빈곤사회연대(준)

가을맞이 교육

제1강 : EITC의 쟁점들

발표 1. EITC 도입, 이래서 위험하다 (2쪽)

- 성은미 진보정치연구소 연구원

발표 2. EITC제도, 도입되어야 하는가? (12쪽)

- 류정순 한국빈곤문제연구소 소장

제2강 : 자활사업과 사회적일자리

발표 1. 사회적 일자리에 대한 비판적 고찰 및 사회적기업의 법제화 (17쪽)

- 김신양 자활정보센터

발표 2. 자활과 사회적 일자리, 어떻게 평가할 것인가? (33쪽)

- 조성은 민중복지연대 회원

2005년 9월 22일(목) 오후 2시

민중복지연대 회의실

[제1강] EITC의 쟁점들 : 발표문 1

EITC도입 이래서 위험하다

-저임금노동 고이는 웅덩이를 파는 꼴-

이글은 노동사회 2005년 5월호, 통권99호에 실렸던 글을 수정하고 한국적 상황을 보완한 것이다.

성은미 민주노동당 진보정치연구소 상임연구위원

각 언론들은 한국의 근로소득보전제도를 국가가 저소득층에게 주는 ‘보너스’로 소개하고 있다. 미국의 EITC(Earned Income Tax Credit)를 기본 모델로 하고 있는 근로소득보전제도가 국가의 보너스라고 하니 우선 반가운 마음이 든다. 그리고 그 보너스로 삭막한 삶에 오아시스를 만들고 싶은 생각이 들기도 한다. 그러나 미국 사회에서 평가가 엇갈리는 EITC가 삶의 오아시스가 될지 아니면 어두운 족쇄가 될지는 꼼꼼하게 따져봐야 한다.

EITC가 삶의 오아시스라 생각하는 사람들의 주장은 몇 가지로 정리할 수 있다. 첫째, EITC가 일하는 빈곤층의 빈곤문제를 해결할 ‘유일한’ 방법이라는 주장 둘째, 돈내기 싫어하는 국가가 자기 주머니 털어 돈 낸다고 하니 반갑다는 무조건적인 복지확대론 셋째, EITC를 통한 소득파악률 제고 등 EITC의 제도적 효율성론 넷째, 생산적 복지니 신자유주의니 하는 것이 노동자․서민에게는 좋지 않지만 어쩔 수 없는 것 아닌가 하는 현실론이다.

최저임금제 약화, 빈곤탈출효과 빵점

EITC를 찬성하는 사람들은 일하는 빈곤층의 빈곤문제를 해결할 방법이 “EITC밖에 없다”고 주장한다. 현재 한국은 절대빈곤층 뿐만 아니라 일하는 빈곤층, 비정규노동자의 빈곤문제가 심각한 상황이다. 그리고 이들에 대한 뚜렷한 대책이 마련되어 있지 않은 것도 사실이다. 그러면 EITC는 일하는 빈곤층의 빈곤을 감소시키는가. 결론부터 말하자면, 미국에서 EITC로 인한 아동빈곤 감소효과는 조금 있었지만 전반적인 빈곤감소효과는 크지 않은 것으로 나타나고 있다.

그 이유는 첫째, EITC가 임금이 있는 즉 근로소득이 있는 사람들만을 대상으로 하고 있기 때문이다. 빈곤층 중에는 근로소득이 없는 사람들, 혹은 일을 할 수 없는 사람들도 있다. 그러나 EITC는 이들을 제외하고 어떤 형식으로든지 간에 일을 하는 사람들만을 대상으로 하고 있어 대상자 범위가 너무 협소하다. 따라서 빈곤감소효과가 그리 크지 않게 나타나고 있다.

둘째, 지급하는 금액과 지급하는 시기의 문제이다. 미국 EITC는 1년 평균 1,784 달러를 빈곤가족에게 지급한다. 미국 EITC를 그대로 한국에 적용한 연구에 따르면 월평균 8만원 정도가 EITC로 지급된다. 8만원, 많다면 많고 적다면 적은 그 돈으로 과연 일하는 빈곤층의 빈곤탈출이 가능할까?

또한 EITC는 1년에 한 번 지급된다. 나라에 따라서는 매달 지급하는 경우가 있지만, 한국의 인프라를 고려할 때 1년에 1회 연말 정산 시 지급될 가능성이 크다. 근로빈곤층은 빈곤을 1년에 한 번 경험하는 것이 아니라 매일매일 경험한다. 따라서 EITC처럼 1년에 1회 지급했을 경우 빈곤층의 소득보장정책으로 의미가 없다.

사실 이 정도 문제만 가지고 보면, EITC가 그다지 큰 문제는 아닌 것 같다. 그러나 세 번째 이유를 듣는다면, 왜 EITC가 빈곤감소효과가 없는지 알 수 있을 것이다. 세 번째 이유는 바로 EITC가 최저임금을 높이지 않는 효과가 있다는 점이다. 최저임금과 EITC 급여간의 관계를 보여주는 한 연구에 따르면, 미국에서 EITC 도입으로 최저임금에 대한 압력이 낮아졌기 때문에 저숙련․저임금․불안정한 고용이 그대로 유지되었다고 한다.

또한 국제노동기구(ILO)는 미국 중위소득 50% 미만 인구의 빈곤률은 오히려 증대했다고 보고하고 있다. 여기에 최저임금이 중요하게 영향을 미쳤다. 한국에 EITC가 도입될 경우 유사한 효과를 발휘할 것이다. 최저임금이 낮을 뿐만 아니라 비정규노동자들에게 적용도 되지 않는 상황에서 EITC가 도입되면 최저임금의 인상은 더욱 어려워질뿐만 아니라 비정규노동자에 대한 최저임금제 적용은 어쩌면 불가능해질 수도 있다.

대략 윤곽이 잡혔다. 일할 능력이 있는 사람들에게 소득이 발생하면 EITC를 지급하지만, 실제 최저임금이 제대로 작동하지 않음으로써 빈곤은 오히려 증대하고 있는 것이다. 이래도 여전히 EITC가 빈곤 감소에 효과가 있는 제도라고 말할 수 있는가?

EITC를 찬성하는 사람들은 EITC 때문에 국가의 재정지출이 늘어난다는 점을 강조하기도 한다. 정부지출이 늘어나는 것은 환영할 만한 일이지만 무조건적인 복지확대론이 어떤 결과를 낳았는지는 지금 한국 사회보장체계가 여실히 보여주고 있다. 더욱 중요한 사실은 일단 도입된 제도는 쉽게 변화하지 않는다는 점이다. 이 제도에서 혜택을 보는 사람들, 정부 관료들, 제도 행정비용 때문에 새로운 그림을 그리는 것은 상상조차 하기 어렵게 된다. 예컨대 지금 상황에서 한국의 수 많은 민간병원을 공공병원으로 바꾸는 것이 쉽겠는가. 아마 전쟁을 방불케 하는 싸움이 없이는 불가능할 것이다.

EITC도 마찬가지이다. 때문에 지금 상태에서 EITC를 통한 정부 재정지출에 눈이 멀어 버리면 노동자․서민의 입장에서 유용한 제도의 도입은 영영 불가능할지도 모른다.

EITC가 도입되면 소득파악률이 높아진다?

EITC의 전제조건 중 하나는 바로 저소득층의 소득파악문제이다. EITC가 근로소득에 근거하기 때문에 저소득층 소득이 파악되지 않는다면, 실제 EITC는 작동조차 어렵다. 이런 상황에서 EITC 도입을 주장하는 사람들은 오히려 EITC를 통해 소득파악률이 높아질 것이라 주장하기도 한다. 이는 사람들이 EITC 급여 때문에 소득을 정확하게 신고할 것이라는 가정 때문이다. 그래서 “EITC는 소득파악률이 얼마 안 되는 한국에서는 불가능하다”고 주장하면, 소득파악률을 높이자는 주장 자체에 대한 반론으로 오해하기도 한다. 정확하게 말하자면, 소득파악률을 높이는 것은 EITC의 전제조건이지 EITC를 통한 효과가 아니다.

그 이유는 첫째, EITC의 급여가 높아야만 소득파악률을 높일 수 있다. EITC를 통해 보상받을 수 있는 금액이 커야 사람들이 여러 가지 불이익을 감수하고서라도 자신의 소득을 정확하게 신고할 것이기 때문이다. 그러나 앞서 살펴보았듯이 월평균 8만원 때문에 자신의 소득을 정확하게 신고하는 집단이 과연 얼마나 될 것인지 회의적이다.

그리고 더 중요한 것은 EITC 도입과 함께 ‘면세점’(법률에 의하여 과세를 면제할 때 그 기준이 되는 한도)의 인하가 동반될 것이라는 점이다. 한국의 면세점이 너무 높다는 것은 오래 전부터 조세전문가들을 통해 이야기되어 왔고 실제 너무 높은 것도 사실이다. 그러나 EITC 도입과 함께 논의되는 면세점 인하는 우리가 상상하는 수준보다 강력하고, 사실 그래야 EITC의 재원이 마련될 수 있다. 따라서 EITC를 통한 소득파악률의 재고보다는 면세점 인하의 효과와 맞물려 소득을 숨기기 위해 노력하는 사람들이 오히려 더 많아진다.

신자유주의 복지개혁만 있는 게 아니다

생산적 복지와 신자유주의적 복지개혁이 대세라는 측면에서 EITC가 생산적 복지의 성격을 가지지만 그것이라도 개혁적으로 수용하자는 입장이 있다. 생산적 복지와 신자유주의적 복지개혁은 세계화라는 큰 흐름 속에서 강력한 세력으로 존재하는 것이 사실이다. 그러나 모두가 그런 것은 아니다. EITC만 두고 보더라도 미국과 영국을 중심으로 하는 자유주의적 복지국가 체제에서만 영향력을 행사하는 것으로 나타나고 있다. 스웨덴과 독일 등의 유럽, 심지어 일본에서도 EITC 형식의 제도는 도입되지 않고 있다.

반면, 유럽 등의 국가에서는 앞서 언급했던 실업부조, 비정규노동자 등 저소득층노동자에 대한 사회보험료 감면 제도, 주택수당 및 공공적 의료서비스 제공을 통해 빈곤문제와 저소득층노동자에 대한 사회보장체계를 구축하고 있다. 그리고 신자유주의적 개혁의 정도 역시 나라마다 다르다. 자유주의적 국가인 미국에서조차 국민연금이 민영화되지 않았다는 점을 감안할 때, 신자유주의적 복지개혁이 대세이니 다른 대안은 생각하기 어렵다고 말할 순 없다. 오히려 중요한 것은 어떤 복지개혁을 머릿속에 그리고 있는지, 혹은 사회보장체계를 구축할 때 누구의 입장에서 고민할 것인지이다.

저임금노동으로 몰아넣기

특히, EITC의 경우에는 빈곤층을 항구적인 저임금의 불안정노동으로 몰아넣는데 탁월한 효과가 있다. 여성의 경우에는 기혼이냐 미혼이냐에 따라 그 효과가 다르다. 이는 미국 EITC가 부부합산소득에 기초하기 때문이다. 두 사람의 소득을 합했을 때, 점감 구간에 속하면 오히려 손해를 볼 수 있기 때문에 여성들은 점증구간이나 평탄구간에 머물기 위해 자신의 노동시간을 단축한다

반면 일을 하고 싶지만 ‘할 수 없던 사람들’을 노동시장으로 유인하는데는 성공적이다. 그러나 이들 대부분은 돌봐야 하는 아동 혹은 노인이 있거나 노동시장에 참여할 기술이 부족한 사람들이다.

이 사람들에게 일을 시키기 위해 미국은 빈곤층을 더욱 벼랑 끝으로 몰아넣었다. 미국 정부는 AFDC(Aid Family Dependent Children)라는 공공부조를 TANF(Temporary Assistance for Needy Families)로 변경하면서 공공부조를 받을 수 있는 기간을 평생 60개월로 한정했다. 또한 미국의 각 주들은 TANF를 받는 사람들의 50% 이상을, 한국식으로 말하자면 자활 및 노동시장에 참여하도록 유인하고 있다. 즉 아동이 있는 독신모라도 몸을 움직여 일하지 않으면 국가는 아무것도 해주지 않겠다는 의지를 강력하게 보여주고 있는 것이다. 실제 AFDC에서 TANF로 변경되면서 공공부조를 받는 사람들의 숫자가 급격히 감소했다.

AFDC는 부양가족이 있는 빈곤층을 대상으로 하는 공공부조제도이다. 공공부조는 국가가 빈곤층의 소득을 파악한 이후 정말 빈곤할 경우, 세금으로 이들의 생활을 보장해주는 제도이다. 한국의 경우 국민기초생활보장법이 대표적인 공공부조제도이다. 미국 AFDC는 아동이 있는 빈곤가정을 주요 대상으로 했기 때문에, 주로 독신모들이 포함되어 있었다. 보육제도가 변변치 않은 미국 사회에서 AFDC는 독신모가 아동을 돌봐야 하기 때문에 노동능력이 없다고 판단한다. 따라서 독신모들에게 노동의무를 지우지 않으면서 생활보장을 해주었다. 그러나 TANF는 독신모들을 노동능력이 있는 집단으로 생각한다. 따라서 공공부조를 받는 기간을 제한하고 노동의무를 부과한다.

그럼 그 사람들은 다 어디로 갔을까. TANF와 EITC의 합동공격 속에서 일을 할 수 없던 많은 사람들은 꾸역꾸역 노동시장으로 몰려들었다. 미국의 노동시장상황을 고려할 때, 이들이 할 수 있는 일이라고는 저임금․불안정노동일 수밖에 없다. 실제 미국은 스웨덴 등의 노르딕국가에 비해 저임금비율이 2배에 달하며, 시간당 1～10 달러의 저임금노동에 종사하는 여성비율이 1999년 기준으로 45.6%나 된다. 이런 상황에서 EITC와 TANF가 확대됨에 따라 저숙련․저임금 여성의 노동시장 참여가 급격히 증가했다. 즉 EITC와 TANF가 노동능력 있는 빈곤층을 저임금의 불안정노동으로 몰아넣는 것이다. 게다가 위스콘신주의 빈곤탈출자를 대상으로 한 조사에 따르면, 이들이 받는 임금은 실제 복지급여보다도 낮게 나타나고 있다. 결국, EITC와 TANF는 미국 빈곤층을 벼랑 끝으로 몰아 ‘살기 위해서는 일을 하라’고 채찍을 휘두르고 있는 것이다.

한국의 상황도 미국과 별반 다르지 않다. 이미 한국의 국민기초생활보장법의 개정이 이야기되고 있으며, 참여정부는 작년에 ‘일을 통한 빈곤탈출’이라는 슬로건 하에 ‘선 고용지원, 후 복지제공’이라는 원칙을 제기한 바 있다. EITC가 도입되면 국민기초생활보장법과의 관계 조정문제가 당연히 발생한다. 이는 EITC와 국민기초생활보장법의 대상자가 중복되는 측면이 있기 때문이다. 노무현정부의 일을 통한 빈곤탈출이라는 슬로건에서도 확인할 수 있듯이, 노동능력이 있는 빈민들은 사회적 일자리이든, 자활이든, 저임금 노동이든지 간에 일을 먼저 해야만 하고, 국가는 이들에게 EITC만을 지급하게 된다. 결국 실제로는 일을 할 수 없는 사람들을 저임금의 불안정노동으로 몰아넣고 고착화하는 것이다. 앞서 언급한 EITC와 최저임금제의 관계를 고려할 때 이 문제는 더욱 심각해진다.

우리의 손닿는 곳에 다른 대안이 있다

이것이 바로 EITC의 실체이다. 즉 EITC는 말처럼 일하는 빈곤층의 빈곤탈출이나 소득보장을 위한 것이라기보다는 저숙련․저임금․불안정노동으로 빈곤층을 몰아넣기 위해 도입된 것이며 그쪽으로 탁월한 효과를 낳고 있다. 그런데도 EITC를 찬성할 것인가?

사실 이런 저런 문제점과 실효성에 대한 논쟁에도 불구하고 논쟁의 핵심은 과연 어떤 시각을 가지고 사회복지제도를 바라볼 것인가에 있다고 생각한다. 단지 EITC가 미국식제도이기 때문에 문제인 것이 아니라 노동자와 서민의 시각에서 복지제도를 사고할 때, EITC가 노동자와 서민의 ‘배부르고 등따신 삶’을 위한 것은 아니라는 사실이 중요한 것이다.

이제 남은 것은 우리에게 어떤 대안이 있느냐이다. 우리에게 어떤 대안도 없는 것은 아니다. 현재 우리의 첫 번째 대안은 이미 존재하는 제도들을 ‘제대로’ 실행하는 것이다. 최저임금제와 국민기초생활보장법을 제대로 실행한다면 사실 EITC는 도입 자체가 불필요하다. 그리고 비정규노동자를 위한 사회보장체계로서 ‘실업부조’를 새롭게 검토해 볼 수 있다. 실업부조는 실업보험, 한국식의 고용보험에서 주는 실업급여를 받지 못하는 장기실업자와 청년실업자의 소득을 보장해주기 위한 정책이다. 그리고 이미 많은 나라들에서 실업부조를 실시하고 있다. 실업부조가 실시되면 장기실업자와 청년실업자뿐만 아니라 노동시장 언저리에서 생활고에 시달리는 일하는 빈곤층의 생활보장이 가능해진다.

글을 읽는 사람들 중에는 어쩌면 ‘다 좋지만 이건 현실 불가능한 거 같은데’라고 생각하는 사람들이 더 많을지도 모른다. 그러나 자신 있게 말하지만 EITC나 실업부조의 출발선은 동일하다. EITC의 도입에는 여러 난관이 존재한다는 점, 월평균 8만원을 지급해도 국민기초생활보장법에 버금가는 예산인 3조원이 든다는 점을 감안할 때, EITC 도입이나 실업부조 도입이나 어렵긴 매한가지이다. 이제 우리에게 남은 문제는 어떤 생각과 가치를 가지고 어떤 선택을 할 것인가 하는 것이다.

*** 한국형 EITC

한국형 EITC모형은 아래 <그림-1>에서 보이는 3가지이다. 국민기초생활보장법(이하 기초법)의 최저생계비를 기준으로 하고, 미국 EITC의 기본모형인 점증구간, 평탄구간, 점감구간으로 구성되어 있다. 또한 각 모형들은 미국 EITC의 기본적인 가정을 충실히 지킨다. 첫째, 부부합산과세를 원칙으로 한다. 즉 가구단위 소득에 기초하고 가구단위 급여를 원칙으로 한다. 둘째, 근로소득이 있는 가족에게만 지급한다. 셋째, 초기 미국 EITC와 동일하게 아동이 있는 가구에게만 지급한다.

여기에 한국적 특수성이 가미된다. 즉 소득이 파악되는 노동자가구부터 먼저 시작하여 소득파악이 안 되는 일용․임시직은 배제한다.

모형A는 3모형 중에서 대상자 범위가 가장 큰 모형이며, 모형B는 급여수준이 가장 높은 모형이다. 반면, 모형C는 가장 예산이 적게 드는 모형이다.

<그림-1> 한국형 EITC 모형 3가지

출처 : 김재진․박능후, 2005에서 재구성

아래 표는 한국형 EITC를 보다 자세하게 설명해놓은 것이다. 모두 아동이 2명일 경우이다. 모형A는 최저생계기준 162% 즉 월 소득 184만 원 이하 가족을 포함한다. 월 소득 84-100만원인 가족은 매달 최대 17만원을 받는다. 아동이 1명일 경우 급여는 감소한다. 전체 평균 급여는 8만 원 정도이며, 약 100만가구가 포함될 경우 1조원정도의 재원이 투여된다.

모형B는 최저생계비기준의 150% 즉 월 소득 170만 원 이하 가족을 포함한다. 월 소득 90-125만원인 가족에게 23만원이 지급되며, 평균급여액은 13만원이다. 모형A와 마찬가지로 아동이 1명인 경우 급여액은 감소한다. 소요재원은 모형A보다 높은 1.5조원이다.

모형C는 모형들 중에서 가장 재원이 적게 드는 것으로 소요재원이 약 0.5조이다. 최저생계비 140% 즉 월 소득 158만 원 이하의 가족이 포함된다. 월 소득이 67-75만원인 가족에게 8만원을 지급하며, 평균급여는 4만원이다.

<표-1> 모형 비교(아동이 2명인 4인 가족기준)

비교	모형A	모형B	모형C
공통점	․ 부부 소득을 합한 부부합산과세에 의거함 ․ 소득파악이 되는 노동자부터 적용함(일용, 임시직 중 소득파악이 안 되는 집단은 이후에 적용) ․ 아동이 있고, 근로소득이 있는 빈곤층에게만 적용된다.
적용대상소득	184만원(생계비 1.62)	170만원(생계비 1.5)	158만원(생계비 1.4)
최대급여를 받는 구간	84-100만원	90-125만원	67-75만원
최대급여액	17만원(연평균 210만원)	23만원(연평균 278만원)	8만원(연평균 100만원)
평균급여	8만원(연평균 95만원)	13만원(연평균 150만원)	4만원(연평균 50만원)
대상자규모	약 100만 가구	약 95만 가구	약 80만 가구
소요예산	1조원	1.5조원	0.5조원

또한 기초법과의 관계도 설정되어 있지 않다. 토론회에서 제기된 기초법과의 관계는 두 가지이다. 제1안은 EITC를 기초수급자와 차상위계층 모두에게 적용하는 방식이며 제2안은 기초법은 현행대로 유지하고, EITC는 차상위계층에게만 적용한다(김재진․박능후, 2005: 51-52).

요컨대, 제1안은 소득 있는 빈곤층에게 EITC를 제공한다는 것이다. 제2안은 기초법은 그대로 유지한 상태에서 차상위계층의 소득보존정책으로 EITC를 배치한다. 그러나 한국형 EITC모형에 따르면, 절대빈곤층이 점증구간과 평탄구간에 배치되었기 때문에 기초법의 역할을 일부 분담하는 형식이다. 따라서 한국형 EITC와 기초법의 관계는 중요하다.

한국형 EITC와 관련된 기초법의 문제는 광범위한 사각지대의 존재이다. EITC와 기초법의 관계가 어떻게 설정되느냐에 따라 사각지대에 놓여있는 사람들의 운명이 결정된다.

기초법의 광범위한 사각지대는 부양의무제와 소득 인정액 때문에 발생한다. 2003년 보건복지부의 기초법 수급자수는 시설수급자를 제외하고 129만 명이다(보건복지부, 2004: 258). 도시가계조사를 활용한 2003년 절대빈곤층은 5.5%이다. 기초법 수급자인 129만 명은 절대빈곤층의 49%에 해당된다. 특히, 도시가계조사에 1인가구와 농어촌가구가 제외되어 있다는 특성을 반영할 때, 절대빈곤층이 기초법을 수급하는 비율은 더 낮을 것으로 예상된다.

기준소득=가처분소득(경상소득+비경상소득-사회보장부담금-조세)을 사용하였으며, 빈곤기준은 기초법의 최저생계비 기준을 적용한 수치이다.

절대빈곤층 중 기초법을 수급하는 비율 =(기초법 수급자*100)/(0.055*2003년 전체인구)

노동능력자와 무능력자로 구분해서 기초보장제 수급비율을 검토해보자. 절대빈곤층 중에서 노동능력자를 40.2%라고 가정하자(이태진 외, 2004: 33). 기초법수급자 중에서는 30만 명이 노동능력자로서 취업해 있거나 자활사업에 참여하고, 나머지는 노동무능력자로 규정되어 기초법을 수급한다(노동부, 2004, 노동백서, 이태진 외, 2004: 76에서 재인용).

노동능력자의 비율은 자활실태조사에 의한 것이다. 도시가계조사는 1인가구를 제외하고, 노동능력자를 판정할 기준이 제시되어 있지 않아 자활실태조사에 의한 구분을 사용한다.

이 기준에 의하면 노동능력자의 경우 28.4%가 기초법을 수급하여 노동능력자의 70%가 기초법의 사각지대로 나타난다.

이태진 외, 2004에서 사용한 자활실태조사에 의하면 노동빈곤층의 17.6%만이 기초법을 수급 받는 것으로 나타나고 있다(이태진 외, 2004: 41).

<그림-2> 절대빈곤층의 기초법 수급비율(2003년 기준) (단위 : %)

자료 : 빈곤률 : 통계청, 도시가계조사

노동능력자, 무능력자비율: 이태진 외, 2004

기초법수급현황 : 보건복지부, 2004

기초법의 제도적 문제뿐만 아니라 EITC와 관련해 중요한 특징은 한국에 기초법 외에 다른 사회보장기제가 전무하다는 사실이다. 의료급여와 건강보험이 있지만, 비급여항목이 많다. 주거와 교육과 관련되어서도 기초법의 주거급여 외에 거의 전무하다. 즉 사회서비스가 전무 한 상태에서 빈곤예방이 어려우며, 기초법 사각지대에 있는 집단들의 기본적 생활유지가 어렵다. 또한 노동 능력 있는 빈곤층과 실업자들에 대한 소득보장정책이 따로 존재하지 않아 노동 능력 있는 빈곤층에 대한 공적보장제도는 전무하다고 할 수 있다. 이런 상태에서 한국형 EITC가 도입될 때 어떤 효과가 발생할 것인가.

한국형 EITC의 부정적 효과들

한국형 EITC와 기초법과의 관계는 현재 수준에서는 여러 가지로 설정될 수 있다. 아래 <그림-3>은 기초법을 노동무능력자에게만 한정하고 노동능력자에게는 한국형 EITC를 적용하는 경우이다. 첫째, 노동무능력자는 소득이 없기 때문에 기초법대상자이며 EITC는 받지 못한다. 둘째, 노동무능력자 중 사각지대는 아무런 생활보장을 받지 못한다. 셋째, 노동능력자의 경우 실업자는 소득이 없기 때문에 기초법이나 한국형 EITC 모두를 받지 못한다. 넷째, 노동능력이 있고 소득이 있는 사람은 자신의 소득 위에 EITC급여를 덧붙여 받아 일정정도 가처분소득의 증가를 경험한다. 그러나 이것 역시 아동이 있는 경우이다. 아동이 없는 노동능력 빈곤층은 자신의 소득 외에는 추가적인 생활지원을 받지 못한다.

이때 발생하는 되는 효과는 첫째, 기초법의 기본적인 정신이 훼손된다. 기초법은 빈곤유무에 따른 기본적인 생활보장이라는 원칙하에 입법되었다. 그러나 이 경우 과거 생활보호법으로 회귀하는 것으로 기초법의 개악이라 할 수 있다. 둘째, 실업자의 노동유인이 증대한다. 아무런 소득보장책이 없이 시장의 칼바람에 방치되기 때문에 어떤 일이든 하게 된다. 따라서 미국과 마찬가지로 최저임금을 낮추면서 저임금․불안정노동으로 실업자들을 몰아넣게 된다. 셋째, 빈곤감소효과가 적다. 최저생계비를 기준으로 할 때, EITC급여로 인해 최저생계비 이상의 소득을 가지는 집단이 적다. 그리고 실업자들이 저임금일자리에 종사하기 때문에 빈곤감소효과가 적다.

<그림-3> 노동무능력자에게 기초법 제공, 노동능력자는 EITC급여 제공

두 번째 모형은 기초법을 현재와 같이 유지하는 상태에서 EITC를 도입할 경우이다. 이때 기초법 수급자는 EITC에서 제외한다. 아래 <그림-4>은 기초법이 현재와 같은 규모의 사각지대를 유지한 상태에서 기초법 수급자를 제외하고 EITC를 적용하는 경우를 보여주고 있다. 이때 발생하는 효과는 첫째, 기초법사각지대를 줄이는 유인이 감소한다. 즉 노동유인증대를 통한 빈곤감소를 정책목표로 하고 있기 때문에 기초법 사각지대의 노동능력자에게 기초법을 확대할 의지가 감소하게 된다. 이는 실업자뿐만 아니라 근로소득이 있지만 매우 낮은 집단에게도 적용되어 이들에 대한 기초법적용이 어려워진다.

둘째, 기초법사각지대 놓여있는 사람들의 노동유인이 증대한다. 실업자 중 사각지대에 있는 사람들은 <그림-4>과 같이 저임금․불안정노동으로 진입하게 된다.

<그림-4> 기초법 수급자도 EITC를 받을 경우

아래 <그림-5>는 <그림-4>과 같이 현재 기초법을 그대로 유지한 상태에서 EITC를 도입한 경우이며, 기초법 수급자에게도 EITC를 제공하는 방식이다. 이때 발생하는 효과는 <그림-8>과 같으나 차이점은 기초법을 수급하면서 EITC를 받는 사람들의 가처분 소득이 빈곤선 이상으로 높아진다는 사실이다. 이때 <그림-5>보다 빈곤감소효과가 높게 나타지만, EITC가 아동이 있는 가구에만 한정된다는 점에서 그 효과가 적을 것으로 예상된다.

<그림-5> 기초법과 EITC 동시 수급

요컨대, 현재 기초법 하에서 어떤 방식으로 한국형 EITC를 도입하던지 간에 빈곤층의 생활보장은 요원해진다고 할 수 있다. 첫째, 기초법 사각지대가 축소되기 어려운 정책 환경이 형성된다. 둘째, 기초법 사각지대에 놓여있는 노동능력있는 빈곤층의 노동유인이 높아지는데, 이들이 종사하는 일은 미국과 같이 저임금․불안정노동일 가능성이 크다. 셋째, EITC는 근로소득이 파악되는 빈곤층, 아동이 있는 빈곤층에게만 적용되며, 기초법 사각지대에 있는 사람들이 저임금․불안정노동에 종사할 것이기 때문에 빈곤감소효과는 적을 수밖에 없다.

[제1강] EITC의 쟁점들 : 발표문 2

EITC제도 도입되어야만 하는가?

류정순(한국빈곤문제연구소 소장)

1. EITC제도 도입은 정보부족 상태에서 논란이 되고 있다.

우리는 EITC 제도에 관하여 토론을 할 때 미국 제도에 기초하여 논의되는 경향이 있다. 그러나 미국에서는 TANF와 EITC 제도가 연계되어 실시되고 있는데, EITC제도와 TANF의 시행결과가 혼재되어 논란이 이루어지는 경우가 많다.

현재 이 제도는 미국, 캐나다, 영국, 호주, 뉴질랜드, 프랑스, 벨기에 등의 7개국에서 시행되고 있다. 우리는 각 나라에서 어떤 맥락으로 누가 찬반의 입장에 서 있었는지, 시행 결과는 어떠하였는지에 대하여 잘 모르고 있다. 특히 벨기에는 2001년에 EITC제도가 도입되었는데, 올해 대폭 개정되고 있다고 한다. 사회의 어느 계층에서 어떤 이유로 찬성과 반대를 했는지, 어떠한 쟁점들이 어떠한 논의과정을 거쳐서 어떠한 윤곽으로 제도가 설계되었는지, 몇 년 동안의 시행착오 과정을 거치면서 어떠한 문제점들이 불거져 나왔으며, 관련자들의 정치적 역학관계가 어떻게 변화하여 개정하게 되었는지에 대해서 정보부족 상태에 있다.

솔직히 필자도 미국 이외의 나라 사정에 대해서 무식하기는 마찬가지이기 때문에 좀 더 공부를 한 후에 토론을 하고 싶다. 이번 토론에 참가한 것은 여러 관련자들과 토론과정을 통하여 여태껏 몰랐던 점에 대하여 깨우칠 점이 있으면 받아들이고 설득할 점에 대해서는 설득을 하고자 하기 때문이다. 필자가 이해하고 있는 범위 내에서 이 제도에 대하여 논의하면 다음과 같다.

2. 수급권자에게 실질적인 혜택이 돌아간다.

EITC제도는 국민기초생활보장법(기초법) 시행 초기에 경제학자들에 의하여 근로빈곤층의 복지병 방지를 위한 방안으로 주장되었고 필자는 현행 제도를 옹호하는 수세적 입장이었다. 그러나 막상 기초법을 실시해 보니 정부가 소득파악 능력부족을 역이용하여 과도한 추정소득을 부과시킴으로써 근로빈곤층을 대거 사각지대에 방치시키는 결과를 초래함에 따라, 필자는 오히려 사각지대에 방치된 근로빈곤층의 소득보장을 위한 방안으로 이 제도의 도입을 주장하게 되었다.

현행 월 40만원밖에 벌지 못한다고 소득을 보고하려고 마음먹고 동사무소에 신청하러 간다면, 수급권자의 마음속을 꿰뚫어 보고 있는 담당공무원은 자가소득공제 가능성을 “사지 멀쩡한 사람이 왜 여기에 왔느냐?”고 면박을 주는 것으로 원천적으로 봉쇄한 채, 신청도 못하게 하고 돌려보내는 경우가 비일비재하다.

필자가 현장에서 상담을 하는 과정에서 파악한 바에 의하면 근로무능력자로 간주되는 3개월 이상 요양이나 치료를 요한다는 의사의 진단서가 발급되지 않는 실업빈곤층이나 일을 해도 최저생계비를 벌지 못하는 근로빈곤층이 일반수급자가 되기는 하늘에 별따기이다.  조건부수급자에게는 자활사업을 조건으로 급여를 지급하는 제도가 있으나 조건부수급대상자 35만이며, 이중 자활사업 참가자는 5만명에 불과하다.  716만 빈곤층 중에서 500만명 이상이 사각지대에 방치되어 있는 실정이다.

이와 같이 정부의 소득파악 능력부족이 ‘과도한 추정소득의 부과’로 적격자들을 탈락시키는데 이용되고 있는 상황 아래에서 EITC제도의 도입은 근로의욕을 더 높일 유인책이 될 뿐만 아니라 ‘없는 소득의 입증’보다 ‘있는 소득의 입증’이 훨씬 더 용이하다는 장점을 가지고 있어서 사각지대에 방치된 수급권자들을 줄일 수 있는 방안이다.

3. 신자유주의적 소득보장책이라도 아무 것도 없는 것보다는 낫다.

실업상태에 있거나 일을 하더라도 소득이 최저생계비에 못 미치는 근로빈곤층에게도 최저생계비수준의 소득(4인가족의 경우 114만원)을 보장해 주겠다고 약속한 국민기초생활보장법이 시행되고 있으나, 위에서 논의한 바와 같이 현장에서는 추정소득을 부과하여 근로능력이 있는 사람들은 대부분 탈락시키고 있기 때문에 사실상 기초생활보장제도는 근로무능력자용일뿐이다.

EITC제도는 정책의 지향점이 노동의 상품화이고, 시장의 역할을 강조한다는 점에서, 신자유주의적인 대책임을 부정할 수는 없다. 그러나 설령 이 제도가 신자유주의적 대책이라고 하더라도 우리사회와 같이 노동시장은 완전히 신자유주의적으로 운영되지만, 그 결과로 양산된 근로빈곤층에 대한 아무런 대책이 없는 것보다는 신자유주의적 대책이라도 있는 것이 더 낫다. 특히 지원액수가 적어도 수조원이 될 것이 예측되는 상황에서 이 돈을 주지 말자고 하는 것은 빈민의 고통을 외면하는 것이다.

4. 민주노동당은 다른 실현 가능성 있는 대안을 내놓으라. 그렇지 못하면 찬성하라.

‘조건부 수급’의 폐지는 기초법 제정 이래 시민단체들의 숙원사업이다. 그러나 민주노동당에서 내놓은 기초법 개정안에는 ‘조건부 수급 폐지‘ 조항이 없다. 노회찬의원이 영등포의 쪽방지역을 방문한 후, “감정이 북받쳐 이런 제도적 상황을 내가 다 해결하겠다고 큰 소리를 쳤다. 그런데 막상 그곳을 나오니 내가 할 수 있는 일이 아무 것도 없었다.”라고 말했다고 한다. 노의원의 이러한 탄식과 기초법 개정안에 독소조항인 ‘조건수 수급 폐지’를 주장하지 못하는 것은 같은 맥락에서 이해될 수 있다.

실업부조제도의 도입과 근로능력자에 대한 무조건적 수급으로 ‘놀고도 최저생계를 보장받을 수 있는 권리’의 실현이 우리의 꿈이라고 하더라도 현실적으로는 ‘무상교육과 무상의료’만큼이나 이 꿈은 실현 가능성이 없다. 혁명을 통해서라면 몰라도, 의회민주주의를 통하여 근로능력이 있는 사람에게 까지 현행 기초생활보장제도를 확대시키는 것은 불가능해 보인다.

이러한 상황 아래에서 정부와 열린우리당이 EITC 제도를 통하여 근로빈곤층에게 2~4조원을 지원하겠다고 한다. 현재 기초생활보장 예산이 4조5천억원인 점을 감안할 때 이 액수는 가히 공공부조제도가 하나 더 생긴다고 표현해도 좋을 만큼 큰 돈이다. 이러한 측면에서 볼 때 열린우리당은 EITC제도로서 다음 선거용 이슈를 선점하고 있다고 볼 수 있다.

민노당은 유권자들에게는 공허한 구호보다 손에 잡히는 ‘빵 한 조각‘을 더 쥐어 줄 때 표를 얻을 수 있다. 민노당에게 EITC제도만큼 확 끌리는 다른 ’빵을 확실하게 더 줄 수 있는 대안‘이 있다면 반대해도 좋다. 그러나 대안 없는 반대는 지지기반인 근로빈곤층의 표가 열린우리당 쪽으로 가는 것을 막을 수 없다는 점을 직시했으면 좋겠다. 반대할 때보다 찬성 쪽으로 돌아서서 제도가 보다 더 튼실하게 도입될 수 있도록 활발한 운동을 하는 것이 더 나은 득표 전략일 것이다.

5. 노동계는 반대보다는 제대로 된 제도가 도입되도록 운동하라.

EITC제도의 근간은 근로빈곤층의 ① 근로의욕을 높이고, ② 노동비용을 낮춤으로써 기업의 경쟁력을 높이고, ③ 행정비용을 낮춤으로써 비용 효율성을 추구하는 제도이다. 근로의욕증진의 긍정적 효과에 대해서 반론을 제기하는 사람은 별로 없다. 그러나 기업의 생산(노동)비용을 낮춘다는 점은 저임금을 용인한다는 점에서 우려되는 것은 사실이다. 기업이 부담해야 할 노동비용을 낮추어 원가를 절감시키면 기업의 경쟁력이 높아져 세수가 증가되는데, 더 걷힌 세금을 EITC 형태로 근로빈곤층에게 돌려주는 것이다. 이러한 점에서 EITC제도는 농민들에게는 쌀을 비싸게 사서 원가를 보전해 주고 소비자에게는 저렴하게 공급하면서 그 차액을 정부가 공적자금으로 메워 주는 이중 곡가제와 비슷한 측면이 있다. 즉, 기업복지의 일부분을 국가복지가 분담함으로써 기업경쟁력을 높이고, 근로빈곤층의 근로의욕을 북돋우는 제도이자 소득을 보장 방법인 것이다.

낮은 임금의 노동자들에게 있어서 EITC제도의 도입은 노동계의 임금 교섭대상이 기업에 이어 정부 한 곳이 더 늘어나고, 임금인상 방법이 이원화되는 셈이다. 이것은 바로 노동계가 잘 활동할 경우에 두 마리의 토끼를 잡을 수 있는 가능성을 시사하고 있다.

EITC제도의 도입은 최저임금 인상을 위한 협상력은 약화시킬 개연성이 있는 것은 사실이다. 그러나 최저임금은 그 자체로서 국제적인 설정기준이 있고, 이제까지 적용되어온 기준이 있는데, 이 제도의 도입을 계기로 낮출 수 없도록 조건부로 도입하도록 하는 것도 전략을 구사할 필요가 있다. 즉, EITC 제도 도입을 허락하는 대신에 최저임금과 최저생계비의 상대적 기준을 적용하는 것을 얻어내는 것이 그것이다.

EITC제도의 도입이 비정규직을 확산시키고 비정규직의 임금을 낮출 것이라고 우려하는 사람들이 있다. 그러나 현재 논란이 되고 있는 비정규직 보호법안이 EITC제도의 도입과 연관지어서 협상의 대상이 되지 않고 있지 않은가?

두 가지는 별개의 다른 사안이다. 지레 겁먹고 주는 것도 안 먹을 수는 없지 않은가?  주는 것 다 먹고, 또 더 얻어내는 전략이 패배주의적 비관론보다 더 낫다.

몇 년 전, 시민단체들이 외국인 노동자들을 위한 고용허가제도입을 위하여 투쟁할 때, 노동계에서는 고용허가제도는 산업연수생제도보다는 진일보한 제도이지만 직업선택의 자유를 보장하지 않는다는 점 때문에 반대 입장에 섰고, 따라서 노동계는 시민사회의 연대의 힘을 약화시켰다는 비난을 받았다. 물론 노동계에서 주장하는 ‘외국인 노동자의 노동 3권 보장’은 바람직하다. 그러나 실현 불가능한 줄 빤히 알면서 머나먼  무지개를 좇느라고 개선을 향하여 올라갈 수 있는 계단 하나를 더 올라가고자 발버둥치는 시민단체들의 힘을 약화시키는 것은 바람직하지 않다.

2002년 기초생활보장 수급자 중에서 30만 명이 조건부수급자인데 그 중에서 노동부의 직업훈련, 취업알선 대상자는 11만 명이었다. 그런데 그 중의 97%인 10만7천 명이 근로능력이 있으나 노동시장에 참여하지 않는 것으로 복지부는 추계하고 있다. 그리고 최근 정부는 저소득층 근로능력자의 9%는 실업 빈곤층이며, 그 중에서 57%는 비경제활동 상태에 있다고 발표했다. 이 수치는 바로 경기가 현재와 같은 수준이라면 정부가 EITC 제도를 도입하면 9%의 실업 빈곤층과 57%의 비경제 활동 인구를 합친 66%의 근로빈곤층을 기초생활보장 혜택도 EITC 혜택도 받지 못하는 양 제도의 사각지대로 내몰겠다는 뜻으로 해석된다.

노동계는 이 제도의 도입을 전면적으로 반대할 것이 아니라 정부 멋대로 도저히 일할 수 없는 노인, 환자, 유아 양육자, 간병인, 창업지원자들을 근로능력자로 분류시킨 후, 이들에게 기초생활보장의 혜택도 주지 않고, EITC제도의 혜택도 주지 않은 채 방치할 개연성이 높다는 점을 이다.

EITC제도가 이름만 그럴듯할 뿐 많은 근로빈곤층과 실업빈곤층에게 ‘게으른 노동자’의 낙인을 찍은 채 사각지대로 내모는 방향으로 제도가 운영되지 못하도록 노동계는 나서서 막아야 할 것이다. 그리고 자활사업, 재활사업, 직업훈련, 창업지원, 생업자금융자 등의 사업 활성화를 통하여 근로빈곤층이 자신들이 원하는 다양한 방법으로 사회적 배제상태를 벗어나서 자활할 수 있도록 도와주는 제도가 정비되도록 노력해야 할 것이다.

6. EITC제도는 소득포착율을 높여 세수를 확대시킨다.

한국은 시장소득 기준 불평등도는 타국에 비하여 그리 높지 않으나 조세 및 사회보장에 의한 공적이전을 고려한 가처분소득 기준 불평등도는 높다. OECD 주요국의 조세 및 사회보장제도의 소득불평등 개선효과는 평균 41.6%에 이르나, 한국은 4.5%에 불과하다(2000년). 이러한 상황 아래에서 조세방식이던 예산편성 방식이던 공적부조제도를 확충하여 빈민의 고통을 줄이고 소득불평등도를 개선하는 것은 지상의 과제이나 예산의 벽에 부딪쳐서 제도가 개선되기 어려운 것이 현실이다.

EITC제도의 도입은 기업의 경쟁력을 높이고, 근로빈곤층을 고용하는 가정, 자영업자와 기업의 소득포착율을 획기적으로 높이기 때문에 세수확대에 기여한다. 일용직 근로자나 자영업자의 소득포착율이 낮고 지하경제의 규모가 큰 한국사회는 EITC제도실시를 위한 기초인프라를 갖추지 못하고 있기 때문에 EITC제도의 도입은 시기상조라고 우려하는 사람들이 있다. 그러나 우리사회는 전산화 수준이 높고, 부가가치세와 금융실명제가 실시되고 있으며 카드사용율 또한 높은 가운데 정부가 적극적인 의지를 가진다면 소득파악율은 높일 수 있다.

이러한 가운데 EITC제도의 도입으로 소득파악율을 아래로부터 높인다면 우리 사회의 숙원인 조세개혁은 앞당겨질 수 있을 것이며, 필요한 예산의 많은 부분은 자동적으로 확보될 수 있을 것이다. 탈루소득만 다 걷어 들인다고 하더라도 필요한 예산의 많은 부분이 저절로 확보되는데, EITC제도는 탈루소득을 찾아내는 좋은 방법이기 때문에 바람직한 측면이 있다.

7. 행정비용이 절감된다.

한국은 예산부족에 허덕이고 있다. 예산부족 상황 아래에서는 예산이 수급자에게 직접 전달되는 것이 더 효율적이다. 그러나 현행 제도 아래에서는 정책입안자, 연구자, 공무원, 자활후견기관 운영비, 국회의원의 활동, 감사활동 등에 예산이 너무 많이 든다. 행정비용을 최소화하여 절감한 돈을 수급권자들에게 직접 주는 것이 가장 비용효율적인 방법이다.

EITC제도는 일반재정에서 편성된 예산으로 근로빈곤층의 일자리를 창출하는 것이 아니라 소득세 체계 안에서 소득세환급금의 형태로 직접 돈이 수급자에게 지급되기 때문에 일단 환급세율만 정해지면 예산을 책정하는 복잡한 과정이 생략되기 때문에 예산이 절감된다.

복지담당공무원이 수급권자의 소득을 조사하는 것보다 국세청에서 소득조사를 담당하는 것이 비용이 적게 든다. 왜냐하면 현행 제도에 의하면 수급권자들은 소득을 속일수록 유리하기 때문에 되도록이면 소득을 낮게 보고한다. 따라서 담당공무원은 숨겨진 소득을 찾아야 한다. 그러나 소득세환급제도가 시행되면 수급권자들이 적극적으로 소득을 보고하게 된다. 가만히 앉아서 소득보고를 받는 것이 찾아다니면서 숨겨진 소득을 조사하는 것보다 훨씬 비용이 적게 들 것은 뻔한 이치이다. 특히 EITC제도는 급여를 일년에 한 번 목돈으로 지급하기 때문에 매월 지급하는 방식보다 행정비용이 더 절감되며, 따라서 절감된 예산은 수급권자에게 돌려질 수 있다.

8. 결론에 대신하여

기초법 제2조에는 유럽식 사민주의적인 이념에 기초한 사회권 보장 조항이 있으나, 제9조에 ‘조건부 수급’이라는 독소조항이 있다. 정부는 이 조항을 악용하여 추정소득을 가혹하게 적용하는 방법으로 근로빈곤층의 생계보장을 회피하고 있다. 따라서 기초생활보장제도는 근로무능력자용으로 전락했으며, 근로빈곤층은 대부분 공공부조의 사각지대에 방치되어 있다.

기초법의 개정으로 사각지대를 줄일 가능성은 희박하다. 이러한 가운데 EITC제도는 실업빈곤층과 일하는 빈곤층에게 실질적인 최저생계를 보장해줄 대안이다. 물론 무조건적 최저생계보장, 실업부조제도의 도입, 자활사업의 대폭 확대로서 실업빈곤층과 일하는 빈곤층의 소득을 보장할 수 있다. 그러나 현재의 한국적 정치상황 아래에서 정치혁명이 일어나지 않는 한 이것은 불가능한 것이 현실이다.

따라서 실현 가능성 있는 대안으로서 EITC 제도의 도입은 고려해 볼만하다. 그러나 처음에 언급하였듯이 필자는 미국이외의 제도에 대하여 깊은 지식이 없다. 시민단체 연구자와 활동가들이 모여서 제도에 대하여 좀 더 많은 자료를 입수하고 분석하는 과정을 거쳐서 좀 더 심도 깊은 연구를 할 스터디 구릅 구성할 것을 제안한다.

[제2강] 자활사업과 사회적일자리  : 발표문 1

사회적 일자리에 대한 비판적 고찰 및 사회적기업의 법제화

2005년 6월 김신양(자활정보센터)

I. 사회적 일자리에 대한 규정 및 평가

1. 사회적 일자리의 정의에 관하여 기준 제시의 필요성

○ 시장에서의 수익성이 기준이 아닌 need의 문제로서 수익성이 없기에 방기하기 보다는 그 유용성이 시장에서 인정되지 않거나 특정집단에게 필요한 활동이어서 아직 공공부분이 전적으로 감당하기 어려움

○ 또는 사회적으로 광범위하게 필요성이 인정되지 않은 활동이나 개발되지 않은 활동으로서 시민사회단체가 제기. 따라서 현재는 수익성이 없으나 공익적 성격을 가지고 있으므로 향후 발전을 위하여 사회적 협동방식으로 만들어 나가는 것을 의미

○ 또한 이 때 일자리의 의미보다는 활동으로서 개별 일자리에 초점을 맞추기보다는 그 활동을 개발하는 조직의 목적에 초점을 맞추고 있음

프랑스의 경우 CEC나 CES는 자활지원사업의 틀 내에서 사회적유용성을 가지는 활동(activite d'utilite sociale)을 개발하는 조직(사회적기업)이 활용할 수 있는 근로계약으로서 그 목적은

- 고용접근에 각별한 어려움을 겪는 이들에게 근로계약 체결의 기회 제공

- 충족되지 않은 집단적 욕구(collective needs)에 부응하는 활동 개발

2. 시사점

○ 사회적 일자리의 함의는 개별 일자리가 가지는 질적 측면보다는 어느 조직이 수행하는 활동의 성격에 따라 달라짐

- 예컨대 친환경적 방식으로 도심의 정원을 관리하는 사회적기업은 그 사업 내 정원사, 조경사, 등 다양한 활동이 있지만 그 사업 전체가 이루어지는 방식 및 사업의 목적이 사회적 성격을 가지므로 사회적 유용성을 가지는 활동이라 할 수 있음

○ 사회적 일자리를 접근할 때의 중요한 점은 조직의 성격이 될 수 있음. 즉 어떠한 조직이 수행하느냐가 중요함

- 이러한 측면에서 시민사회단체는 애초에 이윤추구가 목적이 아니므로 시민사회단체 활동 자체가 사회적 목적을 가진다고 볼 수 있으며, 사회적기업은 이들이 주체가 되어 운영하는 기업으로 사회적기업의 활동이 사회적 목적을 가진다고 볼 수 있음

- 이 점과 관련하여 2003년 황덕순이 발표한 글에서 ‘사회적 일자리란 사회적기업이 창출하는 일자리’로 규정하는 것도 이러한 측면에서 이해할 때 타당할 수 있음

그러나 동 연구자가 참여한 연구보고서(사회적 일자리 창출방안 연구, 2003)에서 일자리 창출의 운영주체와 일자리의 성격이라는 기준으로 사회적 일자리를 정의하고 있다. 우선 운영주체의 측면에서 볼 때 사회적 일자리는 국가가 주도하지 않고 그렇다고 개인의 사적 이익을 중심으로 이루어지는 것이 아닌 자발적결사체(association), NGO, 비영리단체 등의 시민사회영역이 주체가 되며, 그 일자리의 성격은 - 국가행정, 사회서비스, 사회 간접자본 등과 같은 - 공익형과 - 사적인 이윤창출 및 획득을 위한 제반 활동 - 인 비공익형으로 구분한다.

이러한 규정이 가진 문제점을 살펴보면 우선 사회적 일자리를 운영주체의 측면에서 접근한 의의에도 불구하고 일자리의 성격을 공익형과 비공익형으로 나눈 데 있다. 일자리란 그 일자리가 운영되는 방법 및 목적에 따라 공익적이냐 비공익적이냐를 가릴 수 있는 것이지 일자리 자체로 그 성격을 구분할 수 없기 때문이다. 또한 운영주체를 시민사회로 규정하였음에도 불구하고 공익적 성격을 공공부문이 수행해야 하는 영역으로 규정함으로써 사회적 성격을 국가의 공공행정 영역이 수행하는 공적 성격과 동일시 하였다는 문제점을 가지고 있다. 그 이유는 사회적 성격이란 p4에서 규정한 것처럼 “사회의 규성요소와 이에 의해 나타난 문제와 관련되고 이에 관심을 둔” 것으로 이는 국민전체의 보편적인 이익(general interest)과는 차이를 가진다. 예컨대 탁아와 같은 사회적 서비스는 보편적으로 모든 국민의 이해와 요구가 걸려있으므로 공공영역에서 정책을 생산하고 대안을 마련해야 하는 것이지 시민사회 영역만이 주체가 될 수는 없는 사안이다. 그러나 그 운영을 시민사회조직이 지역의 여건 및 수혜자의 욕구에 의거하여 자율적으로 운영할 수는 있을 것이다.

다른 한편, 사회적 성격은 전국민에 걸친 보편적인 사안이 아닌 특정한 인구집단 및 특정 지역 일반이 가지는 욕구에서 출발 하는 경우가 많이 있다. 예컨대 인구 일부가 거주하는 지역의 교통서비스 부족을 해결하기 위하여 지역 교퉁서비스 개발은 대중교통서비스 체계와는 다른 지역주민의 여건 및 필요에 의하여 조직될 수 있을 것이다. 따라서 사회적 성격은 집단적 이익(collective interest)으로서의 공익적 성격을 지칭하는 경우가 많으며 대부분의 사회적기업은 이러한 문제에 개입하고 있다.

○ 이러한 측면에서 볼 때 기존의 공공근로사업 수행시 남은 음식물 재활용이나 사랑의 집수리사업 등은 수행단체의 사업 목적이 사회적 유용성을 지향하였기에 사회적 일자리로 볼 수 있으며 또한 넓은 의미에서 시민사회단체 인력지원 또한 포함할 수 있음

3. 사회적 일자리 개념 정립을 위하여

○ 사회적 일자리를 논할 때 수익성은 기준이 될 수 없음

- 대부분의 일자리는 사회적으로 유용하기에 일자리 자체의 성격을 가지고 논하는 것이 불필요한 것처럼 그 일자리의 수익성을 논하는 것 또한 불필요함

- 단지 아직 제대로 개발되지 않았기 때문에 시장에서의 수요공급 체계 내에서 이루어지는 활동이 아니므로 수익의 개념이 도입될 수 없는 문제임

○ 따라서 중요한 것은 사회적으로 필요한 유익한 활동을 개발하는 방식, 또는 그 것을 안정화하는 전략임

- 이러한 측면에서 그 활동을 개발하기 위하여 정책적인 지원이 필요하며 그 지원의 내역에는 그 활동을 수행하는 노동력 제공자의 인건비 부담뿐 아니라 운영에 필요한 제반의 비용이 포함될 수 있음

1) 일자리의 성격에 관한 논쟁

○ 일자리 그 자체로는 성격을 가질 수 없음. 단 그 일자리를 요구하는 사업이 어떤 목적을 추구하며 누구에 의하여 어떤 방식으로 조직되는가에 따라 성격이 드러남.

- 해외의 사회적기업관련하여서도 일자리의 성격 구분은 없으며 사회연대적 성격을 가지는 기업이 존재함

- 이러한 기업은 ‘경제활동을 통한 노동통합’과 ‘사회적 유용성 또는 공익성(collective interest)을 가지는 재화 및 서비스를 생산하는 활동’이라는 기준으로 분류하고 있음(Azam, 2003).

○ 또한 후자는 다시 다음과 같이 구분됨

① 가사도우미, 탁아와 같이 관계형성이 강한 활동을 실현하는 거의 공익성을 가지는 개인 서비스

② 환경, 도심대중공간재생과 같이 공익적 서비스를 실현하는 활동

- 이 때 준공익성을 가지는 개인서비스는 개인서비스 제공단체와 같이 특별한 법적 인정을 받고 있음. 반대로 공익서비스의 내용은 특별한 법적 인정을 받고 있지 않으며, 그들의 공익성은 대부분의 경우 경제활동을 동한 노동통합의 형태로 인정받고 있음

2) 사회적 일자리와 관련한 저임금, 불안정성에 대하여

○ 이는 사회적일자리 문제가 아닌 이 사업을 추진하는 공공부문이 어떠한 근로계약 하에 이 사업을 추진하고 있느냐 하는 문제임

- 현재 자활근로 뿐 아니라 노동부의 사회적 일자리 창출사업, 로또 복권기금사업 등 모든 사업 참여자는 일용직 근로계약에 준함

- 이와 더불어 장기적 전망의 부제는 고용의 안정성 문제이지 일자리의 성격과는 무관한 것임

3) 사회적 서비스와 사회적 일자리의 관계

○ 사회적서비스 제공의 불충분함이라는 한국사회의 맥락에 비추어 사회적 서비스 제공이 사회적 일자리의 주요 영역으로 간주될 수 있을 것이나 이는 본질적으로 동일시 될 수 없을 것임

- 예컨대 지역사회 주민의 문화적 욕구를 충족시키기 위한 활동의 일환으로 지역의 음악카페를 운영하거나 주민관계 활성화를 위하여 비영리적으로 지역사회 주민이 음식점을 운영하는 등의 활동은 사회적서비스 영역으로 보기 어려우나 사회적 목적을 가지는 활동으로 볼 수 있음

○ 이러한 측면에서 사회적서비스는 사회적 일자리의 한 영역으로 포함될 수 있으나 장기적인 전망을 달라질 수 밖에 없을 것임

- 예컨대 장애아통합교육보조사업의 경우 공공서비스 영역으로 편입되어야 할 것이나 이를 운영하는 방안의 일환으로 사회적기업적 운영을 적극적으로 고려해야 할 것임

- 그러나 낙후지역 청소년의 사회통합을 위한 문화프로그램 운영 등과 같은 활동은 어떠한 방식으로 재원을 조달하여 지역주민의 참여로 운영할 것인가가 더욱 중요한 과제일 것임

4. 참여자의 성격 문제

○ 빈곤실직계층 등 취약계층의 참여는 사회적으로 유용한 활동 개발의 한 방안으로서 개발해야 할 활동의 필요성과 더불어 취약계층의 일자리 창출 또한 사회적으로 필요한 활동임

- 그러나 이 둘이 혼동되어서는 안될 것이나 동시에 고려할 수는 있을 것임

○ 유럽의 경우 실업대책으로서 공공근로 등의 사업을 통하여 제공된 일자리가 2차 노동시장 형성이나 아르바이트 정도로 인식되어 사회적 유용성이 전혀 인정받지 못하고 장기적 전망의 부재로 비판을 받았음

- 실업대책 및 고용정책으로서 사회적 일자리를 접근할 때 한계를 가질 뿐 아니라 참여자에게 낙인효과를 주는 부정적인 측면이 부각됨

- 따라서 일자리의 안정성 문제는 개발한 활동이 지속성을 가지는 것이며, 이를 위해 그 활동을 수행하는 주체 및 조직의 안정성이 전제되어야 함

※ 예컨대 지역에서 저소득계층 자녀를 위한 방과후 서비스를 지속적으로 제공하는 데 핵심적으로 필요한 것이 무엇인가를 생각해 보면 알 수 있을 것임. 또한 공부방 운영에는 어느 정도의 전문적 역량이 필요하므로 이러한 역할은 사회적 일자리 및 자활근로사업 참여자에게는 적합하지 않음

○ 따라서 사회적 일자리 창출 사업의 있어 치명적인 결함은 서비스 제공의 영역 및 방식 등 수요자에게 필요한 서비스와 그 제공자가 매칭되지 않는다는 점임

- 이는 비단 사회적 서비스 영역의 문제만은 아님. 취약계층에게 적합한 일자리는 취약계층만으로 만들어 질 수 없으며 취약계층은 개발한 활동에 참여하는 방식으로 이루어져야 할 것임

5. 결론

○ 현재 추진되고 잇는 사회적 일자리 창출 사업은 그 개념의 혼란으로 인하여 다양한 문제를 야기하고 있는 바 다음과 같이 정리되어야 한다고 판단됨

첫째, 사회적일자리 창출사업이 아닌 ‘사회적 유용성을 가지는 사업 개발 사업’ 또는 ‘사회연대적 서비스 개발’사업으로 사업명 및 방향을 전환해야 함

둘째, 이에 따라 사업의 목적 및 영역을 구분해야 할 것임

셋째, 제도적 지원은 일정 기간 시범사업으로 추진한 후 성과에 대한 진단을 거쳐 지속적으로 추진할 필요성이 있는 사업과 그렇지 않은 사업을 구분하여 전망을 달리해야 할 것임

넷째, 사회적기업은 이러한 사업을 안정적이고 효과적인 방법으로 추진하는 운영방식의 관점에서 접근해야 할 것임

II. 사회적기업의 정의 및 법제화에 대하여

1. 해외 사회적기업의 정의

○ 법제화 과정을 통하여 독자적 지위를 갖는 사회적기업, 자활지원의 틀 내에서 존재하는 다양한 모델, 사회적경제조직 중 사회적기업의 특성을 가지는 곳으로 구분할 필요가 있음

국가	독자적 지위	자활지원사업의 틀 내 존재	사회적 경제조직
프랑스	공익협동조합 SCIC	노동통합기업 단기노동통합기업 인력파견단체 지역관리기업 등	노동자협동조합
영국	지역사회이익기업 CIC	사회적 회사 social firm 지역사회기업 community business 또는 cimmunity enterprise 노동시장매개 프로젝트 Intermediate labour market project 종업원소유기업 employee owned business	신용협동조홥 노동자협동조합
벨기에	사회적목적기업 SFS	노동통합기업 EI 직업훈련기업 EFT 보호작업장 재활용기업 등	노동자협동조합
이탈리아	사회적협동조합	사회적협동조합	사회적협동조합

○ 그런데 해외 사회적기업의 정의(「해외 사회적기업의 제도화 검토」)와 이에 따른 범주를 보면 사회적기업은 공익적 성격을 가지며 다양한 사회적 목적을 실현하는 기업으로 볼 수 있음

- 여기에는 크게 지역사회에 필요한 사회적 서비스 제공과 취약계층의 노동통합을 기본으로 하며, 대안적 에너지 개발을 비롯한 환경적 목적 및 남북간의 공정 무역 등을 아우르고 있음

○ 아울러 사회적기업 일반에 비하여 취약계층에게 일자리 창출 및 직업 훈련 등을 목적으로 하는 사회적기업은 노동통합형 사회적기업으로 분류함

"노동통합 사회적기업(WISEs)은 노동시장 진입에 심각한 어려움을 겪는 이들의 professional intergration(WISEs 내 또는 일반기업)을 목적으로 하는 기업으로서 이과정은 생산활동과 맞춤식 지원(1대1 지원, 개별지원), 또는 기능향상을 위한 훈련을 통하여 이루어짐. 주 활동부문은 건설, 목공, 자원재활용, 공지 및 녹지 보존 등"

(「Work Integration Social Enterprises in the European Union: an overview of existing models」, Catherine DAVISTER, Jacques DEFOURNY, Olivier GREGOIRE, 2004)

○ 한국에서도 자활지원사업의 틀 내에서 설립된 자활공동체, 실업관련단체들이 설립한 조직 및 시민사회단체의 주도로 설립된 조직(예컨대 아름다운 가게) 등이 있음

- 이 중 아름다운 가게 유형을 제외한 대부분의 기업은 ‘노동통합’에 국한되어 있는 상황이나 점차 확대될 것으로 전망됨

- 그 확대 방안은 현재 추진하고 있는 사회적 일자리 창출사업의 정책적 방향을 어떻게 잡을 것인가와 관련이 있음

2. 한국 사회적기업 법제화의 기본 방향

이 글은 「한국에서의 사회적기업 법제화 방안」(2005), 이성수의 글에서 인용하였음.

○ 사회적기업 법제화의 기본내용은 사회적기업을 법으로 정의하고 운영기준을 마련하는 것임

- 이를 위해서는 우선 사회적기업 법제화의 필요성, 우리사회에서 합의가능한 사회적기업의 범주와 요건, 법적 형태에 대한 검토가 필요함

○ 사회적기업을 법제화하는 방식은 사회적기업법을 제정하거나 관련법에 근거 조항을 신설하는 것임

- 사회적기업에 대한 법적 근거를 마련하고 그 운영을 규정하기 위해서는 ‘사회적기업법’을 제정하거나 상법에 사회적기업 조항을 신설해야 할 것임

․ 하지만 사회적기업 법제화 필요성 자체가 기초 논의 수준에 있으며 성급한 법제정 시도에 대해서는 우려가 많은 만큼 지금은 본격적인 논의가 시작되어야 할 단계에 있음

․ 관련법으로서, 예컨대 국민기초생활보장법이나 새로 제정될 가능성이 있는 자활지원법 내에 사회적기업 근거 조항을 신설하는 방안 또한 법의 성격 상 기업의 법적 형태와 구조를 담을 수는 없을 것임

- 따라서 향후 충분한 논의와 토론과정을 거쳐 사회적기업법을 제정하거나 상법에 사회적기업 조항을 넣는 형태로 법제화하는 것이 현실적인 것으로 판단됨

○ 사회적기업 법제화에 앞서 사회적기업으로서 활동할 수 있는 기회를 확대하고 사회적기업 기초인프라를 늘리는 정책수단들을 개발해야 함

- 이를 위해 사회적기업 범주에서 사업을 시행하고 있는 부처들 합동으로 ‘사회적기업 활성화를 위한 시범사업’을 추진하는 방안을 고려할 수 있음

3. 사회적기업 법제화의 여건

○ 사회적기업의 법제화 추진은 기존의 사회적 경제조직 중 협동조합의 운영과 시민단체의 운영이 가지는 한계에서 비롯됨

- 즉 멤버 중심의 협동조합조직과 자원봉사 동원이 가능한 오픈된 시민단체 조직의 특성을 결합하기 위한 목적으로 새로운 법적지위가 필요했던 것임

- 따라서 법적지위의 필요성을 사업의 목적을 수행하기 위한 적합한 형식을 찾는 과정으로 볼 수 있음

○ 기존 사회적기업 관련 논의는 어떠한 방식으로 지원할 것인가가 중심이 되었음

- 이는 사회적기업 법제화와 무관한 것으로 실상 자활공동체 지원을 어떻게 제도적으로 보장할 것인가의 문제임

○ 사회적기업과 관련하여 그 맹아를 자활공동체로만 바라보는 데 문제가 있음

- 노동통합형 사회적기업의 유형가운데 지속적인 지원이 필요한 곳도 있음. 따라서 자활후견기관이 사회적기업의 한 유형으로 전망을 가질 수도 있을 것임

- 사회적기업은 조직적 형태를 지칭하기도 하지만 일반기업이나 공공부문과 달리 시민사회가 참여한 새로운 기업활동방식을 지칭하므로 그 모델은 다양할 수 있으며 한국에서 어떤 모델이 유의미할 것인가를 찾아나가야 함. 따라서 경과적으로 여러 경로를 가질 수 있을 것임

- 더불어 그 명칭이 사회적기업이 아닌 다른 명칭이 있을 수도 있음. 예컨대 ‘사회연대기업’, ‘일하는 사람들의 기업’, ‘사회공익 기업’. ‘시민참여기업’ 등

4. 사회적기업의 법제화를 위한 전제 조건

○ 이런 점에서 볼 때 한국 사회적기업 법제화에 관한 논의를 일으키기 위해서는

- 현재 사업 추진 주체가 기존의 조직적 틀(사단법인, 주식회사, 자활공동체 등)로 운영하였을 때의 장단점에 대한 검토가 있어야 하며 그 결론이 도출되어야 함

- 하지만 현실적으로 이에 대한 논의 및 연구가 제대로 이루어지지 못하였음

○ 현존 자활공동체 및 사회적기업으로 표방하는 기업에 대한 조사 및 분석이 부재한 상황에서 법제화에 대한 논의는 성급한 발상임

-

사회적기업 법제화 추진 방안에 대한

시민사회단체 및 사회적기업의 의견

자활정보센터 김신양

I. 현 추진과정의 문제점

○ 현재 제도권에서 추진되는 법제화 방안은 현실 사업의 진행에 대한 최소한의 진단 및 모니터링 및 관련 시민사회단체와 공동으로 추진되지 않고 있음

○ 또한 사회적기업 및 사회적 일자리의 개념 및 정의가 추상적이고 모호하여 현실적용에 있어 어려움이 많이 있음

○ 더불어 현재 자활지원제도나 사회적일자리사업과의 관계 및 방향에 대한 고려없이 별도로 진행되고 있어 그 제도적 위상 및 목적이 분명치 않음

▶ 이러한 이유로 시민사회단체 및 사회적기업을 준비하는 주체들은 심각한 우려를 금할 수 없음

II. 사회적기업 법제화의 관점

○ 사회적기업 법제화는 사회적 목적을 가지는 기업을 사회적으로 인정하는 절차로서 이러한 기업을 활성화할 목적으로 추진되어야 함

- 따라서 ‘탈빈곤’ 정책의 일환으로서 자활공동체 및 장애인기업 등 사회적 취약계층의 경제적 여건에 초점을 둔 지원정책과는 차별성을 가져야 할 것임

- 그러나 사회적기업의 다양한 목적 가운데 노동취약계층의 노동권 보장 및 사회통합이 포함되므로 이들 계층이 참여할 경우 인건비 지원 및 사회보장분담금 등의 지원책은 필요하며, 이 부분은 사회적일자리 창출 정책 및 자활지원 정책과의 연계선상에서 고려되어야 할 것임

○ 이러한 측면에서 사회적기업 법제화 명칭은 ‘사회적기업 지원법’이 아닌 ‘사회적기업 육성법’, 또는 ‘사회적기업 활성화법’ 등으로 표현되는 것이 적절함

- 이를 경우 법제화의 주요내용은 사회적 목적에 대한 규정이며, 이를 실현하기 위한 장치로서 기업의 운영 원칙을 도출하는 것임

- 따라서 사회적기업에 대한 지원은 사회적기업의 육성이라는 제도적 목표 하에 지원요건을 두는 것이 적합함

○ 사회적기업 법제화의 목적이 사회적기업의 설립을 육성하는 것이라면 설립의 진입장벽을 낮추어 다양한 시민사회단체 및 기업의 참여를 개방해야 할 것임

- 사회적기업의 설립은 기업 목적의 적합성에 따라 다양한 형태로 자유로이 설립될 수 있도록 해야 함

- 이때 사회적기업의 형태는 노동자협동조합, 상법상의 법인, 비영리민간단체 등 다양한 법적지위를 인정하는 것이 필요함

○ 사회적기업에 대한 지원과 관련해서는 사회적기업이라면 보편적으로 누릴 수 있는 지원과 특별한 요건을 갖춰야만 받을 수 있는 지원으로 구분하는 것이 필요함

- 경영지원, 면세(기업과 참여자의 소득세 감면 혜택, 취득세와 등록세 감면 혜택 등)등은 보편적인 지원으로 이루어지는 것이 타당함

- 반면, 특별한 요건을 갖춰야 하는 경우는 참여자들에 대한 인건비 및 운영비 지원을 필요로 하는 기업으로 취업배제자들의 비율이나 기업의 일정 정도의 재정 자립도 등을 기준으로 둘 수 있음

III. 사회적기업의 등록 및 인증 방식

○ 사회적기업의 등록제는 ‘사회적기업’이라는 명칭을 사용할 수 있는 권한을 부여하는 절차이며, 인증제는 사회적기업으로서 인정하여 지원을 비롯한 제도적 관리 및 통제의 범위 하에 놓여지는 과정을 의미함

- 따라서 등록과 인증은 선택의 문제가 아니라 관리주체의 문제로 볼 수 있음

○ 사회적기업 등록제는 사회적기업 유형별 연합조직(또는 사회적기업 총연합조직)이 담당하거나, 그 조직이 의뢰한 조직에서 담당하는 것이 바람직함

- 따라서 연합조직은 자체적인 기준 및 요건을 가지고 심사하여 그 자격을 부여(라벨 부여)

○ 사회적기업 인증제는 정부 및 지방자치단체가 사회적기업을 규정하기 위한 목적으로 기준 및 요건에 따라 인증하는 방식임

- 이는 현재 자활공동체에 관하여 보건복지부가 정하는 요건을 츙족시켰을 때 인정자활공동체로 두며, 그 외의 자활공동체는 미인정자활공동체로 분류하는 것과 같은 맥락임

○ 사회적기업과 관련한 통제 및 지원은 인증을 받은 사회적기업에 한하여 이루어져야 함

▶ 이에 비추어 볼 때 사회적기업에 대한 기준 및 요건에 대한 규정 방식에서 연합조직과 정부의 견해가 다를 수 있음. 따라서 민간연합조직은 법제화된 사회적기업보다 더 다양한 사회적기업을 구상할 수 있음

IV. 사회적기업의 운영 원리

○ 사회적기업의 운영 원리는 아직 합의된 바가 없으며 한국사회의 잠재적인 사회적기업에 대한 조사 및 의견수럼을 통하여 이루어져야 할 것임

○ 그러나 사회적기업의 맹아인 자활공동체 등의 경우를 보면 일반적으로 협동조합 - 특히 노동자협동조합 - 의 가치 및 원칙을 인정하여 기업의 정관으로 삼고 있으며 그 요지는 다음과 같음

첫째, 기업의 목적이 이윤의 최대화가 아닌 사회적 목적을 실현하는 것이며,

둘째, 인간중심의 기업으로서 자본이 기업을 통제하지 않고 노동이 중심이 되어야 하기에 노동자가 경영에 참여하며,

셋째, 운영의 민주성, 경영의 투명성과 같은 윤리적 가치를 실현하며,

넷째, 이러한 원칙에 따라 기업의 소유구조 및 지배구조를 결정한다.

V. 사회적기업의 유형 및 목적

○ 사회적기업의 유형은 다양할 수 있으며 이를 전제해야 할 것임

- 사회적기업의 정의는 하나이나 그 유형은 다양할 수 있으며, 이에 대한 고려없이 하나의 상을 규정하는 것은 현실적으로 불가능함

○ 또한 그 유형은 사회적기업의 목적에 따라 분류할 수 있을 것이며, 그에 따라 설립 경로 및 지원체계를 달리할 수 있을 것임

- 사회적기업의 유형은 크게 대상자의 특성, 관련제도, 운영형태, 업종 등에 따라 분류할 수 있음

- 이를 위하여 기존의 수행조직들의 사업 및 관련제도를 종합하여 검토할 필요가 있음

사업분류	지원주체	재정지원	수익구조
자활지원 사업	자활후견기관 242개	복지부	- 상업활동을 통한 재화와 용역의 판매 - 공공부문의 인건비 지원 - 기업의 사회공헌사업을 통한 인건비 지원 및 사업비 지원 - 공공부문 및 민간의 보호된 시장
	시니어클럽 30개
노동부 사회적일자리창출사업	347개시민사회단체 (자활후견기관 7개 포함)	노동부	- 상업활동을 통한 재화와 용역의 판매
장애인기업	장애인중심기업 등	복지부 노동부	- 상업활동을 통한 재화와 용역의 판매 - 민/관에 의한 보호된 시장
소자본 창업지원	사회연대은행	민간기업, 정부	- 상업활동을 통한 재화와 용역의 판매
시민사회단체 일자리 창출사업	아름다운가게	시민사회 단체 및 일반인	- 노동부사회적일자리창출사업 - 상업활동을 통한 재화와 용역의 판매
	녹색가게
	가사도우미 등

○ 사회적기업의 핵심인 ‘사회적 목적’을 명확히 규정해야 함

- 현재 논의되는 사회적 유용성, 수익성 등의 추상적인 개념을 보다 구체화해야 하며, 예컨대 다음과 같이 규정할 수 있을 것임

기준	기업의 주목적	기업의 활동
사업 참여자	- 노동통합 - 일자리 창출 - 창업지원	- 노동취약계층을 위한 직업훈련을 통한 기능향상 - 노동기회제공을 통한 사회화 - 실업자를 위한 일자리 창출 - 실업자를 위한 취업알선 및 대안적 직업훈련제공 - 대안적 창업지원 및 재정지원
수혜자	- 보건 및 복지 강화	- 저소득계층을 위한 사회적서비스 확대 - 낙후지역의 복지서비스 제공 - 공공장소 및 공공기관의 위생적 관리
사업의 내용	- 환경보호 - 자원재활용 - 문화 및 예술 - 지역개발과 지역통합	- 대안적 자원재활용 및 재사용 방안 개발 - 전통문화 및 지역문화 복원 및 보존 - 농촌살리기, 우리먹거리 생산 및 보급확대 - 낙후지역의 주거 및 환경 개선

○ 또한 이상과 같은 목적을 동시에 실현할 수도 있고 이 중 일부를 실현할 수도 있을 것임. 그러나 그 기업의 주된 목적과 부수적 목적을 구분할 필요가 있음

VI. 법제화 준비를 위한 제안

1. 시민사회단체 및 사회적기업 설립 주체의 참여

○ 사회적기업의 설립 주체는 시민사회단체이며 공공부문은 이를 위한 제도적 여건 을 조성하는 것임

○ 따라서 법제화에 관한 사회적 여론을 조성하고 이러한 논의를 구체적으로 발전시키기 위해 정부 및 각 당은 공식적 창구를 통해 제시민사회단체 및 사회적기업 주체들의 의견을 수렴해야 할 것임

2. 사회적기업 법제화 추진을 위한 민관공동사업 실시

○ 사회적기업은 노동과 복지, 환경과 교육 등 제 영역을 포괄하므로 이를 총괄하며 조정할 수 있는 정부기구에서 법제화를 준비해야 할 것임

○ 이를 위하여 국무총리실 산하에 민관 합동의 공동추진단위를 구성하여 사회적기업 법제화 준비사업 실시

○ 이러한 준비를 통해 자칫 법이 현실의 역동적 움직임을 저해하는 사태가 없도록 하며, 제시민사회단체들과 사회적기업의 필요성에 관한 사회공론을 만들어가야 할 것임

3. 법제화 준비 기간 동안 현재로도 지원이 가능한 법·지침에 대한 검토 및 개선 작업 실시

○ 실제 사회적기업을 지향하는 기업이나 설립을 준비하는 조직 및 개인의 의견수렴을 통하여 기업 설립 및 운영과정 상 드러나는 장애 및 애로점 파악하여 개선

○ 특히 현행 법제도와 지침상의 충돌 및 장애지점을 파악하여 개선방안을 도출함으로써 법제화 이전 사회적기업 설립의 우호적인 환경 조성

사회적기업 법제화를 위한 민관 공동사업

【목적】

▪ 사회적기업의 법제화 추진에 앞서 사회적기업의 현황을 파악하여 활성화 할 수 있는 정책적 방안을 마련한다.

▪ 공동사업 추진상황을 모니터링하여 한국적 상황에 적합한 사회적기업 발전의 현실적인 경로를 제시하고 사회적기업의 법적 틀을 마련한다.

【방법】

▪ 국내의 사회적기업에 대한 실태조사, 외국의 사례 수집 및 검토, 사회적기업과 관련이 있는 국내의 각종 법제도 검토, 사회적기업 육성모형 개발 등

▪ 기존의 조사연구를 활용하여 모니터링 대상 선정을 위한 기준 마련

▪ 대상 선정은 현재 자활지원사업 및 사회적 일자리 창출 사업을 추진하고 있는 조직 자체적으로 추천 후 최종 선정

※ 이 때 선정된 기업의 모단체가 실무역할을 비롯한 코디역할을 담당하는 것이 적합할 것임

【추진 주체】

▪ 중앙총괄조직은 총리실 산하에 정부관계부처, 민간단체대표조직, 정당, 노동조합 등으로 구성

▪ 중앙총괄조직 산하 실행위원회를 두고 실행위원회는 조사연구팀과 현장모니터링팀으로 나누어 운영

▪ 중앙총괄조직은 법제화 이후 사회적기업 중앙위원회로 전환될 수 있음

【효과】

▪ 공동사업 과정에서 사회적기업이 활성화될 수 있는 여건 및 이를 위한 제도적 지원방안 등을 도출하여 시범사업 과정에서 적절한 조치가 이루어질 수 있도록 함

▪ 이러한 일련의 과정을 거친 후 업종별, 지역별로 사회적기업 활성화를 위한 최종 정책방안을 마련하며 법제화 추진

[제2강] 자활사업과 사회적일자리  : 발표문 2

자활과 사회적 일자리, 어떻게 평가할 것인가

이 글은 교육 목적으로 작성된 것으로 관련 논자들의 정확한 출처를 확인 못한 글에 대해서는 표시 없이 인용한 부분도 있습니다. 참고하시기 바랍니다.

조성은 (민중복지연대 회원)

1. 들어가며

IMF 외환위기 이후 지속되는 빈곤과 양극화 문제에 대해 공공근로 민간위탁으로 출발한 이른바 제3섹터론은 국민기초생활보장법 제정 이후 ‘사회적 일자리’라는 명명을 거쳐 대규모 실업과 빈곤에 대응하기 위한 주요 정책으로 자리하고 있다. 노무현 정부에 들어서도 여러 부처들이 사회적 일자리라는 명목으로 다양한 종류의 정책적 지원을 내놓고 있는데, 과연 사회적 일자리가 반빈곤 대안이 될 수 있는가를 검토하는 것이 이글의 목적이다. 사회적 일자리의 논의는 자활사업과 밀접한 관련을 맺고 있는데 자활사업의 최종적인 목적인 자활공동체를 통한 탈빈곤이라는 지향이 사회적 일자리의 하나의 주요 경로이기 때문에 이 글에서는 사회적 일자리의 범주에서 자활에 대한 평가를 함께 다루도록 한다. 현실적으로 정책 프로그램으로서의 사회적 일자리와 자활사업은 각각 노동부의 적극적 노동시장정책과 보건복지부의 공공부조 영역으로 나뉘어 있지만 이 두 프로그램의 기반은 유사하다고 할 수 있다.

2. 자활과 사회적 일자리의 공통 기반: 실업과 빈곤에 대한 적극적 관리정책

우리나라에서 사회적 일자리가 실업대책으로 등장하게 된 것은 기존 시장에서의 일자리 창출이 한국 경제 회복의 불균등성과 ‘고용 없는 성장’이라는 세계적 추세와 맞물려 더 이상 대안이 될 수 없다는 판단에 따라 노동시장에서 취약한 계층을 겨냥한 새로운 대안이 필요하게 되면서이다. 초창기 대량실업 사태에 직면하면서 긴급히 도입한 공공근로가 인프라 없이 졸속으로 추진되면서 여러 가지 비판에 직면했을 때, 과거 지역빈민운동과 협동조합 운동의 연장선상에서 민간이 제시한 공공근로 민간위탁은 관리의 효율성과 공공 서비스 제공에 따른 프로그램 정당성 확보 차원에서 정부와 실업운동 진영의 이해가 적절히 만나는 지점이었다. 유럽에서 고실업이 장기화되면서 새로운 일자리로 떠오는 제3섹터, 사회적 기업의 논의 등과 결합하면서 공공근로 민간위탁과 유사한 형태의 자활지원사업이 하나의 대안으로 등장하였고, 기초법 제정을 통해 이것이 제도화 된 것이 현재의 자활사업이라고 할 수 있다. 이후 자활사업의 범주에 포함되지 못하는 장기실업자, 청년실업자의 문제가 지속적으로 확대되면서 이들에 대해서도 유사한 형태의 프로그램, 즉 공공의 재정지원을 바탕으로 민간에서 대상자들에게 ‘일거리’를 제공하고 이들의 노동능력을 유지·향상시키는 목적으로 확대시킨 프로그램이 ‘사회적 일자리’ 프로그램이다.

원래 ‘사회적 일자리’라는 용어는 1990년대부터 유럽에서 등장한 ‘사회적 경제’(social economy), 혹은 ‘사회적 기업’(social enterprise)의 모델 개념을 우리나라에도 적용해보자는 뜻에서 만들어진 말이다. 하지만 ‘사회적 기업’이라 할 때는 동업자들의 이윤 축적을 목적으로 하지 않고 공공의 재화와 서비스 제공이라는 목적을 결합시키기는 했지만 어쨌든 상업 활동을 통해서 수익을 창출하는 상업회사라는 성격을 지닌다. 이에 비해 ‘사회적 일자리’는, 물론 ‘사회적 기업’이 제공하는 일자리를 포함하되, 아직 기업의 형태로까지 발전하지 못한 생산협동체나 공동작업 조직, 공공근로나 자활 프로그램 등 그 포괄하는 범위가 훨씬 넓다고 할 수 있다.

2003년부터 노동부가 시범 실시하고 있는 프로그램으로서의 ‘사회적일자리’는, 「사회적으로 유용하지만 정부의 서비스가 충분히 제공되지 못하고 민간기업도 수익성 문제로 참여하기 어려운 사회적 서비스 분야를 중심으로 비영리단체에 의해 창출되는 일자리」라는 정의에서 보듯이, 그 지향하는 바가 앞서 말한 서구의 경험과 맥을 같이 한다. 또한 노동부의 관련 자료에 따르면, 초기에는 공공근로사업 중 사회적 유용성이 있는 것을 <사회적일자리>로 전환하거나 민간 위탁 공공근로사업에 없던 새로운 사업 분야가 개발되도록 지원하면서 중장기적으로는 ‘사회적 기업’의 육성을 지향한다고 되어 있다. 다만, 제도의 취지는 비슷하지만 노동부의 현행 프로그램은 사업예산의 규모나 지자체 및 여타 제도상의 지원․협력체계가 매우 미흡해서 유럽에서의 성과를 기대할 수 있는 ‘온전한’ 제도로서 인식되기에는 아직 한계를 지니고 있다. 넓은 의미의 일반명사로서의 ‘사회적 일자리’에 포함되는 것은 사실이지만, 노동부의 <사회적 일자리>는 프로그램을 지칭하는 고유명사로서의 위치를 지닌다고 하겠다.

노동부, 2003,「사회적일자리 창출사업 2003년도 시행지침」

그런데, 한국에서의 사회적 일자리 창출정책을 평가하기 전에 서구의 사회적 일자리(사회적 기업)와 가장 큰 차이는 자활후견기관을 제외하고 여러 부처에서 만들어 내고 있는 영역들의 성격이 유럽의 것과 상당히 다르다는 점을 먼저 짚고 넘어가야 한다.

대량실업 초기 경제성장과 시장의 활성화를 통해 고용을 확대하고자 하는 전략이 실패하면서, 유럽에서 제시되고 있는 제3섹터형 일자리 창출의 사례가 집중적인 관심을 끌게 된다. 유럽의 사회적 일자리는 민간부문의 및 관리운영 모델과 가치재(merit goods) 및 집합재(collective goods)의 생산을 결합시킴으로써 사회적 목표(social goal)를 추구하는 '사회적 기업‘을 만드는 것이다. 즉 사회적 기업은 대량실업 시대에 새로운 일자리를 창출해야 할 필요성과 기존 복지국가 체계에서 포괄되지 못하던 사회적으로 유용한 서비스의 제공이라는 두 가지 조건이 결합된 것이라고 볼 수 있다. 이러한 ’사회적 기업‘은 두 가지 형태로 분류될 수 있는데 첫째, 사회적 취약계층의 노동능력 향상을 주된 목표로 하며 정상적인 노동자와 취약계층 노동자를 복합적으로 고용해 사회적 재화와 서비스를 생산하는 기업과 둘째, 지역사회 욕구에 부합하는 서비스 제공에 초점을 맞추는 형태로서 이러한 사회적 기업의 기본적인 목표는 보다 집합적인 서비스를 특정 지역사회 혹은 특정 집단 및 계층을 위해 생산하는 기업이다. 자활후견기관을 통해 제공되는 일자리나 노동부 프로그램들은 첫번째 성격이라고 볼 수 있다.

우리의 경우 과거 빈민지역운동에서 생산협동조합에 가까운 형태로서 기존 시장의 불안정성과 열악함을 자발적인 공동노동 방식을 통해 해결하고자 했던 역사적 운동에 상당부분 뿌리가 닿아있다. 이러한 문제의식은 실업운동진영이 초기에 시작했던 자활사업에도 일정정도 이어져 '보호된 시장’이라기보다는 '틈새 시장’을 노리고 들어가 살아남고자 하는 경향성이 있었다. 따라서 사업의 내용도 어느 정도의 사업성이 담보되는 청소용역이나 음식물 수거 사업 등이 관심을 끌다가, 점차 시장 내에서의 독자적인 틈새 개척이 현실적인 어려움을 겪게 되면서 ‘사회적 유용성’을 담보할 수 있는 사회적 서비스 영역에 관심을 돌리기 시작하게 된다. 이때부터 대체로 제3섹터라는 명칭보다 ‘사회적 일자리’의 용어가 널리 사용되기 시작한다. 그런데, 이 과정에서 정부가 '사회적 일자리'라는 이름으로 정식화한 영역은 유럽의 지역사회 특정 욕구에 대응한 독특한 성격의 서비스가 아니라 사회적 공공성과 필요성이 매우 높은, 그 자체로 '사회서비스 일자리'로 보편화될 수 있는 영역이라는 것이 주목해야 할 지점이다. 장애아동 학습보조원, 간벌(숲가꾸기)사업, 보육시설의 인력 등 정부가 내어놓고 있는 사회적 일자리 영역들의 분류만 살펴보아도  국가가 제공해야 할 의무가 있는 공공 서비스임을 알 수 있다. 유럽의 경우 보편적 서비스 제공에 대한 국가의 기본적인 역할을 수행하는 기반 위에서 지역 중심의 독특한 영역들을 사회적 일자리로 발굴하고 있는 반면 우리는 사회서비스 영역 자체를 '사회적 일자리'라는 명목으로 한시적, 불안정 노동의 형태로 공급하고 있는 것이다.

제3섹터의 존재 유형과 정의는 국가별로 다양하다. 영국의 경우 ‘자원 부문(voluntary sector)', 미국의 경우 ‘비영리 부문(non-profit sector)’, 프랑스의 경우 ‘사회적 경제(social economy)’, 이탈리아와 독일의 경우 ‘제 3섹터(third sector)’ 등 각 국가별로 제 3섹터를 일컫는 명칭 또한 다양하게 나타나고 있다. 그리고 각 명칭 별로 강조점을 두고 있는 영역이 상이하다. 영국의 ‘자원부문’의 경우 개인들의 자원주의적 행동의 결과물이며 주로 자원봉사 노동력을 사용한다는 것에 초점이 있다. ‘비영리 부문’의 경우 소유주 혹은 주주들에게 이윤을 분배하지 않도록 법적으로 제한되어 있다는 것에 강조점을 두며 ‘사회적 경제’의 경우 사회적 목적 추구에 우선권을 두고 있다. 마지막으로 ‘제 3섹터’라고 명명될 경우 공공부문도 아니며 시장의 원리를 따르지도 않는 조직이라는 의미가 보편적으로 공유된다. 이렇듯 각 국가의 사회문화적 전통에 따라 다양하게 명명되는 제 3섹터는 궁극적으로 시장과 국가 사이에 위치한 독특하고 다양한 기관단체들을 통칭하는 개념이라고 볼 수 있다. 즉 엄밀하게 정부 기관도 아니고 근본적으로 영리를 추구하는 기업도 아닌 조직을 의미하는 것이다(이소정, 2000). 제3섹터에 관한 EU의 연구보고서에서 Campbell(1999)은 일반적으로 제3섹터를 구성하는 조직의 특징을 다음과 같이 제시하고 있다.이에 따르면 제3섹터는 ①공공이나 민간부분에서 공급되지 않는 욕구를 충족하기 위한 활동을 하는 조직, ②자주적으로 조직되고 관리되는 조직, ③지역공동체에 기반하거나 이를 지향하는 활동을 하는 조직, ④이윤을 분배하지 않는 비영리조직, ⑤자원봉사를 포함한 자선에 기반한 활동을 하는 조직으로 정의된다.

이러한 점에서 아직까지 우리나라의 사회적 일자리 정책은 유럽의 사례와는 구별해서 파악해야 할 것이다.  자활과 사회적 일자리 모두가 기반하고 있는 가장 명확한 지점은 실업과 노동빈곤층에 대한 관리차원의 근로연계복지(Workfare) 프로그램이라는 사실이다.

기초생활보장제도는 빈곤계층에게 단순히 현금 급여만을 제공하는 것이 아니라 근로능력이 있는 수급자는 자활사업에 참여할 경우에 현금급여를 받을 수 있도록 함으로써 근로연계복지(Workfare)로서의 성격을 강하게 갖고 있다. 공공부조 수혜와 근로연계복지로의 전환은 서구의 복지국가에서 일반적으로 목격되는 현상이지만 나라별로 접근방식에는 차이가 있다. 1996년 이후 복지제도 개혁을 통해 TANF(Temporary Assistance for Needy Families)를 도입한 미국은 훈련보다는 일자리로의 취업을 통한 자립을 강조한다. 그러나 유럽은 전통적으로 사회적 배제(social exclusion)에 대한 대응으로서 훈련을 비롯한 적극적 노동시장 정책을 통한 노동시장 통합을 강조하고 있다. 자활은 미국의 근로연계복지의 형태를 유럽의 제3섹터에 적절히 혼합한 형태이고, 사회적 일자리는 대체로 유럽식 근로연계복지를 염두에 둔 프로그램으로 보인다. 그 목표에서 있어서 자활은 공공부조 수급자 중 근로능력이 있는 사람에 대한 노동능력유지 및 자립심 배양 등이 주가 되고 있고, 사회적 일자리는 노동시장으로의 진입에 보다 초점이 맞추어져 있다.

근로연계복지가 가지고 있는 중요한 이데올로기적 함의 중 하나는 근로연계복지를 통해 노동시장을 진입하는 것을 목표로 하건 그렇지 않던 간에 ‘노동’을 하나의 권리로서 인식하는 것이 아닌 사회구성원에게 ‘의무’로서 강제한다는, 그래서 빈곤과 실업의 구조적 원인보다는 개인의 능력과 태도의 문제로 초점화하는데 있다. 복지국가(welfare state)에서 근로복지국가(workfare state)로의 전환은 시민권으로서 주어지던 최저생활보장의 기본 원칙이 이미 지속될 수 없다는 암묵적 동의에 기반하고 있다.

우리나라에서의 자활과 사회적 일자리가 서구국가들의 이러한 변환과 맥을 같이 하는 것은 아니지만 암묵적 지반에 있어서는 강한 유사점을 가지고 있다고 본다. 오히려 어느 정도의 사회적 기본권을 유지한 상태에서 노동시장을 통한 사회적 통합을 절충하는 유럽 국가들보다 훨씬 더 강한 노동에 대한 강제, 빈곤에 대한 개별적·시혜적 접근 등의 보수적 이데올로기들이 작동하고 있기 때문에, 자활과 사회적 일자리 사업의 외형적 목표보다 실질적 맥락에서 부정적 요인들이 크게 나타나고 있는 것이 현실이다.

3. 자활과 사회적 일자리의 경제사회적 배경

이미 잘 알려진 바와 같이 2000년을 넘어서 외환위기의 경제적 극복이 선언되는 것과 발맞추어 사회경제적 양극화가 서서히 심화되어왔다. 통계청이 발표한 「1/4분기 가계수지 동향」자료에 따르면, 2005년 1분기 계층별 소득 격차가 통계작성 1982년 통계작성 이후 가장 큰 폭으로 벌어진 것으로 나타났는데, 도시근로자가구 상위 20% 계층(5분위)의 월소득은 658만원으로, 하위 20% 계층(1분위)의 월소득 112만원보다 5.87배 높은 것으로 나타났으며, 1년 전(5.70배)보다도 0.17배 더 벌어진 것으로 나타나 외환위기 직후인 1999년 1분기 소득격차(5.85배)보다 더 높게 나타났다. 이는 외환위기를 계기로 가속화된 산업의 구조조정, 노동시장 유연화 등으로 분절된 노동시장에서의 변화가 사회경제적 양극화를 가져온 결과라 할 수 있다. 시장에서는 점차로 소수의 산업, 소수의 핵심노동에 높은 소득을 보장하는 반면, 산업의 일부를 외부화하여 노동비용을 낮추고 내부에서도 비핵심노동에 대해서는 비정규적 고용을 일반화하고 있다. 따라서 주요 산업의 내부에 존재하는 비핵심노동자들의 고용의 질이 저하될 뿐 아니라 주요 산업 이외에 제조업 등에서 전반적인 고용조건의 악화,  주변화된 노동시장에서의 나쁜 일자리 증가 등이 구조적으로 고착화되고 있다. 따라서 경제회복의 속도와 관계없이 시장에서의 소득격차가 점차 증가하고 있고 소득구조에서 가장 아래에 위치한 사람들이 항상적 빈곤과 반복적 빈곤에 빠지는 경우가 늘어나고 있다.

이러한 빈곤층의 규모에 대해서는 여러 가지 추정치들이 나오고 있는데 적어도 350만 명에서 500만 명 정도의 빈곤층이 존재하고 있다는 데에 상당수 연구자들이 동의하고 있다. 이중 기초생활보장제도의 수급대상인 약 140만을 제외하면 150만 명에서 360만 명 정도가 국가의 보장 영역 밖에서 빈곤한 상태에 놓여있는 것으로 추정할 수 있다. 전체 국민의 약5%에서 8% 정도의 국민이 최저생활을 유지하지 못하면서도 여타의 지원을 받지 못하고 있는 것이다.

경제양극화와 빈곤의 심화라는 현재의 문제를 가져오는 여러 가지 요인들을 고려하여 볼 때 과연 자활과 사회적 일자리는 이에 대응할 수 있는 적절한 방안일까? 빠른 속도로 증가하는 공공부조 예산에도 불구하고 실질적인 탈빈곤에는 턱없이 모자라는 현실에서 국가의 빈곤에 대항하는 노력은 과연 충분했는가?

자활은 공공부조의 조건부수급자들에게 부과된 ‘노동관리’가 그 숨은 목표라고 명확히 할 때, 그럼 사회적 일자리는 장기적인 탈빈곤에 어떠한 역할을 수행할 수 있을까?

		1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005²
합 계¹		10,901	18,479	23,321	27,923	33,819	35,046	37,530	41,628
생활보장	소계(A)	10,640	17,467	22,542	26,999	32,343	33,553	35,592	39,125
	생계급여(B)	4,484	8,388	10,730	12,835	12,641	13,130	13,939	15,438
	주거급여	-	-	414	1,742	1,793	1,785	1,838	1,956
	교육급여	649	914	986	960	940	935	881	933
	의료급여	5,462	8,098	10,323	11,397	16,904	17,617	18,823	20,675
	해산‧장제	45	67	89	65	65	87	112	123
자활지원		261	1,012	779	924	1,476	1,493	1,933	2,300
수급자 수(명)(C)³		978,608	932,978	1,488,874	1,419,995	1,351,185	1,374,405	1,425,371	1,445,091
1인당 연간 생활보장액(원)(D=C/A)		1,087,259	1,872,177	1,514,030	1,901,345	2,393,677	2,441,275	2,497,034	2,707,442
1인당 월 생활보장액(원)(E=D/12)		90,604	156,015	126,169	158,445	199,473	203,440	208,086	225,620
1인당 연간 생계급여액(원)(F=C/B)		458,202	899,056	720,679	903,876	935,549	955,322	977,921	1,068,306
1인당 월 생계급여액(원)(G=F/12)		38,184	74,921	60,057	75,323	77,962	79,610	81,493	89,026
최저생계비(4인)(H)		-	901,357	928,398	956,250	989,719	1,019,411	1,055,090	1,136,332
E/H		-	17.3	13.6	16.6	20.2	19.9	19.7	19.8
G/H		-	8.3	6.5	7.9	7.9	7.8	7.7	7.8
1. 예산 수치는 모두 일반회계 기준임. 2. 2005년도 예산은 국회 확정 전 예산임. 3. 2005년도 수급자 수는 2005년 2월 현재 수치임. 자료: 참여연대 「심화되는 빈곤, 제대로 대처하고 있는가」발제자료(2005. 5. 11)에서 발췌

4. 사회적 일자리, ‘일자리’로 부족한 ‘일꺼리’

사회적 기업은 장기실업자나 빈곤계층의 노동시장 통합을 위해 이들을 고용하는 기업이나, 각 지역 공동체 차원에서 사회적 서비스를 공급하는 기업을 의미한다. 노동시장 통합을 위한 활동에는 사회적 서비스의 생산도 있지만 그렇지 않은 경우도 있다. Campbell(1999)은 장기실업자나 사회적 취약계층의 고용 및 이를 통한 장래의 노동시장으로의 통합에서 새롭게 등장한 제3섹터의 조직들이 중요한 역할을 수행하며 이들은 단기적으로만 취약계층을 고용하고 이들의 취업가능성(employability)을 높여주는 노동통합기업(integration or insertion enterprise)과 장기적으로 안정적인 방식으로 고용하는 유형으로 나뉠 수 있다고 지적하고 있다. 조직형태 차원에서 사회적 기업들은 나라별로 상황에 따라 민간기업이나 협동조합, 비영리조직, 기타 일반적인 민간단체 등 다양한 형태를 취할 수 있다. 사회적 일자리는 바로 이러한 조직들을 통해 창출된 일자리를 의미한다.

한국에서 등장하기 시작한 다양한 자활생산공동체들도 조직형태 측면에서 매우 다양하며, 사회적 서비스 뿐만 아니라 민간시장에서 경쟁하는 재화와 서비스를 생산한다(한국도시연구소, 2000).

현실 정책에서 사용하는 '사회적 일자리'는 주로 공공부조 이외의 실업지원사업에 사용하고 있지만 그 개념적인 의미로 볼 때, 자활후견기관에서 배출하는 자활공동체까지 사회적 일자리의 범주에 넣을 수 있다.

이러한 사회적 일자리 창출 사업은 크게 세가지 영역으로 나누어 볼 수 있는데, 첫째는 각 부처에서 다양한 영역에서 정부의 예산지원으로 임시계약의 형태로 채용하는 서비스 영역의 사회적 일자리로 이 사업들은 저소득층만을 대상으로 한정하지 않고 다양한 계층의 실업자들을 대상으로 한다. 둘째는 공공부조 수급권자 중 노동능력이 있는 사람들과 차상위계층을 대상으로 한 자활사업으로 여기에서 배출한 자활공동체는 사회적 일자리의 성격을 가지고 있는 경우가 대부분이며, 보건복지부가 생각하는 자활공동체도 사회적 기업을 만드는 것이다. 셋째는 주로 기업의 지원을 바탕으로 민간영역에서 만들어진 사회적 일자리로 실업재단과 실업 단체들을 통해 형성되고 있는 영역이다.

이중 정부의 예산을 바탕으로 만들어지는 사회적 일자리는 점차 그 범위와 대상이 확대되고 있는데, 2005년 예산안에 따르면 2005년 중 재정을 통하여 지원되는 사회적 일자리는 장애아교육보조원, 방문 도우미사업, 생태우수지역 보존 등 14개 사업에 4만 1천명 규모로 이에 지원되는 예산은 1,513억원이다. 이는 인원면에서는 2004년의 2만 7천명에 비해 50.0% 증가하였으며, 예산지원 규모는 2004년의 835억원에 비해 81.1%로 대폭 증액되는 것이다(기획예산처, 2004). 사회적 일자리의 내용도 교육분야, 보건복지 및 보육분야, 환경분야, 문화분야, 산림분야 등으로 매우 넓게 퍼져있다. 정부는 2008년까지 교육, 보건보육, 환경 등의 분야를 중심으로 8만 명 수준까지 사회적 일자리를 늘려나갈 계획을 밝히고 있다.

그런데, 현재 정부가 사회적 일자리로 포장하고 있는 상당부분은 국가에 의해 당연히 제공되어야 하는 서비스임에도 그동안 방기하고 있던 영역이고, 이것들이 실업정책에 대한 관심과 예산 배정의 우선 순위가 높아지면서 각 부처에서 자기부처의 예산과 영역을 확대하기 위해 실업정책 영역에 끼워넣은 성격의 프로그램이 대부분이라는 사실을 주목해야 한다. 여성부의 보육시설 확대, 보건복지부의 사회복지시설 증설 등에 따른 일자리의 확대조차도 정부는 '사회적 일자리'라는 실업정책으로 포장하고 있다.

노동부의 사회적 일자리 사업이 그나마 '사회적 일자리'의 성격에 근접한 프로그램이라고 할 수 있다. 노동부는 "사회적으로 유용성이 있는 공공·공익적 서비스 분야에서 일자리를 창출하여 취업취약계층 등에게 일자리를 제공하는 적극적인 고용정책 및 빈곤정책으로서 사회적일자리 창출방안"으로 "민간 비영리 기관"이 신청한 사업을 심사하여 사업에 참여하는 인원에 대해 인건비를 지원하고 있다. 그러나, 노동부 사업은 실질적으로 서비스에 대한 유용성 검증의 기준이 불확실할 뿐만 아니라 결과적으로 새로운 서비스 제공 자체의 성과보다는 민간 시민단체나 사회단체들에게 일정기간 자기 사업을 보조할 도우미를 확보할 기회를 제공하고 있는 것으로 보인다. 다소 거칠게 평가하자면 과거 공공근로 민간위탁만큼도 사회적 서비스를 발굴제공하지 못하고 있다고 볼 수 있다.

이러한 사회적 일자리론의 중요한 논리를 거칠게 정리하자면, 첫째 현재의 노동시장은 실업과 빈곤 문제를 해결할 수 있을 만큼의 일자리를 제공할 수 없다. 둘째, 기존 노동시장이 한계에 처했다면 시장적인 방식이 아닌 ‘사회적’ 방식으로 일자리 창출이 필요하다. 셋째, 이러한 사회적 일자리는 사회적으로도 유용하고, 실업과 빈곤층에게도 유용한 이중의 유용성을 가지고 있다 로 정리할 수 있다.

그러나, 이러한 논리는 노동시장에 대한 여러 가지 개입을 포기했을 뿐 아니라 ‘사회적 일자리’로 명명되는 순간 이중의 유용성이 당연하고 즉각 획득되는 것처럼 이데올로기화하고 있다. 앞서 서술한 대로 중요한 것은 지금의 사회적 일자리 창출 사업은 실질적인 '사회적 일자리'를 만들어 내는데 불충분하고, 공공서비스 영역을 사회적 일자리로 포장된 불안정 노동으로 제공하는 것임을 명확히 해야 한다.

여러 논자들이 근거로 내세우는 서구사회는 이미 고도로 성장한 사회보험과 기초적인 생활을 보장할 수 있는 공공부조 양자가 모두 성숙한 상태에서 부가적으로 ‘사회적 일자리’가 성장한 것이지만, 한국 사회의 경우 아직까지도 중요한 국가제도와 서비스가 확보되지 않은 상황이다. 따라서 이러한 한국 사회에서 사회적 일자리로 포장된 서비스 영역은 저개발 상태의 복지의 책임을 민간이 떠안는 동시에 국가복지 확장에도 심각한 지체요인으로 작용할 수 있다. 우선적으로 필요한 사회복시 서비스 영역이라면 공공서비스의 확충을 통해 공공부문 일자리 창출을 요구하는 방향으로 나아가는 것이 당연한 수순 일텐데, 이러한 공공서비스 확장의 논의가 부재한 상태에서 손쉽게 참여할 수 있는 영역을 ‘사회적 유용성’의 명목으로 사회적 일자리로 명명한다면 이후 공공서비스 영역의 확대에 혼선을 가져올 수 있다. 스웨덴을 비롯한 북구 복지국가가 성장과정에서 선택했던 공공서비스 영역 확장을 통한 완전고용의 실현이라는 것 또한 염두에 두어야 할 것이다. 적어도 사회복지 서비스 영역에서의 고용확대는 일정정도 실현가능성이 있는 것이고 1960-70년대 유럽의 완전고용정책의 핵심적 역할을 수행했다는 사실을 기억할 필요가 있다. 유럽에서 이러한 사회적 기업과 사회적 일자리가 증가하기 시작한 것은 1980년대 이후부터이다. 이러한 변화는 소득수준이 증가하면서 다양한 서비스 수요는 증가한 반면, 복지국가의 역할이 축소되면서 사회적 서비스의 공급은 정체한 데서 비롯된 것이다. 특히 최근에는 공공부문이 담당하던 사회복지서비스의 공급을 외주화(contracting-out) 하는 - 특히 local level에서 - 현상이 나타나면서 이러한 경향이 더 강해진다. 이러한 경향이 현재 우리나라의 저발달된 사회복지서비스 영역에서 이미 나타나기 시작하는 것은 심각한 왜곡을 가져올 수 있다.

무엇보다 중요한 것은 과연 사회적 일자리가 정말 ‘일자리’를 만들어내고 있는가 하는 것이다. 사회적 일자리 사업들이 6-12개월 단위의 계약 사업이고 그 임금 역시 월 60만원 안팎으로 책정되고 있는 것은 사회적 일자리를 가장한 불안정노동의 확산이며, 실업노동자들에 대한 관리와 통제의 일환일뿐이지 하나의 직업으로 선택할 수 있는 '일자리'로서의 의미는 상당히 손상되어 있다는 점에서 ‘일자리’보다는 ‘일꺼리’를 제공하고 있다고 보여진다.  현재 양극화되고 있는 노동시장의 문제에서 국가의 책임을 방기하지 않아야 한다는 점과 함께 공공서비스 제공자로서의 국가의 의무를 명확히 하지 않는한 사회적 일자리는 그 자체로는 의미가 있지만 빈곤과 실업의 대안으로서는 일자리의 질이라는 측면에서 근로조건과 임금조건이 '일자리'로서의 가치가 현저히 떨어지며, 이것은 실업과 빈곤의 대안이 아니라 실업과 빈곤의 양산에 일조하고 있는 것이다.

따라서 이에 대한 대안은 우선 국가가 서비스 제공자로서 당연히 서비스 자체를 구매하거나, 제공자를 고용해야하는 "공공 일자리 창출"로 모아져야 할 것이다. 좋은 일자리는 높은 수준의 임금을 의미하는 것이 아니라 자신이 노동을 통해 사회에 기여하고 안정적인 생활을 유지할 수 있는 최소한의 조건을 갖춘 일자리이다. '고용없는 성장'을 '성장에 따른 고용'으로 바꾸어내기 위해서는 이 최소한의 조건을 갖춘 공공영역의 일자리 확대를 통해서 가능하다. 이를 통해 사회적 일자리가 제공하는 서비스의 유용성을 지속적으로 확보해야 한다.

동시에 현재 늘어나고 ‘사회적 일자리’ 중 공공영역으로 흡수되지 않는 부분에 있어서 그것이 최소한의 ‘좋은 일자리’가 될 수 있는 근로조건과 임금조건에 대한 집단적 요구를 모아내야 한다. 이것은 임금과 근로조건에 대한 최소조항과 고용 기간에 대한 최소보장 조항을 통해 단지 단기적이고 일시적으로 실업·빈곤층을 흡수하는 것이 아니라 ‘일자리’로서 기능하도록 하는 요구를 통해 획득될 수 있다. 예를 들어 사회단체의 ‘사회적 일자리’사업들이 참여자들을 고용하는 것이 아니라 프로그램에 대한 국가나 민간의 지원기간만큼만 프로그램을 제공하는 방식으로 이뤄지는 것에 대해 일정정도 비판할 수 있다. 이것은 ‘일자리’제공이 아니라 관리와 통제의 방식으로 기능하는 면이 높다. 따라서 사회적 일자리 프로그램을 실시할 때 제공기관과의 근로계약을 요구하고, 여기에 근로조건과 임금조건을 명시하여야 한다. 쉽게 고용하고 프로그램 지원의 종료로 쉽게 해고하는 것은 ‘일자리’가 아니다.

5. 자활과 사회적 일자리를 넘어서?

(무엇이 있을지 같이 고민해봅시다)