*사회

박하순

사회진보연대 집행위원장

이주노동자운동후원회 운영위원

*발표

이주노동자 권리에 대한 국제협약 - 설동훈 (전북대 교수)

유럽에서의 이주노동자 - 송태수 (한국노동교육원)

미국에서의 이주노동자 - 안병진 (창원대 교수)

한국의 이주노동자 문제에 대한 정책 대안 - 김세균 (민교협 공동의장)

지구시민사회의 이주노동자와 시민권 - 박천응 (이주노동자인권연대 운영위원)

*토론자

민주노총 비정규국장 김혁

아시아인권문화연대 사무국장 이완

평등노조 이주지부장 아느와르

한신대 교수 남구현

민주노동당 정책연구원 홍원표

,
설동훈 전북대 교수	1	이주노동자 권리에 대한 국제협약
송태수 노동연구원 연구원	28	유럽에서의 이주노동자 :영국, 프랑스, 독일 비교연구
이충훈 미국 뉴스쿨 박사과정	58	미국에서의 이주노동자 : 미국의 비자 통제와 이주 노동자 -
박천응 이주노동자인권연대 운영위원	81	지구시민사회의 이주노동자와 시민권
김세균 민교협 공동의장	**	한국의 이주노동자 문제에 대한 정책 대안 (별도 배포)

[이주노동자 문제에 대한 국제협약]

설동훈

□□□□□□□□□□□□□

전북대

이주노동자 권리에 대한 국제협약

) 이 글은 설동훈□최홍엽□한건수, 『국내 거주 외국인노동자 인권실태조사』(국가인권위원회, 2002)의 제2장을 수정□보완한 것이다.

제2차 세계대전 이후에 외국인노동자의 지위에 관한 많은 국제기준이 등장하였다. 주요 국제기준들을 시간의 순서대로 배열하면, 세계인권선언(1948), ILO 이주노동자 협약□권고(1949), 국제인권규약(1966), ILO 이주노동자 보충협약□권고(1975), UN 외국인권리선언(1985), UN 이주노동자 권리협약(1990)의 순서가 된다.

위 국제기준들을 살펴보면, 대체로 시간이 지남에 따라 외국인노동자에 대한 보호수준이 강해지고 있다. 내용상으로만 보면, 세계인권선언과 국제연합 이주노동자 권리협약이 가장 강력하게 국적차별을 금지하는 흐름속에 있는 것으로 보인다. 시간상으로 가장 앞선 '세계인권선언'이 규범성이 약하고 선언적 성격이 강하다고 보아 논외로 친다면, 최근에 제정된 국제법규일수록 외국인노동자의 보장정도가 높다고 할 수 있다.

개별적 근로관계에서의 임금, 근로시간 등 근로조건에 대해서는, 1949년의 이주노동자 협약에서부터 이미 동등한 대우가 보장되어 다른 국제법규도 이를 당연히 인정하는 것을 규정하거나 전제로 하고 있다. 개별적 근로관계에서의 균등대우 원칙은 국제적 합의수준이 매우 높다.

노동3권을 보장하고 있는 정도를 살펴보면, 1949년의 이주노동자 협약은외국인노동자의 노동조합 결성권을 전제로 하고 노동조합 가입권과 단체교섭의 이익을 향유할 권리만을 규정하는 데에 그치고 있다. 그것도 합법적인 체류를 하고 있는 근로자가 취업한 경우에 대해서 규정하고 있다. 그렇지만, 1975년의 이주노동자 보충협약의 경우에는 노동조합에 대한 권리 전반이 원칙적으로 보장되는 것으로 그 내용이 강화되었다. 그러한 흐름은 국제연합의 외국인권리선언과 이주노동자 권리협약에까지 계속된다. 국제연합의 이주노동자 보충협약의 경우에는 여기에서 한걸음 나아가 불법체류 근로자의 노동조합 가입권을 인정한다. 다만, 이 협약은 불법체류 근로자의 노동조합결성권에 대해서는 침묵하고 있다.

고용 및 직업에 대해서는 1975년 이주노동자 보충협약이 합법체류 근로자에 대해서는 균등하게 대우하도록 하고 있다. 그 이전 1949년 이주노동자 협약과 1958년 차별대우협약이 고용및 직업에 대한 국적차별을 의도하지 않은 것과 대조된다.

사업장이동의 자유도 시간의 흐름에 따라 그 보장이 강화되고 있다. 1949년의 협약은 취업목적의 거주가 적어도 5년이 되면, 사업장이동의 자유와 직업선택의 자유를 제한할 수 없다고 한다. 그 후 1975년의 보충협약에서는 2년이 되면 이를 제한할 수 없는 것으로 되었다. 아울러 국제연합 이주노동자 권리협약도 이에 대해 정하고 있다.

가족결합에 대해서 보면, 1975년 보충협약에 이르기 전에는 외국인노동자 가족의 결합에 대해서는 직접적인 언급이 없었다. 그렇지만, 보충협약을 계기로 회원국은 가족의 재결합을 촉진하기 위하여 모든 필요한 조치를 취한다고 하였다. 이 협약은 합법적인 체류자격이 있는 근로자를 염두에 둔 규정이지만, 그 이후 외국인권리선언과 이주노동자 권리협약에서도 이러한 취지의 규정이 포함되어 있다.

이상에서 살펴본 대로 1975년 ILO의 이주노동자 보충협약을 계기로 하여 외국인노동자의 보호수준이 매우 높아졌다고 할 수 있다. 필자의 기준에서 보면 1975년 보충협약과 1990년 이주노동자 권리협약은 내외국인을 실질적으로 균등하게 대우하는 단계를 보여주고 있다고 생각한다. 아래에서는 UN과 ILO의 기준에 대해서 좀더 구체적으로 살펴본다.

Ⅰ. 국제연합(UN)의 선언과 규약 및 협약

1. 세계인권선언과 국제인권규약

UN 설립 시부터 모든 나라가 준수해야 하고 인류가 누려야 할 인권에 대한 국제적 규범을 제정하려는 움직임이 있었다. 최초의 포괄적 권리장전이 '인권에 관한 세계선언'이며, 이를 구체화하고 있는 것이 '경제적□사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약'(사회권규약, A규약)과 '시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약'(자유권규약, B규약)이다.) 국제인권규약 A와 B는 1966년에 채택되어 1976년부터 발효되었다.

내국인과 외국인의 균등대우원칙이 국제적 규범에서에서 인정된 것은, 외국인이 권리의무의 주체로서 등장한 이후의 일이다. 특히 외국인 지위의 발전에 대해서 결정적인 계기가 된 것은 제2차 세계대전이었다. 인류는 참담한 인권유린의 현장을 목격하게 되었으며, 전쟁을 전후하여 정치적 난민이 다수 발생했다. 특히 제2차대전 중의 나치스에 의한 유태인의 박해와 같이 소수민족에 대한 박해는 국제적인 분쟁으로 발전하여 국제평화를 위협할 수 있다는 인식을 하기 시작했다. 2차대전 이후 인류는 인간은 누구나 일정 수준의 권리를 보장받아야 한다고 확신하게 되었다.

먼저, 인권에 관한 세계선언은 1948년 제3회 유엔총회에서 채택되었는데, 이 선언에서는 모든 사람의 일반적 권리를 천명하는 형식을 취하고 있다. 인권에 관한 세계선언은 "인류사회 모든 구성원의 고유한 존엄성과 평등하고 양도할 수 없는 권리를 승인함은 세계의 자유, 정의와 평화의 기본이 되는 것"(선언 前文)을 천명한 후에 균등대우원칙과 구체적 인권을 적시하고 있다.

제2조 제1항에 의하면, "모든 사람은 종족, 인종, 성별, 언론, 종교, 정치적 기타의 의견, 민족적 혹은 사회적 출신, 재산, 가문 혹은 기타 어떠한 지위로 인하여도 차별을 받음이 없이 본 선언에 천명된 모든 권리와 자유를 향유할 권리를 가진다"고 하여 균등대우원칙을 모든 권리와 자유에 대해, 그리고 모든 사람에게 보장한다고 하는 이상을 선언하고 있다. 그리고 제23조 제1항에서 "사람은 누구나 일할 권리와 직업의 자유선택과 적정하고 유리한 근로조건과 실직에 대하여 보호를 받는 권리를 가진다", 제2항에서는 "사람은 누구를 막론하고 차별없이 동등한 일에 대하여 동등한 보수를 받을 권리를 가진다", 제4항에서는 "사람은 누구를 막론하고 각자의 이익을 옹호하기 위하여 노동조합을 결성하고 가입할 권리를 가진다"고 하고 있다.

세계인권선언은 '각 당사국이 어떠한 권리를 보장한다'라는 형식을 취하지 아니하고, '모든 사람은', '사람은 누구를 막론하고' 어떠한 권리를 가진다라고 하는 강력한 규정형식을 취하고 있다. 이에 따라, 국적에 의한 차별은 처음부터 논할 여지가 없어지게 된다.

이러한 세계선언이 국내법적으로 효력을 갖는지에 대해서는 다툼이 있다. 논의의 초점은 세계선언이 헌법 제6조가 규정하고 있는 '일반적으로 승인된 국제법규'인지에 대해서이다. 최근의 논쟁으로서는 사립학교 교원의 노동운동을 결과적으로 금지하고 있는 사립학교법 제55조와 제58조 제1항 제4호에 대한 위헌심판사건 헌재 1991.7.22.선고, 89헌가106, 헌재판례집 제3권, 387면.을 들 수 있다. 다수의견은 "인권에 관한 세계선언이 모든 국민과 모든 나라가 달성해야 할 공통의 기준을 선언하는 의미는 있으나 그 선언내용인 각 조항이 바로 보편적인 법적 구속력을 가지거나 국내법적 효력을 갖는 것으로 볼 것은 아니다"고 보았다.) 김양균 재판관의 반대의견

생각건대, 인권에 관한 세계선언의 내용들은 일반적으로 승인된 국제법규로서 국내법적 효력이 있다고 바로 인정하기에는 무리가 따르는 것이 사실이다. 그렇지만, 입법과 해석의 기본 방향을 천명했다는 의의가 있다고 하겠다. 세계인권선언을 존중하는 것이, 우리 헌법의 전문에 나와 있는 세계평화와 인류공영에 이바지하는 길이기 때문이다.

다음으로 사회권규약과 자유권규약의 균등대우 조항과 노동기본권에 대한 입장을 정리해 본다. 앞의 세계인권선언과, 사회권규약 및 자유권규약을 합하여 '국제인권장전'이라고 한다. 특히 사회권규약과 자유권규약은 우리나라가 1990년에 비준했다는 점에서 의의가 있다. 세계인권선언과 달리, 이러한 국제인권규약들이 국내법상 직접적 효력이 있다는 점에서 특히 의의가 있다.

사회권규약과 자유권규약은 一見 동일한 내용의 균등대우원칙을 정한 것으로 보인다. 즉 자유권규약은 제2조 2항에서 "이 규약의 각 당사국은 이 규약에서 선언된 권리들이 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적(national) 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 지위(other status) 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되도록 보장할 것을 약속한다."라고 정하고 있으며, 사회권규약은 제2조 1항에서 "이 규약의 각 당사국은 자국의 영토내에 있으며, 그 관할권 하에 있는 모든 개인에 대하여 인종, 피부색, 성, 언언, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적(national) 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 지위(other status)에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 이 규약에서 인정되는 권리들을 존중하고 확보할 것을 약속한다"라고 정하고 있다.

그렇다면 외국인에 대한 균등대우는 이 규정에 의해 보장되고 있는가가 문제이다. 통상 국적(nationality)에 의한 차별을 금지했다면 논란이 없겠지만, 국적을 기준으로 열거하고 있지 않다. 그러한 이유로 위 조항의 '민족적 차별'에는 국적을 포함한다고 해석하기도 하고, 국적은 '기타의 지위'(other status) 속에 포함되어 있다고 보기도 한다. 그렇지만, 결과를 놓고 보면 국적에 의한 차별이 원칙적으로 금지되고 있다는 데에는 이견이 없다.

다만, 보장의 방법에서 약간의 차이가 있다.

자유권규약은 규약상 권리를 실현하기 위한 국가의 의무를 엄격하게 정하여 보장하고 있는데 반하여, 사회권규약은 몇가지 제약이 설정되어 있다. 즉, 사회권규약 제2조 1항은" ……………… 이 규약에서 인정된 권리의 완전한 실현을 점진적으로 달성하기 위하여 ………………"라는 표현과, " …………… 자국의 가용자원이 허용하는 최대한도까지 조치를 취할 것을 약속한다"라는 표현을 쓰고 있다. 또한 제2조 3항에서 "개발도상국은 인권과 국가경제를 충분히 고려하여 이 규약에서 인정된 경제적 권리를 어느 정도까지 자국의 국민이 아닌 자에게 보장할 것인가를 결정할 수 있다"라고 정하고 있다. 나아가 제4조에서는 권리 일반에 대해서 일반적 법률유보조항을 두고 있으며, 개별적 법률유보조항을 두고 있는 조항도 있다(예를 들어, 제8조 제1항 A호).

요컨대, 국제연합의 자유권규약의 경우에는 국적에 의한 차별이 엄격하게 금지하고 있는데에 반해서, 사회권규약은 자유권규약보다는 그 규제의 정도가 약하다고 생각된다. 이것은 자유권규약에 대한 국제적 합의의 수준이 사회권규약에 대한 합의수준보다 높았던 데에 기인한다고 할 수 있다. 그러나 사회권규약에 의해 보장되고 있는 사회적□경제적 권리에 대해 국적에 의한 차별을 허용한 것으로 단정하는 것은 곤란하다고 하겠다. 앞에서도 열거된 표현에 의하면 가용자원의 범위 내에서 '최대한도'라는 표현이 있기 때문에 이를 비준한 국가는 이를 최대한 보장해야 한다고 보아야 한다. '점진적'이라는 표현도 당사국에게 대해 끊임없이 한층 높은 수준의 권리실현을 보장할 의무를 부과하는 것으로 해석하는 것이 적절하다고 본다.

참고로, 양 규약에 의해서 보호되고 있는 권리의 범위를 보면 다음과 같다. 자유권규약에는 생명권의 보호(제6조), 고문의 금지(제7조), 노예제도의 금지(제8조), 신체의 자유(제9조), 집회의 자유(제21조), 결사의 자유(제22조) 등이 보장되고 있다. 특기할 만한 것은, 자유권규약이 정하고 있는 '결사의 자유' 에는 노동조합의 결성 및 가입권이 포함되어 있다는 점이다. 제22조 제1항: 모든 사람은 자기의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 권리를 포함하여 다른 사람과의 결사의 자유에 대한 권리를 갖는다.

그러므로 노동조합의 결성 및 가입권은 자유권규약의 일 내용으로서 강력한 보호를 받고 있다고 볼 수 있다. 제22조 결사의 자유에 대해서는 동조 제2항에서 일반적 유보조항(그러한 권리에 행사에 대해서는 법률에 의해 규정되고, 국가안보 또는 공공의 안정, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호 또는 타인의 권리 및 자유의 보호를 위해 민주사회에서 필요한 범위 내에서는 합법적인 제한을 둘 수 있도록 하는 내용)을 두고 있고, 우리나라가 1990년 가입당시에 留保한 조항이기 때문에 직접적 효력이 있는 것은 아니다. 그러나 자유권규약의 한 내용으로 존중하는 것은 국제적인 흐름이다.

사회권규약에는 모든 사람이 자유로이 선택하는 노동에 의하여 생계를 영위할 권리(근로권제6조), 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수를 포함한 근로조건을 향유할 권리(근로조건제7조), 노동조합결성□가입□활동□파업권(제8조), 사회보험을 포함한 사회보장에 관한 권리(제9조) 등이 규정되어 있다.

2. 외국인 인권선언

일반적 인권법규를 천명하는 것 이외에도 국제연합은 외국인노동자를 직접적으로 보호하려는 노력을 1970년대부터 시작하였다. '외국인인권선언'이 논의되고, 국제연합이 이주노동자 권리협약을 체결해야 한다는 주장의 단초가 마련된 것도 이 무렵이었다. 외국인인권선언의 채택 경위와 그 내용을 살펴보면 다음과 같다.) 江橋崇, "移住勞　者保護條約□採擇□意味□□□□", '法學□□□-' 第442號, 1991.10, 59면 이하.

외국인인권선언에 대한 발단이 된 것은 아프리카에서 발생한 인도계 주민에 대한 박해이다. 1960년대에 아프리카 제국은 점차로 독립을 달성했지만, 경제적인 자립을 위해 1970년에 들어와 아시아계주민을 박해하려고 하였다. 특히 우간다정부는 인도계 주민을 추방하고 재산을 몰수해 버렸다. 1973년에 국제연합의 경제사회이사회는 차별방지소수자보호 소위원회에 이 문제를 조사하는 권한을 부여했다. 국제연합은 그 후 오랫동안의 논의과정을 거친 끝에 보호대상자의 범위를 확대하는 등의 변경을 거친 이후에 1985년 12월의 국제연합총회에서 외국인권리선언이 채택되었다. 이것은 국제연합총회의 결의에 의한 선언이며, 협약으로서의 효력은 없다 할 수 있다.

선언의 기본적인 발상은 처음에는 자격을 가지고 취업하는 외국인노동자의 권리보호였지만, 심의의 도중에 보호대상자가 확대되었다. 외국인주민의 권리와 체류자격의 관계를 분명히 한 후에 기초적인 인권에 대해서는 불법체류 근로자도 보호의 대상이 되는 것으로 하였다. 즉 선언은 어떠한 입장의 외국인이든 모든 인간에게 공통으로 인정되는 인권과, 정규의 체류자격을 가진 체류자에 한정되어 인정되는 인권을 구별하며, 나아가 합법체류자 가운데 노동허가와 고용허가를 보유하여 체류하고 있는 자에 한정하여 인정된 권리도 구분하여 정리하였다.

선언이 어떠한 입장의 외국인에게도 인정된다고 한, 가장 인권성이 높은 권리□자유로서는, 생명 및 신체의 안전, 프라이버시, 사법절차에서의 평등과 무료통역의 권리, 배우자선택과 결혼의 자유, 사상과 양심의 자유, 출국의 권리, 표현의 자유, 집회의 자유, 재산권, 고문의 금지, 품위를 손상하는 취급의 금지가 있다. 또 이 선언이 처음으로 인정한 새로운 인권으로서는 고유의 언어□문화□전통을 보유하는 권리, 개인자산의 해외(본국)송금권, 국적국의 외교관과 접촉하는 권리가 있다.

다음으로 정규의 체류자격을 가지고 합법적으로 체류하는 사람에게 인정되는 권리□자유로서는, 국내에서의 거주□이전의 자유, 퇴거강제의 제한, 퇴거강제절차에 있어서 절차상의 이의제기권의 보장이다.

그리고 정규체류자 가운데 노동허가□고용허가를 보유한 취업자에게는, 안전하고 건강한 근로조건의 보장, 공정한 임금결정, 동일노동 동일임금(국적차별과 성차별을 함께 금지)의 보장, 노동조합의 결성권과 참가권, 의료□복지□교육에 대한 권리(단, 체류국의 법령상의 조건을 충족하는 것과 과잉 재정부담으로 되지 않는 것이 조건), 가족의 체류권 등이다.

이러한 권리보장에 대응하여 체류국의 정부는 외국인에 관한 법령의 공표의무가 있다. 또 합법체류자의 권리에 관해서는 2국간협약, 다국간협약을 체결하여 거기에서 별도로 보호하는 것도 가능하도록 되어 있다.

3. UN 이주노동자권리협약) International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families. 보통 MWC로 약칭한다.

(1) 이주노동자권리협약의 의의

이 협약은 이주노동자의 권리를 보장하기 위한 노력의 역사에서 새로운 장을 열었다는 평가를 받고 있다. 이 협약은, 현존하는 법적 구속력이 있는 협정과, 국제인권에 대한 연구, 전문가회의의 결론과 권고, 그리고 지난 20년 이상 동안 국제연합기구 내에서 있었던 이주노동자 문제에 대한 여러 가지 토론과 결의에 의해 힘입은, 포괄적인 국제협약이다.) UNHCHR, 'The Rights of Migrant Workers', Fact Sheet No.24, http://www.unhchr.ch/html/menu6/2fs24.htm 자료.

이주노동자권리협약이 발효된 것은 2003년 7월 1일로, 유엔총회에서 채택된 후 12년 6개월이 지난 후였다. 유엔 협약은 20번째의 비준서 또는 가입서가 도착한 날로부터 3개월이 지난 다음달 첫째 날부터 효력이 발생하도록 되어 있는데, 2003년 3월 14일 과테말라 정부가 20번째 비준서를 제출함에 따라 같은 해 7월 1일 정식으로 발효된 것이다.

협약 발효에 따라 다음과 같은 효과가 있다. 이 협약은, 이주노동자의 보호를 위해 권리보호위원회(Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families)의 설치를 예정하고 있다. 이 위원회는 협약의 효력 발생시에 10인의 전문가로 구성(41번째의 체약국에서 효력이 발생한 후에는 14인)되며, 위원회의 위원은 체약국에 의해 지명된 사람의 명부 중에서 체약국에 의한 비밀투표에 의해 선출된다.

체약국(States Parties)은 이 협약규정을 실시하기 위한 입법, 사법, 행정 및 기타의 조치에 관한 보고를 협약효력이 발생한 때로부터 1년이내, 그 이후에는 매 5년마다 제출해야 한다. 위의 권리보호위원회는 각 체약국이 제출한 보고를 심의하며, 체약국에게 위원회 의견을 보낼 수 있다.

다른 국제적인 협약과 마찬가지로 이 협약은 개별 국가의 법률과 사법적, 행정적 절차의 모델을 만드는 기준을 정하고 있다. 이 협약을 비준하거나 가입한 국가의 정부는 필요한 조치를 취함으로써 그 규정들을 적용할 의무를 진다. 그리고 권리가 침해된 이주노동자에게 사법적 구제를 구하는 것을 보장할 의무가 있다.

이 이주노동자권리협약의 취지는, 협약에 의해 이주노동자로 분류된 사람은 그 법적 지위에 관계없이 인권을 향유할 권리가 있다는 것이다.

1993년 6월 비엔나에서 열린 인권에 관한 세계회의는 각 국가가 이 권리협약을 가능하면 신속히 비준할 것을 권고하였다. 비엔나 선언과 그 행동계획에서는, 모든 국가에게 모든 이주노동자와 그 가족의 인권을 보호할 것을 요구하였다.) A/CONF.157/23, part Ⅱ, paras. 33-35. Commission on Human Rights 결의 1998/15에서 재인용.

세계회의는 이주노동자와 초청국(취업국) 사회 사이의 조화와 관용을 더욱 증진하는 조건을 창출하는 것이 특히 중요하다고 지적하였다.

이밖에도 '인구와 개발에 관한 국제회의'(카이로, 1994년 9월), '사회개발에 관한 세계정상회의'(코펜하겐, 1995년 3월), '제4차 세계여성회의'(북경, 1995년 9월) 및 '세계인종차별철폐회의'(더반, 2001년8월) 등 주요한 국제회의에서 이주노동자 보호문제는 의제로서 다루어졌다.

(2) 제정경위

가. 초기 논의

1970년대 초 노동력의 불법송출(illegal trafficking)은 이주노동자의 문제를 UN에서 토의주제가 되도록 한 쟁점이었다.

1972년에 경제사회이사회(ECOSOC)는 아프리카로부터 유럽국가들로 노동력을 불법적으로 송출하여 근로자들을 노예와 같이 착취하는 것에 대해 경고하였다(resolution 1706(LⅢ)). 이사회는 불법적인 알선을 통해 노동력을 착취하고 이득을 얻기 위해 아프리카국가들의 대량 빈곤, 무지, 실업을 이용하는 것을 개탄하고, 관련 정부들에게 범죄자를 단속하고 이 문제에 대응하기 위한 법적인 조치를 취할 것을 요구하였다.

같은 해에 유엔 총회는 이주노동자에 대한 차별을 비판하고, 정부들에 대해 그러한 관행을 중단하고 이주노동력의 도입법규를 개선할 것을 요청하였다(resolution 2920(ⅩⅩⅦ)). 그리고 모든 형태의 인종차별의 제거에 대한 국제협약의 존중을 권유하고 ILO의 97호협약을 비준하도록 요구하였다.

이주노동자 권리의 보호를 위한 국제협약의 제정을 권고한 것은 1978년 제네바에서 열린 '인종주의(Rasicism and Racial Discrimination)와 투쟁하는 제1차 세계회의'였다. UN 총회는 '모든 이주노동자의권리와 품위를 보장하기 위한 조치'에 대한 1978년 결의(33/163)에서 동일한 권고를 했다.

이주노동자권리협약에 이르는 길에서 다른 전환점은, 1979년에 차별방지와 소수자보호 소위원회에 대한 BaronessElles가 작성한 비국적자의 인권을 보호하기 위한 국제규정에 대한 연구이다. 이 연구는 외국인의 권리가 아직도 일반적으로 보호되지 않으며, 국제인권규범의 외국인에 대한 적용은 불명확하다고 결론을 내리고 있다. 그래서 Baroness Elles는 "거주국의 국적자가 아닌 개인의 인권"에 대한 선언 초안을 국제사회가 채택할 것을 제안하였다.

실무소모임(working group)은 1980년에 국제협약을 제정하기 위해 구성되었으며,UN 인권위원회, 사회개발위원회(the Commission for Social Development), ILO, UNESCO와 같은 국제기구들이 이러한 작업에 기여하도록 초청되었다.

실무소모임은 총회의 매년 회기에 계속적으로 재구성되었으며, 1990년에는 이 협약의 초안작업을 완료하였다. 실무소모임은 1990년 6월의 모임에서 작업을 마무리하였고 같은 해 12월 18일 총회에서 이주노동자권리협약이 채택되었다.

나. 취업국과 송출국의 견해 차이

이주노동자권리협약의 제정과정에서 취업국인 선진자본주의국가와 송출국인 제3세계국가 사이에는 커다란 견해차이가 있었다. 대표적인 쟁점은, 뒤에 적는 1975년의 ILO 제143호 협약의 평가였다. 이 협약에 대한 평가를 놓고 선진자본주의 국가와 제3세계국가 사이에는 평가가 서로 달랐다. 선진자본주의 국가는 내용이 너무 이주노동자를 보호하는 것이라고 생각했던 것에 비해서, 제3세계국가에서는 불법체류 근로자에 대한 보호가 불충분하는 등 미흡하다고 생각하였다. 문제의 실질적인 해결을 위해서는 제143호 협약을 개정하거나 그렇지 않으면 UN의 장으로 옮겨서 새로이 문제를 검토하는 방안이 있었다. 선진자본주의 국가의 사이에서는 前者의 길이 고려되었지만, 제3세계국가에게는 자기의 발언권이 강한 UN에서 새로운 협약을 작성하는 방법이 유리하였다. 게다가 ILO의 장에서는 노동관계의 보호가 중심을 이루었지만, UN의 장에서는 생활전반을 포함하여 넓은 범위에서의 구조설정이 가능하였다. 이러한 이유로 멕시코, 모로코, 알제리아 등 근로자를 송출하고 있는 저개발 국가는 새로운 협약의 제정을 요구했다.) 江橋崇, "移住勞　者保護條約□採擇□意味□□□□", '法學□□□-' 第442　(1991.10), 60면.

실무소모임은 약 10년에 걸쳐서 심의를 진행하였고 ILO 등 UN 관련기관과의 협력과 UN 가맹국의 의견을 청취하면서 협약 초안의 작성을 계속하였다. ILO는 처음에는 UN의 장이 아닌 ILO에서 이 문제에 대처하는 국제적인 틀을 만드는 것을 희망하였으나, 그뒤에는 협약작성의 방향이 명확하다면 이에 협력하여 전문기관으로서의 조언을 하는 것과 함께 협약이 기존의 UN 및 ILO의 인권 협약들과 내용에서 저촉하지 않도록 배려하는 역할을 맡았다. UN 가맹국 가운데에는 멕시코, 모로코를 중심으로 한 제3세계국가들이 활발히 의견을 제시하였고,서유럽국가 중 지중해 연안의 포루투칼, 스페인, 이탈리아, 그리스 등과 스칸디나비아반도 부근의 핀란드, 스웨덴, 덴마아크, 노르웨이, 네덜란드 등도 자격외 취업의 방지와 취업하고 있는 자의 인권보호를 원칙으로 하여 논의에 참가하였다.

(3) 비준현황과 비준운동

가. 비준현황

UN의 이주노동자권리협약은 곧 효력이 발생할 것이다. 지난 2002년 12월 10일 동티모르(East Timor, Timor-Leste) 의회가 이 협약을 20번째로 비준하였다. 협약 제87조에 의하면 20번째의 비준서 또는가입서가 UN사무총장에게 기탁된 날로부터 3개월이 경과한 날에 그 효력이 발생한다.

2004년 2월 11일 현재 이주노동자권리협약에 비준(ratification)한 나라는 가나□과테말라□기니□동티모르□말리□멕시코□모로코□벨리즈□보스니아-헤르체고비나□볼리비아□부르키나파소□세네갈□세이셸□스리랑카□아제르바이잔□에콰도르□엘살바도르□우간다□우루과이□이집트□카포베르데□콜롬비아□키르기스스탄□타지키스탄□필리핀 등 25개국이고, 서명(signature)한 나라는 기니-비사우□방글라데시□상투메-프린시페□시에라리온□칠레□코모로□터키□토고□파라과이 등 9개국이다. 지금까지 비준을 한 국가들은 대체로 송출국으로 분류되는 국가들이며, 이들 국가가 비준, 서명할 때에 유보(Reservation)한 내용들은 여러 가지이다. 그 가운데에 여러 국가가 유보한 규정은, 협약 제46조(콜롬비아, 터키가 유보함)와 제15조(콜롬비아, 터키)를 들 수있다. 제46조는 '관세의 면제'에 대한 규정으로서 이주노동자와 그 가족의 '휴대품과 가재도구 및 (고용에) 필요한 용구'에 대해 취업국은 물론이며 송출국도 관세를 면제하도록 규정한 조항이다. 제15조는 이주노동자와 그 가족의 재산에 대한 자의적 침해를 금지한 규정이다. 이러한 유보들은 송출국의 국익이 반영된 것으로 추측된다. 취업국으로 분류되는 국가는 아직까지 없다.

나. 이주노동자 권리보호를 위한 UN의 노력

UN 인권위원회(Commission on Human Rights)는 1998년에도 각 국가들이 이주노동자권리협약을 서명, 비준 또는 가입할 것을 권고하였다(인권위원회 결의 1998/15, 1998/17, 1998.4.9.). 이 회의에서 인권위원회는 사무총장에게, 다음 회기(55차 회의, 1999년)에 이 협약의 현황과 사무총장이 이 협약과 이주노동자의 권리보호를 증진하기 위해 기울인 노력에 대한 보고를 제출하도록 요구했다. 그리고 "모든 이주노동자의 상황을 개선하고 그 인권과 품위를 보장하기 위한 조치"라는 명칭의 안건을 다음 회기의 예비안건에 포함시킬 것을 결정하였다(1998/15). 그리고 UN 사무총장에게는 여성 이주노동자에 대한 폭력의 문제에 대한 종합적인 후속보고서를 인권위원회의 제56차 회기에 제출할 것을 요구하였다(1998/17). 이주노동자와 그 가족의 보호에 대해서 인권위원회는 그 이전에도 여러 차례, 즉 1997년 4월 3일의 1997/13결의와 1997/15결의 그리고 1996년 8월 23일의 1996/10결의에서 다루었다.

특히 1997년 4월 UN 인권위원회는 1997/15의 결의를 통해, 5명의 국제 전문가로 구성되는 실무소모임을 구성하도록 했다. 그리하여, 이주노동자의 인권의 효과적이고 완전한 보호에 대해 존재하는 장애에 관해 정부, 민간단체 등으로부터 정보를 수집하고,이주노동자 인권의 증진, 보호, 그리고 이행을 증진하기 위한 권고를 작성하도록 했다.) UN. Doc. E/CN.4/1998/76 참고.

UN 인권위원회 이외에도 UN의 각 산하기구들은 이주노동자 보호를 위해 나름의 노력을 기울이고 있다. '차별방지와 소수자 보호를 위한 소위원회'에서도 각국이 이주노동자보호협약을 순조롭게 비준하도록 각국에 거듭 요청하고 있다.

'사회개발을 위한 유엔위원회'(United NationsCommission for Social Development; UNESCO)는 이주노동자 자녀의 교육에 대해 특별한 주의를 기울려 왔다. UN아동기금(UNICEF)도 최근, 이주노동자 자녀의 권리의 증진과 보호에 관심을 가져왔는데, 이주노동자의 자녀는 아동의 권리에 관한 협약상 모든 규정의 적용을 받는다. UNICEF의 국제아동개발센타에서 나온 많은 연구간행물은 취업국에서의 이주노동자 그 자체로서, 아울러 소수인종으로서 그들의 상황을 다루어왔다.

다. 이주노동자권리협약의 비준운동

이 협약의 비준에 대해서 국내외의 압력이 점차 높아지고 있다.

지구적인 차원에서는 ILO, WCC 등의 국제기구와 단체들이 공동으로 이주노동자권리협약의 비준 캠페인을 벌이고 있다.) 'The Global Campaign for Ratification of the Convention on Rights of Migrants'를 의미한다. ILO, WCC 이외에도 ICFTU, IOM (International Organization for Migration), Migrant Rights International, International Migrants Rights Watch Committee, Human Rights Watch, International Commission of Jurists 등이 캠페인 조직위원회(Steering Committee)에 참가하고 있다. 참고: IOM의 홈페이지의 자료(http://www.iom.ch/www/campaign_migrants).

아시아에서는 Migrant Forum in Asia (아시아 네트워크)를 중심으로 비준 캠페인이 전개되고 있는데, 지난 1998년 11월 말레이시아에서 열린 APEC 국제민중회의(APPA: Asia Pacific People's Assembly)에서는 '이주노동자의 권리는 곧 인권'(Migrant Rights are Human Rights)이라는 표어로 全아시아 캠페인을 벌여나가기로 결의하였다. 일본에서는 지난 11월에 UN 비준에 관한 교육 및 기독교 연대네트웍을 구축하고 있으며, 필리핀과 홍콩에서도 활발한 움직임이 있다.) 박천응, "UN 이주노동자 규약 비준운동 어떻게 할 것인가?", 외선협 토론회 자료집 98-12, 1998.12.18, 28-9면 참조.

한국에서는 1998년 12월 9일 외국인노동자대책협의회(약칭 '외노협')를 중심으로 한국정부의 UN 이주노동자 협약 비준을 촉구하는 각계인사 300인 촉구인단의 선포식이 있었다. 그리고 위 협약이 채택된 12월18일에 한국교회외국인노동자선교협의회(약칭 '외선협')에서는 기념예배와 토론회를 통해 한국의 교회와 각 교단이 12월 18일 주간을 이주노동자의 주간으로 설정하여 예배를 드릴 것을 촉구하였다. 이후 아시아 각국을 비롯한 국제적인 차원에서는 매년 12월 18일 주간에 UN 이주노동자 협약 비준 촉구 집회, 국내 포럼 등을 , 자국 주내 외국 대사관 방문, 공개서한 발송 등 다양한 활동을 벌여왔으며, 이러한 국제적인 차원의 공동캠페인과 압력 결과, 2000년 12월 4일 유엔은 이주노동자 협약이 통과된 날을 기념하는 12월 18일을 세계이주노동자의 날로 선포하였다. 이로써 전 세계적으로 날로 늘어나고 있으나 적절한 법적 보호를 받지 못하는 이주노동자들의 권리를 국제적으로 인식할 수 있는 계기를 또 한번 마련하게 되었다.

(4) 협약의 체계

이 협약은 이주노동자의 지위에 대해서 매우 포괄적인 내용을 담고 있으며 보호의 강도도 높다. 전체적으로 보면, 전문과 제1부로부터 제9부까지 93개조로 구성되어 있다.

제1부(제1□6조)는 협약이 적용되는 이주노동자의 범위와 용어의 정의를, 제2부(제7조)는 권리향유에서의 비차별의 원칙을, 제3부(제8□35조)는 증명서를 소지하지 않았거나 불법체류상태에 있는 근로자를 포함한 모든 이주노동자와 그 가족이 향유하는 인권을, 제4부(제36□56조)는 증명서를 소지하였거나 적법상태에 있는 이주노동자와 그 가족에게만 인정되는 기타의 권리를, 제5부(제57□63조)는 국경근로자, 계절근로자 등 특별한 범주에 속하는 이주노동자와 그 가족의 권리를, 제6부(제64□71조)는 근로자와 그 가족의 국제적 이주에 관해 건전하고 형평에 맞고 인도적이며 적법한 상태를 촉진하기 위해 필요한 조치를, 제7부(제72□78조)는 협약의 적용과 이행을 확보하기 위해 필요한 사항, 즉 시행조치를, 제8부(제79□84조)는 다른 협약과의 관계 및 권리구제에 관한 일반조항을, 제9부(제85□93조)는 협약의 효력발생, 가입, 해석과 적용을 둘러싼 분쟁의 해결 등을 각각 규정하고 있다.

(5) 균등대우원칙(제2부)

먼저, 이 협약의 제2부에서는 균등대우의 원칙에 대한 언급이 있다. "이 협약의 체약국은 인권에 관한 국제문서에 따라서 자국의 영역 내에 있거나 자국의 관할권에 복종해야 할 모든 이주노동자 및 가족에 대하여, 성□인종□피부색□언어□종교 또는 신조□정치적 또는 기타의 의견□민족이나 종족이나 사회의 출신□국적□연령□경제적 지위□재산□혼인상의 지위□출생 기타의 지위에 의한 어떠한 구별도 없이, 이 협약 가운데 정해진 권리를 존중하고 확보하는 것을 약속한다"고 하고 있다. 민족적 출신뿐만 아니라, 국적(nationality)에 의한 차별도 금지됨을 분명히 하고 있다는 데에 특징이 있다.

(6) 불법체류 근로자를 포함한 모든 이주노동자 보호(제3부)

불법체류 근로자에 대한 적극적 인식과 보호규정은 이 협약의 중요한 특색이다. 원래 제3부는 모든 이주노동자와 그 가족의 보호를 위한 규정이지만, 불법체류 근로자가 가장 열악한 상태에 있으므로, 특히 불법체류 근로자에 대해 의미가 있는 규정들이다.

이주노동자권리협약은 그 前文에서 불법체류 이주 문제에 대해 다음과 같이 인식하고 있다. 이를 통해 이주노동자권리협약의 기본시각을 알 수 있다.

" …… 이주에 관한 인권문제가 비적법 이주(irregular migration)의 경우에 더욱 중대하다는 것을 인식하고, 그 때문에 이주노동자의 비밀 이동과 부정거래를 방지하고 제거하기 위하여, 그 기본적 인권의 보호를 확보함과 함께 적절한 조치가 장려되어야 한다는 것을 확신하고,

증명서를 소지하지 않거나 비적법상태에 있는 이주노동자가 다른 근로자보다 불리한 근로조건 아래에서 고용되어 있는 것, 그리고 사용자는 불공평한 경쟁의 이익을 획득하기 위해 그 같은 근로자를 찾고 있는 것을 고려하며,

모든 이주노동자의 기본적 인권이 더욱 넓게 인정된다면 비적법상태에 있는 이주노동자의 고용에 대한 의존을 방지한다는 것, 나아가 적법상태에 있는 이주노동자와 그 가족에게 몇가지 추가적인 권리를 부여하게 된다면 모든 이주노동자와 사용자가 관계 체약국에 의해 정립된 법과 절차를 존중하고 준수하는 것을 조장한다는 것을 고려하며, …… "

모든 이주노동자와 그 가족의 보호를 위한 제3부의 내용은 대체로 세계인권선언, UN인권규약 등에서 정하고 있는 사항으로서 UN 이주노동자권리협약은 이를 체계적, 구체적으로 정하고 있다.

불법체류 이주노동자에 대한 국제적 논의에서는 세 가지 측면이 부각되어 왔다. 그것은 출입국관계법(immigration laws)을 위반한 사람이라는 것, 근로자라는 것, 그리고 인간이라는 것이다. 그러한 논의의 귀결은, 이들 사정은 각각의 법률적 효과를 지니는 것이며, 개별 근로자의 권리를 침해하는 것으로 혼동되어서는 안 된다는 것이었다.) UNHCHR, supra note 4.

가. 출국의 자유

① 이주노동자와 그 가족은 본국을 포함한 어떠한 국가에도 출국하는 자유를 가진다. 이 권리는 어떠한 제한을 둘 수 없다(제8조 제1항). 다만, 법에 의해 정해지고 국가의 안전, 공공질서 등을 보호하기 위해 필요하며, 이 협약 제3부에서 인정된 다른 권리와 충돌하지 않는 제한의 경우는 예외이다.

② 이주노동자권리협약의 이 규정은 국제인권규약(B) 규정과 같은 취지이다. 국제인권규약 제12조 제1항은 "모든 사람은 자국(본국)을 포함한 어떠한 나라로부터도 자유로이 퇴거할 수 있다"고 한다.

③ 그러나 이주노동자권리협약에 가입한 국가가 그 국가로의 입국에 대한 기준을 제정하는 권리는 침해당하지 않으므로(제79조 참조), 이주노동자의 입국을 취업국이 제한하는 것은 허용된다.

나. 생명권(제9조), 고문 또는 비인도적 형벌의 금지(제10조), 노예□강제노동의 금지(제11조), 사상□양심 및 종교의 자유(제12조), 표현의 자유(제13조), 사생활□명예 및 신용의 보호(제14조) 등

이른바 '자유권적 기본권'으로 분류되어온 권리들에 대해서는 이주노동자의 권리를 인정하고 있다. 이러한 내용은 국제인권협약들에서 일반적으로 승인되고 있다.

생명권: 세계인권선언 제3조, 국제인권규약(B) 제6조 제1항, 유럽인권협약 제2조 제1항, 아프리카 인권헌장 제4조이 있다.

고문 또는 비인도적 형벌의 금지: 세계인권선언 제5조, 국제인권규약(B) 제7조, 유럽인권협약 제3조, 미주인권협약 제5조 제2항, 아프리카인권헌장 제5조. 그리고 고문방지를 위한 협약이 다수 체결되어있는데, UN고문방지협약(1984년), 美洲고문방지협약(1985년), 유럽고문방지협약(1987년)이 있다.

노예□강제노동의 금지: 세계인권선언 제4조, 국제인권규약(B) 제8조, 유럽인권협약 제4조, 미주인권협약 제6조, 아프리카인권헌장 제5조 등은 노예제도, 노예무역, 강제노역을 금지하고 있다. 이러한 노예제도, 노예무역에 관하여 국제인권규약(B) 제4조 제2항, 유럽인권협약 제15조 제2항, 미주인권협약 제27조 제2항은 국가의 비상사태가 선포된 경우에도 위반할 수 없다.

사상□양심 및 종교의 자유: 세계인권선언 제18조, 국제인권규약(B) 제18조 제1항, 유럽인권협약 제9조 제1항, 미주인권협약 제12조 제1항 및 제13조 제1항.

표현의 자유: 세계인권선언 제19조, 국제인권규약(B) 제19조 제1항, 제2항, 유럽인권협약 제10조제1항, 미주인권협약 제13조 제1항, 아프리카인권헌장 제9조 제2항.

사생활□가족□가정□통신에 대한 자유: 세계인권선언 제18조, 국제인권규약(B) 제18조 제1항, 유럽인권협약 제9조 제1항, 미주인권협약 제12조 1항 및 제18조 제1항.

이상의 내용은, 정인섭, '외국인의 국제법상 지위에 관한 연구: 정주외국인의 경우를 중심으로', 서울대 박사학위논문, 1992.2, 23면.

이 권리들은 불법체류 여부를 묻지 않고 보장된다.

다. 신체의 자유 등(제16조, 제17조 참조)

① 이주노동자와 그 가족은 신체의 자유와 안전에 대한 권리를 가지며(제16조 제1항), 자의적으로 체포되거나 구금되지 않으며, 법률에서 정해진 이유 및 절차에 의하지 않는 한, 그 자유를 침해당하지 않는다(제16조 제4항).) 세계인권선언 제3조, 국제인권규약(B) 제9조, 유럽인권협약 제5조 제1항, 미주인권협약 제7조 제1항, 아프리카인권헌장 제6조 등은 신체의 자유와 안전에 대한 규정을 두고 있으며, 이러한 자유는 외국인을 포함한 모든 사람의 권리로 규정되어 있다(정인섭, 앞의 책, 23-5면. 또한 피체포자의 권리에 대해서도 많은 국제인권협약이 정하고 있다). 한국이 비준한 국제인권규약(B)은 제9조 제1항에서 "모든 사람은 신체의 자유와 안전에 대한 권리를 가진다. 누구든지 자의적으로 체포되거나 또는 억류되지 아니한다. 어느 누구도 법률로 정한 이유 및 절차에 따르지 아니하고는 그 자유를 박탈당하지 아니한다"고 하며, 제2항은 "체포된 사람은 누구든지 체포시에 체포이유를 통고받으며, 또한 그에 대한 피의사실을 신속히 통고받는다"고 한다.

② 체포된 이주노동자와 그 가족은, 체포될 때 가능한 한 그들이 이해하는 언어로 체포의 이유가 고지되어야 하고 또 그들이 이해하는 언어로 그들에 대한 피의사실이 신속하게 고지되어야 한다(제16조 제5항).

③ 이주노동자와 그 가족이 체포, 구금된 경우에도 그의 요청이 있는 때에는, 체포나 구금의 이유를 本國이나 그 외교기관에게 지체없이 통보해야 한다(제16조 제7항).

④ 이주노동자와 그 가족은 구금 또는 복역의 기간 동안 국민과 같이 그 가족과 접견할 권리를 가진다(제17조 제5항).

라. 공정한 재판을 받을 권리(제18조, 제19조)

① 이주노동자와 그 가족은 법원 앞에 관계 체약국의 국민과 평등한 권리를 가진다. 이주노동자와 그 가족은 그 형사상 범죄의 확정 또는 민사상 권리 및 의무의 확정을 위해, 법률로 설치되고 전문적이며 독립되고 공평한 법원에 의한 공정한 공개심리를 받을 권리를 가진다(제18조 제1항). 세계인권선언 제10조, 국제인권규약(B) 제14조, 유럽인권협약 제6조 제1항, 미주인권협약 제8조 제1항 등은 공정한 재판을 받을 권리에 대한 규정을 두고 있으며, 이러한 자유는 외국인을 포함한 모든 사람의 권리로 규정되어 있다. 이주노동자의 권리와 직접 관련된 국제인권규약(B)의 규정을 보면, 외국인을 포함한 모든 사람은 그에 대한 형사상의 죄를 결정함에 있어서 적어도 다음과 같은 보장 등을 완전 평등하게 받을 권리를 가진다. (a) 그에 대한 죄의 성질 및 이유에 관하여 그가 이해하는 언어로 신속하고 상세하게 통고받을 것, (f) 법정에서 사용되는 언어를 이해하지 못하거나 또는 말할 수 없는 경우에는 무료로 통역의 조력을 받을 것 등이 규정되어 있다(제14조 제3항 a,f호).

② 형사사건과 관련해서도 이주노동자와 그 가족은 형사상 무죄추정의 원리, 형벌불소급의 원리, 변호인의 조력을 받을 수 있는 권리,불리한 진술거부권 등도 규정되어 있다. 나아가 이주노동자가 취업국의 언어를 이해하지 못하므로, 자국어로 그 범죄와 이유를 고지받을 수 있으며, 경우에 따라서는 무료의 통역원조를 받도록 하고 있다(제18조 제3항 참조).

마. 증명서, 여권의 보호(제21조)

법률에 기하여 정당한 권한을 가지는 공무원에 의하는 때를 제외하고는, 신분증명서, 또는 국가의 영역으로의 입국이나 체류, 거주를 인정하는 증명서 또는 노동허가서를 압수, 훼손하는 것은 누구에 의한 것이든 위법이다.

바. 강제퇴거(expulsion, 제22조)

① 이주노동자와 그 가족은 법률에 의해 권한 있는 기관에 의한 결정에 의해서만, 체약국의 영역으로부터 추방될 수 있다(제2항). 또한 추방의 결정은 그들이 이해할 수 있는 언어로 결정의 이유와 함께 전달되는 것이 원칙이다(제3항).

② 이주노동자와 그 가족은 강제퇴거에 대해 이의를 신청하여, 최종결정이 사법기관에 의해 선고되거나 국가안전상 부득이한 이유에 의해 인정되지 않는 한, 권한 있는 기관에 의해 사안의 재심사를 받을 권리를 가진다. 이 재심사중에는 국외퇴거결정의 집행정지를 요구하는 권리를 가진다.(제4항)

③ 본국의 외교적 보호(제23조): 이주노동자와 그 가족은 이 협약에서 인정된 권리가 침해된 경우는 어느 때라도 본국 또는 본국의 이익을 대표하는 국가의 영사 또는 외교관의 보호와 원조를 구할 권리를 가진다. 특히 추방할 때에는 관련 개인에게 지체없이 이 권리가 고지되어야 하며, 추방국의 기관은 이 권리의 실현을 촉진하여야 한다.

사. 사회보장에 대한 권리와 긴급의료에 대한 권리

① 사회보장에 관하여, 이주노동자와 그 가족은 적용가능한 그 국가의 법률 및 2국간 또는 다국간 협약에 의해 규정된 요건을 충족하는 한, 취업국에서 국민에게 인정되는 것과 동일한 취급을 향유한다(제27조 제1항).

② 적용된 법률에 의해 이주노동자와 그 가족에게 급부가 인정되지 않는 경우에는 그 국가는 그 급부에 대해 동일한 상태에 있는 국민에게 인정되는 취급을 기초로, 불입한 갹출금의 상환 가능성을 검토해야 한다(제27조 제2항).

③ 이주노동자와 그 가족은 관계 체약국의 국민과 평등한 취급에 기초하여 그 생명유지 또는 회복이 어려운 건강상의 위험을 회피하기 위해 긴급히 필요한 모든 의료를 받을 권리를 가진다. 이같은 긴급의료는 체류 또는 고용에 관한 어떠한 비적법상태를 이유로 거부되지 않는다(제28조).

아. 자녀의 권리(제29, 30조)

① 이주노동자의 자녀는 성명, 출생의 등록 및 국적에 대한 권리를 갖는다.

① 자녀의 교육: 이주노동자의 모든 자녀는 체약국의 국민과 평등한 취급에 기초하여 교육을 받을 권리를 갖는다. 공립의 취학전 교육시설 또는 학교에서 교육을 받을 권리는 그 부모의 체류 또는 고용에 관한 비적법상태 또는 자녀 체류의 비적법성을 이유로 하여 거부 또는 제한되지 않는다.

자. 문화적 독자성의 존중(제31조)

체약국은 이주노동자와 그 가족의 문화적 독자성(cultural identity)의 존중을 보장하고, 그 본국과의 문화적 결합의 유지를 방해하지 않는다.) 관련되는 규정으로는 국제인권규약(B) 제27조가 있다.

또한 이러한 노력을 원조 또는 권장하기 위해 적절한 조치를 취할 수 있다.

차. 노동조합에 대한 권리

다음으로 노동조합에 대한 권리이다. 이주노동자권리협약 제26조는 불법체류 근로자를 포함한 모든 이주노동자에 대해 노동조합 기타 단체의 회의 및 활동에 참가하는 권리를 보장하고 있다. 그렇지만, 노동조합의 결성권은 여기에서는 명시되고 있지 않으며, 결성권은 제40조에서 정하고 있다. 제40조는 적법상태에 있는 이주노동자에게 보장된 제4부에 속하기 때문에 문언상으로만 보면 합법체류자만이 노동조합결성권이 있는 것으로 규정되어 있다.) 국제인권규약(B) 제22조는 "모든 사람이 자기의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 권리를 포함하여 다른 사람과의 결사의 자유에 대한 권리를 갖는다"고 정함으로써, 불법체류 근로자도 노동조합 결성권이 있는 것으로 해석될 수 있는 규정을 두고 있다. 그밖에도 세계인권선언 제20조 제1항, 유럽인권협약 제11조 제1항, 미주인권협약 제16조 제1항, 아프리카 인권헌장 제10조 제1항이 결사의 자유에 대해 정하고 있다.

카. 사전고지를 받을 권리

이상적으로 본다면, 이주노동자는 일하려고 하는 국가의 언어에 대해 기초적인 사항을 알아야 하며, 문화, 법, 사회 그리고 정치의 기초적인 사항에 대해서도 알아야 한다. 그들은 임금 기타의 근로조건과 일반적 생활조건에 대해서도 미리 알아야 한다.

이러한 측면에서 이주노동자권리협약은 몇가지 규정을 두고 있다. 즉, 협약 제33조에 의하면, 이주노동자와 그 가족은 본국, 취업국 또는 통과국 중 관계된 국가로부터 이주노동자권리협약으로부터 발생하는 그들의 권리, 입국의 조건, 관계국의 법률과 관행 아래에서 권리와 의무 기타의 사항에 대해 고지받아야 한다. 이주노동자와 그 가족이 청구할 때에는, 적절한 정보가 무상으로 제공되어야 하며, 가능한 한 그들이 이해할 수 있는 언어로 제공되어야 한다.

나아가 제37조에 의하면, 이주노동자와 그 가족은 출국전, 또는 늦어도 취업국에 입국하는 때에 본국 또는 취업국으로부터, 그 입국에 적용되는 요건 및 특히 체류와 함께 종사하는 보수활동에 관한 모든 조건 및 취업국에서 충족해야 하는 요건, 그리고 이들 조건의 변경을 위해 계출해야 하는 기관에 대해서 충분하게 고지될 권리를 가진다.

타. 그밖에도 제25조(근로조건에 대한 균등대우) 등의 규정이 있다.

(7) 합법체류 근로자에게 추가적으로 인정되는 권리(제4부)

아래에서 열거되고 있는 권리들은 불법체류 근로자에게는 인정되지 않는다는 사실에 유념할 필요가 있다. 불법체류 근로자는 취업국(취업국)이 체류의 자격을 인정하지 않는 사람이므로, 주거선택이나 가족결합,직업선택의 자유를 누릴 수는 없는 것으로 되어 있다.

가. 일시 출국의 권리(제38조)

① 취업국은 이주노동자와 그 가족이 체류 및 노동의 허가에 영향을 받는 것 없이 일시적으로 출국하는 것을 허용하기 위해, 사정에 따라서 모든 노력을 한다. 이때 취업국은 이주노동자와 그 가족의, 특히 본국에서의 특별한 필요와 의무를 고려한다.

② 이주노동자와 그 가족은 이같은 일시적 출국이 허가되는 조건에 대해서 충분히 고지될 권리를 가진다.

나. 이동, 주거선택의 자유(제39조)

이주노동자와 그 가족은 취업국의 영역 내에서 이동의 자유에 대한 권리와 주거를 선택할 자유를 가진다.) 국제인권규약(B) 제12조 제1항도 이러한 권리를 합법적으로 그 국가의 영역 내에 있는 사람에게 인정하고 있다.

다. 결사에 대한 권리(제40조)

이주노동자와 그 가족은 그 경제적, 사회적, 문화적 및 기타의 이익의 보호 및 촉진을 위하여 단체 및 노동조합을 결성할 권리를 가진다.

라. 본국의 공무에 참가할 권리(제41조)

마. 가족의 결합(제44조)

체약국은 이주노동자가 그 배우자 또는 적용되는 법률에 의해 혼인과 동등의 효과를 가진 관계에 있는 사람 또는 미성년자로 미혼의 피부양자인 그 자녀와 재결합하기 위해 적당하다고 생각되고 동시에 그 권한의 범위내인 조치를 취한다(제2항).

이주노동자가 가족의 재결합을 하는 것은 취업국으로의 입국과 체류를 전제로 하는 것이기 때문에, 모든 이주노동자에게 이를 허용하는 것에는 많은 무리가 따른다. 그런 까닭에 이를 합법체류 근로자에 한정된 권리로 규정하고 있다.

바. 직업선택의 자유(제52조)

(8) 이주노동자권리협약의 효력

가. 효력발생 요건

이 협약은 체약국이 제한되어 있는 것이 아니라 모든 국가에게 개방되어 있다. 각 국가는 전권대사가 서명(signature)해야 하며 입법부등에 의해 비준(ratification)되어야 한다(제86조).

이 협약은 20번째의 비준서 또는 가입서가 기탁된 이후 3개월이 경과한 다음달 1일부터 효력이 발생한다(제87조 제1항). 비준서는 UN 사무총장에게 寄託한다.

나. 권리보호위원회

이 협약은, 이주노동자의 보호를 위해 권리보호위원회(Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families)의 설치를 예정하고 있다. 이 위원회는 협약의 효력발생시에 10인의 전문가로 구성(41번째의 체약국에서 효력이 발생한 후에는 14인)되며, 위원회의 위원은 체약국에 의해 지명된 사람의 명부 중에서 체약국에 의한 비밀투표에 의해 선출된다.

체약국(States Parties)은 이 협약규정을 실시하기 위한 입법, 사법, 행정 및 기타의 조치에 관한 보고를 협약효력이 발생한 때로부터 1년이내, 그 이후에는 매 5년마다 제출해야 한다. 위의 권리보호위원회는 각 체약국이 제출한 보고를 심의하며, 체약국에게 위원회 의견을 보낼 수 있다.

권리보호위원회는 체약국이 이 협약의 의무를 불이행한다는 통보(communications)를 다른 체약국으로부터 수리하여 심의하며, 권리를 침해당한 개인 또는 대리인으로부터의 통보를 수리하여 심의할 권한을 가질 수 있다. 다만, 이 권한들은 위원회의 위 권한을 인정하는 선언을 한 체약국에 대해서만 인정된다.

Ⅱ. 국제노동기구(ILO)의 협약과 권고

국제노동기구는 외국인노동자의 보호에 대해서 관심을 가지고 지속적인 노력을 기울여 왔다. ILO의 노력은 일찍부터 시작된다. ILO의 기본원칙을 정한 베르사이유 평화협약은 "각국에서 법률에 의해 정립된 근로조건에 관한 기준은 그 국내에 합법적으로 거주하는 모든 근로자의 공평한 경제적 대우를 적절하게 고려하여야 한다"(제427조)고 규정하고 있고, 1919년 제1회 총회에서 ILO는 이주노동자와 내국인의 대우의 평등을 촉진하는 것을 하나의 목적으로 채택했다. 1919년에 외국인노동자의 상호대우 권고(제25호), 1925년에 근로자의 재해보상에 관한 내외국인노동자의 균등대우에 관한 협약(제19호),) 이 협약은 비준한 국가 상호간에만 적용되는 것이었다. 1935년에 이주노동자의 연금에 대한 권리에 관한 협약(제48호), 1939년에 이주노동자의 모집, 직업소개 및 근로조건에 관한 협약(제66호 협약)) The Migration for Employment Convention로 약칭한다.과 권고(제61호 권고)를 채택했다.

국제연합의 전문기구로 재출발한 ILO는 1939년의 협약과 권고를 개정하여 고용목적의 이주에 관한 권고(제86호)와 협약(제97호)을 1949년에 채택했다. 또한 ILO는 1955년에 근로자를 송출하는 입장에 있는개발도상국의 이주노동자 보호협약(제100호)을 채택했고, 1958년에 고용및 직업상 차별대우에 관한 협약(제111호 협약, 차별대우협약)을 채택하였고, 1962년에 사회보장에서 균등대우협약(제118호)을 채택하였고, 1975년에 제97호 협약과 제111호 협약을 보완하여 '불법이주 및 이주노동자의 기회 및 대우균등의 촉진에 관한 협약'(제142호) 및 이주노동자에 관한 권고(제151호)를 채택하였으며, 1982년에 이주노동자의 사회보장에서의 권리유지에 관한 협약(1982년, 제157호)과 권고(제167호)를 채택했다.

ILO의 협약들 가운데, 외국인노동자의 법적지위와 관련하여 중요하게 언급할 가치가 있는 것은, 1948년에 나온 제87호 협약, 1949년에 나온 제97호 이주노동자 협약(개정)과, 1975년의 제143호 이주노동자 보충협약과, 일명 '차별대우(금지)협약'이라고도 불리우는 1958년의 제111호 '고용 및 직업과 관련한 차별에 관한 협약'이다.

1. 결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약

ILO의 기본협약인 제87호 '결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약' 제2조에서도 외국인노동자에 대한 단결권보호에 관련된 규정을 두고 있다. 제2조의 내용을 보면 "근로자 및 사용자는 사전인가를 받지 아니하고 스스로 선택하여 단체를 설립할 권리와, 그 단체의 규약에 따를 것만을 조건으로 하여 그 단체에 가입할 수 있는 권리를 어떠한 차별없이(without distinction whatsoever) 갖는다"고 규정되어 있다. 여기에서 '어떠한 차별없이'의 의미가 문제인데, 이 문구는 초기에는 별로 문제가 되지 않다가 점차로 많는 관심을 받게 되었다.) Jane Hodges-Aeberhard, The right to organise in Article 2 of Convention No. 87 - what is meant by "without distinction whatsoever"?, International Labour Review, Vol. 128, 1989, No. 2, p.178; 위 논문의 목적은 제2조가 해석상 논란을 빚자, 이 조항의 범위를 명확히 하기위해 작성된 글이다.

제87호 협약의 해석과 과련하여 ILO의 결사의 자유위원회(the Freedom of Association Committe)는, "결사의 자유는 직업, 성별, 피부색, 인종, 신앙, 국적, 정치적 견해 등에 기초한 어떠한 형태의 차별도 없이, 사적 경제부문의 근로자뿐만 아니라 공무원과 공공부문의 근로자 모두에게 보장되어야 한다는 것을 의미한다"고 결정하였다.) Freedom of Association - Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committe, Third edition, 1985, para. 210. 한편, ILO의 87호협약은 불법체류 근로자에 대한 노동조합의 결성과 가입까지도 보장하고 있다고 해석하는 견해도 있다. M. Hasenau, "Setting Norms in the United Nations System: The Draft Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and their Families in Relation to ILO Standards on Migrant Workers", International Migration, 28(1990) 1, p.138-9.

그러므로, 결사의 자유위원회의 결정에 따르면, 외국인노동자 역시 노동조합결성에 있어서 차별을 받아서는 안된다.

결사의 자유위원회의 이러한 해석은 제87호 협약의 성립과정부터 이미 예견되고 있었다. 제87호 협약은 1948년의 제31차 ILO총회에서 채택되었는데, 그 이전 제30차 총회에서도 국적에 의한 차별없이 노동조합 결성권이 보장된다는 결의를 하였던 것이다. 제87호 협약은 102개국(1991년 2월 기준)이 비준한 것으로서 ILO의 기본협약이다. 이 협약을 비준하지 않더라도 ILO에 가입한 국가들은 헌장의 기본이념을 존중해야 하는데,결사의 자유는 헌장의 기본이념을 이루고 있다.

2. 이주노동자 협약

1949년에 나온 제97호 이주노동자 협약(개정)은 외국인노동자에 대한 포괄적인 협약이다.) The Convention concerning Migration for Employment(Revised) or the Migration for Employment Convention(Revised). 이 협약은 1939년의 이주노동자의 모집, 직업소개 및 근로조건에 관한 협약(제66호)을 개정한 것이다.

협약은 본 협약과 세개의 부속문서로 구성되어 있는데, 부속문서는 체약국의 선택에 위임되어 있다.) 이 협약의 부속서는 세 가지인데, 제1부속서(ANNEX 1)는 '집단이송을 위하여 정부의 보증 하에 행하여지는 協定 以外의 방법으로 모집되는 이주노동자의 모집, 직업소개 및 근로조건'이며, 제2부속서는 '집단이송을 위하여 정부의 보증(government- sponsored) 하에 행하여지는 協定에 의거하여 모집되는 이주노동자의 모집, 직업소개 및 근로조건'이다. 이들에 따르면 외국인노동자의 모집, 입국 및 직업소개 활동에 종사하는 기관은 정부가 보증하든 그렇지 않든 공적기관이거나 국제문서에 의해 설립된 기관이어야 한다. 또 취업국으로 출발하기 전에 계약서 사본을 인도받고, 근로조건과 보수를 제시받아야 한다(제1부속서의 제5조, 제2부속서의 제6조). 그리고 정부의 보증에 의해 입국한 외국인노동자가 자기의 책임이 없는 사유로 취업을 할 수 없었을 때에는 귀환비용을 부담시켜서는 안되며 적절하게 재취업할 수 있도록 최선을 다해야 한다(제2부속서의 제9,10조). 아울러 제2부속서는 부적절한 노동에 종사하고 있는 근로자가 적절한 노동에 종사하기 위하여 필요한 원조를 제공할 것을 체약국에게 요구하고 있다(제10조). 제3부속서는 '이주노동자의 개인적 소지품, 공구 및 장비의 이입'에 대해서 관세를 면제해주는 내용을 담고 있다.

이 협약은 외국인노동자에 대해 출입국에 관한 정책□법령, 근로 및 생활조건에 관한 규정에 대한 정확한 정보의 제공을 목적의 하나로 하고, 또한 보수, 사회보장 또는 노동조합활동 등 모든 근로조건에 대한 자국민과 평등한 대우를 주된 목적으로 하고 있다. 이 협약은 체류자격을 가지고 있는 외국인노동자를 그 보호대상으로 하고 있다.

이주노동자 협약은 외국인노동자에 대한 정확한 정보의 제공을 위한 규정이 있는데, 제2조에 의하면 "이 협약의 적용을 받은 각 회원국은 이주노동자를 지원하고 또한 그들에게 정확한 정보를 제공하기 위하여 적절하고도 무료의 서비스사업을 유지하거나 또는 그것이 유지되도록 할 것을 약속한다"고 정하고 있으며, 제3조 제1항은 "이 협약의 적용을 받는 각 회원국은 법령이 허용하는 한, 출이주에 관한 잘못된 선전에 대해 모든 적절한 조치를 취할 것을 약속한다"고 하며, 제7조 제2항은 "이 협약의적용을 받는 각 회원국의 공공 고용서비스사업이 이주노동자에 대해 하는 업무를 무료로 보장할 것을 약속한다"고 하고 있다.

이주노동자 협약은 외국인노동자에 대해 균등대우원칙이 적용되는 분야로서, a. 1) 임금, 가족수당, 근로시간, 초과근로시간, 유급휴가, 가내노동의 제한, 최저연령, 훈련, 여자와 연소자의 노동, 2) 노동조합원의 자격과 단체교섭 이익의 향유, 3) 숙박시설, b. 사회보장 c. 고용관련세, 조합비, 갹출금 d. 법적절차등을 열거하고 있다(제6조 제1항).) 제6조 제1항의 원문은 "이 협약의 적용을 받는 각 회원국은 다음 사항에 관하여 자국민에게 적용하는 것보다 불리하지 않은 대우를 국적, 인종, 종교 또는 성별에 관한 차별없이 합법적인 이주자에게 적용할 것을 약속한다.

a. 1) 보수의 일부를 구성하는 가족수당을 포함한 임금, 근로시간, 초과시간의 조치, 유급휴가, 가내노동의 제한, 고용을 위한 최저연령, 수습 및 훈련, 여성노동 및 연소자 노동, 2) 노동조합의 조합원자격 및단체교섭의 이익의 향유(membership of trade unions and enjoymentof the benefits of collective bargaining), 3) 숙박시설.

b. 사회보장(즉, 업무상 재해, 출산, 질병, 폐질, 노령, 사망, 실업 및 가족부양책임 및 국내법령에의하여 사회보장제도의 적용을 받는 기타의 사고에 관한 법률) 다만, 다음과 같은 제한을 받아야 한다. 1) 이미 취득한 권리 및 취득중에 있는 권리의 보전을 위하여 적절한 협약을 맺을 수 있다. 2) 이주국의 법령은 전액 공적기금에서 지불되는 급여 또는 그 일부에 관한 특별한 조치, 모든 통상의 연금지급을 위하여 규정되는 갹출금조건을 구비하지 아니한 자에게 지불되는 수당에 관한 특별한 조치를 규정할 수 있다.

c. 고용되는 자에 관하여 지불되어야 할 고용세, 조합비, 갹출금.

d. 본 협약에서 정한 사항에 대한 법률상의 절차"라고 하고 있다.

위에서 보는 바와 같이 노동조합과 관련해서는 '노동조합원의 자격과 단체교섭이익의 향유'만을 정하고 있으며, 노동조합의 결성권 등에 대한 명시적인 규정은 없다. 그러나 노동조합결성권을 의도적으로 부인하였다기 보다는 그것을 전제로 하고 있다고 보는 것이 타당하다고 생각한다. 왜냐하면, 이 협약 이전에 제87호협약이 제정되었으며, 이 협약에 의하면 외국인노동자도 노동조합의 결성권이 보장되고 있기 때문이다.

이주노동자 협약은 가족의 결합권이나 사업장이동의 자유와 관련하여 규정을 두고 있지 않다. 다만, 같은 해(1949년)에 만들어진 제86호 이주노동자권고 제16조 제2항은 "이주고용이 제한되고 있는 국가에서는, 이들 제한을 가능한 한 그 국가에 일정기간 거주하고 있는 이주노동자에게는 이를 적용하지 않아야 한다. 위 일정기간은 5년을 초과할 수 없다"고 하고 있다. 즉, 외국인노동자가 5년 이상 거주한 경우에는 취업에 대한 제한을 할 수 없다는 권고가 이주노동자 협약과 같은 해에 제정된 것이다.

이 제97호 이주노동자 협약은 1952년 1월에 발효하였으며, 1991년을 기준으로 38개국이 비준하고 있다. 그리고 이 협약과 함께 이주노동자 권고(제86호)가 제정되고,) The Recommendation concerning Migration for Employment

특히 이 권고에서는 그 부속서로서 '난민 등을 포함한 취업을 위한 일시적 및 영구적 이주에 대한 모범협약') Model Agreement on Temporary and Permanent Migration for Employment, including Migration of Refugees and Displaced Persons.을 채택하였다. 이것은 회원국들이 외국인노동자의 이주에 관한 쌍무협약을 체결할 경우에 대비한 모범협약이라고 할 수 있다.

3. 이주노동자 보충협약

다음으로 1975년에 제정된 제143호 이주노동자 보충협약에 대해서 살펴본다.) Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention. 이 협약의 정식명칭은 '불법이주 및 이주노동자의 기회와 대우의 균등의 촉진을 위한 협약'(the Convention concerning Migration in abusive conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers)이다.

1970년대에 들어 국제연합이 외국인노동자문제에 관심을 갖게 되면서 ILO에 대해서도 검토를 의뢰하였다. 그리하여 ILO는 1975년에 이주노동자 보충협약과 동 권고를 작성하였는데,) 권고는 제151호 권고(the Recommendation concerning Migrant Workers)를 말한다.

협약 작성과정에서 많은 논란이 있었다. 외국인노동자를 도입하였지만 자국민의 우선보호는 유지하고 또 위법한 체류와 취업의 규제를 강화하고 싶어하는 선진자본주의 국가의 입장과 불법체류취업을 포함하여 자국민의 취업으로 이익을 획득하는 저개발국가의 입장이 대립하였다. 결국에는 불법체류 근로자도 포함하여 외국인노동자의 권리를 보호해야 한다는 것, 그러나 위법한 외국인노동자의 사용을 규제할 필요가 있고, 불법한 채용은 국내법으로 처벌해야 한다는 것, 반면에 합법적인 이주노동자의 균등대우를 전면적으로 승인함과 함께 고유한 문화의 계승, 자녀교육에 관한 독자의 권리를 인정하는 것 등이 정해졌다.

이 협약은 반드시 타협에 성공한 것이 아니며, 남북제국간에 심한 대립의 가운데에 쌍방이 불만을 가지게 되었고, 이러한 논쟁은 前述한 바와 같이 국제연합의 이주노동자 권리협약의 체결과정에까지 연결이 되었다. 이 보충협약은 1991년 1월을 기준으로 스웨덴, 노르웨이 등을 포함한 15개국이 비준하고 있다.

이주노동자 보충협약도 균등대우에 관한 조항을 가지고 있다.

협약 제10조 제1항에 의하면, "본 협약의 적용을 받는 각 회원국은 국내조건 및 관행(national conditions and practice)에 적합한 방법에 의하여 이주노동자 및 그 가족으로서 자국의 영토내에 합법적으로 거주하는 자들에게 고용 및 직업, 사회보장, 노동조합 및 문화적인 권리와, 개인의 자유와 집단적인 자유에 관하여 동등한 기회 및 대우를 촉진하고 보장하기 위한 국내정책을 선언하고 추구하여야 한다 같은 해에 나온 이주노동자 권고(권고 제151호)의 제2조는 균등대우에 대한 좀더 자세한 규정을 두고 있다. 제2조의 원문은 "회원국의 영역 내에 합법적으로 거주하는 이주노동자와 그 가족은, 다음 사항에 관하여 그 회원국의 국민과 같은 기회와 대우의 실질적 균등을 누려야 한다. a. 직업지도및 직업소개를 받을 기회, b. 그 지역 밖에서나 취업국에서 취득한 자격을 고려하면서, 훈련이나 고용에 대한 개인의 적성에 따라서 스스로 선택한 직업훈련이나 고용을 제공받을 기회,c. 개인적인 특성, 경험, 능력 및 근면도에 따른 승진, d. 고용의 안전, 대체고용의 제공, 실업구제사업 및 재훈련, e. 동일가치 노동에 대한 동일보수, f. 근로시간, 휴게, 연차유급휴가, 직업안전 및 보건조치, 그리고 고용과 관련된 사회보장조치와 복지시설과 연금까지를 포함한 근로조건, g. 노동조합원의 자격, 노동조합권의 행사, 그리고 기업내에서 근로자를 대표하는 기관을 포함한, 노동조합 및 노사관계기관에서 임원에 취임할 자격, h. 모든 종류의 협동조합의 완전한 조합원자격을 가질 권리, i. 주거, 사회서비스 및 교육보건시설의 편익을 포함한 생활조건"이라고 하고 있다. 고 하고 있다.

위 규정은 외국인노동자의 지위에 대해서 균등대우에 대한 포괄적인 내용을 담고 있다는 의의가 있다. 국내조건 및 관행에 적합한 방법이라는 제약이 설정되기는 했지만, 노동조합, 사회보장, 고용 및 직업 등에 대한 균등대우의 원칙을 천명하였다.

그리고 권리의 주체도 이전까지 이주노동자에 한정하던 것에서 그 가족도 권리보장의 주체로서 인정하고 있다. 아울러, 회원국은 이주노동자의 결합에 대해서 필요한 조치를 취해야 한다. 즉 제13조에 의하면, "회원국은 자국의 영토 내에 합법적으로 거주하고 있는 모든 이주노동자의 가족의 재결합을 촉진하기 위하여 모든 필요한 조치를 취하여야 하며, 이를 위하여 다른 회원국들과 협력하여야 한다"고 하며(제1항), 적용대상이 되는 가족은 "배우자, 부양자녀 및 부모"로 범위를 정하고 있다(제2항).) 이러한 협약의 취지를 보충하고 있는 것이 같은 해 만들어진 권고 제151호이다. 이 권고의 제13조부터 제19조까지가 이에 대한 내용이다. 그것은 본국과 취업국으로 하여금 가족 결합을 가능한 한 촉진시키기 위한 조치를 취할 것을 내용으로 하는 것에 그치고 있다. 그리고 가족의 재결합을 위한 하나의 전제조건은, 이주노동자가 그 가족을 위해 취업국 국민에게 통상 적용되는 기준에 합치되는, 적당한 숙박시설을 보유한다는 것이어야 한다. International Labour Office, THE RIGHTS OF MIGRANT WORKERS, 1988, p. 8□15.

그리고 외국인노동자의 이동의 자유와 직업선택의 자유에 대해서는 합법적 거주 2년이 되는 경우에는 이동의 자유를 제한할 수 없다고 하는 내용을 제14조에서 정하고 있다.) 제14조 a는 "이주노동자가 2년을 초과하지 아니하는 규정된 기간 동안 취업을 목적으로 자국의 영토 내에 합법적으로 거주한다는 조건 하에서, 또는 법령이 2년 이하의 정해진 기간동안 계약을 하도록 하는 경우에는 그 노동자가 첫번째 고용계약을 완료하였다는 조건 하에서, 이주노동자에게 지리적으로 이동할 수 있는 권리를 확보해 주어야 하며, 취업을 자유롭게 선택할 수 있도록 해야 한다"고 정하고 있다.

1949년에 나온 제86호 권고가 5년을 상한으로 했던 것보다 더 강화된 기준을 정하고 있다. 위의 가족결합(제13조)과 이주노동자가 2년 동안 취업을 목적으로 합법적으로 거주한 경우에 이동의 자유와 직업선택의 자유를 주어야 한다는 내용 때문에 유럽의 많은 선진국들이 비준을 거부하였다고 한다.

한편, 이주노동자 보충협약은 불법체류 근로자에 대해서도 규정을 두어, 불법체류 근로자 규제와 보호를 하고 있다. 협약 제9조 제1항에 의하면 "이주노동자가 법령에 따라 회원국의 영토내에 입국하고 취업이 인가됨으로써 취업이주를 통제하는 조치를 침해하지 않았다면, 이주노동자는 이러한 법령이 존중되지 아니하거나 또는 자신의 위치가 정상적으로 될 수 없더라도, 보수□사회보장 및 기타 급여는 과거 취업에 기인한 권리를 근거로 하여 당사자 및 그의 가족에게 동등하게 보장되어야 한다") 이 조항을 문언만으로 본다면, 입국시에는 합법적으로 들어와서 취업하다가 불법체류가 된 경우만을 대상으로 한 것으로 보인다. 그렇지만, 이주노동자 권고(1975년, 제151호)는 합법입국자만에 한정하지 않고 불법체류 근로자 일반에 대해 위의 권리를 인정하고 있다. 나아가 노동조합원의 자격과 노동조합권의 행사에 대해서도 현재 및 과거의 고용으로부터 나오는 권리는 보장된다고 정하고 있다(이주노동자 권고 제8조 3항). 문언의 정확한 내용과 배경에 대해서는 좀더 연구가 필요하다.고 한다. 또한 제3항에서는 "이주노동자 또는 가족이 추방당하는 경우 그 비용을 그들이 부담하여서는 아니된다"고 하고 있다.

4. 차별대우(금지)협약

마지막으로 일명 '차별대우(금지)협약'이라고도 불리우는 제111호 협약(1958년)을 살펴본다.) The Discrimination (Employment and Occupation) Convention. 이 협약의 정식명칭은 '고용과 직업에서의 차별에 관한 협약'(the Convention concerning Discreminaton in Respect of Employment and Occupation)이다. ILO에서 핵심협약으로 거론되는 것은, 결사의 자유를 보장하고 있는 제87호 협약, 공무원의 단결권과 단체교섭권을 보장하고 있는 제98호와 151호 협약, 강제노동금지를 담고 있는 제29호와 제105호 협약, 아동근로자 보호에 관한 제138호 협약이다. OECD는 이러한 4가지 영역의 협약 이외에도 제111호 협약(고용및 직업상 차별대우에 관한 협약)을 포함하여 5가지 핵심노동기준으로 삼고 있다고 한다. 대외경제정책연구원 보고서, '무역과 노동기준의 연계', 1996.8.21.

이 협약의 제1조는 고용 및 직업에 대한 차별에 관한 조항을 두고 있다. 즉, "인종, 피부색, 성별, 종교, 정치적 견해, 민족적 또는 사회적 출신(national or social origin)"에 의거하여 행하여지는 모든 구별□배제 또는 우대로서, 고용 또는 직업에서의 기회 또는 대우의 균등을 깨뜨리거나 해치는 효과를 갖는 것을 차별로 정의하고, 제2조는 고용 및 직업에 관한 차별을 없애기 위하여 국가정책을 선언하고 이를 준수할 것을 정하고 있다.

이 협약에서 고용 및 직업이라 함은, 직업훈련을 받는 것, 고용되는 것 및 특정직업에 종사하는 것과 근로조건을 말한다(제1조 제3항).

문제는 여기에서 국적에 의한 차별이 포함되고 있는지 여부이다. 민족적 출신이라는 표현이 국적을 의미하는 것이라고 볼 수도 있으나, ILO 협약에서도 반드시 국적에 의한 차별이 포함되는 것은 아니라고 보고 있다.

협약을 제정하던 1958년에는, ILO에서도 고용 및 직업에 대한 차별금지까지 규정하지는 못한 것이라고 할 수 있다. 그러던 것이 1975년 이주노동자 보충협약을 계기로 하여 고용 및 직업에 대해서도 원칙적으로 보장되는 것으로 변경되었다. 前述했듯이 합법적인 자격이 있는 취업자의 경우에는 국내의 조건과 관행(national conditions and practice)에 따른다는 단서가 붙어있는 상태에서 고용 및 직업에 대해서도 동등한 대우를 해야 한다는 것이다.

Ⅲ. 이주노동자 권리에 관한 국제협약과 한국의 이주노동자 정책이 나아갈 길

'이주와 거주의 자유'는 세계인권선언에 규정되어 있는 인간의 기본적 인권이다. 하지만 그러한 자유가 허용되는 것은 대개 제한된 국경 내에서일 뿐이다. 일정 범위를 넘어서면, 출입국 서류, 이민, 내지 국적 전환 등의 문제와 결부되지 않을 수 없다. 그래서 국민국가는 자국인과 외국인의 출입국을 통제하고 있고, 그것을 주권의 한 부분으로까지 간주한다. 대부분의 나라에서 외국인은 사증이나 체류허가□취업허가 등의 규제를 받는다. 국민국가는 자국민의 취업 기회를 보호하기 위해 이러한 조치를 취한다.

한국정부는 국내 노동력 부족에 대처하기 위하여 외국 인력을 받아들이되 이민자 혹은 시민권자로서가 아니라 '일정 기간 노동력만 제공한 후 되돌아 갈 사람'의 지위를 부여하였다. 혈통에 기반을 둔 민족 개념을 신봉하는 한국사회에서는 외국인노동자가 정착하여 단일민족의 신화가 훼손되는 것을 원하지 않고 있다. 국적에 근거한 차별 속에서 이주노동자는 '인간'이 아니라 관리□통제□처분의 대상일 뿐이다.

2004년은 '노예제 반대투쟁 및 폐지 기념의 해'(International Year to Commemorate the Struggle against Slavery and its Abolition, 2001년 제57차 유엔총회 채택)이다. 한국에서는 '현대판 노예제'라는 오명을 들어왔던 '산업연수제도'와 '고용허가제도'를 병행하여 실시하고 있다. 편법적 외국인력 도입 수단이 되고 있는 산업연수제도를 즉시 폐지하고, 저개발국에 대한 기술 원조라는 원래의 취지에 걸맞은 '산업연수'제도를 실시하여야 한다. 그리고 외국인노동자를 바라보는 관점을 바로잡아야 한다. 이 땅의 외국인노동자가 그동안 한국경제를 위해 끼친 공로를 인정하고, 그에 걸맞은 대우를 해주어야 한다. 이렇게 하는 것은 도덕적으로나 경제적으로나 당연하다. 그 첫 걸음은 21세기형 인권협약이라 할 수 있는 '모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약'을 비준하는 것에서 찾을 수 있다.

이주노동자권리협약은 그 동안 각종 국제협약에서 규정되어 온 권리 주체로서의 '시민' 내지 '주민' 등의 범주에 포함되지 못한 이주노동자와 그 가족이 누릴 수 있는 각종 권리를 명시하고 있다는 점에서, 주요 인권 협약 중 하나로 인정받고 있다. 그런데 이주노동자를 송출하는 나라들이 이 협약을 비준 또는 서명한 반면, 받아들이는 나라는 비준은 물론이고 서명조차 하지 않고 있다. 그 이유는 명백하다. 송출국 정부는 해외에서 취업 중인 자국인 이주노동자와 가족의 인권을 보장하는 데 적극적이고, 반대로 유입국 정부는 자국에서 일하는 외국인노동자와 가족에게 내국인과 동등한 대우를 해주기를 꺼리기 때문이다. 특히, 유입국 정부는 합법 이주노동자에게 가족결합과 직업선택의 자유를 부여하는 데 부정적이다. 자국인 노동자의 고용기회 침식을 방지하기 위하여 외국인노동자의 취업 허용 직종을 제한하여야 하고, 외국인노동자의 정주(定住)를 막기 위하여 가족초청을 제한하는 것이 불가피하다는 판단을 하고 있다. 이 두 조항 때문에 선진국에서는 어느 한 나라도 이주노동자권리협약을 비준하지 않고 있다.

한국은 1980년대 중엽 이후 외국인노동자를 받아들이고 있지만, 지난 100여 년간 자국인 이주노동자를 해외로 송출하였다는 역사적 특수성을 지니고 있다. 그 결과 한국은 약 650만 명에 이르는 재외동포를 거느리고 있다. 그들의 처지를 고려한다면, 이주노동자를 생산요소의 하나인 '노동력'으로만 파악하는 시각을 탈피하고, 사회적 권리□의무의 주체로 인정하는 전향적 시각을 가질 수 있을 것이다. 다른 선진국들과는 달리 한국은 노동력 송출국의 처지를 충분히 이해할 수 있는 입장에 있다.

정부는 진정한 국익이 무엇인지를 숙고하여야 한다. 급속한 고령화 추세 속에서 발전을 지속하기 위해서는, 한국사회는 외국인노동자뿐 아니라 이민자를 수용해야 할 시점에 도달했다는 점을 고려하여야 한다. 이 땅의 외국인노동자가 그동안 한국경제를 위해 끼친 공로를 인정하고, 그에 걸맞은 대우를 해주는 것은 도덕적으로나 경제적으로나 당연하다. 더욱이 한국이 부국강병을 지향하는 패권국가(覇權國家)가 아니라 인권□평화□민주주의를 존중하는 강소국(强小國)으로서의 발전 모델을 가질 수밖에 없다면, 다른 나라가 가지 않은 길을 선택하는 데 주저할 필요가 없다. 21세기형 인권협약이라 할 수 있는 이주노동자권리협약을 비준하는 것은 그 첫 걸음이다. 우리의 미래상은 미등록 이주노동자의 인권까지도 보호하는 선진복지사회를 지향하는 통일민족국가에 있어야 한다.

외국인노동자를 친선으로 대하고, 그들의 노동권을 보호하는 것은 경제발전과 민주주의를 실현한 한국사회의 저력을 다시 한 번 확인시키는 것이며, 아시아의 자랑, 동북아시아 평화의 축, 동북아시아의 중심국가로 우뚝 서고자 하는 대한민국의 새로운 전망을 뒷받침하는 과제다. '가난한 나라에서 온 외국인노동자를 착취하는 나라'의 이미지를 벗어 던지고, '인권과 평화를 존중하는 깨끗한 나라'라는 참신한 이미지를 새롭게 구축하는 것이야말로 21세기 지구경제에서 한국이 생존할 수 있는 유일한 길이라는 점을 깨달아야 한다.

외국인노동자 차별 해소는 21세기 한국사회의 가장 큰 과제인 통일과 관련해서도 매우 중요하다. 통일 이후 한국사회가 직면할 가장 큰 난제는 남북한 주민간 상호대립과 불신일 것이다. "헤어졌던 형제가 어울려 사는 데 무슨 어려움이 있을 것이냐"고 낙관적으로 볼 수도 있겠지만, 상이한 체제로 분단되어 대립한 세월 동안 사회의 이질화가 심화되었으므로, 통일 후 사회통합 과정은 별개의 두 나라가 합쳐지고 두 국민이 하나되는 과정으로 보아야 마땅하다. 그러므로 '더불어 사는 사회' 건설은 남북통일 후 한국사회의 가장 큰 과제가 될 사회통합의 기초라는 점에서 무엇보다 중요하다. 또 한국이 외국인노동자를 착취하는 야만국이라는 오명에서 벗어나 인권 선진국으로 진입하기 위한 필요조건이다.

[유럽에서의 이주노동자]

영국, 프랑스, 독일 비교연구

송태수

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한국노동연구원

I. 들어가는 말

자본주의의 세계화 과정에서 노동력의 이동은 상품과 자본의 이동에 뒤이어 마지막 단계에서 서서히 진행되고 있다. 그럼에도 불구하고 경제공동체의 일국적 국경성은 노동력의 이동성을 제약하고 있다. 동시에 이에는 다양한 사회적 요인들이 개입되어 교착되어 있다. 16세기 자본주의의 성립 이후 18~19세기 유럽에서 산업혁명과 인구폭증은 노동력의 국제이동의 양상을 바꾸어 놓았다. 1880년대부터 남부□ 동부 유럽인의 이민이 미국으로 쇄도하면서 미국은 외국인의 유입을 규제하기 시작하였고, 제1차대전 종전 후 이러한 추세는 전 세계로 확산되었다. 제2차대전 이후 국제노동력이동은 다시 활성화되었다. 그러나 그 양상은 크게 변화하였다. 18~19세기에는 현지에서 영구히 정착하려는 □이민자□가 주류였다면, 20세기에는 단기간 현지에 체류한 후 귀국할 것을 요구받는 □이주노동자□가 대종을 이루었다. 그러다가 1970년대 초부터 유럽 각국은 해외직접투자를 강화하면서 해외인력수입을 중단하였다. 그러나 산업구조의 지속적인 변화와 국제노동 분업관계의 재편은 근래에 새로운 노동력 이동을 촉발하였고, 이러한 현상은 전세계화하고 있다.

이러한 환경의 변화 속에서 서유럽 국가 대응의 일반적 현황은 시장적 요구에 능동적으로 대응하기 위한 방향으로의 수정을 꾀하고 있다. 단적으로 단순기능직 이주노동자의 유입은 가능한 억제하면서도, 국제경쟁력을 유지하기 위한 자국 기업을 위한 전문기술직 이주노동자에 대해서는 수요□공급구조의 개선을 통해 더욱 양질의 노동력을 유입하되, 1차적으로는 내국인 중심의 수요□공급구조 지향성을 명확히 하고 있다. 전문기술직 노동력의 이주를 통해서 특정 부문의 기술인력난을 해소하지는 못한다는 입장이다. 즉 외국인력의 도입은 □기술, 교육 및 훈련에 관한 노동정책의 대안이 될 수는 없다□는 것이다. 이러한 입장을 노동시장구조를 통해서 견지하기 위해서, 기본적으로 필요한 내국노동력이 부재한 조건에서만 최소한으로 유입하고, 이를 위해 내국인과 이주노동자 사이에서 노동조건의 차이는 있어서는 안된다는 원칙을 지키고 있다. 이런 일반적 추세 속에서도 영국의 경우 약간의 차이를 보이고 있는 바, 최근 단순기능직 이주노동력에 대한 정책에서 좀더 시장주의적인 정책을 선호하는 경향이 관측된다. 단순기능직에 대한 수요부문별 제도의 도입이 그 단초이다. 그러나 이것도 기본적으로는 영국노동시장의 조건에 다라 규정되는 것임을 확인할 수 있다.

아래 II장에서는 이주노동력 현황을 좀더 체계적으로 이해하기 위해 노동력 이주의 경험과 역사를 비교적으로 살펴본 뒤, III장에서는 분석 대상 3국의 이주노동자정책을 살펴볼 것이다. 각 나라별로 우선 이주노동자 정책의 경향□동향을 개괄한 뒤, 현행의 외국인력 관련 제도를 각국의 노동력이주 정책 관련 행정체계와 함께 살펴보기로 한다. 마지막으로 IV장에서 논의에 대해 정리하면서 글을 맺는다.

II. 노동력 이주(移住)의 경험과 역사 □ 영국, 프랑스, 독일

1. 영국

영국의 경우 18세기 동안 산업혁명을 거치면서 세계의 공장으로서 세계를 경제적으로 정복했던 역사를 가지고 있는 만큼 대규모의 외국인이 이주해온 역사도 매우 길고, 그에 따라 일찍이 1905년 이민규제법이 제정되기 시작했다. 조기의 산업화와 그에 따른 경기부침은 노동시장에 직접적인 영향을 미쳤다. 이에 따라 노동조합회의(TUC)는 일찍이 1892년부터, 1894년, 1895년 계속해서 유입이주민들(immigrants)이 일자리를 빼앗아가며 임금수준을 저하시킨다는 이유로 이민을 통제할 것을 결의하기도 했다. 뿐만 아니라 일반국민들도 유입이주민들이 주택과 위락시설에 대한 경쟁적 수요자라며 불평했다. 특히 흑인사회에 대한 강한 배타성은 항구도시에서 정기적인 폭력사건 및 사회적 비행(非行)의 온상이라고 흑인이민을 통제하고 기존의 정착자들을 본국에 송환하라는 요구로 표출됐다.

) 18세기 말과 19세기 초에는 영국의 산업자본가들이 공장에 필요한 노동인력을 구하기 위해 아일랜드인(the Irish)을 대규모로 이주시켰다. 이리하여 1861년의 인구조사에서는 아일랜드인이 잉글랜드와 웨일스에 601,634 명이나 살고 있었다. 그 뒤 1870-1914년에 12만 명의 유태인이 동유럽으로부터 이주해서 정착했다. 그들은 상점을 열거나 노동자가 되었고 기업을 설립하는 자본가도 있었다. 다른 한편으로 흑인선원들(seamen)이 19세기 말에는 항구도시인 리버풀(Liverpool), 카디프(Cardiff), 런던, 브리스틀(Bristol)에 정착하면서 소규모의 흑인사회를 세웠다.

) 20세기 초 이민규제법은 다음과 같다: 1905 Aliens Act; 1914 Aliens Restriction Act; 1919 Aliens Restriction ( Amendment) Act; 1925 Special Restrictions (Coloured Alien Seamen) Act; 1920 Aliens Order.

영국에서 유색이주노동자의 유입은 원칙적으로 유럽계 백인노동자의 유입이 불가능해진 상황에 뒤따랐다. 제2차 세계대전 중에는 폴란드의 정부관리, 군인 및 그 가족을 받아들였고, 전쟁이 끝난 뒤에는 대규모의 노동인력 부족을 메우기 위해 1945~51년에 7~10만 명의 아일랜드인을 받아들였고, 7만5천 명의 전쟁난민들(Displaced Persons)을 유럽자원노동자(European Volunteer Workers: EVWs)란 이름으로 수용소에 보호하면서 노동을 시켰다. 그 뒤 전쟁난민 수용소의 노동자들이 거의 없어지자 새로운 영연방(인도, 파키스탄, 케냐, 자메이카 등 카리브지역, 홍콩 등)으로부터 영국국적을 가진 유색이주노동자를 받기 시작했다. 1948년 5월 화물선(Empire Windrush)를 타고 온 417명의 자메이카인 이래 1951-58년 약 12만 5천 명, 1959년 2만 명, 1960년 5만 6천 명의 흑인이 카리브지역으로부터 이주해왔다. 특히 1961년에는 영국에서 이민 통제에 대한 요구가 정치권과 시민운동권에서 나오게 되자, 이 통제를 미리 피하기 위해 11만5천 명이라는 대규모의 아프리카-카리브인이 들어오기도 했다. 이들 유색이주노동자들은 노동인력의 부족을 크게 경험하던 분야, 예컨대 중부지방의 용광로작업, 대도시의 철도와 버스 등 운수산업, 북부지방의 섬유산업에서 일했고, 병원의 간호사나 기타 보조원, 그리고 대도시의 환경미화원 등으로 일했다. 이들은 대개 3D업종에 종사하고 있었던 바, 대체로 급여가 낮고 비위생적이고 위험한 환경에서 일했다.

) 예를 들어 1946년 말 134만6천 명이 부족하다고 추산되었음(Liza Schuster & John Solomos (1999); 김수행, 발표문).

) EVW는 오늘날의 □손님노동자(guest worker)□와 같은데, 특정 직업에 적합한 영국노동자가 없다는 조건 아래에서 영국에 취업하였고, 인원 감축이 필요한 경우 가장 먼저 해직되었다. 이들은 노동조합에 가입하고 영국노동자와 동일한 임금과 노동조건에서 일했다. 이들의 대부분은 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 폴랜드, 유고슬라비아로부터 왔다.

) □1948년의 영국국적법(British Nationality Act)□에 의하면, 영연방의 대부분의 시민은 영국시민으로서 영국에 들어와 정착할 법적인 권리를 가지고 있었다.

2. 프랑스

프랑스에서 이민정책은 일찍부터 인구정책 및 강병정책과 강한 연관성을 가지고 있었다. 유럽의 다른 나라들은 해외이민을 적극 권장하던 18세기 하반기, 프랑스는 나폴레옹 전쟁 이후 약해진 국력을 인구증가를 통해 보강하려는 정책을 펴서 이태리·벨기에·알제리·스페인으로부터 이민을 받아들였다. 그 결과 프랑스에서 총인구 중 외국인 비중은 1851년 1%에서 1872년 2%, 1881년 2.9%(110만 명)로 증가하였다. 이른바 □신□이민이 시작된 1880년대에는 주로 동부·남부 유럽인이 프랑스로 몰려들었는데, 동유럽인과 유태인은 동화되기 어려운 귀찮은 존재로 여겨졌다. 프랑스의 엘리트와 대중에게도 외국인혐오적인(xenophobic) 편견이 만연해있어, 1883~1914년 사이에는 외국인의 유입을 규제하는 50개의 법률이 제정되기에 이르렀다. 그러나 고용주와 국가의 강력한 반대에 직면해 결국 실현되지 못했다. 1905년경부터 폴란드인들이 농업노동자와 광산노동자로 유입되었으나, 1차대전이 발발하자 이들은 알제리 출신 이슬람교도들로 대체되었다. 프랑스 정부는 전시에 군복무에 대한 대가로 아프리카 출신 흑인들에게 기꺼이 시민권을 부여했던 것이다. 프랑스인들 사이에서 탈민족화에 대한 두려움이 강화되기 시작했음에도 불구하고 프랑스 정부는 전쟁 후에도 외국인을 지속적으로 받아들였다. 외국인에게 입국문호를 개방하였고 국적취득절차를 대폭 간소화하였다. 그러나 정부의 이러한 조처가 무분별한 것은 아니었다. 프랑스는 외국인의 입국에 대해서는 관대하였지만, 노동자로서의 체류에 대해서는 까다로웠다. 정부는 노동부가 발급하는 □노동허가□를 통해 □ 1차대전 후 영주를 전제로 한 □이민자□로서가 아닌 □ 일정기간 취업 후 모국으로 귀환할 □이주노동자□의 활용으로 외국인력 정책을 변모시켰던 것이다.

) 프랑스의 2차대전 이전까지의 이민정책은 설동훈(2000), 『노동력의 국제이동』, 서울대출판부, pp.73-105 참조.

) Zolberg(1978), pp.262f; 설동훈(2000), p.95, 각주. 27번

) 설동훈 2000, 103쪽 이하 참조.

) 이러한 기조는 이후에도 계속 유지되었고, 그 결과 프랑스의 경우 지속적인 업무에서 일하는 외국인 노동자의 유입은 다른 OECD국가에 비해 적은 편이다(김용찬, □프랑스 외국인 정책□).

영국과 마찬가지로 제2차대전 이후에도 프랑스는 외국인의 이민을 확대하는 정책을 유지했다. 우선 무엇보다도 노동력 확보를 통한 전후 복구를 조속히 실행에 옮기기 위해서, 그리고 감소한 프랑스 인구를 증가시키기 위한 정책의 일환으로 이민을 받아들였다. 이외에도 공화국 전통의 영향으로 외국인 유입과 통합에 적극적인 입장을 유지하고 있던 문화 또한 이민 확대정책에 영향을 미쳤다. 1970년대 초반까지 개방적인 이민정책은 유지되었다. 그러나 마그레브로부터 이슬람인들이 대거 이주해오자 프랑스의 동화능력에 대한 문제가 제기되기 시작했다. 1972년 프랑스 정부는 □ 체류허가와 노동허가를 병행함으로써 □ 외국인 규제를 강화하고 유입이민정지(stopping immigration)정책을 실행하게 되었다. 이 정책은 프랑스의 전통과 상반될 뿐 아니라 아프리카 식민지들과의 관계 때문에 실행에 어려움을 겪었지만, 1974년부터는 외국인 귀국을 장려하는 등 정치적인 정책의 시행에 따라 외국인의 이민은 급격하게 줄어들었다. 특히 노동자들의 이주가 급감했다. 1968~1973년 사이 외국인 노동자의 입국은 80만 명 정도였는데 반해, 1974~1980년 사이에는 19만 명 정도로 감소한 것에서 알 수 있다. 외국인 노동자의 감소는 당시 프랑스의 경제성장 둔화와 실업률 상승에 영향을 받은 것이다.

) 외국인은 전체 인구의 7% 미만을 차지하고 있으며, 숫자는 1990년부터 1994년까지는 감소추세에 있었으나 이후 다시 증가하기 시작했다. 증가의 원인은 1997년 시행된 합법화조치(regularization program)에 의해 1만9천 명이 추가적으로 거주권을 확보한 것과 방문자의 급격한 증가에 기인한다. 외국인 노동자는 전체 노동인구의 6.2%를 차지하고 있다. 비율은 과거 20년 동안 지속적으로 감소하고 있다. 1995년 이후 외국인 노동자의 고용비율은 소폭의 상승과 하락을 반복하고 있으며, 1998년을 기준으로 14만 2천 명 정도의 외국인이 자영업에 종사하고 있으며, 1995년 이후 점차적으로 증가해 왔다. 임금생활자의 주요 고용부문은 서비스부문이지만 상당수는 농업과 제조업에 종사하고 있다. 노동시장에서는 임시체류 노동자의 수요가 증대하고 있지만 일시적인 이민은 감소하고 있는 추세이다. 노동자의 상당수는 미주지역 출신들로 구성되어 있으며 알제리 국민들도 많은 수를 차지하고 있다.

대중적 수준에서 프랑스 사회를 침투하는 외국인에 대한 적대적 담론은 두 가지 다른 내용을 담고 있다. 한편으로 이 담론은 직접적으로 외국인 혐오적(xenophobic)인 바, 즉 터키, 하이티 그리고 아프리카 흑인과 같은 외국인에 대해 적대적이라는 것을 의미한다. 다른 한편 인종주의는 인도-지나에서 온 이주자들에게 해당되는 것으로, 카리브인이나 집시들 중 프랑스 시민권을 획득□체류하는 사람들에 대한 것이다. 즉 이들은 다른 문화권에 속해 있으며 절대로 프랑스 문화에 동화되지 않을 것이라고 간주되는 것이다.

3. 독일

19세기 중반 이후부터 본격적으로 공업 및 산업화가 진행된 독일의 경우, 노동력 이동의 역사는 특히 계절적인 노동력 이동이 요구되는 농업부문에서의 인력부족을 메우려는 목적으로 시작되었다. 이후 제1차대전과 나치 시대에는 외국인노동력을 강제 징용하여 군수산업 등에 투입하였다. 본격적인 산업노동력의 유입은 1950년대에 시작되었고, □라인강의 기적□을 이룬 지속적이고 안정적인 경제성장에 따라 노동시장에서의 경쟁이 본격화하는 것은 90년대부터이다. 특히 통일과 그 후유증으로 인해 구동독지역에서의 평균 20%에 달하는 고실업 현상과 이들 구동독인의 일상적 접촉 경험의 부족은 극우파의 선동 등에 의해 폭력적인 방식으로 분출되기 시작했다. 이후 지속되는 구동구권 갈등·분쟁지역으로부터의 □난민□ 유입은 제노포비아 현상 강화의 요인으로 작용하고 있다.

전쟁에 패한 독일은 전후 50년대부터 고도의 급속하고 지속적인 경제성장과 함께 산업부문의 노동력 부족을 메우기 위한 외국인노동력의 유입을 대규모로 허용했다. 각 산업부문의 사용자는 이들 외국인노동자들의 숙련도를 선호하였고, 이주노동자 또한 단기간 내 기대했던 만큼의 목돈 마련이 쉽지 않은 조건에서 체류를 연장하는 경우가 다반사였다. 이에 따라 원래 2년마다 새로운 노동인력을 불러들인다는 순환(rotation)원칙은 실효성을 잃고 곧 폐기되었다. 70년대 초반의 오일쇼크와 실업자 증가 때문에 외국인노동자의 유입을 공식적으로 금지했음에도 불구하고 80년대 후반까지 독일경제의 지속적인 성장으로 매해 약 30만의 외국인노동자 유입은 지속되어 1999년 현재 독일에는 전체 인구의 약 9%를 차지하는 734만여 명의 외국인이 체류하고 있다. 이들 외국인노동자의 다수는 남부유럽 국가에서 유입되었고, 이후 터키로부터 유입된 사람들이 종교·문화적으로 크게 이질성을 갖는 상황이다. 식민지로부터의 유입이 거의 없는 독일의 경우, 영국이나 프랑스에서와 달리, 외국인 이주노동자의 문제라 할 수 있다.

위에서 살펴본 바대로 식민지역사 경험, 이주노동자 유입 과정과 배경, 산업화 시기와 그에 따른 산업부문별 노동시장 상황, 유입이주자 출신국 및 이주정책 등에 따라 비교 대상국인 영국, 프랑스, 독일은 각각 상이점을 갖고 있으며, 이러한 차이는 나라별로 상이한 이주노동자 정책 이해의 일차적 배경이다.

<표 > 3개국 외국인 현황과 이주(노동)자 관련법 변천사 비교

국가 현황과 정책	영국	프랑스	독일
외국인 비 (총인구 대비)	5.5%	7%	9%
국적부여원칙	출생지주의	거주지주의	거주지주의 (2000년까지 혈통주의)
2차대전 후 외국인 이민 확대의 배경	□영연방(common wealth)과 미국으로의 이민으로 생긴 노동력 결원 보충 □유럽의 백인 이민자 공급이 고갈되고 노동인구의 부족이 심해지면서 영연방 유색인종의 유입 인정	□노동력 확보를 통한 조속한 전후 복구 □감소한 프랑스 인구 중가정책의 일환 □공화국 전통의 영향	□전쟁 결과, 유럽에서 노동력이 가장 많이 수요됨 □50년대 고도의 경제성장과 함께 산업부문 노동력 부족; 1955년부터 인접국가들로부터 □손님노동자□ 유입
외국인법 제□개정 및 정책변경 1960년대	□1962년 이민자들에 대한 노동허가제(work permit)를 도입함으로써 이민 규제	□스페인(1961), 모로코, 튀니지아, 포르투갈(1963), 유고, 체코(1965) 양국간 노동력협정 체결 □북아프리카 이슬람인들의 대거 유입	□독일에 장기 체류하는 외국인 노동자 숫자의 급증은 60년대부터의 현상
1970년대	□1971년 이민법에서 영연방에서 오는 이민이나 여타 다른 나라로부터 오는 이민이나 특례를 인정하지 않음 * 72년부터 단순생산직 노동자 고용허가 불허	□□회전문□ 정책을 통한 노동력 유입정책이 포기되고, 1974년 □이민중단□ 정책이 실행 □1968- 73년 외국인 노동자 입국 80만 명에서 1974-80년 19만 명으로 급감	□오일 쇼크와 국내경기 침체로 인한 실업자 증가 때문에 1973년 공식적으로 외국인 노동자 유입 금지 □공식적 유입금지에도 불구하고 매년 약 30만 명의 취업자가 꾸준히 유입됨
1980년대	□1981년 국적법에서 대영제국의 국민들은 영국 국민이 아니라고 명시	□1980년 Bonnet 법안은 불법이민에 대한 대책과 외국인 입국 및 거주에 관한 권리를 규정 □1980년대 사회당 정부 하 외국인들의 노동시장 진출을 억제하는 조치 시행	□이전에 유입된 외국인 노동자의 가족동반 사유에 따른 유입이 지속됨 □독일에서 새로 출생한 외국인 2,3세로 인해 전형적인 이민국가의 모습을 보임
1990년대	□1999년 출입국 및 망명에 관한 법률 채택 후 수차의 개정	□빠스꽈(Pasqua)법에 따른 □이주-제로□(Zero-imm.)정책	□중□동구유럽국가와의 양국협약 체결에 따른 정치적 외국인력 활용
2000년대	□2003.8. 워킹홀리데이프로그램(WHM) 및 수요부문별제도(SBS) 등을 통해 이주노동자정책에서 유연성있는 노동력 제공으로의 기본적 방향 선회 □노동시장 인력부족에 대응, 고급기술직 및 단순기능직 인력에 대한 이주노동력 활용제도를 자유화함	□불법이주자의 대대적인 합법화를 사회적 통합 모색 □1997/98년 □신이민법□ 제정을 통한 □이주-제로□ 정책에 서 노동시장에의 유연적 대응에로의 방향 선회 □선택적 전문인력 확보 방안 모색(예, 그린카드 등)	□외국인력 도입정지 대신 노동력 이주를 조절하는 정책으로 전환 중 □외국인 단순기능직에 대한 수요 제한 지속 □전문인력에 대한 수요□공급구조의 질적 향상 도모 □국적취득을 허용하고 사회□정치적 참여기회를 제공함으로써 사회적 통합 모색

III. 이주노동자 정책 비교

) 아래의 영국, 프랑스 및 독일의 이주노동자 정책에 대해서는 주로 유길상/유정혜/이규용(2004), 『외국인력제도의 국제비교』, 한국노동연구원 참조.

1. 영국

1) 이주노동자 정책 동향

최근 수년간 영국에서는 외국인의 이주와 망명 이슈의 정치적 우선순위가 높아져 왔다. 특히 영국 곳곳에서 발생한 인종 갈등의 원인이 된 불법 입국자의 증가는 대중의 우려를 낳았으며, 그에 따라 정부는 외국인노동자 정책을 재평가해야 했다. 대중의 우려를 해소하고자 1999년의 출입국 및 망명에 관한 법률 채택을 포함하여 최근 수년간 여러 차례에 걸쳐 관련 법안이 크게 개정되어 왔는데, 가장 최근의 일은 2002년 11월 국적, 출입국 및 망명에 관한 법률의 제정이다. 이 법안에는 출입국관리법 위반자를 보다 신속히 추방하고 항소 채널을 재정비하며, 불법노동, 인신매매, 밀수 등의 조직범죄를 척결하기 위한 새로운 급진적 조치들이 포함되었다. 이와 동시에 노동시장 인력부족에 대응하기 위해 고급기술직 및 단순기능직 인력에 대한 외국인노동력 활용 제도를 자유화함으로써 합법적 외국인력 도입의 기회를 장려하고 효과적으로 관리하기 위한 제반 조치들이 취해졌다. 외국인노동력의 주요 추세를 보면 고용허가 발급의 장벽을 제거하고 임시 □손님노동자□ 제도(temporary guest worker scheme)를 청년층으로 확대하며 기술인력 공급원을 구 영연방에서 신 영연방 국가로 옮기는 등 전문기술 외국인력 제도를 보다 포괄적인 방향으로 개정하는데 초점을 맞추었다.

전문 분야, 특히 공학, 교육, 보건 부문 등의 인력부족을 해소하기 위해 최근 영국 정부는 외국인력 관리를 개선하기 위한 노력을 기울여왔는데, 이는 고급기술외국인력 프로그램(HSMP)을 통해 전문인력 유치를 위한 여러 가지 조치들이 도입된 데서 볼 수 있다. 전통적인 고용허가제도에서는 고용허가를 신청할 책임이 사용자에게 있으며 유럽경제지역(EEA) 내의 노동시장 테스트를 거쳐야 했던 것과 달리, HSMP에서는 외국인노동자들이 직접 고용허가를 신청할 수 있다. 이 제도는 신청자의 해당 분야에서의 교육수준, 직장경력, 과거 수입 및 기타 성취를 바탕으로 점수를 매기는 점수제를 기반으로 한다. 그러나 이 제도는 영국에 필요한 기술을 적절히 유치하지 못했다는 비판에 따라 2003년 1월에 직장경력을 보다 강조하는 방향으로 수정되었고, 저소득국가 출신자에게는 소득 하한선을 조정하여 적용하는 바, 이 제도를 직장경력이 많은 신청자들에게 개방하기 위한 조치 등이 취해진다.

) 유럽경제지역. 유럽의 양대 무역블록인 유럽연합(EU) 15개국과 유럽자유무역연합(EFTA) 4개국으로 구성된 거대한 단일 통합시장. EEA 역내에서는 상품과 서비스는 물론 역내 국민들은 여행과 거주, 노동에서 동등한 권리를 부여받는다.

최근의 이러한 개혁들은 영국 산업계의 필요와 긴밀하게 연관된 것으로, 국제 노동시장에 대한 접근을 확대해 달라는 사용자들의 요구에 부응하고자 하는 정부의 의지를 반영한다. 이에 따라 고용허가제도는 보다 많은 전문기술 외국인력의 영국 유입을 위해 개정되어 왔다. 뿐만 아니라 이러한 논의에 있어서 (기업들이 많은 영향을 미치는) 단순노무인력의 해외채용 기회를 자유화해 달라는 경제의 주변 부문에 속하는 농업, 케이터링(catering), 건설 등의 기업들의 요구도 외면당하지 않았다. 2003년 5월 단순노무직에 대한 수요부문별 제도(Sectors Based Scheme)의 도입 등을 통해서 1972년 이래 노동시장 요구에 대응하는 방향으로 급선회하고 있다.

지방정부기관들 역시 공공부문의 기술인력 부족에 대응하여 변화를 시도하는 데 열성적이었다. 영국 정부가 이토록 외국인력 정책 개선을 위해 지속적 노력을 기울여 온 데에는, 교육 및 보건서비스 분야의 심각한 인력난이 외국의 교사 및 의료인력을 채용함으로써 보다 용이하게 해소될 수 있다는 의미가 있다. 외국인력 정책의 결정과 논의에 영향을 미쳐 온 또 다른 관련당사자는 노조와 비정부단체들(NGO)이다. 이러한 단체들은 이주노동자에 대한 기업의 착취를 막고 그들의 권리를 보호하는 데 중요한 역할을 했다.

) 2001년 발표된 백서에는 새로운 기업과 일자리를 창출하고 노동시장의 공백을 메우는 등 이주노동자가 영국에 미친 경제적 혜택이 강조되었다. 그럼에도 동 백서는 현재의 합법 외국인력 프로그램들이 일부 부문의 기술인력난을 해소하지 못했다고 주장하면서, 외국인력 도입이 □특히 기술, 교육 및 훈련에 관한 노동정책의 대체물도 대안이 될 수 없다□고 결론지었다(Glover et al., Migration: An Economic and Social Analysis, RDS Occasional Paper No. 67, 2001).

2) 외국인력 관련 제도

영국의 외국인력 정책은 내무부 산하 입국국적관리실로 통합□총괄되는 바, 교육□고용부 산하 해외노동청이 고용허가청으로 변경되어 내무부에 통합되었다(<그림 1> 참조). 세계시장 추세를 반영하여 관료적 고용허가 절차를 선진화하고 재정비하여, 특히 보건, 교육, IT부문 등의 전문기술 인력난 해소를 위한 제반조치를 취했다.

<그림 > 영국의 외국인력정책 관련 기관 및 그 기능

가) 고용허가제도

영국에 주재하는 기업들은 고용허가제도를 통해 EEA 국적자가 아닌 외국인을 채용□연수시킬 수 있다. 이 제도는 사용자들의 해외 기술인력의 채용 및 이전

(transfer)과 자국 노동자 보호 간의 적절한 균형 유지를 위해 고안되었다. 이를 통해 기업의 발전을 지원하고 기업들이 자국 노동자의 연수로도 충족되지 않는 단기적 기술인력난을 극복하도록 도울 수 있다.

영국에서 취업하려는 비EEA 국적자는 입국 이전에 고용허가를 발급받아야 한다. 보통 단기로 입국한 제3국 국적자(예: 방문자, 학생, □워킹 홀리데이□ 프로그램 참가자)는 자신의 비자를 고용허가비자로 바꿀 수 없다. 그러나 영국 정부는 최근 학생 및 워킹 홀리데이 프로그램 참가자를 위해 일부 개혁을 단행했다.

일반취업 고용허가 범주에는 제1종과 제2종의 두 가지 유형이 있다. 이러한 두 가지 고용허가제도는 인력부족 직업 목록의 작성과 함께 1991년에 도입되었다. 제1종(Tier One) 일반고용허가 신청은 기업내 전근자(Intra-company Transfers: ITC), 임원급 직책, 영국내 투자 및 희소인력 직종에 해당하며 사용자들은 노동시장 테스트를 생략할 수 있다. 제2종(Tier Two) 일반고용허가 범주는 제1종에 해당하지 않는 모든 취업이민 신청을 포함한다. 사용자들은 국내 거주 노동자 중 충원할 수 있는 적절한 기술보유자나 별도의 연수를 통해 업무를 수행할 수 있는 자가 왜 없었는지 설명하고 적절한 매체를 이용한 광고 등 그 채용방법을 상세히 설명해야 한다. 이러한 조건이 충족되지 않으면 신청이 기각될 수 있다.

) 제1종과 제2종의 고용허가 이외에도 고용허가 범주가 두 가지 더 있다. 하나는 체육인과 예능인(Sports People and Entertainers)이고, 다른 하나는 연수□실습제(Training and Work Experience Scheme: TWES)이다. 후자는 실습생이 본국에 돌아가 사용할 목적으로 자신이 받았던 교육 및 연수를 바탕으로 한 실습을 통해 기술과 경험을 쌓을 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다. 이 제도는 사용자들이 영국 내 고용허가가 필요한 외국인에게 전문인(professional or specialist) 자격 연수를 제공하거나 실습을 제공할 수 있도록 한다.

) 인력부족 직종 목록은 관련 업계와의 논의를 통해 작성되며 노동시장의 현재 추세를 반영하기 위해 종종 수정된다. 예컨대 2000년에는 IT 인력난을 반영하여 목록을 수정한 결과 2000년과 2002년 사이에 이 범주의 고용허가 발급이 증가하였다. 그러나 IT 부문의 침체로 자국의 관련 기술인력이 충분하다는 보고서들이 나오자 2002년 9월 IT 부문은 인력부족 목록에서 삭제되었다. 현재는 공학, 보건 및 기타 교사, 회계사, 수의외과의사 등의 직종이 희소인력 직종으로 파악되고 있다.

고용허가 소지자는 내국인노동자와 동일한 근로 권리를 갖는다. 고용허가 소지자가 합법적으로 취업해 있는 한 그 배우자와 18세 미만 자녀들은 영국에서 취업할 수 있다. 고용허가를 이용한 영국내 실제 체류기간이 48개월을 넘으면 대개의 이주노동자는 영주권을 획득할 수 있다. 그래서 고용허가 기간은 대개 4년을 넘지 않는다. 일단 영주권을 받은 이주자는 영국에서 취업이나 사업을 함에 있어서 이주와 관련된 제약을 더 이상 받지 않으며 영국 체류에 대한 시한도 없어진다.

나) 기타 임시 외국인력제도

① 고급기술인력 프로그램(Highly Skilled Migrant Programme: HSMP)

이 제도는 2002년 1월 자립능력이 있는 고급기술인력이 영국에 들어와 취업을 할 수 있게 하는 12개월짜리 시범 프로그램으로서 도입되었다. 그런데 이것이 성공하면서 프로그램이 무기한 연장된 것이다. 캐나다 제도와 비슷하게 신청자들을 자신이 선택한 분야에서의 교육수준, 직장경력, 과거 수입 및 제반 성취에 따른 점수로 평가한다. 전문인 범주는 또한 적절한 자격을 가진 의사가 영국에서 일반 주치의로 일하는 것을 용이하게 한다. 고용허가제와 달리 이 제도에서는 이주 신청자가 입국허가를 받기에 앞서 사용자가 고용허가를 받지 않아도 된다는 점이다.  이 제도하에 입국한 이주자들이 고급기술인력으로서 4년간 영국에서 체류하면 영주권을 신청할 수 있다.

② 워킹 홀리데이 프로그램(Working Holiday Makers: WHM)

이것은 영연방 시민권을 가진 17□27세 미혼의 젊은이들이 2년 동안 영국에서 휴가를 보내면서 현지에서 단기취업을 할 수 있는 프로그램이다. 현재 연간 약 40,000명이 신청을 한다. 2003년 8월 25일부터 시행된 이 제도의 수정안에는 연령 제한 상한선을 27세에서 30세로 늘리고 기존의 취업 제약을 없애며 영국에 체류한 지 12개월이 지나면 신분을 변경할 수 있게 하여, 필요한 기준을 만족하는 참가자가 고용허가를 받아 취업할 수 있도록 하는 내용이 포함되었다. 신청자는 자신이 영국에서 공공자금에 의존하지 않고도 스스로를 부양하고 숙박할 충분한 자금이 있다는 것을 증명해야 하며 세금과 사회보장보험 납부의 의무를 진다. 이러한 변화는 이 프로그램이 문화 교류라는 당초의 취지에서 벗어나 영국 경제에 유연성 있는 노동력 제공과 노동시장 수요의 충족이라는 쪽으로 방향을 선회했음을 보여준다.

③ 계절적 농업인력제도(Seasonal Agricultural Workers Scheme: SAWS)

계절적 농업인력제도를 통해 해외 국적자들은 영국에 입국하여 농업부문의 계절적 인력수요를 충족할 수 있다. 이 제도는 청년인력 교류제도로서 비EEA 국가의 젊은이들이 영국을 방문해 돈을 벌면서 체류하는 동안 영국의 문화와 언어를 배울 수 있도록 한다. 신청자는 18□25세 사이의 풀타임 학생이어야 한다. 이 제도가 EU 외의 모든 국적자에게도 개방되어 있지만, 전통적으로 참가자는 대개 동유럽 출신이다.

④ 수요부문별 제도(Sectors Based Scheme: SBS)

2003년 5월에 고용허가청은 단순생산직을 위한 새로운 고용허가제도로서 수요부문별 제도(SBS)를 도입했다. 이 제도는 식품 제조 및 서비스 부문, 특히 어육 및 버섯 가공, 호텔, 케이터링(catering) 업계의 인력난 해소를 목적으로 한다. 이 프로그램은 쿼터제로 운영되며 기존의 고용허가 요구조건에 따른다. 신청 자격은 18□30세이며, 신청자는 특정 직종에 종사하도록 입국허가를 받는다. 영주권 획득 가능성이 없는 엄밀한 의미의 단기고용외국인력제도로서 고안된 SBS의 허가기간은 12개월이다. 1972년 이래 영국 고용허가제도에서 단순생산직 노동자에게 고용허가를 주지 않은 것을 고려하면, SBS는 영국 외국인력정책에 있어 중대한 변화를 나타낸다.

) 2003년 5월부터 2004년 1월 31일까지 부문별 쿼터는 10,000건이며, 이 중 7,500건은 EU회원국에, 나머지는 비EU회원국 국적자에게 할당되었다.

최근 영국 정부는 유럽연합의 신규회원국이 되는 중□동구유럽 8개국을 대상으로 □영국으로 일하러 오세요, 단 복지혜택은 청구할 수 없습니다□는 슬로건을 내걸고 노동자 유치 캠페인을 벌인 바 있다. 3D 업종에서 심각하게 노동력 부족을 겪고 있는 조건 속에서 영국은 중□동구유럽의 저임노동력을 이용하려는 의도임을 알 수 있다. 영국 정부는 올 여름 기준 약 55만개의 일자리가 급히 주인을 찾고 있다고 추산했다. 물론 일부는 정보기술 등 첨단업종이다. 상당수는 건설업과 농업 내지 청소부 등의 이른바 3D업종이라 한다. 6개월 이상 합법적으로 거주하는 외국인은 무료로 의료보험 서비스를 받을 수 있는 영국이다. 그런데 영국 정부는 2년 동안 이런 기초 복지서비스조차 주지 않고 일을 하러 오는 이주노동자에 대해 합법적 입국과 노동을 허용하겠다는 노동력 유입 캠페인을 벌이고 있다. 블레어의 □제3의 길□이 내놓은 □생산적□ 복지체제(workfare)의 단면이다.

) http://www.donga.com/docs/magazine/weekly/2004/04/01/200404010500010/ 200404010500010_1.ht (주간동아 2004.4.8; 검색일: 04.11.29)

) 앞에 설명한 고용허가제도에 따른 인력이동 및 위의 4가지 임시적인 단기외국인력제도 외에 혁신가□발명가 등 인력의 유입을 허용하는 제도가 있다. 이 제도는 2000년 9월에 2년간의 시범제로 도입되었으며, 새롭고 창의적인 아이디어로 영국에서 사업을 하려는 기업가들을 대상으로 한다. 이 제도는 특히 과학, 기술 분야에서 영국에 뛰어난 경제적 혜택을 가져올 사업계획을 가진 기업가들의 유치 및 선별을 목적으로 한다. 영국 경제에 기여하는 정도에 따라서 편의적으로 이주노동의 사회적 안정성 내지 합법성을 부여하는 것이라 평가할 수 있다.

2. 프랑스

1) 이주노동자 정책 동향

지난 한 세기 동안 프랑스의 외국인노동자 정책은, 노동 이주 장려를 통한 노동시장 수요 충족, 인구부족 보충을 위한 외국인 가족의 영구 이민 촉진, 그리고 이들 신착자들의 프랑스 사회로의 통합 확보라는 세 가지 목적을 달성하는 데 이바지해 왔다. 그 동안 이러한 정책 접근법은 불가피하게 당시의 정치적 및 경제적 현실의 영향을 받아 왔다. 예를 들어 제2차 세계대전 이후 낮은 출생률에 따른 노동력 고갈과 함께 벨기에, 독일, 폴란드, 이탈리아 및 스페인으로부터의 외국인력이 도입됐다. 또한 유사한 외국인력 유입이 특히 알제리로부터 1950년대와 1960년대 식민지 독립 시기에 관측되었다.

그러나 1973년 석유파동과 그로 인한 실업률 상승으로 불법체류 외국인을 고용하는 사용자에게 제재를 가하는 등 외국인 고용을 제한하기 위한 조치들이 도입되었다. 1970년대 중반부터 1990년대 초반까지 계속되었던 높은 실업률로 인해 외국 인력의 도입과 관련하여 중대한 정책 반전들이 있었다. 보수적인 내무부 장관인 빠스꽈(Charles Pasqua)는 1993년 소위 □이주 제로(Zero-immigration)□ 정책을 도입하여 가족 재결합을 엄격하게 차단하고 프랑스 내 외국인 학생들의 졸업 후 취업을 억제했으며, 경찰의 외국인 추방 권한을 확대하고 망명 거절 결정에 대한 항소 기회를 빼앗았다. Pasqua법은 1990년대 중반 수많은 시위와 시민의 저항행위를 야기했고, 그로 인해 1997년 사회주의자들이 의회를 장악했을 때 외국인노동자 정책을 재검토하기에 이르렀다.

정부의 지원으로 기존 외국인력 입법을 대대적으로 재평가한 결과, 우수한 전문인력과 학생들의 프랑스 정착을 저해하는 Pasqua 이주관련법이 국가에 귀중한 인적자본 손실을 가져왔다는 결론을 내리고, 권고안을 제시하여 1997년 및 1998년 신이민법에 반영되도록 했다. 특정 직종에 기반을 둔 외국인력의 도입은 흔히 인력부족에 대한 국민여론 또는 노동시장 기관들이 보내는 신호기제에 의해 영향 받는다. 예를 들어 1998년에는 기술산업 호황과 그로 인한 인력난 때문에 IT전문가의 채용을 촉진하기 위한 조치들이 단행되었다. 이처럼 신속한 처리절차를 통한 외국인력 도입의 길은 다른 고도기술 보유 전문가들에게도 열렸다. 이 범주의 외국인노동자는 노동시장 테스트를 만족하기 위한 통상적 요구사항을 면제받는 등 비교적 엄격하지 않은 입국허가 규정을 적용받아 왔다. 간호 부문의 국내 인력난에 대응하고자 간호사들을 위한 유사한 프로그램도 현재 고려되고 있다.

프랑스 이주노동자 정책에서 특징적인 것은 의도했건 그렇지 않건 간에 평균 10년에 한 번 꼴로 사면령을 내려 불법체류자들을 프랑스 사회에 편입시켜왔다는 점이다. 1981년 13만 명, 91년 17만 명, 그리고 97년 7만7000 명이 합법화됐다. 이 현상을 가장 큰 이주노동자 지원단체 시마드(CIMADE)의 마르티네즈 소장의 지적대로 □좋게 말하면 탄력적이고 나쁘게 말하면 기준이 없다□고 말할 수도 있다. 그러나 이는 이미 프랑스 사회에 익숙해진 사람들을 체제 안으로 끌어들이는 것이 이익이고, 사회적 약자인 이들에게 엄격한 조치를 취하는 것이 그리 큰 도움이 되지 않는다고 보는 인식도 저변에 작용한다. 프랑스는 이 외에도 이주자로 인한 사회긴장을 해소하고 그들이 보편적 문화규범에 적응할 수 있도록 사회통합 문제에 힘쓰고 있다. 부모가 어떤 상황에 처해있건 간에 아이들은 무상으로 정규교육을 받을 권리가 있으며, 의료지원도 받을 수 있다. 그리고 불법체류자라 하더라도 자치단체장 앞에서 결혼할 수 있으며, 사용주가 불법체류자의 임금을 체불할 경우 법원은 사용주에게서 체불임금을 받아준다. 세무서 직원이 불법체류자에게서도 꼬박고박 세금을 받아간다. 보수당과 사회민주당이 번갈아 정권을 잡으면서 외국인 노동정책도 냉온탕을 넘나들어 일관적이지 못한 측면도 있다. 그러나 프랑스는 기본적으로 사회가 고령화되어가는 속에서 이들이 프랑스 사회를 경제적으로도 실질적으로 함께 이끌어 갈 것을 기대하는 것이다.

)  (주간동아 2004.6.4: 검색일: 04.11.29)

http://www.donga.com/docs/magazine/weekly/2004/06/02/200406020500051/ 200406020500051_1.html

2) 외국인력 관련 제도

프랑스의 외국인력제도는 정부 및 비정부 차원 모두에서 분리되어 있다. 정부의 3개 부(部)에서 외국인력정책 수행을 담당한다. 내무부는 거주 및 망명 관련 문제를 처리하며 그 산하에 국제이민국(Office des Migrations Internationales)이 있어 신규 외국인력 모집정책 및 귀국정책 수행을 담당하고 있다. 외무부(MFA)는 비자정책을 결정하고, 사회노동연대부(Ministry of Social Affairs, Labour and Solidarity)는 통합 및 반차별정책 등과 같은 이슈들을 담당한다. 여러 부서들이 관련되어 있는데다 이주노동자들이 취업 및 거주허가 취득을 위해서 한 개 이상의 정부 부처와 일 처리를 해야 한다는 사실 때문에 이민법의 시행이 때때로 일관되지 못하고 관료주의적일 때가 있다. 이에 따라 최근의 이민법은 절차의 신속화와 촉진을 위해 노력해 왔다.

가) 고용허가와 체류허가의 결합에서 체류허가제로의 단일화

<그림 > 프랑스 외국인력 정책 관련 당국과 그 기능

) EEA 국적자들과 안도라, 모나코 및 스위스 국적자들은 고용허가 없이 프랑스 내에서 근로할 수 있다. 프랑스와 과거 일부 식민지들 간에 맺은 여러 쌍무협정 또한 고용허가 규칙에 대한 일부 예외조항을 마련하고 있다. 임시체류허가 CST를 보유한 알제리인들은 3년간 지속적으로 프랑스 내에 체류했다는 사실을 증명하면 체류허가 취득자격을 갖게 된다. 알제리계 학생들은 고용허가가 필요 없지만 매년 7월1일부터 10월31일까지 4개월 동안만 일할 수 있다. 또한 일부 불어권 아프리카 국가들, 예컨대 가봉, 중앙아프리카공화국, 토고 등에는 쌍무협정에 근거한 특별규칙이 적용되어 추가근로 권리들이 보장된다. 터키 국적자들은 고용허가가 있어야 하지만 이들에게는 EU-터키협회 협약 하에 일정 특권이 주어진다.

프랑스의 외국인력 관련법은 항상 체류 관련법과 연계되어 있다. 몇 개의 직업(무역업자, 예술가 및 컴퓨터 과학자)을 제외하고는 고용허가제도다운 제도가 없어 사실 오늘날 프랑스로의 외국인력의 유입은 불가능한 것으로 여겨질 수 있다는 논란이 있어 왔다. 대신 외국인노동자들은 체류허가를 부여받는데, 그 범주에 따라 근로 권리의 유무가 결정된다. 프랑스 체류법의 기초는 외국인의 프랑스 입국 및 체류조건에 관한 1945년 법령(Ordonnance relative aux conditions d□entree et de sejour des etrangers en France)에서 마련되었다. 이 법령은 최근 수 십 년간 노동시장의 필요에 따라 유연하게 활용되어 왔으나 그 적용으로 사실상 체류허가 취득이 노동시장 진입 여부에 영향을 미치게 되었다. 그러나 구체적으로 이주노동자에 관한 법들이 많이 있다. 여기에는 1984년 7월의 거주 및 근로권리 관련법(Loi relative aux titres unique de sejour et de travail), 노동법(Code du Travail), 그리고 보다 최근에는 슈베느멍법(Chevenement Law)이 포함된다. 최근 이민법들의 목표는 노동이민 과정의 규칙과 절차를 간소화하여 보다 용이하게 만드는 것이다.

일반적으로 프랑스에 3개월 이상 거주하고자 하는 비EEA 국적자들은 고용허가를 취득하기 위해서 거주허가를 갖고 있어야 한다. 1984년부터 1년 또는 10년 동안 거주 및 노동을 위한 □titre unique□(단일 허가)가 과거 거주허가와 별개로 고용허가를 취득해야 했던 제도를 대체했다. 이 번거로운 과정으로 인해 신청자들은 종종 거주허가가 없어서 고용허가를 얻지 못하거나 또는 그 반대의 상황으로 인해 악순환을 되풀이하여 겪어야 했었다. 현 이민법 하에서는 프랑스에 3개월 이상 체류하고자 하는 모든 외국인들은 외교관 등 몇몇 경우를 제외하고는 체류허가를 보유해야 한다. 부여된 체류허가의 유형이 입국사유에 더하여 해당 신청자의 근로 자격 여부를 결정한다.

체류허가에는 세 가지 주요한 범주가 있다. 즉 임시체류허가제(CST), 10년부 체류허가(CR) 및 임시고용허가(APT)이다.

첫째, 임시체류허가인 carte de sejour temporaire salarie (CST)는 1년 동안 유효한 갱신부 허가이다. 동 허가는 노동시장 진입을 허용하지만 특정 직종 및 지역으로 제한한다. 외국인들은 가족 연고자 증명(carte de sejour temporaire vie privee et familiale)에 기초하거나 가족 재결합의 자격이 있는 합법체류 이주민들의 외국인 배우자 또는 미성년 자녀로서 임시체류허가를 부여받을 수 있다. 10세부터 프랑스 내에 일상적으로 거주해 온 사실을 증명할 수 있거나 또는 프랑스 내에 10년 이상 거주해 온 이주민들 또한 CST를 발급 받을 수 있다. 동 허가는 합법화 프로그램의 수혜자들, 또는 인도주의적 차원에서 프랑스에 불법 거주하게 된 이주민들에게도 부여될 수 있다. 일반적으로 CST를 5년간 보유하면 체류허가를 받게 된다.

둘째, 10년부 체류허가(carte de residence: CR)는 노동시장에 대한 완전한 접근을 허용한다. □임금고용□ 허가라고도 불리는 이 허가는 프랑스 내 모든 지역에서 모든 직종에 사용 가능하다. 10년부 체류허가 부여 결정은 주로 이전의 프랑스 내 체류기간(즉, 지속적으로 5년 거주 및 가족 연계)에 의해 좌우된다. 프랑스 국적자의 21세 미만 피부양 외국인 자녀, 프랑스 국적자의 외국인 배우자 또는 미성년 프랑스 국적자의 외국인 부모도 이 유형의 체류허가를 받을 수 있다. 동 허가는 공공질서에 대한 위협이 확인된 경우를 제외하고는 자동적으로 부여된다.

셋째, CST 취득 조건은 충족하지 못하지만 특정 기간 동안 특정 회사를 위해 근로할 수 있는 임시허가 취득이 가능한 이주노동자들은 임시고용허가인 autorisation provisoire de travail (APT)를 부여받을 수 있다. 임시고용□체류허가는 9개월 기간으로 발급되며 추가 9개월로 1회 갱신이 가능하다. 이 유형의 허가는 흔히 전문인력 이주를 위한 채널로 사용되며 2000년에만 약 7,500건의 임시APT허가가 발급되었다. 방문자 또는 학생 신분으로 프랑스에 오는 사람들은 고용계약이 있는 경우 추후 임금노동자 신분으로 변경할 수 있다. 입국자격 변경 신청은 국가고용공단(ANPE)과의 협의 하에 노동고용국(DDTEFP)에 할 수 있다. ANPE는 국가 실업률이 너무 높다고 판단할 경우에 고용허가 부여를 거부할 수 있다. 허가 자체는 내무부 국제이민국(OMI)에 의해 발급된다.

나) 고급기술직 및 전문직

1990년대 후반 IT 부문의 인력난에 대응하여 슈베느멍 법(Chevenement Law)은 고도기술인력 외국인노동자들의 신청 절차를 신속하게 처리하기 위한 여러 조치들을 도입했다. 그에 따라 과학자, 예술가 등 IT 전문가 및 전문직 인력들이 학력, 해당 분야의 실제 경력 및 무전과 기록과 같은 특정 요건을 충족하는 경우, 특정 업무에 대해 CST 또는 APT를 발급받을 수 있다.

2000년에 2,600건 이상의 고용허가가 IT 전문가들에게 발급되었고 이중 거의 1,000건 정도가 임시허가를, 나머지가 영구 신분을 받았다. 이 제도는 노동시장 제약 또는 쿼터에 영향을 받지 않는다. 허가 소지자들은 영구체류허가(CR) 취득을 염두에 두고 자신의 허가를 갱신할 수 있다. 직장을 옮기려면 새로운 허가를 신청해야 하고 IT관련 분야를 졸업하는 학생들은 프랑스 내 고용과 영주권 취득을 위해 특정 조건하에 신분 변경이 허락된다.

기술분야 범주 외에 기타 전문가 허가로는 과학 또는 학문연구기관에서 연구 또는 교수를 위해 프랑스에 합법적으로 입국하는 외국인들에게 부여되는 과학분야 체류허가(carte de sejour temporaire scientifique)가 있다. 예술분야 체류허가(carte de sejour temporaire profession artistique et culturelle)는 3개월을 초과하는 계약을 보유한 예술가 또는 작가들에게 부여된다.

3)평가

외국인노동자들의 권리와 관련하여 일반적인 추세로는 프랑스, EU 그리고 기타 제3국 국적자들 간의 형평성 증진을 지적할 수 있다. 이러한 발전의 부분적인 원인으로 국제협약들과 유럽인권협약의 제8조에 보장된 개인 및 가족의 삶에 대한 존중, 그리고 1945년 시행령, 슈베느멍법, 노동법(Code du Travail)과 같은 국가법 내 조항들을 들 수 있는 바, 이들 모두 프랑스가 유럽에서 가장 확장적인 가족 재결합 관련법들을 갖게 되는 데 기여했다. 사회권 및 노동권과 관련해서는 노동법이 내국인과 외국인 간의 구별 없이 균등한 기회를 제공하고 사용자에 의한 모든 차별을 금지한다. 1990년 헌법재판소 결정이 추후 슈베느멍법에 구현되어 그 이후로 내□외국인 노동자들에 대한 사회 혜택이 공평하게 제공되어 왔지만, 어느 정도의 차별은 여전히 존재한다. 예를 들어 보통 프랑스 국적자들을 위한 자리인 공직에는 외국인들이 고용될 수 없다. 그러나 EU법은 유럽 국적자들에게 공공교육 부문의 일자리에 대한 접근을 허용하고 병원들도 이와 유사하게 수정된 공직 채용 규정들을 갖고 있다.

내무부와 노동고용국이 2002년 1월에 서명한 지침 또한 외국인의 노동시장 접근 촉진에 기여했다. 동 지침 전에는 고도의 자격을 갖춘 제3국 국적자로서 고용제의를 받고 연봉이 정해진 노동자들만이 쉽게 고용허가를 받을 수 있었다. 노동고용국(DDTEFP)은 프랑스 국적자 또는 등록된 미취업 외국인 체류자가 해당 일자리를 채울 수 있는 경우에는 일반적으로 외국계 노동자의 입국신청을 거절한다. 새로운 지침은 DDTEFP에게 해당 신청자가 제공하는 기술적 및 상업적 혜택을 고려할 것을 요구한다. 동 지침에 따르면 국제경쟁력을 유지하기 위해서 프랑스 기업들이 그러한 이해를 한층 더 증진할 수 있는 외국인들을 채용할 수 있도록 해줘야 한다.

2002년 1월 지침은 또한 학생들의 파트타임 근로를 촉진하고 특히 프랑스에서 학업을 마치고 고용 제의를 받아 프랑스에 머물고자 하는 외국인 학생들을 위해서 고용허가 갱신 절차를 간소화□가속화한다. 선택적 전문인력 외국인노동자의 도입에 대한 필요성이 최근 몇 년간 정책입안자들 사이에서 지배적인 논의 대상이었는데, 이는 특히 가까운 미래에 예상되는 프랑스의 노동력 감소를 염두에 둔 것이다. 노동력 이동성 촉진을 위한 새로운 조치들, 예컨대 쿼터 채택, 혹은 미국, 이탈리아 및 독일에서 사용되는 것과 같은 □그린카드□ 또한 현재 고려되고 있다.

3. 독일

1) 이주노동자 정책 동향

고용허가제에 의해 외국인노동자를 도입하는 수요주도적 제도(demand driven system)를 시행하고 있는 대표적 국가인 독일은 1950년대 중반부터 외국 노동력을 도입하여 국내노동력의 부족을 해결해 왔다. 처음 외국인력을 도입할 때는 송출국과 쌍무협정(bilateral agreement)을 체결하여 내국인을 고용할 수 없는 일자리에 대해 최장 3년의 범위 내에서 한시적으로만 외국인력을 고용하고 정부기관을 통하여 도입함으로써 송출비리 예방과 외국인노동자의 장기체류 방지에 철저를 기하였다. 그러나 독일에 적응하여 생산성이 향상된 숙련된 외국인노동자를 돌려보내고 새로운 외국인력을 고용하는 것을 반대한 사업주의 요구에 의해 정부가 외국인력의 교체순환원칙(rotation principle)을 후퇴시키자, 1960년대 말부터는 외국인노동자의 장기체류와 외국인 숫자의 급격한 증가가 사회 문제로 되었다. 이에 따라 1973년 11월 23일에 유럽경제공동체(European Economic Community: EEC) 회원국을 제외한 제3국으로부터의 외국인력 도입을 전면 중단하였다. 그러나 외국인력 도입을 정지했다고 해서 독일에 처음 입국한 외국인 노동자가 취업할 수 없는 것은 아니었다. EEC 소속 국가간에 이주의 자유가 보장됨에 따라 EEC국가 노동자들이 독일에 취업할 수 있었다. 또한 독일에 체류하고 있던 외국인노동자들의 가족 초청으로 처음 입국한 가족구성원은 일정 대기기간이 지나면 취업할 수 있었고, 1980년대와 1990년대에 독일로 대거 이주한 난민들도 고용허가를 받아 취업할 수 있었다.

독일이 1973년 11월 23일부터 외국인력 신규 도입을 정지하였지만, 1989년 말부터 동유럽의 개별 국가들과 외국인력 도입에 관한 국가간 협약을 체결하여 외국 노동력을 도입하고 있다. 이들은 고용허가제에 근거하여 독일에서 근로할 수 있는데, 독일이 동유럽 국가들로부터 노동력을 도입하는 목적과 배경은 1960년대와 1970년대 초의 외국인력 도입과는 근본적으로 다르다. 동유럽으로부터의 외국인력 도입은 첫째, 중□동유럽 국가들이 서유럽 체계로 재편될 수 있도록 하고, 둘째, 이들 국가들의 기업체와 노동자를 대상으로 노하우(know-how)를 전수함으로써 이들 국가의 경제적 발전에 협조하며, 셋째, 이를 통해 동유럽 국가들과 경제적으로 긴밀한 관계를 형성하고, 넷째, 소련 및 동유럽 국가로부터 이주민이 통제할 수 없을 정도로 늘어나기 때문에 협약상의 규정을 통해 노동력을 도입함으로써 이를 통제하겠다는 것이었다. 독일은 동유럽 국가들과 국가간 협정으로 외국인력을 도입하는 한편, 1998.9.17 [신규 입국 외국인노동자에 대한 취업허가발급 예외시행령]을 제정하여 전문기술인력에 한해 외국인노동자가 유기한 독일에 취업할 수 있도록 하였다. 또한 2002년 8월부터는 정보통신(IT) 산업분야에서 국가경쟁력을 강화할 목적으로 외국의 고급전문인력을 도입하고 있다.

2) 외국인력 관련 제도

연방경제노동부는 외국인력 도입에 관한 정책을 총괄하고 외국인력 도입에 관한 국가간 협약을 체결한다. 외국인 고용정책에 따른 실무는 연방노동청(Bundesagentur f□r Arbeit)이 관장한다. 연방노동청의 중앙취업알선사무소(Zentralstelle f□r Arbeitsvermittlung: ZAV)는 내국인이 외국에 취업하려 한다거나 외국인(특히 유럽연합에 소속된 국가)의 국내 취업을 알선하는 업무를 담당한다. 지역노동사무소(Arbeits□mter, 총 180개)는 고용허가서를 발급하는 실무기관인데, 독일에 취업하는 모든 외국인노동자는 각 근무지의 지역 노동사무소로부터 고용허가서를 발급받아야 한다. 지역노동사무소는 외국인노동자에게 고용허가를 발급하기 이전에 내국인으로 채워질 수 있는 일자리인가를 조사(내국인 우선 고용원칙에 따른 노동시장 점검)하고 내국인과 동일한 임금 및 근로조건이 제공되는지를 확인할 의무를 진다.

현재 독일이 국가간 합의나 노동시장 상황을 근거로 외국인력을 도입하는 프로그램은 Guest worker(Gastarbeitnehmer), 용역노동자, 간호사, 단기취업노동자(계절노동자, 전시장설치보조노동자), 국경왕래노동자, 정보통신분야의 고급전문인력, 기타로 구분할 수 있다. Guest worker, 용역노동자, 간호사 모집 등은 국가간 협약을 통해 외국 노동력을 도입하는 형태이고, 단기취업 노동자는 국내 노동시장의 수요를 충족하기 위해 도입되고 있으며, 국경왕래노동자인 경우에는 특정 독일 지역에 한해 합법취업을 보장하여 국경에 접한 지역의 외국인노동자가 독일에 불법으로 취업하는 것을 방지하기 위한 것이다. IT분야 고급전문인력은 기업체의 요구와 국가경쟁력 강화를 목표로 별도의 시행령을 근거로 한다.

가) 양국간 협약에 따른 외국인력 활용 프로그램

① 동유럽 연수노동자

독일은 1991년부터 동유럽의 개별 국가와 협정을 맺어 연수노동자들(guest workers)을 받아들이고 있다. 연수노동자를 도입하는 목적은 동유럽 국가 노동자들의 직업 및 언어향상교육에 있다. 즉, 독일 국내의 노동력 부족을 채우는 데 목적을 두는 것이 아니기 때문에 독일의 노동시장 상황과는 상관없이 각 국가간 협약서에 정해진 수치까지 연수노동자를 받아들일 수 있다. 연수노동자는 교체순환원칙에 따르므로 한 번 독일에 연수노동자로 근로한 적이 있으면 다시는 연수노동자로 취업할 수 없다. 연수노동자 중개는 전적으로 ZAV만이 할 수 있다. 송출국의 노동부는 쿼터 범위 내에서 지원자를 받아 ZAV와 공동으로 모든 지원자를 면담하여 적임자를 선발한다. 연수노동자는 보조인력이 아닌 전문인력으로 채용되어야 하고, 최장 1년간 고용될 수 있으며 노사가 합의하면 고용허가 기간이 6개월간 연장될 수 있다.

) 불가리아, 루마니아, 알바니아, 에스토니아, 크로아티아, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 소련, 슬로바키아, 슬로베니아, 체코, 헝가리 등 13개국.

② 용역노동자(Werkvertragsarbeitnehmer)

독일은 1988년 말부터 동유럽 국가들과 터키 등 13개국과 국가간 협정을 맺어 독일 기업체와 외국 업체가 용역계약(Werkvertrag)을 맺을 수 있도록 하여 이를 근거로 독일 기업으로부터 하청을 받은 외국 용역업체에 고용된 외국인노동자들이 독일에서 근로할 수 있도록 하고 있다. 국가간 용역노동자 도입에 관한 협정을 맺은 구체적 목적은 다음과 같은 것에 있다:

- 독일 기업과 외국 기업 간의 경제적 협력을 지원하고,

- 외국 기업의 국제경쟁력 강화에 도움을 주며,

- 독일과 협정국 간의 경제교류가 촉진되며,

- 독일 기업체가 이들 국가의 시장에 진출하는 것을 촉진하는 것.

독일에서 근로하고 있는 모든 노동자는 독일의 사회보장보험 가입의무를 지지만, 용역노동자는 예외이다. 이들은 사회보장에 관한 국제협약 또는 자국의 사회보장보험체계에 따르도록 되어 있다.

③ 간호사

연방노동청은 크로아티아 및 슬로베니아의 노동부와 간호사 도입에 관한 협약을 체결하였다. 목적은 독일 노동시장의 간호 분야의 노동력 부족을 해결하는 데 있었지만, 실제 도입된 간호사는 극히 적다. 독일에서 간호사로 일하고자 하는 외국인은 일반간호사, 유아간호사, 양로간호사로 한정되며, 각 분야에 해당되는 4단계까지의 직업교육을 마쳐야 하며, 충분한 독일어 언어능력을 갖추어야 한다. 외국인 간호사 모집은 ZAV가 담당한다. 독일의 사용자는 자신이 개인적으로 알고 있는 지원자를 채용하겠다고 요청할 수 있다. 지역노동사무소는 내국인을 우선 채용하려는 노력을 다하였는지를 점검하고 사용자는 외국인 간호사 1인당 250유로의 수수료를 지역노동사무소에 납부해야 한다.

고용허가 유효기간은 1년이지만 연장이 가능하다. 외국인 간호사는 고용허가를 받고 1년 이내에 독일 간호사법에 따른 전문인력으로서의 자격증을 취득함으로써 전문인력으로 인정을 받아야 한다. 1년이 지난 후에도 자격증을 취득하지 못했거나 향상교육을 시작도 하지 않았다면, 고용허가 유효기간은 연장되지 않는다.

나) 단기취업제도

단기간 취업프로그램에는 계절산업종사 노동자와 전시장설치 보조노동자가 있다. 연방노동청은 동유럽 특정 국가(폴란드, 루마니아, 헝가리, 슬로바키아, 체코, 크로아티아, 슬로베니아 및 불가리아)의 노동부와 독일에서의 단기취업에 관한 협정을 맺고 있다.

① 계절노동자

외국인노동자가 계절노동자로 취업할 수 있는 업종은 농□산림업, 호텔 및 음식점, 과일 및 채소가공업, 제재소로 제한되어 있다. 취업기간은 3개월 이내이며, 주 근로시간이 최소한 30시간, 1일 평균 근로시간이 최소한 6시간이어야 한다. 사업장 차원(과일, 채소, 포도, 홉, 담배 재배 사업장을 제외)에서는 한 사업장에 계절노동자를 1년에 7개월간 고용할 수 있다. 계절노동자는 독일에서 근로하는 동안 사회보장보험 가입의무를 진다. 2002년에 계절노동자에 대한 고용허가는 298,102명이었다.

② 전시장설치 보조공(Schaustellergehilfe)

전시장설치 보조노동자에 대해서는 독일에 취업하는 경로나 고용허가와 관련된 제반 내용이 계절노동자의 경우와 동일하지만 고용허가 유효기간만 계절노동자와 다르다. 이들에 대한 고용허가는 1년에 9개월까지 유효하며, 한 해에 6개월 이상 취업한 경우 그 다음해에는 전시장설치 보조노동자로서의 고용허가서를 받을 수 없다. 2002년에 전시장설치 보조노동자에 대한 고용허가는 9,080명이었다.

다) 국경왕래 노동자

독일 국경에 접한 폴란드와 체코 노동자에게는 독일의 특정 국경 지역에서 하나 또는 여러 개의 과소노동을 할 수 있는 고용허가서를 발급하고 있다. 국경왕래 외국인노동자로서 취업할 수 있는 독일 지역은 제한되어 있는데, 폴란드는 메클렌부르크-포오포메른(Mecklenburg Vorpommern), 브란덴부르크(Brandenburg), 작센(Sachsen) 주 내의 몇몇 지역으로 제한되어 있고, 체코는 바이에른(Bayern)과 작센(Sachsen) 주 내의 몇몇 지역으로 제한되어 있다. 이들에 대한 고용허가는 특정 지역으로 제한되어 있을 뿐만 아니라 사업장과 직업분야도 제한되어 있고, 유효기간은 1년이다.

라) 정보통신(IT) 분야의 고급전문인력

독일은 2000.8.1부터 8년간(2008.7.31까지) 유효한 정보□통신기술 분야의 외국인 고급전문인력에 대한 취업허가 시행령(Verordnung □ber die Arbeitsgenehmigung f□r hoch qualifizierte ausl□ndische Fachkr□fte der Informations- und Kommunikationstechnologie: IT-ArGV)을 제정하여 소위 그린카드(green-card)제를 통한 IT-고급전문인력이 개별적으로 독일 기업체에 취업하는 것을 권장하고 있다. ZAV에는 IT-특별팀이 별도로 설치되어 있어 취업알선을 지원하고 있다. IT-고급전문인력 도입 인원수는 독일 전체적으로 우선 10,000명으로 정해져 있지만, 필요에 따라 20,000명까지 증원할 수 있음을 시행령에 정하고 있다. 외국인 IT-전문인력은 가족 동반이 가능하며 독일에 거주한 지 2년 후에는 가족에게도 취업허가서가 발급될 수 있다. 대학이나 전문대학에서 정보기술관련 학과를 전공하여 졸업하였거나, 사용자와 근로계약에 연봉 최하 51,000유로를 합의한 것을 증명하는 경우에 한하여 IT-전문인력으로 인정받을 수 있다. 독일 대학에서 IT분야를 전공하는 외국인 학생인 경우에도 졸업 후에 독일의 IT업체에 취업할 수 있다는 확인서를 받을 수 있다. 지역노동사무소는 외국인 IT-고급전문인력에 대해 고용허가서(소위 □green card□)를 발급하기 이전에 내국인으로 채용이 가능한 일자리인지를 알기 위해 국내 노동시장 상황을 우선 조사한다. 고용허가서는 우선 고용계약 기간에 한해서 발부되지만 최장 5년까지 연장될 수 있다. 하지만 고용허가 유효기간에 일자리를 상실했을 때는 통상적으로 체류허가도 상실된다.

마) 기타

이상 소개한 외국인력 도입프로그램 이외에 다음에 해당하는 경우에도 고용허가를 받아 독일에서 취업할 수 있다. ① 직업교육 및 향상교육을 목적으로 하는 근로, 즉 개인의 교육이나 향상교육을 목적으로 독일의 교육기관이나 연구소 등에서 일하려는 경우 1년간 유효한 고용허가서를 발급할 수 있다. ② 사업장 제한은 없지만 기간이 정해진 고용허가, 즉 외국어 강의를 위한 교사, 전문요리사, 국제기업체의 전문인력 및 외국인 가정의 가사를 위한 취업. ③ 그 외에 학자, 고급전문인력으로서 공익에 기여하거나 국제적 협정에 따른 기준에 부합하는 외국인, 특별전문인력, 목사직 등이 있다.

3) 외국인노동자에 대한 사회통합정책

독일이 외국인노동자와 그 가족을 사회적으로 통합해야 할 필요성을 인식한 것은 외국인력을 대거 도입한 지 15년이 지난 후였다. 외국인력 신규도입 정지조치 이후에 당시 독일에 거주해 있던 200만명이 넘는 연수노동자와 가족 초청으로 독일에 신규입국한 가족구성원 수가 지속적으로 늘어남에 따라 이들을 송출국으로 귀국시키기가 더욱 어려워졌다. 노동조합, 교회, 복지단체들뿐만 아니라 외국인 문제점을 직접적으로 접하는 지방자치단체들도 이미 400만명을 넘는 이주민에 대해 사회적 통합정책을 마련할 것을 촉구하였다. 이에 대해 연방정부는 1978년에 □외국인노동자와 그 가족의 통합을 위한 연방정부 위촉직 (Amt des Beauftragten der Bundesregierung f□r die Integration der ausl□ndischen ArbeitnehmerInnen und ihrer Familien)□을 설치하면서 정부 차원에서 외국인에 대한 사회적 통합방안을 모색하기 시작하였다. 1998년까지는 위촉자의 과제와 권한을 내각의 결의를 통해 정하였지만 1999년부터는 법에 정함으로써 외국인 통합문제를 국회에서 논의할 수 있는 체제를 마련하였다. 독일이 외국인을 사회적으로 통합하려는 정책은 일반적으로 학교, 유치원, 청소년회관 확장, 직업교육 촉진, 상담소 설치 등 사회간접자본 시설의 확충을 중심으로 이루어졌다.

) 1998년 11월부터는 □외국인 문제에 관한 연방정부의 위촉자(Beauftragte der Bundesregierung fur Ausl□nderfragen)□로 이름이 바뀌었다.

통합의 중심 대상은 외국인 2 □ 3세대로서 이들이 독일 사회에 쉽게 적응하고 직업적 전망을 가질 수 있도록 하기 위해 정상적 학교교육과 직업양성교육을 받을 수 있도록 지원하는 정책이 이루어진다. 외국인들이 많이 주거해 있는 지역에는 지방자치단체에 외국인 위임자(Ausl□nderbeauftragter)가 있어서, 지역 차원에서 외국인들의 사회적 통합에 필요한 독일어 수업, 문화활동 지원, 외국인의 관심사에 관한 공고 등의 조치를 취하고 외국인의 고충을 상담하는 역할을 하고 있다. 장기체류 중인 외국인에 대한 독일의 사회통합정책은 언어적 통합, 노동시장에의 통합, 사회적 통합 등 세 가지로 나누어서 살펴볼 수 있다.

첫째, 언어적 통합은 독일 장기체류 외국인과 장기체류가 예상되는 외국인을 대상으로 무료로 독일어 수업을 실시하여 외국인이 국내노동시장과 사회에 통합할 수 있도록 기초를 마련하는 데에 있다. 이를 실시하는 기관은 □외국인을 위한 독일어 협회(Sprachverband Deutsch f□r Ausl□nder e.V.)□인데 2002년의 경우 독일 전체에서 총 5,746개의 언어 과정을 제공하여 81,806명의 외국인이 참가하였다.

) 이주법의 제정으로 2003년 10월 1일부터는 외국인 대상의 독일어 교육과정을 □연방외국인난민인정청(Bundesamt f□r Anerkennung ausl□ndischer Fl□chtlinge)□이 담당한다.

둘째, 노동시장에의 통합정책은 고용보험제도에 의거한 사업들을 외국인에게도 동일하게 적용하는 방식으로 실시되는데, 성인을 대상으로 한 프로그램과 청소년을 대상으로 한 프로그램으로 나눌 수 있다. 성인을 대상으로 한 프로그램으로는 전직교육, 노동(고용)창출사업, 자영업창업 보조, 훈련과정 참가 등에 대한 지원이 주로 이루어진다. 청소년을 대상으로 한 프로그램으로는 직업양성교육과 향상교육뿐만 아니라 학교 의무교육을 마치지 못한 외국인 청소년을 대상으로 직업양성 교육을 준비하는 교육(berufsvorbereitende Bildungsma□nahmen)을 실시하고 있다.

) 1980년대에는 외국인 청소년에 대해 직업양성교육을 실시하는 사업장에 일정수의 양성교육자리 확보를 목표로 하기도 했지만, 내국인 청소년의 직업양성교육 일자리도 부족한 상황에서는 실현될 수가 없었다.

셋째, 사회적 통합정책은 외국인이 독일 국적을 쉽게 취득할 수 있도록 한 것을 대표적으로 들 수 있다. 법 개정을 통해 다음의 조건을 충족하면 외국인이 독일 국적을 취득할 수 있도록 하고 있다. 즉 독일에 거주한 지 8년(과거에는 10년) 이상이며; 범죄 사실이 없고; 말과 문장으로 독일어를 구사할 수 있으며; 사회부조나 실업부조를 받지 않으면서 자신과 가족의 생계를 책임질 수 있고; 기존의 국적을 포기하고; 100□5,000마르크 가량의 수수료를 납부해야 한다.

) 과거에는 독일거주 10년 이상뿐만 아니라 자기주택 소유와 가족구성원의 국적이 동일해야 함이 추가로 정해져 있었다.

4) 평가

최근 독일은 외국인력 도입에 있어서 외국인력 도입 정지 대신에 노동력의 이주를 조절하는 정책으로 전환하려는 움직임이 있다. 이러한 정책 전환의 출발점은 독일 사회가 더욱 고령화되고 인구가 지속적으로 줄고 있으므로 앞으로는 젊은 외국인력이 필요할 수밖에 없다는 데에 있다. 단기적으로는 외국노동력 도입이 크게 필요하지 않더라도 중□장기적으로는 국내 전문인력만으로는 수요가 충족되지 않을 것으로 예상되므로, 양질의 젊은 외국 노동력이 독일에 장기적으로 정착할 전망을 갖고 노동시장에 통합될 수 있는 고용□체류허가제도를 갖출 필요성이 제기되고 있다. 단기적으로는 신규 입국 외국인노동자의 국내 취업조건을 완화할 계획인데, 이로 인해 국내 노동시장에 부담이 가해져서는 안 되므로 노동력 부족으로 인해 외국인력이 필요한지를 두 가지 방법으로 확인해야 한다는 안이 제시되었다. 그 하나는, 연방노동청을 통해 국내 노동력으로 충당될 수 있는지를 엄격히 조사(기존의 조사체계의 강화)하는 것이고, 다른 하나는, 신규 입국 외국인노동자를 고용하는 기업체에게 분담금을 납부하도록 하여 경제적 부담을 가함으로써 기업체들이 가능한 한 국내인력을 활용하여 직접 직업양성 및 향상교육을 실시토록 하며, 분담금으로는 직업양성 및 향상교육 실시사업장을 지원한다는 것이다.

) 장은숙, 2004

독일은 외국인력에 대한 수요를 통제하기 위해 많은 노력을 기울이고 있는데, 그 방법을 요약하면 다음과 같다:

첫째, 신규 외국인력 도입 근거나 업종, 산업, 직업, 규모 등을 제한함으로써 원칙적으로는 외국인력 수요와 공급을 차단하고 있다.

둘째, 단순노동에 종사하는 외국인력은 단기취업을 전제로 하고 특정 산업(계절노동자와 전시장설치보조)에 한정함으로써 외국인 단순인력에 대한 수요를 제한한다. 일반 산업분야에서 단순노무직에 대한 노동력 수요는 외국인력을 도입하지 않더라도 이미 독일에 거주하고 있으면서 취업 가능한 외국인(특히, 난민, 귀환한 재외동포 및 그 후손) 노동력으로도 공급이 초과되고 있는 상태이다.

셋째, 외국인 전문인력에 대해서는 이들이 독일에 취업할 수 있는 조건을 강화하고 전문인력을 고용하는 사업장에 대해서도 사업장이 갖추어야 할 조건을 강화함으로써 수요와 공급의 질적 향상을 기하고 있다.

넷째, 외국인력에 대한 수요와 공급이 많은 산업에 대해서는 수요와 공급 조건을 제한하며 사업장 별로도 외국인노동자를 고용할 수 있는 규모(할당제)를 정하고 있다.

다섯째, 국내 기업체들이 같은 근로조건이라면 굳이 외국인을 채용할 필요가 없도록 외국인노동자의 임금과 근로조건을 국내인과 동일하도록 법에 정했을 뿐만 아니라, 이를 준수하도록 강제함으로써 비용절감을 동기로 하는 외국인 노동력 수요를 억제한다.

여섯째, 외국인력에 대한 수요와 공급이 연방노동청을 통해 조절될 수 있는 체계를 갖추고 있다. 국내 기업체가 제3국의 외국인노동자를 채용하고자 할 때는 반드시 지역노동사무소(Arbeitsamt)에 □외국인노동자 모집(채용) 신청□을 하여 허가를 받도록 하고 있으며, 내국인 채용이 가능한 경우에는 내국인을 고용하도록 강제하며, 신규 입국 외국인노동자에 대한 일자리 중개를 연방노동청만이 할 수 있다.

IV. 맺음말에 대신하여

2004년 9월 4일 독일의 건설□임업□농업□환경노조(IG-BAU)는 유럽 이주노동자노조(European Migrant Workers Union)의 결성을 발표했다. 새 노동조합은 모든 산업의 파견(posted) 이주노동자 및 계절적(seasonal) 이주노동자를 대표하나, 초기 단계에서는 주로 1개 또는 다수의 EU국가에서 제한된 기간 동안 건설 또는 농업부문에 종사하는 이주노동자에게 집중하게 될 것이라 한다. 노조의 목표는 이들 노동자들에세 법적 지원과 자문을 제공하고, 질병 또는 사고 시에 도움을 주며, 노동에 대한 정당한 임금을 받을 수 있도록 도와주는 한편, 보다 나은 숙소의 제공을 위해 노력할 것이라고 한다. 2006년까지 최소 1만 명의 이주노동자를 조직하여 정상 가동할 계획을 가지고 있다고 한다. 독일에서 일정 기간 동안 일을 하는 동유럽 출신 파견 이주노동자 5만 명과 계절 이주노동자 20만 명 중에서 가장 많은 수를 차지하는 폴란드 노동자에게 사업의 초점을 맞출 것이라 한다. 송출국에도 노조 사무소를 개설할 계획이며, 따라서 1호 사무소는 폴란드에 설치될 것이라 한다.

) 현재 독일 IG BAU는 이주노동자 노조의 설립과 강화를 위한 비용으로 150만 유로의 대출을 제공하였다(한국국제노동재단, 「국제노동동향」 (No.266), 작성일: 2004.10.4).

IG-BAU의 지원을 받아 유럽적 수준에서 이주노동자를 대상으로 한 노조를 건설한 배경은 충분히 짐작할 수 있는 바이다. 즉 독일 내 건설현장에서 횡행하고 있는 불법취업과 그러한 조건 속에서 근로조건의 하향 경쟁(race to bottom)의 근거가 제공되는 것을 묵과할 수 없다는 것이리라. IG-BAU는 건설현장의 불법취업 사례를 제보받기 위한 전화 및 핫라인을 개설한 후, 모든 관련 제보를 경찰당국에 통보한 때문에 비난의 대상이 되기도 했다. 핫라인은 인종주의적 감정을 유발할 것이라고 비판되었다. 독일 노동자 임금 수준과 폴란드 임금이 약 6배 이상 차이가 나는 점을 고려할 때 특히 건설현장의 불법취업과 그에 따른 독일 건설경기의 어려움은 충분히 예상할 수 있다. 이러한 이유 때문에 이주노동자의 근로조건이 동일 분야□부문 내국인노동자 임금수준에 달해야 한다는 기본원칙이 고용허가를 내주는 기관에서의 기본원칙으로 제시되고 있다. 그러나 건설부문의 경우 기업의 경쟁력과 그에 따른 건설수주 문제와 직결되기 때문에 민감할 수밖에 없다.

문제는 내국인 노동자와 이주노동자 사이에 연대를 가능하게 할 수 있는 조건의 창출이다. 그래야만 사회적 약자군 사이에서의 바닥으로의 경쟁이 유발되지 않으면서 동시에 이주노동자의 사회적 인권을 확보하는 과정에 대중적 지지를 유도할 수 있기 때문이다. 이러한 연대창출의 구체적 제도화 내지 제도적 틀의 문제에 대한 구체적 고민은 신자유주의 공세에 마주선 모두에게 주어진 과제이다.

유럽연합 및 유럽 주요국 비합법 이주자의 합법화 · 정규화 프로그램

구분	독일	영국	프랑스	EU
비합법 이주자의 합법화 및 정규화 프로그램	□ 비합법 이민에 대한 합법화 프로그램은 기본적으로 없음. * 단, 합법적인 滯在권을 갖지 않은 난민으로서 자식들이 있는 세대에 대한 체재 합법화의 시한조치가 있음. 비호신청을 각하 당한 난민 및 귀한 독일인으로서의 신청을 각하 당한 사람에 대한 것으로, 특히 자녀의 존재나 가족의 사회통합 현실을 고려한 예외적 조치.	□ 암네스티(Amnesty)와 같은 것은 특별히 존재하지 않음.	원칙: 1) 출생에 대한 정규화: 비정규체제 외국인의 양친으로부터 태어난 아이들은 성인이 되었을 때는 프랑스 국적을 취득할 수 없음. 2) 가족관계에 의한 정규화: 프랑스인 배우자, 프랑스태생 아이들의 부모 3) 개별적 정규화 4) 시한장치로서의 암네스티(Amnesty):1973,1979, 1981, 1991, 1997년에 실시. 조건은 정권에 따라 다름. 규모가 큰 것으로는 1981년 사회당정권에서의 13만명 정규화. 1997년 사회당정권에서 8만명 정규화	해당 없음.

주요국의  취업 관련  외국인력  프로그램의  주요 유형

프로 그램 유형	세부 항목	프로 그램	프로그램 주요목적	쿼터	주요 선별 기준			선별 프로세스 관리자
					점수제	최저 임금 규정	교육, 전문적 경험
영구 이민	점수제를 통한 다차원 선별	캐나다 (독립 기술 이민)	경제발전과 인구성장	없음	그렇다		있음 (점수제로 평가 )	정부 당국: 연방정부나 지방정부
	노동시장 수요 중심	미국 그린카드 프로그램	경제 발전	있음	아니다		있음	고용주-채용제의 필 요
인력난 대응 단기 외국 인력 제도	정보통신 기술 부문 을 위한 프로그램	프랑스, 이탈리아, 영국, 캐나다, 미국	노동시장의 단기 인력난 해소	미국	아니다	프랑스	해당분야의 전문경험	고용주(채용제의 필 요), 이탈리아: 매 년 대통령령
	여러 부문에 걸친 프로그램	프랑스 (10년부거주 허가); 이탈리아 (노 동 거주 계약); 영국 (고용허가제도와 고 급기술인력 이민프 로 그램: HSMP); 캐나다(고용허가 제 도); 미국(H-1B 프로 그램)	노동 시장 (단기)	미국 (H-1B) 및 이탈리아	영국은 (HSMP) 그렇다	프랑스; 미 국의 급여가 자국 임금에 악영향 을 미치 면 안됨	직위별로 다른 경우 가 있으나, 대개 대졸 학력이나 전 문자격 (영국, 캐나 다 & 미국)	고용주 (채용제의 필 요) HSMP는 예 외.
	계절적 근로자 및 연수생	프랑스, 이탈리아, 영국, 캐나 다, 미국	노동 시장 (단기)	가변적	특정한 기준이 없다			대개 정부 당국에 의한 양자협정이나 고용주에 의해 규제됨
단기 외국 인력 제도 (기타)	투자자	캐나다, 영국, 미국	경제 발전	없다	일부 최저 기준을 고려할 수 있으나 주요 기준은 재정자원과 관련되어 있음			정부 당국: 연방정부나 지방정부
	단기 취업 비자	영국 - HSMP	경제 발전	없다	그렇다		있다. 점수제로 평가	정부 당국
국제 협약 관련 단기 외국 인력 제도	GATS (예: 주재원 발령)	대부분의 OECD 국가	국제 무역 발전	없다	다국적 기업의 핵심 인력			규제자 없음
	근로자의 국제적 이동성을 포함한 기타 다자간협약	NAFTA, EU, EEA	지역 통합	NAFTA하에 미국에 입국하는 멕시코인 있음	NAFTA에는 직종 관련 기준 있으나, 다른 경우에는 기준 없음			NAFTA의 경우 고 용주 (채용제의 필 요)이고 , 다른 경우 규제자 없음

유럽연합 및 유럽 주요국의 이주노동자 정책 비교

구분		독일	영국	프랑스	EU
합법이주노동자 정책	우선 카테 고리 및 쿼터제	□ 현재의 우선 카테고리는 IT기술자의 수입제도 뿐. 간호부도 우선적으로 수입되고 있음. 우선카테고리나 합법이민의 선별, 촉진책을 설정한 신법 계획	1)1981년 국적법제정이전에 파트라알(patrials)로 거주권을 소유하고 있던 사람은 그 후에도 거주권을 보유(출입국 및 거주의 자유) 2)커먼웰스(common wealth) 시민 가운데 조부모의 어느 쪽이 영국 태생으로 증명되는 사람은 입국허가증을 취득하면 4년간 영국에서 자유롭게 취업(다시 4년간 연장 가능) 3) 영국시민 및 정주자격 보유자의 배우자는 □결혼의 계속 □생활의 의도를 기준으로 12개월의 체제 허가, 12개월의 재연장 가능	□ 1997년 슈베느망법(Chevenement) : 기술자, 고등교육기관에서 일하는 사람을 위한 체류자격 창설. □ 쿼터제는 취하지 않고 있음.	□ 구체적으로 없음. □ 1994년 이후 구인에 있어서 EEA제국 국민의 우선과 노동목적의 제3국 국민의 입국을 규제하는 방향으로 정책기조가 제창(1994.6.20의 이사회 결의 등)되어 왔음. □ 그러나 1999.10의 탐페레 각료이사회에서의 합의에따라 2000.11.22의□공동체이민정책에 관한 위원회 통지□에서 중기적인 인구, 경제적 관점에서 □능동적인 이민정책□으로의 전환이 강조됐음.
	단기 노동자	□ 현재 존재하는 것은 모두 2국간 협정에 근거한 것으로, 1) 수출국(주로 폴란드 등 동구제국)기업에 의한 직업 청부라고 하는 형태의 계약 노동자 2) 연수생 재도와 비슷한 초청노동자(1950년대부터) 3) 농업 등의 계절노동자(5개월 내지 6개월 한정) 4) 간호원 등	1) 노동허가증 3종(기한은 5년, 발효수는 유연하게 변화) □비즈니스 및 commercial : 영국 국내서 인재가 부족한 부문(전기 엔지니어링, 의료기사, 기사, 의사, 간호사, IT커뮤니케이션, 및 일렉트로닉스 등) □직 훈련 □스포츠 및 예능 2) 해외유학생 인턴십 제도. 특히 2000□2002년까지의 기한부 프로그램으로 하이테크 부문과 과학기술 부문을 새로 설정 3) 노동허가증제도 외에 단기간의 계절노동자를 위한 제도와 투자가,작가, 작곡가 등의 입국허가제도	1) 사업/상업. 흔히 전문인력이주채널 로 사용됨. 2) 적절한 전문기술 대개 CST취득 조건은 충족하지 못하지만 특정 기간 특정 회사를 위해 근로할 수 있는 임시 허가 취득은 가능한 이주 근로자 들에게 발급됨. 3개월 이내의 노동으로서 계절노동제도 있음. 3) 노동시장 제약이나 쿼터제 없음. 그러나 해당 부문의 실업률이 너무 높다고 간주되면 고용 허가 발급이 거부될 수 있음.
	고급 기술직	□ 2001년, IT기술자의 수입제도가 발족, 다른 이민 노동프로그램과 달리 체제허가 취급이 우대됨. □ 정주화가 □환영□되는 사실상의 □우대카테고리□. 금후 수입규모나 대상 분야가 확대될 가능성 있음.	1) 선택 분야에서의 교육정도 (대개 학사 이상. 때에 따라 직업자격 및 전문자격도 인정), 직장경력, 과거 수입 및 기타 성취에 따른 점수제로 평가 2) 쿼터나 노동시장 테스트 없음. 영국 입국을 위한 고용허가가 필요 없음.	1) 과학분야 체류허가(carte de sejour temporaire scientifique) 및 예술분야 체류허가(carte de sejour temporaire profession artistique et culturelle) 등이 있음. 2) 단기체류허가(CST)나 단기고용허 가(APT) 기간이며, 5년 후 10년부 체류허가(CR) 취득 가능 3) 노동시장 제약이나 쿼터에 영향을 받지 않음.
비합법 이주자 규제 정책		1) 1990년, 신외국인법 ; 비합법입국, 체제대책을 위한 규정 = 공공기관 에 대한 체제권이 없는 외국인의 정보를 외국인국에 통보할 의무 2) 1992년, 기본법 수정. 비호수속법 개정;비합법입국자의(난민으로서) 비호신청이 곤란하게 됨. 3) 이것과 병행, 연방국경경비대의 관할확대나 관련법 정비 4) 1975년, 브로커의 처벌 등, 비합법취로대책조치 도입 5) 1981년, 위업취로대책법 시행(위법취로를 시킨 사용자에의 벌칙, 무허가취로뿐 아니라, 사회보험료 및 임금의 덤핑도 처벌 대상) 건설업에서는 위법취로의 온상이 되기 쉬운 파견노동 전면 금지	비호희망자 및 이민을 포괄하여 단속하 는 통합적 대책 확립 1) 입국 전의 규제책: 비자 체제의 강화 및 확대, 이민(여객 운송회사 책임)법의 대상에 육로 수송기관도 포함하도록 확대, 벌금도 배로 증액. 2) 입국 시: 이민심사관의 증원 3) 입국 후: 허위신고에 의한 특별체제 허가 취득에 대한 처벌 엄격화. 이민관이 보유할 수사 및 입회검사 권한 확대. 결혼등록계에 의하여, 이민 목적의 결혼에 대해서 내무부 보고를 의무화. 지문날인 의무를 비호 희망자뿐만 아니라 불충분한 여권밖에 소지하지 않은 사람이나 비합법입국자에게도 확대 4) 체제적 입국희망자의 억제정책 = 사회보장급여 조건의 엄격화	1) 1981.10.17 법률은 비정규노동자에 게 경제권을 인정하는 한편으로, 비 정규체제이민을 고용하는 고용주에 게 엄한 벌칙 가함. 2) 1981.10.29, 법률로 이민의 입국을 단속하는 한편, 이미 입국한 이민에 대해서는 보다 나은 권리 보장 3) 1993년, 빠스꽈 비정규체류자 에 대한 일체의 정규화 조치를 폐지. 4) 1995년, 프랑스 태생의 자녀를 가 진 비정규외국인들에 대해서는 정규 화를 인정. 적용은 각 지방에 위임 5) 1997년, 이민법 개정, 체제기간이 나 취로실적, 자녀들의 프랑스에서의 교육기간 등 조건부로, 개별적으로 정화화의 조건 설치	1) 1995년경부터 구속력 없는 □이사회 권고□라는 형태로 EEA제국 이외의 제3국 국민에 의한 비합법이민, 불 법취로에 관한 정책협조를 가맹국에 요구하고 있음. 사회보장관계기관 창 구나 고용주에 대한 벌칙 도입 (1996.9. 27. 권고) 등 2) 2003.6. 현재, EU에 위임될 공통이 민정책(2004. 5. 이후)에 대해, 위원 회로부터 각종 제안이 제시되고 있 음. 3) 비합법이민에의 대책으로서는 □유럽 국경경비대□의 설립, 귀환정책, 공통 비자 확인 시스템의 도입 등 6분야 가 구체적으로 검토되고 있음.

[미국에서의 이주노동자]

미국의 비자 통제와 이주 노동자

이충훈

□□□□□□□□□□□□

뉴스쿨

"미국 대사관은 마약 밀매꾼들에게만 비자를 발급해주지.

그래야 마약 밀매꾼들을 미국 안에서 잡을 수가 있거든"

아마도 미국인들은 이 컬럼비아인들의 농담을 탐 클랜시(Tom Clancy)의 소설의 한 구절이나 마약 밀매꾼들을 잡기 위한 음모론(conspiracy theory) 정도로 치부할지도 모르겠다. 그러나 맥시코인들은 마약 밀매꾼의 자리에 코요테(coyote: 멕시코로부터 미국으로 불법 이주자들을 운송하는 브로커들)를, 중국인들은 그 자리에 사두(snakeheads: 중국인 불법 이주자를 운송하는 브로커들; Kwong 1997)를 대신 넣을 수 있을 터이고, 최근의 테러리스트 공격이후 아랍인들은 마약 밀매꾼, 코요테, 혹은 사두의 자리에 테러리스트를 언급할 수도 있을 것이다. 그러나 그들이 무엇을 마약 밀매꾼 대신으로 언급하건 간에, 만약 그들이 미국으로의 이주에 대한 경험이 있다면, 이 컬럼비아인들의 농담이 진정으로 냉소적이고 자기 조롱적 이라는 사실을 분명하게 이해할 수 있을 것이다. 미국으로의 이주, 특히 그것의 제도적 표현인 비자(visa)를 받기가 쉽지 않다는 일종의 전지구적 상식이 밑으로부터 광범위하게 형성되고 있다.

미국 비자를 얻는데 있어서 전지구적으로 퍼져있는 지엽적 공간들(locals)에서의 이러한 어려움에도 불구하고, 많은 지구화론자들(globalists)과 국제적 인구이동(international population movement)의 이론가들은 19세기 후반의 자유무역 시대와 필적할만한 이주의 시대(the age of migration)의 도래를 마치 자연사적 과정의 일환으로서 파악하는 경향이 있다. 이주의 문제가 개인이나 가족의 선택, 문화혈통적 집단들(ethnic groups), 혹은 그들과 새로운 이주지들간의 내적 메커니즘에 의해 결정된다는 가정하에 유목민(nomad; Joseph 1999), 디아스포라(diaspora; Cohen 1997, Van Hear 1998, Braziel and Mannur 2003), 다문화주의(multiculturalism; Goldberg 1994), 국경을 넘나드는 공간이나 마을(transnational spaces/village; Faist 2000, Levitt 2001), 혹은 심지어 사해동포주의(cosmopolitanism; Cheah and Robbins 1998) 등의 새로운 정체성(identity)을 설명하는 개념들이 재발견되거나 이론화되었다. 그러나 이러한 과정속에서 근대 세계가 특정한 공간적 분할을 전제로 한 국가 체계(state system)로 이루어졌다는 사실과, 그 속에서 국가가 어떻게 인간의 공간적 이동에 개입하는가, 그리고 그 구체적인 역할과 능력은 어느 정도인가에 대한 문제들이 종종 간과되었다.

* 이 글을 서술하는 과정에서 많은 도움을 준, 김만권, 김웅기, 김윤재님께 감사드린다. 또한 초고에 대하여 논평을 해준, 백종완, 신희영님께도 감사드린다. 물론, 이 글에 대한 전적인 책임은 필자에게 있다.

1)이 문제에 대한 포괄적이고 체계적인 분석으로는 Castles and Miller(2003)을 참조.

) 이러한 질문들에 대한 최근의 문제제기로는 Massey(1999)와 Zolberg(1999)를 참조.

이 글의 중심적인 질문은 그러한 국제 이주 과정에 미국이 어떠한 방식으로 개입하는가, 그리고 그 효과는 무엇인가라는 점이다. 물론, 이것이 국제적 인구이동에 관한 논의들에서 국가의 개입이나, 역할 및 능력에 대한 논의가 아예 없었다는 것을 의미하는 것은 아니다. 반대로 이주의 문제가 서구 사회에서 중심적인 화두로 등장함에 따라, 국가에 대한 논의 역시 활발하게 진행되어 왔다. 한편으로는 특히 국가의 이주정책(immigration policy)에 초점을 맞추어 그러한 정책들이 국제적 인구이동에 어떠한 효과를 갖는가, 그리고 그 결과는 어떠한가에 대한 광범위한 논의가 있다. 그러나 이러한 연구들은 두 가지 결정적인 한계를 노정하고 있다. 첫째로 이러한 연구들은 국가의 이주정책을 이주에 관한 국가의 능력과 동일한 것으로 바라보거나 혹은 그것을 국가의 핵심 역할로 파악하는 경향이 있다. 그러나 필자가 이후에 분석할 것처럼 국가의 능력이나 역할은 단순히 이주정책으로 환원되지만은 않는다. 둘째로 그러한 연구들은 국제적인 인구이동이 근대 국가체제의 산물이라는 점, 따라서 이주에 관한 수단들이 국가에 의해 독점되어 있다는 사실을 간과한다. 반대로 특히 여권이나 비자와 같은 국가에 의해 독점된 제도화된 이주 수단들은 국가의 이주 정책에 대한 분석과는 별개로 근대세계에서 국가가 어떻게 국제적인 인구이동에 개입하는지, 그리고 국가의 능력과 역할은 어떠한지를 파악하는 중요한 실마리를 제공한다.

) 주로 이주자들을 받아들이는 국가들에 대해 초점을 맞춘 가장 대표적인 연구로는 Cornelius, et al(2004)를 참조. 반면에 미국의 이주정책을 미국에서의 다양한 사회정치적 세력들과 제도들간의 정치적 투쟁 및 관계의 산물로 이해하는 연구로는 Tischenor(2002)를 참조.

) 다른 한편으로는 특히 시민권을 중심으로 한 이주자들의 통합과 국가와의 관계의 문제가 있다. 여기에는 크게 4가지의 이론적 경향이 존재한다. 우선 일종의 국제 레짐 이론이 있다. 이 관점에 따르면 각 개별국가의 외부나 그것을 초월하는 국제 인권 레짐의 발전이 이주자들에 대한 개별국가들의 인권 및 시민권을 규정한다. 따라서 각 개별국가는 국제 인권 레짐을 수동적으로 따르거나, 혹은 내키지 않지만 따라야 하는 존재로 등장한다. 이러한 논의로는, 특히 유럽통합과 관련하여 Soysal(1994, 2003)과 Benhabib(2003)을 참조. 둘째로, 일종의 절충론이 있다. .이 입장에 따르면 국가는 외부로부터의 이질적인 정체성의 유입과 영토 내적인 동질성 사이, 그리고 국제적인 인권 레짐과 국가의 주권적 규정을 중재하는 일종의 중재자의 역할을 담당한다. 이 관점에 따르면 국가는 시민권의 개념을 재규정하고 이주자 집단과 협상을 하는데 주도적으로 참여한다. 여기에 대해서는 Jokke(1999) 와 Kastroyano(2002)를 참조. 셋째로는 국내 이익집단의 정치가 있다. 이 입장에 따르면 새로운 이주자들에 의해 발생하는 통합의 문제는 국내의 다양한 사회적, 정치적, 경제적 이익 집단들간의 정치의 산물로 이해된다. 이 점에서 일종의 다원주의적 국가론으로 이해될 수 있다. 여기에 대해서는 Freedman(1995)을 참조. 마지막으로, 다문화론자들은 시민권이 문화적 집단 권리에 입각하여 재구성되어야 한다고 주장한다. 따라서 이주자들은 그 이주자들이 속한 문화적 집단 권리에 의거하여 시민권에 접근할 권리를 가지게 된다. 여기서 국가의 역할은  문화적 집단의 대의라는 다문화주의의 정치적 형태를 보존하도록 제한된다. 여기에 대해서는 Kymlicka(1995)와 Kymlicka and Norman(1999)을 참조.

이 글에서는 이러한 인식을 바탕으로 미국이라는 국가가 어떻게 이주노동자를 통제하고 있는가를 특히 비자 문제를 중심으로 고찰하고자 한다. 한편으로 비자는 현재 미국으로의 이주자들이 미국에서의 다양한 활동을 위해서 반드시 받아야만 하는 유일한 법적, 제도적 수단이자, 다른 한편으로는 국제적인 이주에 대하여 미국이 어떻게 개입하는가를, 즉, 미국의 이주에 대한 국가 통제 메커니즘을 가장 잘 보여주는 사례이기 때문이다. 이를 위해서 필자는 우선 이주 문제와 관련된 국가에 관한 문제, 특히 국가가 이주 수단을 독점하고 있다는 것이 이주와 관련하여 어떠한 의미를 지니는가를 이론적으로 살펴보고, 비자라는 제도의 역사적 발전과 그 작동 메커니즘, 그리고 국가에 의하여 이주노동자가 어떠한 방식으로 비자라는 제도에 의해 통제되는가를 고찰한 후, 노동조합과 이주 노동자간의 관계와 그 함의, 그리고 마지막으로 부시 정권의 불법 이주 노동자에 대한 새로운 사면정책과 그 함의에 대하여 간략하게 논구하고자 한다.

) 앤도라(Andora), 호주, 오스트리아, 벨기에, 브루나이, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 아이스란드, 이탈리아, 일본, 리히텐스타인, 룩셈부르그, 모나코, 네델란드, 뉴질랜드, 영국, 노르웨이, 포르투갈, 샌 마리노(San Marino), 싱가폴, 슬로베니아, 스페인, 스웨덴, 스위스의 시민권자들은 미국으로부터 비자면제 혜택(visa waver program)을 받고 있다. 그러나 그러한 국가들의 시민권자라 할지라도 미국내에서 6개월 이상 체류하고자 하거나, 혹은 정치적, 경제적, 사회문화적, 교육적 활동을 하기 위해서는 반드시 비자를 받아야 한다.

___근대 국가 체제(modern state system)와 이주 수단의 국가 독점

톨피(John Torpey)가 그의 여권(passport)에 대한 분석에서 탁절하게 지적했듯이, 근대 국가 체계의 형성은 베버(Weber)적 의미에서의 폭력 수단에 대한 국가 독점과 더불어 이주 수단에 대한 국가 독점을 수반한다(Torpey 2000, Torpey and Caplan 2001). 한편으로 근대 국가는 국가 형성 과정에서 그 영토내의 신민들을 동원하기 위하여 문서의 형태로 그 신민들을 확인하는 메커니즘을 발전시킨다. 다른 한편으로 근대 국가 체제는 각 국가들간에 상호적으로 인정된 문서화의 형태를 통하여 각 국가에 속한 신민들을 확인하고 인준한다. 그 결과로 어느 누구도 그가 속한 국가에 의해 권위가 부여되고 확인된 여권 없이는 국경을 합법적으로 가로지를 수 없다.

) 난민(refugee)의 경우는 예외에 속한다. 그러나 근대적인 의미에서의 난민 개념 역시 근대 국가체제를 상정하지 않고는 설명될 수 없다. 아렌트(Arendt)가 적절하게 지적한 바와 같이 모든 인간으로서의 권리를 박탈당한 근대적 의미의 난민은 근대 국가체제의 역설적 산물인 무국가성(statelessness)을 전제하고 있기 때문이다. 역으로 아렌트에게 있어서 인본성(humanity)을 구현하는 인간으로서의 권리는 근대 국가체제하에서 오직 개별 국가의 보장을 통해서만 가능하다.

그렇다면 왜 근대 국가는 그러한 방식으로 신민들을 문서화(documentation)하는가? 주류적 의미에서의 국가관은 국가가 사회를 관통하거나 혹은 사회내부로 뻗치는, 그리고 근대 국가 체제의 형성과정에서 개별 국가가 생존하기 위해 필요한 자원을 사회로부터 추출하는 국가의 능력에 초점을 맞추어 근대 국가의 발전을 이해한다. 그러나 이러한 사회를 관통하는(penetrating) 국가의 이미지는 국가 자체와 국가 재생산의 사회적 기반인 그 신민들간의 지속적인 관계를 구축하고 유지하기 위하여 국가에 의해 채택되고 사용된 메커니즘에 관하여 거의 말해주는 바가 없다. 따라서 국가에 의하여 사회가 관통된다는 메타포는 국가가 분리된 사회 위에 올라서 있다는 관념에 거의 전적으로 초점을 맞춤으로서 국가가 사회적 삶을 바꾸는 능력을 축적해 왔던 과정의 본성을 왜곡한다(Torpey 2000, 10-11).

) 대표적으로는 Tilly(1975)를 참조.

대신에 톨피는 사회를 포괄하는(embracing) 국가의 개념을 제시한다. 사회를 포괄하는 국가라는 메타포는 국가가 그 수중에 있는 사회를 제한하는어떤 의미에서는 심지어 양육하는방식들로 우리의 인식을 이끈다뀉.국가는 사회를 판독할 수 있도록 만들고 따라서 통치에 좀더 쉽게 도움이 되도록 만든다(Torpey 2000, 11-12). 이러한 목적을 위하여 근대 국가는 등록(registration), 인구조사(censuses), 여권(passports), 신분증(identity cards) 등을 포함하여 그 신민들의 인구 이동을 통제하기 위한 다양한 체제들(systems)을 구축한다. 그러한 등록 체제들(registration systems)은 국가에 의해 제공되는 혜택에 대하여 자격이 없는 것으로 간주된 집단들을 배제하기 위해서 뿐만 아니라, 국가가 생존하기 위해 필요한 자원들을 그 신민으로부터 획득하고 그들을 국가가 성공적으로 포괄하도록 하는데 이바지했다(Torpey 2000, 12).

국가가 사회를 판독가능하도록 만든다는 관념은 스캇(James C. Scott)에게서도 발견할 수 있다. 그에 따르면, 근대 국가의 프로젝트는 국가에 의한 사회와 자연의 판독가능성(legibility)과 단순화(simplification)에 기반하고 있다. 즉, 고전적인 국가 기능인 징세, 징집, 폭동의 예방 뿐만 아니라, 산림 관리, 도시 계획, 농촌 이주, 토지 관리, 그리고 농업 등 근대 국가에 의해 행해진 프로젝트들의 이면에는 사회와 그 인구를 판독하고 그러한 판독을 바탕으로 사회와 인구의 질적, 양적 범주들을 단순화하는 국가의 능력이 존재한다. 그리고 그러한 판독가능성과 단순화를 통하여 국가는 기존의 자연과 사회의 지식들을 국가에 의해 부과된 통제와 지식, 그리고 조작으로 대체한다. 이러한 판독가능성과 단순화는 사회와 자연에 대한 국가의 행정적 질서를 통해 드러나고, 고도 근대화(high modernism)라는 이데올로기에 의해 뒷받침되며, 권위주의적 국가에 의한 물리적 강제와, 시민사회의 저항 능력의 부족 속에서 관철된다(Scott 1997). 다른 방식으로 설명하자면, 근대 국가의 권력과 그것이 산출하는 권력관계는 국가에 의한 공간적 조직화, 시간적인 배열, 기능적 특수화, 그리고 감시와 감독(Mitchell, 95)을 통하여 행사되고 재생산된다.

그러나 이러한 근대 국가의 성격에 대한 재성찰에도 불구하고 '원거리 통제'(remote control)로서의 미국의 비자통제는 근대 국가가 단지 그 자신의 영토내부에 있는 사회만을 포괄하는 것만은 아니라는 사실을 보여준다. 각각의 국경으로 분할된 근대 국가 체제하에서 미국은 국제적인 인구이동 수단의 국가 독점을 통하여 다른 경계내에 있는 사회와 인간을 포괄하기 위한 국가 제도와 기술을 발전시켜왔다. 즉, 미국의 원거리 통제는 비자 신청자들을 포괄하고 그들을 판독가능하게 함으로써 미국이 필요로하는 인적 자원들을 얻을 뿐만 아니라 그들에 대한 한 국가의 통치(governance)를 성공적으로 가능하게 해왔다.

) 필자의 비자통제에 대한 이러한 주장은 식민주의(colonialism)와는 아무런 관련이 없다. 반대로 미국의 원거리 통제 방식은 오히려 법적, 영토적 탈식민화가 가속화될수록 그 위력을 발휘한다. 왜냐하면 일반적으로 식민지 체제하에서 식민지 모국은 식민지 사회를 포괄하기 보다는 물리적 강제력을 바탕으로 그것을 관통하려고 시도하기 때문이다.

물론 비자에 의한 국제 인구이주의 통제가 항상 완벽하게 성공적인 것만은 아니다. 예를 들어, 최근의 불법 이주자의 산출 패턴중의 하나는 바로 비자에 의해 허락된 기간 이상을 체류하는 형태로 발전해왔다. 심지어 스캇은 유목민, 사냥꾼, 집시(Gypsies), 방랑자, 홈리스(homeless people) 등을 정착시키려는 국가의 노력이 영구적으로 계속되어 왔다는 점에서 인구에 대한 국가의 통제가 좀처럼 성공적인 것은 아니라고 주장한다(Scott, 1). 그러나 유목민, 사냥꾼, 집시, 방랑자, 홈리스 등이 아무곳에나 무작위적으로 출몰하는 것은 아니다. 그들 역시 그들 나름대로의 공간적 이동의 통로에 대한 축적된 노하우를 가지고 있을 뿐만 아니라, 종종 보이지 않는 그들만의 네트워크에 의해 이동한다. 역으로 그들의 노하우와 네트워크는 국가나 지방정부의 항상적인 감시대상이 되거나 심지어 감시를 위해 이용되기도 한다. 더 이상 그들을 정착시키려고 노력하지 않는다. 대신에 그들의 통로를 확인, 감시하고, 문제가 생길시 개입할 뿐이다. 비자통제 역시 마찬가지이다. 새로운 생체공학적 확인 기술의 국제 인구 이주에 대한 적용과 더불어, 이후에 논의될 것처럼, 부시 정권의 불법 이주자들에 대한 사면 방식은 국가가 비자 통제에 의해 야기된 난관을 기존의 비자 통제 방식을 확장함으로 그 메커니즘을 어떻게 확대재생산 하는가를 명료하게 보여준다. 고도 근대화는 그것의 실패한 자리에서 사라지는 것이 아니라 또 다른 고대 근대화의 논리를 발견한다.

___비자 통제(visa control)의 역사

타국의 영토내부에서 자국에 들어올 타국적자들을 심사하고 통제하는 것을 핵심으로 하는 비자 체제의 역사적 기원은 프랑스 혁명에서 찾아볼 수 있다. 1790년대 프랑스 혁명이 시작되고 진행되던 시대에 많은 왕당파와 사제들이 영국으로 도피하였다. 그러나 프랑스 혁명이 실패하고 왕정이 복구됨에 따라 반대로 혁명 이념의 지지자들이 처벌을 피해 영국을 도피처로 삼게 된다. 이러한 상황에 대처하기 위하여, 특히 프랑스 혁명론자들의 영국 입국을 차단하기 위하여, 당시 영국의 내무상(the Home Secretary)이었던 시드머스(Viscount Sidmouth)는 외무부에 영국으로의 입국자들을 원거리에서 통제할 것을 제안한다. 이에 따라 외무부는 1813년과 14년에 모든 재외 공관원들에게 어떠한 외국인도 대사나 영사에 의해 증명된 적절한 여권을 소유하지 않고는 영국으로 향하는 배에 승선을 못하도록 하는 메모를 전달했다. 특히 혁명론자들을 막기 위하여 대사나 영사는 여권을 신청하는 사람들의 영국 방문의 목적과 동기를 파악하는 권한을 부여받았다. 그러나 시드머스의 이러한 시도는 1815년 의회에서 격렬한 논쟁과 저항을 불러일으켰다. 특히 시드머스는 대륙의 민주주의자들에게 피난처를 제공해 주지 않았다는 점에서 비난받았고, 자유와 입헌적 정부에 대하여 불충분하게 고려했으며, 유럽의 독재적인 정부들을 옹호하려는 욕망을 지녔다는 이유로 고발되었다(Beerbuhl, 62-3).

) 이 사건 이후, 영국의 원거리 통제는 식민지 이후의 인도와 파키스탄으로부터 유입되는 이주자들을 통제하기 위하여 재등장하였다(Joppke, 177).

이러한 통제 방식은 1830년대 독일에 파견된 미국 영사이자 정치경제학자인 리스트(Friedrich List)에 의해 다시금 제기되었다. 범죄자들을 국외로 추방했던 영국과 유럽 국가들의 정책에 대항하여 리스트는 미국으로 이주할 의도가 있는 개인에 대하여 미국 영사가, 특히 그 개인의 범죄 기록을 조회하고 심사하여 일종의 사증을 발급하고, 그러한 사증을 소지하지 않은 승객을 태운 해운회사에 대하여 벌금을 부과하는 것을 골자로 하는 이주체제의 정비를 미의회에 제안하였다. 그러나 이러한 리스트의 제안은 미국내의 정치적 역학관계에 의해 좌절되었다. 한편으로 남북전쟁 이전의 미연방정부는 리스트의 제안을 수용할만한 능력을 보유하지 못하고 있었다. 이와는 달리 개별 주정부들은 유럽으로부터의 이주자들에 대하여 각기 다른 이해관계와 법을 가지고 있었으며, 이러한 이해관계와 법을 연방정부가 임명한 영사들을 통해서는 관철할 수가 없었기 때문에 리스트의 제안에 회의적이었다(Neuman, 107-9).

최초의 원거리 통제의 제도화는 19세기 후반, 정확히는 1882년에 발의되고, 1884년부터 적용되기 시작한 중국인 배제법안(Chinese Exclusion Act)으로 볼 수 있다. 인종적 편견을 국제 이주에 적용한 최초의 법안이자 1943년 법안이 폐지될 때까지 중국인의 대규모 이민을 성공적으로 차단했던 이 법안의 핵심 내용은 미국으로 이주하는 모든 중국인은 중국 영토내에서 미국의 관리에 의해 발급된 비자를 소지해야 한다는 것이었고(Torpey, 99; Zolberg 1997), 그 주된 목적은 중국으로부터의 대규모 이주 노동자를 차단하기 위한 것이었다.

) 이법안의 폐지는 2차 세계대전중의 미국과 중국의 관계의 반영한다. 즉, 미국과 중국은 한편으로는 일본과의 전쟁에서, 다른 한편으로는 중국내의 공산주의 운동의 제거라는 점에서 동일한 이해관계를 가지고 있었다. 특히 전자의 이해관계는 이 법안의 폐지에 핵심적이었다.

) 좀더 정확하게 이야기하면, 정부관리와 상인, 그리고 학생을 제외한 모든 중국인들은 중국 영토내에서 미국으로의 입국이 거부되었다. 반면에 기존에 미국에 거주하고 있었던 중국상인이나 미국에서 태어난 중국인이 중국 본토로부터 그들의 가족을 미국으로 이주시키는 것은 가능했다. 이러한 차이는 문서상의 자식(paper son)이라는 불법이주 형태를 양산하는 계기가 되었다. 즉 미국으로 이주하기 위하여 미국에 거주하고 있던 상인이나 중국인들이 허위로 가족관계임을 증명하는 서류를 발급하고, 중국본토에서는 그 서류가 미국으로 이주하기를 원하는 중국인들에게 거래되었다. 여기에 대한 중국인들의 비극적인 개인사와 연방정부가 미국본토에서 문서상의 자식을 어떻게 식별하려고 시도했는가 대해서는 친(Tung Pok Chin 2000)의 드라마틱한 자전적 이야기를 참조.

이 법안은 미연방정부가 개별주들의 이해관계를 넘어서 연방적 차원에서 이주의 문제를 다룰 수 있는 능력을 갖추었다는 것을 보여주었다. 물론 이 법안이 있기 이전에도 연방정부가 일종의 원거리 통제를 시도하지 않은 것은 아니었다. 특히 유럽으로부터의 이주자들을 통제하기 위하여 연방정부는 미국과 유럽 사이를 운행하는 해운업체들에게 원거리 통제의 의무를 부과하였다. 즉, 해운업체 스스로가 유럽의 항구들에서 미국으로 향하는 승객들을 통제하고 부적격자의 승선을 거부하도록 하였다. 그리고 부적격자를 승선했을 경우 그 해운업체에 벌금을 부과하였다. 그러나 이러한 원거리 통제의 사유화는 해운업체 자체의 이익과 배치되는 것이었기 때문에 성공적이지 못했다. 더군다나 대서양 연안에 있는 개별 주들의 이해관계는 여전히 연방정부의 이주에 대한 통제를 가로막는 중요한 요인중의 하나였다(Zolberg 2003). .

) 그러나 중국인 배제 법안은 연방정부의 강화만으로 설명될 수 없다. 미서부를 중심으로 광범위하게 형성된 반중국인 인종주의와 국제 정치질서에서의 중국의 위상의 약화 역시 중국인 배제 법안을 가져온 요인으로 볼 수 있다. 또한 중국 이주 노동자들이 광범위하게 포진하고 있었던 미서부의 탄광 및 철도 건설이 급격히 쇠퇴하였고, 중국 이주 노동자들이 이전할 수 있었던 남서부의 농업은 멕시코인들에 의해 대체되면서 중국 이주 노동자들에 대한 수요가 감소한 것도 중요한 요인중의 하나였다.

19세기 후반부터 20세기 초반에 이르는 연방정부의 행정적 능력의 확대 및 강화와 더불어(Skowronek 1981) 원거리 통제 역시 제도적으로 체계화되었다. 특히 이주와 관련된 국가 기구들이 형성되고 그 역할 역시 확대된 형태로 재편되었다. 이주를 담당하는 기관은 처음에는 상업부에서 출발하여 노동부를 거쳐 궁극적으로는 국무부 산하로 이관되었다. 이러한 사실은 연방 국가가 어떻게 국제이주를 바라보았는가를 반증한다. 즉, 연방국가는 우선은 상품으로, 다음으로는 노동력으로 궁극적으로는 정치, 경제, 안보, 문화, 의료, 등의 모든 것을 포함하는 문제로 국제 이주를 바라보게 되었다.

) 국제 이주를 통제하기 위한 연방관료체제는 1891년 이주 법안(1891 Immigration Act)에 의해서 구축되었다.

) 테러리스트 공격이후 기존의 국무부 산하에서 이주 문제를 담당하던INS(Immigration and Naturalization Service)는 국토방위청(the Office of Home Land Security)으로 확대 독립되었다. 이러한 사실은 국가가 이주의 문제를 안보의 문제와 직결하여 이해하게 되었다는 점을 시사한다.

그러나 최소한 20세기 후반, 특히 사회주의권의 붕괴 이전까지 이러한 방식의 통제는 제한적이었다. 우선 양차세계대전은 정상적인 외교적 통로에 기반한 비자 통제를 사실상 불가능하게 만들었다. 또한 2차 세계대전이후의 냉전은 두 축을 중심으로 이주의 한계를 분명히 했다. 양차 세계대전과 이후의 제3세계 국가 건설과정에서 산출된 난민의 문제는 비자 통제와는 다른 해결 방식을 요구하였다. 역설적이게도 자유주의와 시장의 승리, 경제적 지구화에 따른 영토적 관념의 상실의 시대에 미국의 원거리 통제는 초국가적 회로를 통해 확대, 강화되고 있다.

) 미국의 비자 통제는 20세기 전체를 관통하면서 발전해 왔지만, 그 누적적 성격 때문에 그 능력이나 영향이 종종 간과되는 경향이 있다. 그러나 미국의 비자 통제가 얼마만큼의 능력이나 위력을 가지고 있는가를 살펴보기 위해서는 단지 아우슈비츠에서 죽어간 유대인들의 수를 헤아리는 것만으로도 충분할 것이다.

___비자 통제의 메커니즘

비자 통제는 우선 원거리 통제(remote control)라는 메타포를 통해서 좀더 분명하게 이해될 수 있다. 원거리 통제의 정치(The Politics of 'Remote Control)라고 명명된 그림에서 볼 수 있듯이, 원거리 통제는 크게 밧데리(이주 및 시민권 정책과 공적 관념), 원거리 조작기(국가 장치들), 전자파(간영토적 권력 관계), 원거리의 통제의 대상과 목적(상대국가의 영토 내부 및 개인화된 인간들)이라는 총 4가지의 구성 요소로 이루어져 있다.

원거리 통제의 관점에서 밧데리로 파악될 수 있는 이주 및 시민권 정책과 공적 관념은 경제적 이해와 국가 정체성, 국가 안보의 문제와 인본주의적 관심이라는 4가지의 주제로 구성되어왔다. 각각의 주제들은 각기 다른 역사적 시기에 따라 중요성과 강도에 있어서 차이를 보여 왔고, 특정 주제들(특히 국가 정체성에 관련된)은 이주자들을 결정하는 항목에서 사라졌지만, 비자 통제의 항목에서 여전히 그 흔적을 남겨놓고 있거나, 심지어 원거리 조작기에 의해 암묵적으로 적용되고 있다는 혐의도 있다.

) 예를 들어, 테러리스트 공격이후 아랍국가들이나 유럽의 이슬람 교도들에 대하여 차별적인 비자 통제가 이루어지고 있다는 보도가 심심치 않게 나오고 있다. 반대로 형식적인 비자 통제의 평등성을 유지하기 위하여 다른 국가나 인종 및 종교도에 대해서도 이슬람 교도나 아랍국가들과 동일한 기준을 적용할 수도 있다. 이슬람에 대한 최근의 미국의 고민은 특히 유럽에 거주하고 유럽 국가들의 시민권을 가지고 있는 아랍인이나 이슬람 교도들에 문제인데, 이들은 여행이나 친지 방문을 목적으로 미국 비자를 면제받을 수 있기 때문이다.

밧데리가 없으면 원거리 통제 자체가 작동하지 않는다는 점에서 이주 및 시민권 정책과 공적 관념은 비자 통제에 필수 불가결한 것이다. 이 점에서 비자 통제를 통한 미국의 국가 권력의 행사는 이러한 정책과 관념에 의존하고 있다. 그리고 그러한 정책과 공적관념의 형성에는 정당, 시민 단체, 이주자 집단 등 다양한 정치적, 사회적 세력들과 언론 등이 참여한다. 그러나 중요한 점은 이러한 정책이나 관념이 국가 권력 행사 그 자체를 설명하거나 그것이 산출하는 권력관계를 설명할 수는 없다는 것이다. 대신에 이러한 정책과 관념은 원거리 통제와 관련하여 두 가지 중요한 기능을 수행한다. 우선 첫째로, 그러한 정책과 관념은 국가가 원거리 통제를 행사하는 데 있어서 형식적인 정당성을 제공한다. 둘째로 그러한 정책과 관념은 원거리 통제를 위한 일종의 질적, 양적인 가이드라인을 제공한다. 질적인 가이드라인으로는 앞에서 언급한 4가지 주제를 들 수 있고, 양적인 가이드라인으로는 할당제(quota system)나 이주자의 수와 관련된 정책들이 있다.

비자 통제를 실질적으로 담당하는 국가 장치들은 이주자들에 대한 권력의 행사를 총괄하고, 이주자들과 원거리 조작기간의 권력 관계를 산출한다. 그렇다면, 원거리 조작기는 어떠한 권력을 행사하고 어떠한 권력관계를 산출하는가? 우선, 원거리 조작기는 어떠한 종류의 이주자들이 국경을 가로질러 미국으로 입국할 수 있는가를 실질적으로 결정하는 권력을 가지고 있다. 동시에 이를 위하여 원거리 조작기는 세부적으로 정의되고 분야별로 나누어진 다양한 범주들로 이주자들을 구분한다. 이러한 범주는 크게는 이민비자와 비이민비자로 나누어지며, 특히 비이민비자는 이주의 목적에 따라 다양한 세부항목으로 분화되어 있다. 이주에 대한 정보의 국가 독점과정이 심화됨에 따라 세부항목들의 결정이나 조정에 있어서도 원거리 조작기의 전문가들의 의견이 의회의 청문회나 소위원회 등에서 결정적으로 작용하고 있다.

둘째로, 원거리 조작기는 문서화시키고 문서화하는 권력을 행사한다. 미국 비자를 얻기 위하여 개별화된 지원자들은 원거리 조작기가 요구하는 특정한 문서들을 작성하고, 자신의 상황에 대해서 보증하는 다양한 방식의 부가적인 정보를 문서화를 통해서 입증한다. 이러한 과정의 특징은 모든 지원자들을 철저하게 개인화(individualizatoin)시킨다는 점이다. 문서화의 모든 책임은 개별적인 지원자들의 몫으로 귀착되고, 따라서 집합적인 과정으로서의 국제 이주의 성격은 잘 드러나지 않는다. 나아가 비자 획득의 실패는 원거리 조작기의 자의적인 권력 행사에 대한 비판보다는 종종 지원자 개인이 비난받는 역설로 나타난다. 동시에 이러한 문서화는 국가가 이주자들에 대하여 알고 싶은 모든 정보를 그러한 요구의 정당성에 대한 질문을 최소화한 채, 스스로 작성하도록 만드는 효과를 지니고 있다. 국가는 이주자의 모든 정보를 독점하지만, 개별화된 지원자들은 그러한 억압을 내면화할 뿐이다.

다른 한편으로 원거리 조작기는 개인적인 정보를 문서화한다. 그러한 문서화의 대표적인 형태가 바로 사증이다. 아래에서 볼 수 있는 바와 같이 사증은 개인에 대한 기본적인 정보와 이주의 목적, 기간, 횟수 등을 규정한다. 문서화를 통해서 개인들은 그들이 누구인지, 미국에 왜 오는지, 얼마만큼 체류할 수 있는지, 어디서 오는지 등이 규정된다. 요약하면, 문서화시키고 문서화되는 메커니즘은 권력에 의해서 개인들을 판독가능하게 함으로써 그들을 확인하고 확인시키는 복합적인 과정으로 구성되어 있다. 마지막으로, 분류하고, 범주화하고, 문서화하는 이러한 복합적인 과정을 통하여 원거리 조작기는 개인들을 훈육한다. 비자 통제의 과정을 통해서 개인들은 그들이 누구이고, 미국으로 이주하기 위하여 무엇을 해야 하고, 얼마나 체류해야 하며, 미국으로의 이주 목적이 무엇인지를 내면화한다.

) 사증을 보면, 사실상 사증 소지자의 국적을 판단할 수 없다고 생각할지도 모르겠다. 왜냐하면 사증에 표시되고 있는 것은 사증을 받은 장소뿐이기 때문이다. 그러나 이 비밀은 사증의 최하단에 있는 숫자와 기호를 파악하는 순간 해독된다. 이 숫자와 기호의 조합은 개인들이 소지한 여권에 있는 것과 동일하다. 이러한 일치화를 위해서 미국은 다른 국가들에게 기계가 읽을 수 있는 여권(machine readable passport)의 발급을 강제해왔다. 유럽의 몇몇 국가들에서(특히 벨지움)의 구여권 소지자들을 제외한 거의 모든 국제 이주자들은 사실상 기계가 읽을 수 있는 여권을 소지하고 있다. 반면에 기계가 읽을 수 있는 신여권 대신에 구여권을 가지고 있는 유럽인들은 비자 면제 프로그램과는 별도로 미국으로의 이주를 위해서는 비자를 획득해야 한다.

원거리 통제의 세번째 요소인 대상에서 핵심적인 역할을 수행하는 것은 바로 센서에 비유될 수 있는 영사업무라고 볼 수 있다. 영사업무의 기본적인 역할은 원거리 조작기가 행사하는 권력을 다른 국가의 영토 내부에 있는 원거리 통제의 대상에 전달하는 것이다. 그러나 동시에 원거리 통제의 최전방에서 개별적인 비자 지원자들의 가부를 결정하는 실질적인 권한을 가지고 있기 때문에, 단순히 전달자의 역할에 그치는 것은 아니다. 이런 의미에서 영사들은 상당한 정도의 자의적인 권력을 행사한다.

) 또 다른 주요 역할은 물론 그 나라에 있는 자국민을 보호하는 것이다.

) 영사 권력의 이러한 자의성은 때로는 비자 발급과 관련된 부정행위에 대한 영사들의 개입에서 드러난다.

그러나 이 자의적 권력이 원거리 조작기의 권력 행사를 방해하는 것은 아니다. 대신에 지원자의 평가에 개입하는 이 권력은 다른 국가의 영토내부에서의 지엽적인 지식(local knowledge)와 결합한다. 지엽적 지식과 결합하는 첫번째 이유는 비자를 받기 위하여 제시된 기준들에 대한 번역이 필요하기 때문이다. 즉, 중앙의 공통된 기준에 대하여 비자에 의해 이주가 통제되는 각각의 영토들 내부의 상황은 각기 다르기 때문이다. 따라서 이주와 비자 통제에 필요한 지엽적 지식들은 끊임 없이 번역되고 통제의 균형을 찾아 이동하는 경향이 있다. 두번째 이유는 순전히 통제의 효율성과 관련되어 있다. 특히 비자 신청자가 많아질수록, 그리고 신청자의 보증을 위해서 제출되는 서류가 많아질수록 이러한 경향은 가속화되는데, 왜냐하면 시간과 비자에 대한 요구 사이의 간극이 갈수록 넓어지기 때문이다. 이러한 효율성의 문제를 해결하기 위하여 그 사회의 사회적 지위나 부를 표현하는 지엽적 지식들 중 핵심적인 몇몇 지점에 초점을 맞추어 비자 신청자들을 평가하는 것은 대단히 효율적일 수 있다.

그러나 앞에서도 간략하게 언급한 바와 같이, 센서가 잘 작동하기 위해서는 센서가 작동하는 국가에서 국제적 이주가 자유롭게 허용되어야만 한다. 즉, 허쉬만(Albert O. Hirschman)이 언급한 이탈(exit)이 영토적 수준에서 자유롭게 허용되어야 한다(Hirschman 1970). 따라서 자국민의 해외로의 이주를 엄격하게 통제하는 사회주의 국가나 권위주의적 국가에서는 비자 통제의 센서가 잘 작동할 수 없으며, 작동할 필요도 없다. 그러나 반대로 해외로의 이주의 자유가 한 국가의 정치적 성격을 결정하는 것은 아니다. 권위주의적 국가라 할지라도 자국 이주 노동자로부터의 해외 송금을 위해 자국민의 해외로의 이주를 자유롭게 허용할 수 있다. 심지어 국가 자체가 이주 노동자를 위한 송출 조직과 연계되어 있거나 혹은 그 자체가 송출의 역할을 수행하는 약탈국가일 수도 있다.

마지막으로 전자파는 무엇을 의미하는가? 우선 그것은 가상적 영토성(virtual territoriality) 혹은 초월적 영토성(extraterritoriality)을 전제한다. 영토적 경계는 더 이상 국경선으로 고착되지 않으며 국제적으로 인정된 초월적 영토성 내부에서 활동하는 한 국가의 대표와 다른 사회가 직접적으로 대면하는 장소에서 그어진다. 둘째로, 그것은 한 국가와 한 사회의 일대일적 관계를 의미하는 것이 아니라, 한 국가와 그 국가의 사회만을 제외한 전 사회와 관계를 형성한다. 그러나 셋째로, 그러한 관계는 두 가지 의미에서 비대칭적이다. 한편으로 비자 면제 국가에 포함된 사회와 비자 통제에 해당된 사회간의 비대칭이 존재하고, 다른 한편으로 미국과 비자 협정을 체결한 국가와 미국간의 비대칭이 존재한다. 새로운 영토성의 개념, 다중의 사회를 포괄하는 국가성, 비대칭성과 더불어 비자 통제가 산출하는 권력관계는 인구이동과 관련하여 새로운 간국가적 권력관계를 산출한다. 이 원거리 통제의 회로를 통해서 미국의 권력은 지속적으로 확대되어 왔고, 역설적으로 영토적 개념의 상실을 고지하는 지구화의 시대에 오히려 그 힘은 강화되고 있다.

) 예를들어, 미국과 브라질의 국경은 주 브라질 미국 대사관이 위치한 그 장소에서 그어진다.

) 다시한번 강조하지만, 비자 면제국의 면제 대상은 여행이나 친지 방문 등의 목적으로 미국을 방문하는 사람들에 한정되어 있고 체류기간은 6개월로 제한되어 있다.

) 미국과 상호비자협정을 체결한 국가라 할지라도, 비자 통제의 양적, 질적인 측면에서 항상 미국에 비해 비대칭적이다. 심지어 많은 국가들이 미국인에 한해서는 비자 없이 자국에 들어왔을 때, 입국 심사과정에서 비자를 발급해주는 경우도 있다.

___비자 통제와 이주노동자

비자 통제의 관점에서 이주노동자들은 다양한 범주로 분류되어 통제된다. 아래의 표는 경제적 활동을 목적으로 하거나 그 이주자의 활동이 경제와 밀접하게 연관된 외국인들이 미국의 비자 통제를 통해서 어떠한 유형으로 구분되는가를 보여준다.

) 물론, 밑에서 나열된 비자 유형이 모든 비자 유형을 포괄한 것은 아니다. 밑에서 나열된 비자 유형들은 비이민 비자 중 경제적인 행위와 밀접하게 관련되어 있다고 판단되는 유형들일 뿐이다.

유형	내 용
H1A	일시적인 고용을 위한 등록된 간호원
H1B	학사 학위나 그에 준하는 학위를 필요로하는 특별한 기술이 요구되는직업을 위한 개인들: 예술가, 예능인, 운동 선수와 패션 모델, (그리고 공연을 도와주는 개인들도 포함될 수 있음)
H2A	일시적 혹은 계절적 농업 노동자
H2B	미국의 시민이나 합법적 거주자에 의해 채워질 수 없는 일시적인 직업을 채우는 개인들
H3	미국 기업이나 미국에 있는 외국 기업에서의 전문적인 직업 연수생
I	외국 언론의 특파원, 외국 여행사의 대표, 영화를 찍는 사람들, 특히 저널리즘에대한 전문적인 증명서를 가지고있고 뉴스나 비상업적 다큐멘타리를 작업하는 사람들.
L	다국적 기업의 미국 지사에 파견되는 경영자나 대표. 단 그 회사에 1년 이상 근무한 경력이 있어야 함.
O	미국에서 일하거나 공연하고자 하는 사람들 중, 과학이나 예술, 교육, 비즈니스나, 스포츠의 분야에서 한 국가나 혹은 국제적으로 인정받은 사람들.
P	미국에서 벌어지는 (친선을 목적으로 한) 운동경기나 공연에 참가하는 예능인과 운동선수들 여기에는 문화적으로 독특한 프로그램을 공연하는 사람들도 포함된다.
Q	자국의 문화를 설명하거나 공유하려는 목적으로 국제적인 문화교류 프로그램에 참여하는 개인들

우선, I, L, O, P. Q 비자를 받는 개인들은 엄밀한 의미에서 이주 노동자로 간주될 수 없다. 이 범주에 포함되는 개인들은 비자 취득이 상대적으로 쉬울 뿐만 아니라, 미국 이외의 다른 지역에서도 이주하는데 큰 문제가 없는 개인들이다. 이주와 관련하여 이들이야말로 지구화의 관점에 가장 부합되는 개인들이며, 사실상 이들에게는 국경 자체가 큰 의미를 지니지 않는다. 이런 의미에서 이들은 경제적 지구화의 상부구조를 정확하게 반영하며, 스크레어(Leslie Sklair)가 주장하는 바와 같이 광범위한 의미에서 간국가적 자본가 계급(transnational capitalist class)으로 분류할 수 있다(Sklair 2001).

반면에 H 비자에 속하는 개인들은 합법적인 이주 노동자로 간주될 수 있다. 그러나 프랑스나 독일 등의 유럽국가들과는 달리, 미국의 경우 노동자 초빙제도(guest worker program)는 오직 H2A 비자, 즉 농업노동자로 한정되어 있고, 그것도 오직 멕시코와만 계약을 체결하고 있다. 따라서 2차세계 대전이후 서유럽국가들에서 이주와 관련된 모든 문제의 출발점이었던 노동자 초빙제도의 영향은 미국의 경우 상대적으로 적다고 할 수 있다. 대신에 다른 H 범주에 속하는 개별 노동자들의 이주는 앞서 살펴본 비자 통제의 메커니즘에 의해 이루어진다.

개별적인 이주 노동자의 관점에서 바라보면, 미국으로 이주하기 위해서는 크게 두 단계가 존재한다. 우선 미국내 기업으로부터 고용이 되어야 하고, 미국내에서 고용되었다는 증명과 더불어, 다음으로 미국 정부로부터 비자를 취득해야 한다. 이런 의미에서 개별적인 노동자의 이주는 국가와 경제의 포괄적인 과정으로 이해될 수 있다. 한편으로 기업은 미국내의 노동공급의 압력을 이주 노동자를 통해 해결하고, 이주 노동자에 대하여 비자 스폰서의 형태로 사회적 보증을 제공한다. 다른 한편으로 국가는 이주 노동자들을 개별적으로 심사하고 비자라는 방식으로 문서화한다. 그러나 고용 자체가 비자의 취득을 자동적으로 보장하는 것은 아니다. 앞서 언급한 다양한 이유로 비자를 취득하지 못할 수도 있으며, 특정한 유형의 비자가 연간 쿼터로 묶여 있을 경우, 쿼터가 체워지는 순간, 고용과는 관계없이 그 유형의 비자는 발급이 중단되기 때문이다.

) 다른 유형의 비자 역시 시민사회의 다양한 제도들에 의한 보증이 필수적이다. 예를 들어, 이민 비자의 경우, 주로 미국내의 가족에 의해 보증이 이루어지며, 학생비자(F)는 학교의 보증이 필수적이다. 이러한 의미에서, 비자 과정은 국가, 경제, 시민사회의 제도들이 참여하는 총체적인 과정으로 이해될 수 있다. 단, 투자이주는 예외에 속한다.

이러한 자본의 이주 노동자에 대한 수요와 국가의 쿼터제와의 긴장은 특히 H2B 비자에서 잘 드러난다. 기업들에 의해서 가장 광범위하게 이용되고 있는 H2B 비자는 다른 비자와는 달리 자의적인 해석 가능성이 열려 있기 때문이다. 이것을 방지하기 위하여 H2B 비자를 스폰서하는 기업들은 우선 신문이나 잡지를 통해서 고용 광고를 내고, 미국 시민이 취직할 의사가 없거나, 혹은 그 직업에 적절한 미국 시민을 발견하지 못할 경우에만 이주 노동자를 고용할 수 있도록 되어있다. 그러나 상대적으로 낮은 임금, 낮은 집합적 행동의 가능성, 이주 노동자에 대한 기업의 전일적 통제 가능성, 유연적 노동 공급의 확보 등의 이유로 기업의 이주노동자에 대한 선호는 갈수록 증대되고 있다. 특히 저임금 서비스 산업이나 규모가 적은 중소산업, 그리고 첨단 산업 중 기술적 수준이 평균화되어 임금 압력이 존재하는 부분에서의 이주 노동자에 대한 수요는 다른 부분에 비해 빠르게 증가하고 있다.

그렇다면, 각 기업은 국제 노동시장으로부터 어떻게 노동력을 수급하는가? 자유로운 개인을 전제로한 노동시장이라는 관념과는 달리, 여기에는 크게 두 가지의 메커니즘이 존재한다. 우선 이주 회사의 역할이 있다. 사적기업인 이주 회사들은 이주 노동자들을 모집하고, 미국내의 각 기업들과 계약을 체결하며, 심지어 이주 노동자들이 그 직업을 수행하기 위한 일종의 재교육 역할도 담당한다. 예를 들어, H1A 비자로 들어오는 한국 간호사들의 경우, 이주회사가 간호사들을 한국에서 모집하고, 미국내의 병원이나 기타 간호사가 필요한 곳과 계약을 체결하며, 심지어 개별 간호사의 영어에 대한 능력을 보증하기 위하여 미국내의 외국인을 위한 영어 프로그램을 이수토록 한다. 이주 전문 변호사들 및 불법 이주 조직과 더불어 이주산업(immigration industry)에서 핵심적인 역할을 하고 있는 이주회사들 역시 비자 통제의 회로를 따라 움직이며, 그 속에서 이윤을 구현한다.

) 물론 여기에 대한 모든 비용은 개별적인 이주노동자가 모두 부담한다.

) 이주 전문 변호사들이 이주의 과정에 개입하는 범위는 좀더 포괄적이다. 이들은 비자 통제 뿐만 아니라, 시민화과정(naturalization process)의 영주권 문제나 나아가 시민권의 법적 문제에도 개입한다. 이들의 성장은 한편으로는 이주의 과정이 전적으로 개인의 책임하에 진행되고 있다는 점을 반증하며, 동시에 그 과정 자체가 법적으로 전문화되고 있다는 점도 보여준다.

두 번째 메커니즘은 국경을 가로지르는 이주자 네트워크(immigration network)를 들 수 있다. 이 네트워크를 통해서 이주 노동자들은 미국내의 노동 시장에 대한 정보를 공유하고, 미국으로 이주하는 절차 및 과정에 대한 개별 지식들을 축적, 전달하며, 심지어 중소 규모의 기업이나 문화혈통적 기업(ethnic enterprise)에서 이주 노동자에 대한 추가 고용이 이루어지는 경우, 모집의 역할을 대신하기도 한다. 예를 들어, IT 산업에서 압도적인 비중을 차지하고 있는 인도 이주 노동자들의 경우, 이 네트워크를 이용하여 미국내 IT 산업의 고용 정보와 미국의 비자 통제에 대한 지식을 인도에 남아있거나 혹은 고용 기한의 만료로 인해 인도로 되돌아간 이주 노동자들과 공유하고, 따라서 인도 이주 노동자들의 미국내 노동시장에 대한 접근과 고용을 상대적으로 용이하게 한다.

) 이러한 이주 네트워크의 관심은 인도의 지역신문들 속에서도 잘 드러난다. 특히 미국으로의 이주 노동자를 대량으로 산출하는 지역의 지역신문들일수록 미국의 비자통제의 흐름과 경향에 대해 민감하다. 예를 들어 노동 비자의 쿼터는 얼마나 되는지, 그 과정과 절차는 어떠한지 등은 그들의 주요 관심사 중의 하나이다. 심지어 비자 쿼터가 여유가 없을 경우에는 비자의 빠른 신청을 촉구하기도 한다.

이주 노동자를 개별화시키는 비자 통제와는 달리 이 두 메커니즘은 노동자의 이주에 집단적인 성격을 부여한다. 그러나 이러한 의도되지 않은 결과는 노동자라는 계급 라인을 따라서 따라 구성되는 것이 아니라, 문화혈통적 집단이나 인종의 라인을 따라 구성된다. 예를 들어, IT 산업의 이주노동자라면 인도인을, 간호사라면 한국인이나 필리핀인을, 농업노동자라면 멕시코인을 쉽게 연상할 수 있을 것이다. 비자 통제의 의도되지 않은 결과인 이러한 종류의 인종화(racialization)는 이주 노동자로서의 연대성 보다는 각 인종 집단의 문화혈통성(ethnicity)을 강화하는 경향이 있다. 그러나 동시에 이주와 삶의 형식적인 조건이 국가와 자본의 승인에 근거하고 있기 때문에, 국가와 자본에 대한 종속성이 강화되는 것은 피할 수 없다.

) 이러한 인종화는 또한 인종간의 경제적 불평등을 심화시킨다. 예를 들어, 실리콘 벨리에서 사무실 청소원들은 히스패닉계의 (불법) 이주 노동자들에 의해 충원되는(Zlolniski 1994) 반면에, 지식 이주 노동자들은 주로 인도인으로 대체되고 있다.

불법 이주 노동자의 증가 역시 비자통제의 강화와 밀접하게 관련되어 있다. 한편으로는 다양한 이유로 비자에 의해 규정된 기간을 초과하여 미국에 체류하는 이주자들이 증가하고 있고, 다른 한편으로는 원거리 통제가 경제적으로 난민 상태에 있는 많은 중남미 국가들의 하층민들로부터 미국으로의 이주 기회를 차단함으로써, 그들이 불법적으로 국경을 넘도록 강제하고 있다. 특히 후자의 문제에 대처하기 위하여 국경에 대한 통제를 강화해왔지만, 그러한 통제가 국경을 넘는 불법 이주자의 수를 감소시키지는 않았다. 대신에 이러한 통제의 강화는 불법 이주자들에게 이중적 고통을 안겨주었다. 우선 불법 이주에 대한 위험이 증대함에 따라, 불법 이주조직에 제공되는 비용이 급격하게 상승하였다. 통제의 강도가 상대적으로 낮은 지역인 아리조나나 뉴멕시코의 사막지역으로 불법 이주의 통로가 바뀌어 감에 따라 불법 이주의 과정에서 발생하는 사망자 역시 급격하게 증대되고 있다.

___노동조합과 이주 노동자

다른 여타의 정치적, 경제적, 문화적, 사회적 이슈들에 대한 계급적 동맹 및 연합과는 달리, 미국내에서 이주의 문제는 독특한 계급적 동맹 및 연합의 형태를 띠어왔다. 자본과 보수주의자들로 구성된 우파동맹은 이주의 문제에 관해서 만큼은 그 목소리를 달리 해왔다. 자본의 경우, 노동력의 원활한 공급과 노동조합의 힘을 약화시키기 위하여, 나아가서는 파업시 대체 노동자로 투입하거나 파업 자체를 근본적으로 차단하기 위하여, 이주 노동자에 긍정적이었다. 반면에 보수주의자들의 경우, 이주 노동자가 엥글로 색슨의 정체성에 바탕을 둔 미국의 문화적 전통을 파괴한다는 이유로 이주 노동자에 부정적이었다.  노동과 자유주의자로 구성된 좌파동맹 역시 이 문제와 관련되어서는 공통된 입장을 취하지 못했다. 자유주의들은 특히 개인의 권리와 인본주의의 문제에 초점을 맞추어 이주자 전체에 대하여 긍정적이었던 반면에, 노동의 경우는 자본과는 반대되는 이유로 이주노동자에 부정적이었다(Zolberg 1999; Zolberg 1983, 17-19). 결과적으로 이주의 문제와 관련하여, 미국 내의 동맹 및 연합의 형태는 보수주의자-노동 동맹 대 자유주의자-자본 동맹이라는 기이한 형태의 동맹 관계를 구축해왔다.

) 가장 최근에 출간된 보수주의 진영의 대표적인 논의로는 Huntington(2004)을 참조.

그러나 이러한 보수주의자-노동 동맹은 1980년대부터 시작된 산별노조 차원에서의 불법 이주 노동자들을 노동조합으로 조직화하려는 노력에 따라 서서히 해체되어 왔다. 이 점에서 특히, 국제 여성 의류 노동자 노조(International Ladies' Garment Workers' Union; ILGWU)와 서비스 노동자 국제 노조(Service Employers International Union; SEIU)의 활동은 인상적이다. 불법 이주노동자를 고용하는 고용인에 대한 국가의 제재(employer sanctions)를 강화하여 불법 이주 노동자의 접근 자체를 차단하고자 했던 여타의 산별 노조들과는 달리, 이 두 노조는 그러한 국가의 고용인에 대한 제재 자체를 불법 이주 노동자들을 노동조합으로 조직화하는데 있어서 중요한 장애물로 파악했다. 대신에 이들은 불법 이주 노동자들의 노동조합으로의 안정적이고 항구적인 조직화를 위하여 불법 이주 노동자에 대한 사면을 강조해왔다(Haus 1995).

) 왜냐하면, 불법 이주노동자들을 노동조합으로 조직화하는 과정에서 고용인에 대한 제재가 시행될 경우, 그 사업장의 불법 이주 노동자들은 일자리를 잃을 뿐만 아니라, 이후의 노동조합을 조직하는 데 있어서도 참여를 기피하기 때문이다.

) 불법 이주 노동자들에게 영구적인 거주자(permanent resident)로서의 자격을 부여하는 것을 의미한다. 실제로 8-90년대 불법 이주자들에 대한 일련의 사면의 핵심은 바로 이러한 권리를 불법 체류자에게 부여하는 것이었다.

그렇다면 왜 이들 노조는 불법 이주 노동자의 조직화를 위해서 노력해 왔는가? 여기에는 두 가지 근본적인 이유가 있다. 첫째로, 이들 산업에서 차지하는 불법 노동자의 수가 비약적으로 확대되었기 때문이고, 둘째로, 노조 자체의 생존을 위하여 단위 사업장 내의 노동자들의 노조 조직율을 확대하는데 초점을 맞추었기 때문이다.

이 두 요인은 미국의 산업 구조 재편과 밀접하게 관련되어 있다. 우선 아이버슨(Torben Iversen 2001)이 지적한 바와 같이 서구 국가들은 1970년대를 시점으로 농업 및 산업 사회에서 서비스업을 중심으로 한 탈산업 사회로 산업 구조가 재편되어 왔다. 재편의 속도와 규모, 그리고 구체적인 내용에 있어서는 각 국가별로 상당한 차이는 있지만, 미국 역시 이 탈산업화 과정에서 예외일 수는 없었다. 이 탈산업화 과정은 불법 이주 노동자들을 대규모로 수용할 두 개의 산업 공간을 열어놓는다. 한편으로 쇠락하는 산업 중, 해외로 자본을 이동할 수 있을 정도로 그 자본 규모가 크지 않은 중소 규모의 자본의 경우 가격 경쟁력을 유지하기 위해 불법 이주 노동자를 위한 고용 공간을 마련한다(ILGWU의 사례). 다른 한편으로, 비약적으로 성장한 서비스업의 하부구조를 지탱하기 위하여 필요한 대다수의 저임금 노동을 위하여 이주 노동자는 필수적이다(SEIU의 사례).

동시에 노동 시장 레짐(regime)에서 차지하는 노조의 힘 역시 이러한 산업구조의 재편과 맞물려 갈수록 약화되어 왔다. 노조의 응집성이나 조직화의 범위, 임금 협상력 등 노동 시장 레짐에서 차지하는 노조의 영향력은 갈수록 약화되어 왔을 뿐만 아니라, 소위 서구 복지 국가들 중 가장 낮은 수치를 기록해왔다(Huber and Stephens, 116-7). SEIU 의장의 다음과 같은 선언은 이러한 절박한 상황속에서 불법 이주 노동자들을 조직화하는 것이 어떤 의미를 가지고 있는가를 보다 분명하게 보여준다. SEIU는 이주자의 새로운 물결을 조직해 나가고 있다. ..그들에게 그리고 우리 자신에게 이것은 생존의 문제이다. 그들 자신을 방어하기 위하여, 이주 노동자들은 반드시 노조의 형태를 갖추어야 한다뀉그것은 우리에게도 또한 진리이다. 우리 자신을 방어하기 위해서, SEIU는 우리가 대표하는 산업에 있는 새로운 이주자들을 노조에 가입시켜야 한다. 그렇지 않다면, 우리는 임금을 낮추려는 고용주들의 요구에 대항하여 우리 자신을 방어할 수 없다(Hous, 303에서 재인용).

이러한 불법 이주 노동자의 조직화는 노조와 불법 이주 노동자 모두에게 긍정적인 효과를 가지고 있다. 한편으로 노조는 새로운 노조원을 확보함으로서 노조의 응집성과 범위를 확대하고, 자본과의 임금협상에서 좀더 강력한 힘을 가질 수 있다. 또한 새로운 노조원들에 의한 노조비 역시 증가하기 때문에 노조의 재정적인 측면에도 긍정적이다. 반면에 불법 이주 노동자의 경우는 상급 단위의 노조로부터 보호를 받을 수 있고, 휴가나 병가, 보험 및 초과노동에 대한 법적 혜택을 누릴 수 있다.

이러한 산별 노조의 경험은 특히 대도시를 중심으로한 지역 노조(local union)들의 조직화 방식에도 영향을 미치고 있다. 최근에 뉴욕 맨하탄의 한 지역 노조의 한국인 소유의 소매상들에 고용된 멕시코계 불법 이주자들에 대한 조직화에서 살펴 볼 수 있듯이, 지역적 수준에서도 새로운 방식의 연대가 모색되고 있다. 또한 이러한 산별 노조의 경험은 상급 조직인 미국 노동 총 연맹(AFL-CIO) 역시 불법 이주 노동자의 사면에 좀더 적극적으로 나서는 계기가 되었다.

반면에 비자 통제를 통한 합법 이주 노동자에 대해서는 이러한 노동조합과 불법 이주 노동자간의 새로운 연대성의 모색이 나타나지 않는다. 오히려 AFL-CIO를 중심으로한 많은 노동조합들은 합법 이주 노동자를 제한하고 노동자 초빙제도 자체를 폐지할 것을 요구해왔다. 그 가장 중요한 이유는 비자 과정을 거친 합법적 이주 노동자들의 경우 국가와 자본에 비교적 순응적이기 때문이다. 특히 미국에 입국한 이후로는 비자를 받기 위하여 이주 노동자 개인을 보증했던(sponsor) 기업에 철저하게 종속되기 때문에, 이들을 노동조합으로 조직화하는 것은 거의 불가능하다. 합법성의 마술은 여기에서 멈추는 것이 아니다. 그들이 이후 비자의 기간을 연장하거나 혹은 영구적인 거주를 위하여 영주권을 신청할 때에도 그것에 대한 기업의 보증과 국가의 인정은 필수적이기 때문에 이러한 종속은 가속화된다...

___국가의 새로운 전략들: 결론을 대신하여

테러리스트의 공격 이후, 국제 이주와 관련된 미국의 통제에 많은 변화가 이루어지고 있다. 기존의 비자 통제와 국경 통제가 강화되었을 뿐만 아니라, 국제 이주에 관한 문제가 국가 안보와 동격으로 간주되기에 이르렀다. 새로운 통제 기술의 혁신과 더불어, 미국에 의해 강요된 기계가 판독 가능한 여권이 전세계적으로 받아들여지고 있을 뿐만 아니라, 국제 이주자들에 대한 감시 역시 사진과 지문 채취의 방식으로 강화되고 있다. 최근에는 개인의 생체적 지식을 내장한 신분증(National Identification Card)에 대한 논의도 활발하게 진행되고 있다. 이에 따라 감시와 통제를 위한 국가 기구들 역시 확대 재편되고 있다. 그러나 가시적으로 드러난 이러한 오웰적 비전은 이미 1980년대부터 의회의 소위원회나 다양한 보고서의 형식으로 논의되어 왔던 것이고, 테러리스트 공격과 공화당의 집권이라는 역사적 계기는 통제 기술의 발달과 더불어 이러한 비전을 충성 법안(Patriot Act)이라는 이름으로 현실화시키고 있을 뿐이다.

정작 중요한, 그리고 새로운 국가 통제의 변화는 불법 이주 노동자를 대상으로 벌어지고 있다. 가장 중요한 변화 중의 하나는 불법 이주 노동자에게 더 이상 운전 면허를 발급해주거나 갱신해주지 않는 주들이 늘고 있다는 점이다. 미국 사회에서 유일하게 통용되는 신분증인 운전 면허증을 불법 이주 노동자에게 발급해 주지 않는다는 것은 단지 그들이 생활에 불편함으로 겪게 된다는 것 이상을 의미한다. 지역 경찰에게 새롭게 부여된 불법 이주 노동자 단속 권한과 더불어, 이제 교통신호 위반만으로도 불법 이주 노동자가 체포될 수도 있는 상황이 도래하고 있다. 결국 이러한 탈문서화(de-documentation)는 불법 이주노동자들에게 한편으로는 체포와 추방의 공포를 가중시키고, 다른 한편으로는 재문서화(re-documentation)가 보장되는 합법성에 대한 욕구를 증대시킨다.

1980-90년대에 시행된 일련의 불법 이주 노동자 사면 조치는 이러한 공포와 욕구를 해소하는데 많은 기여를 하였다. 그 핵심은 불법 이주 노동자에게 영구적인 거주자(permanent resident)의 자격을 부여하는 것이었다. 그러나 최근에 제안, 논의되고 있는 부시 정권의 사면안은 기존의 사면안과는 달리 불법 이주 노동자에게 임시적인 거주자(temporal resident)의 자격을 부여하는 것을 핵심으로 하고 있다. 즉, 비자 통제에 의해 미국으로 이주한 합법적 이주 노동자와 동일한 자격을 부여하겠다는 것이다.

이러한 사면안은 결국 불법 이주 노동자들 역시 비자 통제라는 회로속으로 포괄하는 것을 목표로 한다. 만일 이러한 사면안이 관철된다면, 합법 이주 노동자의 사례가 보여주는 것처럼, 새롭게 사면된 이주 노동자들 역시 국가와 자본의 비자 통제와 보증의 체제로 이전될 것이다. 이에 따라, 국가와 자본에 대한 이들 노동자들의 종속성 역시 심화될 것이다. 노동 조합의 새로운 연대성의 시도는 종속성의 심화만큼 좌절을 겪을 것이다. 비자의 획득, 갱신과 재발급을 위해서 이들 노동자들은 노동조합보다는 국가와 고용주를 찾게 될 것이고, 이들에게 좀더 순응적이 될 것이다. 마지막으로 이러한 불법 이주 노동자들의 비자체제로의 새로운 포괄이 지니는 정치적 효과를 계산하기 원한다면 민주당의 주요한 정치적 지지세력중의 하나가 바로 노동조합과 이주자들이라는 점을 지적하는 것만으로도 충분할 것이다.

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[지구시민사회의 이주노동자와 시민권]

박천응

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안산이주노동자센터. 이주노동자인권연대

1. 지구시민사회 개념

시민사회의 개념은 이탈리아의 안토니오 그람시(Antonio Gramsci)에서 출발한다. 그람시는 자신의 책 □옥중수고(Prision Notebooks)□에서 자신의 시민사회관을 피력하였다. 그람시는 마르크스로부터 벗어나 시민사회를 단순히 경제적 관계로만 보지 않고 모든 종류의 사회적 상호관계로 파악하였다.

시민사회의 개념이 지구시민사회(Global Civil Society)라는 용어로 발전한 것은 동구 사회주의권이 막을 내리고, 자본의 세계화(Globalization)가 가속화 되면서 사용되기 시작한 개념이다. 그러나 지구시민사회에 대한 개념은 매우 애매모호하여 정확하게 그 개념을 확정지을 수 없다. 현재, 지구시민사회에 대한 개념은 여러 갈래로 사용된다.  첫째, 자본의 세계화에 대항세력으로 보는 것이다. 지구시민사회(Global Civil Society)를 시애틀이나 프러하의 시위대 혹은 초국적 기업에 대항하는 그린피스의 행동으로 해석한다. 둘째는, 국제적으로 가난한 사람들 혹은 억눌린 사람들과 인도주의적인 차원에서 지구적 연대를 하는 것을 말한다. 국제아동구호기금(Save the Children) 또는 국경없는 의사회 간은 그룹을 지칭한다. 셋째는 시민의 연결성을 중심으로 한 개념으로서 인터넷 채팅, 평화, 환경, 인권운동가들의 네트워크, 유학생, 지구적 미디어 등을 이야기하기도 한다. 넷째는, 세계화의 상황 아래서 모든 사람은 국경을 넘어 노동의 자유와 정착자로서의 평등권리가 보장되는 사회를 지칭하기도 한다.

) 헬무트 안하이어, 메어리 칼도어, 말리스 글라시우스 공저, 지구시민사회: 개념과 현실,(서울 : 아르케, 2004),p.13.

) 지구시민사회에 이주노동자 문제를 학계에서 아직 구체적으로 이러한 개념을 사용하고 있지 않았으나 필자(박천응)는 이 개념을 지구시민사회개념의 범주로 포함시키고자 한다.

지구시민사회의 개념의 공통점은 일국적, 지역적, 또는 지방적 사회를 초월한 영역, 지구시민사회를 가정한다. 지구시민사회는 가족, 국가, 시장사이에 존재하고, 일국적 사회와 정치체와 경제체를 초월하여 가치, 기구, 조직, 네트워크 등에도 존재한다. 그러나 몇몇 학자들은 국가의 존재 없이 그러한 사회가 가능 할 것인가에 대한 회의론도 등장한다. 특히 지구시민사회 개념은 세계화에 대한 반작용, 특히 세계화되는 자본주의와 상호 연결되어 발생한 개념이라는 것이다. 그러나 아직 지구시민사회는 국가로부터 독립되어 있지만, 국가와 공생하기도 한다는 것을 간과해서는 안 된다. 따라서 이주노동자 문제를 다루는 활동가 그룹에서 지구시민사회의 개념을 보다 구체화 하여 □이주노동자학(migrant studies)'으로 정립되는 다각적인 노력이 필요하다.

2. 지구시민사회와 세계화와의 관계 설정

) ibid., pp.17-18.

헬무트 안하이어 등이 저술한 □지구시민사회: 개념과 현실□에서는 세계화에 대한 관점을 4가지로 분류한다. 첫째, 세계화의 지지론자(Supporters)가 있다. 세계화의 비전과 상호연결성이든, 세계화 의식이든, 지구적 차원의 법치이든 지구화를 찬성하는 개인과 집단이다. 이들은 초국적 자본의 지원세력, 인권을 위한 정의의 전쟁 지지세력, 신기술 발전의 지지자들 모두를 포함한다. 둘째는, 세계화의 거부론자(Rejectionists)이다. 자본주의의 세계화는 찬성하지만, 국경의 개방과 지구적 차원의 법치를 반대하는 신보수파가 포함된다. 자본의 세계화는 반대 하지만, 지구적 차원의 법치를 반대하는 좌파도 있을 수 있다. 민족주의자, 종교적 근본주의자, 주권에 대한 외부개입을 반대하는 정통 좌파성향의 반식민주의 세력의 운동세력 그리고, 공산주의자가 포함되어있다. 셋째, 개혁론자(Reformists)로서 지구시민사회 구성원 다수자가 이 진영에 포함된다. 자본주의의 세계화와 지구적 연결성이 인류에게 잠재적으로 이익이 될지 모르겠지만, 현재의 세계화 과정은 분명 □교화□할 필요가 있다고 믿는다. 개혁론자들은 국제경제기구들의 개혁을 지지하고, 사회정의의 확대를 원하며 신기술의 사용방향을 결정하는데 철저하고 공정하며 참여적인 정차가 필요하다고 본다. 세계적 차원의 법치와 그것의 집행을 강력하게 지지한다. 개혁론자는 급진개혁과 온건개혁론자를 포함한다. 넷째, 대안론자(Alternatives)의 입장이다. 지구화 과정을 반대하거나 지지하지 않는다. 이들은 지구로부터 이탈을 원하고, 정부, 국제기구, 초국적 기업으로부터 독립해서 저산의 행동을 취하고자 한다. 이들의 일차적인 관심은 외부의 간섭 없이 자율적인 삶의 양식을 계발하고 자체적 공간을 창조하는데 있다.

3. 지구시민사회의 시민권

1)시민권의 개념과 기능

사전적 의미에서의 시민권은 □개인과 국가와의 관계에 관한 권리·의무에 관한 개념□이며,  역사적으로 여러 가지 의미로 사용된다. 시민권의 개념은 형식적인 의미에서나 본질적인 의미에서 정적인 것이 아니라 고대 그리스로부터 현재까지 계속해서 변해왔다. 고대 그리스 도시국가에서의 시민권과 로마제국 시대의 시민권은 배제와 통합의 이분법적 시민권 개념으로 근대와 현대에까지 영향을 미치고 있다.  근대적 의미의 시민권은 산업사회에서의 개인, 가족, 사회집단 등에게 집합적 급여를 제공하는 민주주의적인 산업의 구성원 자격을 규정하는 권리의 집합을 말한다. 그러나 오늘날에 있어서의 시민권의 개념은 집단이나 계층에 주어지는 집합적 개념이 아니라 개인에게 주어지는 것으로, 시민의 지위를 부여받은 개인과 정치공동체(political community) 사이의 관계를 의미하는 것으로 보고 있다. 근대 국민-국가에서 시민권은 대체적으로 다음과 같은 세 기능을 수행한다. 첫째, 외국인과 국민을 구분하여 국가의 제한된 자원(the resources of a nation)의 분배로부터 외국인을 배제하는 사회적 울타리(social closure) 둘째, 사회적, 문화적, 경제적으로 차이를 갖는 국민의 불평등을 완화하고 국민의 정치적 참여를 보장하여 민주주의를 실현하는 핵심적 제도이자 관행(a set of practices), 셋째, 국민들이 내부적 차이에도 불구하고 하나의 국민-국가 안에서 일체감을 갖도록 만드는 핵심 기제이다.

) 두산세계대백과 EnCyber

) Jens Magleby Sorensen, The Exclusive European Citizenship, (England : Avebury, 1996), pp 17-18

배제 : 고대 그리스 도시국가에서 시민은 아테네인의 혈통을 가진 남자였다. 시민권이라고 할 수 있는 폴리스(polis)의 회원 자격에서 아이들과 여자, 노예, 메토이코스((metics:외국인거주자)등이 제외되었다. 당시의 시민권은 신분이나 인종적인 측면에서 기준 이상의 조건을 갖춘 소수의 사람들에게 주어지는 배타적인 지위였다.

통합 : 로마는 로마제국의 팽창과 함께 정복지역의 주민들에게 어느 정도의 시민권을 주는 통합적인 시민권을 가지고 있었다. 즉 로마제국의 시민권은 개방되었다. 이런 시민권 개념의 변화는 좁게는 로마통치(regime)의 보편적이고 융화 적인 특성 때문이기도 하다. 로마통치의 목표는 전 세계를 지배하는 것이었다.

) Brayan S. Turner and Peter Hamilton (ed.), CITIZENSHIP: Critical Concepts volume 1, (London : Routledge, 1994), p.4. 1964년 마샬(T. H. Marshall)은 Class, Citizenship, and Social Development (1964)이라는 고전적 저작을 통해 시민권이 단지 법적 문제가 아니라 사회적-정치적인 문제라는 것을 분명히 했지만, 그 후 30년 동안 시민권이라는 주제는 사회과학자들의 관심을 끌지 못했다고 할 수 있다.

2) 시민권 의미변천의 역사적 과정

시민사회는 역사적으로 보면, 봉건제 사회에서 자본제 사회로의 이행 과정에서 산업화는 노동의 이동을 촉발하였고 노동의 이동의 결과는 도시화로 이어지면서 시민권이 강화되었다. 이러한 시민권은 봉건시대의 귀족사회와 대별되며, 구조적으로는 귀족사회의 화신이었던 국가에 대립되는 개념이다. 근대로 넘어오면서 이러한 봉건적 관계는 점차 변화되어, 권력은 시민, 즉 평민들에 의해 장악되고 국가는 이들의 의지에 따라 구성되는 것으로 여겨지게 되었다. 그리하여 시민이란 어떤 공동체 사회 내에서 신분적으로 동등한 대우를 받고 동등한 권리를 갖는다는 의미를 수반하게 되었으며, 이것이 곧 시민권이다.

서구사회에서의 시민권은 세 가지 기본적 의미를 갖는다. 첫째, 시민(citizen)은 단순히 한 도시의 거주자(inhabitant), 둘째 시민은 단순히 거주자(inhabitant) 혹은 점유자 (occupant)를 의미하며, 이러한 의미에서 시민은 거류민(denizen)과 어느 정도 동일시된다. 세 번째로 시민은 국가의 성원이다. 시민권은 이러한 세속화과정과 함께 교환의 자유, 신앙의 자유, 선택의 자유가  얼마나 성장하느냐에 의존한다.

) ibid., p 39.

(1) 17-18세기 시민권

개방적 ·보편적 의미에서의 시민권 개념이 사용된 것은 17∼18세기 계몽주의 사상의 영향을 받아 인류의 보편적 원리로써 인권사상이 확립된 이후의 일이다. 이 때부터 시민권은 인권에 대립하는 개념으로서 자연권에 대립하는 시민적 권리, 즉 실정법이 정하는 권리로 이해되었다. 그러나 1776년 버지니아주(州)의 권리장전, 1789년 프랑스 인권선언 후 시민권은 국가에 의하여 침해되지 않는 사적 자유는 물론, 국가에 대한 청구권 ·참정권 등을 포괄하는 의미로 사용됨으로써 공민권과 동의어가 되었다. 다만 미국의 경우 아직도 시민권이 ‘각 주법(州法)이 백인에게는 보장하고 있지만 흑인에게는 보장하고 있지 않은 여러 권리’의 의미로 사용되는 경우도 있다.

(2) 19세기 시민권

시민권은 19세기 근대정치의 산물로서 프랑스 혁명과 산업혁명의 사회, 정치적 결과로 볼 수 있다. 이 시기의 시민권은 봉건제와 노예제 쇠퇴의 산물로서, 직접적으로 근대 산업주의의 출현과 관련된다. 따라서 근대의 시민권은 전통사회에서 뿌리 내려졌던 모든 것들의 변화를 전제로 삼는다. 다시 말해서 도시화, 세속화, 문화의 근대화와 같은 근대성(modernity)의 성분과 근대화(modernization) 과정의 결과인 것이다.  민족주의적 사고와 자본주의의 발전 속에서 시민권의 지정학적 단위는 민족국가가 되었고, 시민권을 받을 수 이t는 사회적 조건은 한 국가의 회원이어야 했다. 동시에 시민권은 역사적으로 이전보다 확장된 시민적, 정치적, 사회 평등적 개념을 지니게 되었다.

) Brayan S. Turner and Peter Hamilton (ed.), op. cit., pp.4-6.

이때의 시민권은 첫째, 투표할 권리, 선출될 권리, 정치활동에 참여할 권리 등 국가와 관련된 권리와 의무를 부여하는 법적 상태를 말한다. 둘째, 정치 영역에서 자신들의 이익을 추구 할 뿐만 아니라 전문화된 능력으로 경제적 이익을 추구하는 특정한 사회집단을 의미한다. 셋째, □좋은 시민□ 이라고 불리기 위한 자기희생, 충성과 같은 도덕적 자질들의 집합체를 의미한다.

) 김용미, 유럽통합과 유럽시민권 제도, (서울: 한국외국어대학교 대학원 석사논문, 1998), p 4.

(3) 20세기 시민권

20세기에 들어와 마샬(T. H. Marshall)은 시민권의 내용을 시민적(civil), 정치적(political), 사회적인(social) 3가지 범주에서 규정하였다. 마샬(T. H. Marshall)은 시민적 권리와 관련하여 서구 자본주의 사회의 발달을 18세기의 시민적 권리(Civil Rights), 19세기의 정치적 권리(Political Rights), 20세기의 사회적 권리(Social Rights)이라는 각 권리의 발달로 특징 지워 설명하였다. 18세기의 시민권은 소수의 귀족지배계층으로부터의 자유라는 개념으로 설명한다. 시민적 권리는 평등보다는 기회의 균등에 중심 가치를 두었다. 19세기의 시민의 권리로서의 정치권은 사회 구조적인 문제를 변화시키는데 역할을 했다고 설명한다. 정치권의 발달로 인한 민주주의는 1인 1표를 행사하는 수적 평등을 가능하게 했다고 설명한다. 그러나 20세기로 넘어오면서 정치, 경제구조상 시민권의 산술적 평등은 보장되나 분배의 불평등의 문제를 주요하게 지적하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해  국민적 합의의 구체적 형태가 계층 간의 합의로 구체화되게 되는데 이를 통해 사회권이 발달을 강조하였다.   마샬의 주장에 의하면 시민권의 핵심은 인간다운 삶을 보장하는 구체적 권리들을 창출하여 완전한 참여가 보장되는 상태에서 공동체의 일원으로서 개인의 지위를 보장받는 데 있다고 보고 있다.

) 시민적 권리는 사유재산의 자유, 계약체결의 자유, 언론·출판·집회·결사의 자유, 법 앞에서의 평등 등 개인의 자유를 실현시키는데 필수 불가결한 권리로 18세기에 성립되었다. 자유주의적 사조 하에서 부르주아 계급이 시민혁명을 통해 봉건귀족(구 특권계급)으로부터 쟁취된 권력을 의미한다.

) 정치적 권리는 정치권 권위를 부여받은 기구의 구성원으로서 혹은 그러한 기구의 구성원을 선출할 수 있는 유권자로서 정치권력을 행사할 수 있는 권리로 19세기 이후에 발달하였다. 부르주아 계급이 지배계급으로서의 위치를 확고히 하기 위해 노동자 계급과 연합하여 선거법 개정을 통해 획득한 것으로, 노동자 계급은 계속적인 요구로써 1918년 성년남자에게로 보통선거권이 확대될 때까지 정치권에서 제외되었었다.

) 사회적인 권리는 적정수준의 경제적 복지 및 보장으로부터 사회적 유산을 충분히 공유하고, 사회의 보편적 기준에 따라 문명화된 삶을 영위할 수 있는 권리에 이르기까지 전 범위에 이르는 권리로 20세기에 발달하였다. 시민권과 정치권의 발달은 단선적이고 점증적이나, 사회권의 발달은 진보와 퇴보가 다양하게 나타난다.

) Marshall T.H., Class, Citizenship and Social Development, (Chicago London: Chicago University Press, 1977)

시민권에 관한 Marshall의 정의는 이후 시민권에 대한 일반적인 견해로 받아들여지게 되었다. 그의 정의에 따르면, 시민적 권리는 법 앞에서의 평등, 언론의 자유, 종교의 자유, 재산권에 대한 권리를 의미한다. 정치적 권리는 현대 민주국가에서 참여의 형식적인 권리인 투표할 권리, 선출될 권리 등 정치활동에 참여할 권리를 의미한다. 사회적 권리들은 시민의 복지와 관련되며, 국가는 시민들에게 사회적, 경제적 복지의 최소한을 보장해야 한다.

4. 지구시민사회의 시민권의 내용

1) 변화되는 시민권의 범주와 역할

세계화에 따른 국제적인 이주의 증대는 사회적 울타리로서의 시민권에 일대 혼란을 가져오게 만들었다. 세계화가 유럽을 비롯한 세계 여러 곳에서 국민-국가의 전통적 경계를 뒤흔들고 있다. 따라서 전에는 국내 문제로 간주됐던 시민권이 국제적 이민, 유럽 공동체와 같은 초국적 조직들의 발전, 대규모 난민들의 이동, 국제 인권 규범의 제정 등에 의해 시민권을 국제적 문제로 발전하였고 이중 국적자의 양산과 같은 문제들이 빈번하게 나타났다.

시민권은 시민들의 공동체에 대한 소속감을 높이고 충돌을 줄이면서 사회를 유지 발전시켜 나가도록 만드는 핵심적 제도로 발전해 온 것이다. 이런 발전은 모순을 안고 있는데, 시민권은 한편으로는 다원주의와 경쟁, 자본주의를 보장하면서 다른 한편으로는 그 결과 심화되는 불평등을 □평등한 시민□이라는 목표를 위해 적극적으로 해소하는 기능을 갖기도 한다.(왈쩌, 1999) 사회적 불평등을 완화하거나 해소하려는 노력은 특히 □사회권(social rights)□의 확대와 □적극적 조치(affirmative action)□의 채택이라는 형태로 발전하였고, 자유주의자들은 이런 시민권의 발전에 대해 때때로 평등권 침해라는 공격을 감행하고 있다. 이런 시민권을 둘러싼 갈등과 모순은 시민권 제도가 민주주의를 정착시키고 발전시켜 나가는 데 있어 핵심적 요소일 뿐만 아니라, 사회적 불평등을 해결하기 위해 인류가 축적해온 경험이 제도화된 집적물이라는 것을 보여준다.

2) 지구시민사회와 이주노동자의 사회적 배제

사회적 배제(Social Exclusion)는 사회의 변동과 그 사회를 살아가고 있는 사람들이 형성한 문화의 결과이다. 사회적 배제는 미국에서의 하층계급(Underclass)과 유럽사회의 □신 빈곤층□을 중심으로 사용되어왔던 개념이다. 사회학적으로 사회적 배제는 □착취(exploitation)□라는 개념과 연결하여 사용한다. 이 이론에서 중심적으로 사용하는 개념은 □산업예비군□으로서 빈민이다. 즉, 산업화의 진전과 생산 및 자본투자 방식에 있어서 급격한 변화는 후기 자본주의 체제 내에서 노동의 분업을 가져왔고, 산업예비군이라 불리는 장기 실업자 군을 양산하게 되었다. 사회학자 파킨(Parkin)은 □사회에서 배제된 외집단과 포용된 내집단이 존재하며, 서구사회는 이들 내집단과 외집단간의 지속적인 갈등과 타협의 과정을 통해 시민권을 실체화 시켰다.□고 주장하였다.

워커(A. Walker)와 워커(C. Walker)는 사회적 배제를 단순한 □빈곤□과 구분을 시도하였다. 빈곤이 소득, 사회에의 참여 등에 있어서 물질적 자원의 결여를 다루는 개념이라면, 사회적 배제는 한 사회 내 개인들의 통합을 결정짓는 사회적, 경제적, 정치적 또는 문화적 체계로부터 전체적으로 혹은 부분적으로 한 개인이 폐쇄당하는 역동적인 과정을 지칭하는 보다 포괄적인 개념이다. 이들이 제시하는 배제의 극복은 마샬(Marshall)에 의해 형성된 전통에 따라  시민권에 기초한 통합과 사회민주주의 전략의 실천이다. 마다니프(Madanipour et al, 1998)와 동료연구자들은 사회적 배제를 □다차원적인 과정(multi-dimensional process)'으로 정의하였다. 이 과정에는 다양한 형태의 배제가 포함되는데, 특히 의사결정 및 정치적 과정에의 참여, 일자리와 물질적 자원에 대한 접근, 그리고 문화적 과정으로서의 통합 등이 중시된다. 이들이 조합되면, 특정한 공간, 특히 이웃에게서 심각한 유형의 배제를 창출한다.

) A. Wakler, C. Walker, Britian Divided : the Growth of Social Exclusion in the 1980s and 1990s. London : Child Poverty Action Group 책을 썼다.

) Marshall(1965 : 78-90)은 그이 시민권론에서 사회권을 공민권과 정치권의 우위에서 이들 권리에 기초하여 달성되어지는 권리라고 하였다. 사회권(social right)은 어느 정도의 경제적 복지와 보장, 사회의 지배적 기준에서 보았을 때 문명화되었다고 할 수 있는 삶을 누리고 사회적 자원에 충분히 참여 할 수 있는 권리이다. 이처럼 사회권이란, 그 자체로 독자적으로 존재할 수 있는 것은 아니기 때문에 사회권을 뒷받침하는 경제영역의 자유와 권리를 주장하는 공민권과 정치적 참여로서의 정치권이 함께 구성되어져야 한다. 즉 사회권의 제한 혹은 박탈이라고 할 수 있는 사회적 배제는 경제 및 정치 영역에 대한 참여의 과정을 통홰 사회자원의 접근을 제한하거나 공정분배로 부터의 소외이다.

이주자들에 의한 도시 공간의 분화에 대하여 시카고학파의 사회생태학 연구가 대표적이다. 이들은 노동계급에서 이주자들이 차지하는 비중의 증가와 사회적 양극화(polarization) 혹은 게토화(ghettoization) 과정이 동시에 일어나는 것을 주목하여 산업화, 도시화로 인한 공간의 분화 현상과 그로인한 사회적 문제를 관찰하였다. 마다니프와 그의 동료들은 공간분화는 사회적 배제와 관련하여 발생하는 경제적 재구조화의 결과라는 입장을 취하고 있다. 도시공간에서 민족성과 종교는 공간의 사회적 구조를 분화시키는 기초를 형성하고, 다른 한편으로는 문화와 유대 관계를, 그리고 최종적으로는 지방정부와 복지국가의 특정한 부문이 사회적 배제에 영향을 미친다. 이주노동자들을 둘러싼 사회적 배제의 문제를 해결하기 위한 사회정책은 매우 중요하다. 첫째, 사회적 배제는 공간의 분화와 주변화 과정에서 관찰 될 뿐만 아니라 이러한 공간의 분화는 사회적 배제를 더욱 더 심화 시킨다. 둘째, 사회정책은 지역 내의 교육제도와 같은 공공재화의 분배의 측면을 포한하여야 한다. 셋째, 사회적 배제는 곧 사회질서의 문제와 긴밀히 연결되고, 사회정책은 질서의 유지에 관심을 가질 수밖에 없다.

) D. Byrne, Social Exclusion, (Buckingham: Open University Press, 1999),

3) 지구시민사회에서의 시민권과 인권

인권의 측면에서의 외국인노동자의 시민권은 기본권을 유효하게 적용시키기 위해서라도 개인과 국가 또는 사회의 관계를 일정한 방식으로 정식화하는 것이 필요하다. 즉, 국가나 사회의 존재 형태는 개인의 자기 결정과 고유 가치를 허용 할 수 있도록 조정하지 않으면 안 된다. 자유, 평등 및 참여는 상호 관계에서 현실화되기 때문에 그것들은 개인의 내면에 머물러 있을 수 없고, 밖으로 나타나 시민적 권리, 정치적 권리, 사회적 권리의 관계 영역에서 권리로 표현되지 않으면 안 된다.

인권과 기본권은 종종 방어권(Amwehrrechte), 협동권(Mitwirkungsrechte), 청구권(Anspruchsrechte)으로 분류되고 여기에는 기본 이념이 존재한다. 방어권은 개인의 자유로운 영역을 보호하기 위한 것이며, 협동권은 시민에게 공공생활에 대한 참여를 보장한다. 청구권은 경제적 및 문화적 권리여서 그 보장은 국가와 사회에 의한 주도권으로부터 기대된다.  이러한 인권의 기본 형태를 이념형식으로 보면 인권의 중요한 본질적 요소는 자유(Freiheit), 평등(Gleichheit) 및 참여(Teilhabe)라는 말로 요약 될 수 있다. 예를 들면,  18세기의 인권목록이래 소유권 혹은 인신 보호권의 주요부분(개인의 불가침성, 자의적 체포, 고문으로부터의 보호, 재판을 받을 권리 등)은 자유에 관계된다. 인종, 피부의 색, 성, 언어, 종교, 민족적 혹은 사회적 출신을 이유로 하는 차별의 금지는 평등의 요소를 기초로 하고 있다. 공적인 일에 대하여 감사를 하고 거기에 참가하는 청구권은 참여의 요소로부터 발생한다.

) 볼프강 후버, 하인츠 E. 퇴트 지음, 주재용, 김현구 옮김, 인권의 사상적 배경, (서울 : 대한기독교서회, 1992), p 94.

) ibid., p 92.

개개인의 인권과 시민권은 비록 세 가지의 본질적 요소 즉 자유, 평등, 참여 혹은 시민적 원리, 정치적 권리, 사회적 권리 중 어느 것에 특히 가까운 것이라 하더라도 세 가지 요소 모두에 비추어보고 해석하지 않으면 안 된다. 또 세 가지 본질 적 요소를 하나라도 결여한 인권 또는 기본권의 이해는 결함을 갖게 되어 그 보완을 필요로 하게 된다.  이러한 의미에서 외국인노동자의 시민권은 자유, 평등, 참여로 요약되는 인권의 이념과 시민적 권리 정치적 권리, 사회적 권리의 측면에서 충분히 고려되어야 한다.

) ibid., p 93.

4) 시민권의 내용

외국인노동자의 시민권 확대 요구 주장의 근거와 내용은 무엇인가?  외국인노동자는 한국 시장 경제의 참여자이다. 시장의 자유경쟁과 공정분배의 실현은 사회의 모든 집단이 시장경제에 충분히 참여 할 수 있는 균등한 기회가 이루어질 때 비로소 가능해진다. 그동안의 국내 외국인노동자 정책은 한정된 자원의 분배로부터 외국인을 배제하는 정책을 취하여왔다. 그러나 이제 우리 사회는 외국인노동자를 생산 비용을 절감 할 수 있는 값싼 노동력으로서 경제적 도구로 볼 것이 아니라, 정치, 경제, 사회, 문화적 배경과 그에 따른 권리를 가진 사회적 존재로 새롭게 인식해야 할 때가 된 것이다.

첫째, 외국인노동자들도 시민권을 요구할 권리가 있다. 시장경제하에서의 일차적 사회정의는. 시장에 참여한 사람들 사이에서 시장경제 원리에 의해 공정한 분배가 이루어지도록 하는 것이다. 균등한 기회의 보장의 전제조건으로서 기본생활과 일정수준의 교육, 보건, 주거의 제공이 보편적인 시민권의 원리로 요구된다.

둘째, 외국인노동자의 시민권이란 한 사회에서 □정치, 경제, 사회, 문화적 실체로서 인정받는 정착의 상태□를 의미한다. 노동의 국제화 된 지금의 시민권이란 단순히 장기체류 외국인노동자가 □체류□라는 단순한 공간적 개념이상이다. 따라서 외국인노동자의 시민권은 체류신분의 보장을 통한 한국사회 일원이 되도록 받아들여 정착할 수 있도록 돕는 일이 되어야 한다.

셋째, 노동의 국제화 시대의 외국인노동자의 시민권은 자유, 평등, 참여로 요약되는 인권의 이념과 재산과 생명의 권리 등 시민적 권리를 넘어, 사회적 권리, 정치적 권리로 확대 되어져야 한다. 시민권은 국적, 시민이 갖는 권리와 의무, 시민이 공동체의 의사 결정에 참여 할 수 있도록 보장하는 제도 및 관행을 의미한다. 세계화가 급속히 진행되면서 자국을 떠난 외국인노동자는 타국에서 신분의 불안정 문제로 노동권 및 시민권이 박탈을 강제당하고 있다. 그래서 국제사회에서는 외국인노동자를 지역사회의 정착을 돕고, 공동체의 일원으로 받아들이는 운동을 전개 하면서 그들을 이주자(migrants)라 부르기 시작한 것이다.

	자본 경제적 시각	시민 사회권적 시각
이주노동자 인식	저비용 노동력, 노동의 유연화(경제적 도구)	정치, 경제, 사회, 문화적 권리를 가진 사람, 이동 및 정착의 자유(사회적 존재)
사회문제 인식	불법체류, 범죄, 슬럼화, 정체성 혼란	인권탄압, 인권차별, 사회적 권리 박탈,
문제 해결 방식	관리 및 통제, 정주화 저지 및 추방, 내국인우선	공존, 정주허용 및 체류자 권리구제, 다원화 수용,

5) 이주노동자 지구시민사회 운동의 출발 : 평등권

이주노동자들의 주요 이슈의 중심에는 언제나 평등이 요구가 있다. 이러한 평등의 문제와 관련하여, 인종차별에 저항하며 일어난 미국에서의 민권운동을 주목할 필요가 있다. 이행도지 않는 공약들, 명목상의 인종차별 폐지, 실행되지 않는 대법원판결 등에 저항하여 평등을 쟁취하기 위한 운동이 1960년대 미국의 소수민(Minority)민권운동이다. 흑인들의 민권운동은 블렉파워(Black Power)를 주장하였다. 이는, 백인 주도문화의 인종통합을 거부하는 것이었다. 흑인들은 자신의인종과 피부색에 자부심을 갖고 □검은 것은 아름답다.□는 문화 운동이었다. 특히 학문적으로도 인종편견에 대항하는 흑인학(Black Studies)의 강좌들을 개설하였다. 백인 중심의 인종통합 방식에 반대하며 흑인들로 하여금 빈민가 교육을 받게 하는 사회구조를 개선하려한 것이다. 흑인들의 민권운동에 영향을 받아, 흑인들처럼 대규모는 아니었지만, 스페인계, 멕시코계, 인디언들, 아시아계, 이테리계 사람들이 소수인종들의 차별적인 관습과 싸워나가는 운동이 점차로 미국 사회 내에 번져나간 것이다.

시민권은 체류 및 정착에 따른 일체의 □정치, 경제, 사회, 문화적 실체로 인정받는 상태□를 의미한다. 이는 정부의 이주노동자에 대한 □3년 순환 정책□과 대치되는 일이기도 하다. □모든 이주노동자와 그 가족권리보호에 관한 국제협약□안은 1990년 12월 18일 제69차 유엔총회에서 채택되었고, 2003년 7월부터 국제 법으로서 효력을 발생하게 되었다. 이 조약은 이주노동자들의 노동권뿐 아니라 사회적 실체로서의 사회권까지도 담고 있다. 조약의 대상은 이주노동자와 그 가족, 미등록 이주노동자까지도 포함한다.

한국사회는 이주노동자들에게 일만하는 생산도구로서만 강제할 뿐, 지역사회 거주자로서는 인정하지 않는 □정주와 방지□ 정책을 취하고 있다. 로테이션(lotation)정책은 서양국자들이 이주노동자 유입 초기에, 사회적 비용을 최소화하고 자국의 경제적인 이득을 추구하기 위해 만든 정책이다. 국내경제상황 때문에 어쩔 수 없이 받아들인 이주노동자들을 받아들이긴 하였지만, 일정기간 체류한 이주노동자들은 계속 새로운 이주노동자들로 교체시키면서, 그들의 정착은 원칙적으로 인정하지 않겠다는 정책기조이다. 한국의 로테이션 정책의 고수는 이주동자들의 시민권을 제약하고 시민권으로부터의 배제를 전제하고 있다.

5. 외국인노동자 집단 거주지역 구성원에 대한 의식조사

: 외국인노동자, 지역주민, 공무원 대상 설문분석

□외국인노동자 집단 주거지역이 활성화되면서 인권보호 및 생활여건의 개선의 욕구도 높아지고 있다. 외국인노동자들이 단순히 공장에서 일하는 사람으로서만 아니라 지역사회로 돌아와 거주민이다. 그렇다면 외국인노동자 집단주거지역을 중심으로 지역주민과 외국인노동자 상호간의 갈등을 최소화하고 지역사회의 통합을 이루어 내야 하는 현실적 문제를 해결해 나가야 한다.

□따라서 외국인노동자 집단 주거지역을 중심으로 상호 문화에 대한 이해와 외국인노동자 정체성 확보 및 외국인노동자 집단화에 대한 주민의 수용여부, 다문화 공동체로의 발전 가능성에 대한 의견 및 정주화에 대한 주민의식 등에 대하여 알아 볼 필요가 있었다.

□아울러 차별에 따른 분배의 욕구만 아니라 사회복지적 욕구와 필요성과 효과적인 정책수행을 위한 공무원들의 의식 및 견해를 알아 볼 필요가 있었음. 이 과정을 검토하면서 외국인노동자 집단거주지역의 외국인노동자 정책을 모색해 보기로 하자.

□본 실태 조사는 외국인노동자 110명, 주민 120명을 수원, 안산, 성남, 부천, 김포, 마석, 오산 등지를 대상으로 면접 설문 조사하였으며, 경기지역 노동관련 공무원 32명에 대하여는 서면 설문 및 전화 확인의 과정을 거쳐 설문 작업을 하였다.

1) 한국인과 외국인노동자 상호 인식에 관한 질문

□외국인노동자가 한국 사람에 대한 인식은 77.3%의 응답자가 대체로 좋게 생각하는 것으로 나타났고, 주민이 외국인노동자를 바라보는 견해도 매우 좋게 생각한다와 좋게 생각한다를 포함하여 주민의 64.2%가 좋다고 생각하는 것으로 나타났음. 공무원의 경우는 50%가 대체로 좋게 생각하는 것으로 나타났다.

□전체적으로 67.84%의 응답자가 서로에 대하여 좋은 생각을 가지고 있어 매우 고무적이라 하겠음. 한국 사회에 알려진 것과 같이 상호에 대하여 매우 좋지 않다고 생각하는 경우는 거의 없는 것으로 나타났다.

<표 1> 한국인과 외국인노동자 상호에 대한 인식

	매우 좋게 생각한다	좋게 생각한다	보통이다	좋지 않게 생각한다	매우 좋지 않게 생각한다	합계
외국인	21.8(24)	55.5(61)	21.8(24)		0.9(1)	110
주민	6.7(8)	57.5(69)	29.2(35)	5.8(7)	0.8(1)	120
공무원	12.5(4)	37.5(12)	46.9(15)	3.1(1)		32
합계	13.7(36)	54.1(142)	28.2(74)	0.3(8)	(2)	262

2) 한국인과 외국인 노동자 상호 갈등요인

<표 2> 지역사회에서 외국인노동자 주민 갈등 요인 (1순위중심)

	언어장벽	문화관습차이	외국인차별	욕설등 부당한 대우	외국인 편견	기타	합계
외국인노동자	38.5	9.2	22.0	11.9	13.8	4.6	100.0
주민	21.1	33.0	18.3	기초질서위반 22.9		한국인 부정인식4.6
공무원	12.5	31.3	31.3	3.1	15.6	한국인 부정인식6.3
합계	24	24.5	23.8	기초질서13	인권 14.7	5.4

□지역사회에서 외국인노동자가 주민과의 관계에서의 갈등은 언어(38.5%), 외국인차별(22.0%), 외국인편견(13.8), 욕설과 부당 대우(11.9%) 등의 순이다. 그러나 주민의 경우는 문화관습의 차이 (33%), 기초질서위반(22.9), 언어장벽(21.1%), 외국인차별(18.3%)의 순으로 나타났다. 공무원의 경우 문화관습의 차이(31.3%), 외국인차별(31.3%)을 가장 주된 요인으로 꼽았다.

□따라서 지역사회에서 상호 갈등을 줄여 나가려면 외국인노동자의 경우 한국어 배우기, 인권보호 등을 꼽을 수 있고, 주민의 경우는 아시아 문화 이해 교육 및 외국인노동자에 대한 기초질서 교육과 외국인노동자에 대한 인격적 대우를 해 줄 것에 대한 인권교육 등이 필요함. 특히 공무원의 경우 문화차이에서 오는 이해 교육의 증진, 차별문화 극복을 위한 방안 등에 대한 관심을 높여 나가야 할 것이다.

□따라서 갈등극복을 위한 정책으로는 문화적관습의 차이 극복, 언어교육, 차별문화 극복, 인권교육, 기초질서 확립에 순차적 순위를 두어 구체적 대안 정책을 세워나가야 할 것이다.

3) 상호 문화적 차이에 대해

<표 3> 한국인과 외국인노동자  상호간 문화적 차이 느낌 정도

	매우 많이 느낀다	많이 느낀다	보통이다	느끼지 못한다	전혀 느끼지 못한다	합계
외국인노동자	12.7(14)	42.7(47)	30.9(34)	9.1(10)	4.5(5)	(100)110
주민	5.0(6)	24.2(29)	55.8(67)	13.3(16)	1.7(2)	(100)120
공무원	15.6(5)	56.3(18)	21.9(7)		6.3(2)	32
합계	9(25)	35.8(94)	41.2(108)	9(26)	3(9)	(100)262

□외국인노동자의 경우 문화적 차이에 대하여 매우 많이 느낀다와 많이 느낀다를 포함하여 55.4%가 차이를 느낀다고 답한 반면 주민의 경우 같은 질문에 대한 답변이 29.2%에 불과하였다. 한편 공무원의 경우는 71.9%가 문화적 차이를 심하게 느끼는 것으로 답변하고 있다.

□주민에 비하여 외국인노동자가 문화적 차이를 더 많이 느끼는 것은 주민들의 경우 일상생활을 하면서 외국인을 접하는 것이지만, 외국인노동자의 경우 전혀 다른 문화에서 생활하는 것이기 때문에 상대적 비율이 높게 나타나는 것으로 보인다. 특히 공무원이 주민과 월등한 차이를 보이는 것은  일선행정기관이 주민과 외국인노동자들 사이에서 경험하는 문제 및 정보를 통해서 느끼는 정도가 강한 것으로 보인다.

4) 서로의 문화에 대한 이해

<표 4> 한국과 외국인노동자 나라 상호 문화에 대한 이해 수

	매우 잘 안다	잘 안다	보통이다	이해하지 못한다	전혀 이해하지 못한다	무응답	합계
외국인	2.7(3)	22.7(25)	47.3(52)	18.2(20)	9.1(10)		110
주민	2.5(3)	4.2(5)	61.7(74)	25.8(31)	5.0(6)	0.8(1)	120
합계	2(6)	13(30)	54.7(126)	22.1(51)	6(16)	(1)	230

□전체적으로 54.7%가 보통이라고 답변하였음. 한국에 대하여 잘 안다고 답변한 외국인노동자는 25.4%라고 답변하였다.

□이는 외국인노동자의 한국 사회 이해가 부족하다는 것을 보여줌. 주민의 경우 외국인노동자 나라에 대하여 6.8% 정도만 안다고 답변하였다.

□이는 한국주민에 대한 외국에 대한 이해교육이 매우 절실한 것으로 드러나고 있다. 이는 그만큼 한국 사회가 외국에 대하여 정보가 어둡다는 것을 보여주는 결과이다.

5) 외국인노동자 정체성 확보에 대하여

□민족의 정체성은 언어, 종교, 예술 활동 등으로 통하여 그 맥을 이어간다고 할 수 있다.  따라서 외국인노동자 자신이 정체성 확보를 위해 필요한 요소인, 자국민 공동체 모임의 필요성 정도, 언어와 종교를 통한 정체성 접근 여부를 물어보았다.

□주민들에게도 외국인노동자들의 집단화에 따른 공동체 모임, 지역 사회에서의 이색적인 외국어 사용, 타 종교에 대한 포용성 정도에 대한 질문을 통하여 외국인노동자가 정체성 확보과정에서 나타날 수 있는 마찰의 가능성을 알아보았다.

<표 5> 외국인노동자 공동체 모임

외국인노동자	꼭필요하다 41.8	필요하다 40.0	보통이다 15.5	필요하지않다 1.8	전혀 필요없다 0.9	100.0
주민	적극 찬성한다 6.78	찬성한다 57.50	보통이다 25.8	반대한다 10.0		100.0

(1) 공동체 모임

□전체적으로 보면 72.6%에 해당하는 외국인노동자 응답자가 정기모임 개최의 필요하다고 답변하였다.

□그러나 외국인중 41.8%의 응답자가 꼭 필요하다고 답한 반면 주민은 6.6%만이 꼭 필요하다고 답하고 있어 그 필요성의 정도에 있어서는 외국인 노동자들이 느끼는 필요성의 강도가 주민들이 느끼는 것보다 훨씬 더 큼을 알 수 있다.

□정기모임이 필요하지 않다는 응답에서도 외국인은 응답자의 2.7%를 차지하는 반면 내국인 응답자의 10%를 차지해 인식의 차이를 보여주고 있다.

(2) 종교생활

<표 6> 외국인 노동자 종교생활만족도

	매우 만족한다	만족한다	보통이다	불만족스럽다	매우불만족스럽다	합계
합계	24.5	41.8	16.4	12.7	4.5	100.0

<표 7> 주민의 타종교에 대한 포용성 여부

	아주 좋다	좋다	보통이다	별로 안 좋다	매우 안 좋다	합계
합계	1.7	16.7	39.2	35.0	7.5	100.0

□외국인노동자의 66.3%가 종교생활에 만족하는 것으로 나타났다. 이는 외국인노동자들이 종교 활동을 통한 자기 정체성을 획득해 나가고 있다는 반증이다.

□그러나 지역주민의 18.4%만이 이슬람 사원 등이 지역사회에 들어서는 것에 찬성하는 것으로 나타나 때에 따라서는 지역주민과 종교적 마찰이 빚어질 가능성도 내포하고 있다.

6) 외국인노동자와 주민의 살기 좋은 마을 만들기

<표 8> 한국주민과 외국인노동자가 살기 좋은 마을 만들기

	아주 좋다	좋다	보통이다	안좋다	매우 안 좋다	합계
외국인노동자	45.5	44.5	7.3	1.8	0.9	100.0
주민	5.8	46.7	35.0	11.7	0.8	100.0

□외국인노동자의 경우 찬성이 90%였고 주민의 경우 52.5%의 응답자가 □좋다□고 보고 있다. 70.4%의 응답자들이 찬성했고, 21.7%의 응답자들이 보통이다, 7.9%의 응답자들이 좋지 않다라고 응답하였다.

□주민과 외국인노동자, 행정과 시민사회단체 및 전문가들이 상호 협력한다면 다문화 공동체 사회 형성의 무한한 가능성이 있음이 확인되었다.

7) 더불어 살기 좋은 마을 만들기 이유

<표 9> 살기 좋은 마을 만들기 참여 계기

	인권개선	생활환경개선	일자리(소득)안정	문화이해	이웃관계	합계
외국인노동자	26.4	12.7	32.7	15.5	12.7	100.0
주민	25.0	10.8	27.5	22.5	14.2	100.0
공무원	46.9	3.1	지역경제향상 28.1	3.1	지역사회안정 18.8

□외국인노동자와 지역주민은 일자리(소득) 안정이 계기가 되어야 한다고 응답한 비율이 30.0%로 가장 많았으며, 뒤를 이어 □인권개선□이 25.6%, □외국인과 외국의 문화이해□가 19.1%, □이웃과 친밀감 증대□가 13.5%, 그리고 □생활환경 개선□이 11.7%의 응답비율을 나타내고 있다.

□그러나 공무원의 마을 만들기 행정 지원 동기의 경우는 인권개선이 46.8%로 가장 우선시되었고 그 다음이 지역사회안정 18.8%를 꼽았다.

□한편 공무원의 경우는 46.9%가 살기 좋은 마을이 되려면 인권개선이 최우선 과제임을 제시하였다.

□살기 좋은 마을 만들기에 대한 외국인노동자와 지역주민의 상호관계가 경제적 동기가 가장 크다는 것을 알 수 있다.

□따라서 외국인노동자 밀집지역에는 외국인노동자를 상대로 장사하는 주민이 늘어나고 있고, 외국인노동자는 밀집주거지역에서 생활함으로 출퇴근의 용이함, 손쉽게 일자리 찾기 등의 이점이 있다. 따라서 외국인노동자 밀집 주거지역의 경제 활성화가 마을의 안정에 관건이 된다고 하겠다.

8) 외국인 노동자들의 주민회의 참여에 대하여

<표 10> 지역주민회의에 외국인 노동자참여

	적극 참여해야한다	참여해야한다	보통이다	참여에 반대한다	적극 참여에 반대한다	합계
외국인노동자	30.9	30.9	20.9	15.5	1.8	100.0
주민	10.0	28.3	35.8	23.3	2.5	100.0
합계	20.4	29.6	28.3		2.1	100.0

□지역사회 의사결정 구조에 외국인노동자의 경우 61.8%가 참여 의사를 보였으나, 주민의 경우 38.8%만 외국인노동자의 지역사회 의사결정 구조에의 참여에 긍정적인 의사를 표시하였다.

□그러나 참여 반대의사를 밝힌 주민의 경우 25.8%에 불과하고 전체적으로는 49.5%의 응답자가 참여해야 한다는 의견으로 모아지고 있음. 외국인노동자의 지역사회 참여는 사회적 분위기와 여건에 따라 유연성이 있음을 보여주고 있다.

9) 외국인의 날 지정 및 축제 개최

<표 11>외국인의 날 지정 및 축제 개최

	꼭 마련해야한다	마련해야한다	보통이다	마련해서는 안된다	합계
외국인노동자	58.2	37.3	3.6	0.9	100.0
주민	14.2	42.5	41.7	0.8	100.0
공무원	12.5	40.6	40.6	6.3	100.0
합계	28.3	40.1	28.6	2.6	100.0

□외국인노동자의 경우 95.5%의 응답자가 찬성을 표시함으로 절대 다수가 자신들의 존재를 확인받고 싶어하고 있다. 주민의 경우 56.7%, 공무원의 경우 53.1%가 □찬성한다□라고 보여줌으로서 주민과 공무원들도 지역사회에서 외국인노동자를 끌어안으려는 의지가 강하다는 것을 보여주고 있다.

10) 필요 복지 서비스

□외국인노동자가 요청하는 사회복지 서비스 욕구를 순위별로 보면 다음과 같다. 한국어교육 37.3%, 무료진료 19.1%, 직업안내 12.7%, 인권 및 노동 상담 11.8%, 직업안내 12.7%, 여가시설제공 10.0%, 컴퓨터 교육 3.6%, 안식처제공 2.7%, 취미교육이 1.8%, 문화/공연활동 지원0.9%를 차지했다.

<표 12>외국인노동자 사회복지 서비스 요구 (1순위 중심)

	한국어교육	문화탐방, 공연활동지원	취미 교육	외국인카페등여가 시설	컴퓨터 교육등 기술교육	무료진료	인권 및 노동상담	안식처제공	직업 안내	합계
외국인노동자	37.3	0.9	1.8	10.0	3.6	19.1	11.8	2.7	12.7	100.0
주민	54.2	3.3	0.8	1.7		6.7	22.5	3.3	7.5	100.0
공무원	34.4	6.3		3.1		15.6	31.3	9.4		100.0
합계	41.9	3.5	1.3	4.9	3.6	13.8	21.8	5.1	10.1

□주민들의 경우에는 한국어교육 54.2%, 인권 및 노동 상담 22.5%, 직업안내 7.5%, 무료진료 6.7%,문화/공연활동 지원과 쉼터제공이 각각 3.3%, 여가시설제공 1.7%, 취미교육이 0.8%를 차지했다. 한국주민들이 외국인노동자와의 관계에서 언어소통이 제일 큰 문제로 보고 있는 것이다.

□한편 공무원들의 경우는 한국어 교육 34.4%, 인권노동상담 31.3%, 무료진료 15.6%의 순으로 중요성을 표시하고 있다. 전체적으로는 한국어교육, 인권노동상담, 무료진료, 직업안내, 여가시설 등의 순으로 정책의 우선순위로 삼아야 할 것이다.

11) 정주화 문제

<표 13> 본국에 귀환 후 정착계획

외국인노동자	아주 잘하고 있다	잘하고 있다	보통이다	잘 못하고 있다	전혀 못하고 있다	합계
합계	3.6	34.5	31.8	20.9	9.1	100.0

□외국인노동자의 경우 38.1%만이 국내 체류 후 본국 귀환에 대한 준비를 하고 있으며 나머지 60%는 갈등을 느끼거나 장기 체류의 상황에 직면하고 있다. 외국인노동자들은 장기 체류자자가 되면서 한국말도 잘하고, 기능공에 되어 한국에서의 대접이 점점 좋아지게 된다. 본국에 돌아가 보아야 뾰족한 수가 별로 없어 국내에서 정주화를 꿈꾸게 된다.

<표 14> 외국인노동자에 대한 영주권 부여

주민	적극 찬성한다	찬성한다	시기상조다	반대한다	적극 반대한다	합계
합계	16.7	50.0	18.3	12.5	2.5	100.0

□주민들에게 5년 이상 장기체류자들에게 영주권을 부여하는 문제를 알아보았다. 전체적으로 66.7%가 □찬성한다□에 18.3%가 □시기상조다□에, 그리고 15%가 □반대한다□라는 응답을 하고 있다. 장기체류 외국인노동자에게 영주권을 주는 부분에 대한 주민들의 지지도가 매우 높게 나타나고 있다.

□이는 정부의 정주화 불가의 정책의 원칙과 매우 배치되는 것으로 주민들은 오히려 장기체류자들이 한국사회에 적응을 잘하고 숙련공일 경우 한국사회에 편입되는 것을 지지하는 것으로서 매우 놀랄만한 결과이다. 이제 한국사회는 정주화 문제에 대하여 진지하게 고민하게 될 때가 된 것이다.

12) 행정기관의 외국인노동자 전담부서 설치

□공무원들에게만 행정기관의 외국인노동자 전담부서 설치에 대하여 질문하였다. 매우 필요하다 61.3%, 필요하다 25.8%를 포함하여 전체 공무원의 87.1%가 외국인노동자 전담부서의 필요성에 공감하고 있다. 필요 없다는 대답은 불과 6.8%에 그쳤다.

6. 지구시민사회의 시민권 형성을 위한 정책과제

1) 외국인노동자 집단 거주지의 증가

한국사회에서의 외국인노동자 문제는 단순노동자의 문제를 넘어 정주자의 문제로 급속히 이전하고 있다. 외국인노동자들이 88년 이후 한국에 일하기 시작한지 15년이 넘었다. 외국인노동자의 국내 이주 사유는 단기간 취업을 통해 돈을 벌기 위한 것이 목적이다. 외국인노동자를 받아들일 준비가 되지 않은 상황에서 기업의 경쟁력 제고 차원에서 □값싼 노동력□으로 들어왔다. 이들 외국인노동자는 3D업종에서 일하면서 열악한 근무조건과 주거 환경, 심각한 인권침해의 상황에 항상적으로 노출되어 온 것도 사실이다.

그러나 집단거주지역의 외국인노동자들은 자국민 모임을 갖기 시작하면서 단순 집단 주거를 넘어 목적의식적인 공동체적 경향을 보인다. 다른 한 편으로는 국내에 이미 체류자한 외국인노동자들이 사회적 연결망을 형성하면서 외국인노동자 사이에 새로운 이주노동 유입, 일자리 정보, 주택정보, 문화적응 등에 대하여 매개 역할을 한다. 시간이 지남에 따라 외국인노동자들은 대도시 공단 주변 즉 안산시 원곡동, 구로 가리봉, 난곡, 성수동, 김포 가현리, 남양주 마석 등을 중심으로 집단 거주형태를 보여주기 시작하였다. 초기 외국인노동자들은 영주하기 보다는 일시적으로 일하고 돌아가는 형태를 취하였으나 과다 송출비용, 임금체불, 산재, IMF 실직 등을 거치면서 경제적 욕구가 채워지지 못하자 점차 장기 체류 화하는 경향이 나타났다. 특히 불법체류신분의 극복 및 한국 사회적응에 따른 생활의 안정 등을 이유로 외국인노동자들은 가정을 꾸리는 등 정주의 경향을 보이기도 한다. 외국인노동자 유입 15년 이 지난 지금, 외국인 노동자의 일정지역의 집단 거주 및 공동체 확대 현상은 한 나라의 민족 구성에 영향을 미치면서 국적이 다른 인종 즉 외국인노동자 집단(ethnic)의 정주로 자리잡아나가고 있다.

) 외국인노동자 집단은 에드닉(ethnic)으로 번역되며, 특정국가에 체류하면서 민족적 자립과 독립을 지향하는 개별 인간집단 혹은 일반적인 인간집단 내지 인종집단으로 번역한다. 반면 인종(race)은 생물학적 의미를 지닌 종족으로 번역된다.

정주 의도를 가진 외국인노동자가 투자 혹은 한국인과 국제결혼 등을 통하여 시민권 등을 획득하면서 합법적인 권리를 얻는다. 국제이주 노동은 노동시장이 세계노동시장으로 통합되기 전까지 그리고 국경에 의해 각국의 노동력 시장이 나누어져 있는 한 지속될 수밖에 없다. 지역사회내의 내국인과의 관계에서 국적, 인종, 종교, 문화적 이방인으로서 차별 취급을 당하는 것이 오늘의 현실이다.

2) 집단거주지역에서의 문제

민족성이 강조되는 한국 사회는 외국인노동자 집단을 '주변화(marginalization)'시키고 있다. 집단 주거지역은 고사하고 대부분의 지역에서는 외국인노동자들이 공휴일 등에는 갈 곳조차 마땅히 없는 것이 현실이다. 이러한 현상은 외국인노동자들의 권리를 받아들이지 않을 뿐 아니라 외국인노동자 거주지역을 내국인과 구별되는 게토(ghetto)로 만들어 가고 있다.  내국인과 구별되는 게토로 머물게 하든, 한국 사회로의 편입을 인정하든 인정하지 않든 외국인노동자들은 우리의 이웃으로 자리 잡아가고 있다. 외국인노동자의 수는 점차 늘어날 것이며 외국인노동자 공동체는 점차 조직화, 체계화 될 것이다. 이제 한국사회에서 정주화 문제를 배제할 수만은 없는 것이 또한 현실이 되어버렸다.

외국인노동자의 국내 이주 과정에서의 집단화는 국내 민족주의와 갈등을 일으킨다. 민족주의는 지역 사회에서 문화적 차이와 편견, 차별 등의 이유로 주민과 외국인노동자간 마찰이 일어나기도 한다. 외국인노동자의 범죄 증가, 떼거리로 몰려다니기, 쓰레기 문제, 고성방가 등으로 외국인노동자 집단 주거 지역이 슬럼화 되어가거나 지역주민들의 눈살을 찌푸리게 만드는 성범죄 등으로 갈등이 증폭된다. 한편에서는 다국적 문화 행사를 통한 문화이해, 지역 주민과의 체육 행사를 통한 화합의 마당, 공동 쓰레기 청소를 통한 지역 공동체성 형성 등의 모습을 취하기도 한다. 이같이 국적이 다른 외국인노동자들의 집단화 및 정주화는 한 지역사회에서 내국인과 □지역사회 갈등□ 혹은 □지역사회 협동□의 유형으로 나타나기도 한다. 따라서 외국인노동자 집단 주거지역에서는 지역사회 통합의 문제, 문화적 적응 문제, 문화적 갈등 문제, 주택문제(주거), 교육문제, 의료문제 등을 해결해야할 과제를 자연스럽게 형성해 내고 있다.

3) 다문화 지역공동체 형성을 위한 정책과제

(1) 집단거주지에 대한 정책적 고려의 필요성

외국인노동자 집단이 문화적 정체성을 확보하려는 제반 움직임을 노동력 유입국가의 정책을 통해 제거할 수 있는 성격의 문제가 아니다. 인간의 고유한 집단화가 이루어내는 공동체적인 속성을 통해 자연스럽게 학습해 가는 과정으로 인식하면서 대처해 나갈 필요가 있다. 단순 기능 인력의 국제적 이동은 국가간의 경제적 격차, 임금 수준 간 격차가 존립하는 한 사라지지 않을 현상이다. 그렇다면, 한국 사회는 이제 외국인노동자의 정주화 경향과 타문화와의 공존을 현실화 하면서 다인종, 다문화 공동체를 현실로서 받아들일 시점이 되었다. 외국인노동자들의 유입의 시작이 단순 노동력이었다 하더라도 외국인노동자 집단의 고유한 문화와 관습은 남는 것이다. 이러한 측면에서 국내의 외국인노동자 정책은 외국인노동자를 단순히 인력의 문제로 접근하는 경제적 측면, 노동자의 지위를 부여하는 법률적 제도적 접근, 세계체제에 따른 노동시장과 사회적 연결망 등의 사화학적 측면과 더불어 외국인노동자의 집단화와 정주화에 따른 문화인류학적 정치학적 측면 역시 중요하게 다루어져야 한다. 그러나 지금까지 한국 사회는 민족 이데올로기를 바탕으로 잠재적 시민권자로서 외국인노동자의 이주를 거부할 뿐 아니라 정책적 고려 대상에서 제외시켜왔다. 이는 그동안의 외국인노동자 정책이 민족주의적 경제운영의 결과이다.

이제 한국 사회는 이주노동자의 집단거주지에 대한 구체적인 연구와 정책적 접근이 필요할 때가 되었다. 한국은 잠재적인 시민권자, 영주권자로서 외국인노동자의 이주를 허용하지 않는다. 외국인 노동자들의 국내 유입은 국내 경제적 필요성에 의하여 국가에 의하며 유입 대상, 규모와 방법이 조절된다. 따라서 한국에서는 원거리 민족주의 양상은 매우 미약한 상태이다. 국제적 노동이동이 급격히 발전하면서 국제적으로 원거리민족주의(long distance nationalism) 현상이 나타난다. 뉴욕의 유대인, 로스앤젤레스의 한국인, 베를린의 터키인 들이 이경우이다. 이민공동체가 발달한 선진국에서는 이주자 집단이 외국인노동자를 보호하기도 한다. 그러나 외국인노동자 통제 방식은 국민국가를 유지시키는 이데올로기 중에 하나인 민족주의(nationalism)에 근거한다. 이러한 민족주의적 배타성은 근로조건, 임금, 사회적 혜택 부여에서 □호혜적□ 이거나 □비호혜적□ 형태를 취한다. 특히 호혜적 정책의 대상인 중국동포인 조선족(朝鮮族)이라 할지라도 외국계 일본인 2-3세인 □니케이진(日系人)□이 일본에서 노동시장의 완충기제 역할을 하듯 민족주의는 때로 철저히 경제적 외피로 활용되고 있다.

(2) 다문화 지역공동체 형성을 위한 의식의 전환

□외국인노동자의 유입이 늘어나고 장기화되면서 우리 사회에서 필요한 부분은 다양성과 사회적 통합성이다. 다양성이란 다문화 공동체 사회를 의미함. 사회적 통합성이란 외국인노동자와 주민상호간의 문화적 차이 등으로 인한 갈등 구조를 상호협력 구조로 전환하는 일이다.

□다문화 공동체 사회는 열린 지역사회를 지향하며, 다양성과 평등성, 민주적 참여를 허용한다. 지역사회주민이 다양성과 사회적 통합성을 통하여 상호의 이익과 필요를 채워주는 공존의 길을 모색해 나가야 한다.

① 민족 중심주의적 편견을 버려야 한다.

□한국 사회는 노동인력의 이민화를 금지한다. 따라서 현행 고용허가제는 외국인노동자의 집단화를 지극히 제한하는 정책을 취하고 있다.

□첫째, 외국인노동자의 국내 체류기간은 단기 3년으로 한정, 귀국을 전제로 한다. 둘째, 직업선택의 자유를 제한한다. 셋째, 영주권 신청 자격이 폐쇄적이고 가족 초청하여 동거가 불가능하다. 넷째, 국내 부족인력의 보완원칙을 지키면서 외국인노동자의 장기 체류를 허용하지 않다.

□그러나 이러한 정책은 외국인 혐오주의적 민족주의, 인종차별주의, 자민족중심주의(ethnocentrism), 다문화주의 부재 등이 정책결정에도 영향을 끼쳐 정부 정책에도 경직성 및 편견을 드러내고 있다.

② 다문화 공동체 문화 경험 교육이 필요하다.

□다문화에 대한 편견을 버려야 한다. 다른 문화와 종족집단의 사람들이 동질적인 문화와 외국인노동자 집단 주거 사회가 되면 사회문제를 야기하고, 사회경제적 성장능력을 약화시킨다는 논리가 고위 정책결정자들의 사고를 지배하고 있다.

□동북아시아에서는 종족과 문화가 일치하는 민족적 정체성을 하나로 보는 사고방식이 역사적으로 지배하였기 때문에 이민족 정주자에게 지역사회의 참여 및 지역사회의 사회의 정상적인 구성원으로 흡수하는 정책을 시행하지 않고 있다.

□따라서 국내에서는 국내에서 서로 다른 민족 집단간의 갈등문제를 해결하는 방법을 놓고 □민족□이라는 관점보다 개인의 □인권□이라는 접근이 이루어진 것도 사실이다.

□그러나 중국이나 러시아처럼 소수 민족정책을 구사할 수는 없겠으나 한국사회가 단일 민족 중심의 국가 정책에서 다민족 문화 개방 및 공존으로의 정책전환의 다양한 모색이 필요하다. 이미 세계는 다문화 공동체 사회가 되었다.

③ 장기 체류자에 대한 발상의 전환

□강제추방 정책만으로는 불법체류자 문제를 해결 할 수 없다. 따라서 장기 체류자에 대한 발상의 전환이 필요함. 장기체류자 문제에 대하여 영주권을 허용하는 방안과 합법체류자에 대한 지역사회의 참여기회의 부여에 대한 면밀한 정책 검토할 시점이다.

□한국정부의 외국인 노동자에게 부여하는 영주권제도가 제한적인 상태에서는 외국인노동자의 집단화는 장벽에 봉착 할 수밖에 없음. 현재 국내정책은 외국인노동자 집단의 정착화를 배척하고 있으며, 외국인혐오증(xenophobia)으로 인한 사회갈등만 일으킬 뿐이다. 현재 국내 외국인노동자는 정주화 이전 단계인 공동체 형성단계에 있다.

□혈통 주의적 국적부여 원칙에도 방향전환이 필요하다. 해마다 일정 외국인노동자를 들어오게 하고 기간이 지나면 내보내는 정책만이 최선이라는 편견을 버려야 한다. 신규 외국인노동자 유입에 초점을 둘 것이 아니라, 신규 외국인노동자의 수는 국내 노동시장에 맞게 조절하면서 장기체류자를 우선적으로 끌어안고 나가는 정책도 최선 일수 있다는 발상의 전환이 필요하다.

④ 외국인 집단 거주지 목소리를 담아내야 한다.

□독일의 경우 지역 외국인의 목소리를 담아내는 몇 가지 방식을 취하고 있다.

□첫째 외국인거주자들만이 참여하는 특별선거를 통해 외국인의회를 구성하는 방법

□둘째, 정책 입안 때 외국인의회의 자문을 구하는 경우

□셋째, 외국인대표자들에게 직접 자문을 구하는 경우

□넷째, 외국인과 내국인이 함께 참여하는 자문위원회 구성하는 경우

□다섯째, 독일인으로만 구성된 위원회 만들되 귀화 독일인이 다수 참여하는 경우이다.

□외국인노동자들이 불안정 체류자이긴 하지만 외국인노동자가 지역사회에 참여 할 수 있는 기회의 부여를 통하여 지역사회의 안정과 통합을 이루어 낼 필요가 있다.

고용허가제도 역시 독소조항이 있고 정주화에 대하여 근본적으로 반대의 입장을 취하고 있어 정주화 문제를 해결하기위해선 별도의 논의가 필요하다. 고용허가제를 통하여 외국인노동자들에게 노동자로서의 권리를 주고 있지만, 인력난, 값싼 노동력의 확보, 노동의 유연성 확보라는 경제적 측면이 우선한다. 따라서 법과 제도의 적용을 통하여 외국인노동자들의 노동권 확보는 쉬워 보이지 않는다. 고용허가제는 보이지 않는 통제 방식(송출국 2년마다의 재평가 등), 계약을 통한 노동권 제약의 방식(1년 계약, 사업장 이동제한, 귀국보증보험 등)을 취하고 있다. 국내 외국인노동자 관리방식의 특징인 배타적이면서도 권위주의적, 강압적, 군대적 통제방식은 이제 한계에 다다랐다. 배타적이면서 권위주의적 통제 방식에 대하여 외국인노동자의 경우 인종차별적으로 받아들여 갈등만 증폭시킬 뿐이다. 그 결과 국제 사회에서는 국가적 이미지가 추락하고, 한국에 대한 테러집단이 형성되기도 하는 지경에 이르렀다. 현재 한국에서의 외국인노동자의 집단거주 및 공동체화(ethnic)의 확대 가능성은 중국의 거대한 노동력 이동의 잠재적 변수, 북한 노동력 유출의 가능성, 현재의 외국인노동자의 영주권 확대 등에 따라 노동력의 지역간 이동을 통해 외국인노동자집단 구성이 다양화, 복잡화 될 가능성이 높아지고 있다. 국내장기체류자 문제의 해결 방안이 없는 상태에서 정주화를 원천 봉쇄하는 폐쇄정책이 최선이 반드시 아니라면, 장기체류자에 대한 포용정책으로의 전환에 대하여도 진지한 검토가 필요하다. 아무튼 중앙정부의 고용허가제는 정주화 문제를 담아 낼 수 없기 때문에 지방자치단체 등에서는 이 문제에 관심을 가지고 현실적 현상의 문제를 해결해 나가도록 노력해야 할 것이다.