2003 미국의 복지

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The State of Welfare: United States 2003

출처 : Monthly Review, Vol. 55, No. 5, 2002년 10월

이 재 훈 (중앙대대학원 사회복지학과 석사 2차)

jinbo21@korea.com

:: 역자서문

우리가 흔히 알고 있는 것처럼 미국은 복지후진국이다. 따라서 복지라는 필터로 미국을 바라볼 때 흔히 자연스레 미국의 복지수준이 이렇게 낮은 요인은 무엇인가를 규명하거나 다른 선진복지국가들과의 □비교 들러리□하는 것으로 귀결된다.

그러나 미국의 복지가 주는 다른 의미의 중요한 함의가 있다. 복지축소에 대한 압력의 동인이 다분히 정치적 맥락에서 이루어져왔고, 그러한 지구적 신자유주의 재편의 중심에 미국이 있듯이 미국은 □세계화 시대에 걸맞게□ 자본과 노동을 유연화하는데 적합한 복지가 무엇인가에 대한 모범을 보여주고 있기 때문이다.

이 글은 이러한 신자유주의적 복지재편의 의도가 미국의 특성과 조화를 이루면서 인종화·성별화된 기준으로 어떻게 도덕적으로 규제하고 강제하는지를 보여주고 있으며, 결국 무엇을, 그리고 누구를 위한 복지인가에 대해 다시 한 번 고민해 볼 수 있는 기회를 제공한다.

미국은 21세기 선진국가들 가운데 빈민을 위한 가장 후진적인 복지체계를 지니고 있으며, 최근에는 심지어 더욱 가혹해졌다. 민주주의를 선도한다고 스스로 공언한 미국은 국가건강보호정책, 건강보호에 대한 보편적 권리, 그리고 포괄적 가족정책이 결여되어 있다. 복지수급자는 개인적 침해, 난해한 규제, 그리고 지속적인 감시에 종속되어 있으며, 모든 것이 수혜자를 굴욕시키고, 잠재적 수급자를 단념시키도록 설계되어있다. 최근 실업자와 실업보험 수혜 자격이 없는 불완전 취업자(underemployed)에 대한 현금지급이 상당히 감소되었다. 복지국가의 재조직화는 연방정책을 주(州)로 이전하고 복지지출을 삭감한 클린턴 행정부에서 시작되었다. 9.11테러와 제국적 야망에 미혹되어있는 동안 부시행정부는 복지삭감을 심화시켰고, 민간조직이 연방의 허가를 쉽게 받을 수 있도록 하는 중대한 새로운 정책들을 도입했다. 또한 빠르게 변화하는 경제적·지정학적 정세는 실업자와 증대되고 있는 가난한 시민, 그리고 이주자 계층에게 적절한 휴먼 서비스를 제공하기 위한 국가와 지방기관의 능력에 심오한 위기를 야기했다.

반면, 중상위 계층은 서구에서 특권층에 가장 유리한 복지시스템 중 하나를 누리고 있다: 역진적 조세체계; 사업에 대한 관대한 정부보조금; 고용주-그리고 정부- 보조 연금과 건강보험. 인구의 약 2/3(1억7천만 미국인)이 고용을 전제로 한 건강보험에 포함되어 있고, 1/3이상이 기업연금으로부터 급여를 받는다. 정치학자 제이콥 해커(Jacob Hacker)는 □현대 생활의 기본적 위험에 대한 보호를 위해 그렇게 심하게 민간급여에 의존하는 국가는 없다□고 말한다. 민간복지의 거대한 체계는 세금우대조치의 유형, 면세 보조, 그리고 법적 규제에 있어 광범위한 정부개입에 의존한다.

) Jacob S. Hacker, The Divided Welfare State (Cambridge University Press, 2002), 6, 9□10.

역사적 맥락

16세기 유럽 빈민법 모델로부터 끌어온 초창기부터, 미국 복지정책은 본질적으로 위협적이고 인색한 것이었다. 프랜시스 폭스 피번(Frances Fox Piven)이 □노동에 대한 도덕적인 강제원칙과 [노동을] 회피하는 사람들에게 발생하는 운명에 대한 교훈이며 그러한 사회적 의식을 준수하는 모든 사람들에게 더 넓은 교훈을 가르치기 위해 고안된 것□이라고 지적했듯이 말이다. 복지체계는 원조와 동정을 □받을 만한 가치가 있는□ 수급자와 공공의 신뢰를 부당하게 이용한 □가치 없는 자□ 사이의 차이를 만들기 위해 인종화·성별화한 기준을 끌어들였다.

) Frances Fox Piven, □Welfare and Work,□ Social Justice 25, no. 1, (1998): 74.

가난한 사람들과 노동자를 위한 복지발달에는 세 가지 주요한 단계가 있었다. 남북전쟁에서 1920년대 사이에, 연방정부는 노인의 1/4 이상을 대상으로 하는 전후연금체계를 창설했다. 단명한(short-lived) 프리드멘(Freedmen) 행정부(1865-1872)는 남부에서 노예제의 피해를 만회하기위한 프로그램을 실행했다. 그리고 1910년대와 1920년대, 정부는 아이를 가진 5만 명의 미망인을 위해 □모성연금□(mothers' pensions)을 확립했다. 그러나 이러한 노력은 실업자와 빈자들 중 일부에게만 급여를 제공했기 때문에, 일시적이고 선별적이었다.

) Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers (Cambridge: Harvard University Press, 1992). Hacker, 92.

국가복지체계의 창설과 확대는 1930년대와 1970년대 사이에 발생했으며, 초기에는 전투적 노동운동과 침체기 개혁지향적 자본주의 사이의 이익의 수렴 결과로, 그리고 후에는 시민권운동의 결과로 발생했다. 뉴딜정책은 노령보험, 실업보험, 노동자보상, 그리고 빈곤을 경감하기 위한 공적 시도의 다양화를 정식으로 개시했다. 2차대전 이후에, 교육, 직업훈련, 그리고 주거와 가족수당을 보조하는 제대군인원호법(GI Bill)으로 귀환한 수백만의 군인들이 수혜를 받았다. 1960년대에 빈곤과의 전쟁(War on Poverty)은 노인의료보험제도(Medicare), 국민의료보장제도(Medicaid), 지역사회에 기반을 둔 반(反)빈곤(anti-poverty) 제도를 도입했으며, 수십 년 동안 인종, 성차별주의적인 고용과 교육정책에 의해 입었던 피해를 일소하기 위한 차별철폐조치(affirmative action)들이 고안되어졌다. 이러한 모든, 어렵게 획득한 개혁에도 불구하고, 미국의 복지수준은 결코 유럽의 사회 민주적 국가들과 견줄 만한 것이 못 되었다.

1980년대부터 현재까지, 우리는 강력한 정치적 투쟁의 결과로 성취했던 많은 뉴딜정책과 빈곤과의 전쟁 정책이 역전되는, 빈자에 대한 복지서비스의 축소와 재편을 목격해왔다. 좌파와 민주당 내 자유주의자의 몰락은 진공상태로 남겨졌고, 빠르게 신보수주의 이데올로기와 양당 내의 □복지개혁가□들에 의해 채워졌다. 나는 이 논문에서 이러한 최근기간에 초점을 맞출 것이다.

1996-2000년의 유산

1996년 8월, 클린턴 대통령은 개인책임과 노동기회법(Personal Opportunity and Work Responsibility Act)에 서명했고, 그것이 부양어린이가 있는 가족에 대한 지원(Aid to Families with Dependent Children, AFDC)을 빈곤가구한시부조(Temporary Assistance for Needy Families, TANF)로 대체했다. 이 법안은 전 생애에서 60개월로 부조를 제한하고 노동활동을 요구하며 법적 이주자들이 식량배급표(Food Stamps)와 사회보장보험(Social Security Insurance, SSI)을 받는 것을 제한한다. 또한 십대 부모들(teens parents)은 부모와 함께 거주하거나 성인의 통제를 받아야 하고 □일할 능력이 있지만□ 실업 상태인 독신 성인은 매36개월마다 3개월로 식량배급표가 제한된다.

) 캘리포니아식 빈곤가구한시부조(TANF)□캘리포니아 노동기회와 아동에 대한 책임(California Work Opportunity and Responsibility to Kids, CalWORKS)□는 일할 능력이 있는 모든 복지 수혜자에게 직업훈련과 구직, 또는 공동체 서비스를 통해 그들의 급여를 손수 벌 것이 요구했다. 약간을 제외하고는, 수혜자들은 연속적으로는 24개월, 전 생애에서는 총 5년으로 복지기간이 제한되었다. 신규 지원자는 8개월로 제한되었다. CalWORKS는 단독부모 가정에는 일주일에 24시간의 노동을, 부모가 모두 있는 가정에는 35시간의 노동을 요구했다.

1996년 빈곤가구한시부조 법안 통과는 1970년대까지 가난한 노동가구가 얻었던 빈약한 소득을 침범하기로 한 양당의 대표적인 공약을 대변하는 것이다. 1994년과 2001년 사이에, 미국 복지관련 업무는 5백만 가구에서 2백10만 가구로 감소됐다. 복지예산을 삭제했을 뿐만 아니라, 일할 것에 대한 요구를 확대했고 [수급상한]기간제한을 부과하였으며, 그 법안은 기금이 어떻게 사용될 수 있는지, 그리고 누가 다양한 급여와 서비스를 받을 자격이 있는지를 결정할 수 있는 교부금(Black grant)．을 주정부에 제공했다. 게다가 빈곤가구한시부조는 결혼과 이성(異性)부모가족을 장려하고, 독신모를 줄이기 위한 국가복지체계에 경제적 유인(incentive)을 부여했다.

빈곤가구한시부조에 대한 분석은 Martha Coven, □An Introduction to TANF,□ Center on Budget and Policy Priorities, February 14, 2002; Janice Peterson, □Feminist Perspectives on TANF Reauthorization,□ Institute for Women□s Policy Research, February 2002; Mark Greenberg and Hedieh Rahmanou, □Imposing a 40-Hour Requirement Would Hurt State Welfare Reform Efforts,□ Center for Law and Social Policy, February 12, 2003; and Martha Fineman, Gwendolyn Mink, and Anna Marie Smith, □No Promotion of Marriage in TANF!,□ unpublished position paper, 2003.에 기초하고 있음.

* 연방정부가 주(州)에 지급하는 보조금 형태의 지원금.

장기적 추세

노동계급복지의 규제에 있어 이러한 변화들은 뉴딜정책의 유의미한 측면들을 백지화하였으며, 장기간동안 진행되어왔던 추세들을 체계화하고 강화했음을 나타내준다. 1965년에 미국은 1인당 복지지출에서 22개 서구 국가들 중 21번째였다. 존슨대통령의 빈곤과의 전쟁을 통한 복지확장 이후인 1970년대조차도 미국은 여전히 서구에서 가장 뒤쳐진 후발주자였다. 1970년대 말, 미국은 전체연방재정의 약 14%를 복지에 지출했는데, 이는 서구의 유사한 국가들의 24%와 비교된다. 1995년까지 미국의 공공사회지출은 GNP의 약 17.1%로 나타나는데 그것은 견줄만한 10개국 중 가장 낮았고, 다른 국가들 평균의 절반 수준을 약간 웃돌았다.

) Hacker, 13□15.

레이건과 부시 행정부 기간 동안, 주로 실직한 빈민, 근로빈민, 단독가구(single parents)와 아동에게 제공되던 프로그램의 대규모 삭감이 연방의회와 주 의회에 의해 이루어졌다: 사회보장보험, 국민의료보장제도, 식량배급표, 학교급식프로그램, 여성을 위한 영양프로그램, 부양어린이가 있는 가족에 대한 지원, 전기세 보조금, 공공서비스 일자리와 교육, 지역개발금, 그리고 저소득층 주고 보조금 등. 동시에, 영리를 추구하는 휴먼서비스 기업들이 (특히, 사립요양원, 병원, 그리고 아동보호기관) 지방과 주정부에 의한 □적용제외□ 범주를 활용하여 공공기금에서 그들의 지분을 극적으로 증가시켰다.

복지를 제한하는 새로운 연방규정이 1996년 10월 통과되기 전에 조차, 모든 주정부들은 복지수급자에 대한 최고액을 감소시켰고 복지예산을 삭감했다. 1970년과 1996년 사이 복지급여는 국가전반에 걸쳐 크게 줄었다. 예를 들어 캘리포니아주(州) 18%, 뉴욕시 48%, 테네시주 58%, 텍사스주 68%. 1994년 3월과 1996년 10월 사이에 부양어린이가 있는 가족에 대한 지원의 수급자수는 1,430만 명에서 1,180만 명으로, 18% 떨어졌다. 1993년부터 1997년까지 국가 전체의 복지 관련건수는 25%만큼 떨어졌다. 이러한 추세는 1990년대 가속화되었다. 1995년부터 1998년까지 3년 동안 뉴욕시의 복지재정은 116만 달러에서 79만7천 달러로 30% 떨어졌다. 캘리포니아주에서는 1997년 7월부터 1998년 6월 사이에 공공부조를 받는 가구 수가 10만 명, 다시 말해 12%이상이 감소했으며, 이는 역사상 가장 큰 감소 폭이다. 이러한 감소의 1/3이 LA에서 일어난 것이다.

) □The Tough-Love Index,□ New York Times, December 8, 1996. □A Closer Look at the Decline,□ New York Times, February 2, 1997. Piven, 70. Vivian Toy, □Tough Welfare Rules Used as Way to Cut Welfare Rolls,□ New York Times, April 15, 1998. □Drop in State Welfare Load Sets Record,□ San Francisco Chronicle, July 27, 1998.

이러한 통계는 복지체계의 조직과 이데올로기, 그리고 프로그램에서 발생해 온 더욱 중대한 전개들을 다 말해주지 못한다.

노동연계복지

복지수혜자들에게 현금급여의 대가로 노동에 참여할 것을 요구하는 것□이는 빈곤가구한시부조(TANF)의 핵심적 특징이다□이 새로운 정책은 아니다. 복지수급은 1967년 연방의 노동유인프로그램(Work Incentive Program, WIN)에서 노동요구와 연관되어 있었다. 에일린 보리스(Eileen Boris)에 따르면, □노동연계복지(Workfare)는 하위프로그램인 1988년 가족부양법(Family Support Act)에서 또한 활성화되었고, 구직기간은 훈련정도, 요구와 결코 결부되지 않는 아동보호지원, 생활비 상승에 뒤떨어진 복지 임금의 구성요소가 된다.□

) Eileen Boris, □When Work Is Slavery,□ Social Justice 25, no. 1, (1998): 30.

빈곤가구한시부조는 그것들을 충족시키기 위한 더 많은 기금제공 없이 노동 요구를 증가시켰다. 최대규모의 도시 복지프로그램을 보유하고 있는 뉴욕시에서, 1995년부터 1998년까지 약 20만 명이 노동연계프로그램을 거쳐 갔다. 그러나 프로그램을 마친 후 풀타임이든 파트타임이든 일자리를 찾은 사람은 그 중 1/3도 안 되었다. □뉴욕타임스 New York Times□는 그 프로그램에서 제공되는 대부분의 일이 □너무 보잘것없는 나머지 고용주가 요구하는 기술은 거의 제공하지 않는다□라고 지적한다. 복지대상자들이 이전과 같은 훈련과 교육을 받을 수 있도록 하는 많은 프로그램들이 제거되거나 과감하게 예산 삭감되었다.

) Alan Finder, □Evidence is Scant that Workfare Leads to Full-Time Jobs,□ New York Times, April 12, 1998. Piven, 72.

현대 복지정책은 주로 교육과 직업훈련에 대한 실업자의 욕구를 무시한다. 오늘날 근로연계복지는 주로 수많은 가난한 여성을 이미 포화된 저임금노동시장으로 밀어 넣는 노동시장규제자로서 복무하며, 그래서 노동력의 전 분야의 구매력을 감소시킨다. (빈곤과의 전쟁[War on Poverty]과 연계된) 1962 공동체 노동과 훈련 프로그램(1962 Community Work and Training Programs)은 실직한 가장들의 욕구에 초점을 맞춘 몇 안 되는 복지프로그램들 중 하나였다. 지난 30년간 정책입안자들은 이런 종류의 프로그램들을 포기했다. 역설적이게도 현재 빈곤한 사람들이 일자리□극심한 착취와 저임금 하에서라도□를 찾을 수 있고, 정신건강상담을 받을 수 있는 몇 안 되는 곳 중의 하나가 감옥이다. 매일 1,500명의 사람들이 심각한 정신질환으로 고통 받고 있는 LA 감옥은 LA의 가장 큰 정신병원일 것이다.

) 남성에게는 자격이 주어지고 일반보조(General Assistance) 현금보조금을 지역정부로부터 받았지만, 그것은 항상 작고 일시적이었다. Piven, 71. Boris, 30. Fox Butterfield, □Prison Replace Hospitals for the Nation's Mentally Ⅲ,□ New York Times, March 5, 1998.

징역(imprisonment)과 복지는 상호 연관된 정책의 구성 요소이기 때문에 그다지 양극에 있지 않다. 징역과 노동을 결합시켰던 과거 구빈원(救貧院: poor house)과 유사하게, 오늘날의 복지와 형사재판정책은 서로 다른 관리기관 간의 분업을 나타낸다. 감옥과 교도소가 주로 실직남성을 수용한다면 복지기관은 실직여성과 그 자녀들을 통제하기 때문이다. 양 제도의 설정은 불균형하게도 아프리카계 미국인, 라틴계, 아메리칸 인디언, 이주자와 가난한 영국계 이주민 등 가장 착취당하는 부문들을 목표로 삼고 있다. 20살에서 34살까지의 아프리카계 미국인 남성의 약 12%가 현재 감옥이나 교도소에 있고, 반면 아프리카계 미국인 여성은 비정상적으로 많은 비율이 복지혜택을 받고 있다. 지난 20년 동안 빈곤여성은 복지서비스 쇠퇴와 구속률 증가라는 이중의 수난을 겪어왔다. 미국에서 투옥된 여성의 수는 1985년과 1997년 사이에 3배가 되었고, 이는 스페인, 영국, 프랑스, 스코틀랜드, 독일, 그리고 이탈리아에서 투옥된 여성의 수를 합한 것의 10배나 되는 수치다.

) Fox Butterfield, □Prison Rates Among Blacks Reach a Peak, Report Finds,□ New York Times, April 7, 2003. Joy James, ed., States of Confinement (New York: Palgrave, 2002), xi.

노동력의 분할

새로운 복지정책은 [저임금] 노동자와 상위 노동자 간의 분리를 격화시켰으며, 상위 노동자는 괜찮은 직업과 임금, 일을 필요로 하는 모두를 위한 혜택을 위해 투쟁하는 데 힘을 규합함으로써 상당한 이득을 보는 노동자들이다. 이러한 긴장은 복지노동자가 최저임금에 대한 권리가 부정되고, 실업보험으로부터 배제되며, 그리고 연방직업보건 및 안전기준에 의해 보호받지 못하는 한 지속될 것이다. 새로운 노동연계복지요구는 □자유로운□ 노동자의 기본적 권리 중 어느 것도 얻는 것 없이, 이전에 지녔던 복지권을 잃어버린 새로운 계약직 노동자층을 형성했다.

) piven,72.

많은 노동연계복지 참여자들은 전형적으로 공공부문의 피고용자들이 해왔던 직업을 지니고 있다. 예를 들어 1998년에 약 3만4천 명의 복지수급자들이 뉴욕의 직장체험프로그램(Work Experience Program)내의 지역서비스를 수행했고, 반면 뉴욕시의 노동력은 약 2만 명이 피고용자가 됨으로써 그만큼□즉 10%□줄었다. 패트리샤 윌리엄스(Patricia Williams)는 이러한 과정의 동학(dynamics)을 능변으로 잡아냈다. □뉴욕시에서 빈민들□그들 중 대다수는 고된 노동을 하던 노예의 후손이거나, 고된 일을 하는 물납소작인．의 손자거나, 탄광 노동자·자작농·노동착취공장(sweatshop)노동자의 아이들이다□은 지하철을 청소하는 자활 노력을 통해 그들의 소문난 게으른 습관으로부터 향상되어질 것이다. 지하철은 그들 중 어떤 이들이 살고 있는 곳이다. 그들을 지도하는 사람들은 자신의 운명을 향상시키기 위해 [노동자를] 조직하는데 수십 년을 보낸 조직된(노조에 가입된) 노동자가 될 것이지만, 그들의 삶은 근로연계복지의 비노조화, 최저임금이하의 노동인력에 의해 위협받을 것이다.

Steven Greenhouse, □Many Participants in Workfare Take the Place of City Workers,□ New York Times, April 13, 1998. Patricia Williams, □The Saints of Servitude,□ New York Times, October 13, 1996.

* 노예제폐지 후 미국 남부에서 발생.

도덕성의 이중적 기준

현재의 복지정책은 금융보조금을 얻기 위한 여성의 자격을 제한하고, 대부분의 수급자가 엄격한 도덕적 규제아래 가정 밖에서 일하기를 강요한다. 중간계급 여성들이 노동과 가사 책임을 함께 하고, 그들 자신의 성에 맞는(sexual) 진로를 실행하고, 낙태를 선택할 수 있는 반면, 복지대상 빈곤여성들은 이러한 결정들에 대한 통제력을 가지고 있지 않다. 리키 솔린저(Rickie Solinger)의 말에 의하면 □의존□은 잘못된 선택을 하는 빈곤 여성의 □위험하고 병적인 행위□와 연관된다.

) Rickie Solinger, □Dependency and Choice,□ Social Justice 25, no. 1, (1998): 2.

새로운 복지 법제의 정치적 의도는 빈곤여성들을 거의 혹은 전혀 급여가 없는 저임금의 단조로운 고역으로 더욱 더 밀어 넣는 것이다. 대부분의 주정부들은 빈곤여성들을 복지 밖으로 억지로 혹은 유인하여 밀어내거나 개인적 바람이나 가족의 욕구와는 상관없는 일로 밀어 넣는데 새로운 자유재량을 활용할 것이다. 에일린 보리스는 □가사노동을 외부노동으로 대체함으로써, 근로연계복지는 빈곤한 독신모가 이미 그들 가족을 위해 수행한 노동의 가치를 부정하고, 복지수급의 조건으로서 그들이 아이들을 떠나기를 요구한다□라고 주장한다.

) Boris, 41.

1996년 법률제정 하에서, 낙태의 증가 없이 □사생아□ 출산을 감소시키는 주정부는 재정상의 특별수당을 받을 것이다: 복지에 의존하는 십대는 그들의 가족이나 친척들과 함께 살아야만 한다. 보리스는 □정치적 권리를 박탈하는 이러한 사회공학(social engineering)은 과거 복지 사례관리자들이나 자선조직협회(Charity Organization Societies, COS)의 치료제도와 동등한 수준에서 빈곤한 사람의 삶에 개입한다.□고 말한다. 자산(property)을 소유하고 있는 중간계급이 받게 되는 조세혜택은 일부일처나, 이성혼(hetero-sexual marriage)의 기준에 부합하는 성적 행위와 별개다. 마찬가지로 고용주 보조 건강보호는 그들의 수혜자에게 위법적인 약물을 사용하지 않는다는 맹세를 요구하지도 않는다. 다른 어떤 계급에 기반을 둔 자격 프로그램에는 요구하지 않는 도덕성 테스트를 빈곤한 사람에게는 요구한다.

) Boris, 31.

인종적 분할

미국의 다양한 인종 집단은 빈곤과 경제적 유린(devastation)에 정면으로 맞서고 있다. 아메리카 인디안, 동남아시아인, 도시 아프리카 미국인, 그리고 시골의 라틴 아메리카인들은 가장 높은 빈곤율을 지니고 있다. 예를 들어, 사우스다코타(South Dakota)주에서 인구의 7.4%가 인디언이었지만, 1997년 복지수급자의 53%가 또한 인디언이었다. 1960년대 이전에 사회보험, 공공부조와 다른 자격을 요하는 프로그램의 제한된 수급자들은 대체로 앵글로, 노동계급과 하층 중간계급 남성들의 작은 일부분이었다. 주로 남북전쟁이후 연금에 의해 급여를 받았고, 1930년대에는 뉴딜 공공사업 프로젝트, 그리고 2차 세계대전 이후에는 제대군인원호법의 교육보조금 혜택을 받은 사람들이 이들 집단이었다.

) Pam Belluck, □A Window to Run Welfare is a Tight Squeeze for Many Tribes,□ New York Times, September 9, 1997. Anthony M. Platt, □End Game,□ Social Justice 24, no. 2, (1997): 104□106.

1960년대까지 인종주의는 대다수 빈곤한 유색인의 프로그램 수급 자격에 대한 접근을 거부했다. 예를 들어, 1910년과 1920년 사이에 아이를 가진 독신여성을 위해 주정부가 제정한 □모성구호□(mother's aid) 프로그램은 아프리카계보다 영국계 백인들(Anglos)에게 더 많은 현금을 지급했고, 멕시코계는 배제했다. 1930년대에는 멕시코계 미국인(Chicanos)은 복지비용절감을 위해 멕시코로 강제추방 당했고, 많은 아프리카계 미국인들은 농업과 국내노동의 지역 수요를 충족시키기 위해 복지영역 밖으로 퇴출되었다. 의회가 1949년에 독신여성에 대한 수당을 승인했을 때, 많은 주정부에서는 □취업이 가능한□ 여성을 배제하거나, □적합한 가정환경□을 요구하고 □집에 있는 남자□를 찾는 것과 같이 인종화된(racialized) 기준을 사용했다.

) Linda Gordon, Pitied But Not Entitled (Cambridge: Harvard University Press, 1994), 37□64. Gordon, 192□199. Boris, 29.

1960년대에 시민권 운동과 자유주의적 연방 프로그램의 결과로, 처음으로 유색인종의 빈곤 여성과 남성이 프로그램의 자격을 얻는 것이 가능해져 빈곤으로부터 벗어날 수 있고 일할 수 있는 약간의 기회가 주어졌다. 1960년대 복지대상(rolls)의 확대는 대체로 복지가 인종이나 도덕성 검증과는 상관없이 권리임을 요구하는 시민권 운동의 영향에 기인한 것이다.  동시에, 초범자나 출감자를 위한 지역사회 프로그램들의 일시적인 증가가 있었다. 그러나 1970년대 후반까지 자유주의적 사회정책은 실패해왔다. 즉 복지프로그램은 위축되고 감옥과 교도소는 전례 없는 비율로 증대되었다.

) Boris, 30.

복지와 형사재판 정책이 더욱 처벌적이고 보복적이게 됨에 따라, 감옥에 갇힌 자와 복지 수급자는 점점 인종차별정책체계와 유사해졌다. 복지정책이 최근 변화함에 따라 아프리카계와 라틴계 복지수급자들은 백인들보다 현재 약 2:1 정도로 수적으로 많다. 예를 들어 1998년까지 뉴욕의 복지수급자는 백인이 5%, 흑인이 33%, 그리고 55%가 라틴계였다. 에일린 보리스에 따르면, □우리는 1990년대 개혁을, 아프리카계 미국인 여성이 결국 부양어린이가 있는 가족에 대한 지원에 할당되고 복지가 결국 권리나 자격이 된 1960년대의 소득에 반작용하는 30년간의 승리로 이해할 필요가 있다.□

) Tony Platt, □Social Insecurity,□ Social Justice 28, no. 1, (2001). Jason DeParle, □Shrinking Welfare Rolls Leave Record High Share of Minorities,□ New York Times, July 27, 1998. Boris, 29.

부시 집권초기

새로운 세기는 자국 내 정치적·이데올로기적 권력의 재조정과 미제국(American Empire)의 전 지구적 야망 모두에서 팍스 아메리카나(Pax Americana)에 심오한 변화들을 가져다주었다. 부시행정부의 집권 중반, 현재 우파 세계주의자들은 정부 내부와 외교정책에 대한 공공담론에서 결정적 역할을 하고 있다. 내파의 부상은 국내정책에서 결정적인 우경화를 통해 힘을 더하게 되었다. 레이건 시절에 도입된 보수적 프로그램은 노동비용절하, 퇴보적 조세삭감, 환경규제완화, 차별철폐조치．와 복지급여의 파괴(gutting), 그리고 군사와 형사정의(criminal justice) 체계의 확장 등을 강조한다.

이런 전환은 딕 체니(Dick Cheney), 도널드 럼스펠드(Donald Rumsfeld), 리처드 펄(Richard Perle), 존 포인덱스터(John Poindexter), 폴 월포위츠(Paul Wolfowitz)의 강력한 영향력에서 드러난다. □급진적 민족주의자들□의 힘의 증대를 보려면, Anatol Lieven, □The Push for War and the Ascendancy of Radical Nationalism,□ London Review of Books, October 3, 2002. Immanuel Wallerstein, □The Eagle Has Crash Landed,□ Foreign Policy, July□August 2002. 참조.

* 소수민족과 여성의 교육기회와 고용에 관한 차별철폐를 추진한다는 방안.

중간 선거(2002년 11월)에서 공화당의 승리로 강해진 부시행정부는 의회와 사법부, 그리고 주요 정부 부처에서 현재 권력의 중요한 지위를 차지하고 있는 우파들과 함께 이러한 정책 목표들을 달성할 것을 약속했다. 복지정책과 관련하여 정부는 우파 역사학자인 마빈 올래스키(Marvin Olasky), 보수적 정치학자인 존 딜룰리오(John Dilulio), 복지서비스 제공에 있어 종교기관의 역할을 증대하기 위해 로비를 벌이는 존 애쉬크로프트(John Ashcroft) 미 법무장관, 그리고 전에 테레사 수녀의 법률고문이자 플로리다 주의 공무원이었고 지금은 어떻게 종교단체에 복지급여를 가져다줄 수 있는지를 부시행정부에 조언하고 있는 제임스 토우이(James Towey) 등의 관점과 조언에 의지하고 있다.

) Gwendolyn Mink, □Faith in Government?□ Social Justice 28, no. 1, (2001): 5□10; Herb Kutchins, □Neither Alms Nor a Friend,□ Social Justice 28, no. 1, (2001): 14□34; Roundtable Interview with James Towey, June 4, 2002, http://www.religionandsocialpolicy.org/interviews/interview.cfm?id=9.

빈곤가구한시부조법(TANF)이 2002년 재허가(reauthorization)를 위해 회부되었지만 의회는 □테러와의 전쟁□을 위한 정부의 재편과 전쟁동원을 이유로 다양한 제안들을 수행하지 않았다. 부시행정부는 복지대상이 되는 대부분의 개인들이 현금 급여를 받기 위해서는 최소한 일주일에 40시간을 일할 것을 요구할 뿐만 아니라, 복지에 대한 수급자격을 더욱 엄격하게 하는 법을 도입했다. 민주당은 복지를 더욱 제한적이고 가혹하게 만들 수 있는 공화당의 제안들을 대부분 지지하고 있다.

부시행정부와 의회는 또한 1965년에 설립된 연방의료보장프로그램(Federal Health Care Program)에서의 중요한 변화를 구상하고 있다. 현재 4천5백만~4천7백만 저소득 미국인은 의료보조(Medicaid)로부터, 그리고 4천만 노인과 장애인들이 의료보호(Medicare)로부터 급여를 받고 있다. 정부의 계획은 가난한 사람에 대한 건강급여를 축소·폐지·확대할 수 있는 권한을 주정부에게 주는 것, 의료보호수급자들이 민간으로의 이동을 장려하는 것, 그리고 노인·빈민·장애인에게 의료급여 상한선을 설정하는 것을 포함한다. 에드워드 케네디(Edward Kennedy) 상원의원이 지적했듯이, 계획대로라면 공공 의료보험은 □[민간]건강관리기구(HMOs)와 다른 민간보험회사들의 이윤의 중심지□가 될 것이다. 국민의료보장제도에서의 삭감은 빈민을 위한 서비스들(처방약, 안경, 그리고 재가간병과 같은)의 삭감뿐만 아니라, 보험을 받지 못하는 사람들의 수□현재 4천2백만□를 상당히 증가시킬 것이다. 조나단 콘(Jonathan Cohn)은, 부시의 계획이 □시민들이 가장 필요로 할 때, 중요하고 효과적인 의료보험 프로그램들을 삭감하라고 주정부를 강압하고 있다.□고 지적했다. 1천5백만에 이르는 저소득자가 의료보조 프로그램으로부터 탈락하여 보험을 받지 못하는 계층으로 전락될 수 있다.

) Jacob S. Hacker, □How Not To Fix Medicare,□ New York Times, July 2, 2003. Robin Toner and Robert Pear, □Bush Proposes Major Changes in Health Plans,□ New York Times, February 24, 2003. Jonathan Cohn, □How Medicaid Was Set Adrift,□ New York Times, March 6, 2003. □민간건강관리기구(HMOs)는 20년간 의료보호(Medicare) 대상자 일부를 돌봐왔다. 민간건강관리기구에서의 의료보호 비용은 공공의료보호 기구에서의 비용보다 높다. 게다가 의료보호 민간건강관리기구는 수익을 남기지 못하는 도시와 마을을 떠났고, 처방된 약에는 점차 비용을 적게 지불하면서 노인들에게 한 달에 100달러까지 프리미엄 요금을 물렸다.□ Dr. Tom Bodenheimer과의 사적인 대화로부터, March 19, 2003.

복지의 문화정치학

복지정책은 도덕성을 훈육하기 위해 종교적 권리를 사용한 레이건 대통령의 노력에 유래하는 보수적 이데올로기의 의제 중 중요한 측면이다. 복지에 대한 담론은 인종과 성에 대한 문화적 메시지를 명료하게 전달하고, 특히 □자유시장□ 경제 정책에서의 급여를 정당화하거나, □의존성□과 □계급투쟁□의 위험성을 경고하기 위해 중요한 역할을 수행한다. 클린턴 행정부의 복지프로그램에 대한 공격(□우리가 알고 있듯이 복지를 변화시키기 위한□)은 자신의 자유주의적(liberal) 과거를 부인하고, 특히 인종관련 문제에 있어(범죄, 복지, 차별철폐조치 등) □제3의 길□이라는 신자유주의의 옹호자로 위치지음으로써 백악관을 장악하고픈 민주당의 욕망에 의해 주로 고취되었다. 클린턴 대통령의 몰락과 함께 조지 W. 부시행정부는 민주당으로부터 복지 정치를 성공적으로 자신의 것으로 만들었다.

) Richard Slotkin, Gunfighter Nation (New York: Atheneum, 1992).

1996년 빈곤가구한시부조 법안은 □자비로운 선택□(charitable choice)이라 불리는 법령상 새 제도를 포함시켰고, 이는 주정부가 복지프로그램을 종교적인 프로그램으로 위임하는 것이 가능하도록 했다. 사회서비스를 제공하는 종교기관에 연방이 지원하는 것에 대해서는 새로울 것이 없었다: 가톨릭, 유대교, 그리고 루터교의 자선단체들은 오랜 기간동안 홈리스를 위한 보호소와 무료식당, 그리고 여타 프로그램들을 운영하기 위해 연방정부의 보조금에 의존해 왔었다. 그러나 1996년 이전에, 종교기관들은 연방 기금으로 프로그램을 관리하고, 교회와 정부의 분리를 보장하기 위해서, 독립적이고 비종교적인 기관들을 세울 것을 요구받았다. 그웬돌린 밍크(Gwendolyn Mink)는 빈곤가구한시부조 하에서 종교기관들은 □연방의 재원으로 지원받은 프로그램 내에서 그들의 종교적 정체성과 상징 그리고 철학을 표현하고 유지하기 위한 권리□가 주어진다고 지적한다.

) Mink, 6.

클린턴 행정부 기간동안 단지 네 개의 주 정부 만이(당시 부시가 주지사로 있었던 텍사스를 포함하여) 자비로운 선택을 적극적으로 이행했다. 그러나 부시대통령은 신앙을 근간으로 한 공동체 시도를 위한 백악관 사무실(White House Office of Faith-Based and Community Initiative)과 내각의 다섯 개 부처(보건복지부, 도시개발부, 노동부, 법무부, 교육부)에 센터를 둠으로써 자신의 □동정적 보수주의□의 중심부에 신앙(religiosity)을 가져다 놓았다. 부시는 또한 종교기관에 연방보조금을 확대하고, 기업의 기부 상한액을 10%에서 15%로 올릴 것을 주장했다.

) 2001년 1월, 부시행정부의 복지에 대한 정책성명인 □동정하는 군대의 규합□(Rallying the Armies of Compassion)을 위한 백악관의 청사진은 http://www.dol.gov/cfbci/bush_plan.htm에서 볼 수 있다.

복지정책의 언어(language)는 오늘날 역사학자 사이먼 샤마(Simon Shama)가 □신앙이라는 외관에 권력을 덧입은 복장□으로 묘사한 것처럼 독실한 체 하는 종교적 형상들로 충만해있다. □자비로운 선택□에 대한 강조는 비록 그것이 또한 경제적이고 정책적 함의를 지니고 있다고 할지라도, 주로 이데올로기적 정치에 의해 강제된 것이다. 신앙에 기반을 둔 정책들은 자선기부에 대한 세제상 특전을 확대하고, 물질적·공적 문제들에 대해 영적·개인적 해결을 증진함으로써 복지의 민영화 흐름을 가속화하고 있다. 게다가 종교의 자유라는 껍데기를 뒤집어쓰고 부시행정부는 우익종교집단들이 연방기금을 얻을 수 있게 한 반면 고용차별□예컨대 게이나 레즈비언 피고용자들을 배척하는□을 실시했다. 요컨대 그웬돌린 밍크가 지적했듯이, □자비로운 선택은 민영화를 위한 신자유주의적 주장과 도덕적 교화를 위한 극우파의 주장의 융합(fusion)을 의미한다.□

) Simon Schama, □The Unloved American,□ The New Yorker, March 10, 2003, 35. Mink, p. 9.

복지의 위기

클린턴 행정부는 복지에 대한 연방정부의 관계를 바꾼 반면, 변화하는 세계와 새로운 부시행정부 정책 입안자들은 복지를 구조적으로 변경했다. 1990년대 중반의 경제성장은 이전의 많은 복지수급자들을□어떤 계산에 의하면 60%나 되는 복지수급자들을□저임금 일자리로 흡수했다. 더욱이 대부분의 주정부는 계속해서 늘어나는 세수(tax revenues)를 이용하여 서비스와 프로그램을 1996년 이전의 수준으로 유지할 수 있었다. 그러나 지난 3년간 미국의 경제적, 정치적 변화는 복지체계에 있어 예상치 못한 위기를 발생시켰다.

첫째, 프린스턴 대학의 경제학자 폴 크루그먼(Paul Krugman)에 따르면, □우리는 지금 새로운 겉만 화려한 시대(금박시대, Gilded Age)에 살고 있다…소득불평등은 지금 1920년대 수준으로 회귀했다.□ 미국은 선진자본주의 국가들보다 더한 빈곤과 경제적 불평등, 그리고 더 낮은 수명을 지니고 있다(단지 수명에서 포르투갈보다 조금 높을 뿐이다). 1998년까지 1만3천 명의 가장 부유한 가족의 수입은 2천만 명의 가장 가난한 가구들의 소득과 거의 같다. 백만 달러 소득을 지닌 미국인의 수가 1995년에서 1999년까지 두 배가 되었지만, 연방세로 들어가는 그들의 소득비율은 11%만큼 떨어졌다. 자본이득세, 소득세, 그리고 상속세 삭감은 가장 부유한 미국인이 그들의 세후 소득을 늘리는 것을 가능케 했다. 뉴욕 대학의 경제학자 에드워드 울프(Edward N. Wolff)에 따르면, 부(wealth)는 1929년 이후 어느 시기보다 오늘날 더 적은 사람들에게 집중되어 있다.

) Paul Krugman, □For Richer,□ New York Times Magazine, October 20, 2002. David Cay Johnston, □More Get Rich and Pay Less in Taxes,□ New York Times, February 7, 2002.

둘째, 경기침체와 실업의 증대, 그리고 불완전고용은 사회서비스를 요구하는 사람들의 계층을 증가시켜 연방정부가 아닌 주정부로 하여금 서비스 욕구의 증가에 반응하도록 압력을 가했다. 1996년에 빈곤가구한시부조법의 효력이 상실되고 1980년대 약물 위반자들의 형기 만료로, 우리는 수십만의 과거 복지수급자와 주 교도소(state prison)의 죄수들이 노동시장과 서비스기관에 넘쳐날 것임을 미리 예측할 수 있다.

수백만의 실업남성과 부양아동을 지닌 독신여성들은 지금 빈곤선 이하에서 살고 있다. 아동보호기금(Children's Defense Fund)．에 따르면 극도의 빈곤□연간 7,060달러 이하로 사는 3인 가구 기준□에서 살아가고 있는 흑인아동의 수는 백만 명까지 증가했으며, 이는 정부가 자료를 수집하기 시작한 1980년 이래로 가장 높은 수준이다. 캘리포니아주에서는 오늘날 다섯 명당 한명의 아동이 빈곤해지고 있으며, 아동 빈곤율이 20년 전보다 훨씬 더 높은 수준이다. 2001년 캘리포니아주의 근로빈곤가구 수는 2백만에 달했고, 이중 라틴계 미국인이 가장 많다.

Simon Schama, □The Unloved American,□ The New Yorker, March 10, 2003, 35. Mink, p. 9 Jodi Wilgoren, □After Welfare, Working Poor Still Struggle, Report Finds,□ New York Times, April 25, 2002. Tyche Hendricks, □Increase in Child Poverty Found,□ San Francisco Chronicle November 5, 2002. Information provided by California Budget Project, Sacramento, California, www.cbp.org.

*  1973년에 설립, 선거에 참여할 수도 없고, 로비를 할 수도 없고, 그들의 의사를 표현할 수도 없는 모든 미국의 어린이들을 대변하는 단체. 홈페이지: http://chidrensdefense.org

더욱이 전국주지사협회(National Governors Association)에 따르면 감소하는 조세 수입은 주정부를 제2차 세계대전 이래 최악의 재정위기로 몰아넣었다. 2003년 캘리포니아에서 3백 5십억 달러의 재정적자에 직면하자, 주지사 그레이 데이비스(Gray Davis)는 83억 달러의 조세 증액과 2백억 달러 이상의 정부지출삭감을 계획했다. 의료급여, 사회보장보험 수급자의 현물급여, 그리고 지역정신보건프로그램 등에서 삭감이 예견된다.

) Robert Pear, □States Are Facing Big Fiscal Crises, Governors Report,□ New York Times, January 26, 2002. 그러나 Davis의 재정(안)은 53억 교도소재정에서 4천만 달러를 증가했고, San Quentin에 사형수 감옥을 만들기 위해 2억 2천만 달러를 증액을 포함하고 있다. John Broder, □Californians Hear Grim Budget News,□ New York Times January 11, 2003; John Broder, □No Hard Time for Prison Budgets,□ New York Times, January 19, 2003. California Budget Project, www.cbp.org.

셋째, 주춤하는 경제에 대한 부시행정부의 조치는 부유한 사람들에 대한 조세를 삭감시키는 것이었고, 군수와 그 관련 산업에 대한 지출을 증대시키는 것이었다. 증가하는 재정적자와 싸우기 위한 부시의 계획은 주정부와 복지프로그램에 대한 긴급융자(bailout) 삭감을 포함하여, 비(非)군수 부문의 지출을 삭감하는 것이었다. 부시의 조세계획의 주된 내용은 고소득자에 대한 소득세율의 감소, 주식배당금에 대한 세금 철폐, 그리고 지대세 폐지를 포함한다. 추측해 보건데, 가장 부유한 투자자는 조세환급을 받아서 주식시장에 재투자할 것이다. 역사학자 로버트 브레너(Robert Brenner)는 □거의 믿기 어렵게도 경제를 부흥하기 위해 계획된 방법이 다시 거품을 일으킬 것이다□고 말했다.

) Robert Brenner, □Towards the Precipice,□ London Review of Books, February 6, 2003, 23.

반면 □테러와의 전쟁□과 이라크와의 전쟁 때문에 군사와 안보관련 지출에 현저한 증액이 요구되었다. 2001년과 2002년에, 군사비는 각각 6%, 10%씩 증가했다. 미국은 이라크와의 전쟁과 그에 이은 점령으로 내년에 천억 달러를 지출할 것으로 예상된다. 부시행정부는 국방 예산이 미국 다음 순위의 25개국을 합한 것보다 더 큰 것임에도, 테러와의 전쟁과 미국을 보호하기 위한 필요라며 이러한 예산 증액을 정당화한다.

) Washington Post, July 13, 2003.

경제와 국가재정상의 위기 심화와 함께 이와 같은 지정학적·국민적 발달의 현정세는 분명 미국의 사회안전망을 더욱 낮출 뿐만 아니라 신자유주의적 복지모델로의 개편강화를 의미한다.

결론

이 나라의 역사에서 노동계급의 복지정책이 빈민과 노동계급에게 사회적 낙인이나 개인적 굴욕감 없이 그들의 삶을 향상시키기 위한 기회를 제공한 경우는 거의 없었다. [그나마] 1944년 제대군인원호법(1944 GI Bill)이 품위 있는 복지(welfare with dignity)의 가장 나은 예일 것이다. 이 법안 아래에서 대부분이 백인이고 대부분이 남성인 수백만의 퇴역군인은 생활보조금(아동에 대한 추가지원 포함)과 주택구입을 위한 저리대출, 무료교육비 등의 도움으로 기술교육과 고등교육을 받을 수 있었다. 그러나 전형적으로 복지는 특히 최근에 감옥과 복지 간 경계가 희미해지면서 통제된 수치(regulated indignity)를 의미하게 되었다.

지난 25년 동안 우리는 자유주의적, 케인즈주의적 모델에서 신자유주의적, 기업주도적(business-driven) 모델로 미국 복지가 변형되어가는 것을 목격해왔다. 두 개의 주요 정당에 의해 설계되어 온 과거와의 단절은 인종화되고 성별화된 세계관에 입각한 문화정치(cultural politics)와 정책에 의해 움직여왔다. 부시행정부에서 우파의 핵심적 역할과 전쟁국가의 부활은 복지의 미래에 대한 정치적 논쟁을 차단해왔지만, 경제적·인종적 다극화는 결국 휴먼서비스 정책의 재고를 강요할 것이다.

반면 그것은 우파담론에 대한 대안정책을 발달시키기 위한 미국 내 진보적 세력에게는 거대한 도전이 될 것이다. 우리의 과제는 다음과 같은 복지프로그램을 계획하는 것이다.

· 대부분의 사람들이 가진 일하려는 욕구, 생산적이고 창조적이고자 하는 욕구를 구별해낼 것.

· 가족을 돌보는 것도 실제 노동(real work)으로 평가할 것.

· 경제적 지위에 도덕적 잣대를 들이대지 않을 것.

· 희소한 자원을 놓고 남성 대 여성, 유색인종 대 가난한 백인, 또는 실업자 대 피고용자 사이에서 경쟁을 부추기지 말 것.

· 실직한 사람들에게 경제적 발전할 수 있는 기본적 생활기반(교육, 훈련, 의료보호, 아동양육)을 제공하고, 그들이 빈곤으로부터 탈출하여 직장을 얻을 수 있도록 할 것.

· 가난한 사람에게 부자나 고용되어 있는 사람들이 누리는 것과 같은 질 높은 휴먼서비스를 누릴 수 있도록 할 것.

· 복지서비스 수급자가 자원의 분배와 관리에서 중요한 역할을 수행하도록 보장할 것.

· 가난한 이들을 범죄자로 만들거나 타락시키는 제도보다는 휴먼서비스(교육, 보건, 복지, 그리고 아동보호)에 재정적 우선권을 부여하는 것.

요컨대 우리는 대중의 상상력 속에서 울려퍼지는 보편적 복지(general welfare)의 전망을 구축하는 데 다시 한 번 정치적으로 관여해야만 한다. 그리고 경제적 불균등과 새로운 제국주의의 사회적 반향이 급속하게 국민을 분할할지라도 우리에게는 그럴 기회가 올 것이다.

<미주>