들과 맞바꾼다는 □포괄적□ 협상이라는 구상이 제기될 수 있다. 또한 중장기적으로는 북한을 □국제사회□(즉 자본주의 세계시장)으로 편입시키는 것을 유도함으로써 북한의 위협을 궁극적으로 제거해나간다는 구상도 가능해진다.

3.3 김대중정부의 출범과 햇볕정책의 등장

이러한 맥락에서 1997∼98년 동안 미국 내에서는 미국의 장기적 목표와 단기적 실행방침 등을 총괄적으로 재평가하고 정책 제안을 마련하기 위한 토론이 이루어졌다. 이와 같은 논의는 미국의 가장 영향력있는 정책집단 중의 하나인 □외교관계협의회□에서 발표한 □한반도의 변화에 대한 관리□라는 문서에 집약되어 있다. (여기서 정리된 대북정책은 단지 미국만의 전략은 아니었으며, 향후 김대중정부의 대북정책으로도 표현되었다.) 정책 권고안의 핵심적인 내용들을 추려보면 다음과 같다.

) 이 보고서는 미국 외교관계협의회의 직접적인 후원으로 한반도 정책과 관련된 37명의 미국 내 가장 주요한 인사들을 중심으로 전담팀을 꾸려 1997년 8월부터 1998년 5월에 걸친 논의 끝에 작성된 정책제안서이다. 전담팀은 전 주한 미외교관들, 레이건 정부 이후로 국무부 아시아 보좌관을 거쳤던 인사들, 북한과 협상에 참여했던 고위관리들, 그리고 동아시아 및 한반도 문제를 연구하는 주요 전문가들과 학자들로 구성되었다. 전담팀은 98년 한국을 방문하여 한승주, 김경원 등이 의장으로 있는 서울포럼과 세미나를 진행하였고, 집권 후 방미를 앞둔 김대중 대통령과 면담을 수행하기도 하였다.

1. 한미연합군의 억지력과 전쟁준비태세를 유지한다 (핵심적으로 한미합동사령부를 중심으로 하는 한미간의 군사지휘구조를 유지해야 한다.)

2. 미국은 북한과의 적대적 대치를 감소시키고 북한경제시스템을 개혁하는 것을 목표로 하는 전략 없이, 북한의 장기간의 생존을 보증하는 것은 적절하지 못하다. (그러나 미국은 한반도의 영구적인 분단을 지금도 앞으로도 지지해서는 안된다.)

3. 북한을 남한과의 관계 개선 및 군사적 위협 감소로 이끌어내기 위해, 상호주의적 조치들을 담은 일괄타결안을 제시한다.

4. 대북협상의 초기단계들에서 미국은 경제제재 완화를 포함하여, 북한에서의 시장원칙을 증진시키고 북한의 정책 변화를 유도할 수 있는 조치들을 채택한다. (그러나 초기 단계에서 □최혜국대우□, □일반특혜관세제도□ 따위를 포함하여 직접적으로 북한의 무역을 지원하기 위한 조치들이 취해져서는 안된다. 그보다는 북한이 IMF, 세계은행, 아시아개발은행 등 국제금융기관에 가입하면서 개혁개방을 실시할 수 있도록 유도해야 한다.)

5. 대북정책에 있어서 일본과 더욱 긴밀히 협력하며, 중국과 러시아의 도움을 얻어야 한다.

6. 미국은 통일된 한국이 평화적이며, 민주적이며, 비핵화되고, 지역 강국들과 친선관계를 갖으며, 미국과 동맹관계를 갖아야 한다는 점에서 한반도통일에 대한 이해관계를 갖고 있다.

) 미국내의 □자유주의자□로부터 □보수주의자□에 이르기까지 다양한 스펙트럼의 대북정책가들이 참여한 전담팀의 면모를 볼 때, 그들간의 대립이 곧 구체적으로 취해지는 대북 조치들의 차이를 의미하는 것은 아닌 듯하다. 주요하게는 □북한이 대미관계를 개선할 진정한 의도가 있느냐□에 대한 인식의 차이를 중심으로, 그러한 의도가 확인될 때와 그렇지 않을 때, 두가지 경우를 모두 시나리오화하여 구체적인 대북정책에 반영한 것으로 여겨진다.

3.4 □한반도 전쟁위기설□과 페리보고서

그렇지만 이러한 미국의 구상과 이에 궤를 같이 하는 김대중정부의 대북정책은 98∼99년 동안 별다른 진전을 보이지 못하였고, 4자회담과 남북고위급회담은 교착상태에 머물게 되었다. 앞서 정리한 보고서의 포괄적 협상이라는 구상은 역설적으로 98년 8월 북한의 □로켓발사체□ 시험발사를 계기로 그 논의가 본격화되었다. 98년 북한의 인공위성 시험발사에 잇따른 금창리 지하시설의 핵관련 의혹의 제기는 94년 북미제네바합의의 치명적 약점들을 재확인시켜주는 계기가 된 것이다.

이에 따라, 미국 정가에서는 지난 클린턴정부의 대북정책을 재평가하고 새로운 기본틀을 마련하기 위해, 윌리엄페리 전국방장관을 대북정책조정관으로 임명하였다. 99년 9월에 언론에 공개된 □페리보고서□는 북한의 핵-미사일 문제를 근본적으로 해결하기 위한 포괄적 협상의 필요성을 공식적으로 확인한 것이다.

) 페리보고서는 □북한의 핵보유와 장거리미사일의 계속적인 개발, 실험, 배치, 수출은 한반도의 □상대적 안정성□을 잠식하며, 미국의 사활적 이해에 반하는 지역적이며 세계적인 결과를 초래할 것□이라는 기본전제로부터 출발한다. 지금까지 북한과 한미연합군이 각자 보유한 강력한 군사력은 상대적으로 양측간의 전쟁억지력의 유지를 가능하게 했으나, 북한의 핵-미사일 개발이 이러한 □절묘한□ 균형을 깨뜨린다는 주장이다. 따라서 미국은 다음의 목표들, □북한이 핵무기 개발프로그램을 갖고 있지 않다는 완전하고도 증명될 수 있는 보장, □미사일기술통제체제(MTCR)의 기준을 초과하는 미사일의 실험, 생산, 배치의 완전하고도 증명될 수 있는 중단, 그리고 □미사일과 장비, 기술의 수출의 완전한 중단 등의 목표를 반드시 획득해야만 한다고 밝히고 있다. 그리하여 만약 북한의 핵-미사일 활동을 종료시킴으로서 한반도의 안정성이 □보존□될 수 있다면, 미국은 북미관계 정상화를 추진할 수 있다는 것이다.

<표> 페리보고서 작성과정에서 고려되었으나 거부된 정책대안들

	목적/방식/가능성	문제점
1. 현상유지 Status Qua	- 강력한 군사적 억지력과 제한적인 개입(limitel engagement) - 제네바합의는 핵동결을 보증 - 핵무기가 탑재되지 않은 미사일 문제는 쌍무협상을 통해 다루어질 수 있음.	- 현상유지 상태가 위기로 급격히 전화될 수 있음 ex) 북한의 장거리미사일 발사실험→일본과 한국의 KEDO에 대한 지원 철회→북한의 제네바합의 무효화선언 유발
2. 북한의 붕괴촉진 Undermine the DPRK	- 김정일정권의 소멸을 추구.	- 북한정권의 강력한 통제력, 조직된 내부적 저항의 부재 - 붕괴전략은 오랜 시간을 요구, 그러나 북한은 단시간 내에 핵-미사일 개발 가능 - 파괴적인 전쟁의 위험 - 북한 인민들에 더 큰 피해
3. 북한의 개혁 Reforming the DPRK	- 북한의 정치·경제적 개혁을 증진 - 민주주의와 시장개혁 촉진 - 평화적인 방식으로 국제사회에 통합	- 개혁에 대한 북한의 강력한 저항 - 북한은 붕괴정책과 구분하지 않을 듯 - 붕괴정책과 마찬가지로 오랜 시간을 요구
4. 우리의 목표들을 돈을 주고 사기 □Buying□ our objectives	- 북한의 산업 및 농업의 침체 - 북한은 미국의 관심사와 경화를 맞바꿀 의도가 있음	- 북한이 더 큰 협박을 하도록 부추김 - 전세계의 핵-미사일 확산 국가들의 협박을 부추김

페리보고서는 포괄적 협상의 전략을 □이중경로 전략□(Two-Path Strategy)이라고 다시 정식화하였다. 이중경로 전략은, 압축적으로 말하자면 협상이라는 경로와 군사력의 증강이라는 경로를 동시에 추진한다는 것이다. 즉 협상이라는 첫 번째 경로를 통해서 □북한이 위협이라고 인식하고 있는 압력들□을 단계적이며 상호주의적인 방식으로 감축할 수 있다는 것을 카드로 삼아 북한이 미국의 요구를 받아들이도록 유도한다는 것이다. (페리보고서는 북한의 미사일 발사실험의 유보는 그 초기적 조건을 만드는 일이며, 이에 북한이 동의한다면 미국은 대통령의 권한으로 행사할 수 있는 무역금지조치들을 □가역적인 조건□으로 완화할 수 있다고 밝혔으며, 실제 9월의 베를린회담을 통해 실현되었다.)

두 번째 경로는 협상의 진행경과와는 무관하게 북한의 핵-미사일 개발을 봉쇄하기 위해 미국과 그 동아시아 동맹국들이 군사적인 조치들을 지속적으로 강구한다는 것이다. 이러한 군사력의 증강은 북한의 의도나 행동에 대한 추측, 그리고 협상의 성공이나 북한의 내부적 변화에 대한 추측과는 전혀 무관하게 진행될 것이며, 만약 협상이 실패한다면 가시적으로 단계화할 것이다.

페리보고서는 이와 같은 대북전략은 동맹국들의 전폭적인 지지를 받을 것이라고 주장하고 있다. 특히 보고서는 이와 같은 전략의 이득이, 북한이 위협이라고 인식하는 정치적 경제적 압력의 포괄적 완화를 제공할 수 있으므로 협상력을 강화할 수 있지만, 또 실제로 따져보자면 미국은 북한에게 어떤 □손에 쥐여주는 보상□을 제공하는 것은 아닌 셈이라는 것이다. 또한 미국은 협상과정을 통해서 미국의 군사전략이 어떤 측면에서도 결코 훼손되지 않을 것이라고 밝히고 있다. (예컨대 미국의 전역미사일방어(TMD) 프로그램에 대한 한국 및 일본의 참여는 이번 협상과 전혀 무관하게 진행될 것이라는 점이다.)

<표> 대북포괄협상안에서 한-미-일 북한에 제공할 수 있는 경제적 조치들

한국	- 농업개발사업 지원 (비료지원 등 포함가능) - 대북경협 사업 지원 - 기타 산업기술개발 지원
미국	- 식량 및 에너지 지원 - 대북한 경제제재 완화 - 외교관계 개선(대사급 외교관계 수립)
일본	- 경협차관 제공 - 외교관계 개선(대사급 외교관계 수립) - 외교관계 수립 시 대북배상금 지불
한-미-일	- 북한의 국제기구(ADB, World Bank, IMF) 가입 및 개발차관 주선

그런데, 북미 포괄협상을 통해 북한에 제공될 수 있는 □보상물□의 목록들은 무언가 새로운 것들이 추가된 것이라기 보다는 북한의 주요 관심사이나 그 실현이 지연되고 있는 사안들을 종합한 성격이 매우 강하다. 포괄협상에서 북한측의 핵심적 관심사는 북미관계의 완전한 정상화(덧붙여 미국의 북한에 대한 핵안전보장), 그리고 북일수교 및 대북배상금 지불 문제가 될 것으로 보이는데, 이러한 사안들은 (그것이 최소한 정치적 □수사□의 차원일지라도) 이미 합의되었거나, 진행되다가 이러저러한 이유로 중단된 것들이었다.

그렇지만, 북한이 북미 포괄협상을 일방적으로 거부할 수 없는 것은, 이러한 사안들이 미국-일본-한국의 공조체제하에서 고리와 고리로서 연계되어 있기 때문이다. 예컨대 한-미-일 공조체제 하에서는, 북한이 포괄협상의 틀을 거부할 경우 북일수교 협상의 진행을 기대할 수는 없다. 페리보고서는 미국-일본-한국 3국정부의 고위급관리들로 구성된 삼자조정감독그룹(Trilateral Coordination and Oversignt Group)이 반드시 지속되어야 한다고 강조하고 있는데, 이를 통해 협상의 집중력과 효율성을 강화하려는 의도인 것이다.

3.5. □페리 프로세스□와 남북정상회담 개최 합의

이처럼 북미간의 '페리 프로세스□가 본격적으로 가동될 조짐이 보이려는 시점에서 남북 정상회담 합의가 발표된 것은 뜻밖의 사건이다. 물론 북한 고위급 외교관의 미국 방문이 이루어지고 북일 수교협상이 본격화된다면 남북 고위급 대화도 충분히 예견할 수 있지만, 이러한 흐름이 가시적으로 나타나기 이전에 전격적으로 정상회담이 이루어지게 된 것은 남북 양측의 정치적 의도가 크게 반영된 것이 아닐 수 없다.

특히 한국정부가 남북정상회담을 지속적으로 소망했다는 점을 감안한다면, 이번 정상회담 합의는 북한의 □선택□이 결정적인 역할을 한 것으로 여겨진다. 이는 그만큼 북한이 대외관계 및 남북관계에 대한 면밀한 전략하에 남북정상회담 카드를 받아들인 것으로 해석된다. 여기에는 두가지 의도가 중첩된 것으로 추측된다. 우선은 남측이 정상회담 성사에 적극적으로 나섬에 따라, 북한은 기존의 '상호주의'의 틀을 벗어나는 대북 경제지원을 얻고자 하는 실리적 측면이 존재할 것이다. 김대중정부 출범 이후 열린 남북 당국자회담에서 한국은 대북 비료지원이 실행되려면 이산가족상봉을 위한 구체적 조치가 동시에 이루어져야 한다는 상호주의를 강력하게 주장하였고, 북한은 이에 반해 □남측이 대결정책을 중지하고 연북정책으로 전환하였다면 먼저 성의를 보여주어야 한다□는 점을 부각시키면서 강한 거부감을 보여왔다. 이번 대북 경제지원에는 아마도 비료지원과 같은 직접적인 지원과 향후 미래의 대북 투자에 대한 약속이 포함될 것이다.

그렇지만 이에 못지않게 남북정상회담 합의에는 외교적으로 구조적 열세에 놓여있는 북한이 현재의 상황을 타개하고자 하는 정치적 의도가 크게 작용하였을 것이다. 페리보고서로 집약되는 한미일 3국 공조체제는 미국의 관심사를 3국의 □공동□의 관심사로 끌어올려 이 문제의 해결을 최우선적으로 배치하고 있다. 물론 페리보고서는 북일대화(수교협상) 및 남북대화가 북미협상과 병행될 수 있도록 유연한 태도를 보이고 있으나, 그것이 3국간의 협조체제하에서 긴밀히 조율되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 따라서 북한으로서는 한미일 3국의 공동 압박전선을 의미하는 □페리 프로세스□가 공고화되는 것을 막고자 시도해 볼 수 있을 것이다. 특히 지난해 9월 북미 베를린합의 이후 미국의 대한반도정책이 다소 느슨해지고 있는 시점에서, 정상회담이라는 정치적 □사건□을 통해 협상경로를 다각화하고 그것을 완화시키기 위한 출구로서 남북 정상회담을 활용할 수 있다는 것이다.

3.6 남북정상회담의 전망

이러한 배경하에서 개최될 남북정상회담에 대해 우리는 어떤 성과를 기대할 수 있을 것인가? 98년 남북 당국자회담의 사안이 이산가족상봉 및 대북비료지원이었다는 점은 감안한다면, 이번 □정상급□ 회담은 그 위상에 걸맞는 의제 선정과 구체적 합의에 이르게 될 것인가? 이와 관련하여서는 다음과 같은 두가지 문제가 고려되어야 한다.

첫째, 이번 남북정상회담 성사는 남북정부의 의지에 따라 결정된 것이지만, 그 전반적인 틀에 대한 미국의 규정력은 여전히 지대하다는 점이다. 그것은 이번 정상회담에서 한국정부가 의도하는 의제설정을 통해 확인될 수 있다. 정상회담 개최 합의가 발표된 다음날인 4월 11일 김대중대통령은 이번 정상회담에서 이산가족 재결합을 최우선 과제로 추진하겠다고 밝혔으며, 이에 앞서 김대중대통령은 □북한특수□를 반복하여 언급하였다. 따라서 이번 정상회담의 주요 의제는 다른 무엇보다도 이산가족 상봉와 남북경협 활성화에 맞춰질 전망이다.

그런데 이와 같은 의제 설정은 □페리보고서□를 통해 예고된 것으로 볼 수 있다. 미국은 페리보고서를 통해 남북대화의 의제는 □이산가족상봉□, □남북기본합의서 이행□ 등 남한의 □독자적□ 관심사에 국한되어야 한다는 점을 암묵적으로 표현한 바 있다. 이는 남북협상이 미국의 동아시아 전략의 수정을 요하는 수준으로 비약하는 것을 받아들일 수 없으며, 나아가 북한의 핵-미사일 이슈에 대한 대북 협상력을 약화시킬 수 있는 조치들이 협의되는 것도 곤란하다는 메시지에 다름아닌 것이다. 그리고 이에 조응하여, 한국정부는 □주한미군 문제는 한미간의 문제이다□(즉 남북대화의 협상의제가 되어선 안된다)라는 이정빈 외교통상부 장관의 발언에서 드러나는 바와 같이, 이러한 틀을 준수할 것이라는 점을 밝히고 있다. 결국 이러한 구상대로라면, 이번 정상회담은 10년전 남북기본합의서(1991)에서 선언한 □화해·협력·불가침□ 원칙을 추상적인 수준에서 재확인하는데 그칠 가능성이 높다.

둘째, 이번 정상회담의 주요 의제가 될 것으로 전망되는 남북 경제협력 사업도 북한지역에서 자본의 안전하고도 자유로운 활동이 보장되기 위한 법·제도적 개혁과 재원조달이라는 관문을 통과해야만 한다. 경제특구를 비롯하여 부분적인 개혁·개방이 실시될 수 있을지의 여부가 북한의 선택에 달려있는 문제라고 한다면, 구체적인 재원조달 여부는 남한이 해결해야 할 문제인 셈이다.

그런데, 북한에 대한 식량 및 에너지 지원, 사회간접자본 투자 및 북한 기간산업 재건 등에 투여될 비용을 약 200억 달러로 추산할 때, 한국정부가 마련해야 할 자금은 그 절반인 100억 달러 정도로 예상된다. 이 정도 수준의 비용은 일회적인 대북경제지원(예컨대 비료지원)과는 질적으로 다른 수준의 문제가 될 것이다. 게가다 이는 북일수교가 이루어져 대북배상금이 지불되고 미국이 북한을 테러지원국 리스트에서 제외시키면서 국제금융기관 차관을 허용할 때를 가정한 것이다. 따라서 여전히 경협사업이 본격화되기 위해서는 우선적으로는 미국 및 일본 각각의 관심사들을 관철시키기 위한 대북협상이 성공리에 마무리되어야 하며, 국내적으로도 대규모 자금을 독자적으로 조달하기 위한 방안들을 마련해야만 한다. 따라서 이번 정상회담을 전후하여 남북 경제협력의 강화를 위한 방안들이 □다각적□으로 검토될 수 있겠지만, 그 실행은 여전히 매우 제한적인 수준에서 머물게 될 듯하다.

4. 나가며

남북 정상회담 발표 이후 언론을 통해 보도된 미국은 주된 반응들은, △이번 정상회담이 □페리보고서□에서 규정한 미국의 대북정책의 틀을 준수할 것이라는 점의 확인하고 △북한의 핵-미사일 이슈에 대해 미국은 여전히 지대한 관심을 갖고 있다는 표명하며 △주한미군 주둔에는 아무런 영향이 없을 것이라는 점을 보장하고 △북한의 테러지원국 해제 여부는 여전히 유보적이라는 입장을 확인하는 것 등으로 모아지고 있다. 이러한 언론의 보도들을 종합해보면, 남북정상회담에 대한 미국의 입장은 다소 □관망적□인 것으로 여겨진다.

) 구체적으로 살펴보자면, 4. 11 올브라이트 미국무장관 성명 발표 ("미국은 오랫동안 이러한 대화들을 실현하도록 지지해 왔으며, 이들 대화는 페리 전 국방장관이 제시한 대북 정책 지침에 포함돼 있는 것으로 여겨지고 있다."); 4. 12 코언 미국방장관 □주한미군 장기주둔□ 원칙 확인 ("주한미군의 존재가 장래에도 요구될 것이며, 현재 정황은 우리가 매우 필요하다는 것"); 4. 13 미국 하원 국제관계위원회, `북한 핵에 관한 의회 감시강화 법안' 통과 (대북 경수로에 미국산 부품을 제공하기 전에 미국 대통령과 의회가 북한이 핵무기를 개발하지 않는다는 것을 공식적으로 보장해야 함); 4. 14 미국, 북한 미사일기술 수출 제재 (제임스 루빈 미 국무부 대변인, 대북 경제 제재 완화조치의 시행 시기가 늦춰지고 범위도 축소될 것임을 시사); 4. 27 페리 대북정책조정관, □미북 회담중 군사적 배치나 준비를 축소해서는 안된다□; 5. 1 미국무부, 올해의 `테러지원국 보고서'에서 북한을 테러지원국으로 재지목 (그렇지만, □북한이 최근 들어 모든 형태의 테러를 비난하는 적극적인 입장을 표명하고 있다□고 덧붙임; 북한이 테러지원국으로 남을 경우 △국제금융기관에서의 차관 및 사업지원표결 때 미국의 반대 △긴급식량지원을 제외한 대북원조 금지 △수출입은행 보증금지 △무기·방위물자 수출 금지 등 제재조치 유지됨)

미국의 대북정책이 기본적으로 북한의 핵-미사일 개발의 봉쇄를 중심으로 구상되어졌으며 그 이외에 미국정가에서 큰 별도의 대북관심사가 존재하는 것은 아니라는 점을 전제로 한다면, 지난해 9월 북미 베를린합의를 통해 북한의 미사일시험 발사가 유예된 현 시점에서 특히 미국대선을 앞두고 있는 남북정상회담의 □성사□ 그 자체가 미국 고위정객들의 관심사 밖의 일은 아닌가 추측하는 것도 큰 무리는 아닐 듯하다. 다시 말해, 앞서 언급한 바대로 김대중정부가 추진하는 남북정상회담이 기존의 미국의 포괄적 협상의 틀 내에 존재하며, 남북경제협력 사업 역시 그 핵심 열쇠들을 미국이 갖고 있다면, 정상회담에 대해 미국이 크게 환영하거나 혹은 우려할 이유도 없는 셈이다.

마지막으로, 현재 정부측에서 주장하고 있는 □남북경제공동체□ 건설도 아주 장기적인 시간과 복합적인 과정들을 요하는 일이 아닐 수 없다. □북한붕괴론□이 맹위를 떨치던 당시, 북한의 급작스러운 붕괴를 가정으로 한 남북경제통합의 시나리오는 대략적으로 다음과 같은 사항들이 충족될 때, 경제적으로도 바람직하다고 주장하였다. △북한의 국유기업의 즉각적인 폐쇄, 사유화, 당분간 국가소유 유지 후 사유화, △중공업에 치우쳐있는 북한의 산업을 노동집약적인 경공업 위주로 전환, △북한 농업부문은 즉각적인 개혁(사실상 해소), △적절한 화폐통합의 시점까지의 과도기적 화폐 관리, △경제통합 비용을 마련하기 위해 해외자금에 대한 더많은 의존 등. 그런데 이러한 시나리오는 단지 북한의 붕괴를 전제로 한 것만은 아니며, 장차 북한의 개혁·개방을 매개로 한 궁극적인 한반도 경제통합의 바람직한 상으로도 묘사되고 있다. 그리고, 이러한 시나리오에 입각하여 현재 당면과제로서, 남북간의 □무역자유화□ 시나리오의 관철 즉 △주로 남한경제에 통합(남한경제의 하위파트너), △노동집약적 저부가가치 제조업 생산기지로의 전환(가공무역형 수출기지)등이 제기되고 있다. (그리고 정치정세의 변화와 관계없이 남한 기업의 대북한 교역 및 투자를 장려한다는 이른바 □정경분리□ 정책의 안정화.)

물론 이와 같은 시나리오는 현실화되고 있다기 보다는, 아직 □아이디어□에 불과한 것일 수밖에 없다. 그것은 북한이 적극적인 개혁·개방 정책으로의 전환을 그 전제로 하는 것이기 때문이다. 그리고 북한의 전략은 현재까지는 기존 경제시스템의 근간을 유지하면서 외부지원 확보 통해 그럭저럭 버텨나간다는 것으로(muddling through) 보여진다. 또한 미국 역시 북한을 개혁·개방으로 유인하기 위한 효과적인 수단들을 마땅히 마련하고 있지 못하기 때문이다.

따라서, 이러한 점들을 종합적으로 고려한다면 현재 한반도의 상황은 여전히 □장기적인 대치□ 상태로 규정하는 것이 타당할 것이다. 그것은 남북정상회담을 환호하기에 앞서, 이러한 장기적인 대치상태가 지속되는 근본적인 이유들을 다시 생각해 볼 기회를 제공해줄 수 있기 때문이기도 하다. (현재 북미간의 고위급협상은 다시 잠복기에 돌입했으며, 가시적인 성과를 기대하려는 또다시 오랜 시간을 기다려야만 할 듯하다.) <끝>

<첨부자료1>

한반도에서의 변화에 대한 관리

미국 외교관계협의회

1998. 5. 29

* 발췌 및 요약

□Managing Change on  the Korean  Peninsula□

Report of an Independent Task Force

Sponsored by the Council on Foreign Relations

Morton I. Abramowitz and James T. Laney

권고안

1. 한미연합군의 억지력과 전쟁준비태세를 유지한다

핵심적으로 한미합동사령부를 중심으로 하는 한미간의 군사지휘구조를 유지해야 한다. (UN 사령부 대표부는 평화협정 체결 과정에 따라 변화될 수도 있다.) 북한의 미군철수 주장이 실제 그들이 원하는 것이든지 혹은 단지 협상용에 불과한 것인지간에, 미군 주둔문제는 미국이 한국과의 협의를 통해 결정할 문제이다. 게다가 한반도 통일 이후에도 미군이 주둔하는 것이 지역 전체의 안정성을 유지하는데 의미있는 기여를 할 수 있을 것이다. 현재까지 계속되는 북한으로부터의 군사적 불안정성과 도발에 대응하기 위해, 다음과 같은 기본원칙을 제시한다.

- 북한의 남한에 대한 공격이나 위협을 저지하는 것을 제외하고, 북한에 대한 간섭을 피한다

- 북한 지역에서 발생하는 불안정성은, 가능하다면 북한 지역 내에서 봉쇄한다.

- 이와 같은 대응은, 현재의 명령 체계를 통한 미국과의 긴밀한 조정-자문 관계 하에서, 남한의 정치적 지도력에 의존한다.

- 북한이 사용할지도 모르는 대량파괴무기를 통제하기 위해, 실행가능한 필수적 과정들을 밟아간다

- 대응과정에 일부로서, 동맹국 일본과 긴밀히 조정하며, 중국 및 러시아와도 협의한다.

- 북한의 확학 생물학 무기에 대응하기 위해, 한국과 미국은 군사력의 현대화를 지속한다.

2. 미국은 북한에 대한 파괴나 흡수를 추구하는 것이 아니라, 남한과 마찬가지로, 북한의 점진적인 전화를 추구하고 있다는 사실을 북한에 정확히 전달한다.

중국이 북한에 대한 식량지원을 계속하는 이상, 북한을 기아로 하여금 붕괴시키도록 하는 것은 매우 어렵다. 군사력을 통해 북한체제를 붕괴시키려는 명시적으로 적대적인 정책은 지역적 긴장을 증가시킨다. 동시에, 미국이 의도적으로 북한을 지지하거나, 북한의 적대적 대치를 감소시키고 북한경제시스템을 개혁하는 것을 목표로 하는 전략 없이 북한의 장기간의 생존을 보증하는 것은 적절하지 못하다. 결론적으로, 북한의 점진적인 전화를 목적으로 하는 정책은 궁극적으로 평화적인 통일을 위한 수단으로 이해되어야 하며, 그 자체가 목표인 것으로 이해되어서는 안된다. 미국은 한반도의 영구적인 분단을 지금도 앞으로도 지지해서는 안된다.

3. 북한의 긴급한 요구에 대한 대응으로서 북한에 대한 식량 및 인도주의적 지원에 있어서, 더욱 장기적인 지원은 평양이 구조적인 경제 개혁을 진행할 준비가 되어있느냐의 여부에 달려 있다는 분명한 신호가 담겨 있어야 하며, 또한 적절한 감시와 다른 인도주의적 관심사에 대한 활동이 허용되어야 한다.

4. 남한은 북한과의 협상을 주도해야 하며, 이는 미국과 한국의 밀접한 조정에 기반하여 이루어져야 한다.

한국과 미국이 반드시 동일한 방식으로 움직일 필요는 없다. 긴밀한 협조 관계 하에서, 한국과 미국의 역할의 분담이 유지될 수 있다. 예컨대, 한국은 남북간의 화해를 추구하고, 미국은 미사일 문제, 미군유해송환문제 등의 중요한 국제 안보문제 등을 다룰 수 있다. 한국은 미국측이 김대중 대통령의 정책을 따라오도록 하는데 분명한 확신을 갖아야만 한다. 한국과 미국은 북한을 다루는데 있어서 투명성을 갖아야 하며, 미국은 한국 측의 정책을 지원하는데 노력해야 한다.

5. 미국의 제재 완화를 포함하여, 대북협상의 초기 단계들은 북한에서의 시장원칙을 증진시키고 북한의 정책 변화를 유도한다.

향후  다음과 같은 지침을 따라, 단계적 조치들이 취해질 수 있을 것이다.

- 적성국교역법에서의 부수적인 예외 사항들을 개별적으로 실행한다. 이는 북한으로 하여금 식량, 농업지원, 광업용 기계류 등을 구입하기 위한 인도주의적 무역에 참여할 수 있게 함으로써, 식량 관련 수입을 할 수 있는 광물의 수출 능력을 확대시킬 것이다.

- 그것은 또한 미국 사적부문들이 북한에 직접 투자(direct investment)하도록 허용할 것이며, 이는 남한 기업들과의 합영사업(joint venture)을 중심으로 진행될 것이다.

- 대량파괴무기 비확산 체제와 관련된 수출 통제의 변화는 없어야 한다.

- 무역에 대한 미국 정부의 지원은 사용되어서는 안된다. : 예컨대 □최혜국대우□, □해외사적투자법인□, □일반특혜관세제도□, 수출입은행의 지원이나 예외규정, 또는 직물이나 다른 영역에서의 수입쿼터 등은 사용되어서는 안된다.

- 북한이 IMF, 세계은행, 아시아개발은행 등에 대한 북한의 가입을 지원해야 한다. 북한관리들을 세계은행의 경제개발기관이나 미국의 대학 등에서 교육을 받도록 지원한다.

- 미국의 제제 완화 조치나 북한의 국제 금융기구에 대한 가입 등에 대해 한국과 미국은 밀접히 협조해야 한다

6. 북한을 남한과의 관계 개선 및 군사적 위협 감소로 이끌어내기 위해, 상호주의적 조치들을 담은 일괄타결안을 제시한다.

4자회담의 주요한 목적은 1953년의 정정협정으로부터 항구적인 평화협정 체제로 이행하는 것이다. 이러한 과정의 일부분으로서, 미국은 군사장교의 교환, DMZ를 가로지르는 핫라인의 구축, 부대이동을 우선적으로 알릴 것, 재래식무기의 배치상태를 변화시키키 위한 협상 등을 포함하는 신뢰구축조치 등의 대가로 북한에 대한 금수 조치들을 하나하나 개별적으로 제거할 수 있다. 이러한 신뢰구축조치들은 항구적인 평화협정 협상으로 나아가기 위한 중요한 첫 번째 단계이다. 그렇지만, 북한이 이와 같은 □신뢰구축□이라는 개념을 이해할 수 있는지의 여부는 불확실하다. 마찬가지로 북한이 신뢰구축 조치의 대가로 주어지는 대북제재의 제거를 북미 제네바 기본합의에서 약속되었지만 그 이행이 지연된 조치들과 다른 그 무엇으로 이해할지의 여부도 의심스럽다. 전술적인 수준에서의 신뢰구축조치들과 대북제재를 부분적으로 맞교환하는 것은 협상 과정에는 걸맞을 수 있지만, 북한의 군사적 위협의 의미있는 변화를 가져오기에는 불충분하다.

따라서 미국과 한국의 정책은 북한을 긍정적인 방향으로 유도하기 위한 유인 구조를 만들어야 한다. 제제 조치를 푸는 것은 단지 상징적인 조치가 될 것이며, 실제적으로 북한에게 경제적 이익을 거의 가져다 줄 수 없다. 또한 북한이 미수일 수출과 관련된 의미있는 진전에 합의할지의 여부, 또한 북한의 중화기들을 후방으로 이동하는데 합의할지의 여부 등은 불확실하다. 따라서 미국, 한국, 일본은 다음과 같은 영역에서의 안정된 진보에 대한 대가로, 아시아개발은행과 같은 국제금융기관을 통해서 의미있는 차관 및 기술적 지원을 북한에 제공할 준비를 해야 한다.

- 북한의 남북기본합의서의 이행

- 북한의 남한에 대한 군사적 위협을 줄이기 위한 협상의 합의. 이는 특히 DMZ 주변의 장거리포에 초점을 맞춘다.

- 북한은 한국전쟁 당시의 미군실종자들의 유해송환을 위해 계속 협력한다

- 북한은 미사일기술통제체제(MTCR), 핵확산금지조약(NPT), 화학무기협정(CWC), 생물학무기조약(BWT) 등의 국제 규범을 준수한다.

- 북한은 테러리즘에 대한 입장을 표명한다

- 북한은 인권 개선을 위해서 가시적 조치들을 취한다.

7. 북한이 화해와 위협 감소를 위한 기회를 거부한다면, (현재 북미간의 합의들에서 명문화되었거나 또는 긴급한 인도주의적 지원들을 넘어선) 확대된 지원을 멈출 준비가 되어있어야 한다.

8. 대북정책에 있어서 일본과 더욱 긴밀히 협력하며, 중국과 러시아의 도움을 얻어야 한다.

일본에게 있어서의 원칙적인 문제는, 북한 기관에 의해 1970년대에 납치된 일본 시민을 풀어주는 문제나 북한에 숨어있는 적군파 테러리스트를 일본으로 송환하는데 대해 별로 의지를 갖고 있지 않다는 점이다. 그렇지만 일본은 북한에게 5억 달러 또는 10억 달러에 이르는 전쟁 배상금을 포함하여 상당한 경제적 이익을 제공할 수 있다. 또한 일본은 북한과의 주요 무역 상대국이며, 북한이 필요로 하는 경화의 주요한 공급원이다. 이러한 측면들은 일본이 북한에 대한 중요한 유인책을 갖고 있음을 의미하는 것이다.

현재 일본은 북한과의 쌍무적 측면에서는 관계를 개선하려 하지 않을 것이다. 그렇지만, 일본은 대북정책에 있어서 미국 및 한국과 긴밀히 협력함으로써, 자신의 관심사를 보다 효과적으로 얻을 수 있으며, 미국과 한국의 대북정책에 기여할 수 있다.

- 북한과의 협상을 위해 미국, 한국, 일본 등 3자간의 외무부 및 국무부 고위급 차원에 정기적인 정책조정회의가 구성되어야 한다.

- 일본은 한국 및 미국과 함께 식량원조를 제공해야 한다.

- 일본은 북한이 세계은행, 아시아개발은행, 국제화폐기금 등의 가입을 지지해야 한다. 또한 일본의 핵심적인 관심사이기도 한, 북한의 미사일 및 테러리즘 문제와 관련된 전략을 만드는데 있어서 자신의 역할을 수행해야 한다.

- 일본은 미국 및 한국이 북한에서 발생할 수 있는 불안정성에 대한 대응을 위한 계획에 참가해야 한다. 특히 여기에는 병참지원, 인도주의적 지원, 후방지원 등이 포함된다.

- 일본은 북한의 경제적 통합을 위한 장기적인 계획을 수립하는데 참가해야 한다.

중국은 한반도 통일 이후의 미군의 주둔 문제와 관련하여 미국과 이해관계가 엇갈려 있다. 또한 중국이 KEDO, 세계식량기구 등을 비롯하여 4자회담 외의 다자적 접근에 참여하는 것을 거부하고 있다는 점도 미국과 한국으로서는 우려를 불러일으키는 대목이다. 이 보고서에서 제안하는 전략이 많은 부분 중국의 대북한 정책에 달려 있다는 점은 명백하다. 단순하게 놓고 생각해 본다면, 중국이 한반도에 걸려있는 자신의 이익을 어떻게 보느냐에 따라, 중국은 미국과 한국의 대북정책을 잠식할 수도 혹은 강화시킬 수도 있을 것이다. 지금까지 중국은 북한의 붕괴를 회피하기 위해 조건 없이 상당한 양의 식량지원을 해왔다. 그럼에도 불구하고, 미국은 더 광범위한 중-미 관계를 위해서는 평양에 대한 중국의 지원이 조건부에 기초해서 이루어지는 것이 중요하다는 점을 중국에게 설득해야 한다.

9. 미국 행정부에서의 한국문제에 대한 높은 수준의 관심을 유지한다.

10. 북미합의를 준수하고, 한반도에너지기구(KEDO)를 지원한다.

11. IMF에 대한 미국의 기금을 증가시키는 것을 포함하여, 한국의 현재 금융위기를 극복하는데 지속적으로 지원해야 한다.

12. 한반도 통일을 넘어서 미국의 장기적 목표를 결합시켜야 한다.

미국은 북한에서의 심대한 변화들을 뛰어 넘는 장기적인 이해를 갖고 있다. 통일 이후의 환경에서, 미국은 통일된 한국이 평화적이며, 민주적이며, 비핵화되고, 지역 강국들과 친선관계를 갖으며, 미국과 동맹관계를 갖아야 한다는 점에서 이해관계를 갖고 있다.

- 한미 동맹관계를 유지한다. 한미 동맹관계는 미국이 한반도에서의 안정을 유지하는 임무를 수행한다는 상징이며, 외부 강대국들이 한반도에서 헤게모니를 행사하려는 것을 막기 위한 균형이고, 그리고 이 지역에서의 한국과 미국의 긴민할 정치적 협력의 기초이다.

- 서태평양 지역에서의 미군주둔을 유지한다. 서태평양에서의 미군의 주둔은 일본을 중심에 두겠지만, 한미 동맹관계에 대한 미국의 책임을 보여주기 위해서는 미군 병력의 한반도 주둔이 포함되어 한다. 또한 한국군과의 합동훈련이 지속되어야 한다.

- 주한미군의 감축과 한미 군사력의 새로운 역할과 임무를 반영하기 우해, 군사지휘구조(유엔사령부 및 한미연합사령부)를 재구조화한다.

- 통일과정에서의 IAEA의 완전한 감시를 통해 한반도 비핵화 상태를 유지한다. 이는 핵무기를 보유한 강대국들이 한반도에서 핵무기를 사용하지 않겠다는 약속과, 태평양핵에너지기구와 같은 전 지역적인 수준에서의 신뢰구축 및 투명성 확보를 위한 메커니즘의 구축을 통해 이루어질 수 있다.

- 동북아 지역 특히 한반도에서 미국의 장기적인 역할과 미국이 취할 정치/군사적 태도에 대한 중국의 이해를 이끌어낸다.

- 한반도 평화협정을 지역수준에 보증함으로써, 동북아 지역에서의 안보협력를 위한 6자간의 정치적 기본틀을 구축하기 시작한다.

<끝>

<첨부자료2>

페리보고서 비공식 번역본

미국의 대북정책 검토

- 검토결과 및 건의 -

이 자료는 윌리암 페리 대북정책 조정관이 '99.10.12(화) 미 상원청문회에서 배포한 미국의 대북정책 검토보고서(Review of United States Policy Toward North Korea : Findings and Recommendations)의 비공식 번역본이니 참고하시기 바랍니다.

이 자료는 통일부 인터넷 홈페이지(http:// www.unikorea.go.kr)에서도 보실 수 있습니다.

< 차  례 >

o 근본적인 정책검토 필요성

o 한반도 안보상황에 대한 평가

o 역내 국가들의 관점

한 국

일 본

중 국

북 한

o 주요 작업 결과

o 검토되었으나 폐기된 대안들

현상유지

북한약화

북한개혁

매수에 의한 목표달성

o 포괄적이고 통합된 접근 : 이중접근 전략

o 이중접근 전략의 장점

o 주요정책 권고사항

o 결 어

대북정책 검토 결과 및 건의

윌리암 페리 전 국방장관이 이끄는“북한정책 검토팀”(이하“검토팀”)은 웬디 셔먼 국무부 자문대사의 관계부처 그룹과 함께 대통령과 국가안보위원들로부터 98.11 북한에 대한 정책을 광범위하게 검토하라는 임무를 부여받았다. 검토작업은 약 8개월 간에 걸쳐 진행되었으며 그 과정에서 미 행정부 고위인사들과 하바드 대학의 애쉬톤 카터 박사로부터 도움을 받았다. 또한 검토팀은 국무장관, 국방장관, 안보보좌관 및 고위 정책자문관 들로부터 정기적으로 광범위한 지침을 받았다.

검토팀은 미 정부 내외의 전문가들과 계속 협의하여 왔다. 페리조정관은 특히 대의회 정례보고를 시행하였으며 이 가운데 의원들로부터 많은 도움을 받았다. 검토팀은 또한 한국, 일본 등 동맹국들을 포함 동북아 이해당사국들과 의견을 나누었다. 검토팀은 이외에도 인도적 구호활동 요원들과 만나 여러 가지 자료를 받을 수 있었으며, 개인 및 단체들과도 접촉하였다. 클린턴 대통령의 특사자격으로 페리조정관은 검토팀을 이끌고 지난 5월 방북, 북한정부의 견해를 직접 파악할 수 있었다.

검토팀의 작업결과와 건의를 아래와 같이 요약하였다.

<근본적인 정책검토 필요성>

검토팀은 94년 위기이후 한반도 안보상황이 크게 변화하였으며 이에따라 미국의 대북정책을 근본적으로 검토할 필요가 있다는데 의견을 모았다. 대북정책 검토의 핵심사항은 북한의 핵 및 장거리 미사일 개발 활동이라 하겠다.

94년 제네바합의가 북한의 플루토늄 생산을 동결시키는데 성공함으로써 북한은 94년 이전에 은닉해 놓았을지도 모르는 소량의 핵분열 물질만을 보유하고 있을 뿐이다. 만약 제네바 합의가 없었다면 상당수의 핵무기를 제조하는데 충분한 플루토늄을 생산하였을 수도 있었을 것이다. 그러나 제네바 합의에 따른 영변 핵시설에서의 플루토늄 생산 동결에도 불구하고, 검토팀은 북한의 핵무기 관련 활동이 계속되고 있을지도 모른다는 점에 대해 심각한 우려를 갖고 있다. 이러한 우려는 금창리 시설에 대한 접근과 방문으로 어느 정도 해소되었다.

94년 이래 북한은 미사일 시험, 배치 및 수출을 계속해 왔으며, 이들의 사정거리가 계속 늘어남에 따라 일부는 잠재적으로 미국 영토에 도달할 능력까지 보유하게 되었다.

이외에도 중요한 변화가 많이 있었다. 94년 여름 제네바 합의에 대한 협상이 개시된 이후 김정일 장군이 김일성 주석으로부터 정식으로 정권을 물려받고 통치력을 강화해 나가고 있다. 즉 북한의 현 지도부는 제네바합의 당시의 지도부와는 다르다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 동 기간중에 북한의 경제는 산업 및 식량 생산이 94년 수준에 비해 크게 떨어지는 등 심각히 약화되었다. 그 결과 북한주민들이 겪는 비극적인 상황은 미국민들의 동정심을 유발하는 한편 북한정권의 행태에 대해서도 영향을 미치게 되었다.

한편, 한국정부도 김대중대통령의 취임과 함께 변화를 맞게 되었다. 즉 김대통령이 대북 포용정책을 추진해 나가기 시작한 것이다. 국제사회에서 권위를 인정받고 있는 지도자로서, 우리의 동맹국이며 또한 미군 37,000명이 주둔하고 있는 국가의 대통령으로서, 김대통령의 의견과 통찰은 한반도에서의 미 안보목표를 달성하는데 중심적인 요소라 하겠다. 어떠한 미국의 정책도 한국정부의 정책과의 조율되지 않는다면 성공할 수 없다. 오늘날 한국의 대북 포용정책은 우리에게 94년 당시와는 크게 다른 상황과 기회를 제공하고 있다.

또 다른 우리의 동맹인 일본의 북한에 대한 우려가 증대되고 있다. 98.8월 북한이 대포동 미사일을 일본 영토위로 발사한 이래 일본의 우려는 더욱 심화되고 있다. 일 의회가 제네바 합의에 따라 KEDO가 건설중인 경수로 분담금안을 통과시키고 일 정부 역시 제네바 합의 유지를 희망하고 있으나, 북한이 미사일을 재발사할 경우 국내적으로 제네바 합의에 대한 정치적 지지 획득과 안보정책에 광범위한 영향을 미칠 것이다.

마지막으로 미국과 중국은 역내 안보정책과 관련 종종 다른 견해를 보이고 있으나, 클린턴·장쩌민 정상회담 등 미·중 양자간의 광범위한 대화를 통해 중국 역시 북한의 핵무기 및 미사일 활동이 역내 및 세계안보를 해친다는 미국측 우려의 많은 부분을 이해하고 있음을 검토팀은 알게 되었다.

이와같은 제반요소들이 결합되어 94년 당시와는 판이하게 다른 상황을 낳게 되었으며 이에 따라 검토팀은 대북정책을 전면 검토해야 한다는 클린턴 대통령의 판단에 전적으로 동의하였다. 검토팀은 북한을 다루는 분명한 방도가 마련되어야 하며 행정부와 의회간의 보다 긴밀한 협조가 필요하다는 의원들의 우려를 이해하고 이에 부응하기 위해 많은 노력을 하였다.

<한반도 안보상황에 대한 평가>

검토팀은 94년 당시와 마찬가지로 미군과 역내 동맹국들이 강력한 안보 태세를 갖추고 있다는데 미군 고위관계자들 및 동맹국들과 의견을 같이하였다. 94년이래 미국은 미군과 동맹국들과의 연합군 전력을 강화해 오고 있다. 검토팀은 연합군이 한국을 방어할 수 있음을 확신하고 있으며 무엇보다 북한의 군부 지도자들도 이를 잘 알고 있으므로 전쟁을 일으키지 못할 것으로 믿고 있다.

그러나 쿠웨이트-이라크에서의 사막의 폭풍작전과는 달리 한반도에서의 전쟁은 인구밀집지역에서 벌어진다는 점을 주목해야 할 것이다. 북한의 백만대군이 휴전선 인접지역에 배치되어 있음을 감안할 때 제2의 한국전은 1950-53년 한국전 이래 미국이 직면할 최대의 전쟁이 될 것이다. 수십만의 미국, 한국 그리고 북한의 군인과 민간인이 목숨을 잃을 것이며 수백만의 난민이 발생할 것이다. 미국과 한국은 전쟁을 일으킬 의도가 전혀 없음에도 불구하고 북한에는 이를 믿지 않는 사람들이 있다. 그러나 그들도 전쟁의 파괴력이 미국과 동맹국들에 대한 강력한 억지로 작용하고 있다는 점을 분명히 알고 있을 것이다.

따라서 현상황하에서 한반도에서의 전쟁억지는 군사적 측면에서 남·북한 양쪽 공히 안정적이라 하겠다. 비록 고립에 처한 북한정권의 오판 가능성이 있기는 하나 북한도 무력충돌의 결과가 재난 밖에 되지 않을 것이라는 것을 알고 있을 것이다. 이와 같은 안정이 흔들림없이 유지된다면 한국전쟁을 종결하며 궁극적으로 한국민의 평화적 통일을 이룩할 수 있는 항구적 평화를 모색할 수 있는 기회와 여건이 제공될 것이다. 이것이 미국의 항구적인 정책목표이다.

그러나 북한이 핵무기 또는 장거리 미사일 특히 양자를 모두 획득할 경우(핵탄두 탑재 장거리 미사일) 이러한 안정은 위태로워질 것이다. 북한이 핵 및 미사일을 획득할 경우 억지력 약화는 물론 억지실패시 초래될 피해를 증폭시킬 것이다. 대량파괴 무기는 긴장완화, 관계 개선 그리고 항구적 평화수립을 위한 여건들을 손상시킬 것이다. 북한의 대량파괴무기 획득은 역내 군비 경쟁을 촉발할 것이며 국제 비확산 체제에도 심대한 손상을 입힐 것이다. 또한, 북한이 경화획득을 위해 미사일 수출을 계속 할 경우 중동 등 여타지역에서의 불안을 야기할 것이다.

미국의 대북정책의 시급한 초점은 북한의 핵무기와 장거리 미사일 관련 활동을 종식시키는 것이 되어야 할 것이다. 물론 이러한 입장은 한반도 안보문제 등 여타문제를 등한시 하고 비확산 문제에만 초점을 맞추어야 한다는 것은 아니며 오히려 대량파괴 무기를 통제하는 것이 보다 폭 넓은 형태의 역내 안보 추구에 긴요하다는 사실을 반영하고 있다.

북한의 대량파괴무기 활동을 종식함에 있어 미국의 대북정책은 아래 세가지 제약요소의 틀 안에서 이루어져야 할 것이다.

첫째, 여러 문제점에 직면해 있는 북한이 결국은 변화할 수밖에 없다는 관측이 논리상으로는 가능하겠으나, 그러한 변화가 임박했다는 증거는 없다. 정책 입안자들은 이와 같은 희망적 관측을 버리고 현재의 북한 모습 그대로 대처해 나가야 할 것이다.

둘째, 전쟁발발시 37,000여명의 주한 미군과 증강군, 남북한 주민, 역내 동맹국들과 우방국들이 직면할 가공할 위험을 감안할 때, 미국은 목표를 신중하게 그리고 인내심을 갖고 추구해 나가야 할 것이다.

셋째, 비록 미국, 한국, 일본 그리고 북한내에도 제네바 합의에 대한 비판이 존재하나 제네바 합의는 영변 핵시설에서의 플루토늄 생산에 대한 동결과 검증을 가능케했고 또한 미국이 플루토늄 생산시설로 설계되었을지도 모른다고 우려했던 금창리 지하시설 관련 북한과의 논의를 성공적으로 마칠 수 있는 기반이 되었다. 북한으로서는 영변 핵시설 동결을 해제하는 것이야말로 핵무기 보유의 가장 확실한 지름길이다. 미국의 안보목표를 감안할 때 우리는 제네바 합의를 약화시키거나 대체해서는 안되며 보완해야 할 것이다.

<역내 국가들의 관점>

검토팀은 미행정부외의 인사들과 심도있는 협의를 하였으며, 그들의 관점으로부터 많은 도움을 받았다. 그들의 관점을 아래와 같다.

한국 : 한국의 이해관계가 미국의 이해관계와 동일한 것은 아니나 상당 부분 일치한다. 한국이 미국과 같은 세계적 국가는 아니고 그렇기 때문에 세계적 비확산 노력에 덜 적극적이나, 한국은 북한의 핵무기가 한반도에서의 억지력을 저해할 것임을 인식하고 있다. 또한 한국인들은 오랜동안 북한의 스커드 미사일의 사정거리내에서 살아왔지만, 북한의 새로운 장거리 미사일이 미국과 일본에 대해 새로운 형태의 위협이 되고 있다고 믿고 있다. 따라서 한국은 북한의 핵무기와 미사일에 대해 미국과 동일한 목표를 갖고 있다. 한국은 한국전쟁으로 생겨난 이산가족의 재회와 남북기본합의서(남북공동위 재가동 포함) 이행에 관심을 갖고 있으며 미국은 이를 강력히 지지하고 있다.

“포용정책”으로 알려진 김대중 대통령의 대북 정책은 북한에 대한 근본적인 정책전환을 의미한다. 김대통령의 구상하에서, 한국은 북한을 약화시키거나 흡수하려는 어떠한 의도도 포기하고, 공식적·비공식적 남북접촉 증진을 추구하고 있다. 또한, 한국은 제네바 합의와 KEDO에서의 한국의 역할을 지지하나, 한국 국회는 우리 의회와 마찬가지로 KEDO에의 자금공여를 검토함에 있어 북한의 행태를 주의깊게 관찰하고 있다.

일본 : 한국의 경우와 마찬가지로 일본의 이해관계도 미국의 이해관계와 동일하지 않으나 상당히 일치된다. 98.8월 북한의 대포동 미사일 발사는 일본의 북한문제에 관한 우선 순위를 급격히 높여 놓았다. 일본인들은 북한의 미사일 관련 움직임을 직접적인 위협으로 간주하고 있다. 일본과의 양자협의시 북한 대표들은 금세기 초에 있었던 일본의 한국 점령을 계속해서 언급함으로써 역사적 감정을 악화시켰다. 이러한 이유들로 인해 KEDO에 대한 일본의 지원문제가 일본 의회에서 어려움에 처하게 되었다.

제네바 합의 파기는 북한 미사일에 핵탄두를 탑재하게 하여 위협을 급격히 증대시키는 결과를 가져올 것이지만, 북한의 추가적인 미사일 발사가 있을 경우 제네바 합의 유지를 위한 일 정부의 능력이 확실치 않게 될 것이다. 일본은 또한 북한의 소행으로 의심되는 일본인 실종자들에 대해 깊은 우려를 갖고 있다. 미국은 일본의 입장을 지지한다.

중국 : 중국은 한반도에서의 평화와 안정에 커다란 이해관계를 갖고 있으며 한반도 긴장고조가 가져올 여파에 대해 이해하고 있다. 중국은 또한 북한의 미사일이 중국이 원하지 않는 미국의 국가 미사일 방위(NMD)와 전역 미사일 방위(TMD) 계획의 중요한 촉매역할을 하고 있음을 인식하고 있다.

마지막으로, 중국은 북한의 핵무기가 역내 군비경쟁을 야기하고, 핵 보유국 입장에서 계속 유지해 나가기를 원하는 비확산 체제를 저해할 것으로 인식하고 있다. 이러한 모든 이유로 인해 중국은 북한의 핵무기와 미사일 개발 계획에 대한 우려를 가지고 있으며, 이는 미국의 우려와 상당부분 일치된다. 중국은 미국, 한국, 일본과 자국의 정책을 조율하지는 않을 것이나, 중국 자신의 이해관계에 의해 북한이 핵 및 미사일 개발계획을 포기토록 그들의 대화채널을 활용할 것이다.

북한 : 세계 각지의 정보기관과 전문가들과의 집중적인 협의, 최근 북한의 행태에 관한 검토 그리고 페리조정관의 북한 지도자와의 협의 결과 등에 기초하여, 검토팀은 이 수수께끼 같은 나라에 대한 몇가지 견해를 가지게 되었다. 그러나 많은 면에 있어서 아직도 알고 있는 것보다 모르는 것이 더 많이 남아 있다. 따라서, 검토팀은 어떠한 미국의 정책도 단순히 북한에 대한 인식과 북한의 미래의 행위에 관한 추측에만 근거해서는 안된다고 강조하였다.

많은 취약점을 느끼고 있는 북한 정권은 모든 수사(修辭)와 정책의 기조로서 자급자족, 주권, 자주국방 등을 증진시키기 위해 적극 노력하고 있다. 북한은 외부세력이 민주주의와 경제개혁을 고무하는 것을 체제 위협기도로 보고 있다. 북한은 외국의 영향과 접촉을 강력히 통제하고 있으며, 심지어 심각한 경제문제에 대한 구호를 요청하는 경우에도 그러하다. 그러나, 북한은 미국과의 관계 증진을 중요시하는 것으로 보이며, 특히 미국이 오랜 동안 부과해온 경제제재의 해제를 중시하고 있다.

<주요 작업 결과>

검토팀은 권고사항의 기본이 되고 있는 다음과 같은 주요한 사항을 발견하였다.

1. 북한의 핵 무기 획득, 장거리 미사일의 지속적인 개발, 시험, 배치 그리고 수출은 장기적으로 한반도에서 냉전을 종식시키고 항구적인 평화를 수립하기 위한 전제조건인 한반도에서의 억지력의 안정을 저해할 것이다. 이러한 북한의 행위는 미국의 주요한 이해관계에 역행하는 심각한 지역적, 세계적 결과를 가져온다. 따라서 미국은 이러한 행위의 종식을 목표로 삼아야 한다.

2. 미국과 동맹국들은 한반도에서의 전쟁재발시 신속하고 확실하게 승리할 것이나, 생명과 재산상의 피해는 최근 미국이 경험한 어떠한 경우보다 훨씬 많을 것이다. 미국은 한반도에서의 억지력을 약화시키거나 북한의 오판 가능성을 증대시킬 수 있는 조치를 피하면서, 북한의 핵무기 및 미사일과 관련된 목표를 계속 추구해 나가야 한다.

3. 만약 미국이 북한과의 협력을 통해 핵무기와 미사일 관련활동을 종식시킴으로써 안정이 유지될 수 있다면, 미국은 북한과 관계 정상화를 준비해야 하며, 한국의 대북 포용정책 및 평화공존 정책과 공동보조를 취해야 한다.

4. 영변 핵시설의 동결해제는 북한이 핵무기를 획득할 수 있는 가장 빠르고 확실한 길이다. 따라서 제네바 합의는 미국과 동맹국들에 의해 유지되어야 하며 이행되어야 한다. 제네바 합의가 있음으로써 북한의 영변에서의 플루토늄 생산능력이 동결되고 검증이 가능하게 되었다. 제네바 합의가 없었다면, 북한은 매년 상당수의 핵무기를 제조하는데 충분한 플루토늄을 생산할 수 있었을 것으로 추측된다. 제네바 합의가 모든 핵무기 관련활동을 검증 가능한 방법으로 완전히 동결한 것은 아니며 미사일까지 포함하고 있는 것은 아니나 이러한 제네바 합의의 한계에 대하여는 이를 새로운 것으로 대체하는 것보다 보완하는 것이 바람직할 것이다.

5. 한국과 일본이 적극 지지하고 협력하지 않는 한 미국의 어떠한 대북정책도 성공할 수 없다. 3개국의 이해가 동일하지는 않지만 주요부분에 있어서 일치하기 때문에 3국간 조정이 가능하다.

6. 북한이 처한 상황, 고립, 의구심 그리고 협상스타일에 따른 위험성을 고려할 때, 미국의 정책은 북한의 도발에 직면하더라도 일관되고 지속적으로 추진되어야 한다. 이러한 정책은 현 행정부의 임기 이후에도 앞으로 계속 유지되어야 한다. 따라서 이러한 정책과 정책의 계속적인 이행을 위해서는 의회의 광범위한 지지와 계속적인 관여가 필수적이다.

<검토되었으나 폐기된 대안들>

검토과정에서 검토팀은 북한에 의해 야기된 안보문제와 관련하여 여러 전략적 대안 등 가치있는 많은 조언을 받았다. 검토팀은 아래와 같은 주요 대안들을 검토하였으나 채택하지는 않았다.

북한 약화 : 일부 인사들은 북한을 약화시켜, 김정일 정권의 종말을 촉진하는 정책을 권고한다. 검토팀은 이 대안에 대해서 면밀히 검토하였으나 결국 몇가지 이유로 채택하지 않았다. 북한정권의 북한사회에 가하고 있는 엄격한 통제와 정권에 대한 내부에서의 조직적 저항이 없는 점을 감안할 때, 이러한 전략은 잘된다 하더라도 실현하는데 오랜 시간을 요하게 된다. 따라서 이 전략이 갖고 있는 시간적 요소는 북한 핵문제와 미사일 문제의 시급성에 맞아 들어가지 않는다. 더욱이 이 전략은 파괴적인 전쟁의 위험을 안고 있어 역내 동맹국들의 지지를 받을 수 없을 것이다. 마지막으로 압박 정책은 북한 정권보다는 북한 주민에게 더 피해를 입히게 될 것이다.

북한 개혁 : 많은 분석가들은 미국이 북한으로 하여금 민주주의와 시장개혁의 도래를 앞당김으로써 북한 주민의 복지를 증진시키고 평화적인 방법으로 국제사회에 통합될 수 있는 바탕을 마련토록 국제적인 관행에 따라 개혁을 가속화하도록 촉진해야 한다고 제의했다. 아무리 우리가 그런 결과를 희망한다고 하더라도 이러한 북한개혁전략이 성공하기 위해서는 북한의 협조를 필요로 한다. 그러나 문제는 북한정권이 그러한 개혁에 강력히 저항할 것이라는 점이다. 왜냐하면 북한은 이러한 개혁전략을 북한 약화전략과 동일한 것으로 간주하기 때문이다.

북한 개혁정책은 북한 약화정책과 마찬가지로 북한이 핵무기와 미사일 계획을 추진하는데 소요되는 시간보다 더 많은 시간을 소요하게 될 것이다.

현상 유지 : 많은 정책전문가들이 지난 10년간 미국이 북한에 대해 취해 왔던 접근방법을 계속 유지할 것을 권고했다. 이는 군사적 준비태세와 공고한 동맹관계를 통해 강력한 억지력을 유지하면서 현재 진행되고 있는 미사일 문제, 미군유해 문제와 제네바합의 이행을 위해 북한과 제한된 관계만을 유지하는 것이다. 이들은 영변에서 제네바합의가 준수되고 있는 한 북한이 핵무기 제조에 필요한 핵분열물질을 추가로 획득하는데 앞으로 수년이 걸릴 것이라는 견해를 갖고 있다. 이들은, 핵무기가 없다면 북한의 미사일 계획은 현재의 미·북미사일 회담에서 충분히 다뤄질 수 있다고 본다. 이 논지를 따르면, 미국은 북한 위협 수준에 따라 적절히 대응함으로써 핵심적인 안보목표를 추구할 수 있으므로 미국의 정책 변화는 필요하지 않다는 것이다.

현재까지 이 정책이 미국의 안보 이해에 부합되었다는 점에서 현상유지 접근방법에 장점이 있기는 하나, 검토팀은 현상유지 정책을 채택하지 않았다. 그 이유는 미국의 안보이해의 관점에서 수용할 수 없었기 때문이라기보다는 이 정책이 계속 유지될 수 없음을 우려했기 때문이다. 이 정책은 미국의 우려를 올바르게 해소할 수 없을 뿐 아니라 현상유지 상태가 위기로 급격히 발전되는 상황도 쉽게 상정할 수 있다. 예를 들어, 북한의 장거리 미사일 발사는, 이것이 위성을 궤도에 올리기 위한 것이건 아니건 간에 미국, 일본 그리고 한국에서도 제네바 합의에 대한 정치적 지지에 영향을 미치게 될 것이다. 이러한 상황하에서 북한이 제네바 합의 이행을 중단하고, 영변 핵시설 동결을 해제하면 한반도는 94년 여름과 같은 핵위기로 빠져들게 된다. 이러한 시나리오는 현상 유지전략이 갖고 있는 불안정성을 잘 보여준다. 따라서 미국은 비록 원한다할지라도 현상유지 정책을 지속할 수 없을지 모른다.

“매수”에 의한 목표달성 : 북한은 현재와 같은 산업 및 농업의 쇠퇴상황하에서 때때로 미국이 핵무기와 미사일 수출에 대해 갖고 있는 우려를 경화와 “교환”할 용의가 있음을 시사해 왔다. 예컨대, 북한은 미사일 수출중단시 발생하는 소득의 손실을 미국이 보상해 주면 미사일 수출을 중단할 수 있음을 제의해 왔다. 검토팀은 안보와 물질적 보상을 맞바꾸는 이러한 정책은 북한으로 하여금 계속 공갈협박전술을 구사토록 고무시킬 뿐 아니라, 전세계의 여타 대량살상무기 확산 국가들에 대해서도 그러한 전술을 사용토록 고무시킬 것이라고 생각하였다. 이러한 전략은 미국 행정부의 예산권을 가지고 있는 의회의 지지를 받을 수도 없고 또 받아서도 안된다.

<포괄적이고 통합된 접근 : 이중 접근전략>

대북정책 검토 결과 권고하고자 하는 보다 나은 접근방법은 북한의 핵무기 및 미사일과 관련된 우리의 주요 관심사에 초점을 두는 이중 접근전략이다. 우리의 이러한 접근 전략은 한국 및 일본측과 긴밀히 협의하였으며 양국의 지지를 받고 있다. 사실, 이러한 접근방법은 관련 3개국이 동일한 목표 추구를 위해 상호 조율 및 상호 보완된 역할을 수행하는 공동전략이다. 이중 접근방법은 모두 우리의 안보이익을 수호하는데 목표가 있다.

첫번째 접근방식은 미국은 물론 한국과 일본, 그리고 검토팀이 생각하기에는 북한도 선호하는 방식이다. 이 방식은 북한과의 협상에 있어서 새롭고, 포괄적이며 통합된 접근방식을 지향하는 것이다. 우리는 북한이 핵무기 프로그램을 갖고 있지 않다는 완전하고 검증할 수 있는 보장을 추구할 것이다. 우리는 또한 MTCR의 기준을 넘어서는 북한 미사일의 시험, 생산, 배치와 그러한 미사일 및 관련기술과 장비 수출의 전면 중단을 추구할 것이다. 북한의 핵무기 및 장거리 미사일 계획의 완전한 중단을 위한 협상을 통하여, 우리는 한반도의 안정적인 안보상황을 확보하면서, 장기적으로 동아시아에 있어 지속적이고 항구적인 평화를 확보하고 냉전을 종식시킬 수 있을 것이다.

이러한 접근방법을 취해 나가는 과정에서 미국과 동맹국들은 단계적이고 상호적인 방법으로 북한이 위협으로 인식하고 있는 대북 압력을 완화하여 나갈 것이다. 북한이 느끼고 있는 위협을 감소시킴으로써 북한은 한·미·일과의 평화공존 및 북한의 경제·사회 발전추진 가능성에 대한 확신을 갖게 될 것이다. 만약 북한이 핵 및 장거리 미사일 위협을 제거한다면 미국은 북한과의 관계를 정상화 하고, 대북 무역제재를 완화하며, 북한에 개최를 부여하는 여타 긍정적인 조치를 취하게 될 것이다.

만약 북한이 이러한 접근방법에 호응한다면 한국과 일본 정부도 북한과의 관계개선을 위해 상호 조율된 개별적 조치를 취할 것임을 시사하였다.

이러한 북한과의 광범위한 협상을 위해서는 각측이 회담의 성공을 위한 긍정적인 환경을 조성하는데 기여하는 것이 중요하다. 북한이 취할 가장 중요한 조치는 우리가 첫 번째 방안을 추진하는 동안 장거리 미사일 발사를 자제할 것이라는 보장을 주는 것이다.

북한의 미사일 시험 중지를 배경으로, 대북정책 검토팀은 대통령 명령 형식의 대북 무역금수 조치를 필요시 철회할 수 있는 방식으로 완화토록 건의하였다. 이러한 상황하에서 한국과 일본 또한 긍정적인 조치를 취할 용의를 시사하였다.

페리 대북정책조정관이 대통령 특사자격으로 인솔한 검토팀은 지나 5월 방북하여 북한 관리들과 논의를 가졌으며, 북한의 견해를 청취하였다. 우리들은 또한 포괄적이고 통합된 협상을 위한 환경을 조성시킬 초기 조치들에 대해서도 논의하였다. 카트만 대사와 북한 김계관 부상의 지난 9월 베를린 회담 결과, 미국은 북한이 미·북관계 개선을 위한 회담이 진행되는 동안 노동과 대포동 미사일을 포함한 장거리 미사일 시험발사를 중단할 것으로 이해하고 기대하게 되었다. 추후 북한은 양국간 회담이 지속되는 동안 미사일 시험발사를 중단할 것이라고 발표하였다. 이에 따라 미 행정부는 제재완화 조치를 취하였다. 금년 가을 북한의 고위 관리가 페리 방북에 대한 답방으로서 미·북관계 개선에 대한 협의를 위해 워싱턴을 방문할 것으로 보인다. 미·북 양측은 첫 번째 접근방식에 따라 적극적이고 의미있는 조치들을 취하였다. 이것은 단지 초기단계의 조치이고 미·북 양측 공히 동 조치를 용이하게 철회할 수 있기는 하지만, 우리는 동 조치가 한반도의 위협 감소를 위한 장기적이고 중요한 과정의 시작이 되기를 기대한다.

동 검토에 따라 마련된 첫번째 접근방식을 미국의 안보와 동북아 안정에 긴요하며 최근 몇주간 취해진 조치들이 큰 기대를 주고 있지만, 첫번째 접근방식의 성공여부는 북한의 협력의지 여하에 달려 있다. 검토팀으로서는 북한의 호응을 희망하고 있지만 지금까지의 논의과정에 비추어 볼 때 아직 확신할 수는 없다.

따라서, 동맹국들과의 협의와 이들의 지지를 바탕으로 두 번째 접근방식을 준비하는 것이 긴요하다고 판단하고 있다. 두 번째 접근방식이란 우리가 협상을 통해 제거할 수 없는 위협을 봉쇄하는 것이다. 상기 두가지 접근방식을 모두 포괄함으로써 우리의 접근방식의 성공은 북한의 의도와 행동에 의존하지 않아도 되고 또한 북한 내부 체제의 변화에도 의존할 필요가 없게 된다.

만약 북한이 첫번째 접근방식을 거부한다면 미국으로서는 북한과의 새로운 관계를 추구할 수 없게 된다. 이 경우 미국과 그 동맹국들은 그들의 안전을 보장하고 위협을 봉쇄하기 위한 다른 조치를 취해야 한다. 미국과 동맹국들은 제네바 합의를 유지하고 가능한 한 직접적 충돌을 피하도록 해야 한다. 또한 미국과 동맹국들은 단호하고 절제된 조치를 취함으로써 북한으로 하여금 첫번째 접근방식으로 돌아와 역내 안보상황을 위협하지 않도록 설득해야 한다.

우리가 건의하는 전략은 미·북간 직접협상의 범주를 넘어서는 여러 가지 문제들을 직접적으로 다루고 있지는 않다. 이러한 문제들에는 한국의 이산가족 재회, 남북기본합의서 이행(남·북 공동위 재가동 포함) 및 일본인 납치 문제와 또한 마약 밀매와 같은 주요관심사들이 있다. 그러나, 검토팀은 미·북관계가 개선되어 나감에 따라 이러한 모든 문제들이 진지하게 다루어져야 하며, 또한 다루어질 것이라고 믿고 있다.

마찬가지로 검토팀은 화학·생물무기문제는 다자적 차원에서 다루어져야 한다고 생각한다. 한반도 통일과 관련하여도 많은 제안들이 제기되었으나, 통일 문제는 궁극적으로 한국민들 스스로가 결정해야 할 문제이다.

끝으로 검토팀은 주한 미군이 일부라도 철수되어서는 안된다는 점을 강력히 권고하였다. 주한미군의 철수는 평화와 안정에 기여하기 보다는 현재의 강력한 억제체제를 손상시킬 것이다.

<이중 접근 전략의 장점>

이중 접근전략은 아래와 같은 장점을 지니고 있다.

1. 동맹국들의 전폭적인 지지를 받고 있다. 동맹국들의 지지 없이는 미국의 어떠한 정책도 성공할 수 없다. 한국의 지도층이 페리조정관과 클린턴 대통령에게 직접 언급한 바와 같이 이중 접근전략은 한국의 대북 포용정책을 기초로 하고 있다. 또한 이 정책은 일본정부가 권고한 대로, 북한의 미사일 개발 중단을 핵개발 중단과 같은 비중을 두고 노력하고 있다.

2. 미국의 협상력을 활용할 수 있다. 이중 접근 전략에 따라 미국은 북한이 위협으로 느끼고 있는 정치적, 경제적 압력의 포괄적 완화를 제안할 것이다. 이 전략은 한국과 일본이 취할 용의가 있는 긍정적 조치들을 보완할 것이다. 한편 미국은 북한의 올바른 행동을 물질적으로“보상”하지는 않을 것이다. 이는 미국이 소중하게 여기는 원칙을 손상하는 동시에 더 많은 협박을 불러올 것이기 때문이다.

3. 전쟁 억지력을 그대로 유지한다. 우리는 한반도에서의 전쟁 억지력에 대한 어떠한 변화도 권고하지 않으며, 미국은 군사적 태세를 협상 대상으로 삼아서는 안된다. 오늘날 한반도에서 억지력은 강력한다. 안정을 위협하는 것은 북한의 핵무기 및 탄도미사일 관련 활동이다. 마찬가지로 이 검토에서 권고된 사항은 미국의 TMD 사업 추진이나 한·일 양국의 이 사업 기회를 제한하지 않을 것이다. 오히려 이러한 연계(이중접근 전략과 TMD 사업)가 이루어져서는 안된다는 점을 분명히 권고한다.

4. 제네바 합의에 기초하고 있다. 이 접근방안은 제네바 합의 이상의 것을 모색하고 있다. 구체적으로 말하면, 우리가 권고하는 접근방법은 미국으로 하여금 북한의 핵 관련 일체의 활동을 검증 가능한 방법으로 전면 중단시키고자 하며 제네바 합의에서 다루어지지 않은 미사일 문제도 해결코자 한다. 이에 더하여 미국은 제네바 합의에서 미·북간 평화적 관계로의 이행을 추구한다.

5. 북한의 핵 및 미사일 개발에 관한 미국 및 동맹국들의 단기적 목표와 한반도의 항구적 평화를 위한 장기적 목표를 같이 추구한다. 이 접근방법은 북한의 핵 및 미사일 개발이 역내 안정에 미칠 단기적 위험에 초점을 두고 있지만, 장기적으로는 미국이 4자회담에서 추구하고 있는 한반도의 항구적 평화를 위한 여건 조성도 함께 모색하고 있다. 이미 언급한 바 있듯이, 이 접근방법은 핵 분야의 협력을 넘어 미·북간 광범위한 관계 개선으로 나아가려는 제네바 합의의 장기적 목표실현을 모색하고 있다.

6. 특정한 북한의 행위나 의도에 의존하지 않는다. 제안된 전략은 융통성이 있으며, 북한의 행위나 행동이 도발적이거나 유화적이라는 가정을 피하고 있다. 다시 말하지만 본 전략은 북한의 의도나 북한 내부체제의 변화를 추구하지도 않고 여기에 그 성공여부가 달려 있지도 않다. 권고된 틀에는 적절한 비상대책이 포함되어 있다.

<주요정책 권고사항>

상기한 일반적인 권고의 맥락에서, 검토팀은 아래와 같은 5가지의 주요 정책 권고사항을 제시한다.

1. 검토팀이 권고하고 동맹국들이 지지하는 대로 북한의 핵무기 및 미사일 개발에 대하여 포괄적이고 통합된 접근을 채택할 것. 구체적으로, 상호 위협감소에 기초하여 북한과의 협상을 개시할 것. 북한이 이를 받아들이지 않을 경우 우리들은 미국과 동맹국들의 안보를 위하여 적절한 조치를 취할 필요가 있을 것임.

2. 북한 정책 추진을 위하여 미 정부내에 보다 강화된 메카니즘을 설치할 것. 정부내 관계장관회의와 차관급협의회의 지침을 받는 소규모의 북한문제 고위실무그룹을 설치할 것. 이 그룹은 대사급 고위관리가 주재하고 국무성내에 설치하여 대북한 정책을 조정토록 할 것.

3. 지난 3월 구축된 한국 및 일본과의 긴밀한 협의기구를 유지할 것. 정책검토 과정에서 설치된 3자 대북정책 조정그룹(TCOG)은 한·미·일 3국의 고위정부관리로 구성되어 대북한 정책을 관리하고 있는데, 이 그룹은 앞으로도 정기적으로 회합하여 전반적인 대북정책과 협상전략을 협의하고 이 문제에 대한 3국 정상간의 빈번한 협의를 준비토록 할 것. 미국측 수석대표는 대북정책을 조정하는 고위관리가 맡을 것.

4. 북한문제에 관하여 확고하고 초당적이며 장기적인 전망을 제시할 것. 미국 대통령은 여·야 지도부와 의논하여 북한문제에 대한 의회와의 초당적인 협의가 이루어질 수 있도록 적절한 조치를 취할 것. 미국과 동맹국들의 공동 전략이 아니면 어떠한 정책도 성공할 수 없듯이, 의회의 관여와 지지가 없이는 어떠한 정책도 장기적으로 유지될 수 없을 것임.

5. 북한의 장거리 미사일 발사를 포함한 단기적 도발에 대응할 수 있는 행동계획을 승인할 것. 북한의 부정적인 행동과 관련하여 이 보고서가 제의한 대응은 한반도와 미국 및 동맹국들에게 심대한 영향을 줄 수 있을 것임. 이러한 대응은 북한에게 도발적인 행동이 중대한 대가를 수발할 것임을 분명히 보여주는 것이어야 함. 그러나 북한의 행동이 제네바 합의를 위반하지 않는 한 미국과 동맹국들의 행동이 이 합의를 손상시키지 않아야 할 것임. 왜냐하면, 이렇게 될 경우 미국이 제네바 합의를 위반한 셈이 되어 북한으로 하여금 영변 시설 동결을 해제하여 94년 여름의 위기로 되돌아가게 할 것이기 때문임.

<결 어>

검토팀에 권고한 접근방식은 북한에 대한 현실적 시각, 군사적 현실의 냉철한 이해와 미국과 우방의 이익을 보호하기 위한 확고한 결의 등에 기초한 것이다.

우리는 포괄적 틀에 관한 우리의 제안에 대한 북한의 반응과 관련하여 북한이 여러 가지 뒤섞인 신호를 보낼 수도 있으며, 협상과정이 개시된다 하더라도 북한이 우리가 비난할 만한 행동을 할 수 있음을 인식하여야 한다. 그러므로 우리는 도발적인 상황에 대비하는 동시에 전반적인 틀에 부합하는 신중한 행동으로 정책 기조를 유지하여야 한다. 미국과 그 우방에 직접적 위협이 되는 어떤 형태의 도발적 행동이 있을 경우 우리가 이에 적절히 대응할 것임을 북한은 이해할 필요가 있다.

이런 점에서 우리는 북한의 도발적 행위로 인하여 미국이 현재의 지원수준을 재평가하는 것이 불가피할 수도 있다는 것을 인정하지 않을 수 없다.

마지막으로, 우리는 지난 1년동안의 상황발전이 미·북 관계에 있어 유일한 기회의 창임을 지적할 필요가 있다. 북한을 다루는 방법에 대해 한·미·일 3국간에 명확한 공통의 이해가 있다. 중국의 전략적 목표-특히 북한의 핵무기와 미사일 발사체계 문제에 대해서는 미국의 목표와 부합된다. 북한은 제네바 합의의 이행 의지를 갖고 있고 미·북관계 개선의 가치를 인식하고 있는 것으로 보인다. 그러나, 이러한 긍정적 요소들에 어려움은 있다. 저변에 깔린 긴장과 의혹은 간헐적인 무장충돌과 사건을 초래해 왔으며 정치적 환경에 영향을 미치고 있다. 수십년 동안의 적대관계를 극복하기 위해 외교적 모멘텀을 마련코자 하는 노력은 점점 어려워지고 있으며 진전이 없다. 그러나, 시간이 지나고 나면 역사적으로 1999년은 한반도에 대한 중요한 미국의 안보문제를 다루는 최상의 기회의 하나로 자리 매김하게 될지도 모른다. <끝>