여성정책 주류화를 위한 이론 및 방법론, 쟁점

) 통상적으로 여성정책은 □정치·경제·사회·문화 등 모든 분야에서 여성의 지위와 권익을 향상시켜 남녀가 평등한 사회를 이룩하려는 포괄적인 국가정책□으로 정의되고 있다(권영자, 1995; 김정자, 1997). 이와 같은 정의는 비교적 갈등 없이 수용되고 있지만 여성정책 접근의 변화와 함께 □여성정책□의 대상과 범위에 대해서 다소의 혼돈이 있는 것이 사실이다. □여성부□의 한글과 영문명칭('The Ministry of Gender Equality')은 바로 그와 같은 혼돈의 가능성을 암시한다. 한글명칭 □여성부□를 보면 여성정책을 한다는 것인데, 영문명칭은 성평등 정책을 담당하는 것으로 보여, 여성정책과 성평등 정책이 과연 같은 것인가 하는 의문이 제기될 수 있다. 필자는 이 글에서 현재 여성부가 여성정책 개념을 전통적인 의미의 여성정책과 성평등 정책을 모두 포함하는 것으로 정의하는 바를 따르기로 한다.

여성의 발전과 지위향상을 추구함에 있어 사회적으로 구성된 성(gender)의 측면, 즉 남녀의 역할과 행동규범, 관계의 양상에 관심을 두게 됨에 따라 많은 대학에서 □여성학(women's studies)□ 대신에 □성평등학(gender studies)□이라는 용어를 사용하고 있다. 그런데 페미니스트들 중에도 이와 같은 변화가 남녀관계의 구조에 초점을 두고 남녀 모두를 관심의 대상에 포함시킴으로써 여성의 예속의 문제를 소홀히 한다고 비판하는 이들이 있다(Prugl, E. & M. K. Meyer, 1999).

김양희

(한국여성개발원 수석연구위원)

이 글에서는 21세기에 우리가 직면하게 될 사회변화에 효과적으로 대응하기 위해 젠더구조의 개편이 필요하다는 전제 아래, 그와 같은 젠더구조의 개편을 위하여 최근 여성발전의 새로운 패러다임으로 대두된 □성 주류화□의 배경, 내용과 방법론을 살펴본 후, 정책 기획에서 주류화를 추진할 때 맞닥뜨리게 되는 쟁점을 몇 가지로 정리하고자 한다.

I. 21세기의 사회변화와 젠더구조 개편의 필요성

새 천년으로 진입을 한 지금, 민주주의와 시장경제로의 이념적 전환은 이미 세계적인 현상이 되고 있으며, 과학과 기술은 그 사회적 효용성과 영향을 평가해볼 사이도 없이 급격한 속도로 발달하면서 인간의 생활을 상상할 수 없을 정도의 빠른 속도로 변화시키고 있다. 정치적인 힘의 논리 대신에 경제와 무역을 중심으로 세계의 질서와 역학이 새롭게 형성되고 있으며, 이 흐름의 키워드는 □글로벌 화□(globalization)이다.

) 이는 사람이나 물건의 국제적 교류를 의미하던 □국제화□와 달리 자본의 이동은 물론 사람들이 관계를 맺는 방식에서 국경이 없어지는 것(borderless)을 의미한다.

또한 21세기에는 이제까지 익숙해져 있던 것과 또 다른 의미의 정보화 - 인간이 지닌 전략이나 의사결정 능력을 보다 잘 나타내 주는, know-how와 같은 非구조적이고 다이나믹한 정보(즉 tacit knowledge, Nonaka와 Takeuchi, 1995)를 체계화하고 관리하는데 중점이 두어질 - 가 가속화될 것이다. 한 사회의 경쟁력이 지식의 경영(knowledge management) 능력에 의해 좌우되는 지식기반(knowledge-based) 사회가 도래(Crawford, 1991)함에 따라 생산 방식과 노동, 교육과 놀이, 생활 방식에까지 근본적인 변화가 예측되고 있다.

21세기에는 많은 사회문제들이 표출될 것으로 전망된다. 우선 세계인구가 2025년에는 84억 7000만 명에 이를 것으로 추정되어 식량, 에너지, 환경 등 여러 가지 면에서 문제가 심각해질 것으로 보인다. 인구 증가, 생태계의 파괴, 기후 변화 및 그로 인한 식량 생산의 차질과 생존 조건의 악화 등으로 생태적 난민이 발생할 가능성이 크고, 경제질서의 변화에 적응하지 못하는 나라의 경제난민도 발생할 것이다.

경제의 글로벌화가 진전됨에 따라서 다(多)문화적 가치관과 생활양식이 형성되겠으나, 한편으로는 오랜 전통에 의해 배양되어 사회에 깊은 뿌리를 둔 풍토와 습관, 민족의 개성은 국가나 체제 사이의 마찰을 초래할 것이다. 현재도 지구촌 곳곳에서 많은 지역간, 종교간, 인종간 분쟁과 갈등이 끊임  없이 계속되고 있으며, 특히 서구 열강에 의한 식민시대를 경험한 아프리카와 아시아·태평양 지역에서는 서로 다른 언어, 역사, 종교, 습관을 지닌 이들이 자의적인 국경에 의하여 묶이거나 분리됨으로써 분쟁의 불씨를 안고 있다. 이러한 가운데 21세기에는 글로벌화에 대한 불안이나 반동으로 민족주의가 고조될 것이라는 전망이 있는가 하면, 동시에 일부 유럽연합 국가 국민들이 자국의 국민으로서가 아니라 유럽연합인으로서의 국민 정체감을 택하기 시작하였듯이 국가의 존재를 부정하는 주장도 있어, 사회 또는 국가에 대한 개인의 정체감이나 귀속감에 대한 재 정의가 필요하게 될 것이다.

이와 같은 혼란 속에서 인류가 21세기의 도전에 효율적으로 대처하기 위한 비전을 담은 새로운 패러다임들이 제안되고 있다. 예컨대, 임길진(2000)은 □지속가능한 세계시민사회의 형성□을 제안하고 있는데, 그는 □지속가능한 세계시민사회□를 □평화, 정의, 자유, 평등, 사랑, 믿음, 풍요 등 기본적 가치가 시민생활의 모든 국면에서 실천되는 사회□로 정의하면서, 종전에는 경제성장과 환경보존이라는 상반된 활동을 조화시키자는 의미로 사용된 □지속가능성□의 개념을 인간의 기본적 가치가 실천되는 안정된 지속가능성으로 확대할 것을 제안하였다.

북경 세계여성회의 이후 여성정책의 새로운 패러다임으로 강조되고 있는 □성 주류화□는 여성발전을 위한 패러다임일 뿐 아니라 사회시스템 운영의 새로운 패러다임으로서의 의미를 갖는다. 이는 여성이 사회전반의 주류영역에 완전하게 참여하여 목소리를 내고, 사회정책 및 프로그램에 성 관점이 통합되며, 결국 사회발전의 목표와 원리, 운영방식이 전환되는 것을 의미하는 개념이다. 송두율(1998)도 21세기에는 생명력, 포용력, 조화와 관용의 원리에 대한 감수성을 바탕으로 하는 새로운 삶의 양식을 조직화할 필요가 있음을 주지하고, 20세기가 남성과 여성, 생산과 소비, 인간과 자연을 이원화하였다면 21세기는 융합과 공생의 시대이며, 여기서 여성적인 것이 내포하는 자연과 감성, 도덕이 본질적인 의미를 지닐 수 있다고 해석한바 있다.

글로벌 화 및 탈 위계적인 정보경영의 시대, 인류가 생태계의 위협으로부터 마지막 신호를 받게 될 21세기에는 창조력과 생명에 대한 감수성, 다양성에 대한 인내, 수평적이며 유연한 사고를 요구할 것이며, 가부장적 원리가 중심을 이루던 사회 체제로는 이러한 요구에 부응할 수 없으므로 젠더 구조의 재편이 불가피하다는 깨달음이 대두되고 있다. 대안적인 원리와 가치를 통합하는 사회 체제가 필요하며, 이는 사회에서의 여성의 완전한 통합과 성 주류화(gender mainstreaming)를 통해서 이루어질 수 있을 것이다. 이러한 맥락에서 여성차별 철폐를 위한 국제규범의 제정자이며 세계 여성의 지위에 관한 포괄적인 조정자로서의 역할을 담당해 온 유엔에서는 북경세계여성회의 이후 각 국에 여성정책을 주류화 하도록 촉구 해 왔다.

최근 우리나라에서도 여성정책의 주류화가 강조되고 있으나 그 배경에 대한 이론적 측면이나 구체적인 방법론에 대한 논의가 거의 없었다. 따라서 이 글에서는 주류화가 여성발전의 새로운 패러다임으로 부상하게 된 배경을 살펴보고, 여성정책 주류화에 대한 일반적 모형을 설정한 다음, 주류화를 실천하는 방법론과 쟁점을 다루고자 한다.

II. 여성발전의 새로운 패러다임으로서의 주류화

1947년 유엔여성지위위원회(UN Commission on the Status of Women: CSW)가 창설되면서부터 UN 안에서 여성의제가 독립적이며 외교적인 세력으로 등장하게 되었으며(West, 1999), 이때부터 세계 각 국의 여성정책은 CSW의 활동을 중심으로 한 유엔의 영향력 아래 가속화되기 시작하였다. 유엔이 1975년 세계여성의 해를 선포하고 여성발전 프로젝트를 진행해 오면서 채택한 접근은 발전 속에서 여성문제를 고려하고 여성의 참여를 유인하는 □여성중심의 접근(WID: Women in Development)□이었다.

) 세계의 여성정책의 패러다임의 변화를 살펴보기 위해서는 CSW에 의해 조직된 제1차 유엔세계여성대회(멕시코시티, 1975), 유엔여성십년(UN Decade for Women: 1975-1980) 선포, 1979년 유엔총회에서 채택된 여성차별철페협약(The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women: CEDAW), 유엔여성십년의 중간 점검을 위해 개최된 제2차 유엔세계여성대회(코펜하겐, 1980), 유엔여성십년을 마무리하는 회의인 제3차 유엔세계여성대회(나이로비, 1985), 그 후 제4차 세계여성대회(북경, 1995)와 북경회의 이후 5년 동안의 성과를 점검하고 새천년 여성발전 전략을 논의하기 위해 개최된 제23차 유엔여성특별총회(Bejing+5) 등의 여성의제를 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

1960년대부터 한국을 포함한 많은 개발도상국가들은 서구의 근대화론에 입각하여 □발전□을 국가목표로 설정하였는데, 이때 여성이나 젠더에 관한 고려는 없었다. 근대화와 더불어 사람들의 생활여건과 임금, 교육 등이 향상되고 그와 더불어 여성의 상태도 개선될 것으로 보았던 것이다. 그러나 1970년대 초 제3세계의 발전에 대한 보즈럽(Boserup) 등의 연구결과에서 여성들이 경제개발과정에서 소외되고 있다는 사실이 발표됨에 따라 근대화와 더불어 여성지위가 향상될 것이라는 전제가 허황 된 것이라는 깨달음이 대두하였다. 이러한 인식과, 여성의 불평등한 지위를 공적영역에서 여성들을 배제시킨 결과로 보고 기회와 자원에 대한 여성의 접근성을 강조한 자유주의 페미니즘이 결합하여 1975년 제1차 유엔세계여성대회에서는 여성중심의 접근(WID)이 주요 접근으로 채택된 것이다.

WID 접근에서는 여성이 사회발전의 주요 행위자임에도 불구하고 발전과정에서 소외되어 왔다는 문제의식 아래, 발전과정에서 여성을 위한 정책이행을 강조하였다. 이 접근의 여성정책은 발전의 주류에서 배제된 여성의 문제를 여성을 대상으로 하는 정책이나 사업을 통하여 해결할 수 있을 것이라는 가정에서 출발한다. 그리하여 WID는 여성이 처한 차별적 상황에 초점을 두고 그것을 시정하기 위하여 특별프로그램을 추진하는 형태를 띠었다. WID 접근의 정책들 대부분은 여성중심의 가족계획, 요보호 여성의 복지, 건강관리, 영양, 소득 창출과 같이 여성의 실제적인 요구(practical needs)(Molyneux, 1985: 233)를 충족시키는데 주WID 정책은 여성의 즉각적인 현실에 대한 관심을 모으고 국가 차원의 여성개발을 위한 기구를 설립하는 계기를 마련하는 등 긍정적인 성과도 있었다. 또한 WID 프로젝트는 지역사회 및 공동체에서 여성들이 조직화되고 활성화되는 계기를 제공하였으며, 이로부터 여성비정부기구의 생성과 성장이 가능하였다는 점에서 긍정적인 의미를 가진다(김양희 등, 2001).

) Molyneux(1985)는 젠더요구를 실질적 요구(practical needs)와 전략적 요구(strategic needs)를 구분하여 젠더기획의 기초개념을 제공하였다. 실질적 젠더요구는 단기적이며 즉각적인 요구로서, 전통적인 성역할에 의해 규정된다. 이러한 요구가 충족된다고 해서 남성과 여성의 불평등한 관계가 개선되지는 않는다. 예를 들면, 상수도나 가족의 건강을 위한 서비스, 모성보호나 육아시설 등에 대한 요구가 이에 포함된다.

반면, 전략적 젠더요구는 여성의 종속적 지위에 대한 분석에 기반 하여 그와 같은 종속적 위치를 극복하기 위한, 보다 장기적이며 전략적인 시스템의 전환을 요구하는 것이다. 전략적 요구는 종종 비전통적 성역할과 관련되어 있으며, 여성의 지위향상과 성별분업구조를 변화시키는 것을 포함한다. 예를 들어, 가정폭력이나 동일 임금, 여성 자신의 몸에 대한 통제 등의 이슈를 다루게 되며, 가사노동과 자녀양육의 부담 경감, 재산의 소유권이나 신용에 대한 접근권, 정치에서의 평등 등과 관련된 요구를 포함한다(p.233).

이같이 젠더요구를 구분하는 이론의 유용성이 인정되는 반면, 페미니스트들 중에는 이 같이 젠더 요구를 이원화하는 것이 위계를 전제하며, 개인적인 요구와 정치적인 요구, 사적인 것과 공적인 것, 여성적인 것과 여성주의적인 것을 지나치게 양분화 한다고 비판하는 이들고 있다. 사실 여성들이 실질적 젠더 요구를 위해서 조직적인 활동을 하다보면 사회에서의 여성의 지위문제를 구조적으로 보게되고, 전략적 젠더요구를 갖게될 수 있다는 점에서 이 두 가지 젠더요구는 서로 관련성이 있다고 볼 수도 있다(Peterson & Runyan, 1999. Global Gender Issues. Oxford: Westview Press). 여성은 때에 따라 다중적인 실질적 젠더 요구와 다중적인 전략적 젠더 요구를 함께 가질 수 있으므로 분리해서 볼 필요가 없다는 것이다.

그러나 여성중심의 접근아래 설립된 여성정책 기구들은 예산과 권한이 미미하며, 주류 정책 부서들로부터 고립되고 주변화 되는 경향이 있었다. 내용도 근본적으로 보수적이며 여성의 전통적인 성역할에 초점을 두고, 여성들이 여성으로서의 역할(어머니, 아내)에서 비롯된 요구를 충족시키는데 관심을 기울였다. 무엇보다 이 접근은 여성들의 삶이 남성과의 관계에 의해 형성되는 것임에도 불구하고 여성에 대해서만 초점을 두었으며, 남녀간의 불평등한 권력관계가 사회의 공·사 영역에서 어떻게 작용하고 있는지를 간과하였다는 비판을 받았다.

) 이러한 경향은 무리나라에만 국한된 것이 아니어서, Moser(1993)의 분석에 의하면 대부분의 발전도상국에서 여성정책기구는 집권자들에 의해 정치적 목적으로 만들어 졌으며, 상징적인 제스처에 가까운 것으로 나타난다. 대부분의 여성정책 부서는 주요 정책업무가 일부 여성을 위한 잔여적인 복지정책이므로 통상적으로 사회복지국 안에 속하게 된다.

1985년 □유엔여성십년□을 마무리하기 위해 나이로비에서 개최된 제 3차 유엔세계여성대회에서는 WID 접근이 여성의 상황을 다소 낫게 하였지만 이상과 같은 한계로 인하여 기존의 남녀관계를 근본적으로 변화시키는데 별 효과가 없다는 평가를 하게 되었다. 아울러 여성 발전을 추구할 때 남성과 여성의 지위와 역할이 빚어내는 불평등한 권력관계에 주목해야 한다는 주장이 대두되었다. 그리하여 새롭게 대두된 여성정책 접근이 바로 젠더 중심의 (Gender-and- Development: GAD) 접근이다. 젠더 접근(GAD)은 여성중심의 접근(WID)에 대한 대칭개념으로 인식된다. 여성중심의 접근이 여성의 차별적 현실을 인지하고 이를 시정하기 위한 여성정책 및 프로그램을 수립□시행하는 전략이었다면, 젠더 접근은 여성정책이 발전정책의 주류에 속하지 못하고 주변에 머물며, □남성 = 발전과정의 행위자□, □여성 = 발전과정의 수혜자□로 참가하는데 근본적인 문제가 있다는 데서 출발하였다.

WID가 여성에게 초점을 두었다면 GAD는 여성과 남성간의 관계에 초점을 둔다. 즉, GAD접근은 여성 뿐 아니라 남성과 여성의 상대적 지위에 관심을 두고 사회조직이나 현상에 대한 분석에서 젠더 관계의 역동성과 구조를 중시하며, 생산적 활동 뿐 아니라 재생산 활동도 분석의 대상으로 삼는다. WID 접근에서 자유주의 페미니즘의 전통에 따라 여성의 불평등한 지위의 주요 원인을 교육이나 고용기회에서의 여성차별로 보았다면, GAD 접근에서는 사회에 팽배한 남성우월주의나 남성중심의 권력 분배와 통제방식을 주원인으로 본다. 그런데 WID 접근과 GAD 접근이 비록 인식론적 차이를 지니고 있지만 실천면에서는 서로 비슷한 프로젝트로 나타날 수도 있다(김양희 등, 2001). 예컨대, WID 접근에서 여성의 소득활동을 위하여 직업훈련과 기술을 강조하는 것은 여성의 남성에 대한 경제적 의존성을 여성종속의 주요 원인으로 보기 때문이다. 반면 GAD 접근에서는 WID 프로그램이 일부 여성들로 하여 노동 시장에 진입하여 혜택을 받을 수 있게 하였지만, 개별 여성의 성취가 과연 여성 전체의 세력화로 연계되는가 하는 점에서 의구심을 갖게 된다. GAD 접근에서 여성들에게 직업훈련과 신용(credit) 프로그램을 제공하는 것은 이것이 여성들 스스로 세력화(empowerment)되는데 유용한 도구가 될 수 있기 때문이다.

) 세력화는 비교적 느슨하게 정의된 개념인데, 가장 중요한 요소는 개인이 다른 사람에 의해 세력화될 수 없다는 점이다. 진정한 의미의 세력화는 스스로에 의한 세력화이다. 종종 국제개발기구들은 개발 프로젝트를 통하여 여성을 세력화시킨다는 목적을 표방하지만 사실은 여성들이 스스로의 노력으로 세력화되고, 자기 삶에 대한 존엄과 통제를 가질 수 있도록 지원할 수 있을 뿐이다. 그러한 의미에서 WID 접근은 여성을 세력화시키는데 한계를 갖는다.

GAD 접근의 정책은 여성과 남성 모두의 역할변화를 통하여 젠더 관계를 재편하고 여성의 지위를 향상시키기 위한 전략적 요구(strategic needs)(Molyneux, 1985: 233)를 증진시키는데 중점을 둔다. GAD 접근의 핵심 내용을 두 가지로 정리한다면, 하나는 모든 발전정책이나 프로그램에 남녀의 관점을 고르게 통합시켜야 한다는 것이고, 또 하나는 이를 실현하는 방법으로서 발전정책이나 프로그램이 성 중립적(gender neutral)이지 않음을 밝혀내는 젠더 분석(gender analysis)이 필요하다는 것이다. 이 두 가지를 위하여 의식고양과 성인지력 향상을 위한 훈련(gender training)이 매우 중요한 의미를 갖는다. GAD는 WID 접근을 부정하는 것이 아니라, 여성중심의 정책은 그것대로 추진하면서 남녀가 함께 변화하도록 하는 젠더 접근을 취함으로써 성평등을 이루기 위한 근본적인 시도를 한다. 1년 유급이면서 아버지들이 최소 한 달을 사용하도록 의무화함으로써 자녀양육에서의 성별 분업 원리에 영향을 미치고 있는 노르웨이의 육아휴직제도는 GAD 접근의 한 예이다<표1>.

<표 1>  WID와 GAD의 차이

	개 념	사 례
여성중심 WID	·여성에게 초점 (주로 저발전 상태, 보호를 필요로 하는 여성)	·여성중심의 가족계획 정책 ·저소득 편모가정의 생활지원금 지급
젠더중심 GAD	·남성, 여성에게 초점 (남성, 여성의 발전 동시에 고려)	·부모 모두에게 출산휴가 부여 ·1년 유급 육아휴직제 중 최소 한달을 아버지가 사용하도록 의무화(노르웨이)

한편, 1995년 북경에서 개최된 유엔 제4차 세계여성대회에서는 □주류의 모든 영역에서 GAD 접근을 가능케 하는 전략□인 성 주류화(gender mainstreaming)를 남녀평등이라는 궁극적인 목표를 이루기 위한 전략으로 채택하였다. 이후 유엔은 각 국 정부에게 모든 정책과 프로그램에 성 관점을 통합하기 위한 성 주류화를 실현하도록 책무를 부여하고 있다. 북경행동강령에서 성 주류화란 □체계적인 절차와 메카니즘을 향한 도약을 의미하며 젠더 이슈를 정부와 공공기관의 모든 의사결정과 정책실행에 고려하여야 하는 것□이라고 정의하고 있으며, 유엔경제사회이사회에서는 주류화를 □모든 정치적, 경제적, 사회적 영역의 정책과 프로그램에 대한 디자인, 실행, 모니터와 평가에서 여성과 남성의 관심과 경험을 통합함으로써 여성과 남성이 동등하게 혜택받고 불평등이 조장되지 않도록 하기 위한 전략이며, 그 궁극적인 목적은 성 평등을 이루는 것□으로 정의하였다(UN/DAW/ECLAC, 1998).

성 주류화는 주류의 모든 영역에서 젠더 접근을 가능케 하는 제도적 장치와 전략에 초점을 둔다. 여성정책을 특정 분야 위주로 보던 시각을 탈피하여 모든 분야의 정책에 젠더 관점을 통합하는 것을 중시하는 주류화의 과정은 다음의 세 가지를 포함한다.

① 여성의 주류화 (Mainstreaming of Women): 이는 정치적인 문제로서 사회의 모든 분야에서 여성이 동등하게 참여하고 의사결정권을 갖는 것을 의미한다. 여성들도 성맹일 수 있으므로 여성의 주류화가 젠더 관점의 주류화를 담보하는 것은 아니다. 따라서 젠더 관점의 주류화를 위한 기술적인 접근이 필요하다.

② 젠더 관점의 주류화 (Mainstreaming of Gender): 이는 보다 기술적인 측면으로, 정책이나 프로그램이 어떻게 여성과 남성에게 다르게 영향을 미치는가를 검토하고 성 관점을 통합하도록 하는 것을 뜻한다. 여성의 주류화와 젠더 관점의 주류화는 상보적이며, 나라에 따라 각각에 대한 강조가 다를 수 있다. 여성이 정치 및 법 분야에서 거의 배제되다시피 한 나라의 경우 젠더 분석은 주류를 변화시키고 여성을 의사결정지위로 진입하게 하는 첫 걸음이다(Corner, 1999).

③ 주류의 전환(Transforming the Mainstreaming): 주류의 젠더 구성을 바꾸는 과정은 반드시 주류 자체의 특성과 제도의 근본적인 전환으로 연결되어야 한다(Corner, 1999). 주류의 전환은 일부의 여성이 토큰으로 정책에 참여하는 것이 아니라 여성이 정책의 전 과정에 동등하게 참여하고, 그 결과로 주류가 전환되는 것을 의미한다. 이는 남성 중심으로 조직되었던 사회의 주류 영역이 재편되는 것을 의미하며, 노르웨이의 한 정치가가 □여성들이 정치에 참여하겠다는 것은 파이 몇 쪽을 나누어 달라는 것이 아니라 파이 만드는 방법을 바꾸어 보자는 것□이라고 말 한 것이나 □끼어 들어 새 판짜기□(이영자, 1999)나 □여성이 세상을 바꾸는 것□(심영희, 2000) 등과 맥을 같이 한다고 볼 수 있다.

이상에서 여성발전을 위한 세 가지의 접근을 살펴보았는데, 이 중 하나가 다른 것들을 완전히 대체할 수 있는 것은 아니다. 이들은 접근방법에 있어 차이는 있지만 결국 여성지위 향상과 성평등 이라는 같은 목적을 지향하기 때문에 대립적인 관계보다는 상호보완적인 관계 속에서 동시에 병행 추진되어야 할 □쌍둥이 궤도 전략(twin track strategy)□으로 이해할 필요가 있다(박혜자, 2000).

<그림1>은 여성정책의 주류화 모형이다. 여기서 □여성정책의 주류화□라고 함은 여성정책이 정부의 모든 주류 영역에서 완전하게 통합되는 것을 의미한다. 그림에서 추구하는 여성정책의 주류화는 정부의 모든 주요 부처에서 성평등 정책이 주류화 됨으로써 궁극적으로 성평등 사회를 구축하는 것을 목적으로 한다. 이때 정책 대상은 여성뿐 아니라 성불평등한 사회 속의 여성과 남성 모두를 포함하며, 실질적 젠더 요구에 부응하는 정책과 전략적 젠더 요구에 부응하는 정책 모두를 포함한다. 정책 분야로 공사영역을 모두 포괄하며, 생산과 재생산, 공동체 활동에서의 성별 현황을 모두 고려해야 한다. 여성정책에 대한 책임은 일부 여성 부서/부처에만 있는 것이 아니라 모든 부서/부처가 공유하게 된다. 그림에서 보듯이 여성정책의 주류화를 위한 내용은 여성의 완전한 참여와 의사결정권을 보장하는 여성의 주류화, 정책과 프로그램에 젠더 관점 주류화, 그리고 주류의 전환을 포함한다. 성 주류화는 그 자체가 목적이 아니라 전략이므로, 이를 실현하기 위한 주요 도구와 방법론이 개발되어 왔다. 그 대표적인 도구와 방법론에는 ①정책기구의 정비, ②젠더 예산의 확충, ③성 인지적인 통계의 구축, ④정책담당자의 성인지력 향상, ⑤정책의 젠더 분석(gender analysis) 등이 포함된다.

<그림1> 여성정책의 주류화 모형

III. 여성정책 주류화를 위한 방법론과 국내 시도

그동안 주류화 전략을 돕기 위하여 다양한 방법론과 도구가 개발되어 왔다. 예컨대, 정책기구의 설치, 성별 현황을 파악하기 위한 성 분리 통계 및 데이터베이스 구축, 정책과 프로그램의 젠더 분석(gender analysis), 젠더 예산(gender budget), 젠더 훈련(gender training) 등이다.

) 이 중 정책 기구, 젠더 예산, 젠더 훈련은 본 세미나의 다른 발제에서 깊이 있게 다루어지고 있으므로 본인은 그들에 대해서는 가급적 간략히 언급하고 젠더 분석과 성 분리통계에 대해서는 조금 더 자세히 다루고자 한다.

1. 정책 기구

북경행동강령의 'H. Institutional Mechanism for the Advancement of Women'에서는 여성정책의 주류화를 위한 기구가 성공적으로 기능 하는데 필요한 사항들을 위치와 자원, 의무 등의 차원에서 정의하고 있다. 그 중에서도 행동강령 para.201은 여성지위 향상을 위한 국가기구는 모든 정책 분야에 성 관점을 주류화 하는 범정부적인 주류화 작업을 지원하는 것을 중심 과제로 규정하고 있다.

) □A national machinery for the advancement of women is the central policy coordinating unit inside the government. Its main task is to support government-wide mainstreaming of a gender equality perspective in all policy areas.□(북경행동강령 para. 207)

이와 같은 여성정책 기구의 성 주류화를 위한 책무는 유엔에 의해 거듭 확인되고 있어, 올 5월 유엔 경제적·사회적·문화적 권리(A)규약에 관한 위원회(2001)에서 우리정부의 보고서를 평가한 문서에서도(para.37) 여성부 신설을 긍정적으로 평가하면서 여성부가 성 관점의 주류화를 위한 기능을 효과적으로 할 수 있도록 필요한 자원을 배분할 것을 정부에 촉구한 바 있다.

북경행동강령에서는 성 주류화를 위한 폭넓고 종합적인 의무를 명시하고 있지만 이와 같은 개념적 접근을 실천으로 전환하는데 필요한 역할이나 의무 등에 대해서는 덜 명백하다. 이에 유엔 DAW(Division for the Advancement of Women, 1998)은 성평등 국가기구에 관한 전문가 회의를 개최하여 여성관련 국가기구가 국가차원의 성 주류화를 증진시킬 수 있는 구체적인 전략을 논의하였는데, 그 내용은 크게 세 가지로 구성된다: 1) 모든 정책과 프로그램에 성 주류화를 위한 국가기구의 역할, 2) 국가기구와 시민사회의 연계, 3) 정부로 하여 성 주류화와 여성지위 향상에 대해 책임지도록 하는 전략 등.

정책과 프로그램에서 성 주류화를 위한 국가기구의 역할과 관련하여 현재 많은 나라에서 여성정책 기구가 성 주류화를 위한 노하우가 부족하며, 만성적인 문제로 인적·물적 자원이 부족한 실정이다. 대개 여성정책 기구의 권한과 위상이 낮고 직원들도 여성문제에 대해 충분한 지식이나 동기를 가지지 못하는 경우가 많으며, 여성정책기구가 정치적 관심에 의해 만들어지다 보니 정권이 바뀌거나 구조조정이 있을 때 가장 먼저 영향을 받는 기구가 되어 연속성을 가지기 어렵다는 점등이 문제점으로 노정 되었다.

이에, 의사결정과정의 시민단체의 참여와 젠더 예산 확보 등에서의 시민단체의 중추적 역할이 강조되었으며, 정부부처들이 성 주류화의 책임을 수행하도록 하기 위한 전략으로는 성 분리 통계 구축, 수행지표, 정기적 보고 시스템 등이 제안되었다.

우리나라의 성 주류화를 위한 핵심 정책 기구로 여성부와 1998년 6개 부처에 신설된 여성정책담당관실, 그리고 지방자치단체의 여성기구들이 있다. 주류화의 촉매자로서의 여성부의 기능과 역할, 그리고 다른 기구들과의 협조체계, 그리고 각각의 기구들이 보유한 자원과 수단에 대해 본격적인 논의와 점검이 필요하다.

2. 성 분리통계

성 인지적인 통계 및 지표의 개발은 성 주류화의 가장 구체적이며 가장 기초적인 전략이다. 정책요구를 파악하는 단계에서부터 정책의 효과를 평가하는 단계에 이르기까지 성 인지적이며 성별로 분리된 통계는 필수 불가결한 요소이기 때문이다. 특히 여성관련 통계지표는 사람들에게 여성이 경제적, 정치적, 가족 영역에서 어느 정도 기여하고 있는지를 제대로 알리고, 공적, 사적 의사 결정자들로 하여 여성에게 불공정한 정책을 변화시키도록 설득하기 위한 정보를 제공하는 데 유용하다. 여성관련 통계 및 지표의 필요성은 일찍이 유엔을 중심으로 제기되어, 1975년 제1차 세계여성회의에서 채택된 행동강령에서는 □적합한 자료와 정보는 정책을 개발하고 진척상황을 평가하는데, 그리고 사람들의 근본적인 태도를 변화시키고 경제적 변화를 이루어내기 위해 필수적이므로 여성의 상황에 대한 제반 분야의 자료를 수집하고 분석하는데 최우선권을 두도록□ 촉구한 바 있다. 또한, □유엔여성십년□의 중간점검을 위한 제2차 세계여성회의 결과인 행동프로그램에서는 □모든 자료수집기관들은 그들이 수집하는 모든 자료에 성과 연령별 분류를 하고, 성평등 진전상황을 모니터 하는데 기초가 되는 통계지표들을 개발할 것□을 규정하고 있다. 그후 1985년 나이로비 회의(제3차 세계여성회의)에서는 유엔 통계국에서 172개국의 여성의 상태를 나타내기 위한 39가지의 지표들을 제시함으로써 여성관련 통계지표의 개발에 진전을 보였다.

) 그후 UN INSTRAW(United Nations International research and Training Institute for the Advancement of Women)에서는 국가는 물론 국제차원에서 여성관련 통계 및 지표의 가용성과 사용의 활성화를 증진시키기 위한 장기목표를 수립하고, □Compiling Social Indicators on the Situation of Women'과 □Improving Concepts and Methods for Statistics and Indicators on the Situation of Women'을 발간하였다. 앞의 자료에서는 새로운 통계자료의 개발보다는 각 국에 이미 존재하는 자료를 효율적으로 활용하는데 목적을 두었다. 후자에서는 두 가지 목표를 두었는데, 우선 현재 일반적으로 수집되는 통계자료의 개념 및 수집방법들이 여성의 삶의 상태를 나타내기에 편파가 없고 적합한지에 대해 비판적으로 평가하고, 기존의 통계용어 및 생산 관행에 대한 개선점을 생각해 보는 것이었다(김양희 등, 1996).

한편 북경행동강령(1995)은 성평등을 위한 젠더 통계 및 지표에 대해 여러 가지의 권고문을 담고 있으며, 2000년 유엔여성특별총회에서는 북경행동강령으로부터 보다 더 진척된 권고문을 포함하였다. 그 내용은 다음과 같이 정리된다.

데이터의 수집: 행동강령은 연령과 성, 사회·경제적 지위 등에 따라 분리된 데이터를 정기적으로 수집, 분석, 제시하도록 제안하고(BfA, para. 206(b)), 경제, 사회, 문화, 정치적 발전에서 여성과 관련되는 데이터를 개선하도록 통계방법을 개발할 것을 촉구하고 있다(para.208(b)).

통계 부서에 대한 지원: 통계청과 같은 기구가 젠더 관련 통계 생산에 관심을 가지도록 제도적, 재정적, 기술적 지원(Beijing+5 Outcome Document, para.80)을 강조하고 있다.

성 주류화: 북경+5의 결과문서 (Outcome Document para.80)에서는 젠더 연구, 분석도구와 방법론, 훈련, 사례연구, 통계와 정보 등 성 주류화를 촉진하기 위한 이론과 지침, 기타 실질적 도구와 지표들을 개발·활용할 것을 촉구하고 있다. 그 외 분야별로 보면 여성과 경제활동 및 빈곤, 폭력과 범죄통계, 보건서비스에 대한 접근권 등과 관련한 통계가 특히 강조되고 있다

) 분야별로 보면, 행동강령은 빈곤과 경제활동 전반에서 성분리 통계의 구축, 여성의 경제활동에 대해 질적, 양적으로 측정하는 통계지표의 개발을 강조(PfA, para.62(a))하면서, 특히 여성과 남성이 경제에 기여하는 바(특히, 비공식적 부문을 포함하여)에 대한 자료수집(para.206(e))을 강조하고 있다.

여성에 대한 폭력과 관련하여 행동강령은 여성에 대한 모든 종류의 폭력의 피해자와 가해자에 대한 성분리 되고 연령에 따라 구분된 자료를 개선할 것을(para.206(j)) 강조하였다. 유엔여성특별총회 결과문서에서는 여성에 대한 폭력과 관련하여 보다 구체적인 권고를 하고 있는데, 특히 여성과 소녀의 권리를 침해하는 폭력이 법적으로 어떻게 다루어지고 있는지의 경향을 모니터 할 수 있도록 범죄통계의 구축 및 출판과(Beijing+5, para.77(b)), 즉각적으로 접근가능한 통계DB 구축을 촉구하고 있다(para.912(b)). 그외에도, 행동강령의 보건부분에서는 보건서비스에 대한 접근권에 대한 통계 등을 강조하고 있으며, 기타 장애여성(para.206(k))과 토착민 여성(para.206(k))에 관한 데이터 수집을 촉구하고 있다.

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성 주류화의 맥락에서 통계문제를 다룬 회의가 2000년 10월 이태리에서 ECE(Economic Commission for Europe)와 UNDP에 의해 개최된 바 있다. 이 회의 중 젠더 통계에 관한 워크숍에서 UN DAW에 의해 발표된 논문에서는 건전한 공공정책의 결정에서 정확하고 시의 적절하며 편파가 없는 정보가 관건임을 강조하면서, 벤치마킹을 위한 데이터와 신뢰할 만한 통계지표가 있어야 여성지위 향상의 목표를 어느 정도 달성했는지를 개관적으로 측정할 수 있음을 다시 강조하였다. 여기에서 ECE는 ECE 지역 국가들이 젠더 관련 통계의 생산과 활용을 전반적으로 개선하도록 하기 위한 목적으로 □Gender Statistics Website for Monitoring Change□를 제안하였다. 2000년 10월부터 향후 3년 동안 수행될 이 프로젝트는 ECE의 통계국이 UNDP와 함께 협력으로 하게 된다.

) Statistical Commission and Economic Commission for Europe. 'Conference of European Statisticians'. Orvieto, Italy, 11-13 October 2000.

) 'Monitoring international commitments: The importance of statistics disaggregated by sex and indicators for gender equality' (United Nations Division for the Advancement of Women, 2000).

국내에서는 한국여성개발원이 1994년부터 매년 여성통계연보를 생산해 왔으며 최근 들어서는 지방자치단체들도 여성통계연보를 개발하는 작업을 수행하고 있다. 여성정책 주류화에서 성인지적 통계의 중요성을 감안하여 대통령직속 여성특별위원회는 □성인지적 통계자료 구축□을 위한 연구를 수행하였는데(문유경, 1999), 이 연구에서는 중앙의 부처별 통계자료 생산의 현황 및 문제점을 분석하고 성인지적 통계 구축을 위한 가이드라인을 개발하였다. 부처별 성인지적 통계 개발 작업도 올해 보건복지부를 선두로 진행되기 시작하였다(문유경, 2001).

3. 젠더 분석

젠더 분석(gender analysis)이란 기존의 정책과 프로그램, 그리고 법제들이 여성과 남성에게 미치는 차별적 효과를 평가하는 과정으로, 이를 통하여 모든 정책이 여성과 남성의 관계의 특성, 그들의 사회적 현실, 삶의 기대들, 경제적 상황 등에 민감하게 되도록 하는 데 목적이 있다. 젠더 분석은 모든 이들이 성에 관계없이 정책과 프로그램, 법제로부터 똑같은 영향을 받는다는 가정 즉, 정책의 성 중립성(gender-neutral policy)에 대한 가정을 반박한다.

) 일견 성 중립적인 것으로 보이지만 결과적으로 여성에게 차별적인 법제 사례로 우리나라 모 자치단체의 노인복지기금설치 및 운용 조례에서 기금지원대상을 특정 노인단체로 명시한 것을 들 수 있다. 여성노인은 공식적인 단체회원으로 참여가 저조하기 때문에 결과적으로 기금의 혜택을 받기 어렵다는 점에서 이 정책은 의도하지 않았으나 여성노인을 혜택에서 배제시킬 가능성이 있다.

구체적으로 여성과 남성이 수행하는 역할, 책임, 자원, 우선 순위 등이 정책과 어떻게 관련이 있는지를 분석하고, 성별분리통계의 수집을 통해서 정책이 여성과 남성에게 미치는 영향의 차이를 분석한다. 어떤 정책이 있다면 그 정책을 필요로 하는 문제에 대한 정의, 정책을 시행함으로써 얻고자 기대하는 결과에 대한 정의, 정책개발과 연구에 포함해야 할 정보 및 자원의 정의, 다양한 정책대안의 검토, 특정 정책대안의 선택, 정책결과 평가를 위한 분석 등 정책의 모든 단계에서 여성과 남성의 관점을 공정하게 반영하도록 하고 그 정책이 여성과 남성에게 미치는 영향을 분석한다.  아울러 정책이 상정하고 있는 여성과 남성에 대한 가치관이나 성별 역할관 등도 분석할 수 있다.

) 쓰레기 정책을 예로 들면, 쓰레기 종량제나 분리수거 정책이 당초 쓰레기 관리를 여성만 하도록 한 것은 아니었는지 모르지만 대부분의 지역에서 (여성들 중심의) 반상회를 통해 쓰레기 감량 및 분리 작업을 홍보하고 있다. 또한 많은 아파트 지역에서는 주부들이 당번을 정해 오전에 쓰레기 분리작업을 하는데 이러한 일들이 □여성=가정주부□라는 정형화된 역할을 가정하고 있는 것이다. 이와 같은 쓰레기종량제는 성 관점에서 보면 문제가 있다.

마찬가지로 저소득 편부모가족에 대한 지원정책에서 편부 가정의 경우에 월별 생활보조금 지급기준을 편모가정보다 20만원 높게 책정한 것은 편부는 가사를 직접 수행하지 못하기 때문에 가사 조력인을 고용해야 한다는 것이었다. 사실상 편모들은 취업 기반이 더 취약한 가운데 생활고를 해결하게 위해 취업을 해야 하는데 다만 여성이기 때문에 가사노동을 직접 하는 것을 당연시하여 지원금 지급기준에 차등을 두는 것은 문제가 있다.

젠더 분석은 발전론의 주변부에서 제한적인 관심을 받아오다가 북경회의 이후 유엔을 비롯한 국제개발기구들의 영향으로 발전계획과 프로그램에서 다양하게 적용되기 시작하였다.  이 기간동안 젠더 분석을 위한 다양한 방법론이 개발되었는데, 여기에는 Gender Roles Framework(GRF), 영국대학의 기획부서(Department of Planning Unit)에 의해 개발된 DPU Framework(삼중역할 모형), 서섹스의 발전연구소(Institute for Development Studies, Sussex)가 개발한 Social Relations Framework, 그리고 페미니스트 경제학에서 개발된 분석 틀 등이 있다(Miller와 Razavi, 1998).

이 모델들은 각각 젠더 문제에 대한 정의나 발전에 대한 시각, 분석의 범위, 발전기구의 개입에 대한 입장, 그리고 적용사례에서 조금 씩 차이가 있다. 우선 GRF(Gender Role Framework)는 여성문제의 근원을 성별 역할 분리라고 보고, 임금과 자원에 대한 접근과 통제에서의 여성과 남성의 권한을 중시한다. 여기서는 발전이 누구에게나 이익을 가져오는 것으로 전제한다는 점에서 기존의 발전계획에 여성과 젠더 이슈를 통합할 것을 중시함으로써 전환적 (transformational) 접근보다는 통합적(integrationist) 접근을 취하고 있다. 여기서는 분석의 범위를 가구의 자원분배 체계에 한정시키고 노동시장이나 기업, 국가에 까지 확장시키지 않는다. 이 모델은 또한 여성을 동질적인 범주로 보고 인종이나 계급에 따른 상황의 차이를 고려하지 않는다. 성형평성은 자원에 대한 개인의 접근과 통제의 문제로 정의되고, 여성이 생산에 기여하는 만큼 그들에게 자원을 배분해야 한다는 입장으로, 성형평성과 효율성 논리가 함께 강조된다. GRF의 주요 전제는 발전과정에서 여성의 실질적, 잠재적 기여를 인정하지 않았기 때문에 여성들이 발전의 혜택을 받지 못한 것으로 해석한다. 따라서 기획자들이 편견을 없애고 여성을 발전과정에 통합시킨다면 여성들이 남성과 같이 그 혜택을 받을 수 있을 것으로 본다.

한편, DPU framework는 Moser(1993)에 의해 개발된 것으로, 분석의 범위를 가정 뿐 아니라 지역사회에까지 확장시키면서 여성의 생산, 재생산, 지역공동체 활동 등 삼중 역할에 초점을 두어 분석한다. 이 모델에서는 사회의 노동분업으로부터 발생하는 젠더 요구인 실질적 요구와 여성과 남성의 권력의 차이로부터 발생하는 전략적 요구를 구분한다. DPU의 또 하나의 요소는 여성정책 접근을 복지, 형평성, 빈곤, 효율성, 세력화 등으로 체계화하고 있다는 점이다. 그러나 GRF와 마찬가지로 이 모델도 역할에 초점을 둠으로써 남녀의 지위와 권한과 같은 사회에서의 젠더 관계의 본질을 충분히 부각시키지 못하는 한계를 갖는다. 즉, 여성과 남성의 지위 및 권한에 따라 부여되는 자원에만 초점을 둘 뿐, 성불평등을 심화시키는 노동시장과 국가와 같은 기구/제도의 문제는 다루지 않고 있다.

다음으로 사회적 관계모형(Social Relations framework)은 젠더와 다른 불평등이 발생하고 재생산되는 가족과 노동시장, 국가 및 공동체 안에서 벌어지는 사회적 관계를 분석하는데 관심을 둔다. WID에 대한 비판에서 출발한 이 모형은 젠더 역할 뿐 아니라 자원에 대한 접근과 통제에서의 성차에 초점을 두고, 계급이라든지, 인종, 연령, 종교 등을 포함한 광범위한 관계에서 젠더 문제를 본다. 이 모형에서는 발전의 궁극적인 목적은 인류복지의 증진과 여성의 세력화(empowerment)에 있다고 본다. 이 모형은 후에 GAD 접근의 개념적 기초를 제공하였다.

젠더 분석의 또 하나의 모형이라고 볼 수 있는 페미니스트 경제학에서는 젠더 위계의 생산과 재생산을 거시경제정책과 입법개혁에 초점을 두어 분석한다. 페미니스트 비판경제학은 사회적 재생산에서의 여성의 역할이 자연적인 것이 아니라 권력관계의 결과라고 본다.

프로젝트 사이클에 젠더 관심을 통합하도록 하기 위해 개발된 도구들은 다음 세 가지 유형으로 분류된다.

①체크리스트와 지침: 지침은 정책의무를 프로그램과 프로젝트 수준에서 행동으로 전환하기 위한 지표이며, 체크리스트는 보다 더 구체적이고, 자세한 기억을 돕기 위해 제공되며 개념적 명확성과 실질적 제언을 제공한다. 영향 진술문(impact statement)는 사람들로 하여 정책 개입의 결과에 대해 생각해 보도록 한다(Antrobus, 1989: 13-16, Moser, 1993: 156에서 재인용).

②일반적인 프로젝트 사이클 도구: 분야에 관계없이 일반적인 프로젝트 사이클의 각 단계를 위한 세부적인 과정을 매뉴얼 형태로 제공한 것.

③분야-특수한 프로젝트 지침: 특정 분야의 프로젝트 사이클마다 구체적인 과정을 명시한 것.

이와 같이 젠더 분석에는 다양한 모델과 유형이 있지만 젠더 분석에서 근본적으로 하는 일은 정책이나 프로그램이 □성 중립적□이라는 환상을 벗어버리고 기획단계부터, 수행, 그리고 평가 단계에 이르기까지 여성과 남성의 요구가 적절히 반영되었으며, 각각의 집단을 고르게 참여시키고 있는지, 성별에 따라 차별적인 영향을 미치지 않는지를 분석하는 것이다. 이미 유엔을 비롯한 국제개발기구, 그리고 선진국에서 젠더 분석을 위한 체크리스트와 지침들이 여러 종류 개발되어 있으나, 문제는 이를 실천하는데 필요한 훈련기회가 부족하고, 그와 같은 분석이 제도화되지 못하고 있는 실정에 있다.

국내에서는 성 주류화를 위한 구체적인 방법론의 개발이 아직 미흡한데, 보건복지부의 의뢰로 이혜경 등(2000)은 보건복지 사업을 보건의료, 국민기초생활보장, 사회보험, 사회복지서비스 등 네 가지 분야로 나누어 성 주류화를 위한 정책지침을 개발하여 중앙정부 및 지방자치 단체의 정책 사업의 기획과 수행, 평가 과정에는 물론, 보건복지 사업 관련 기관이나 단체의 프로그램 설계와 수행, 평가 등에 활용토록 하였다.

젠더 분석 사례로는 보건복지부에서 성 인지적 관점에서 보건복지정책의 영향을 국민연금제도에 초점을 두어 분석한 것이 있다(김태홍, 2000). 여기서는 우리나라 국민연금제도가 노후소득보장을 남녀에게 평등하게 제공하고 있는지 여부, 그리고 남녀의 인구학적 특성 및 생산과 재생산 활동, 사회 및 가정에서의 역할과 지위 등의 차이가 국민연금제도를 통하여 남녀의 노후 소득보장에 미치는 영향을 분석하였다. 또한 국민연금제도의 접근과 혜택에서의 남녀평등 정도를 가입과 수급에서의 남녀 차이와 문제점을 중심으로 평가하였다. 마찬가지로 보건복지부의 의뢰로 장하진 등(2001)은 국민기초생활보장법 자활지원사업과 모성보호정책을 중심으로 성 주류화 관점에서 생산적 여성복지란 무엇인지, 그 내용은 어떻게 구성되어야 하는지를 검토하는 연구를 수행하였다.

4. 젠더 예산

각 부처의 정책에 젠더 관점이 주류화 되기 위해서는 부처별 예산을 편성하고 지출하는 과정에 젠더 관점이 통합되어 성 인지적인 예산 수립이 이루어져야 한다. 그 동안 성평등 정책 실현을 위한 예산의 중요성에 대한 인식이 형성된 것은 사실이지만, 이를 담보하려는 구체적인 시도는 부족하였다. 그러나 최근 영국이나 남아프리카 공화국 등 여러 나라에서 정부 예산에 대한 젠더 분석을 실시하고 있으며 예산 감시(gender analysis & gender auditing)도 이루어지고 있다. 젠더 예산 또는 여성예산 분석을 위한 이론과 도구들도 개발되고 있다.

유엔에서는 성평등을 예산과정에 주류화하기 위해 다음과 같은 요인을 제시하고 있다.

-성평등에 관한 정책방향(policy statement)의 제시

-계획과 예산지침에서의 성 주류화 명확화

-성 주류화를 위한 확실한 관리 및 지원

-강력한 감독과 책임성

-프로그램 실무자와 예산 실무자, 여성 전문가들의 대화 증진

유엔의 젠더 이슈와 여성지위 향상을 위한 특별자문관실은 국가예산에서 성 관점을 주류화 하도록 2001년 3월에 지침을 제시한 바 있다. 젠더 예산의 목적은 정책과 예산 결정에서 성 관점을 고려하고, 성평등을 위한 정책들에 적절한 자원을 할당하도록 하기 위한 것이다. 성 인지적 예산이 국가에 미치는 효과는 예산을 통한 방법론을 적용함으로써 국가경제정책이 형성을 변화시키고, 예산 할당에 뿌리깊게 내재되어 있는 성적 편견을 확인할 수 있게 되면, 성 불평등을 제거하고 여성을 세력화 하는 방향으로 프로그램과 사업을 수정할 수 있게 된다는 점등이다(UNDP, 2000).

UNDP의 틀을 따라 남아프리카 공화국에서 적용한 젠더 예산 프로젝트에서는 정부 예산이 양성에게 미치는 영향을 분석하기 위해 예산을 □성 특정적 예산□, □공적 서비스내의 성형평성을 추진하는 예산□, 그리고 □주류예산□으로 분류하고 있다. 성 특정적 예산의 예로 5세 미만의 아동이 있는 실업 여성의 직업훈련예산을 들 수 있다. 다음 공공서비스 안에서 성형평성을 추진하기 위한 예산에는 실제 여성의 전략적 젠더 요구를 반영하기 위한 정책예산이다. 주류예산은 위의 두 가지 예산을 제외한 나머지 예산이다.

남아프리카 공화국에서 젠더 예산 프로젝트를 적용하고 얻은 결론은 분석하고 규명해야 할 것은 너무 많은데 비해, 자료가 절대적으로 부족하고, 예산이란 것이 일반적으로 성 중립적인 도구로 인식되기 때문에 협조를 얻기가 어려웠다는 점등이다(이혜경 등, 2001). 또한 젠더 예산이 적절하게 적용되기 위해서는 비정부기구의 정부를 상대로 한 로비나 협조가 중요하다. 아울러, 젠더 예산을 적용하기 위해서는 무엇보다도 관련자들이 실천적 경험을 얻을 수 있도록 하는 훈련이 필요하다.

국내에서는 그동안 여성예산에 대한 문제제기가 부분적으로 있는 정도였는데, 올해에 보건복지부에서 성인지적 보건복지 예산 분석 및 편성·집행 방향을 마련하는 작업을 진행하였다(이혜경 등, 2001). 또한 최근 한국여성민우회에서 행정자치부의 지원으로 지방자치단체의 여성정책과 예산의 새로운 패러다임을 정립하기 위해 6개 지방 자치단체의 예산에 대한 젠더 분석 프로젝트를 실시하고 있다.

5. 젠더 훈련(gender training)

Moser(1993)는 젠더 정책기획의 조작화 과정에서 발생하는 제약 중 하나로 조직 구성원들의 성맹성을 들고 있다. 정책 업무의 성 주류화를 위해서 정책 담당자들은 성맹(gender-blind, 性盲)의 상태를 벗어나 성차별을 이해하고, 정책을 기획, 집행, 평가 할 때 성 인지적 관점에서 할 수 있는 안목과 기술을 겸비해야 한다. 이를 위한 훈련을 □젠더 훈련□이라고 하는데, 일반적으로 젠더 훈련에서는 여성과 남성의 사회적 역할과 요구, 대표성의 차이를 이해하고, 성에 대한 사회적 편견을 개선하기 위하여 사회적 의미의 성, 즉 젠더 개념을 주요 범주로 설정한다. 젠더 훈련은 젠더와 관련한 의식과 지식, 기술, 행동을 변화시키기 위한 목적의 개입이며, 그 구체적인 목적은 첫째, 민감화(sensitization), 둘째, 젠더 분석과 젠더 진단에 대한 기술 습득, 셋째, 가장 중요한 것으로 그와 같은 기술을 정책기획의 실천으로 전환시키는 것이다(Moser, 1993: 212).

젠더 훈련에는 다양한 기법이 있지만 Oxfam의 경험에 의하면 의식제고 및 기술 습득을 위한 강력한 요소가 있을 때 가장 효과적으로 나타나며, 이 두 가지의 요소 사이의 균형은 대상자의 성, 교육수준, 기타 특성에 따라 다를 수 있다.

Murphy(1998)는 남아시아 지역에서 이제까지 실시되어 온 젠더 훈련을 세 가지로 구분하였다: ①중립적 젠더 훈련 (gender-neutral training), ②개선적 젠더 훈련(gender-ameliorative training), 그리고 ③전환적 젠더 훈련(gender transformative training) 등.

성 중립적인 훈련은 1980년대에 광범위하게 실시되었는데, 젠더가 분석의 범주로 인식되지 못한 채, 기존의 성역할과 자원에 대한 정확한 정보를 바탕으로 발전프로젝트들이 어떻게 효과적으로 개입할 것인지를 돕는데 목적이 있었다. 개선적인 젠더 훈련에서는 발전 프로젝트의 효율성을 증가하기 위해서 보다는 여성들의 실질적 젠더 요구를 강조하고, 이들의 사회적 조건을 향상시키는 전략을 강화하는데 목적을 둔다. 여기서는 성별 노동분업이나 젠더 관계의 구조적인 측면은 다루지 않고, 다만 기술적인 차원에서 성별 역할과 자원에 대한 접근성 부족에 초점을 둔다. 마지막으로 전환적 젠더 훈련에서는 성역할 뿐 아니라 불평등한 권력관계로서의 젠더 관계에 초점을 두어, 젠더를 기술적인 차원이 아니라 분석적인 개념으로 접근한다. 여기서는 궁극적으로 젠더 관계의 변혁에 목적을 둔다. 전환적 젠더 훈련은 궁극적으로는 여성의 경우 세력화와 남성의 경우 성 인지력(gender sensitivity) 향상을 목적으로 하며, 의식화와 기술 습득을 모두 중시한다.

젠더 훈련은 주류화를 위한 종합적이며 전체적인 전략의 일환으로 실시되어야 한다. 또한, 젠더 훈련이 성공하기 위해서는 조직의 최고위급으로부터 여성 부서 뿐 아니라 모든 부서에 젠더 훈련을 의무화할 것, 충분한 시간의 할당, 강력하고 자질 있는 전문가에 의한 운영 등이 강조되고 있다.

국내에서는 정책 담당자들의 남녀평등과 성차별에 대한 의식을 제고시키기 위한 교육은 많았지만 정책 수립의 전 과정에서 성 인지적 관점을 적용하도록 하는 교육 프로그램은 비교적 생소하였다. 이에 1999년 보건복지부 여성정책담당관실에서는 보건복지정책의 성 주류화를 위한 교육 프로그램을 개발, 시범교육을 거쳐(김양희 등, 1999) 현재 국립보건원에서 2년째 실시되고 있다. 이는 보건복지부 공무원들이 자기 분야의 정책 업무를 수행할 때 젠더 관점을 가지고 할 수 있도록 하기 위해 실시한 의식과 기술훈련을 겸한 교육이다. 이후 타 중앙부처와 경기도, 강원도에서도 비슷한 시도가 있었다. 주류화를 위해서는 고위급 의사 결정자들이 주류화의 목표와 원칙에 대해 개념적으로 명확한 이해를 갖는 것이 중요하므로 외국의 경우 장·차관 등 고위 공직자들을 위한 훈련을 실시하고 있는데 비해 우리나라에서는 아직 고위급 공무원을 대상으로 한 주류화 훈련은 없다.

) 김양희 등(2000), [보건복지 담당 공무원의 성 인지력 향상을 위한 교육 프로그램]과 [보건복지 담당 공무원의 성 인지력 향상을 위한 교육 교재](발행처: 보건복지부 여성정책담당관실).

IV. 주류화와 관련된 쟁점들

1. 주류화 패러다임 안에서는 여성 특정적인 프로젝트는 불필요한가?

여성정책의 주류화 패러다임 안에서는 일부 여성을 대상으로 하는 여성-특정적인 프로젝트가 과연 필요한가하는 의문이 제기될 수 있다. 여성을 특화시키는 □targeting□ 접근에서는 여성을 구체적 대상으로 하여 그들의 요구를 충족시키고 발전의 혜택으로부터 여성을 배제시키는 성맹을 극복하려고 한다. 여성-특정적 프로젝트는 여성이 남성과 동등하게 mainline 활동으로 들어올 수 있게 하는 문턱으로 여성을 데려오는 브릿지('bridging', Moser, 1993: 152) 전략으로 정의된다. 이와 같이 여성을 위한 별도의 프로젝트가 여성을 더욱 주변화 시키는 것으로 보이는데 대한 반응으로 주류화를 강조하게 되었다. 그럼에도 여성에 초점을 둔 별도의 프로젝트는 여전히 중요한데, 이는 특히 소규모의 비정부기구에 속해 있는 가난한 여성들은 주류 프로젝트에 거의 접근할 수 없기 때문이다. 이에 Christian Aid(1989: 2, Moser, 1993: 153에서 재인용)는 젠더 지침에 □여성만을 위한 프로젝트의 주변화의 위험을 인지할 필요는 있지만 그에 대한 지원은 타당하며 고무되어야 한다고 명시하였다.

) Moser(1993)는 여성발전에 대한 관심을 조작화 할 때, 여성을 구체적인 대상으로 하는 □targeting□ 접근으로부터 기존의 프로젝트와 정책기획 사이클 전반에서 여성과 남성을 고려하는 □integrating□ 또는 □mainstream□ 접근을 취할 수 있음을 설명하고, 정부 정책기획에서 종종 여성부처가 자체예산을 가지고 있다는 점을 근거로 주요 부처에서 여성관련 프로젝트를 위한 자원을 할당하기를 중단하는 경우가 있음을 지적하였다. 특히, 부뷔닉(1986)이 지적하였듯이 빈곤여성을 위한 자원은 빈곤 남성을 위한 예산 할당에 삭감이 없는 경우에만 확보될 수 있는 상황에서 여성프로젝트는 저예산으로, 자원을 남성으로부터 여성에게 재분배할 필요가 없는 복지프로젝트 정도로 이루어 질 수밖에 없다는 것이다.

우리나라에서 현재 시행하고 있는 □제1차여성정책기본계획□의 내용 중 대부분은 여성을 특화 시키는, 여성의 실질적 젠더 요구에 부응하기 위한 WID 접근의 정책이다. 이와 같은 정책의 완결성과 책임성을 제고하는 일에 한층 더 관심을 기울여야 할 것이며, 향후 여성의 전략적 젠더 요구에 부응하기 위한 젠더(GAD) 접근의 정책을 보강할 필요가 있다.

2. 주류화의 책임이 모든 부서에 있다면 여성 부서는 무엇을 어떻게 할 것인가?

앞서 언급하였듯이 여성지위 향상을 위한 초기의 전략 중 하나로 많은 나라에서 여성정책에 대한 책임을 가지는 국가 차원의 여성관련 기구가 설립되었다. 그로 인하여 여성의 요구가 보다 많이 제기된 것은 사실이지만 대부분이 전문성이나 경험이 부족하였고, 적은 예산과 직원, 낮은 위상 등으로 인하여 주변화 되었다. 업무도 주로 복지에 초점을 둔 것이었다. 여성 부서가 복지나 관광, 청소년, 스포츠 등과 같이 위치의 근거가 모호한 부서와 묶임으로서 이해의 일치는 차치 하고 부족한 자원을 놓고 경쟁해야 하는 어려움이 있었다. 이와 같은 한계를 지닌 여성기구는 독자적인 제도의 설치를 통해 여성의 요구가 이미 충족되었다는 인상을 교묘하게 퍼뜨렸고, 이로서 여성에게 할당되는 자원이 전체적으로 삭감되는 결과를 초래하기도 하였다(Moser, 1993). 이에, Staudt(1990)는 총합적인 수준에서 제도화된 남성의 특권을 해체하는데 어떠한 성과도 이루어지지 않았다고 결론을 내릴 정도이다.

) 여성업무가 여성·청소년계에서 다루어지게 되어 있는 어떤 자치단체의 여성담당 공무원이 부족한 인력으로 두 가지 업무를 한 부서에서 다루다보니 자연히 더 많은 예산이 배정되는 청소년 업무에 더 주력하고 여성업무는 소홀히 할 수 밖에 없다고 토로한 것도 같은 사정을 알려준다.

이제 주류화의 패러다임 아래 여성관련 기구의 위치, 역할과 기능에 대한 재고가 필요하게 되었다. 여성정책 주류화 모형에서는 주류화의 책임이 여성정책 부서뿐 아니라 모든 부서에 있다고 할 때, 그렇다면 여성 부서는 별도로 존재할 필요가 없다는 것인지 의문이 제기될 수 있다. 주류화 패러다임 아래 여성 부서는 성평등 부서로서, 주류화의 촉매 역할을 해야 한다. 구체적으로 여성 부서는 타부서가 젠더 관점을 통합할 수 있도록 캠페인을 벌이고 리더십과 기술적인 전문성을 제공해야 한다. 예를 들어, 타부서에 성 주류화 지침을 제공하는 일, 여성의 의사결정과정의 진입을 중개하고, 성별 분리 통계 및 지표를 개발하고, 젠더 예산 편성을 하도록 하며, 타부서의 직원들에게 젠더 훈련을 제공하는 등 기술적인 지원을 해야 한다. 아울러 규정의 마련이나 젠더 전문가의 임명 등을 통하여 각 부서에서 주류화가 이루어지도록 제도화를 실현하는 것도 여성 부서가 할 일이다.

) 보건복지부의 여성정책담당관실에서는 복지부내 성 주류화의 촉매 역할을 다각적으로 해 왔다고 볼 수 있다. 예를 들어, 보건복지법령의 성차별적 요소를 발굴, 개정방안을 제사하였고, 타부서들을 위한 성 주류화 지침과 각종 홍보자료를 개발하여 배포하였으며(지침), 성 인지적 보건복지 통계 작성을 위한 과제를 최근에 마쳤으며, 현재 복지부 내 각종 위원회의 성 주류화 방안과(의사결정과정의 여성진입 중개) 복지부 예산의 젠더분석을 위한 연구를 수행 중에 있고, 복지부 공무원과 사회복지사를 위한 젠더훈련 프로그램을 각각 개발하여 이미 그 실시를 제도화하였거나 제도화를 추진 중에 있다.

이와 같이 여성기구가 주류화의 촉매자 역할을 효과적으로 할 수 있기 위해서는 절절한 위상과 인적, 물적 자원을 가지고 있어야만 하며, 무엇보다 성평등 문제가 국가의 우선적인 문제로 천명되어야 한다. 그렇지 않는 한, 여성발전을 위한 정책이나 프로젝트는 어디까지나 부가적인 차원에서 추진 될 뿐이며, 이러한 상황에서는 여성 부서는 적대적 환경 속에 위치하게 된다(Moser, 1993).

주류화의 실현은 여성정책 부서 혼자만의 힘으로 이루어질 수 있는 것이 아니고 타부서와의 협조체제 안에서만 가능하다. 이때 여성문제에 대한 이해가 별로 없고 비판적인 관료조직의 저항을 다루는 문제를 심각하게 검토하고 대응책을 마련할 필요가 있다. 우리나라의 관료들은 페미니즘을 서구적 개념으로 인식하여 여성지위 향상을 위한 시도에 대해 거부감을 가지는 경향이 있다. 이를 다루기 위한 방법으로 정책의 명료화가 필요하다. 또한 CIDA가 직원 평가기준 중 소수집단에 대한 정책수행시 긍정적으로 평가하는 유인책을 도입한 사례도 참고할 만하다(Moser, 1993).

결국 여성 부서가 관련 부서들과 긴밀한 네트워크를 구축하는 것이 관건이다. 실적주의로부터 자유스럽지 못한 우리나라 공직 사회의 풍토에서 여성 부서가 타 관련 부서들과의 협조체제를 통하여 시너지 효과를 내기 위해서는 무엇보다 여성정책 주류화에 대한 공감대 형성이 필요하며, 경우에 따라서는 상당한 외교적 수완도 필요할 것으로 보인다.

이상에서 여성정책 주류화 패러다임이 대두된 배경과, 그 내용 및 방법, 주류화를 조작화 하는 과정에서 제기되는 쟁점 등을 살펴보았다. 여성의 인권과 성평등 가치에 대한 인식이 일천한 상황에서 정부의 정책의지가 확고하지 않은 한, 여성정책의 주류화는 말잔치에 그칠 것이다. 정부가 여성발전의 패러다임으로 주류화를 채택한 이상, 정책진영에서 성 주류화에 대한 충분한 논의가 이루어지고, 이를 실현하기 위한 보다 실질적인 작업들이 보다 폭 넓게, 그리고 체계적으로 진행되기를 바란다.

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여성정책자료집(Ⅰ)

여성정책 주류화를 위한 이론 및 방법론, 쟁점

한나라당 여성정책위원회