지역사회에서의 실천활동을 위한

사회복지 정책매뉴얼

정 책 위 원 회

본 책자는 지역사회에서 실천활동을 하시는데 있어 도움이 되시라고

사회복지와 관련된 주제의 제도현황과 개선방향 등을 담았습니다.

지역사회의 사회복지제도현황와 실천활동에 중점을 두려는 의도와는 달리

자료상의 제약으로 중앙정부의 제도현황을 소개하는데 치중하여 다소 한계가 있습니다.

그러나 지역사회의 실천활동을 고민하는데 있어

중요한 자료가 될 수 있을 것입니다.

목  차

제1장 서두	1

1. 한국의 사회복지 현황	2

2. 정부의 사회복지정책 방향과 평가	6

1) 김대중 정부의 사회복지정책	6

2) 노무현 정부의 사회복지정책	8

제2장 공공부조	15

3. 국민기초생활보장제도	16

1) 국민기초생활보장제도의 현황	16

2) 국민기초생활보장제도의 평가	22

3) 국민기초생활보장제도의 향후 개선방향	26

4. 범주적 공공부조제도	28

1) 범주적 공공부조제도의 현황	28

2) 범주적 공공부조제도의 평가	31

3) 범주적 공공부조제도의 향후 개선방향	32

5. 의료급여제도	34

1) 의료급여제도의 현황	34

2) 의료급여제도의 평가	37

3) 의료급여제도의 향후 개선방향	41

제3장 사회보험	47

6. 국민연금제도	48

1) 국민연금제도의 현황	48

2) 국민연금제도의 평가	52

3) 국민연금제도의 향후 개선방향	59

7. 건강보험제도	62

1) 건강보험제도의 현황	62

2) 건강보험제도의 평가	66

3) 건강보험제도의 향후 개선방향	68

8. 고용보험제도	75

1) 고용보험제도의 현황	75

2) 고용보험제도의 평가	83

3) 고용보험제도의 향후 개선방향	86

9. 산업재해보상보험제도	89

1) 산업재해보상보험제도의 현황	89

2) 산업재해보상보험제도의 평가	94

3) 산업재해보상보험제도의 향후 개선방향	98

제4장 사회복지서비스	101

10. 노인복지제도	102

1) 노인관련 실태	102

2) 노인복지제도의 현황	106

3) 노인복지제도의 평가 및 개선방향	117

11. 장애인복지제도	121

1) 장애인관련 실태	121

2) 장애인복지제도의 현황	122

3) 장애인복지제도의 평가 및 향후 개선방향	134

12. 아동복지제도	138

1) 아동관련 실태	138

2) 아동복지제도의 현황	141

3) 아동복지제도의 평가 및 향후 개선방향	146

목  차

제5장 보육	151

13. 보육	152

1) 보육정책의 발전과정	152

2) 정부의 보육사업내용	154

3) 참여정부 보육정책의 평가	157

4) 보육정책의 개선방향	160

5) 지역의 실천활동	161

제6장 보건	165

14. 지역 보건사업	166

1) 지역 보건체계	166

2) 지역 보건사업의 평가	176

3) 지역의 실천활동	178

제7장 사회복지전달체계	185

15. 사회복지전달체계	186

1) 사회복지전달체계의 현황	186

2) 사회복지전달체계의 평가	191

3) 사회복지전달체계의 개선방향	196

제8장 지방자치와 사회복지	199

16. 지방자치와 사회복지	200

1) 지방자치의 현황	200

2) 지방자치단체의 사회복지정책의 현황	204

3) 지방자치단체의 사회복지정책강화를 위한 과제	207

17. 사회복지제도의 지방이양	215

1) 2005년 사회복지제도 지방이양의 주요 내용	215

2) 사회복지제도의 지방이양시 문제점	219

3) 사회복지제도의 지방이양사업의 세부 검토내용	223

4) 사회복지제도의 지방이양의 향후 개선방향	235

5) 지역의 실천활동	237

제9장 지역을 바꾸자	241

18. 2006년 지방선거를 위한 공약 개발	242

1) 2002년 지방선거, 각 정당의 지역별 사회복지공약 분석	242

2) 어떻게 공약을 개발할 것인가?	251

제1장 서두

1. 한국의 사회복지 현황

2. 정부의 사회복지정책 방향과 평가

1. 한국의 사회복지 현황

□ 사회복지제도의 개념

- 일반적으로 ‘사회보장’이라 함은 사회보장기본법 제3조제1항에 의하여 ‘질병․장애․노령․실업․사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 및 관련복지제도’로 정의하고 있음. ‘사회보장’과 ‘사회복지’는 엄격히 구분하면 의미나 범위에 다소 차이가 있으나 거의 동일한 의미로 사용되는 경향이 있음.

- 우리나라의 사회보장기본법에서는 사회복지제도를 협의의 개념으로 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스로 구분하고 있음. 사회보장기본법에 의하면 ‘공공부조’란 ‘국가 및 지방자치단체의 책임 하에 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도’, ‘사회보험’이란 ‘국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처함으로써 국민건강과 소득을 보장하는 제도’, ‘사회복지서비스’란 ‘국가․지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담․재활․직업소개 및 지도․사회복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도’로 규정하고 있음. 여기에 광의의 개념으로 확대하면 보건․주거․교육․고용 등의 분야까지도 포함할 수 있음.

□ 사회복지제도의 현황

- 우리나라의 공공부조제도는 국민기초생활보장제도, 의료급여제도, 기타 부조가 있고, 사회보험은 국민연금, 고용보험, 건강보험, 산업재해보상보험이 있으며, 이밖에 각종 사회복지서비스가 있음.

<그림> 한국의 사회보장체계와 사각지대

		전 국민
1차분배		노동시장
사회 보험		건강보험											사회수당		복지서비스
		국민연금
		산재․고용보험
		사각지대
			실업부조						(근로빈곤층)
공공 부조		사각지대 (비수급빈곤층)							자활		기타 부조
										기초 보장

주 : 그림에서 점선은 우리나라에 없는 제도를, 실선은 존재하는 제도를 의미함.

□ 사회복지제도의 개괄적인 평가

- 우리나라 사회복지제도의 경우 사회경제적 필요성에 따라 즉자적으로 만들어진 경우가 많음. 따라서 제도간의 공백이 커 사각지대의 문제가 항상 대두되고 있음. 특히 공공부조와 사회보험 간의 공백이 지나치게 넓음.

- 사회보험의 경우 정규직 노동자를 중심으로 한 설계이기 때문에 실제로 적용되지 못한 노동자가 많음. 4대보험 중 건강보험이 가장 넓은 계층을 포괄하고 있으나 보장성이 절반을 약간 웃도는 수준으로 상당히 낮음. 국민연금의 경우 사각지대가 아주 광범위하게 분포되어 노후소득보장에 있어 큰 한계를 지니고 있음. 산재보험이나 고용보험의 경우 비정규직 노동자 등이 배제되어 있음.

- 유럽국가에 존재하는 실업부조와 사회수당(아동수당, 장애수당 등) 등이 존재하지 않음.

- 공공부조의 경우 조건이 까다로워 빈곤층임에도 불구하고 정부의 지원을 받지 못하는 경우가 많음.

- 주로 사회보험 중심의 발전으로 인해 사회복지서비스는 상당히 열악한 수준임. 일부 저소득층에게만 서비스가 제공되고 있음.

□ 낮은 사회복지예산

- 우리나라의 사회복지예산(기획예산처 기준)은 2004년 기준으로 약 12조로, GDP 대비 1.8%, 전체 국가예산 대비 10.3%에 불과함. 꾸준히 증가하고 있지만 아직 다른 나라에 비하면 상당히 낮은 수준임. OECD국가들의 사회복지지출을 보면 1998년을 기준으로 했을 때 스웨덴 31.47%, 프랑스 15.05%, 심지어 미국도 14.96%인데 반해 우리나라는 퇴직금을 제외하면 5.97%에 지나지 않음.

<표> 우리나라 사회복지 예산 비중

구분		1999	2000	2001	2002	2003	2004
국내총생산		483조	522조	552조	596조	639조	678조
일반예산		80조	87조	99조	109조	118조	118조
사회복지예산		6조 1,120	7조 2,358	9조 6,587	9조 9,948	11조 1,266	12조 1,551
사회복지 예산비중	GDP대비	1.26%	1.39%	1.75%	1.68%	1.74%	1.80%
	예산대비	7.63%	8.32%	9.76%	9.17%	9.41%	10.3%

주: 사회복지예산은 기획예산처가 규정한 '사회복지재정' 범위에 포함되는 예산임. 사회복지예산에는 보건복지부 예산에 노동부 일부예산(근로자복지), 행정자치부 예산(공무원연금), 보훈처예산(보훈사업비) 등이 포함된 것. 지방자치단체 예산은 포함되지 않음.

구분	한국	멕시코	미국	일본	프랑스	덴마크	스웨덴
GDP대비	10.86%(5.97%)	8.22%	14.96%	15.05%	28.82%	30.10%	31.47%

<표> OECD 주요국의 사회복지지출(1998년 기준)

주 : (  )안은 퇴직금을 제외한 수치임.

자료 : 보건복지부‧한국보건사회연구원, 한국의 복지지출추계: 1990～2001, 2003.

OECD, Social Expenditure Database 1980～1998, 2001.

출처 : 이태수, <재정분권과 사회복지, 이대로 좋은가>, 참여연대자료집, 2004.

- 이를 객관적으로 분석하기 위해 국민소득을 기준으로 다시 분석하자면 1인당 GDP가 1만달러일 때 각국의 사회복지예산의 비중은 스웨덴 24.49%, 미국 13.62%인데 반해, 우리나라는 최고 5.80%에 지나지 않음. 즉 객관적으로 분석하여도 우리나라 사회복지예산의 비중이 확실히 낮음.

	한국	일본	미국	호주	영국	스웨덴
연 도	1995/2000	1981	1978	1980	1987	1977
GDP대비	5.05(3.75)～9.13(5.80)%	10.65%	13.62%	11.32%	20.78%	24.49%

<표> 1인당 GDP 1만불소득대의 복지지출 비교

주 : (  )안은 퇴직금을 제외한 수치임.

자료 : 보건복지부‧한국보건사회연구원, 한국의 복지지출추계: 1990～2001, 2003.

OECD, Social Expenditure Database 1980～1998, 2001.

출처 : 이태수, <재정분권과 사회복지, 이대로 좋은가>, 참여연대자료집, 2004.

2. 정부의 사회복지정책 방향과 평가

□ 현재 우리나라의 복지 수준은 매우 열악하여 OECD 가맹국 중 최하위 수준임. 이전에 비해 사회복지제도가 지속적으로 확대되고 있는 것은 사실이지만 여전히 열악한 수준을 못 벗어나고 있음.

- 김대중정부 이후 사회복지제도의 확충이 빠른 속도로 진전되었음. 이는 IMF 경제위기로 인한 영향이 큼. 그러나 사회의 양극화와 빈곤의 증가는 오히려 더 심화되었음.

- 노무현정부의 경우도 마찬가지임. 큰 틀에서는 김대중정부의 사회복지정책과 연장선상에 있음. 하지만 사회의 양극화나 빈곤은 점점 심해지고 있음.

1) 김대중 정부의 사회복지정책

□ 김대중정부 사회복지정책의 모토 - ‘생산적 복지’의 배경

- ‘생산적 복지’는 용어에서 볼 수 있듯이 근로연계복지(workfare)의 의미가 강함. 실제로 서구에서 생산적 복지는 복지국가의 위기에 대한 대응의 성격을 강하게 띄며, 무차별적 복지급여제공에서 생산적 활동과 연계된 복지급여의 제공이라는 복지 패러다임의 전환임. 이 점에서 생산적 복지는 ‘제3의 길’이라는 이념과 맞닿아 있음.

- IMF 경제위기와 함께 출범한 김대중정부의 1차 과제는 경제위기의 극복이었음. 김대중정부는 경제위기 극복방안으로 민주주의와 시장경제의 확립을 처방으로 내놓음. 이와 같은 방안은 단기적으로 경제위기를 극복하는데는 성공했을지 몰라도 장기적으로 한국 사회의 양극화를 심화시키는데 결정적으로 기여함. 즉 경제위기를 극복하기 위한 고강도의 구조조정 추진과 노동유연화 정책을 통해 만성적 고실업, 소득분배의 악화, 빈곤율 증가, 사회적 양극화가 심화됨. 이처럼 신자유주의적 시장경제체제의 재구축 과정에서 야기된 부작용은 정권 차원의 위기로 현상되었고, 민중의 불만을 잠재우기 위한 방안으로 ‘생산적 복지’를 주창함.

□ 생산적 복지의 핵심적 내용

○ 국민의 기초생활 보장 : 국민기초생활보장제도 시행

- 최저생계비 이하의 빈곤층의 기초생활 보장

- 근로능력 빈곤층에 대해 생계비 지원과 자활사업 참여를 연계

○ 취약계층의 자활 지원과 일자리 창출

- 자활지원사업 강화

- 직업 훈련 등 적극적 노동시장정책 확대

- 장애인 고용촉진 및 직업재활사업 강화

- 공공근로 등 일자리 확충

○ 중산ㆍ서민층의 삶의 질 향상

- 저소득 근로자와 서민에 대한 주택구입자금 및 전세금 지원 확대

- 종업원지주제, 성과배분제 활성화, 근로소득세 경감 등 근로자 복지시책 확대

- 사회보험 적용 확대

○ 민간참여의 활성화

□ 생산적 복지의 평가

- 김대중정부의 ‘생산적 복지’는 ‘제3의 길’류의 정책과 함께 그동안 미흡했던 일반적 복지시책을 다수 포함하고 있음. 이것은 ‘생산적 복지’가 국정지표 수준에서 하나의 복지 이념으로 거창하게 제기되었지만, 실제로는 잡다한 정책들의 모음 수준이라는 것을 보여줌.

- 이것은 서구에서 제기된 복지 개혁과 당시 우리 사회에서 요구되었던 복지개혁의 과제가 달랐음에도 무분별하게 ‘생산적 복지’라는 이념을 도입했기 때문임. 서구에서 생산적 복지는 복지의 축소 및 복지급여의 근로연계 등을 통해 복지의존을 줄이고 복지비용을 감축하는 것을 목표로 했음. 이에 반해 복지 수준이 열악한 우리나라에서는 서구와 같이 복지병을 거론할 수가 없으며, 오히려 복지의 확대가 복지개혁의 과제였음. 그러나 김대중정부는 실업과 빈곤의 확대라는 상황 자체가 강력하게 요구하는 복지의 확대를 극히 부분적으로만 수용하였고, 그것을 ‘생산적 복지’라는 이념으로 정당화하고자 했음.

- 결국 ‘생산적 복지’는 있지도 않은 복지병을 핑계로 열악한 복지 수준을 정당화하고 복지의 확대를 왜곡된 방향으로 이끌었음. 비유하자면 수술 후 회복기에 접어든 환자에게나 처방할 수 있는 치료요법을 수술을 해야만 소생 가능한 위독한 환자에게 처방한 것과 같음.

- 단적으로 국민기초생활보장제도와 같이 국민최저선의 관점에서는 복지의 확대가 이루어졌지만, 그 이상의 복지확대는 제대로 이루어지지 않음. 오히려 복지와 노동의 연계의 지나친 강조는 이후 자활지원제도를 포함하고 있는 국민기초생활보장제도의 문제점으로 드러나게 됨.

2) 노무현 정부의 사회복지정책

□ ‘참여복지’의 핵심적 내용

○ 전 국민을 위한 참여복지의 실현

- 노인일자리, 연금제도, 요양체계, 평생교육 활성화 등 노인복지 차원을 넘어선 종합적인 고령사회 대책 수립

- 차상위계층에 대해 교육, 의료 등 부분급여를 시행하고 근로소득공제를 확대함으로써 기초생활보장 확대

- 사회복지사무소 설치 등 사회복지전달체계 개편을 통해 국민이 체감할 수 있는 복지 사회 구현

○ 전 국민 평생건강 보장체계 실현

- 공공병원 확충 및 지역보건센터형 보건지소 설치 등 공공보건의료의 강화

- 학교보건, 산업보건 등 전국민을 대상으로 하는 적극적 건강증진사업 및 주요질병의 국가관리 체계구축

- 건강보험 제도개선과 의료급여제도 확대, 진료비 본인부담금 총액상한제도 시행 등으로 의료의 보장성 확대

○ 보육문제 해결과 여성의 사회참여 확대

- 보육료의 평균 50% 국가 지원, 평가인증제도 도입 등을 통해 안심하고 맡길 수 있는 질 높은 보육환경 조성

- 방과후 보육을 방과후 아동복지 서비스로 확대 개편하는 등 종합적인 아동보호 ·육성체계 구축

- 시간제 육아 휴직제도 도입 등 휴직제도를 쉽게 이용할 수 있는 방안을 마련하여 모성보호와 여성의 사회참여 기반확대

○ 주택가격 안정과 주거의 질 개선

- 수도권에 5년간 150만호의 주택을 건설하고 보유세를 강화하여해 주택시장 불안요인 해소

- 국민임대주택 50만호 건설을 통해 저소득층 주거안정 도모

- 최저주거기준 미달 가구에 대한 실태조사와 임대아파트 우선공급, 주거환경정비 사업 등을 통해 주거여건 개선

□ ‘참여복지’의 평가

- 참여정부라는 별칭에 걸맞게 ‘참여복지’라는 근사한 레토릭을 구사함에도 불구하고 독자적인 이념태로서의 내용은 보이지 않음. 즉 ‘생산적 복지’를 대체할만한 복지이념으로 보기도 어려움.

- ‘생산적 복지’와 마찬가지로 국정과제로 거창하게 제기했지만 현실에서는 말 만큼의 변화가 보이지 않음. 이는 사회적으로 요구되는 복지과제를 나열하면서도 그것을 어떻게 현실화시킬지에 대한 계획이 부재하기 때문임. 실제로 최근까지 노무현정부의 복지정책은 ‘전 국민을 위한 참여복지의 실현’과는 매우 큰 괴리를 보임. 결국 노무현정부가 출범시에 선언한 ‘참여복지와 삶의 질 개선’이라는 과제는 집권 2년 동안 무력해졌음. 노무현정부는 결국 2004년 말에야 복지정책의 재구축을 위한 구체적인 정책 방향을 본격적으로 제시함.

□ ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’의 핵심적 내용

○ 2004년 11월 10일 청와대에서 개최한 제 56회 국정과제회의에서 빈부격차․차별시정위원회가 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’을 발표함. 일을 통한 빈곤탈출 지원정책이 나온 배경은 경제위기 이후 산업구조와 노동시장이 양극화됨에 따라 비정규직이 크게 늘어나는 등 일을 하고 있음에도 생활이 어려운 계층과 취업과 실직을 반복하는 계층 등 근로빈곤층(Working Poor)은 크게 늘어난데 반하여, 이들에 대한 사회안전망은 크게 미흡했기 때문임. 즉 근로빈곤층은 사회보험의 혜택에서도 소외되고 극빈층도 아니어서 기초생활보장 등 공공부조의 보호도 받지 못하는 상황임.

○ 주요 내용은 경제위기 이후 노동시장 양극화에 의해 새롭게 대두된 근로빈곤층에 대한 사회안전망을 강화하는 것임. 근로빈곤층 사회안전망 구축방향은 의료․교육․주거 지원 등 기초적․필수적 복지의 단계적 확대, 근로능력 있는 국민에 대한 소득지원은 근로와의 연계 강화임. 근로와의 연계 강화를 위해 근로소득보전세제(EITC)의 도입 검토, 사회적 일자리의 확대, 자활지원정책의 내실화 등을 제시함.

- 2008년까지 차상위계층에 대해 기초적․필수적 복지 확대 : 의료․교육․주거지원 등 기초적․필수적 복지를 저소득층으로 확대해서 근로빈곤층의 부담을 완화하고 일할 여건을 조성함.

- 근로소득보전세제(EITC) 도입 본격 검토 : 일하는 빈곤층의 소득을 보전하기 위하여 조세제도를 통해 소득을 지원하는 근로소득보전세제의 도입을 본격적으로 검토함. 근로소득보전세제는 일종의 마이너스 조세로서 저소득층에게 근로소득이 증가할수록 지원액을 늘림으로써 소득을 지원함은 물론 근로에 참가하도록 촉진하기 위한 제도로서 미국, 영국, 호주 등 영미계통국가에서 발달한 제도임.

- 2004～2008까지 1조원을 투입, 연평균 5만개의 사회적 일자리 창출

- 자활사업의 내실화

- 비영리 저소득층 민간 창업지원기관을 지원․육성, 공공부문과 경쟁체제 구축

□ ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’의 평가

- 일을 통한 빈곤탈출 지원정책(이하 지원정책)은 국정지표로서의 ‘참여복지’가 유명무실화된 이후, 노무현 정부가 처음으로 본격적인 복지정책 구상을 발표한 것이라고 할 수 있음. 지원정책은 최근 노동유연화로 인한 비정규직의 확대 현상에 의해 근로빈곤층 문제가 심각한 사회문제로 대두된 조건에 대한 대응책임.

- 지원정책에서 밝히고 있듯이 근로빈곤층의 증가 원인은 일자리 양극화, 고용불안 등 비정규직의 증가임. 그러나 지원정책은 문제의 진단에 따른 처방을 제시하지 못함. 즉 근로빈곤층 확대의 주요한 원인인 차별받는 비정규직의 확산을 방지할 수 있는 처방이 전혀 없음. 다만 부분적인 사회안전망 확대를 통해 빈곤층을 선별적으로 보호하겠다는 것임. 노동유연화 등 신자유주의적 경제정책을 오히려 더 강하게 밀어붙이고, 시장에서 탈락하는 빈곤층에 대한 보호조치로써의 사회안전망 확대라는 복지패러다임이라고 할 수 있음. 이러한 정책방향은 빈곤 문제를 근본적으로 해결하기는커녕 오히려 고착화시킬 수 있음.

- 또한 복지정책의 차원에서 탈빈곤정책의 전제는 빈곤층에 대한 기초적 서비스의 보장임. 그러나 지원정책에서 제시하는 기초적 서비스의 확대는 전면적이기 보다는 부분적이고 점진적이어서 실제 탈빈곤정책의 효과를 발휘하기는 어려움. 단적으로 의료, 교육, 주거에 대한 부분급여제도의 도입이 아닌, 현재의 지원수준을 소폭으로 확대하는 정도로 저소득층의 빈곤을 방지하고 탈빈곤을 지원하기는 어려움.

- 결론적으로 근로빈곤층에 대한 의료, 교육, 주거지원 확충은 그래도 다행한 일이지만, 비정규 확산의 문제, 사회보험 사각지대 해소 방안, 개별급여제도 도입 등을 제시하지 않은 채 지원정책을 제시한 것은 근본 원인에 대한 해결방안 없이 근로연계복지만 강화시키는 것임. 특히 근로소득보전세제(EITC)는 전형적인 미국식의 근로연계복지제도로써 우리 사회의 복지발전 모델을 미국형으로 왜곡시켜 빈곤의 고착화를 심화시킬 가능성이 매우 큼. EITC는 시장경쟁력이 떨어지는 빈곤층에게 스스로 노동시장에서 취업의 길을 찾으라는 것이기에, 빈곤층이 취업할 수 있는 저임금 일자리를 대량으로 필요로 함. 이는 노동시장을 더욱더 왜곡시킬 가능성이 크며, 최저임금의 인상을 억제하는 효과가 있음. 지원정책은 노무현 정부가 ‘생산적 복지’의 이념을 그대로 이어받아 신자유주의적 경제정책의 부산물인 사회적 양극화의 심화와 빈곤의 확대를 적절한 수준으로 조절하는 정도로 복지정책을 구사하겠다는 구체적인 의지의 표현임.

□ ‘희망한국 21-함께하는 복지’의 핵심적 내용

- 위의 지원정책이 정책검증과정이나 예산확보과정이 부실하여 정책의 상당수가 공수표로 끝날 가능성이 컸던 반면 ‘희망한국 21’은 실질적인 집행계획과 예산확보 방안까지 포함함으로써 약속어음이 아닌 보증수표에 가까운 방안이라고 할 수 있음. 즉 실제 정책으로 외화될 가능성이 훨씬 높아진 것임.

- ‘희망한국 21’에 따르면 향후 4년간(06~09년) 사회안전망의 개선 보완을 위해 총 8.6조원(일반회계 4.7, 기금 1.5, 지방비 2.4조)을 신규투자 한다고 함. ‘희망한국 21’의 기본방향은 ①사회안전망 확충으로 국민기본생활보장 및 사회통합 제고, ②사후지원에서 탈빈곤 및 빈곤예방으로 정책 패러다임 전환, ③사회보장제도의 형평성 및 건강성 제고, ④저출산․고령사회에 대비, 지속가능한 사회안전망 구축임.

- ‘희망한국 21’는 세부 정책과제로 ①기초생활보장제도 내실화, ②차상위계층에 대한 빈곤예방 및 탈빈곤정책의 강화, ③사회안전망 추진체계 개편 등 3개 분야에서 22개 중점과제를 추진과제로 제시함.

□ ‘희망한국 21-함께하는 복지’의 평가

- ‘희망한국 21’의 내용을 전반적으로 살펴보면 빈곤층의 사회적 배제를 방지할 수 있는 근본적인 사회보장체계 개혁방안이 부재하고, 몇 가지 개선사항 조차 부분적이고 실무적인 수준에 그치고 있으며, 노인수발보험 등 그나마 새롭게 도입하려는 제도의 결함이 매우 심각하게 드러남.

- 기초보장제도의 전면적 개혁 회피 : 최저생계비 이하의 빈곤층 중 기초보장제도의 수급자가 140만명에 그치는 데 반해, 비수급 빈곤층이 372만명이라는 점에서 기초보장제도의 사각지대 문제는 매우 심각한 수준임. 그러나 ‘희망한국 21’은 사각지대 해소를 위한 방안으로 극히 부분적인 개선(부양능력 판정 기준을 부양의무자가구 최저생계비의 120%→130%로 완화)을 제시하는데 그침. 그리고 긴급지원제도의 도입으로 기초보장제도의 개선을 갈음하려함.

- 미흡한 빈곤예방 기능 강화 대책 : 의료, 주거, 교육에 대한 개별급여제도 도입을 통한 지원 대상자 확대라는 시대적 요구를 무시하고, 보육․노인․장애인에 대한 서비스의 공공성 강화 계획을 포기하고 있으며, 노인․장애인의 소득보장 확대 방안이 부족함. 전반적으로 기존 대책의 반복, 근본적 대책 부재가 드러남.

- 결국 ‘희망한국 21’은 ‘참여복지와 삶의 질 향상’, '일을 통한 빈곤탈출 지원정책'에 이어 거창한 수사와 어울리지 않는 초라한 대책으로 일관함. 차이가 있다면, 후자로 올수록 정책과제가 보다 구체화되고 현실 정책으로 외화되는 비율이 높아진다는 점임. 즉 정권 출범 초기 ‘참여복지와 삶의 질 향상’의 주창이 실천 의지 없는 거창한 수사에 그친 반면, ‘일을 통한 빈곤탈출 지원정책’을 거쳐 ‘희망한국 21’로 이어지는 과정에서 노무현정부 입장에서는 실제 실현 가능한 정책들로 복지 정책의 내용이 구체화되고 있음. 실제로 ‘희망한국 21’에서 제시하는 내용은 대부분 발표 직후 현실화했거나 현실화하는 과정을 밟고 있음.

- 그러나 문제는 정책의 구체화속에서 새로운 정책 패러다임의 구축이라는 담론은 실종되고 용두사미격으로 기존 대책을 지속적으로 반복, 재생산하고 있다는 점임. 결국 복지정책 패러다임의 전환을 강조하는 노무현 정부의 복지패러다임은 화려한 수사에도 불구하고 새로운 복지패러다임을 구축한 것이라고 평가하기 어렵고 ‘생산적 복지’의 연장선에 있다고 할 수 있음. 신자유주의적 경제정책을 포기하지 않는 노무현 정부의 복지정책은 단지 위독한 환자에게 진통제를 주사하는 식의 단기적, 대증적 용법에 불과함.

제2장 공공부조

3. 국민기초생활보장제도

4. 범주적 공공부조제도

5. 의료급여제도

3. 국민기초생활보장제도

□ 국민기초생활보장제도는 일반적으로 생활보호제도에 비해 한 단계 진전된 제도로 이해됨. 그것은 생활보호제도가 국가에 의한 시혜적, 보호적 성격이 강했던 데 비해, 국민기초생활보장제도는 빈곤층의 권리적 성격이 강하기 때문임.

- 이는 법적 용어의 차이에서도 드러나는데, 생활보호제도에서 보호대상자, 보호기관 등의 용어를 사용했지만, 국민기초생활보장제도는 수급자, 보장기관 등의 용어를 사용함.

- 국민기초생활보장제도와 생활보호제도의 가장 큰 차이점은 대상자에 있음. 생활보호제도는 18세 미만, 65세 이상의 근로무능력자를 보호대상으로 삼았음. 그에 비해 국민기초생활보장제도는 근로능력이 있는 빈곤층도 수급대상에 포함시킴. 즉 국민기초생활보장제도의 수급대상을 근로능력자까지 확대하여 전 국민의 기초생활을 사회적 권리로 보장하겠다는 법적 의미를 내포한다는 점에서 이는 획기적인 일이라고 할 수 있음.

1) 국민기초생활보장제도의 현황

□ 수급자 선정기준

○ 수급대상은 ‘부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자로서, 소득인정액이 최저생계비 이하인 자’임. 즉수급자로 선정되기 위해서는 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 동시에 충족시켜야 함.

○ 소득 및 재산 기준

- 수급을 받기 위해서는 해당 가구의 소득인정액이 가구별 최저생계비 이하여야 함. 여기서 소득평가액은 개별가구의 실제소득에도 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위해 산출한 금액이고, 재산의 소득환산액은 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 개별가구의 재산가액에 소득환산율을 곱하여 산출한 금액임.

소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액

				= (재산 - 기초공제액 - 부채) × 소득환산율
		= 실제소득 - 가구특성별 지출비용 - 근로소득공제

가구규모	1인	2인	3인	4인	5인	6인
2005	401,466	668,504	907,929	1,136,332	1,302,918	1,477,800
2004	368,226	609,842	838,796	1,055,090	1,199,637	1,353,680

<표> 2005년도 가구별 최저생계비(단위 : 원)

주 : 7인 이상 가구의 경우, 1인 증가시마다 174,882원씩 증가(7인 가구 1,652,682원)

○ 부양의무자 기준

- 부양의무자의 기준은 1촌의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족임. 부양의무자 기준 충족 조건은 ①부양의무자가 없는 경우, ②부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우, ③부양의무자가 부양능력이 미약한 경우로 수급권자에 대한 부양비 지원을 전제로 부양능력이 없는 것으로 인정하는 경우, ④부양능력이 있는 부양의무자가 부양을 받을 수 없는 경우임.

<표> 부양의무자 기준의 적용 도해

□ 지급되는 급여

○ 급여의 원칙

- 첫째, 최저생활보장의 원칙, 즉 각종 급여를 통해 최저생활을 보장해야 함.

- 둘째, 보충급여의 원칙, 즉  최저생계비로 산출된 현금급여기준과 소득인정액의 차이를 급여로 지급함.

- 셋째, 자립지원의 원칙, 즉 근로능력이 있는 수급자에게는 자활사업에 참여할 것을 조건으로 급여를 하고,  조건불이행자에게는 수급자 본인의 생계급여 일부 또는 전부를 지급하지 않을 수 있음.

- 넷째, 개별성의 원칙, 즉 급여수준을 정함에 있어서 수급권자의 개별적 특수 상황을 최대한 반영함.

- 다섯째, 가족부양 우선의 원칙, 즉 부양의무자에 의한 부양을 우선하며, 경우에 따라 보장비용을 징수할 수 있음.

- 여섯째, 타급여 우선의 원칙, 즉  급여신청자가 다른 법령에 의하여 보호를 받을 수 있는 경우 이를 제외함.

- 일곱째, 보편성의 원칙, 즉 기초법에 규정된 요건을 충족시키는 국민에 대하여는 성별․직업․연령․교육수준․소득원 기타의 이유로 수급권을 박탈하지 않음.

○ 지급되는 급여는 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여, 의료급여의 7종이 있으며 해당되는 경우에만 한하여 지급함. 이 중 생계급여 및 주거급여(일부는 현물)는 현금급여이며, 나머지 급여는 현물급여임.

○ 생계급여

- 생계급여는 수급자에게 의복․음식물 및 연료비, 기타 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 현금으로 지급하는 것임. 일반수급자에게 지급되는 생계급여 외에, 보장시설에 입소한 수급자에게는 시설생계급여, 급여실시여부 결정전에 긴급히 생계급여를 해야 할 필요가 있는 경우 긴급생계급여, 조건부 수급자에게는 조건부 생계급여를 지급. 생계급여의 현금급여기준은 다음과 같음.

가구별 생계급여액 = 현금급여기준액 - 가구의 소득인정액 - 주거급여액

구 분	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
최저생계비(A)	401,466	668,504	907,929	1,136,332	1,302,918	1,477,800
타 지원액(B)	57,968	96,526	131,096	164,076	188,129	213,381
현금급여기준 (C=A-B)	343,498	571,978	776,833	972,256	1,114,789	1,264,419
주거급여액(D)	33,000		42,000		55,000
생계급여액 (E=C-D)	310,498	538,978	734,833	930,256	1,059,789	1,209,419

<표> 2005년도 최저생계비 및 현금급여 기준(단위 : 원)

주 : 7인 이상 가구의 경우 최저생계비는 1인 증가시 174,882원씩 증가, 현금급여기준은 1인 증가시 149,630원씩 증가(7인가구 1,414,049원)

○ 주거급여

- 주거급여는 수급자의 주거실태에 따른 적정한 급여가 이루어지도록 하고 수급자가 보다 나은 주거환경에서 거주할 수 있도록 유도하기 위해 생활보호법상의 생계급여에서 분리, 신설됨. 수급자에게 주거안정에 필요한 임차료, 유지수선비 등을 지급함. 주거급여는 생계급여에 포함되어 있는 부분과 주거급여로 분리된 부분이 있음.

- 자가가구에게는 현금급여를 70%, 현물급여를 30% 실시하며, 그 외의 가구는 현금급여를 함. 주거급여가 불필요하거나, 타법령 등에 의하여 주거를 제공받고 있는 수급자에게는 주거급여를 제공하지 않음.

- 한편  저렴한 비용으로 자가 가구 등의 주거환경을 개선하고, 수급자가 참여하는 ‘집수리 도우미사업’을 활성화하기 위해 현물급여를 하는데, 자가가구에 해당하는 수급자에게 지급하는 것이 원칙이지만, 자가가구가 아니더라도 수선 및 점검 서비스가 필요한 가구에 대한 지급도 가능함.

<표> 2005년도 최저주거비 현황(단위 : 원)

주: 최저주거비는 가구별 최저생계비의 17.7%

가구규모	1인	2인	3인	4인	5인	6인
생계급여에 포함된 주거비	38,059	85,325	118,703	159,131	175,616	206,571
주거급여	33,000		42,000		55,000
계 (최저주거비)	71,059	118,325	160,703	201,131	230,616	261,571

○ 교육급여

-  기초생활보장 수급자에 대하여 적정한 교육기회를 제공함으로써 자립능력을 배양함과 동시에 빈곤의 세대전승을 차단하기 위해 교육급여를 시행함.

- 수급자 중 중․고등학교에 입학 또는 재학하는 자 및 이와 동등한 학력이 인정되는 각종학교, 평생교육법에 의한 평생교육시설의 학습에 참가하는 자가 있을 때 지급되며, 중학교 의무교육을 받거나 학비를 감면 또는 면제받는 경우에는 그 감면범위에 해당하는 학비는 지원하지 않음. 다만 장학금 수혜자 또는 장학상 필요한 경우의 학비 감면자에 대하여는 학비 전액을 지급함.

- 고교생의 경우 입학금, 수업료, 교과서대(10만원), 학용품비(40,000원)를 지급하고, 중학생의 경우 부교재비 28,000원(연1회), 학용품비(40,000원)를 지급함.

○ 해산 및 장제급여

- 해산급여는 분만전과 분만후의 필요한 조치와 보호를 위해 지급되며, 출산여성 1인당 200,000원을 현금으로 지급함.

- 장제급여는 수급자가 사망한 경우 필요한 장제조치를 위해 지급하는데, 근로능력자가 없는 가구에 500,000원, 있는 가구에는 300,000원을 현금으로 지급함.

○ 의료급여

- 의료급여는 별도의 의료급여법에 의해 지급함. 가구 단위 급여를 원칙으로 하며, 특례수급권자, 시설수급자, 행려환자 등에 대해서는 개인단위로 지급함.

- 18세 미만 65세 이상 수급자는 1종, 기초법 대상자 중 나머지는 2종으로 구분함. 1종 수급자는 법정본인부담 전액을 지급하고, 2종 수급자는 85%를 지급함.

- 의료급여는 시․군․구의 인증으로 의료급여증을 발급받아 의료기관을 이용함으로써 지급되는데, 건강보험가입자와의 차별로 인한 문제가 야기되기도 함. 많이 개선되기는 했지만 의료기관에 대한 진료비 지급기간이 길어 의료기관이 수급자 진료를 거부하는 관행이 있었고, 정신질환 등 정액수가가 적용되는 서비스 항목의 경우 건강보험환자와 의료급여환자를 차별하는 관행은 여전함. 낙인 효과를 방지하기 위한 대책이 필요함.

○ 자활급여

- 자활급여는 자활사업에 의해 지원되는 각종 사업들에서 얻는 소득 등을 의미함. 자활사업에는 조건부수급자, 자활급여특례자, 조건부과 제외자, 일반수급자 등 수급자와 가구소득이 최저생계비의 120% 이하인 차상위계층이 참여할 수 있음. 조건부 수급자는 근로능력이 있는 수급자 중 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를 지급받는 수급자로서 의무적으로 자활사업에 참여해야하고, 그렇지 않으면 생계급여의 일부 또는 전부가 중지됨. 조건부수급자를 제외한 다른 대상자들은 신청에 의해서 자활사업에 참여할 수 있음.

□ 기초생활보장제도 예산

- 기초보장예산은 지금까지 꾸준히 늘어왔음. 그런데 예산 증액과 관련해서는 한 가지 짚고 넘어갈 지점이 있음. 그것은 특히 2000년, 2001년에 예산이 크게 증액된 요인에는 의약분업 시행과 관련하여 1999년 11월 이후 2000년 9월까지 4차례에 걸쳐 진료수가가 40.5% 인상된 것이 큰 몫을 차지한다는 것임. 수가 인상으로 국민건강보험 재정이 위기에 처했고, 그에 대한 국고 지원액이 증가했던 것임. 그리고 기초보장제도 예산 중 의료급여가 50.2%를 차지하는 것도 지적하지 않을 수 없음. 물론 의료급여의 증가는 기초보장제도 수급자들의 상당수가 노인, 장애인 등 의료수요가 비수급자에 비해 높은 계층인 점과 관련이 더 깊음. 그러나 의료급여의 필요성에도 불구하고, 의료급여 비중이 지나치게 높다는 것은 상대적으로 생계급여 등 상시적인 급여가 줄어든다는 것을 의미함.

<표> 기초보장예산 증가추이(1998-2004)

구분	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
							금액	비율
합계	10,901	18,479	23,321	27,923	33,819	35,046	37,530	100.0
[생활보장]	10,640	17,467	22,542	26,999	32,343	33,553	35,592	94.8
생계급여	4,484	8,388	10,730	12,835	12,641	13,130	13,939	37.1
주거급여	-	-	414	1,742	1,793	1,785	1,838	4.9
교육급여	649	914	986	960	940	935	881	2.3
의료급여	5,462	8,098	10,323	11,397	16,904	17,617	18,823	50.2
해산․장제급여	45	67	89	65	65	87	112	0.3
[자활지원]	261	1,012	779	924	1,476	1,493	1,933	5.2

2) 국민기초생활보장제도의 평가

□ 광범위한 사각지대의 존재

- 2005년 보건복지부의 발표에 따르면 기초생활보장 수급자는 138만명, 빈곤층임에도 수급을 받지 못하는 비수급 빈곤층은 372만명임. 또한 최저생계비의 120% 미만의 소득을 가지는 차상위계층은 206만명임. 따라서 실질적인 빈곤층은 700만명이 넘는 것임. 최저생계비 이하의 빈곤층으로 한정해도 수급자의 두 배가 넘는 비수급 빈곤층의 존재는 현재의 기초생활보장제도의 사각지대가 얼마나 넓은지 보여줌.

- 광범위한 사각지대가 존재하는 원인은 기본적으로는 지나치게 가혹한 수급자 선정 기준 때문임. 첫째, 부양의무자 기준이 지나치게 가혹함. 보건사회연구원의 조사에 의하면 저소득가구 중 25.7%가 부양의무자 기준만으로 수급자격에서 탈락함. 이들 중 상당수가 어떠한 경제적 부양도 받지 못함. 부양의무자 기준으로 인해 수급탈락한 가구의 56.2%가 사적 소득 이전을 전혀 받지 못함.

- 다만 2005년 말, 정부는 ‘희망한국 21’의 발표대로 부양의무자의 부양능력 판별기준을 약간 개선한 바 있음. 즉 부양능력 판별기준을 최저생계비의 120%에서 130%로 올렸음. 그러나 이로써 늘릴 수 있는 수급자는 11만 6천명에 불과함.

- 둘째, 소득 및 재산 기준의 문제도 지적할 수 있음. 위의 표에서처럼 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합친 소득인정액 때문에 수급탈락한 비율이 44.4%에 이름. 특히 현 조세체계의 문제로 인해 영세 자영업자와 비정규직의 소득파악이 정확히 안됨. 이들의 실제 소득보다 높은 추정 소득을 부과할 가능성이 존재함.

<표> 국민기초생활보장 수급자 탈락 사유(단위 : %)

자료 :『2004년도 재산의 소득환산제 및 부양의무자 기준 개선을 위한 조사』 결과

김미곤 외(2003),『국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 연구』에서 재인용.

탈락 사유	가구수	비율
부양의무자 기준 때문	1042	25.7
소득인정액 기준 때문	1798	44.4
두 기준 모두 때문	1211	29.9
합계	4051	100.0

<표> 부양의무자 기준으로 인한 수급 탈락가구의 사적이전소득 유무(단위 : %)

가구 규모	1인 가구	2인 가구	3인 가구	4인 가구	5인 가구	6인 가구	전체
사적이전소득 없음	43.9	53.2	73.4	79.4	85.7	75.0	56.2
사적이전소득 있음	56.1	46.8	26.6	20.6	14.3	25.0	43.8

주 : 수급 탈락가구는 최저생계비 이하의 소득가구 중 국민기초생활보장법의 재산기준을 충족시키는 가구를 말함.

자료 : 통계청, 2001 가구소비실태조사원자료.

김미곤 외(2003),『국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 연구』에서 재인용.

□ 통합급여체계에 따른 전부 아니면 전무(all or nothing)식 급여 지급

- 수급자로 선정되면 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산 및 장제급여, 의료급여를 모두 지급받음. 그러나 수급자 선정에서 탈락하면 아무런 급여를 받을 수 없음. 이에 따라 소득수준이 수급자와 크게 다를 바 없는 차상위층이 국민기초생활보장제도의 지원에서 배제됨. 이러한 급여체계는 여러 가지 문제점을 야기시키는데, 일단 수급자로 선정된 빈곤층은 수급자격을 유지하기 위해 아예 일을 하지 않거나, 소득이 발생한 사실을 숨기는 경향이 생김. 이는 빈곤층의 자활의지를 감소시키고 복지의존성을 높이는 결과를 초래함. 또한 수급․비수급간의 형평성 문제도 야기됨.

□ 지나치게 낮은 최저생계비로 인한 소득보장 정도 미흡

- 2004년은 최저생계비를 5년 만에 계측한 해였음. 지난 5년간 최저생계비가 물가인상율 정도의 인상폭 밖에 없었던 것을 고려하면 2005년 최저생계비는 대폭적인 인상이 필요했음. 실제 계측된 최저생계비는 결정된 것에 비해 매우 높은 수준이라고 알려져 있음.

- 그러나 발표된 2005년 최저생계비 인상률은 기대에 크게 못미쳤음. 최저생계비는 수급자 선정 기준임과 동시에 급여 지원 기준임. 때문에 낮은 최저생계비는 수급대상을 축소하는 문제와 함께 빈곤층에 대한 소득보장도를 떨어뜨림.

<표> 2004, 2005년 가구별 최저생계비 현황

	1인가구	2인가구	3인가구	4인가구
2004년	36만 8천원	61만원	83만 9천원	105만 5천원
2005년	40만 1천원	66만 9천원	90만 8천원	113만 6천원
인상률(%)	9.0	9.7	8.2	7.7

□ 중앙․지방 정부간 매칭펀드로 이루어지는 예산 구조상의 문제

- 현재 국민기초보장제도 예산은 중앙․지방정부간 매칭펀드로 이루어짐. 서울은 50%, 그 외 지역은 80%를 중앙정부에서 지원함. 문제는 지역간 불균등 발전에 따라 재정자립도의 격차가 크다는 점임. 상대적으로 낙후한 지역은 재정자립도가 낮은데 반해 빈곤층은 많음. 재정자립도가 낮은 전남(14%)의 경우 기초생활보장 대상자 비율이 전국 평균인 3.1%에 비해 두배 이상 높은 6.8%로 전국에서 제일 높음. 또한 중앙․지방간 재정 분담은 광역시도간 재정력 차이는 일부 반영되어 있으나 기초자치단체의 격차는 반영되어 있지 않음. 지방정부의 재정력 격차 때문에 지방정부에 따라서는 예산을 줄이기 위해 지나치게 수급자격 심사를 엄격하게 하거나, 적극적인 수급자 발굴 노력을 소흘히 할 수 있음.

<표> 2004년도 광역자치단체별 재정자립도 비교(단위 : %, 억원)

주 : * 일부 사업은 제외된 국고 3조 2,147억원에 대한 지방비 부담액임.

자료 : 국회예산정책처,「2005년 예산안 분석」.

총인구대비 기초생활보장 대상자 비율			복지사업 지방비 부담액			재정자립도
순위	지자체	비율	순위	지자체	부담액	순위	지자체	자립도
1	전남	6.83	1	서울	4,445	1	서울	95.5
2	전북	5.85	2	경기	2,231	2	경기	78.8
3	경북	4.40	3	전남	1,451	3	인천	75.9
4	충남	4.18	4	경북	1,376	4	부산	75.6
5	강원	3.83	5	부산	1,337	5	대전	74.4
6	제주	3.75	6	전북	1,321	6	대구	73.2
7	충북	3.56	7	경남	1,255	7	울산	69.6
8	광주	3.51	8	충남	999	8	광주	59.8
9	경남	3.20	9	대구	800	9	경남	38.3
10	부산	3.05	10	충북	774	10	제주	34.7
11	대구	3.04	11	강원	765	11	충북	31.3
12	대전	2.63	12	인천	632	12	충남	30.5
13	인천	2.20	13	광주	620	13	경북	29.4
14	경기	1.85	14	대전	446	14	강원	28.9
15	서울	1.72	15	제주	380	15	전북	25.9
16	울산	1.53	16	울산	333	16	전남	21.1
	평균	2.89		합계*	15,866		평균	57.2

<표> 2004년 서울시 자치구별 사회보장비 점유율(단위 : 백만원)

자료 : 2004, 강서구 사회복지 정책토론회.

구분		일반회계	사회보장비	점유율(%)	재정자립도(%)
자치구평균		173,085	36,215	20.9%	50.3%
최상위	강서구	203,411	65,087	32.0%	43.8%
	노원구	214,412	72,452	33.8%	29.5%
최하위	중구	166,866	21,372	12.8%	92.7%
	용산구	166,489	21,694	13.0%	53.0%

□ 사회복지전담공무원의 부족에 따른 인프라 문제

- 현재 전국적으로 읍, 면, 동에 배치된 사회복지전담공무원은 약 7,200여 명임. 평균적으로 전담공무원 1인이 담당하는 기초보장 수급자 가구는 97세대, 사회복지 대상자는 470여명임. 담당 가구수 과다로 인한 업무과중과 함께 부양의무자에 대한 조사가 업무에서 지나치게 많은 비중을 차지하는 점도 문제임. 심한 경우는 부양의무자에 대한 조사가 70% 정도로 업무 중 비중이 지나치게 높음. 이러한 요인으로 인해 전담 공무원들은 세밀하게 수급자들을 관리하지 못하며, 적극적인 수급자 발굴을 위한 현장조사 등은 엄두를 내기 힘든 상황임.

3) 국민기초생활보장제도의 향후 개선방향

□ 빈곤 예방 : 불안정 노동의 증가 등 왜곡된 노동시장 개혁 필요함

- 우선 빈곤 예방을 위해서는 기본적으로 1차 분배(노동시장)가 정상적으로 작동하는 것, 즉 일자리 창출이 필요함. 다만 불안정한 일자리가 아닌 유효한 일자리를 만드는 정책이 필요함.

- 그러나 일자리 창출과 관련하여 두 가지 문제, 즉 일자리 자체가 창출이 안되는 것과 창출되는 일자리의 대부분이 불안정한 일자리라는 현실에 직면해있음. 지표실업률만 보았을 때 98～99년 정점에 이르렀던 실업률은 2000년 이후부터는 안정되는 추세이고 최근까지도 3% 대에 머물러 있음. 이는 수치상으로는 거의 완전 고용상태임을 의미함. 그러나 지표실업률과 체감실업률과의 괴리가 매우 큼. 지표실업률과 체감실업률에 괴리가 생기는 원인은 고용없는 성장(고용유발계수가 적은 IT 부문 확대, 상시 구조조정체계 하에서 불안정 노동의 증가)과 구직단념자 증가 등을 들 수 있음. 특히 체감실업률과 지표실업률의 격차를 통해 간접적으로 확인할 수 있는 것은 임시직 및 일용직 등 불안정한 노동계층이 다수 존재한다는 점임.

- 또한 지표실업률은 안정적임에도 불구하고 빈곤계층이 증가하는 것은 근로빈곤층이 증가함을 의미함. 일자리 양극화 진행으로 일을 함에도 충분히 소득을 얻을 수 없는 근로빈곤층은 대부분 고용 불안으로 취업과 실직을 반복하는 불안정 노동에 종사하는 비정규직 노동자거나 영세 자영업자임.

- 빈곤 방지를 위한 가장 기본적인 방법은 경제성장을 통한 일자리 창출임. 그러나 성장이 직접적으로 빈곤을 방지하지는 못하고, 특히 현재처럼 고용없는 성장이 계속될 경우 성장에 따른 과실은 소수에게 집중될 가능성이 높음. 때문에 사회보험 등 사회보장체계와 정부의 적극적인 노동시장 개입정책이 필요함. 비정규직의 확산을 막고 정규직과 비정규직의 차별을 해소해나가야 함.

□ 국민기초생활보장제도의 전면적 개편이 필요

- 1차 분배인 노동시장에의 적극적 개입을 통해 빈곤 예방을 위해 노력하더라도 빈곤층은 발생함. 따라서 빈곤 보호를 위한 별도의 대책이 필요함. 그런데 현재 빈곤 보호를 위한 대책은 사실상 국민기초생활보장제도에 국한되어 있음. 국민기초생활보장제도의 빈곤선은 최저생계비지만, 그보다 약간 높은 소득 수준의 저소득층에 대한 대책은 극히 협소함.

- 최저생계비 이하의 극빈층에 대한 지원을 시행하고 있는 국민기초생활보장제도 외에 차상위층 등 저소득층에 대한 별도의 대책이 확대되어야 함. 통합급여체계를 개편하여, 의료․교육․주거 등의 부분급여를 확대해야 함. 부분급여의 대상은 단계적으로 확대해나가야 함. 장기적으로는 사회수당이나 실업부조 등의 도입을 검토해야 함.

- 물론 국민기초생활보장제도의 개선이 시급하게 이루어져야 함. 개선 방향은  사각지대 축소, 빈곤층의 사회적 배제 방지 위한 방안의 도입임. 첫째, 사각지대를 축소하기 위해서는 수급자 선정 기준을 개선하여 비수급 빈곤층을 축소해야 함. 이를 위해 부양의무자 범위를 1촌 이내로 축소하고, 부양능력 판별 기준을 중위소득 선으로 대폭 완화해야 함. 또한 장기적으로는 최저생계비 계측 기준을 현재와 같은 절대빈곤선(최저생계비)에서 상대빈곤선으로 전환하며 수급 대상을 확대할 필요가 있음. 둘째, 빈곤층의 사회적 배제를 방지하기 위한 방안 이 필요함. 단전․단수 금지 등 에너지 기본권 보장, 상담 서비스 등 빈곤층에 대한 다양한 서비스 제공, 교통급여와 통신급여 신설 등을 통해 소득보장 외에 빈곤층의 사회적 배제를 방지해야 함.

4. 범주적 공공부조제도

□ 국민기초생활보장제도가 소득인정액기준이나 부양의무자기준을 만족한다면 연령이나 대상에 상관없이 지급되는 반면, 자산조사를 통한 빈곤계층을 대상으로 하면서 특정연령이나 특정대상을 지정하는 공공부조제도가 있음. 이를 범주적 공공부조라고 부를 수 있음.

- 모부자가정이나 소년소녀가정에 대한 지원이 가장 대표적인 범주적 공공부조제도임. 그 외에도 경로연금, 장애수당, 장애아동부양수당 등이 있음.

1) 범주적 공공부조제도의 현황

□ 저소득 모·부자가정

○ 모부자가정의 실태

- 통계청 조사결과에 따르면 2000년 현재 한부모가구 수는 모두 110만 가구로, 이중 여성 한부모가구가 80.4%, 90만 가구로 대다수를 차지하고 있음.

- 빈곤가구 중 여성이 가장인 가구 비율은 45.8%임. 여성가장가구가 전체가구의 18.5% 수준이라고 볼 때 여성가장가구의 빈곤 위험은 매우 높음을 알 수 있음. 여성가장가구의 빈곤가구 비율은 21.0%로 남성가장가구의 빈곤가구 비율 7.0%의 3배에 이름. 또 여성가구주의 고용형태에 따른 빈곤율을 보면 비정규직이 정규직 보다 2.5배 가량 빈곤하며, 비정규직이 확대되는 것과 함께 비정규직의 빈곤율도 증가함.

- 최근 성정현, 송다영 교수가 2005년 5개 지역 1천6명을 대상으로 한 근로빈곤층 여성가장들의 노동실태 조사연구에 따르면 임시 일용직 비율이 82.2%이며, 월소득 82만원 이하의 저임금 소득군이 74%인 것으로 나타남. 또 응답자의 다수가(76.2%)가 부채를 가지고 있었으며, 저축액이 아예 없는 가정도 73.2%에 달하는 것으로 나타남. 신체질환이 있다고 응답한 대상자는 56.4%로 절반 이상이었으며, 적절한 치료를 받는 여성은 24.9%에 불과했고, 최소한의 치료(47.9%), 치료 받지 못함(27,2%)등으로 나타나 의료대책이 시급함을 말해주고 있음.

○ 모부자가정지원의 대상선정기준

- 배우자가 없는 母 또는 父와 18세미만의 자녀로 이루어진 가정으로, 소득인정액기준을 만족하는 가정에 지원함.

- 소득인정액을 산정하는 방식은 기초생활보장제도와 동일함. 그러나 가구원수별 선정기준은 최저생계비 대비 130%를 기준으로 하고 있음.

<표> 2005년도 최저생계비 대비 선정기준

구 분	2인가구	3인가구	4인가구	5인가구	6인가구
'05. 최저생계비	67만원	91만원	114만원	130만원	148만원
'05. 모부자가정 선정기준 상한액 (‘04년대비 증가율%)	87만원 (4.8%)	118만원 (6.3%)	148만원 (7.2%)	169만원 (8.3%)	192만원 (9.1%)

주 : 7인 이상 가구의 경우 1인 증가시마다 23만원씩 증가함.

○ 지원내용

- 6세미만 아동양육비 지원 : 월 5만원

- 고등학생 수업료 및 입학금 : 전액

- 저소득층의 자활을 위한 창업 및 운영 등에 필요한 복지자금 대출 : 2005년 기준으로 무보증대출은 1,200만원, 보증대출은 2,000만원

○ 2005년 예산

<표> 2005년도 예산현황                                    (단위 : 백만원, 명)

구분	예 산 액	지 원 인 원
계	19,529	30,294
고등학생 입학금 및 수업료	12,362	14,126
아동양육비	7,147	16,168
복지자금 대출	20억원 책정	-

○ 모자가정을 위한 시설지원

시 설 별	시설수	대 상	보호기간 (연장가능기간)	입소정원
모자보호시설	40	18세미만의 자녀를 양육하는 무주택 저소득 모자가정	3년 (2년)	1,086세대 (40개소)
	․시설지원비(2004년 기준, 2005년은 지방이양되었음) - 통합관리운영비(413천원/인,년), 학용품비(16～28천원/인,년), 부교재․교양도서비(중․고생, 60천원/인,년), 아동교통비(중․고생, 0.6천원/인, 240일), 아동급식비(0.6천원/인, 365일) ․2005년부터는 지역에 따라 지원내용이 다름.
모자자립시설	4	-18세미만의 자녀를 양육하는 무주택 저소득 모자가정 -모자보호시설에서 퇴소한 모자가정으로서 자립준비가 미흡한 가정	3년 (2년)	61세대 (4개소)
	․시설지원비(2004년 기준, 2005년은 지방이양되었음) - 통합 관리운영비(102천원/인,년) ․2005년부터는 지역에 따라 지원내용이 다름.
모자 일시보호시설	14	배우자의 학대로 인하여 아동의 건전 양육과 모의 건강에 지장을 초래할 우려가 있는 모와 아동	6월 (3월)	459명 (14개소)
	․시설지원비(2004년 기준, 2005년은 지방이양되었음) - 통합관리운영비(440천원/인,년), 학용품비(16～28천원/인,년), 부교재․교양도서비(중․고생, 60천원/인,년), 아동교통비(중․고생, 0.6천원/인, 240일), 아동급식비(0.6천원/인,365일) ․2005년부터는 지역에 따라 지원내용이 다름.
미혼모시설	10	미혼의 임신여성 및 출산 후(6월 미만) 보호를 요하는 여성	6월 (6월)	412명 (11개소)
	․시설지원비(2004년 기준, 2005년은 지방이양되었음) - 통합관리운영비(960천원/인,년), 미혼모특수치료비(200천원/인) ․2005년부터는 지역에 따라 지원내용이 다름.
양육하는 미혼모를 위한 중간의 집	9	◦2세미만의 영유아를 양육하는 미혼모로서 보호를 요하는 여성	1년 (3월)	90명 (9개소)
	․시설지원비(2004년 기준, 2005년은 지방이양되었음) - 통합관리운영비(697천원/세대,월) ․2005년부터는 지역에 따라 지원내용이 다름.

□ 소년소녀가정 지원사업

○ 1984년 소년소녀가장세대 보호대책을 수립하고 그 다음해 정부지원사업을 실시하면서 시작됨. 그러나 소년소녀가정제도의 경우 이미 UN 등에서도 폐지를 권고하는 제도임. 이에 지금은 가능한 제한하고 가정위탁보호를 추진하고 있음.

○ 소년소녀가정의 대상선정기준

- 국민기초생활보장법에 의한 수급자 중 18세미만의 아동이 실질적으로 가정을 이끌어 가고 있는 세대인 경우 소년소녀가정으로 지정됨. 하지만 15세미만의 아동으로만 세대가 구성될 경우 가능한 가정위탁이나 시설입소를 강구함.

○ 지원내용

- 생계급여 : 국민기초생활보장법에 의한 생계 및 교육급여

- 의료급여 : 의료급여법에 의한 의료급여

- 부가급여 : 70천원/인․월(2005년 이후 지방이양됨)

○ 예산현황

- 2004년 예산은 3,952,116원이나 2005년부터 지방이양됨.

2) 범주적 공공부조제도의 평가

□ 범주적 공공부조제도는 지원이 필요한 계층의 욕구를 실질적으로 충족시키기 위한 수단으로 작용하기보다는 기초생활보장제도의 부가적인 급여로 전락함.

- 대부분의 범주적 공공부조제도는 기초생활보장제도 수급자를 중심으로 급여가 지급되고 있음. 모부자가정지원이나 경로연금의 경우 기초생활보장제도의 기준보다 아주 조금 높은 수준이며, 소년소녀가정이나 장애수당, 장애아동부양수당, 장애인의료비지원 등 상당수 범주적 공공부조제도는 기초생활보장제도의 수급기준과 같음.

- 모부자가정지원이나 소년소녀가정지원은 거의 기초생활보장제도와 유사하다고 보아도 무방하며, 그보다 추가적인 지원이 많이 고려되는 것도 아님. 경로연금이나 장애수당, 장애아동부양수당은 이름만 수당일뿐 ‘수당’의 성격은 전혀 없고, 기초생활보장수급자의 생계급여에 몇만원 추가하는 것에 불과함. 즉 범주에 따른 욕구를 충족시키기에는 크게 미흡하며 그저 기초생활보장급여의 부가급여에 불과함.

□ 범주적 공공부조제도의 경우 급여가 너무 적어 실질적 효과가 없음.

- 범주적 공공부조라고 할 수 있는 대부분의 제도가 급여가 너무 적음. 생계급여에 부가적인 급여라고 해도 적음. 급여의 효과를 기대하기 어려움.

- 저소득노인에게 지급되는 경로연금의 경우 30,630~35,000원으로, 용돈수준에도 미치지 못함. 이는 65세이상의 모든 노인에게 지급되는 교통수당이 (지역마다 약간의 차이가 있지만) 월 12,000원 지급되고 있음을 감안하면 상당히 낮은 수준임.

- 장애수당이나 장애아동부양수당의 경우도 장애인가구가 비장애인가구에 비해 추가적인 소요비용이 15만8천원 정도임에도 불구하고 이를 전혀 반영하지 못함.

□ 소년소녀가정의 경우 정의 자체가 문제가 있음.

- 소년소녀가정은 아동․청소년이 경제적 지원만 되면 생활이 가능하다는 무책임한 발상에서 시작되는 것임.

- 소년소녀가정의 경우 UN에서도 폐지를 권고했을만큼 제도 자체의 문제가 많으나 지금까지 유지하고 있음. 다행히 지금은 정부가 독립가정 대신 가정위탁보호 등의 정책으로 전환하고 있지만 아직은 활발하지 못함.

3) 범주적 공공부조제도의 향후 개선방향

□ 대상선정기준의 확대

- 대부분 기초생활보장제도의 선정기준과 동일하여 수급자에게만 지원이 집중되고, 이를 제외한 저소득층에게는 지원이 거의 되지 않음.

- 범주적 공공부조의 경우 대상자의 필요가 일반가구보다 더 높기 때문에 지급되는만큼 최저생계비의 기준보다 훨씬 높은 기준에서 선정기준이 결정되어야 함.

□ 지원액의 대폭적인 인상이 필요

- 지원액이 실제적인 추가 소요액을 반영하지 못함. 지원대상이 결정된 이유는 추가 소요액에 대한 보완역할인데, 이러한 낮은 지원액은 지원대상이 장기적인 빈곤위험에서 벗어날 수 있도록 하지 못함.

- 예를 들어 모부자가정에 대한 지원의 경우 6세 이하 아동에게만 지급되는 양육비를 18세 미만 아동·청소년에게 까지 확대한다거나 입학금·수업료 외에도 학교교육에 소요되는 최소한의 비용(급식비, 부교재비 등)을 지원하는 등의 급여확대가 필요함. 장애수당이나 장애아동부양수당 등의 경우 현실적인 지원책이 될 수 있도록 추가소요액에 근접하는 급여액으로 인상이 필요함.

5. 의료급여제도

1) 의료급여제도의 현황

□ 제도의 개요

- 1977년 500인 이상 대기업 노동자를 대상으로 의료보험제도(현 건강보험)를 도입하였고, 1979년부터 의료보호제도를 시행하였음. 그러나 의료보호대상자는 진료지역 및 진료일수에 제한이 있었고 의료이용도 지정된 진료기관에 한정되는 등 의료이용에 상당한 제한이 있었음. 또한 의료급여 진료비지불이 짧게는 1년 길게는 3년씩 연체되어 의료기관에서 의료보호환자를 기피하는 현상이 발생함.

- 2000년 10월 국민기초생활보장제도의 급여내용으로 의료급여가 포함됨. 2003년부터는 2종 수급자의 본인부담보상제, 의료급여 진료절차개선 및 급여사후연장 승인제도를 도입하였고, 기초생활탈락자에 대한 한시적 보호 및 자활특례자, 만성․희귀난치성질환자 가구에 대한 의료지원을 실시함.

- 2종 수급자의 진료비 본인부담률은 20%를 유지하다가 2004년부터 15%로 조정함. 본인부담보상제도의 지급기준을 기존의 매 30일간 30만원에서 20만원으로 인하하였으며, 2004년 7월부터는 의료급여 본인부담상한제를 도입하여 본인부담금이 매 6월간 120만원 초과할 경우 초과분을 기금에서 지원함.(비급여 진료비는 원칙적으로 제외되며, 2006년부터 암의 비급여 진료비 일부에 대한 지원을 실시할 예정)

□ 수급자 및 예산 현황

- 2003년 예산상의 급여대상인원은 170만 6천명이었으나 실제 수급자수는 145만 4천명이었으며, 2004년 예산상 급여대상은 174만 3천명이었으나 실제 수급자수는 152만 8천명이었음. 이는 해마다 반복되는 문제인데, 빈곤층에 대한 정확한 실태 조사 없이 주먹구구식 예산 평성을 하기 때문임. 실태파악 미비는 예산상 수급자보다 실제 수급자가 훨씬 적음에도, 지출액은 예산액보다 많아 예비비를 전용하는 문제가 해마다 반복되어 왔음.

<표> 의료급여수급자 수와 예산                                   (단위 : 천명)

구분	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
총수급권자	1,322	1,636	1,570	1,503	1,421	1,454	1,528
1 종	648	742	811	832	829	867
2 종	674	893	759	671	592	587
전인구대비	2.8%	3.5%	3.3%	3.2%	3.0%	3.0%	3.0%
예산액(국고)	7,921 (6,043)	10,688 (8,098)	13,577 (10,320)	20,947 (15,870)	22,118 (16,901)	23,073 (17,612)	24,631 (18,807)

- 의료급여대상자는 국민기초생활수급자가 가장 많고, 국가유공자․시설보호자․광주민주화운동 관련자 등 순임.

<표> 유형별 의료급여 대상자 현황                                 (단위 : 명)

구 분	2000		2003
			세대주	부양자
총 계	1,570,009	1,453,786	826,040	627,746
<1 종>	810,684	867,305	606,683	260,622
기초생활보장수급자	642,899	690,766	487,159	203,607
시설보호자	77,211	81,715	80,608	1,107
국가유공자	80,122	80,584	33,745	46,839
북한이탈주민	1,172	2,994	1,851	1,143
인간문화재	381	425	151	274
이재민	96	1,172	352	820
의사상자 및 유족	511	428	168	260
광주민주화운동관련자	8,292	9,221	2,649	6,572
<2 종>	759,325	586,481	219,357	367,124

자료: 국민건강보험공단, 2003. 의료급여통계, 2004.

- 중앙정부는 국민기초생활보장법에 정한 기준에 따라 수급자 선정기준을 마련하고 수급내용을 결정하며, 의료급여기금 중 국고보조분(서울 50%, 그 외 80%)에 대한 지원을 함. 지방자치단체는 수급자 발굴 및 관리를 시행하고 의료급여기금을 지원(지방비 출연금 서울 50%, 지방 20%)함.

□ 급여범위 및 본인부담(의료급여법에 의한 외래 및 입원비 지원기준)

- 의료급여 환자의 급여범위는 건강보험과 동일함. 건강보험과 마찬가지로 비급여(선택진료비, 상급병실료, 기타 비급여 치료기술) 진료비는 지원하지 않음. 단, 식대에 대해서는 건강보험이 전액 본인부담인 것과 달리 의료급여 환자는 20%만 본인부담을 함.

종별	수급대상	급여원칙	본인부담
1종	기초생활 수급자 등	외래 및 입원비의 전액	- 입원시 식대의 20%
2종	기초생활보장 수급자 중 근로 능력이 있는 자	본인 일부부담을 제외한 전액지원	- 의원급 외래 1,000～1,500원 - 의원급 입원비와 병원급 외래 ․ 입원비의 15%(단, 식대 20%) - 05년 본인부담 상한제 도입
차상위계층	희귀․난치성 질환자 (98종), 차상위 12세 미만 아동, 12세 미만 입양아동 등	질병 종류 등 기준에 따라 의료급여 1종과 2종으로 구분	- 1종은 의료급여 기금에서 100%, 2종은 85% 지원 - 비급여 부분은 제외

□ 의료급여환자의 진료실적

- 의료급여 이용대상자를 외래, 입원으로 나누어 살펴보면(실인원 기준), 2003년말 현재 외래가 82.8%, 입원이 17.2%임. 대상자의 수는 제도변화로 인해 1990년에 비해 1/2 이상으로 줄어들었음을 알 수 있음.

<표> 보호종류별 의료급여 사업실적                                (단위 : 명)

구 분	대상자(연말)	외 래1)		입 원1)
		실인원	연인원	실인원	연인원
1990	3,930,389	6,683,267	48,378,956	255,854	6,040,994
2000	1,570,009	1,439,029	135,765,819	247,329	19,585,800
2003	1,453,786	1,423,825	75,341,626	295,022	23,371,897

주: 1) 진료비 지급년도 기준 인원임. 2003년말 기준, 1종이 59.7%, 2종이 40.3%임.

자료: 국민건강보험공단, 2003. 의료급여통계, 2004.

2) 의료급여제도의 평가

□ 절대 빈곤층의 일부만을 포괄하는 수급자 선정

- 최근 보건복지부의 발표에 따르면, 기초생활보장수급자 138만명, 기초생활보장 비수급 빈곤층 307만명, 소득이 최저생계비의 100∼120%인 차상위계층 206만명 등 빈곤층 규모가 716만명에 달하는 것으로 나타남. 이는 전체 인구의 15%에 해당됨. 그러나 정부가 지원하는 기초생활보장수급자 138만명으로, 전체 인구의 2.9%에 지나지 않음.

- 의료급여수급자는 대부분 기초생활보장수급자이므로 정부가 의료지원을 하는 대상도 2.9% 정도밖에 되지 않음을 알 수 있음.

<그림> 잠재적 의료사각지대의 규모

자료 : 2000 건강보험통계연보, 유경준 등, 2003.

- 의료서비스의 이용에 있어 경제적장벽이 필수의료조차도 가로막는 장벽이 된다는 것은 익히 알려진 사실임. 일례로 빈곤층이 의료급여 미수급자일 경우는 거의 의료이용이 이루어지지 않다가 의료급여 대상자로 신규 편입되면 의료 이용량이 급격하게 증가함. 저소득층 의료보장 장기발전계획에 관한 연구(서울대학교, 2003)를 보면, 10개 질병 중 정신분열증 입원을 제외한 모든 질환에서 의료급여 편입 후 의료 이용량이 대폭 증가함. 입원인원의 증가가 외래보다 크게 나타났으며, 중증만성질환으로 인한 진료건수 증가율이 매우 높게 나타남.  이는 의료급여 편입으로 의료이용의 경제적인 장벽이 낮아져 미충족된 의료에 대한 수요가 급격히 증가했기 때문으로 분석함.

□ 차상위계층 지원문제(협소한 지원대상과 저조한 발굴실적)

- 정부는 2004년 희귀난치성질환 7천, 만성질환 1만5천, 2005년 11세 이하 17만 3천명의 차상위계층에 대해 지원을 함. 그러나 지원이 필요한 빈곤계층규모가 정부가 추정하는 차상위계층 인구 320만임을 볼 때, 대상인구가 너무 협소함. 또한 2004년 10월 기준으로 정부의 차상위 의료급여대상 발굴목표 달성율은 26.1%에 불과함. 10월 15일 현재 발굴 특례자수는 5,742명으로, 정부 목표인원(2만2천)의 26.10%에 불과함.

<표> 2004년 차상위 계층 수급권자 발굴실적

목표인원		월 별 인 원
		5월	6월	7월	8월	9월	10월 15일 현재
							특례자수	전월대비 증가율(%)	목표달성율 (%)
계	22,001	525	1,113	1,820	2,820	4,320	5,742	32.92%	26.10%

- 사회복지전담공무원의 부족, 순환 보직에 따른 담당인력의 전문성 미비와 과도한 업무 하중이 원인으로 작용한 것으로 보이나, 국고보조사업인 관계로 지방비(서울 50%, 지방 30%) 부담이 사업에 대한 적극성을 부여하지 못하게 하는 것도 한 원인으로 볼 수 있음.

□ 비급여를 제외한 급여 보장

- 의료급여의 급여범위는 건강보험과 동일함. ‘의료급여법 7조(급여내용) ③보건복지부장관은 제2항의 규정에 따라 의료급여의 기준을 정함에 있어 업무 또는 일상생활에 지장이 없는 질환 등 보건복지부령이 정하는 사항은 의료급여의 대상에서 제외할 수 있다.’는 규정을 과도하게 해석하여, 법정비급여, 한시적비급여, 100/100 본인부담(06년 폐지 예정) 항목을 운영하고 있음. 비급여항목의 의료비용은 전체 의료이용부담액의 50% 내외로 추정하고 있음. 또한 비급여부담 중 절반가량이 직접적인 치료에 필요한 비용임.

- 저소득층 의료보장 장기발전계획에 관한 연구(서울대학교, 2003)에 따르면, 비급여를 포함한 총진료비 중(4개 병원급 의료기관의 진료비명세 분석결과) 비급여진료비가 1종의 경우 외래는 10.4%, 입원은 7.6%였으며, 2종은 외래가 34.7%, 입원이 29.3%인 것으로 나타남. 2종 급여자는 법정 본인 부담금을 지불해야 하므로 비급여부담과 법정본인부담을 합칠 경우 실제 건강보험 적용환자와 큰 차이가 없는 비용 부담을 가짐.

<그림> 건강보험/의료급여 자격별 의료비 지출 실태

자료 : 2005년 복지부 의료급여 수급권자 의료비 지출실태 연구결과

□ 급여범위가 의료이용의 경제적 장벽을 해소해 주지 못함

- 근로능력의 유무로 종 구분을 실시하여 의료급여 2종의 경우 입원 법정본인 부담액의 15%를 부담해야 함. 근로능력을 제외하면 1종과 2종의 경제적 부담 능력면에서는 사실상 큰 차이가 없음에도 2종 대상자는 비급여 진료비를 포함할 경우 1종 본인부담율의 5배에 달하는 본인부담을 해야 함.

- 비용부담으로 인해 의료이용을 제한당하는 사례가 많음. 서울시정개발연구원(2002)에서 강남구 주민을 대상으로 조사한 결과, 가구소득 100만원 이하 312명 중 31.1%가 의료 이용에 장해를 겪은 적이 있다고 응답하였으며, 이 중(장해를 겪은 100만원 이하 97명) 80.4%가 경제적인 이유(76.3%)와 시간적인 이유(4.1%)를 들었음.

<표> 소득 수준별 보건의료기관 이용장벽 이유               (단위 : 명, 만원, %)

구분	전체	100이하	101-250	251-400	401이상
사 례 수	191	97	33	27	34
병원비가 많이 들까봐	45.0	76.3	21.2	14.8	2.9
시간이 없어서	33.0	4.1	51.5	70.4	67.6
무서운 진단을 받을까봐	9.9	10.3	9.1	7.4	11.8
갈만한 병원이 없어서	2.6	2.1	0.0	3.7	5.9
믿을만한 병원이 없어서	2.6	1.0	9.1	0.0	2.9
혼자 움직일 수 없어서	1.6	2.1	3.0	0.0	0.0
기타	3.2	4.1	3.0	0.0	2.9
모름/무응답	2.1	0.0	3.0	3.7	5.9

자료 : 서울시정개발연구원, 2002. 강남구 보건복지 기본계획 수립연구 중간보고자료.

- 2005년 복지부 의료급여 수급권자 의료비 지출실태 연구결과를 보면, 입원관련 간접비용(교통, 숙박 등)이 건강보험환자는 16만원, 의료급여 1종 환자는 25만원, 2종 환자는 33만원인 것으로 나타남. 의료급여 2종 대상자의 의료비용 부담정도 및 미충족 의료욕구가 가장 높았으며, 그 주요원인은 경제적 부담으로 나타났음.

□ 기초통계의 미비

- 위에서 인용한 각종 보고서에서 드러나듯이, 빈곤규모를 예측하거나 빈곤규모의 변동을 구체적 변수와 함께 추적할만한 기본적인 자료가 매우 취약함. 빈곤층의 의료이용문제에 대한 기초자료를 확보하는 것은 더욱 어려운 문제임. 대다수 연구자가 사용하는 도시가계연보는 빈곤율 추정 목적의 자료가 아니고 도시지역만 조사를 하고 있으며 자영업자의 소득에 관한 자료가 매우 부족함.

- 이러한 기초통계 부족으로 현실을 반영못하는 수급대상예측과 예산배정이 반복됨. 2003년 결산기준 기초생활보장제도의 실제 수급자는 137만 수준으로 예산계획 150만명은 물론 정부 추정 절대빈곤인구 140만(2003년)명에도 못 미치고 있음. 기초생활수급자는 2001, 2002년 155만에서 2003년 137만 수준으로 계속 감소하는 상황임. 실제 수급자가 예산 목표보다 적음에도 예산 집행은 배정액을 초과하여 예비비를 사용하고 있음. 사각지대 해소를 위해 2003년부터 재산 기준을 소득인정액 기준으로 바꾸었지만, 수급대상자는 2002년 6월 139만명에서 2003년 5월 135만명 수준(03년 국감 자료집, 국회예산정책국)으로 오히려 더 줄어들었음. 2006년 이후 매년 10만명씩 수급자를 확대하고, 매년 3% 수준의 급여비 인상을 전제로 8,387(1999), 13,717(2004), 14,609(2005), 2009년 180만명,  28,748억의 예산 전망을 제시하고 있으나, 근거로 삼을만한 기초 조사가 부족한 상황에서 중장기 목표를 달성할 것이라 기대하기는 어려움.

- 이러한 이유로 의료급여 사업에 대한 평가 자체도 거의 없거나 부실한 상황임. 이는 정부가 의료급여를 단순한 시혜적 정책으로 취급하고 있음을 반증하는 것임. 2004년 10월 건강증진기금법 개정안에서 보건복지부가 건강증진기금 사업의 내용에 보건의료관련 통계사업지원을 명시하고 있음은 긍정적 변화라 할 수 있음.

3) 의료급여제도의 향후 개선방향

□ 기초통계(실태조사 포함)의 정례적 생산과 정책목표수립과 평가가 필요함

- 기초통계와 실태조사의 부족함은 정책평가의 부실로 이어지며, 이를 기반으로 한 중장기계획수립의 엉성함으로 이어짐. 기초생활보장제도를 포함한 정부의 빈곤대책이 빈곤율 개선에 미치는 영향, 의료급여 시행으로 인한 빈곤층의 건강증진효과 등에 대한 평가분석이 어려운 것이 현실이며, 빈곤정책의 우선순위를 결정할만한 구체적인 근거도 부족한 실정임.

- 보건의료와 관련하여 가장 대표적인 기초자료 부족사례는 환자의 비급여부담에 대한 실태를 들 수 있음. 비급여와 관련해서는 여러 추정이 있으나, 비급여 진료 자체가 건강보험심사평가원에 청구되는 시스템이 아니기 때문에 몇몇 병의원 조사 자료만으로 근거를 제시하는 한계를 가지고 있어 신뢰를 하기 어려운 상황임. 비급여부담 계측의 불확실함은 의료급여 및 건강보험 보장성을 확대하기 위한 중장기계획수립에 어려움을 던져 주고 있음.

- 1998년 보건사회연구원의 OECD 보건통계 생산방법에 관한 연구는 통계생산과 관련한 유의미한 개선점을 제시하고 있음. 위 연구는 통계 생산의 유의점으로 기존 조사의 활용도에 대한 검토, 통계자료 분석결과의 활용도에 대한 검토, 조사규모 및 조사방법의 적절성 검토를 제시하고 있으며, 통계 자료 수집의 개선점으로 보건의료 유관부서인 교육부, 환경부, 행정자치부, 건설교통부, 노동부, 법무부, 통계청, 경찰청, 국세청 등과 연계하여 통계생산 시기조정(적기 공급)과 제공 시스템의 정비 등 협조 체계 구축, 시간과 비용․노력 절감을 위한 상호 규격화, 통계 생산 적격 부처의 조정을 제안하고 있음.

□ 의료급여제도의 독립적 운영

- 의료급여제도는 이미 보건복지부에 의해 일정 부분 독립적으로 운영되고 있음. 그러나 기초생활수급자 선정과 동일한 법정기준 이외에 별도의 수급자 선정기준을 마련할 필요가 있음. 의료급여제도는 기초생활보호대상자를 중심으로 운영하고 있으며, 빈곤계층이 의료급여를 받기 위해서는 기초생활대상자에 선정되어야 함.

- 2001년 이후 기초생활보장예산 중 의료급여예산은 50% 이상을 차지하고 있음. 의료급여는 그 성격상 가구당 지원편차가 클 수밖에 없으며, 차상위계층의 가장 큰 부담이 의료비 부담임.(중도탈락가구의 재수급 희망 이유 중 의료 문제가 50.2%임. 한국보건사회연구원, 2002, 국민기초생활보장제도 평가 및 정책과제)

- 최저생계비 이하 가구 중 부양의무자 기준 등으로 의료급여를 받지 못하는 가구는 의료보장의 사각지대로 방치되고 있으며, 차상위계층의 경우도 건강보험료 장기체납 등으로 건강보험에 급여 제한을 받을 경우 의료보장사각지대에 해당할 수밖에 없음. 일정소득 이상의 가구라 하더라도 가구원에 중증만성질환자가 발생할 경우 가계파탄에 이르는 경우가 많고, 특히 질병발생자가 주소득 발생원인 경우 더 문제가 심각해 짐.

- 따라서 의료급여는 기초생활보장제도와 별개로 그 수급대상과 적용질병범위를 설정하여 운영함으로써, 빈곤계층의 건강을 보장함과 더불어 중위소득가구의 빈곤층 하락을 방지할 필요가 있음.

- 의료급여 수급자 확대는 기초생활보장에 포함되지 못한 극빈층을 우선순위(사회경제적 측면)로 할 수도 있고, 질병부담이 큰 만성질환자나 희귀질환자 등을 우선(보건학적 측면)으로 할 수도 있음. 정부는 2004년 차상위 계층 중 74개 희귀 질환자(보건복지부 장관 지정)를 의료급여 1종으로, 만성질환자를 의료급여 2종으로 규정하여 운영하고 있으며, 2005년부터 차상위계층 가구의 12세 미만 아동에 대한 의료급여 지원 예산을 편성하였음. 또한 저체중 출산아에 대한 건강보험 지원확대를 정책으로 제시하고 있음. 이러한 정부정책은 의료급여 확대의 우선순위를 보건학적 측면에서 접근하고 있음을 보여줌.

- 정부정책의 근거로 보이는 저소득층 의료보장 장기발전 계획에 관한 연구(서울대학교 보건대학원, 2003)는 보건학적 측면에서 여성과 어린이(19세 미만), 장애인, 노인을, 사회경제적 측면에서 비수급 빈곤층, 건강보험료 장기체납자, 노숙자, 불법 체류 이주노동자를 우선 확대 대상으로 보고 있음.

<표> 의료 급여 확대의 우선순위 판단 근거

구분		근거
보건학적 측면	여성 및 어린이	- 임산부와 영유아는 질병에 노출되기 쉽고 질병으로 인한 피해가 치명적이거나 불구가능성이 높은 편이나, 비교적 쉽게 예방 가능함. - 19세 미만 아동 중 의료급여 수급자는 2.8%, 저소득층 모부자가정 지원대상의 경우 모자가정의 49.3% 부자가정의 57.8%만 의료급여 수급자임.
	장애인	- 장애인의 만성질환 유병율은 58.9%(비장애 국민의 2배). - 장애인 실태조사(2000년)에서 13.8%만이 의료수급자임.
	노인	- 급속한 노령화가 진행됨. - 86.7%의 노인이 노인성 만성 질환을 앓고 있으며, 장기요양서비스 필요 노인이 65세 이상 전체노인의 1/5 수준임. - 65세 이상 노인의 9.8%가 의료급여 수급자임.
사회경제적 측면	비수급 빈곤층	- 수급신청 탈락 가구의 3/4는 최저생계비 이하 소득이며, 전체의 1/4는 최저생계비의 절반 이하 수준임. - 수급권자와 사회경제적 수준에서 큰 차이가 없는 계층임.
	건강보험 장기체납자	- 02년 12월말 현재 체납으로 자격 상실한 세대수는 116만세대이고, 이중 90%가 5만원 이하의 보험료를 납부해야 하나 소득 및 재산 수준이 낮은 경제적인 이유로 보험료를 체납하고 있음.
	노숙자	- 신체 및 정신 건강 문제가 심각할 것으로 추정함.
	불법체류 이주노동자	- 00년 조사 응답자의 47.7%가 한국에 온 이후로 질병에 걸렸다고 응답했으며, 월 수입의 5%를 의료비로 지출함.

□ 종 구분 폐지

- 의료급여 2종 대상자는 고액진료비가 발생하는 경우, 비급여진료비를 포함하면 1종 본인부담율의 5배에 이르고 있어 사실상 본인부담금 경감에 기여하는 정도가 매우 낮음.

- 근로능력을 제외하면 1종과 2종의 경제적 부담능력 면에서는 사실상 큰 차이가 없는 점을 고려할 때, 의료급여제도의 종별 구분을 폐지하는 것이 필요함.

□ 예방과 장기요양을 포함한 건강보장체계로 전환

- 건강보험 및 의료급여 모두 급여대상을 확대하는 것이 필요함. 우선적으로는 질병 취약 계층 중 예방 효과가 커 비용 효율적인 아동․청소년 및 임산부들의 급여 확대를 추진해야 함.

- 치료에 필요한 비급여 분야의 폐지뿐만 아니라 국가필수예방접종, 질병 조기 발견을 위한 건강검진 등에 대한 무상 실시, 질병 후 재활을 위한 시설 및 프로그램의 운영과 무상 공급을 포함하는 보장성 확대가 이루어져야 함.

□ 소요예산 추계

(서울대 보건대학원, 2003, 저소득층 의료보장 장기발전 계획에 관한 연구)

- 차상위계층 전체에 의료급여를 확대할 경우 : 한국보건사회연구원의 2002년 저소득층 자활사업 살태조사에서 추계한 차상위계층 149만8천명에게 의료급여를 적용하는 것을 전제로 2001년 의료급여 자료를 기준으로 소요 재원을 추계함.

<표> 차상위계층 의료급여 확대시 소요 재원

(2001년 2종, 진료실 인원당 진료비 적용)

구분	차상위계층 추계인구	2001년 의료급여 2종			추계비용(억원)
		진료실 인원	진료실 인원당
			진료비 (천원)	기관부담금 (천원)	진료비	기관부담금
0-4세	50,750	26,573	498	440	253	223
5-19세	552,560	220,543	219	194	1,210	1,072
20-64세	808,018	373,501	736	651	5,947	5,260
65세 이상	86,672	50,600	1,115	993	966	861
계	1,498,000	671,217	2,568	2,278	8,376	7,416

<표> 차상위계층 의료급여 확대시 소요 재원

(본인부담 10% 가정, 2001년 2종 진료실 인원당 진료비 적용)

구분	차상위계층 추계인구	2001년 의료급여 2종			추계비용(억원)
		진료실 인원	진료실 인원당
			진료비 (천원)	기관부담금 (천원)	진료비	기관부담금
0-4세	50,750	26,573	498	469	253	238
5-19세	552,560	220,543	219	207	1,210	1,141
20-64세	808,018	373,501	736	694	5,947	5,604
65세 이상	86,672	50,600	1,115	1,054	966	914
계	1,498,000	671,217	2,568	2,424	8,376	7,896

제3장 사회보험

6. 국민연금제도

7. 건강보험제도

8. 고용보험제도

9. 산업재해보상보험제도

6. 국민연금제도

1) 국민연금제도의 현황

□ 국민연금제도는 노후소득의 보장을 위한 사회보장제도로써, 우리나라는 1988년부터 제도가 시행되었음. 처음에는 10인 이상 사업장 노동자에 적용된 후 1992년 5인 이상 사업장, 1995년 농어촌지역, 1999년 도시지역으로 확대되어 명목상으로는 전국민 연금시대가 되었음.

○ 현재 국민연금제도는 특수직역연금 가입자를 제외하고는 국내에 거주하는 18세 이상 60세 미만의 국민을 가입대상으로 하고 있음.

- 가입자수는 16,854,200명으로, 사업장가입자는 전체의 46.24%, 지역가입자는 53.40%를 차지하고 있음.

<표> 가입자종별 가입자현황(2005.7) (단위 : 명, %)
구 분 성 별	계		사업장 가입자	지 역 가입자	임 의 가입자	임의계속 가입자
	인원	비율
계	16,854,200	(100.0)	7,793,304	9,000,243	25,351	35,302
남자	10,973,593	(65.1)	5,222,776	5,730,247	5,956	14,614
여자	5,880,607	(34.9)	2,570,528	3,269,996	19,395	20,688

자료 : 국민연금관리공단.

○ 사업장가입자의 경우 2003년 7월부터 1인 이상 근로자 사업장도 당연적용대상임.

- 사업장 가입 범위는 단계적으로 확대되고 있는데, 2003년 5인미만 사업장 중 법인 또는 전문직종사업장, 당연적용사업장의 임시․일용직 및 시간제근로자, 2004년부터 5인미만 사업장중 건강보험이나 고용보험에 가입한 사업장, 2006년부터 전 사업장에 확대됨.

- 단, 일용근로자 또는 1월 미만의 기한부로 사용되는 근로자, 소재지가 일정하지 아니한 사업장에 종사하는 근로자, 비상임이사 또는 1월간의 근로시간이 80시간 미만인 시간제근로자 등은 제외됨.

○ 국민연금제도는 당연적용대상이 아님에도 불구하고 가입을 허용하고 있음. 우선 임의가입자라 하여 무소득배우자 등이 가입이 허용되고, 임의계속가입자라 하여 가입기간이 늘이기 위하여 20년 미만 가입 60세 이상의 가입자나 특수직종 노령연금수급권자에게 제도가입자격이 유지됨.

□ 국민연금제도의 보험료는 표준소득월액에 보험료율 9%를 적용하여 책정되고 있음.

○ 국민연금제도는 소득에 따라 부과되는 사회보험제도임.

- 신고소득액을 일정 구간으로 등급화하여 각 등급별로 정한 대표 소득금액인 표준소득월액을 사용하여 보험료를 부과함.

- 현재 최저 22만원~최고 360만원까지 45등급이 있음. 이는 1995년에 만들어진 것으로 현재 비현실성의 문제로 개정압력을 받고 있음.

<표> 표준소득월액 등급별 가입자수(2005.7) (단위 : 명, %)
등급	계(A+B)	비율	사업장(A)	지역(B)	임의	임의계속
계	12,224,427	100	7,793,304	4,431,123	25,351	35,302
1(22만원)	5,904	0.05	3,767	2,137	1,840	313
2~8	15,004	0.12	9,835	5,169	275	133
9~15	423,166	3.46	146,104	277,062	528	2382
16~22	3,805,386	31.13	1,766,531	2,038,855	231	16,918
23	1,005,672	8.23	211,583	794,089	12	7,334
24~30	3,051,100	24.96	2,018,393	1,032,707	19,853	6,381
31~37	1,617,795	13.23	1,438,845	178,950	1178	975
38~44	1,027,582	8.41	973,714	53,868	428	319
45(350만원)	1,272,818	10.41	1,224,532	48,286	1,006	547

자료 : 국민연금관리공단.

○ 보험료율은 현재 9%임.

- 사업장가입자의 경우 1988년 3%, 1993년 6%, 1998년부터 9%를 적용하고 있음. 이들은 보험료를 사용자와 노동자가 절반씩 부담하고 있음.

- 지역가입자의 경우 1995~2000년 3%, 이후 매년 1%씩 상향조정하여 2005년 7월부터 9%를 적용하고 있음. 이들은 보험료를 전액 본인부담함.

○ 국민연금제도는 소득에 따라 부과하는 사회보험이므로 소득이 없을 경우 일시적으로 납부유예를 신청할 수 있는데, 이를 납부예외제도라고 함.

- 납부예외제도란 사업의 중단, 실직, 재해, 사고 등으로 소득활동에 종사할 수 없어 일정한 소득이 중단된 경우 가입자에게 한시적으로 연금보험료 납부에 따른 부담을 경감시켜주고자 하는 목적에서 도입된 제도를 말함.

- 현재 납부예외자는 지역가입자의 절반을 차지하고 있음. 납부예외자는 실제로 실직 등의 경우도 있으나 영세사업장이나 비정규직 근로자도 상당수 차지하는 것으로 알려져 있음.

<표> 납부예외자 현황(2004.1) (단위 : 명, %)
구분	실직 휴직	사업 중단	3월이상입원	자연 재해	기초생활곤란 등	교도소 수감 등	주소 불명	재학 등	계
계	3,583,581 (77.93)	246,535 (5.36)	19,667 (0.43)	1,915 (0.04)	142,505 (3.10)	17,836 (0.39)	477,939 (10.39)	108,286 (2.36)	4,598,264 (100)
도시지역	2,951,830	204,495	13,063	867	117,983	13,478	408,579	88,317	3,798,612
농어촌지역	631,751	42,040	6,604	1,048	24,522	4,358	69,360	19,969	799,652

자료 : 국민연금관리공단.

□ 국민연금제도의 급여율(소득대체율)은 40년가입기준으로 60%임. 제도시행 초기 70%였으나 1998년 국민연금법 개정시 10%p 인하함.

○ 급여에는 연금과 일시금이 있는데, 연금급여는 노령연금, 장애연금, 유족연금이 있으며, 일시금급여는 반환일시금, 사망일시금이 있음.

○ 연금급여는 다음과 같은 수식에 의해 결정됨.

급여액	=	기본연금액	+	가급연금액
		1.8(A+B)(1+0.05n)*(1/12)		배우자 15,897원 자녀, 부모는 10,598원
※ 1.8 : 가입기간이 20년일 때의 소득대체율(30%) A : 균등부분(연금수급전 3년간 전체가입자의 평균소득월액의 평균액), 2005년 기준으로 1,497,798원 B : 소득비례부분(가입자 개인의 가입기간 중 평균소득월액) 1 : 20년, 0.05 : 초과년수에 대한 가산율 n : 20년 초과 가입년수 ※ 가급연금액은 60세 이상의 배우자는 연 190,760원, 18세 미만 자녀나 60세 미만 부모는 1인당 연 127,170원임.

- 연금액은 본인의 가입기간, 3년간 평균소득월액의 평균액, 가입자 개인의 가입기간 중 표준소득월액의 평균액을 연금수급전년도의 현재가치로 재평가하여 계산되며 수급개시 후에는 매년 전년도의 전국 소비자물가 상승율만큼 연금액을 인상하여 지급함으로써 연금액의 실질가치가 보장됨.

- 노령연금의 최소가입기간은 10년임. 즉 10년이상 가입한 경우만 연금급여수급권이 발생하며, 10년을 채우지 못하면 60세에 반환일시금을 받게 됨. 노령연금은 10년이 넘으면 가입기간에 따라 급여율이 증가함. 현재 노령연금의 급여율은 20년 기준으로 30%, 40년 기준으로 60%임.

- 60세가 넘는 노령연금 수급권자가 소득활동을 하는 경우 연령별로 감액을 받게 됨. 즉 60세인 경우 연금액의 50%, 61세는 60%, 62세는 70%, 63세는 80%, 64세는 90%만 받게 됨. 이를 재직자노령연금이라고 하는데, 65세가 넘으면 소득활동 유무에 상관없이 연금액 전액을 받음.

- 연금수급개시연령은 60세임. 그러나 최소가입기간을 충족한 사람의 경우 55세부터 조기노령연금의 수급이 가능함. 이때 연금액의 일정비율을 감액하여 받게 되는데, 연령별로 감액률이 차이가 남.

○ 장애연금은 가입중 발생한 질병이나 부상으로 인한 장애가 발생했을 때 2년간의 유예기간을 두고 이후 장애등급에 따라 연금액을 지급함. 장애1급 판정시에는 연금액 전액을, 2급은 80%, 3급은 60%를 받게 됨.

○ 유족연금은 연금가입자가 사망한 후 배우자나 18세 미만 자녀, 60세 이상 부모가 있는 경우 지급함. 유족연금은 가입기간에 따라 결정되는데, 10년 미만일 경우 40%, 20년 미만일 경우 50%, 20년 이상일 경우 60%를 지급함.

<표> 현행제도의 급여종류별 수급요건과 급여수준
급여유형		수급요건	가입기간 수급자격	급여수준
노령연금	완전 노령연금	․가입기간 20년 이상이고 60세에 달한 때	20년 이상 60세 이상	표준연금액의 100%
	감액 노령연금	․가입기간 10년 이상 20년 미만자로 60세에 달한 때	10-19년 60세 이상	표준연금액의 47.5%(10년)~92.5%(19년)
	재직자 노령연금	․가입기간 10년 이상이고 60세 이상 65세 미만자	10년 이상 60-64세	표준연금액의 50%(60세)~90%(64세)
	조기 노령연금	․가입기간 10년 이상이고 55세 이상인 자로 소득이 없을 때	10년 이상 55-59세	원래연금(완전, 감액노령연금)의 75~95%
장애연금		․가입중 발생한 질병 또는 부상으로 신체․정신상의 장애가 남은 때	초진 2년 후 1-4급	1-3급: 표준연금액의 100, 80, 60% 4급: 일시보상금(표준연금액의 225%)
유족연금		․연금가입자가 사망하였을 때, 그에 의해 생계가 유지되던 유족	가입 직후 부모(60세 이상) 자녀(18세 미만)	가입기간에 따라 40%(10년 미만), 50%(10~20년), 60%(20년 이상) 지급
반환일시금		․가입기간 10년 미만에서 자격상실 ․유족연금 자격을 충족치 못하는 경우 ․가입자의 국적상실 혹은 해외이주	가입 직후	연금보험료에 이자 가산

○ 국민연금제도는 두개이상의 급여가 발생하는 경우 그중 하나만 지급하고 다른 급여의 지급은 정지하는 병급조정을 허용하고 있음.

- 이는 사회보험의 최소한의 소득보장원리에 입각하는 것으로 과도한 급여의 지급을 막아 연금재정의 안정성을 확보하고자 하는 의도임. ILO의 소득보장에 관한 권고에도 명시되어 있음.

- 가장 대표적인 병급조정의 예는 노령연금과 유족연금이 동시수급권이 발생했을 때 하나만 지급하고 다른 급여는 정지하는 것임.

2) 국민연금제도의 평가

□ 국민연금제도는 노후소득보장을 위한 공적제도로써, 전국민의 노후소득을 공적으로 확보한다는 면에서 의미있는 제도임에는 틀림없음. 특히 이전 시기에 비해 사회경제적 환경의 변화가 심한 오늘날, 더없이 중요한 제도임에도 틀림없음. 그러나 국민연금제도는 전국민의 공적 노후소득보장이라는 목적에 걸맞는 제도이기 위해서 기본적으로 충족해야 할 여러 요소들을 갖추고 있지 못함.

□ 국민연금제도는 전국민의 노후소득을 보장하기 위한 제도로서 고안되었으나 실제로는 수급권을 획득하지 못하는 사각지대가 많아 제도의 큰 문제가 되고 있음.

○ 제도의 사각지대라 함은 제도의 적용대상임에도 불구하고 연금수급권을 획득하지 못하는 계층을 가리키는 용어임. 즉 연금은 최소가입기간 이상이 되어야 가능하기 때문에 이를 채우지 못할 때는 연금수급권을 획득할 수 없음. 사각지대가 문제가 되는 것은 국민연금제도가 전국민의 노후소득을 보장할 목적으로 만들어졌음에도 불구하고 과도한 사각지대의 발생으로 반쪽짜리 제도밖에 되지 못하는 것에 있음.

- 현재 납부예외자는 지역가입자 9,933천명의 46.3%인 4,598천명에 달하며,  보험료 미납자도 389만 명에 달함.

- 석재은(2004)의 연구에 의하면 2003년 기준으로 공적연금의 잠재적 사각지대가 59.2%에 달할 것으로 보았음. 겨우 40.8%만이 공적연금의 혜택을 받게 되는 것은 현재의 국민연금제도의 사각지대가 심각한 수준임을 의미하는 것임.

- 수급권을 가지지 못하는 집단은 노인빈곤층으로 전락할 위험성이 있음. 공적소득의 이전은 노인계층의 빈곤율 감소에 극히 중요한 영향을 미치는 것으로 보고되고 있음.

<표> 국가별 사회보장의 빈곤감소 효과

국 가	빈곤률(%)		빈곤감소율(%)
	사회보장 급여 이전	사회보장 급여 이후
스웨덴	98.4	0.1	99.9
영국	78.6	18.1	77.0
미국	72.0	20.5	71.5
노르웨이	76.9	11.5	73.6
캐나다	73.6	11.5	84.4
독일	80.3	9.3	88.4

자료: Smeeding et al. 1990에서 재구성. 고령화및미래사회위원회, 2005 재인용.

○ 미래의 사각지대가 문제가 되는 것은 국민연금제도가 성숙되어 국민 다수가 연금을 받는 시기가 오면 가족부양체계라는 것이 상당히 약화되었을 시기인데, 이들을 보호할 수 있는 사적․공적 장치가 미흡할 것이라는 것임. 소득이 최저생계비 이하인 경우에는 기초생활보장급여의 수급이 가능하나 이는 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 충족시켜야만 가능함. 실제로 소득이 지금도 최저생계비 이하임에도 불구하고 이러한 기준 때문에 수급자격을 얻지 못하는 빈곤노인이 상당수 존재함.

□ 국민연금법상으로는 1인이상 사업장이면 모두 사업장가입자로 포함되게 되어 있으나 실제로는 사용자가 연금적용을 회피하여 사업장가입자로 가입되어야 할 사람이 지역가입자로 되어있거나 납부예외자로 되어 있음.

- 실제로 사업장가입자로 편입되지 않고 지역가입자나 납부예외자의 자격을 갖는 영세사업장노동자와 비정규직 노동자 등이 있음. 이는 고용주가 사용자부담분을 부담하지 않기 위해 사업장가입자로 편입시키지 않는 경우도 있고, 노동자 본인이 보험료가 부담스러워 기피하는 경우도 있음. 후자의 경우는 국민연금에 대한 국민들의 불신을 드러내주는 것이기도 함.

- 국민연금의 사용자부담분은 이제 임금의 성격이 강한데 이들이 사업장가입자로 관리되지 않는다는 것은 임금의 일부를 상실함을 의미함. 또한 이들은 사업장가입자로 편입이 되면 보험료의 절반을 고용주가 부담하게 되는 것이나 지역가입자인 경우 전액 본인부담하게 되어 노동자의 부담이 가중됨. 만약 이들이 소득을 숨기고 납부예외자가 되는 경우에는 최소가입기간을 채우지 못할 가능성이 존재함.

- 정부는 영세사업장 노동자나 비정규직 노동자에 대해서는 이들을 관리하는 데 필요한 기본적인 자료조차 제대로 확보하지 못한 상태임. 우리나라의 사회보장제도가 지금까지 대규모 기업부터 적용해서 발전해 왔기 때문에 그동안 정부가 영세규모 사업장 노동자의 복지를 위한 행정적 인프라를 구축하는 데 소홀하였음.

□ 지역가입자인 자영자의 소득파악정도가 미비하여 보험료납부에 있어 불신을 낳고 있고, 지역가입자의 불성실한 소득신고로 전체 평균소득월액의 낮아져 수급권자에게 부정적인 영향을 주고 있음.

- 자영자 소득자료 확보율이 낮음. 즉 자영자의 절반 이상의 소득자료가 없고 정확한 소득을 파악하는 것도 잘 안됨. 보건복지부와 국민연금관리공단의 지역가입자의 소득추정모형에 의하면 신고소득은 추정소득의 60% 수준에 못미침.

<표> 연도별 종합소득세 납세 인원 (단위: 천명, %)
구 분	1990	1996	1997	1998	1999	2000	2001
납세인원1) (A)	2,367	3,657	3,437	3,495	3,407	3,480	3,808
과세미달 추정 인원2) (B)	1,624	2,385	2,119	2,245	2,047	1,849	2,002
확정신고대상인원 (C=A-B)	743	1,271	1,317	1,249	1,342	1,616	1,782
과세인원비율(C/A)	31.4	34.8	38.3	35.7	39.9	46.9	46.8
비고 : 1)납세인원은 분리과세 소득자, 원천징수대상 근로소득만 있는 자는 제외됨. 2)과세미달 추정인원은 연간소득금액이 소득공제액에 미달되는 납세자 인원임. 자료 : 국세청, 『국세통계연보』,2002. 국민연금개선토론회, 김연명(2004) 재인용.

- 자영자의 낮은 소득파악률은 직장가입자와의 형평성에서 항상 문제가 되어 결국은 제도 자체에 대한 불신으로 이어졌음. 지역가입자의 납부예외자 중 다수가 실은 직장가입자여야 할 비정규직이나 일용직 등이라는 사실에도 불구하고 지역가입자 전체에 대한 매도로 이어져왔음.

- 직장가입자와 비교하여 자영자가 소득을 낮게 신고하는 것은 결국 급여산정식에서의 ‘A'값인 전 가입자의 평균소득월액을 낮추게 되어 급여액이 전체적으로 낮아지게 하는 결과를 낳게 됨.

□ 수정적립방식 하에서 적립되는 국민연금기금의 우리나라 경제가 감당하기에 너무 거대하여 이후 경제에 악영향이 미칠 것이라는 우려가 나오고 있음.

- 수정적립방식에서는 기금의 규모를 어느 정도로 유지할 것인가가 매우 중요한 결정사항임. 연금기금은 그 규모가 크기 때문에 그것이 국민경제에 미치는 영향이 매우 크다는 점에서 연금기금규모는 그 나라의 국민경제가 기금을 생산적으로 수용할 수 있는 수준에서 조성되어야 함.

- 정부의 경우 적립기간을 가능한 오래 유지하려고 함. 그러나 현행 제도를 유지하더라도 2030년에는 2000년 불변가격으로 644조, 경상가격으로 2035년 1,715조의 적립금이 발생하며, 정부의 주장대로 급여율을 낮추고 보험료율을 높이면 국민연금기금 적립금은 2045년에는 2000년 불변가격으로 1,331조, 경상가격으로 2054년 5,819조에 이름. 2030년 예상되는 우리나라 GDP 규모가 약 1500조 정도 로써, 현행 제도대로라도 연기금 규모는 2030년에 GDP 규모의 약 43% 수준임. 당연히 거대규모의 기금을 과연 운용할 수 있는 것인지 반문해보아야 함.

<표> 현행 제도 유지 시 장기재정 전망                        (단위 : 십억원)

연도	적립기금	수입	지출	수지차	적립률	보험료율 (%)	적립기금 (2000년불변가격)
2002	92,798	19,513	2,210	17,303	34.2	9.00	86,547
2010	328,694	50,080	11,094	38,986	26.1	9.00	241,995
2020	908,028	109,073	35,010	74,064	23.8	9.00	497,441
2030	1,581,638	170,648	111,103	59,544	13.7	9.00	644,728
2035	1,715,359	186,032	181,177	4,855	9.4	9.00	603,168
2036	1,702,972	189,069	201,456	-12,387	8.5	9.00	581,372
2040	1,447,808	191,224	289,188	-97,964	5.3	9.00	439,146
2047	-96,159	139,326	473,542	-334,216	0.5	9.00	-23,715
2050	-	154,610	561,966	-407,356	-	9.00	-
2060	-	201,822	895,032	-693,210	-	9.00	-
2070	-	271,210	1,286,469	-1,015,259	-	9.00	-
자료: 국민연금발전위원회(2003), “국민연금 재정안정화 방안”

<표> 정부개정안 시행시 장기재정 전망                         (단위 : 십억원)

연도	적립기금	수입	지출	수지차	보험료율 (%)	적립기금 (2000년가격)
2002	92,798	19,513	2,210	17,303	9.00	86,547
2010	334,673	54,583	10,643	43,941	10.38	246,397
2020	1,077,199	142,365	32,361	110,004	13.14	590,117
2030	2,482,201	280,971	97,231	183,740	15.90	1,011,828
2040	4,294,137	421,396	247,642	173,755	15.90	1,302,487
2045	5,085,557	497,687	351,953	145,734	15.90	1,330,607
2050	5,673,601	574,287	476,148	98,138	15.90	1,280,513
2054	5,819,629	587,085	574,355	12,730	15.90	1,167,002
2055	5,813,835	595,067	600,861	-5,794	15.90	1,131,884
2060	5,428,981	624,701	755,962	-131,261	15.90	911,741
2070	2,288,011	602,691	1,084,917	-482,227	15.90	285,916
자료: 보건복지부(2003), “국민연금 제도개선 및 기금운용위원회 상성화 방안에 관한 공청회”

- 거대규모의 적립금은 그 운용능력도 그렇거니와 적립금이 한꺼번에 수십조원 빠져나가는데 그때의 기금공백을 자본시장이 감당할 수 있을 것인지에 대해서도 의문임. 2030년 이후에는 채권시장과 증권시장에서의 연기금의 점유율이 상당한데 급여액을 지급하기 위해 연기금을 인출할 때 이를 대체할 다른 자본이 없어 연기금 가치 급락과 금융시장의 붕괴에 대한 우려가 나오고 있음.

□ 국민연금제도에 대한 국민들의 불만과 불신이 아주 높음.

- 정부의 운영상의 잘못과 언론의 선정적 보도, 적금이라는 인식 등이 겹쳐 연금에 대한 불신과 불만이 매우 높은 수준임. 국민연금을 폐지하자는 주장은 적금을 든 금융기관이 부실해진다는 소문을 듣고 적금을 중도해지하려는 발상과 동일한 것임.

- 작년 ‘국민연금 8대 비밀’로 인해 국민연금에 대한 불만과 불신이 극도로 표면화되어 국민연금 안티사이트만이 아니라 국민연금반대집회가 개최되기도 하였음. 불만의 상당 부분은 국면연금에 대한 잘못된 인식과, 사회보장제도로서 국민연금의 특성을 이해하지 못한데서 기인한 것임. 그러나 이는 조세납부거부운동 등 극단적 자유주의자들에 의해 증폭되어 무시할 수 없는 수준으로 커짐.

□ 현세대 노인을 거의 배제한채 출발한 국민연금제도는 심각한 노인빈곤상황과 맞물려 불효연금이라는 비아냥을 받고 있음.

- 국민연금제도가 시행된지 얼마되지 않아 대다수의 노인들이 제도에 가입할 기회조차도 갖지 못함. 그러나 이들을 위한 제도는 고작 몇만원밖에 안되는 경로연금제도밖에 없고 이마저도 국민기초생활수급노인과 일부 저소득층노인밖에 안됨.

- 노인빈곤은 이제 심각한 문제가 되고 있음. 구인회(2002)에 따르면 1990년대 이후 노인가구 및 여성가구가 늘면서 빈곤가구의 비중이 함께 증가하는 경향을 보인다고 함. 60세 이상 노인가구주 가구비율이 1990년 14.1%에서 2000년 19.4%로 급증하면서 노인가구주의 상대빈곤율도 27.0%에서 38.8%로 높아졌음. 노인가구주의 절대빈곤율 역시 2000년 33.5%로, 1996년의 30.5%보다 늘었음. 즉 2000년 기준으로 노인가구주의 빈곤율이 전체가구 빈곤율의 4배 이상을 차지하여 노인가구주 중 빈곤가구는 3가구당 1가구꼴로 조사되었음.

- 현 경제활동인구는 지금의 노인세대의 빈곤에 대한 사회적 책임을 전혀 지지않은 채, 미래세대와 현 경제활동세대의 노후보장 부담을 나누려고 하는 것은 이기적이라는 평가도 있음.

3) 국민연금제도의 향후 개선방향

□ 사각지대 해소를 위한 기초연금제 도입

- 현 세대 노인계층의 심각성은 언론매체를 통해 자주 접할 수 있음. 이들로 인해 빈곤율도 상당히 높음. 하지만 기초생활보장제도는 이들을 포괄하기에는 수급조건이 너무 까다로움. 이후 연금수급권을 가지지 못할 계층도 상당수 발생할 것으로 예상되지만 공공부조로는 포괄하지 못할 것임. 즉 노후에 연금제도로 인한 소외계층이 발생할 것임.

- 이러한 사각지대를 해소하기 위하여 기초연금제를 도입하는 것이 바람직함. 즉 국내거주조건만 만족한다면 일정액의 연금을 지급하는 것임. 다만 재산이나 소득이 높을 경우 지급을 제한하거나 다시 환수조치할 수 있음.

- 단 막대한 재원이 들어가는 제도인만큼 사전논의가 중요함.

□ 사업장가입자의 실질적 확대

- 지금 사업장가입자는 5인미만 사업장의 파악이 안돼 지역가입자로 분류됨으로써 발생하는 문제(사업장가입자여야 할 자가 납부예외자나 지역가입자로 되어 있는 것), 보험료체납에 있어 직장가입자의 과실이 아니어도 통보이후에는 사업장가입자가 책임을 지는 것 등이 문제임.

- 따라서 현재 지역가입자로 분류되어 있는 노동자를 사업장가입자 자격을 갖게 하는 것, 납부예외상태로 되어 있는 비정규직노동자를 사업장가입자 자격을 갖게 하는 것, 동시에 보험료 납부규정에서 불이익이 되었던 부분을 개선하는 것 등을 제시할 수 있음.

- 지역가입자나 납부예외자로 분류되어 있는 노동자를 최대한 사업장가입자 자격을 부여할 수 있도록 실제적인 노력이 필요함. 가입자의 경우에는 이후 가입기간으로 인정받을 수도 있고, 연금보험료의 절반을 사용자가 부담하기 때문에 지역가입자 자격으로 있는 것보다 부담이 덜해서 좋을 것임.

- 사업장가입자의 경우 사용자가 연금보험료를 납부하지 않았을 때 책임은 명백히 징수하지 못한 공단과 납부하지 않은 사용자의 책임이어야 함. 따라서 사용자의 귀책사유로 노동자가 가입기간으로 인정받지 못하는 규정은 개선되어야 함.

□ 저소득층의 연금보험료 지원

- 국민은행연구소에 따르면 1997년부터 전 소득계층을 19개 구간으로 나눠 조사한 결과 올 2·4분기 월평균 소득 55만원 미만 계층의 소득대비 비소비지출 비중은 16.95%로 가장 높음. 차상위계층인 55만~75만원 미만은 14.24%로 평균 12.61%를 넘음. 월평균 소득 4백95만원 이상인 최고 소득계층은 15.03%임. 추계를 보면 55만원 미만 최빈층의 비소비지출 비중은 1997년 16.52%, 2002년 31.14%에서 참여정부가 들어선 2003년 25.14%로 잠시 줄었다가 올 1·4분기 46.24%로 다시 상승함. 55만~75만원 미만 계층은 1997년 6.58%, 2002년 11.06%, 2003년 14.82%, 올 1·4분기 12.65% 등으로 증가추세임. 반면 4백95만원이상 고소득층은 1997년 12.51%, 2002년 11.98%, 2003년 13.40%, 올 1·4분기 14.78% 등으로 큰 변화가 없음. 즉 최빈층의 비소비지출 비중이 가장 큰 것으로 나타남. 하위 소득계층에서 비소비지출 비중이 평균보다 높다는 것은 그만큼 소득에 비해 세금부담이 많다는 것을 뜻함.

비소비지출이란 가계가 생활비 이외에 세금, 국민연금 등으로 지출하는 금액으로, 소득대비 비소비지출 비중이 커질수록 세금, 국민연금 등의 부담이 크다는 것을 의미한다.

- 따라서 저소득계층에 대한 연금보험료의 지원은 저소득계층의 연금제도 참여율을 제고할 수 있을 것이며, 동시에 부담을 감하는 효과를 가질 것임.

□ 연금가입기간 인정제도 도입

- 연금가입기간은 노후에 연금수급권을 가질 수 있는지를 결정하기 때문에 매우 중요함. 그러나 여성의 경우 출산이나 육아로 인해 남성에 비해 연금수급권 발생이 낮음.

- 출산이나 육아, 군복무 등의 사회적 가치를 인정받을 수 있는 행위에 대해 연금가입기간을 보험료 납부없이 인정해주는 제도를 도입함. 이미 많은 선진국에서 도입함.

□ 소득파악체계의 구축 및 과세 인프라의 확충 등 조세개혁

- 소득파악, 특히 자영자소득파악의 문제는 국민연금, 건강보험 등의 사회보험료 부과문제, 사회복지제도의 확대, 차상위계층의 복지서비스 등에 있어 항상 제기되고 있는 문제임.

- 따라서 이는 투명한 복지제도를 시행하기 위한 선행조건으로 고려되고 있음.

□ 기금운용체계의 독립성, 전문성, 안정성 확보, 가입자대표의 참여권 확대

- 정부의 뉴딜형 투자 발표에서도 볼 수 있듯이 기금운용체계에서 정부의 통제권을 방어하기 위한 기금운용체계의 독립성 확보가 절실함.

- 국민연금기금은 가입자를 위해 사회적으로 투자되고 활용되어야 하며, 기금운용의 다변화는 기금운용의 독립성·전문성·안정성이 확보되는 조건 하에서 각 주체간의 합의를 통해 추진되어야 함. 우선적으로는 국민연금기금운용위원회를 상설화·전문화하고 정부의 어떤 행정부처로부터도 독립성을 완전하게 확보하여야 할 것임.

7. 건강보험제도

1) 건강보험제도의 현황

□ 제도의 개요

- 건강보험은 국민의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건 향상 및 사회보장 증진을 목적으로 함.

- 건강보험제도는 헌법 제34조, 제36조 및 국민건강보험법과 국민건강보험재정건전화특별법을 법적 근거로 하여 운영하고 있음. 헌법 제34조 및 36조는 국민의 인간다운 생활을 할 권리와 이를 실현하기 위한 국가의 사회보장ㆍ사회복지증진에 노력할 의무 및 국민의 보건에 관한 국가의 보호를 규정함.

- 국민건강보험법은 건강보험제도에 관한 국민의 수급권 등 권리보장, 적용대상 및 보험료 부담 의무 등을 규정함. 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민을 대상으로 ‘의료급여법’에 의한 의료보호제도를 실시하고 있음. 국민건강재정건전화특별법은 2001년 이후 국민건강보험의 재정적자를 조기에 해소하기 위하여 보험료 및 보험수가의 산정 등에 관하여 국민건강보험법에 대한 특례를 규정하고, 국민건강보험에 대한 재정지원의 근거를 마련하기 위하여 2002년부터 2006년까지 5년간 시행되는 특별법임.

- 건강보험제도는 사회연대성을 제고하고, 소득재분배를 가능하게 하며, 가입자에 대한 건강을 보장하는 기능을 수행하는 제도운영을 하고 있음. 건강보험은 다음과 같은 특성을 갖는데, 강제적용(법률에 의한 강제가입 : 의료보호 대상자를 제외한 모든 국민을 가입 대상으로 함.), 단기운영(회계연도를 기준으로 수입과 지출을 예정하여 보험료 및 수가를 계산), 부담능력에 따른 보험료 차등 부담, 보험급여의 균등한 수혜, 보험료 부담ㆍ징수의 강제성이 그것임.

- 건강보험제도는 건강보험법에 근거하여 국가를 대신하여 건강보험사업을 수행하는 건강보험공단, 심사평가원, 요양기관(병의원 및 약국 등)이 주요 운영주체임. 국민건강보험공단(보험자)은 가입자 및 피부양자의 자격관리, 보험료 부과․징수, 가입자의 건강증진업무 추진, 의료서비스 가격을 요양기관과 계약으로 정하는 등의 역할을, 건강보험심사평가원(심사․평가기구)은 요양기관이 환자(가입자)에게 제공한 의료서비스와 서비스비용의 적정성을 객관적으로 공정하게 심사ㆍ평가하여 공단이 지급할 비용을 확정하는 역할을, 요양기관은 환자(가입자)에 대한 공단과 계약으로 정한 가격으로 의료서비스를 제공하는 역할을 수행함.

□ 제도의 적용인구 현황

- 건강보험 제도는 1977년 500인 이상 대기업 노동자를 대상으로 출발하여, 직장별 지역별 조합 시대를 거쳐 1989년 전국민 의료보험 적용을 실시하고, 2002년 전국민 단일보험 체계로 완전 통합을 이루어 냄.

						의료보험법제정 (1963)
연도			피 용 자 제 도											자 영 자 제 도
1963		300인 이상 사업장 임의적용 근거마련
1970												자영자에 대한 임의적용 근거마련
1977		500인 이상 사업장 당연적용
1979		․공무원 및 사립학교교직원 당연적용 ․300인 이상 사업장 당연적용
						전국민 의료보험실현(1989)
1999				국민건강보험법 제정 (공무원및사립학교교직원의료보험 및 지역․직장의료보험 통합)

<표> 의료보장 적용인구의 변화                                     (단위 : 명)

구 분	1990	1995	2001	2002	2003	2004
의료보장 총계	44,110,412	45,429,041	47,882,147	48,080,015	48,556,572	48,900,835
건강보험 인구	40,180,023	44,015,900	46,379,161	46,659,476	47,102,786	47,371,992
의료급여 인구	3,930,389	1,413,141	1,502,986	1,420,539	1,453,786	1,528,843
1종	695,000	498,399	831,854	828,922	867,305	919,181
2종	1,958,920	914,742	671,132	591,617	586,481	609,662

□ 보험료 및 급여비 현황

구분				단위	2001	2002	2003	2004
계	보험료		(A)	백만원	11,322,718	13,811,740	17,028,319	18,956,736
	보험급여비		(B)	백만원	13,195,616	13,823,665	14,893,489	16,265,350
	순수지율		(B/A)	%	116.54	100.09	87.5	85.8
	연간 적용 인구1인당	보험료		원	245,659	297,005	362,593	401,097
		보험급여비		원	286,294	297,261	317,135	344,151
직장소계	보험료		(A)	백만원	5,240,768	7,113,411	9,526,729	11,186,608
	보험급여비		(B)	백만원	6,892,519	7,232,824	7,971,259	8,986,800
	연간 적용 인구1인당	보험료		원	229,014	303,578	392,196	440,147
		보험급여비		원	301,193	308,674	328,160	353,594
지 역소계	보험료		(A)	백만원	6,081,949	6,698,328	7,501,589	7,70,128
	보험급여비		(B)	백만원	6,303,097	6,590,841	6,922,230	7,278,550
	연간 적용 인구1인당	보험료		원	262,072	290,328	330,877	355,667
		보험급여비		원	271,601	285,669	305,323	333,166

□ 보험료 부과 기준

- 직장가입자는 전년도 보수총액을 기준으로 표준보수월액(소득세법상 비과세근로소득을 제외한 보수총액)을 산정하여 우선 부과하고, 다음 년도 2월에 당해년도 중 지급한 보수총액을 신고받아 정산처리함.

- 지역가입자는 ① 소득금액 500만원초과 세대는 “소득＋재산＋자동차”에, ② 소득금액 500만원이하 세대는 “생활수준 및 경제활동참가율＋재산＋자동차”를 산정하여 부과함.

구분	직장	공ㆍ교	지역
보험료	－표준보수월액 ×보험료율(%)	－표준보수월액×보험료율(%)	－세대당= 부과표준소득(적용점수)× 적용점수당금액(원)
부담주체	－근로자 50% －사용자 50%	－공무원 : 공무원, 정부 각 50% －사립학교교직원 : 교직원50%, 학교경영자 30%, 국가ㆍ지방자치단체 20%	－세대 구성원인 지역 가입자

- 건강보험은 보험료(보험료 납부의무자인 가입자 또는 사용자로부터 징수하는 갹출금), 국고지원(지역가입자에 대한 보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비의 100분의 35에 상당하는 금액을 국고에서 공단에 지원), 건강증진기금지원금(지역가입자에 대한 보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비의 100분의 15에 상당하는 금액)을 재원으로 함.

□ 보험급여범위

- 급여범위는 가입자 및 피부양자의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 법령이 정하는 바에 따라 공단이 현물 또는 현금 형태로 제공함.

- 진료비 본인일부부담제를 실시하는데, 진료비부담액 중 선택진료비, 상급병실료 차액, 식대, 초음파, 치과보철료, 스케일링, 한방첩약 등 보험급여가 되지 않는 비급여 항목은 원칙적으로 제외하고, 보험급여가 적용되는 항목에 대하여 본인부담을 정액 또는 정율로 부과함.

						보 험 급 여
	현 물 급 여													현 금 급 여
요양급여					건강검진							요양비				장제비					본인부담 보상금			장애인 보장구

- 보건복지부는 2005년 6월 건강보험 보장성강화를 위하여 진료비 부담이 큰 중증환자의 부담경감, 건강보험 보장성을 선진국수준까지 단계적으로 향상, 이에 소요되는 재원마련을 위한 적정보험료 인상이 불가피함을 국민에게 설득하고 사회적 합의를 유도한다는 기본 원칙을 발표함. 이에 따라 암(백혈병, 위암, 폐암 등 108개 상병 : 연간 32만명), 중증심장질환 (협심증 등 심장환자로 개심수술을 한 환자 : 연간 4천명), 중증뇌혈관질환 (뇌출혈 등 뇌혈관 환자로 개두수술을 한 환자 : 연간 7천명)의 본인부담비율을 1%로 인하하고, 2007년부터 암환자의 비급여 진료비 중 일부를 지원하기로 함.

2) 건강보험제도의 평가

□ 의료 이용의 접근성을 보장하지 못함

- 2001년 암에 걸린 환자를 소득별로 분석한 연구결과, 소득(5분위) 하위 20%층이 상위 20%층보다 암 발생율에서 남성은 1.65배, 여성은 1.43배나 높았고, 암 진단 후 3년 이내에 사망하는 조기 치명율에서도 각각 2.06배, 1.49배나 되는 등 빈곤층의 의료문제를 해결하지 못함

- 본인부담이 과다하여 경제적 장벽 높음. 법정비급여(선택진료, 상급병실, 식대 등), 100/100 급여(전액 본인부담), 한시적비급여 등 비보험 영역이 지나치게 넓음. 법정본인부담금이 도덕적 해이 방지 차원을 넘어 지나친 수준임.

- 지역적 의료서비스 공급 및 이용에 격차가 존재함. 3차 의료기관의 상당수가 수도권 등 대도시에 집중되고 있으며, 지역 및 농어촌의 의료욕구를 수용할 수 있는 의료제공기관이 태부족임. 2003년 12월 기준으로 의료기관 48,773중 33,142개, 종합병원 283개 중 120개가 수도권에 분포함.

□ 건강권의 사각계층이 존재

- 보험료를 3개월 이상 체납해 급여가 정지돼 건강보험의 혜택을 받지 못하는 가구가 124만3천 가구로 257만명에 이름. 이 중 3만원 미만의 월 보험료를 1년 이상 체납한 소액 장기체납자가 전체 체납가구의 28.2%인 48만 6천 383가구임.

- 소득이 낮을수록 건강문제는 더 심각함. 2001년 암에 걸린 환자를 소득별(5등분)로 분석한 연구결과(이상이, 김철웅)에 따르면 소득 하위 20%층이 상위 20%층보다 암 발생율에서 남성은 1.65배, 여성은 1.43배나 높았고, 진단 후 3년 이내에 사망하는 조기치명율에서도 각각 2.06배, 1.49배나 되는 것으로 조사. 저소득층 남성은 간암(2.32배), 위암(2.29배), 전립선암(2배) 환자의, 저소득층 여성은 유방암(2.13배), 간암(1.68배), 자궁경부암(1.63배) 환자 등의 조기 사망이 두드러짐. 의료급여수급자의 경우 췌장암과 결장암 등 일부 암을 제외한 암 발생율에서 건보 소득최하위 계층보다 높으나 치명율에서 소득 최하위계층에 비해 낮은 것으로 조사되어 정부 지원이 암 치사율에 적잖은 영향을 미치는 것으로 나타남.

□ 비효율적인 제도 운영

- 공급자 위주의 정책 결정이 이루어짐. 공급자에 유리한 방식으로 의료서비스 공급가격인 수가를 결정(병의원, 약국, 제약회사, 의료기기업체 등)하는 반면, 의료 서비스 질과 양에 대한 평가 및 통제 기능은 부족함. 신약 약가 결정을 G7 평균 약가 기준으로 하고, 후발의약품(복제의약품)은 신약 약가의 80% 수준까지 보상해 주는 방식으로 제약회사의 이윤을 최대한 보장함. 의약분업 도입 시기에 의․약사 이윤 보장을 위하여 4차례의 수가 인상하였지만, 병의원의 반발로 04년 시행 예정이었던 포괄수가제의 전면 시행을 유보함

- 행위별 수가제가 대표적임. 체계가 복잡하고 낭비적인 방식으로 과잉 진료를 양산하여 의료비 급증을 초래함. 의료기관의 수입이 “행위별 가격*행위량”으로 결정되기 때문에 불필요하더라도 행위량을 늘리려는 경향이 발생함.

- 민간중심의 의료 공급(전체 48,773개 의료기관 중 3,463개만 공공의료기관)이 이루어지고 있음. 공급자간 무한 경쟁을 하는 체계(투자 및 운영비용 과다→보상 요구 증대)에서 고가 신기술 중심의 의료서비스 공급경쟁(저가 필수 서비스 도태)이 발생함. 반면 공공부문은 잔여적 서비스로 제한(의료 접근성 제한)되는 경향이 나타남. 1990년 13만여 개이던 병상수가 2001년 기준으로 29만여 개로 증가(병원은 3배 이상 증가)하였으며, 이 대부분이 대도시 위주로 공급됨. 한정된 지역에 공급 과다에 따른 경쟁 심화로 MRI, 초음파 진단기, 라식 수술 장비 등 첨단의료장비보급률 세계 최고 수준임. 2002년 기준으로 우리나라에 공급된 CT는 1,474대로 100만명당 30.9대임. OECD 평균은 19.5대(100만명 당)임. 과잉 공급된 상황에서도 04년 8월 CT 1,627대로 보유 대수는 계속 증가함. MRI도 99년 316대에서 04년 555대로 급격하게 증가하고 있음.

3) 건강보험제도의 향후 개선방향

□ 본인부담 관련: 의료이용의 경제적 장벽 제거

○ 건강보험 비급여의 급여화

- 현재 건강보험의 보장성이 취약한 것은 건강보험의 적용이 되지 못하는 비급여의 본인부담으로 인한 것임. 2002(2004)년 기준으로 의료비 본인부담은 47.6%(43.6%)에 달하는데, 이중 비급여 본인부담이 26.5%(21.3%), 법정 본인일부부담이 21.1.%(22.3%)임. 비급여항목에는 주사, 수술, 검사, 초음파, 치료재료 등 질병의 치료에 중요한 항목이 포함되어 있으며 이의 비중이 비급여 전체의 약 35%(37%)정도 차지하고 있음. 심지어 비급여항목의 경우 국가의 통제도 받지 않고 의료기관 스스로 의료비를 책정하게 때문에 의료비를 증가시키는 한 요인으로 나타나고 있음.

- 현재 건강보험의 급여지정방식은 전문가들의 우선순위에 따라 하나씩 급여리스트로 추가되는 방식을 취하고 있기 때문에 비급여의 비율은 그다지 줄지 않음. 일례로 CT가 의료급여로 포함되었을 때 의료기관은 급여가 되지 않는 MRI를 찍기 시작했고, 이제 MRI가 급여로 들어온다고 하니 100억~200억 정도 하는 PET를 병원이 들여오고 있음. 그래서 한나라에 2대만 있어도 되고 3~4대 있으면 너무 많다는 PET가 무려 45대나 들여옴. 즉 보험적용을 피해 가격을 마음대로 부를 수 있는 비급여항목을 계속적으로 만들고 있는 것임.

- 민주노동당은 지금의 급여지정방식을 바꾸어 모든 의료행위에 대해 우선 일괄적으로 급여리스트에 지정하여야 할 것을 주장함. 이는 모든 의료행위에 대한 건강보험의 적용을 통해 국민들은 국민들의 의료비 부담을 대폭 축소하는 것과 의료기관 맘대로 지정하였던 의료행위에 적정한 가격을 책정하여 의료기관의 횡포를 막을 수 있고 동시에 불필요한 의료기기 등의 증가를 둔화시켜 전체 의료비를 효율적으로 관리할 수 있을 것임.

- 또한 건강보험 비급여의 급여화가 본인부담상한제(6개월 300만원)와 함께 작동한다면 고액질환이라고 할지라도 개인의 본인부담은 6개월 300만원을 넘지 않음으로써 지금까지 가계파탄 등으로 드러났던 사회문제를 대폭 축소될 것임.

- 단 미용성형과 같은 불필요한 의료행위에 대해서는 비급여를 유지하는 것이 바람직할 것으로 고려됨.

○ 의료급여 대상자의 본인부담 폐지

- 현재 의료급여의 경우 1종과 2종으로 구분되어 1종은 급여항목의 본인부담을 면제받는데 반해 2종은 15%의 본인부담금을 부담하고 있음. 하지만 2종의 경우도 1종과 유사한 경제적 환경에 있기 때문에 이의 구분이 무의미함.

- 민주노동당은 1종과 2종의 구분을 삭제하고 모든 의료급여대상자의 본인부담을 폐지하는 것을 주장함. 이것은 건강보험 비급여의 급여화와 함께 시행된다면 의료급여대상자의 경우 본인부담이 전혀 없는 무상의료의 첫 계층이 될 것임.

○ 사회적 취약계층 본인부담 폐지의 단계적 접근

- 사회적 취약계층, 즉 아동, 임산부, 노인, 장애인 등의 본인부담은 사회적 취약계층의 사회적 보호 원칙 아래 의료비 부담을 사회적으로 부담하여야 함.

- 민주노동당은 그 우선순위와 재정효과를 고려하여 사회적 취약계층의 단계별 본인부담 폐지를 주장함. 특히 아동과 임산부의 경우 사회적 영향력을 고려하여 1단계 본인부담 폐지 계층으로 정하였음. 임산부의 경우 충분히 사회적 가치가 공유되고 사회적으로 보호받아야 할 대상이며 아동의 경우 역시 미래 사회를 이끌 동력인 동시에 아동시기의 적절한 예방과 치료는 이후 의료비를 감소하는 효과를 가지고 있음.

○ 건강보험 가입자 본인부담 폐지의 단계적 접근

- 의료소비의 특성상 어떠한 경제적 장벽도 없는 포괄적인 무상의료의 실현을 위해 건강보험가입자의 본인부담을 단계적으로 폐지해야 함.

- 일각에서 우려하는 본인부담금 폐지로 인한 도덕적 해이는 부차적인 문제임. 의료의 남용은 본인부담 폐지보다는 공급자유인 등 다른 제도적 요인이 더 지배적인 변수임. 또한 이는 의료전달체계의 확립이나 의료비지불수단을 변경함으로써 억제 가능함.

○ 상병수당의 제공

- 질병 발생시 의료비 외에도 또 하나의 가계 압박은 소득의 상실로 오는 고통임. 소득의 상실은 빈곤으로 이어질 가능성이 큼. 이는 의료이용의 접근성도 저해하는 결과를 가져옴.

- 이미 많은 선진국들이 상병수당을 도입하고 있는데 반해 아직 우리나라의 경우 산재보험의 수당을 제외하고는 전무함.

- 민주노동당은 질병이나 부상으로 인한 소득상실을 보존하는 상병수당의 도입을 주장함. 이는 빈곤과 불건강의 악순환을 차단할 수 있는 중요한 기제인 동시에 사회안전망 확보와 빈곤의 양극화 해소에도 기여할 것임.

□ 재원조달체계의 개편: 공공적 재원조달기전의 개편

○ 행위별 수가제를 총액계약제로 개편

- 현행 행위별 수가제는 의료행위 하나마다 비용을 지불하는 체계임. 의료행위의 결정은 의료서비스의 특성상 공급자인 의료인에 의해 이루어지는데, 이때 의료인의 이윤추구동기가 강하게 작용할 경우 의료행위를 증가시켜 과다한 의료비가 발생할 수 있음.

- 민주노동당은 주어진 기간 동안 의료공급자에 의해 제공되는 진료서비스와 약품의 총비용을 사전에 미리 계약하여 지불하는 제도인 총액예산제(총액계약제)를 도입할 것을 주장함. 이를 통해 총 의료비를 사회적으로 관리하고 행위별수가제로 인한 의료비 증가요인을 억제하고자 함.

- 다만 제도의 도입으로 인한 의료의 질이 하락되는 것을 막기 위해 우선적으로 공급자에 대한 사후 모니티링체계 및 진료의 적정성 평가를 포함한 의료의 질 평가 체계가 강화할 것임.

- 총액계약제는 우선 공공부문부터 실시하되 치과, 한방 및 의원, 병원 등으로 단계적으로 확대할 것임.

○ 보험료부담률의 개편

- 현재는 직장가입자의 경우 노사가 50%씩 부담하고 있음.

- 그러나 이는 ILO가 제시한 노동자 50% 부담률을 간신히 지키고 있는 것임. 많은 나라들이 사용자 부담률이 더 높은데, 예를 들어 대만의 경우 노동자가 30% 부담하고, 사용자가 60%, 정부가 20% 정도를 부담하고 있음. 프랑스의 경우는 보험료의 70%를 기업과 정부가 부담함.

- 우리나라도 보험료부담률을 개편할 필요가 있음. 분담률을 개편한다는 것은 노동자부담분은 그대로 유지한 채 기업과 정부의 비율을 증가시켜(비율적으로 노동자의 비율이 줄어드는 셈) 건강보험 보장성 강화를 위한 무상의료에 사용해야 함.

- 민주노동당은 우선 1단계에서는 노동자와 사용자의 분담률이 40:60으로 조정함.

○ 의료급여와 건강보험의 통합, 건강보험과 산재보험의 통합

- 의료급여의 경우 저소득층 환자의 사회적 보호를 위한 제도로 국가가 의료비를 부담하고 있기는 하지만 의료급여대상자의 경우 의료기관에서 건강보험환자와 비교하여 차별적인 대우를 받고 있음.

- 의료서비스를 제공받음에 있어 의료급여와 건강보험과의 차이를 갖는다는 것이 바람직하지 않으며 의료급여 환자의 경우 국가가 부담하고 있는데 유사한 성격을 가진 제도를 경제적인 이유로 분리 운영한다는 것은 맞지 않음. 따라서 이를 하나의 제도로 운영하되 의료급여대상자의 부담은 계속 국가가 부담해야 할 것임.

□ 공급체계의 개편

○ 공공의료기관의 관리 일원화와 공공전달체계 확립

- 현재 공공의료기관의 경우 국립암센터 등은 보건복지부가, 지방공사의료원 등은 행정자치부가, 국립대학병원은 교육부가 관할하고 있음. 작년 지방공사의료원의 보건복지부 이관이 결정되었으나, 법률 개정 작업이 지지부진한 상태임. 효율적인 관리운영을 위하여 민주노동당은 공공의료기관의 관할권을 보건복지부에게 주어야 한다고 주장함.

- 동시에 공공의료기관의 의료공급체계의 바람직한 모델로써 정립되어야 함과 동시에 공공의료기관의 역할을 제대로 수행하기 위한 체계 확립이 필요함.

- 공공의료기관을 광역거점공공병원, 지역거점공공병원, (도시형)보건지소, 공공요양기관 등으로 구분하여 각 전달체계의 모델역할을 수행하도록 함. 광역거점공공병원은 광역시도에 1곳 설치를 원칙으로 하고 기존 국립대학병원이 그 역할을 수행하도록 함. 지역거점공공병원은 시군구에 1곳, 도시형 보건지소는 동마다 1곳, 공공요양기관은 시군구에 1곳씩 설치되도록 단계적으로 확대해 나감. 1단계에서 현존하는 지방공사의료원을 300병상 이상의 지역거점공공병원으로 확충하고 28개의 지역거점공공병원을 신설하며, 시군구마다 1개씩의 도시형 보건지소를 설치함. 또한 74개의 민간 중소병원을 매입하여 공공요양기관을 설치하여 지역에서 공공의료전달체계를 구축하도록 할 것임(이미 농촌 지역은 보건지소가 설치되어 일차의료기관의 역할을 수행하고 있음).

- 공공의료기관은 분절적으로 존재하는 것이 아니라 광역거점공공병원을 정점으로 전달체계를 구축하고 전국적으로 단일한 공공의료체계(공공의료원)를 구축함.

- 공공의료체계는 모든 의료부문이 제대로 된 의료전달체계를 구축할 수 있도록 모범적인 역할을 수행함. 의료전달체계가 제대로 작동하기 위해선 1차․2차․3차 의료기관의 기능이 분화되고, 의원은 외래중심, 병원은 입원중심으로 재편되어야 함. 시설과 인력, 자원이 지역적으로 균형 있게 분포되어야 하고, 급성기병원은 300병상 이상 규모의 적정규모를 갖추어야 함. 또한 적절한 수준의 장기요양병원이 갖추어서 치료와 재활 및 요양서비스가 연계될 수 있어야 함. 공공의료체계가 구축되면 선진 외국에서 제공하고 있는 양질의 공공 의료서비스를 제공할 수 있음.

- 또한 공공의료체계는 기존의 시도보건과-보건소와 연계하여 예방, 치료, 재활, 장기요양 서비스 등이 포괄적으로 제공되는 서비스공급체계로서 제 역할을 수행함. 이를 위해 공공의료체계 내의 공공의료기관은 치료서비스 뿐만 아니라 만성퇴행성질환 관리 등 지역사회 보건의료사업을 수행하는 기관으로서 역할을 강화하기 위한 시설, 인력 및 기능을 확충해 나감.

○ 의료서비스 및 인력 공급의 조절기제 마련

- 민간부문에서 무분별하고 불필요한 병상공급의 증가에 효과적으로 대처하기 위해서 지역별로 필요한 병상수를 예측하여 병상수 총량을 조절할 필요가 있음. 만약 병상공급이 적절히 통제되지 못한다면 공급 증가로 의료기관 간에 불필요한 경쟁이 커지게 되고, 초과이윤에 도달하기 위해 새로운 수요를 만들려는 유인이 커지게 됨. 즉, 공급자 유인수요가 발생하게 되어 총 의료비가 증가할 가능성이 큼. 따라서 보건복지부에서도 그 필요성을 수차례 역설한 지역병상총량제를 실시하기 위하여 제도적 장치를 마련함.

- 병상 공급량 조절과 함께 의사 인력의 공급이 적정한 수준을 유지하기 위하여 조절장치가 필요함. 의사 인력이 과잉 공급될 경우 의료에 소요되는 비용이 줄어드는 효과가 발생하는 것이 아니라 공급자 유인수요가 커져서 오히려 가격이 상승하는 효과가 발생하게 됨. 즉, 총 의료비가 급속하게 증가할 가능성이 커짐. 최근 의료비가 급속하게 커지게 된 것도 의사 인력의 공급량 증가와 관련이 있음. 아직 절대적인 의사 수는 선진 외국에 비해 많은 것이 아니지만, 배출 속도가 매우 크기 때문에 적절하게 조절될 필요가 있음. 또한 각 진료 과목에 배출되는 의사인력이 사회적인 필요량과 달리 불균등하게 배출됨으로서 특정 진료 과목의 부족 현상이 심각한 상태임.

- 장기적인 의료 인력의 수요와 공급량을 예측하여 적절한 의료 인력이 양성될 수 있도록 공급량을 조절할 필요가 있음. 이를 위해 우선적으로 현재 병협과 학회가 실질적인 권한을 갖고 있는 진료과목별 의사인력의 수급계획을 보건복지부가 가져올 수 있도록 함. 또한 의료 인력의 최초 양성단계인 의과대학 교육의 공공화를 추진하고 인력의 장기계획에 따라 정원을 조절해나갈 수 있도록 함.

○ 민간부문의 자본비용 지원 및 소유지배구조 개선

- 의료기관은 그 특성상 비영리적으로 운영되어야 하는데, 이는 민간부문이라 해서 예외가 아님. 선진 외국에서 존재하는 대부분의 민간 의료기관은 매우 공공적으로 운영되고 있음. 우리나라 의료법에 근거하더라도 영리적으로 운영되는 것은 법의 정신과 맞지 않음. 그렇지만 우리나라의 민간 의료기관은 조직 형식과 달리 매우 영리적으로 운영되고 있다는 점에서 특징적이며, 과잉진료 등 많은 문제점을 발생시키고 있음.

- 이러한 문제가 발생한 이유는 민간 의료기관이 대부분 개인 지배적 성격이 강하여 이윤추구 경향이 강하기 때문임. 따라서 개인 지배적 성격이 아니라 비영리의료기관의 조직 형식에 맞게 민주적으로 개편될 필요가 있음.

- 그런데, 민간 의료기관의 소유지배구조를 개선하고 비영리기관으로서 기능을 갖기 위해서 일정한 지원이 필요함. 특히 자본 비용을 개인이 전담하는 구조에서 영리추구적 행태가 나타나지 않을 수 없음. 따라서 자본 비용에 대한 지원이 필요함. 독일만 하더라도 민간병원도 공공병원과 마찬가지로 자본비용에 대한 지원을 받고 있음.

- 민간 의료기관의 자본 비용 지원을 위하여 이른바 병상수급조절기금 등의 설치가 필요함. 이는 민간중소병원의 요양병원으로의 전환, 민간병원의 질적 수준 향상을 위한 시설투자, 민간병원의 지역적 분포를 개선하는데 기여할 수 있을 것임. 다만 민간기관에 공공재정을 투입하는 전제조건으로 이사회를 민주적으로 개편하는 등 의료기관의 개인 지배적 성격을 민주적으로 개편하는 것과 의료기관의 공공성을 강화하는 대책이 마련되어야만 정책적 타당성이 확보될 수 있을 것임.

8. 고용보험제도

1) 고용보험제도의 현황

- 고용보험은 실업급여사업, 고용안정사업, 직업능력개발사업의 3가지 사업으로 이루어져 있음. 최근 정부는 고용안정사업과 직업능력개발사업 계정을 통합하는 개정은 제출하였으며, 연내 무난하게 개정안이 통과될 것으로 보임.

- 실업급여사업은 실직한 경우 일정기간 급여를 지급하여 실직자 및 그 가족의 생활안정을 도모하고 재취직을 지원하는 제도임. 구직급여와 취직촉진수당으로 이루어져 있음. 기금은 노동자와 사용자의 공동 부담으로 운영(각각 임금의 0.45%).

- 고용안정사업은 산업구조의 변화와 기술진보과정에서 노동자의 고용안정을 보장하면서 기업의 고용조정을 합리적으로 지원하는 것을 목적으로 함. 세부적으로는 고용조정지원, 고용촉진지원, 고용촉진시설지원 등의 사업이 있음. 기금은 사용자 전액 부담(임금의 0.15%)

- 직업능력개발 사업은 경제체제 및 노동시장 구조 변화에 기업과 노동자가 능동적으로 대처할 수 있도록 노동자의 직업능력을 개발하고 또한 전직자와 실직자의 재취업의 촉진하는 것을 목적으로 함. 재직자훈련과 실업자훈련, 그리고 정부위탁훈련으로 나뉘어져 있음. 기금은 사용자 전액 부담(사업체 규모에 따라 임금의 0.1~7%).

- 고용보험 적용대상은 도입 당시 실업급여 사업의 경우 ‘상시근로자 30인 이상 사업 혹은 사업장’으로, 고용안정사업과 직업능력개발사업의 경우 ‘상시근로자 70인 이상의 사업 혹은 사업장’으로 제한하였음. 지난 10년 동안 8차례의 개정은 거친 고용보험은 2004년 1월 1일 이후부터 일용근로자, 60세 이후 신규 고용자까지 확대 적용됨으로써 거의 모든 사업장에 적용되기 시작하였으나 아래와 같은 경우에는 여전히 적용제외 대상임.

<표> 고용보험 적용제외 대상

사업장	- 농업·임업·어업 및 수렴업 중 법인이 아닌 자가 상시 4인 이하의 근로자를 사용하는 사업 - 고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률시행령 제2조제1항 제2호의 규정에 의한 총공사금액(이하 "총공사금액"이라 한다)이 매년 노동부장관이 고시하는 금액 미만인 건설공사 - 가사서비스업
노동자	- 1월간의 소정근로시간이 60시간 미만인 자(1주간의 소정근로시간이 15시간 미만인 자를 포함한다)를 말한다. 다만, 생업을 목적으로 근로를 제공하는 자중 3월 이상 계속하여 근로를 제공하는 자 및 법 제2조제5호의 규정에 의한 일용근로자를 제외

- 2005년 2월말 현재, 고용보험 적용사업장수는 999,232개소이며, 고용보험 피보험자수는 7,629,678명임.

<그림> 적용사업장 및 피보험자 추이

자료 : 중앙고용정보원, ｢고용보험통계월보｣ 2005. 2.

- 2003년 고용보험 수입금은 2조8,660억원이며 지출액은 1조8,508억원로 1조152억원의 흑자를 기록하고 있음. 수입과 지출 모두에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 실업급여사업으로 수입은 총 1조7,508억원에 달하며 지출은 1조1,374억원에 달해 6,133억원의 적립금을 남김. 직업능력개발사업은 7,350억원의 수입과 5,939억원의 지출, 1,411억원의 적립금을, 고용안정사업은 3,801억원의 수입과 1,194억원의 지출, 2,607억원을 적립하였음.

<표> 2003년 고용보험 기금운용 실적	(단위: 백만원)

구 분		합 계	고용안정사업	직업능력개발사업	실업급여
수입	소 계	2,866,076	380,165	735,094	1,750,817
	고용보험료 가 산 금 연 체 료 이 자 수 입 부정이득징수금 부당이득징수금 체납처분비 기타잡수입 융 자 금 회 수 일반회계전입금	2,593,601 5,914 20,156 188,142 3,827 1,566 39 4,416 46,198 2,217	317,591 1,246 4,031 55,690 471 193 5 543 122 273	661,815 795 2,260 21,072 976 399 10 1,126 46,076 565	1,614,195 3,873 13,865 111,380 2,380 974 24 1,747 - 1,379
지출	소 계	1,850,818	119,407	593,945	1,137,466
	보험사업비 반 환 금 운 영 경 비	1,810,269 40,452 97	113,022 6,373 12	583,056 10,864 25	1,114,191 23,215 60
수지차	적 립 금	1,015,258	260,758	141,149	613,351
누적 적립금 (비율: %)		7,427,700 (388)	2,160,800 (1810)	854,200 (144)	4,412,700 (388)

- 2003년 말 고용보험 전체 기금은 7조4,277억원으로 당해연도 지출액 1조8,508억원의 410%에 달해 전반적으로 기금의 적립비율이 매우 높음. 사업별 기금에 따라 살펴보면 실업급여사업이 4조4,127억으로 당해연도 지출액의 388%, 직업능력개발사업은 8,542억원으로 144%, 고용안정사업은 2조1608억원으로 1810%에 달함.

- 실업급여는 2004년 한해 동안 707,432명에게 1,448,306백만원이 지급. 전년(502,211명, 1,030,304백만원)대비 지원인원 및 지급금액면에서 각각 40.9%, 40.6% 증가. 지급항목별로 보면, 총 지급액의 91.7%를 차지하는 구직급여 지급액이 전년대비 40.4% 증가. 조기재취업수당은 전년대비 43.8% 증가. 외환위기 무렵 실업급여 수급인원이 40만명대를 기록하였으며, 2000년 30만명대로 잠시 감소 후 2003년 50만명, 2004년 70만명을 상회하는 등 최근 비약적으로 증가하고 있음. 최근 실업급여 수급인원의 증가는 인지도 상승 외에도 장기실업 및 단기고용현상 등에 의한 체감실업의 증가에 의한 것으로 판단됨.

자료: 중앙고용정보원 ｢고용보험통계연보｣ 2003에서 재구성

<표> 실업급여 지원인원 및 지급액 추이(1997~2004년)       (단위 : 명, 백만원)

				인원
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
									증감률
계	49,117	411,686	484,772	332,692	428,156	416,041	502,211	707,432	40.9
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
구직	44,334	392,569	455,355	303,859	377,752	366,270	444,061	619,420	39.5
급여	(90.3)	(95.4)	(93.9)	(91.3)	(88.2)	(88.0)	(88.4)	(87.6)
상병	257	1,366	4,163	4,059	6,078	5,872	6,422	6,340	-1.3
급여	(0.5)	(0.3)	(0.9)	(1.2)	(1.4)	(1.4)	(1.3)	(0.9)
조기	4,481	17,712	25,153	24,710	44,129	43,690	51,537	81,419	58.0
재취직	(9.1)	(4.3)	(5.2)	(7.4)	(10.3)	(10.5)	(10.3)	(11.5)
기타	45	39	101	64	197	209	191	253	32.5
	(0.1)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.1)	(0.0)	(0.0)
				금액
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
									증감률
계	78,737	799,146	936,163	470,793	845,116	839,315	1,030,304	1,448,306	40.6
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
구직	75,947	783,118	911,287	443,544	783,852	773,856	945,599	1,327,384	40.4
급여	(96.5)	(98.0)	(97.3)	(94.2)	(92.8)	(92.2)	(91.8)	(91.7)
상병	212	1,019	2,637	24,879	4,099	4,371	4,824	6,025	24.9
급여	(0.3)	(0.1)	(0.3)	(5.3)	(0.5)	(0.5)	(0.5)	(0.4)
조기	2,558	15,260	22,222	2,361	57,122	61,049	79,852	114,859	43.8
재취직	(3.2)	(1.9)	(2.4)	(0.5)	(6.8)	(7.3)	(7.8)	(7.9)
기타	20	18	17	8	43	40	28	38	34.4
	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)

<그림> 구직급여 수급률 및 피고용실업률 추이(1997~2004년)

주 : 좌측은 구직급여수급률, 우측은 실업률 및 피고용실업률에 대한 좌표임.

- 고용안정사업 지원금은 고용보험 도입 이후 지속적으로 증가하다 1999년 1,843억원을 정점으로 감소하여 시작하여 2004년 970억이 지원되었음. 이는 1997년 경제 위기로 인해 구조조정과 그에 따른 고용안정사업 지원이 급증하다 구조조정 국면이 안정화 일상화되면서 지원이 줄어들었음을 반영.

- 2004년 고용안정사업은 415,185명에게 97,006백만원이 지원, 전년대비 지원인원은 18.2% 감소한 반면 지원금액은 5.9% 증가함. 휴업, 훈련, 휴직 등 전체 고용조정지원은 전년대비 지원인원은 12.6% 감소한 반면 지원금액은 17.5% 증가함. 고령자고용촉진장려금, 여성고용촉진장려금, 장기구직자고용촉진장려금 등 노동시장내 취약계층을 위한 고용촉진지원실적은 지원인원 및 금액면에서 각각 12.1%, 0.9% 감소함. 전체 지원금대비 각 사업이 차지하는 비중을 보면, 고용조정지원은 34.8%로 전년대비 3.4%p 상승한 반면, 고용촉진지원은 62.0%로 전년대비 4.2%p 하락. 전체 지원금대비 고용조정지원금 비중은 외환위기 이후 매년 감소한 반면, 고용촉진지원금 비중은 1999년 15.8%를 기록한 이후 꾸준히 증가하여 60%대를 상회함.

<표> 고용안정사업 지원금 현황(1996~2004년)                     (단위 : 백만원, %)

	구 분	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	전년 대비
	총계	8,540	12,275	97,449	184,304	113,809	128,751	90,052	91,573	97,006	5.9
		(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
고용조정지원	소계	16	48	80,723	155,191	71,603	77,012	35,039	28,779	33,804	17.5
		(0.2)	(0.4)	(82.8)	(84.2)	(62.9)	(59.8)	(38.9)	(31.4)	(34.8)
	휴업	16	44	53,442	47,483	21,837	32,234	19,904	21,138	23,760	12.4
	근로시간단축			566	717	74	185	14	81	65	-19.1
	훈련			15,849	16,506	3,492	12,836	7,122	2,945	2,901	-1.5
	사외파견			824	1,118	92	15				폐지
	휴직			3,489	13,002	3,251	9,973	5,191	3,015	5,303	75.9
	인력재배치			484	394	453	547	404	209	17	-92.0
	종업원기업인수				322	200	187	94			폐지
	직업전환지원금		2	32							폐지
	창업교육훈련		2	162							폐지
	채용장려금			5,877	75,132	40,780	20,226	1,373	16		폐지
	재고용장려금				517	1,423	766	506	734	329	-55.1
	전직지원장려금					-	43	432	641	1,428	122.8
고용촉진지원	소계	8,524	12,227	16,726	29,093	41,950	50,798	53,717	60,632	60,107	-0.9
		(99.8)	(99.6)	(17.2)	(15.8)	(36.9)	(39.5)	(59.7)	(66.2)	(62.0)
	고령자고용촉진	6,436	8,998	12,470	25,474	36,758	41,620	39,980	46,236	41,139	-11.0
	여성고용촉진	1,487	2,034	2,457	1,541	2,349	3,821	4,099	6,076	7,552	24.3
	신규고용촉진					359	2,954	7,154	5,248	6,748	28.6
	적응훈련지원금			106							폐지
	장기실직자 채용장려금			3	49		0				폐지
	중장년훈련 수료자채용장려								153	379	147.5
	보육교사 임금지원	601	1,195	1,689	2,029	2,483	2,403	2,483	2,918	4,128	41.5
	정년퇴직자 계속고용장려									161	-
	중기근로시간 단축지원									1,657	-
	건설근로자 퇴직공제부금				20	256	942	1,295	2,162	812	-62.4
	건설근로자 고용안정지원									626	-
주 : 1. 표 안의 수치 중 0과 (0.0)은 금액이 1백 만원 미만이거나 비중이 0.1% 미만인 경우임. 2. 기존 장기구직자고용촉진장려금은 신규고용촉진장려금으로 확대 개편됨.

- 직업능력개발사업의 경우, 2004년 2,103,883명에게 524,232백만원이 지원되어 전년(1,816,427명, 474,940백만원)대비 지원인원 및 지원금액면에서 각각 15.8%, 10.4% 증가. 세부사업별로 보면, 전체 지원인원의 90% 이상(1,958,130명)을 차지하는 직업능력개발훈련은 전체 지원금의 37.8%(198,243백만원)를 지원받음. 반면 실업자재취직훈련의 경우, 지원인원은 전체 직업능력개발사업의 2.5%(53,428명)에 불과하지만 지원금액은 전체의 23.7%(124,206백만원)를 차지. 실업자재취직훈련의 경우 실업률과 상관없이 지속적으로 감소하는 추세임. 반면 재직자 대상 직업능력개발훈련의 경우 지속적으로 증가 추세임.

<표> 직업능력개발 지원현황(2000～2004년)               (단위 : 개소, 명, 백만원)

			사업장						인 원
	2000	2001	2002	2003	2004		2000	2001	2002	2003	2004
						증감						증감
전 체	73,732	81,137	62,262	64,469	81,815	26.9	1,367,228	1,730,339	1,836,169	1,816,427	2,103,883	15.8
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)		(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
직업능력 개발훈련	73,411	80,860	62,035	64,225	81,349	26.7	1,220,334	1,555,402	1,681,862	1,661,978	1,958,130	17.8
	(99.6)	(99.7)	(99.6)	(99.6)	(99.4)		(89.3)	(89.9)	(91.6)	(91.5)	(93.1)
유급휴가훈련	309	271	223	240	463	92.9	7,756	8,611	5,963	5,665	6,425	13.4
	(0.4)	(0.3)	(0.4)	(0.4)	(0.6)		(0.6)	(0.5)	(0.3)	(0.3)	(0.3)
직업훈련시설 장비구입대부 및 지원	12	6	4	4	3	-25.0
	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)	(0.0)
수강장려금							252	40,045	35,528	29,177	38,908	33.4
							(0.0)	(2.3)	(1.9)	(1.6)	(1.8)
근로자 학자금대부							18,590	21,722	24,444	27,772	30,978	11.5
							(1.4)	(1.3)	(1.3)	(1.3)	(1.5)
실업자 재취직훈련							120,296	104,559	88,372	57,662	53,428	-7.3
							(8.8)	(6.0)	(4.8)	(3.2)	(2.5)
정부위탁훈련										11,662	16,014	37.3
										(0.6)	(0.8)
중소기업 컨소시엄										22,511	-	-
										(1.2)
			지급액
	2000	2001	2002	2003	2004
						증감
전 체	404,238	386,977	392,239	474,940	524,232	10.4
	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
직업능력 개발훈련	140,474	170,414	170,107	180,838	198,243	9.6
	(34.8)	(44.0)	(43.4)	(38.1)	(37.8)
유급휴가훈련	5,589	10,145	11,075	6,869	8,021	16.8
	(1.4)	(2.6)	(2.8)	(1.4)	(1.5)
직업훈련시설 장비구입대부 및 지원	7,978	7,349	3,468	3,671	6,250	70.3
	(2.0)	(1.9)	(0.9)	(0.8)	(1.2)
수강장려금	59	3,543	3,435	4,224	5,873	39.0
	(0.0)	(0.9)	(0.9)	(0.9)	(1.1)
근로자 학자금대부	34,626	43,016	52,188	63,476	74,799	17.8
	(8.6)	(11.1)	(13.3)	(13.4)	(14.3)
실업자 재취직훈련	215,512	152,510	151,966	131,991	124,206	-5.9
	(53.3)	(39.4)	(38.7)	(27.8)	(23.7)
정부위탁훈련				69,767	89,992	29.0
				(14.7)	(17.2)
중소기업 컨소시엄				14,104	16,848	19.5
				(3.0)	(3.2)
주 : 2003년부터 중소기업컨소시엄과 정부위탁훈련실적이 포함됨. 자료 : 노동부

- 모성보호급여사업의 경우, 2004년 한 해 동안 산전후 휴가급여는 38,541명에게 41,610백만원이 지급, 전년대비 지원인원 및 지급금액면에서 각각 19.9%, 24.1% 증가. 육아휴직급여는 9,303명에게 20,803백만원이 지원되어 전년대비 지원인원 및 지원금액은 각각 36.5%, 96.7% 증가.

<표> 모성보호급여 실적현황	(단위 : 명, 백만원)

			2002	2003	2004	2004.1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
산전후 휴가급여	인원		22,711	32,133	38,541	2,625	3,189	3,262	2,954	3,392	3,776	3,209	3,133	2,839	3,008	3,431	3,723
	금액		22,601	33,522	41,610	2,801	3,435	3,458	3,128	3,679	4,006	3,464	3,398	3,088	3,271	3,761	4,081
육아휴직급여	계	신규	3,763	6,816	9,303	519	591	779	735	782	884	782	736	844	803	870	979
		금액	3,087	10,576	20,803	1,053	1,149	1,433	1,499	1,596	1,819	1,660	1,860	1,921	2,152	2,157	2,504
	남	신규	78	104	181	10	13	14	12	14	15	10	16	17	18	17	25
		금액	54	133	326	18	16	20	21	21	33	20	26	36	38	38	39
	여	신규	3,685	6,712	9,122	509	578	765	723	768	869	772	720	827	785	853	954
		금액	3,033	10,443	20,478	1,035	1,132	1,413	1,478	1,575	1,786	1,640	1,834	1,885	2,114	2,119	2,465

2) 고용보험제도의 평가

- 포괄범위의 문제: 2005년 2월말 현재 경제활동인구 대비 가입률은 32.5%, 취업자 대비 가입률은 33.8%, 임금근로자 대비 가입률은 50.7%임. 고용보험은 현행 법제도상 단시간 노동자, 건설일용노동자 일부, 가사서비업 등 일부 노동자를 제외하고는 모두 의무가입하도록 되어 있으나 실제 가입률은 낮음. 특히 문제는 사업장 규모, 고용형태에 따라 가입률의 격차가 심각하다는 점임.

<표> 사업체 규모별 종사자 규모 및 고용보험 가입 규모           (단위: 명, %)

	1-4인	5-9인	10-49인	50-99인	100-299인	300인 이상	전체
종사자수	4,836,729	1,835,679	3,534,048	1,314,221	1,412,475	1,796,014	14,729,166
비율	32.8	12.5	24.0	8.9	9.6	12.2	100.0
*피보험자수	1,282,863	781,941	1,738,293	697,244	1,068,261	2,008,254	7,576,856
보험적용 비율	26.5	42.6	49.2	53.1	75.6	**111.8	51.4

주 : * 사업체 규모별 피보험자수에서 건설공사 피보험자 69.952명은 포함 안됨.

** 통계 추정의 기술적 문제로 인해 300인 이상 사업장의 경우 종사자보다 보험가입자가 많음.

<표> 고용형태에 따른 고용보험 적용률	(단위 : %)

구분		2000	2001	2002	2003	2004
임금노동자 전체		44.1	46.9	47.4	49.8	52.1
	정규직	74.2	80.0	79.1	79.5	80.5
	비정규직	22.6	20.7	23.2	25.9	29.6

- 낮은 실업급여 수급률: 고용보험은 유일한 실업자 소득지원 제도임. 그런데 실업급여 수급률은 20% 내외로 OECD 가입국에 비해 형편없이 낮은 수준임. 낮은 수급률의 원인은 위에서 지적한 바와 같이 광범위한 고용보험 사각지대의 존재가 일차적 원인임. 그러나 보험 가입자의 경우도 ‘자기의 중대한 귀책사유로 해고되거나, 정당한 사유 없는 자기사정으로 인한 이직한 자’에 대해서는 수급자격을 박탈하고 있으며(고용보험법 제45조) 수급자격이 주어진다 해도 수급기간이 짧은 것이 낮은 수급률의 원인이 됨. 아래 표를 보면, 2003년 자발적 이직에 따른 수급 자격 상실자의 비율이 72.0%에 달해 고용보험 가입자 중 수급 자격 제재의 대부분이 바로 자발적 이직에서 비롯됨. 또한, 2005년 2월 현재, 실업급여 수급중단자의 중단사유를 보면, 수급종료가 72.4%인 반면, 재취업에 따른 수급종료는 21.0%에 불과함.

<표> 구직급여 수급률 추이	(단위 : 천명, %)

	‘04.2	9	10	11	12	‘05.1	2
수급인원	167	172	171	170	176	189	193
실업자	900	747	772	779	855	904	925
수급률	18.6	23.0	22.2	21.8	20.6	20.9	20.9

<표> 이직사유별 상실자 분포(2000~2003)	(단위 : 명, %)

	전체	자발적 이직자수	비자발적 이직자수	기타
2000	3,089,452(100.0)	2,315,889(75.0)	758,198(24.5)	15,365(0.5)
2001	3,159,238(100.0)	2,311,914(73.2)	834,413(26.4)	12,911(0.4)
2002	3,169,020(100.0)	2,431,038(76.7)	727,951(23.0)	10,031(0.3)
2003	3,056,116(100.0)	2,207,355(72.0)	845,570(27.6)	12,178(0.4)

<표> 실업급여 중단사유별 수급중단자 현황	(단위 : 명, %)

	2004.02					2005.02
	전체	수급 종료	재취업		기타	전체	수급 종료	재취업		기타
				조기수당지급					조기수당지급
전체	28,109	18,563	4,833	2,400	4,713	38,028	27,520	7,999	4,921	2,509
	(100.0)	(66.0)	(17.2)	(8.5)	(16.8)	(100.0)	(72.4)	(21.0)	(12.9)	(6.6)

- 대기업 중심의 직업능력개발사업: 사업장 규모에 따라 직업훈련 활용률에 커다란 차이를 보이는데 1000인 이상 사업장의 경우 사업장 활용률이 847%, 피보험자 활용률이 111%인 반면 50인 미만 사업장의 각각의 활용률이 5% 밖에 되지 않음. 또한, 인적 특성에 따라서도 현격한 차이를 보이는 성별, 연령별, 학력별 격차가 심각함. 종합적으로, 대기업에 종사하는 20-30대의 고학력 남성 노동자들에게는 직업훈련의 기회가 높은 반면, 영세사업장 노동자와 저학력 고령/여성 노동자의 경우 상대적으로 직업훈련에서 소외되고 있음.

<표> 규모별 직업능력개발훈련 현황	(단위 : 개소, 명, 백만원, %)

구 분	계	50인 미만	50-150인	150-300인	300-500인	500-1000인	1000인 이상
사업장(A)	81,349	50,776	13,622	6,268	2,957	2,945	4,781
인원(B)	1,958,130	190,640	94,362	123,136	82,300	132,095	1,335,597
지원금액	198,243	23,912	11,137	13,542	8,903	14,562	126,187
전체 사업장(C)	1,002,638	971,964	21,720	5,525	1,810	1,055	564
전체 피보험자(D)	7,576,856	3,803,097	1,112,409	653,096	385,963	427,660	1,194,631
사업장 활용률(A/C)	8.1	5.2	62.7	113.4	163.4	279.1	847.7
피보험자 활용률(B/D)	25.8	5.0	8.5	18.9	21.3	30.9	111.8

<표> 사업주 직업능력개발훈련 참여자의 인적 특성        (단위 : 건수, 천명, %)

		훈련참여자				근로자		훈련 참여율
		건수	비중	인원	비중	규모	비중
전체		1,876	100.0	960	100.0	7,171	100.0	13.4
성	남자	1,516	81.0	747	77.8	4,832	66.9	15.5
	여자	355	19.0	213	22.2	2,389	33.1	8.9
연령	15~19세	24	1.3	19	2.0	98	1.4	19.2
	20~29세	590	31.5	325	33.8	2,255	31.5	14.4
	30~39세	851	45.5	407	42.4	2,423	33.8	16.8
	40~49세	354	18.9	179	18.6	1,598	22.3	11.2
	50세 이상	52	2.8	31	3.2	797	1.1	3.9
학력	초졸 이하	9	0.5	6	0.6	195	2.7	3.1
	중졸	32	1.7	22	2.3	511	7.1	4.2
	고졸	735	40.1	370	39.8	3,797	52.9	9.7
	전문대졸	228	12.5	132	14.2	958	13.4	13.8
	대졸	757	41.3	367	39.4	1,575	22.0	23.3
	대학원졸	71	3.9	33	3.5	136	1.9	24.1

- 고용안정사업/직업능력개발사업 계정 통합 문제: 정부는 고용안정사업의 집행실적 저조와 과다한 적립금, 사업의 효율적 집행 등을 이유로 고용안정사업과 직업능력개발사업 계정을 통합하고자 함. 두 가지 사업계정이 통합됨으로써 사업집행의 효율성을 높일 수 있으나, 상대적으로 집행실적인 저조한 고용안정사업과 집행실적이 양호한 직업능력개발사업을 통합할 경우 행정 편의적 운영으로 인해 직업능력개발사업으로 집중될 가능성이 높음. 이 경우 취약계층 위주의 고용안정사업이 위축될 가능성이 크며, 운용의 측면에서 대기업 중심의 직업능력개발사업으로 집중될 경우 기금의 역진 효과를 초래할 수 있음.

3) 고용보험제도의 향후 개선방향

- 자발적 이직자 수급자격 부여: 실업자 소득 지원 제도를 운영하고 있는 대부분의 국가에서 자발적 이직자에 대해 원천적으로 수급자격을 제한하는 경우는 거의 없음. 자발적 실업자에 대해 일정 정도 제재 부과를 전제로 실업급여를 지급하고 있으며, 자발적 실업을 사유로 실업급여 수급권을 박탈당하는 경우는 일본을 제외하고는 대체로 10% 미만임. 그러나 한국은 자발적 이직자에 대해 원천적으로 수급자격을 제한하고 있음. 그런데, 구조조정이 일상화되고, ‘명예퇴직’이라는 이름으로 강요되는 퇴직 형태가 늘어나면서 자발적 이직의 ‘자발성’이 사실상 ‘강제’되고 있는 실정이며, 고용보험이 기여에 의존하는 보험제도라는 점에서 자발적 이직자에 대한 수급자격 박탈은 제도의 원칙에 위배되는 것임. 따라서 자발적 이직자에게 수급권을 부여해야 하며, 합리적 기금 운용을 위해 지급 유예 기간 설정 등은 필요할 것으로 보이나, 이 경우에도 제재는 최소화해야 함.

- 실업급여 수급기간 확대: 현행 고용보험에서 실업급여 수급기간은 연령과 보험가입기간에 따라 3개월에서 8개월 사이임. 앞 서 살펴보았듯이 실업급여 중단 사유의 대부분은 재취업이 아니라 급여 기간 종료임. 즉 노동시장 재진입을 통해 새로운 소득원이 형성되지 않았는데도 불구하고 제도 설계에 의해 지원을 종료되는 것임. 실업자 평균 실업 기간 등 노동시장의 다양한 상황이 고려되어야 하지만, 최소한 6개월 이상의 급여 기간이 보장되어야 할 것임. 또한 현행 고용보험은 수급기간 산정을 연령과 가입기간만을 고려하는데, 노동시장 재진입에 특히 곤란함이 많은 취업 취약계층에게 이러한 제도는 사실상 일방적 배제임. 이러한 점을 고려, 급여기일 산정에 있어 저학력, 장애인, 여성가장 등 취약계층에 대해서는 현행 급여일수에 일정한 급여일수를 가산하는 방식을 도입해야 함.

<표> 구직급여의 소정급여일수

피보험기간 연령	1년미만	1년이상 3년미만	3년이상 5년미만	5년이상 10년미만	10년이상
30세미만	90일	90일	120일	150일	180일
30세-39세	90일	120일	150일	180일	210일
50세 이상 및 장애인	90일	150일	180일	210일	240일

- 산별/업종별/지역별 직업훈련 제도로의 전환: 직업훈련은 상대적으로 장기적 비전이 필요하며, 사업의 효과가 가시적이지 않음. 또한 직업훈련을 실시하는데 있어서도 훈련투자 비용을 쉽게 조달할 수 있고 훈련으로 인한 생산 공백이 적고 규모의 경제로 훈련비용을 낮출 수 있는 경우에 훈련투자에 대한 유인이 높음. 이러한 상황에서 기업단위 직업훈련 제도는 이동가능성이 상대적으로 높은 비정규직, 훈련투자가 상대적으로 어려운 중소영세사업장, 주변부 노동시장에 주로 포진해 있은 여성 노동자들의 경우 직업훈련 기회에서 배제되고 있음. 결과적으로 대기업 핵심부문에 종사하는 고학력 남성 정규직 노동자를 제외하고 노동시장에 참여하고 있는 대다수가 직업훈련에서 배제되는 실정이며, 이는 산업 전반의 저숙련화와 직업훈련에 있어서 시장과 정책의 동반 실패를 가져옴. 따라서 기업주의 단기적 이해관계 및 해당 기업의 재정 상황에 따라 직업훈련 실시 여부가 결정되는 지금의 기업단위 직업훈련 시스템에서 벗어나 노동시장과 산업구조변동을 고려한 지역내 산별 혹은 업종별 직업훈련 체제로 전환해야 함. 이를 위해서는 법제도의 정비와 더불어 산별교섭을 통한 모든 노동자의 직업훈련 기회 보장 등 노동조합의 노력이 절실함.

- 비정규직 직업훈련 쿼터제 실시: 직업훈련 실시 대상자의 일정 비율 이상 비정규직 포함을 의무화

- 노동자 중심의 직업훈련 실시: 노동자 자신의 의사에 따라 직업훈련을 받을 수 있도록 현 수강지원금 대상 직업훈련 직종의 확대 및 직업훈련 바우처제 도입, 직업훈련 유급휴가제 활성화 등의 정책 도입 필요.

- 산전후휴가 급여의 계정 전환: 현행 고용보험법은 산전후휴가 급여의 사회화를 위해 실업급여에서 산전후휴가 노동자에 대한 급여를 지급. 이는 고용안정사업이나 직업능력개발사업의 기금이 사용자만의 기여로 운영되는데 반해, 실업급여가 노동자/사용자의 공동 기금으로 운영되기 때문에, 산전후휴가에 대한 단일부담에 사용주의 반발 때문임. 그런데, 사업 기금의 성격을 보면 실업급여사업은 실업자의 소득보전을 목적으로 하는 것인 반면, 산전후휴가는 여성의 고용안정을 목적으로 한다는 점에서 산전후휴가 급여를 실업급여에서 지급하는 것은 타당치 않음. 또한 앞서 살펴보았듯이 고용안정사업의 경우, 사업 아이템과 정부의 의지 부족으로 사업 실적이 매우 낮은 형편이며, 향후 노동력 공급 부족 등의 이유로 여성의 경제활동 참여가 더욱 중요해질 것을 고려할 때, 산전후휴가는 고용안정사업에서 지급해야 함.

- 실업부조의 도입: 고용보험 가입자는 전체 경제활동인구의 30% 정도밖에 포괄하지 못 하는 실정. 고용보험 미가입, 혹은 가입했더라 하더라도 장기실업 등의 이유로 고용보험의 실업급여를 받을 수 없는 실업자에 대한 보완적 소득 지원 제도로서 실업부조 도입이 필요, 적극적이고 다층적인 사회안전망 구축이 필요함.

9. 산업재해보상보험제도

1) 산업재해보상보험제도의 현황

□ 우리나라의 산업재해 실태

- 한때 세계 1위를 기록하던 우리나라 산업재해 발생은 아직도 선진외국에 비해 매우 높은 수준이며 그 중에서도 중대재해가 많이 발생하고, 중소사업장의 재해율이 높다는 데에 특징이 있음. 또한 산재은폐가 심각한 상황에 이르고 있어서 통계로 잡힌 재해율이 실제 재해율을 반영하지 못하고 있는 특징을 함께 갖고 있음. 아래 제조업의 산재보험통계를 보더라도 정부공식 발표에 비해 실태조사의 경우 재해율이 더 높은 것으로 나타남.

<표> 제조업에서의 산재 현황	(단위 : 명, %)

구 분	산업재해통계			한국산업안전공단 실태조사(1999)
	1998년	1999년	2000년	전체	정규직	비정규직
노동자수	2,495,784	2,339,941	2,749,361	106,916	81,441	25,475
재해자수	22,446	26,620	33,349	1,582	1,128	454
재해율(%)	0.9	1.14	1.21	1.48	1.39	1.78

- 완만하나마 재해율은 과거 15년간 감소하고 있는데 비해(IMF 경제위기 이후인 2000년 이후 다시 증가하고 있지만), 치료 후 장애가 남는 중대재해나 사망재해는 감소하지 않고 오히려 증가하고 있음. 건설업, 조선업 등의 산업과 비정규, 이주노동자 등의 취약노동자에게서 사망재해는 특히 심각함. 다른 선진국들과 비교해 10배 가량 높은 사망재해의 발생 배경에는 우리나라 작업장 안전관리의 문제점과 함께 근본적으로 성장을 위해 모든 희생을 강요받던 경제개발 시기의 그늘이 아직도 계속되고 있기 때문임.

<표> 국가간 사망만인율 비교

	한국(2004)	일본(2002)	독일(2002)	미국(2002)
사망만인율(%%)	2.70	0.31	0.26	0.40

□ 산업재해보상보험제도의 도입

- 산업재해보상보험(이하 산재보험)은 국민연금, 건강보험, 고용보험과 함께 4대 사회보험의 하나로서 이 중 가장 이른 시기인 1964년 7월부터 시행되기 시작해 지금까지 40년 이상의 역사를 가지고 있음. 국민연금이 노령, 건강보험이 건강, 고용보험이 실업 등의 위험을 대비하기 위한 사회보험이라면 산재보험은 직업과 관련하여 발생할 수 있는 상해 및 질병의 위험을 담보함. 우리나라의 산재보험제도는 1964년 제정 이후 사회적 변화와 산업구조의 변화 속에서 수차례 개정되면서 적용대상 노동자와 적용 질병의 범위가 점차 확대되어 오고 있으나 부상부터 원 직장 복귀까지 포괄적인 서비스를 제공하는 사회보험으로서의 성격이나 역할은 여전히 부족한 실정임.

□ 산업재해보상보험제도 적용대상

- 산재보험은 제도 시행연도인 1964년에 광업과 제조업의 500인 이상 64개 사업장, 8만여명의 노동자를 대상으로 시작한 이래 점차 그 적용대상이 확대되어옴. 1998년부터 사업장 현장의 연수생 학생 및 직업훈련생과 해외파견자에게 산재보험법이 적용되도록 하는 특례를 마련하였으며 같은 해 7월1일부터는 4인 이상의 노동자를 사용하는 금융․보험업에까지 적용대상을 확대하였음. 2000년 7월1일부터는 노동자 1인 이상의 사업장까지 포괄하면서 사실상 전 사업장에 확대 적용되고 있음. 아울러 50인 미만 노동자를 사용하는 중소사업주도 실제로 생산과정에 직접 참여하고 있다는 전제하에 산재보험 가입이 가능하도록 함으로써 그 적용대상을 영세사업주까지 확대하였음.

- 이러한 적용확대에도 불구하고 전체 임금 노동자 중에서 산재보험법의 적용을 받는 비중은 현재도 80% 이하로 낮음. 더욱이 정부 통계에서 임금 노동자로 분류되지 않는 특수고용노동자등을 포함할 경우 그 비중은 더욱 낮아짐.

- 구체적으로 살펴보면, 현재 산재보험법에서 2,000만원 미만의 건설공사, 300㎡ 이하의 개인직영 공사, 농림어업․수렵업과 5인 미만의 가사서비스업, 그리고 타 법률에 의해 재해보상이 이루어지는 사업이나 노동자를 간헐적으로 사용하여 상시근로자수가 1인 미만인 사업 등은 적용 제외대상으로 분류됨. 2002년 기준 전체 임금노동자 13,631,000명 중에서 산재보험이 적용되는 노동자는 10,571,279명, 즉 77.6%라는 것임.

- 하지만 이들 외에도 산재보험의 적용을 받지 못하는 노동인구는 다양함. 대표적인 경우가 보험설계사, 학습지교사, 골프장캐디, 레미콘기사 등의 특수고용 노동자임. 이들은 사용자의 지배․관리 하에서 업무를 수행하고 있으면서도 노동자로 인정받고 있지 못하고 따라서 노동법의 보호도 못 받고 있음. 물론 적용대상이 근로기준법상의 ‘근로자’인 산재보험법의 적용에서도 제외되어 있음. 특수고용노동자의 규모는 추계하는 측에 따라 20만～80만으로 다양하게 추측되고 있음. 이들을 대상으로 한 여러 설문조사에서 드러난 바에 따르면 특수고용노동자들의 노동조건 개선 요구 가운데 ‘산재보험적용’은 수위를 차지함.  특수고용노동자들은 소득과 고용이 불안정하면서 빈발하는 업무상재해와 이로 인한 신체손상, 치료비 지출, 소득감소에 대한 불안이 크다는 것을 알 수 있음. 정부도 이런 점을 인식하고 특수고용노동자의 산재보험 적용 확대를 약속하고 있으나 그 전제가 되는 ‘근로자성’ 인정에 대해서는 반대하는 입장이어서 현재로서는 산재보험 적용이 쉽지 않아 보임.

- 특수고용노동자 외에도 가정내 노동자(재택근무, 가내하청), 근로계약을 정하지 않고 일거리가 생겼을 경우 며칠 또는 몇 주씩 일하는 일일노동자, 법적인 권리를 전혀 보장받지 못하고 있는 무급가족종사자와 그 외 다양한 비공식 노동자들 역시 산재보험 밖에 놓여 있음. 여기에 농업재해가 빈발하는 농민등 1차산업종사자들도 업무상재해나 질병에 대해 공적 보험의 보호를 못받고 있기는 마찬가지임. 이상을 종합하면 실제 우리나라의 노동인구 2명 중 약 1명은 일하다 다쳐도 아무런 대비책을 갖고 있지 못하다고 할 수 있음. 더욱이 심각한 것은 이들이 갑작스런 부상이나 질병으로 인한 소득상실과 지출증가에 대해 취약한 집단이라는 사실임. 가장 필요로 하는 이들에게 제도가 미치고 있지 못하는는 점이 우리나라 산재보험제도의 가장 큰 문제점임.

□ 산업재해보상보험제도의 급여 종류

- 급여의 종류로는 요양급여, 휴업급여, 장애급여, 유족급여, 상병보상급여, 장의비, 특별급여 등이 있음.

․요양급여 : 3일 이상의 요양을 필요로 하는 부상이나 질병이 발생하였을 경우, 이의 회복을 위한 의료비(의료처치) 지급

․휴업급여 : 부상 또는 질병으로 3일을 초과하여 일을 계속할 수 없을 경우 소득손실분의 70%를 지급

․장애급여 : 치료종결 후 장애가 남았을 경우 1급에서 14급까지 장애정도에 따라 일시금이나 연금의 형태로 지급

․유족급여 : 피재자가 사망시 평균임금의 1,300일분에 해당하는 일시금이나 연금형태의 유족급여 지급

- 1996년까지 임금의 상승, 적용대상의 확대, 급여수준의 향상, 중대재해의 증가 등에 따라 급여로 지출되는 금액이 급속하게 증가하였으나, 그 이후 급여액의 증가율이 낮아지고 있는 추세임. 급여종류별 비중을 보면 요양급여의 지출은 감소하고 휴업급여의 지출이 상대적으로 증가하고 있는 추세임. 노동부와 근로복지공단에서는 급여액의 지출이 급속하게 증가하였다는 주장을 하고 있지만, 실제 급여혜택의 정도를 표현해주는 1인당 급여액 증가율은 1998년 이후 평균임금인상율에도 미치지 못하고 있음. 특히 2000년의 급여액 총액이 대폭 증가하였다고 발표하고 있지만, 적용대상자 확대에 따른 증가일 뿐이며 오히려 1인당 급여액 증가율은 더욱 떨어지고 있음을 알 수 있음.

□ 산업재해보상보험의 재원과 보험료율

- 재원은 보험료와 국고보조로 이루어지는데, 국가가 지원하는 일반회계전입금의 경우 2001년에 83억원으로 전체 산재보험기금 수입 2조3644억원의 0.4%에 불과한 미미한 수준에 그치고 있음.

<표> 2001년 산재보험 기금 수지 총괄	(단위 : 백만원)

수 입		지 출
계	2,364,462	계	2,364,462
○보 험 료	2,256,091	○보험급여	1,744,560
○가 산 금	75,409	○반환금	24,034
○재산수입	18,507	○복지공단출연금	125,449
- 청사대여료	1,319	○연구원출연금	1,067
- 이자수입	17,188	○예방기금전출금	103,881
○지방청사매각대	4,954	○산재보험운영	112
○일반회계전입금	8,284	○기금관리운영	615
○기타잡수입	325	○지출잔액	364,744
○융자원금회수	892

자료 : 노동부, 2002.

- 또한 보험료율은 다른 사회보험과 같이 정해져 있지 않고, 사업종류별로 과거 3년 간의 재해율을 기초로 하여 노동부장관이 결정하여 고시하는 차등보험료율방식을 채택하고 있음. 이러한 차등보험료율 방식은 위험의 정도에 따라 보험료를 다르게 매긴다는 점에서 사회보험적 성격과는 맞지 않음.

- 관리운영은 줄곧 국가가 직접 운영하다가 1995년부터 근로복지공단에 산재보험업무를 이관한 상태임.

2) 산업재해보상보험제도의 평가

□ 산재보험 급여 제공에서 사전승인의 문제

- 먼저 산재보험 급여혜택을 받기 위하여 사전승인을 받아야 한다는 점과 노동자에게 입증의 책임이 부과된다는 점을 들 수 있음. 예를 들어 사고성재해 및 직업병이 발생하여 노동자가 요양이 필요하게 되면 노동자는 본인과 회사의 날인, 그리고 병원의사의 소견서가 포함된 요양신청서 3부와 재해경위서 및 목격자 진술서 등 증빙서류를 함께 작성하여 근로복지공단과 병원, 그리고 회사에 제출한 후 근로복지공단의 승인을 받아야만 급여를 제공받을 수 있음. 근로복지공단지사에서는 요양신청서가 접수되면 회사의 담당자를 불러 작업관련성에 대해 조사를 하고 필요에 따라 해당 자문의사에게 작업관련성에 대한 자문을 받은 후 최종적인 승인 여부를 결정하게 됨. 그런데 이러한 승인 과정이 사고성재해처럼 인과관계가 명확한 경우에는 1-2주안에 승인이 이루어지기 때문에 요양급여를 제 때에 제공받을 수 있지만, 직업병의 경우에는 작업관련성에 대한 다툼이 커서 승인이 이루어지지 않은 채 과정이 한정 없이 길어지게 됨. 그렇게 될 경우에는 요양이 인정이 되기 전까지 본인부담 50%의 건강보험을 통해 요양급여를 제공받을 수밖에 없게 됨. 만약 요양신청이 불승인 처리될 경우에는 행정심판절차를 밟든지, 아니면 바로 행정소송에 들어가게 된다. 이러한 과정은 최소한 6개월에서 1년까지 걸리게 되는데, 이 과정에서 막대한 사회적 비용이 발생할 뿐 아니라 노동자의 삶은 만신창이가 되어 버리는 경우가 허다함.

- 결과적으로는 급여를 제공받기 위하여 노동자에게 작업관련성의 입증 책임을 부과하고 사전승인을 거치도록 하는 제도는 산재노동자에게 적절한 치료와 재활서비스를 받을 수 있는 권리를 제한하는 장벽으로 작용하고 있음. 또한 정부와 보험자의 측면에서 보면 사회보험으로서의 산재보험 기능이 제대로 발휘되지 못함으로서 장기적인 부담으로 작용하게 되고, 사업주의 측면에서 보면 산재은폐를 유인하도록 부추기는 기전으로 작용하게 됨. 따라서 사전승인 및 노동자 입증의 과정이 계속되는 한 산재노동자의 의료이용을 지속적으로 제한하고 경제적 부담을 증가시키는 결과가 발생하게 되며, 산재은폐와 치료의 지연으로 막대한 사회적 비용이 발생하게 되는 것임.

□ 취약한 급여수준과 낮은 보장성

- 그동안의 실태조사에 의하면 대다수 산재노동자들이 산재 발생 후 실질소득이 줄어들고 있고, 급여가 제공되지 않는 비급여 항목이 많아 진료비의 추가부담이 발생함으로서 경제적으로 매우 힘든 상태에 놓여 있는 실정임. 의료보험의 진료비를 분석한 결과를 산재보험에 적용한 결과 일부 의료보험에서의 비급여에 대한 급여혜택을 준다고 해도 약 20%에 달하는 본인부담이 존재하게 됨. 이러한 부담은 산재노동자의 가계에 큰 경제적 부담을 가져오게 됨.

- 특히 휴업급여의 경우 산재이전 평균임금의 70%만을 보전해주고 있어서 일부 대기업처럼 단체협약에 의한 별도 규정이 없는 한 산재이후 가계소득의 급격한 후퇴가 발생할 수밖에 없음.

- 선진 유럽의 경우도 산재보험의 휴업급여 비율이 낮지만, 외국은 평균임금 수준이 절대적 상대적으로 높고, 국가와 자치단체 등에서 별도로 제공되는 부가급여가 많기 때문에 산재에 따른 소득감소가 상대적으로 적으며 경제적 곤란함으로 나타나지 않는다는 차이가 있음. 반면 경제규모가 우리와 비슷한 나라들의 경우 휴업급여의 수준이 우리나라보다 훨씬 높다는 것을 아래의 그림을 통해 알 수 있음.

- 장해급여의 경우 장해등급판정 기준이 현실에 맞지 않을 뿐만 아니라 원직장 복귀가 불가능한 중증장해를 입은 노동자가 생계를 꾸려나가기 어려울 정도로 보장성이 낮은 수준임. 이러한 취약한 급여수준과 잘못된 기준, 그리고 낮은 보장성의 문제는 산재노동자가 적절한 서비스를 제공받고 직장 및 사회로 복귀하는 것을 가로막는 이유가 되고 있으며, 산재노동자가 행정소송과 민사소송을 할 수밖에 없는 동기가 되고 있음. 이러한 과정에서 개인의 고통은 말할 것도 없이 막대한 사회적 비용이 초래되고 있는 실정임.

□ 직업재활과 원직장 복귀의 부재

- 그동안 직업재활은 산재노동자의 사회적 복귀를 최대화하기 위한 체계적인 제도와는 거리가 멀었음. 대부분 직업훈련원, 점포임대 지원사업과 같은 창업지원을 위주로 한 일부 산재노동자만을 대상으로 한 사업으로 제한되어왔음. 특히 복지수준이 높은 국가와 비교해보면 우리나라가 재활에 있어서 얼마나 열악한 수준인가를 금방 알 수 있음. 독일만 보더라도 재활에 사용되는 예산이 예방, 보상, 재활을 합한 전체 예산 중 20%를 훨씬 웃도는 수준인 반면에 우리는 겨우 2001년 현재 1.7%에 그치고 있는 실정임.

- 더욱이 사회적 복귀의 핵심이 직업을 통한 복귀라 할 때, 재활정책은 적극적인 고용과의 연계에 강조점을 두어야 함. 현재는 산재노동자 중 극히 일부만이 원직장 복귀가 일어나고 있고, 중등도 이상의 장애를 가진 산재노동자 중 또한 극히 일부만이 직업재활원에서 교육을 받는 반면에 대부분의 산재노동자는 방치되고 있는 실정임. 직업재활 정책의 핵심은 원직장 복귀의 성공 여부에 달렸다고 해도 무방하다는 점에서 이 부분에 대한 근본적인 대책이 마련되어야 할 것임.

□ 사회보험으로서의 기능 미약

- 선진 유럽에서는 산재보험이 사회보장 통합형으로 발전하고 있고, 적용대상을 전 국민으로 확장하려는 방향으로 나아가고 있음. 그런데 아직까지 우리는 임금노동자마저도 이러저러한 이유로 산재보험에서 원천적으로 배제하고 있음. 학습지교사, 골프장경기보조원 등을 적용에서 배제하는 것은 근로기준법에 준하는 근로계약이 형성되었다고 볼 수 없기 때문에 임금노동자로 인정할 수 없고, 그러한 맥락에서 산재보험의 적용에서도 배제하고 있는 것임. 그러나 이러한 주장은 실질적인 사용종속관계에 있는 현실을 도외시하는 형식논리적 접근방법임. 이미 노동조합법에 근거하여 노동조합이 결성되어 있고, 명확하게 실질적인 사업주가 존재하는 상황에서 당연하게 노동자의 보편적 권리가 보장되고 산재보험의 적용을 받아야 함.

- 또한 현 산재보험은 예방서비스체계와 연계가 되지 못하고 있다는 점에서 근원적인 산재예방의 효과를 제대로 발휘하지 못하고 있음. 외국에서는 산재에 따른 보상과 재활 뿐 아니라 직장으로 복귀하는 과정에서 또 다시 동일한 문제가 발생하지 않도록 작업환경 개선이나 작업장관리를 주요한 문제로 다루고 있고, 사례관리 등을 통해 산재노동자가 현장에서 제대로 적응할 수 있는지를 평가하고 적절한 대책을 강구함. 이러한 일이 가능하기 위해서는 산재보험이 보상으로 그치는 것이 아니라 재발 방지를 위한 예방조치로 연계되어야 하며, 서비스의 연속성이 있어야 함.

3) 산업재해보상보험제도의 향후 개선방향

□ 산재보험 급여제공에서 ‘선보장 후판정’으로의 전환

- 노동자 입증책임, 사전승인과정, 인정기준의 문제로 산재의 적용을 받지 못하고 있는 노동자가 업무상 재해와 질병이 발생한 시점부터 요양급여를 제공받을 수 있도록 산재보험 급여제공 체계를 전환해야 함. 민주노동당은 이런 내용을 핵심으로 하는 ‘산업재해보상보험법 개정안’을 발의한 상태임.

□ 산재보험의 보장성 강화

- 산재보험의 보장성이 강화되어야 함. 사회보험의 기본 원리인 사회연대성을 실현하고 정부가 추진하는 소득보장, 사회보장형 산재보험을 달성하기 위해서는 급여에서의 보장성이 선결 조건임. 소규모사업장 및 비정규직 노동자에게 불리한 휴업급여 및 장해급여 산정방식과 경제적 빈곤을 가속화시키는 취약한 요양급여 수준을 높였을 때만이 불형평성을 줄일 수 있고 위험분산효과를 발휘할 수 있음. 또한 포괄적인 재활서비스의 제공과 함께 고용과 연계체계를 구축되었을 때만이 진정한 의미에서의 사회보장을 실현할 수 있음.

- 일차적으로 요양급여의 보장성이 강화되어야 함. 산재로 인정되면 산재보험에서 진료비를 부담한다고 하지만, 실제로 진료비 중 비급여가 차지하는 비중이 상당부분을 차지하고 있어서 경제적 부담이 큰 실정임. 의료적 처치를 위해 필요한 서비스에 대해서는 급여를 원칙으로 해야 할 것임. 의료재활 중 대부분이 통증의 제거에만 초점이 맞추어져 있고 여타의 재활서비스에 대한 급여제공이 이루어지지 않고 있는데, 재활급여 항목을 대폭적으로 늘리는 방향으로 보장성 확대가 이루어져야 함.

- 소득보장이 제대로 이루어져야 함. 휴업급여의 경우 현행 평균임금의 70% 원칙을 탄력적으로 적용하여 저소득의 영세사업장 노동자, 비정규직 노동자가 절대적인 생계 위협에 처해지는 상황을 없애야 함. 예를 들어 휴업급여의 하한선을 대폭 인상하고 일정 급여 이하의 경우는 평균임금을 모두 보장해주는 방향으로 휴업급여률을 차등 적용하는 방식을 생각해볼 수 있음. 또한, 산재노동자의 특성에 맞는 직업재활프로그램이 개발되고, 직업재활이 원직장복귀, 재취업으로 이어질 수 있도록 사회보장 체계 내에서 포괄적 지원이 마련되어야 함.

□ 사회보장형 산재보험으로

- 무엇보다 먼저 특수고용관계에 있는 비정규노동자에 대하여 산재보험을 적용해야 함. 관련 법(근로기준법등)을 개정해서라도 실질적인 사용종속관계에 있는 노동자에게 산재보험의 혜택이 돌아갈 수 있도록 해야 할 것임. 그리고 장기적으로는 현재 산재보험의 적용 제외 노동자, 농민까지 나아가 전 국민으로 적용대상을 확대하고 재해의 범위도 일반재해까지 포괄할 수 있는 공적보험으로서의 산재보험의 발전방향을 구축해야 함.

- 다음으로 보상과 예방이 연계될 수 있도록 근로복지공단의 조직체계와 함께 전반적인 노동안전보건체계에 대한 개편이 요구됨. 하나의 대안으로 노동안전보건 문제를 전담하여 다루는 행정조직인 노동안전보건청을 신설하고 별도의 산업안전공단과 근로복지공단의 업무가 통합 운영될 수 있는 체계를 만드는 것도 고려해볼 수 있음.

제4장 사회복지서비스

10. 노인복지제도

11. 장애인복지제도

12. 아동복지제도

10. 노인복지제도

1) 노인관련 실태

□ 인구구조의 변화- 급속한 고령화

- 전체인구 중 65세 이상 고령자가 차지하는 비율이 1970년 3.1%에서 지속적으로 증가하고 있음. 2000년 7.2%로 이미 고령화사회(고령자비율 7% 이상, Aging society) 기준을 넘어섰고, 2020년 이후면 15.7%로 본격적인 고령사회(고령자비율 14% 이상, Aged society)가 될 것으로 예상됨.

<표> 연령계층별 인구 및 구성비 추이                         (단위 : 천명, %)

구분	1970	1980	1990	2000	2005	2010	2020	2030	2050
총인구	32,241	38,124	42,869	47,008	48,294	49,220	49,956	49,329	42,348
0∼14세(A)	13,709	12,951	10,974	9,911	9,240	8,013	6,297	5,538	3,799
15∼64세(B)	17,540	23,717	29,701	33,702	34,671	35,852	35,838	31,892	22,755
65세+(C)	991	1,456	2,195	3,395	4,383	5,354	7,821	11,899	15,793
구성비	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
0∼14세	42.5	34.0	25.6	21.1	19.1	16.3	12.6	11.2	9.0
15∼64세	54.4	62.2	69.3	71.7	71.8	72.8	71.7	64.7	53.7
65세+	3.1	3.8	5.1	7.2	9.1	10.9	15.7	24.1	37.3
부양비1)	83.8	60.8	44.3	39.8	39.3	38.7	40.8	55.0	86.1

주 : 1) 부양비=((A+C)/B)*100

자료 : 노인보건복지안내, 2005.

- 다른 나라와 비교해보아도 우리나라의 경우 매우 빠른 속도로 노령화가 진행되고 있는 것을 알 수 있음. 고령화비율이 7%에서 14%로 변화하는데 소요된 기간이 프랑스가 115년으로 완만한 것에 비해, 고령화속도가 빠른 일본이 24년이 걸렸는데 우리나라는 그보다 더 빠른 18년이 소요됨. 마찬가지로 14%에서 20%로 증가하는데 소요된 시간이 영국 44년, 일본이 12년인데 반해 우리나라는 불과 8년에 불과함.

- 인구구조의 변화에 따라 전체 부양비는 U자 곡선을 그리며 2005년을 지나면서 다시 증가하고 있음. 그러나 노년부양비도 갈수록 증가하고 있음. 1970년 인구 백명당 부양하는 노령자가 5.7명이었으나, 2000년 10.1명에서 2020년 21.8명, 2050년 69.4명으로, 기하급수적으로 증가하고 있음.

- 빠른 고령화속도에 대한 사회적 관심이 높아지고 있음. 이미 사회복지제도 관련 논의에 있어 핵심적 의제로 등장하였음. 대두되는 해결방안은 크게 세 가지로 정리할 수 있음. 첫째, 저출산으로 인한 경제활동인구의 감소로 노인부양비가 증가하는 것이기 때문에 출산을 유도하기 위한 사회적 대책이 마련되어야 한다는 것임. 둘째, 노인부양비를 줄이기 위해 고령자의 취업 촉진을 위한 대책을 마련하는 것임. 셋째, 증가하는 노인들을 사회적으로 보호할 수 있는 제반 복지환경의 구축을 도모하는 것임.

- 첫 번째 방안은 다양한 각도에서 점검이 필요함. 이미 저출산이 이후 사회적 부담자의 감소 측면으로 접근하여 여러 가지 출산 장려책을 제안하고 있음. 그러나 노인 부양을 위한 자녀가 필요하다는 논의는 도구주의적이고 현재상황의 단면에만 의존하고 있음. 고령화사회, 특히 저출산이 가지는 고령화사회에 대한 분석이 필요하며, 저출산을 적극적인 출산장려정책으로 전환했을 때의 사회의 부정적 파생력에 대한 분석도 함께 진행되어야 함.

- 두 번째 방안은 물론 일하기를 원하는 노인들을 위해서는 반드시 필요한 제도임. 그러나 일하기를 원하지 않는 노인은 어떻게 해결할 것인가. 노인들의 보장체계를 구축할 돈이 없으니 노인 개개인이 취업하여 해결하라는 것은 이기적인 발상임. 또한 자칫 각종 복지제도의 적용과 노동을 연계시켜 적용할 가능성도 배제할 수 없음.

- 세 번째 방안은 고령화사회를 모두 대비할 수 있는 것은 아니지만 우리나라의 미흡한 노인복지관련 서비스에 비해볼 때 시급히 요청되는 사안임.

□ 노인빈곤의 심화

- 최근의 통계를 보면 노인들의 빈곤이 예상보다 훨씬 심각한 수준에 처해 있음을 알 수 있음. 올해 2월 보건복지부에서 발간한 노인생활실태조사에 의하면 50만원 미만의 가구소득을 가진 가구비율은 비노인가구 9.4%인데 반해 노인가구 29.7%에 달하고 있음. 노인의 33.3%가 20만원 미만의 개인소득을 가지고 있으며 가구소득 중 노인개인소득이 차지하는 비중이 평균 54.1%로, 가구소득 수준이 낮은 경우 가구소득 중 노인개인소득이 차지하는 비중이 높은 경향을 가지고 있음.

- 다른 통계에서도 노인빈곤의 심각성은 찾을 수 있음. 구인회 교수의 빈곤추이 분석논문을 보면 1990년대 이후 노인가구 및 여성가구가 늘면서 빈곤가구의 비중이 함께 증가하는 경향을 보인다고 보고하고 있음. 통계적으로도 60세 이상 노인가구주 가구비율이 1990년 14.1%에서 2000년 19.4%로 급증하면서 노인가구주의 상대빈곤율도 27.0%에서 38.8%로 높아졌음. 노인가구주의 절대빈곤율 역시 2000년 33.5%로, 1996년의 30.5%보다 늘었음. 즉 2000년 기준으로 노인가구주의 빈곤율이 전체가구 빈곤율의 4배 이상을 차지하여 노인가구주 중 빈곤가구는 3가구당 1가구꼴로 조사되었음.

- 현재 노인세대는 ‘낀 세대’ 즉 현 노인세대의 앞세대는 부모를 부양하고 자식으로부터 부양을 받고, 이후세대는 자신의 노후를 스스로 준비하는 세대인 반면, 부모와 자식의 부양으로 인해 노후소득을 충분히 준비하지 못한 상태에서 자식으로부터 충분한 부양을 받지 못하는 세대인 것임. 노인생활실태조사에서도 경제적으로 노후 대비를 전혀 하지 않은 사람이 65세 이상 전체 노인의 71.7%에 이른다는 조사결과가 나왔음. 하지만 이러한 공백을 완화시켜줄 공적부양체계가 미흡함.

- 노인들의 상당수가 노후소득보장에 대한 관심을 가지고 있고, 실제로 공적연금에 대한 지지도가 높음. 하지만 공적인 소득보장제도가 아직 발달하지 못하여 공적연금수급률이 증가하고는 있으나 14% 수준에 그치고 있음.

- 다른 나라의 사례를 보면 공적연금이나 공공부조 등의 공적소득체계가 차지하는 비중이 일본 68.4%, 미국 57.1%, 독일 77.3%, 스웨덴 83%로 나타나고 있음. 특히 공적체계가 차지하는 비율 측면에서 다른 나라와 비교하여 현격히 차이가 나는데, 공공부조가 차지하는 비율이 우리나라는 5% 수준인데 반해 다른 나라는 일본 0.9*%, 미국 0.5%, 독일 1.5%, 스웨덴 2.9%에 불과함. 즉 공적연금제도가 아직 상당히 미흡함을 알 수 있음.

- 노인생활실태조사 결과에서도 경제상태에 대한 만족도(19.6%)는 건강상태(38.4%)나 자녀(68.9%)․배우자(64.1%)에 대한 만족도에 비해 상당히 낮은 수준임. 그래서 노인들의 주요 관심사도 노후 소득(49.4%)과 취업(23.6%)이 요양보호 서비스(16.8%)보다 훨씬 앞서는 것으로 조사되었음. 이러한 상황에서 노인의 30%가 취업중인데 이중 생계적 이유로 취업을 하는 경우가 70%를 달하고 있음. 하지만 취업노인의 상당수가 1차산업이나 단순노무직에 집중되어 있음.

□ 노인 의료비의 증가 및 소득수준에 따른 불평등

- 전체의료비의 비중에서 노인의료비가 차지하는 비율이 갈수록 증가하고 있음. 최근 보건복지부의 발표에 따르면 건강보험 지출 가운데 노인 의료비가 차지하는 비중은 인구 구성비(건강보험 대상자 65세 이상 인구 7.9%)보다 3배 정도 많은 22.9%로 나타나고 있음. 향후 인구고령화와 평균수명의 연장으로 갈수록 증가할 것으로 예상됨.

- 노인들의 경우 관절염, 고혈압, 당뇨병 등의 만성질환을 가진 비율을 상당히 높으며 치매질환의 확률도 높음. 이는 장기요양의 필요성을 증대시키는 원인이 됨. 한국보건사회연구원의 조사결과를 보면 65세 이상 노인의 최소 9.9%에서 최대 20.7%가 장기요양보호가 필요한 것으로 추정되고 있음. 그러나 공적요양체계가 거의 전무한 우리나라는 대부분 사적요양의 형태로 구성되어 있음.

- 이러한 구조는 현재의 의료체계상의 문제로 발생하는 측면이 많음. 우리나라의 병원은 주로 급성질환 중심으로 설계되어 급성병상은 과잉상태이지만 장기병상은 상당히 부족함. 2001년 기준으로 급성병상의 경우 인구천명당 우리나라는 5.2개, OECD국가는 3.1개인데 반해 장기병상은 우리나라가 0.4개, OECD국가는 4개를 나타내고 있음.

- 소득수준별 의료이용도를 비교한 불평등도 상당함. 일례로 70~74세 노인들을 대상으로 건강보험료 상위 10분위 노인이 하위 10분위 노인에 비해 의료이용량이 직장 81%, 지역 38% 더 큰 것으로 조사되었음. 이는 환자의 본인부담율이 47.6%에 달하는 의료비부담으로 인해 저소득층의 의료접근성을 떨어뜨리는 결과에서 비롯되는 것으로 보임.

<표> 70~74세의 소득구간별 건강보험 가입자의 평균입원진료비(2002년)

보험료 구간	직장		지역
1분위	237,541	1.00	247,487	1.00
2분위	314,226	1.32	294,944	1.19
3분위	296,778	1.25	298,553	1.21
4분위	328,856	1.38	326,386	1.32
5분위	310,294	1.31	315,555	1.28
6분위	317,961	1.34	333,715	1.35
7분위	340,699	1.43	332,786	1.34
8분위	332,641	1.40	338,580	1.37
9분위	353,395	1.49	381,093	1.54
10분위	430,399	1.81	416,612	1.68

자료: 민주노동당 사회포럼, 임준교수 발제문, 2005.

2) 노인복지제도의 현황

□ 노인복지제도의 방향

- 노인복지라 함은 ‘노인이 인간다운 생활을 영위하면서 자신이 속한 가족과 사회에 적응하고 통합될 수 있도록 필요한 자원과 서비스를 제공하는데 관련된 공적, 사적 차원에서의 조직적 제반활동’이라 정의내림. 정의 속에서 노인복지의 목표를 설정할 수 있음.

- 노인복지의 목표는 노령층에서 발생되는 보편적인 문제 즉, ‘경제적 문제, 건강 문제, 소외감의 문제’를 해결하기 위한 것이라고 볼 수 있음. 만약 이러한 문제가 충족하지 못했을 경우 ‘빈곤, 질병, 역할상실’ 등으로 나타나고 있음.

- 따라서 복지를 욕구에 대한 예방 혹은 대응 차원의 문제로 보았을 때 ‘소득보장, 건강보장, 사회적참여 확대’ 등으로 나타날 수 있음.

□ 노인복지 관련 복지부의 업무내용

- 노인복지의 주무부서는 복지부임. 일자리 관련하여 일부 노동부가 담당함. 현재 복지부에서 담당하는 업무는 다음과 같음.

<표> 복지부 관할 노인복지제도 현황

구분	세부제도
소득 관련	․국민기초생활보장제도 ․경로연금제도 ․국민연금제도(혹은 특수직역연금)
건강 관련	․의료급여 ․건강보험 ․노인건강진단 ․노인 안검진 및 개안수술 ․치매상담센터 ․치매요양병원 ․재가노인복지시설(주간보호시설, 단기보호시설) ․노인복지시설(노인요양시설, 노인전문요양시설) * 2005.7.부터 노인요양보장제도 시범사업 실시함.
일자리 관련	․노인인력지원기관 ․노인취업알선기관 ․노인공동사업장
그밖의 복지 관련	․거동불편저소득재가노인 식사배달 ․재가노인복지시설(가정봉사원 파견기관) ․노인복지시설(노인양로시설) ․노인학대예방센터

□ 소득 관련제도

○ 국민기초생활보장제도

- 자산조사에 의한 일정기준 이하의 국민들을 대상으로 하는 공공부조임. 소득인정액과 부양의무자기준으로 인해 수급대상자를 결정함.

- 국민기초생활보장급여는 2003년 기준으로 총 수급자 중 61세 이상의 비율이 31.6%, 특히 65세 이상의 비율은 26.3%임. 전체 65세 이상 노인인구의 8.58%를 차지하고 있음.

<표> 기초생활보장급여의 연령별 수급자 수                        (단위 : 명)

구분	총수급자			61~64세		65세 이상
	계	남	녀	남	녀	남	녀
2001	1,345,526	567,025	778,501	22,629	44,496	87,213	247,059
2002	1,275,625	533,167	742,458	22,222	43,409	82,747	246,504
2003	1,292,690	541,233	751,457	23,499	44,522	85,605	254,922

자료: 보건복지통계년보, 2004.

○ 경로연금제도

- 경로연금은 국민연금제도 도입당시 연령별 이유로 제도에 가입하지 못했던 대상들을 위한 한시적 노후소득보장제도로 도입된 제도로서, 현재 기초생활보장수급자 중 65세 이상 노인과 1933년 7월 1일 이전 저소득노인들에게 지급하고 있음.

- 현재 지원금액은 기초생활보장수급자의 경우 80세 이상 5만원, 80세 미만 4만5천원, 저소득노인의 경우 무배우자 3만5천원, 부부 동시수급자 30,630원을 지급하고 있음.

- 2004년 650천명에서 2005년 632천명으로 대상자가 축소되면서 관련 예산도 2,353백만원 삭감된 212,647백만원이 책정되었음.

○ 국민연금제도

- 1988년부터 10인 이상 사업장부터 당연적용대상으로 시작되어 제도시행이 18년째임. 국민연금제도는 최소가입기간을 충족해야 연금지급이 가능하므로 아직 노인인구수 중에서 차지하는 비율은 많지 않음.

- 2004.7 기준으로 노령연금 수급자는 1,058,106명에 불과함. 전체 17.37%를 차지하고 있음.

- 현재의 수급자는 가입기간이 짧기 때문에 수급액도 그리 많지 않음. 전체 수급자 중에서 10만원 미만의 수급액을 가지는 경우가 41.57%, 10~20만원 수급액을 가지는 경우가 36.91%에 달해 수급액이 아직은 상당히 낮음.

<표> 수급액별 수급자 수                                     (단위 : 만원, 건)

연도	계	10미만	10~20	20~30	30~40	40~50	50~60	60~70	70이상
2001년	602,197	306,826	171,886	77,917	31,714	10,630	3,149	75	0
2002년	717,488	326,883	222,909	99,160	44,508	16,606	6,319	1,103	0
2003년	819,800	327,062	291,934	115,124	54,510	20,811	8,230	2,128	1
2004년	1,058,106	439,816	390,586	126,360	62,465	24,910	10,353	3,573	43

- 공무원연금 수급자는 2003년 기준으로 181,726명, 사학연금 수급자는 17,900명임.

□ 건강 관련제도

○ 의료급여

- 의료급여는 기초생활보장수급자와 일부 지원대상을 한정하고 있음. 기초생활보장수급자는 보통 2종이지만, 65세 이상의 경우는 1종으로 분류됨. 1종 대상자는 법정본인부담금을 국가가 전액 부담함.

- 의료급여환자 중에서 65세 이상 환자가 차지하는 비율은 26.95%를 차지함(2003년 기준). 그러나 의료급여 지급액의 비율은 36.3%에 달해 대상비율의 2배 수준을 차지함(2002년 기준).

○ 건강보험

- 노인계층 중에서 의료급여 대상자를 제외한 나머지는 건강보험 대상자라고 볼 수 있음. 전체 노인인구 중에서 건강보험의 적용을 받는 노인비율은 89.22%임(2003년 기준).

- 건강보험 대상자 중에서 65세 이상 노인이 차지하는 비율은 7.2%이지만, 이들에게 지출된 의료비는 전체 의료비의 19.3%에 달하고 있음. 그리고 노인의료비의 상승은 가파르게 진행하고 있음.

○ 노인 건강진단(2005년부터 지방이양사업으로 결정됨)

- 건강보험은 아직 예방서비스에 관한 급여가 안됨. 따라서 건강보험 가입자에게 실시하는 정기적인 건강검진을 제외하고는 모두 자비 부담임. 특히 노인계층에 특화하여 하는 검진서비스는 없음.

- 복지부에서는 65세 이상 기초생활보장수급자나 차상위계층 노인을 대상으로 무료로 건강검진사업을 시행해왔음. 1차, 2차 검진을 수행함.

- 2005년부터 지방이양사업으로 결정되었음.

○ 치매관리시스템

- 복지부 추계에 의하면 치매노인수는 2004년 기준으로 65세이상 노인의 8.3%인 36만6천여명으로 추산됨. 2010년 45만6천여명(8.6%), 2020년 57만1천여명(9%)으로 추산하고 있음. 치매유병률은 65세이상은 약 5~10%, 80세이상은 약 30~40%에 이름.

<표> 치매노인수 추계                                        (단위 : 천명, %)

구분	치매노인수
	1995	2000	2005	2010	2015	2020
치매노인수	218	280	362	456	571	690
치매유병률	8.3	8.3	8.3	8.6	9.0	9.0

자료: 치매관리Mapping 개발연구(한국보사연, 1997)

- 기존 가족부양기능이 약화됨에 따라 부양수요는 계속 늘고 있지만 아직 서비스는 매우 미흡한 상황임. 특히 치매노인부양의 경우는 가정생활 전체에 영향을 주고 있지만 이를 뒷받침할 서비스가 부족하여 가족 역기능이 나타나는 사례가 많음.

- 전반적으로 치매관련 요양시설도 적을뿐더러 있다고 하더라도 비용이 과다한 문제가 발생함.

- 현재 각 지자체의 보건소에서 치매상담센터를 운영하고 있음. 치매노인 등록 및 관리, 노인 또는 보호자에 대한 상담 및 교육, 재가치매노인에 대한 방문 관리, 치매노인의 시설 입소 정보안내 등을 담당하고 있음. 2005년부터 지방이양사업으로 결정됨.

종류	시설	설치목적	입소대상자
재가노인복지시설	가정 봉사원 파견시설	신체적․정신적 장애로 일상생활을 영위하기 곤란한 노인이 있는 가정에 가정봉사원을 파견하여 노인의 일상생활에 필요한 편의 제공	신체적․정신적 장애로 가정에서의 보호가 필요한 자
	주간 보호시설	부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없는 심신이 허약한 노인과 장애노인을 낮동안 시설에 입소시켜 필요한 편의 제공	심신이 허약하거나 장애가 있는 자로서 낮동안의 보호가 필요한 자
	단기 보호시설	부득이한 사유로 가족의 보호를 받을 수 없어 일시적으로 보호가 필요한 심신이 허약한 노인과 장애노인을 시설에 단기간 입소시켜 보호	심신이 허약하거나 장애가 있는 자로서 단기간의 보호가 필요한 자
노인 의료 복지 시설	노인 요양시설	무료․저렴한 요금으로 급식․요양 기타 필요한 편의 제공	생활보장대상노인․저소득노인으로서 노인성질환 등으로 요양을 필요로 하는 자
	실비노인요양시설	저렴한 요금으로 급식․요양 기타 일상생활에 필요한 편의를 제공	실비보호대상자로서 노인성질환 등으로 요양을 필요로 하는 65세이상의 자
	유료노인요양시설	급식․요양 기타 일상생활에 필요한 편의를 제공하고 소요비용을 입소한 자로부터 수납하여 운영	노인성질환 등으로 요양을 필요로 하는 60세이상의 자
	노인전문요양시설	치매․중풍 등 중증의 질환노인을 입소시켜 무료․저렴한 요금으로 급식․요양 기타 일상생활에 필요한 편의 제공	생활보장대상노인․저소득노인으로서 치매․중풍 등 중증 노인성질환으로 요양을 필요로 하는 자
	유료노인 전문 요양시설	치매․중풍 등 중증의 질환노인에게 급식․요양 기타 편의를 제공하고 소요비용을 입소한 자로부터 수납하여 운영	치매․중풍 등 중증 노인성질환으로 요양을 필요로 하는 60세이상의 자
	노인 전문병원	주로 노인을 대상으로 의료를 행하는 시설(의료법 적용)	노인성질환으로 치료 및 요양을 필요로 하는 자, 임종을 앞둔 환자

- 낮시간 동안 혹은 단기간 치매환자를 보호하는 시설이 지역내 있음. 주간보호시설은 낮시간동안, 단기보호시설은 1회 45일 이내 치매환자(정확히는 재가노인들 중 노인성질환 등으로 일상생활능력이 부족한 노인들임. 치매환자가 많음.)를 보호함. 주간보호시설과 단기보호시설의 경우는 치매환자를 지역사회내에서 보호하는데 중요한 역할을 함. 경제활동시간동안 치매환자를 돌볼 수 있는 곳이 있음으로써 가족의 역기능을 방지하고 간병부담에서 일정부분 해소할 수 있음. 그러나 전국적으로 2004년 기준으로 주간보호시설 237개소, 실비주간보호시설 41개소, 단기보호시설 82개소가 있음.

- 노인요양시설, 노인전문요양시설도 치매환자를 연속적으로 장기간 요양보호할 수 있는 기관임. 2005년부터 지방이양사업으로 결정됨.

- 치매요양병원은 2002년 이후로 증가속도가 빠름. 이는 급증하는 수요에 대처하는 것임. 그러나 여전히 부족한 측면이 많음.

<표> 요양관련시설 현황                                         (단위 : 개소)

구분	주간 보호시설	단기 보호시설	노인요양시설			전문요양시설			노인 전문병원
			무료	실비	유료	무료	실비	유료
시설수	278	82	131	42	41	108	1	34	22
정원	4,849	1,177	9,384	2,310	985	8,539	100	1,564	3,119

○ 노인 안검진 및 개안수술

- 지원대상은 65세이상 기초수급자, 일부 저소득노인으로서 지역별 특성에 대한 고려를 함.

- 현재 한국실명재단이 위탁관리함. 지원금액은 수술관련총액 중 1안당 본인부담금 백내장 40만원 정도, 망막질환 100만원 정도임.

- 2005년 기준으로 예산액은 검진비와 개안수술비를 포함하여 733.6백만원으로 책정되어 있음.

□ 일자리 관련제도

- 60세 이상 노인취업희망비율이 78.8%로 조사되지만(연세대 사회복지연구소, 2003) 실제 일자리는 많지 않음. 이미 참여정부 노인복지의 4개핵심 국정과제 중 하나로 추진되고 있음.

- 노인일자리와 관련하여 복지부는 ‘노인복지법’에 따라 정책을 수립․집행함. 노인인력지원기관, 노인취업알선기관, 노인공동작업장을 운영함.

- 노인일자리와 관련하여 노동부는 ‘고령자고용촉진법’에 따라, 취업알선, 직업훈련 등을 운영하며, 노인일자리 창출을 위한 관련 법규가 있음.

○ 취업알선 및 노인일자리 창출정책

- 고령자 취업정보 관련 사업을 수행하고 있는 기관은 보건복지부 관할의 노인취업알선센터, 시니어클럽, 노동부 관할의 고령자인재은행, 고용안정센터, work-net, 서울시 관할의 고령자취업알선센터, 행정자치부 관할의 시군구청 취업정보은행, 그리고 퇴직공무원인력은행, 한국경영자총협회가 있음.

노인취업알선센터 (복지부 관할)	1981년부터 복지부 부령에 의거 실행되던 노인인력은행을 노인취업알선센터로 확대개편함. 현재 대한노인회 시도연합회 및 시도군구 지회가 운영
고령자인재은행 (노동부 관할)	고령자취업촉진법에 의거 55세이상 노인들에게 취업알선프로그램을 운영. 정부로부터 무료직업소개사업을 하는 비영리법인, 공익단체 중에 고령자인재은행으로 지정함. 43개소(2004.5기준)
고령자취업알선센터 (서울시 관할)	1992.7 설치, 현재 13개센터 운영되고 있음. 서울시 55세이상 거주자 이용가능함.
고용안정센터 (노동부 주관)	노동부 주관, 자체전산망으로 연결, 실업급여 신청시 고용안정센터 등록확인서 필요함. 120개소(2005.1기준)
시군구청 취업정보은행 (행자부)	노동부 취업알선 전산망 연결. 143개소(2005.1기준)
재가-out (노동부)	인터넷 접속으로 구직등록, 구인검색 등을 통해 취업가능
퇴직공무원인력은행	공무원연금관리공단에서 운영
한국경영자총연합회	고급인력정보센터 인재은행: 인사, 노무, 경리, 재무, 전산직, 통역, 전기 등 알선

○ 노인인력지원기관

- 공공참여형은 지자체에서 직접수행함. 사회참여형은 노인복지관 및 CSC에 우선위탁, 시장참여형은 CSC 중심으로 사업을 추진함.

구분		정의	예시
공공참여형		- 지방자치단체의 고유사업(환경, 행정, 복지) 중 노인에게 적합한 일자리를 창출함으로써 공공이익 도모	- 노인지킴이사업: 자연환경정비, 거리환경개선, 교통질서지도, 방범순찰, 취약계층지원, 행정기관보조 - 공원관리원, 매표원, 화장실청소원, 주차관리원, 학교내학습장관리
사회 참여형	공익 강사형	- 특정분야 전문지식․경험소유자가 복지시설 및 교육기관에서 강의 - 교육훈련비 및 보수 지원	- 숲생태 및 문화재 해설사 사업 - 교육강사 파견사업
	인력 파견형	- 지역사회내 수요처를 발굴하고 맞춤형 교육을 실시, 인력풀을 구성․파견 - 보수는 수요처에서 부담	- 주유원, 판매원, 운전원, 급식지도원, 주례, 가사도우미
시장참여형		- 시장지향형의 소규모사업을 공동으로 운영하거나 기업을 공동으로 창업하여 운영하는 사업단 형태 - 시장에서 경쟁을 통한 수익창출을 지향	- 지하철 택배, 세탁방, 도시락사업, 재활용품점, 번역․통역사업단, 유기농사업, 주말농장운영, 실버용품샵 운영, 실버대리운전

○ 노인공동사업장

- 지역에 작업장을 설립하여 책임자를 두고, 관할 시군구는 지원 및 관리감독기능을 수행함.

- 작업에 투자되는 기본비용을 제외하고는 전액을 작업에 참여하는 노인에게 배당함.

○ 고용촉진정책

- 노동부 주관으로 고령자고용촉진법에 따라 시행하고 있음.

- 고령자고용촉진법에 따라 300인이상 사업장은 기준고용률(상시근로자 100분의 3) 이상의 고령자의 고용해야 함. 또한 정년을 60세 이상이 되도록 노력하게 되어 있음. 고령자의 신규 또는 재고용시 고용촉진장려금을 지원하고 있음.

- 고령자인재은행, 고급인력정보센터를 지정․운영함.

- 노동부는 우선고용직종을 선정해 선정된 직종에 대해서는 공공부문과 민간부문은 각각의 기준에 따라 우선고용함.

- 고령자고용촉진법에서 정년을 연장하는 것과 재고용을 하는 것에 대한 지원을 명시하고 있음.

□ 그밖의 복지제도

○ 주거복지시설(2005년부터 지방이양사업으로 결정됨)

종류	시설	설치목적	입소대상자
노인주거복지시설	양로시설	무료․저렴한 요금으로 급식 기타 일상생활에 필요한 편의 제공	생활보장대상노인․생활이 어려운 노인
	실비 양로시설	저렴한 요금으로 급식 기타 일상생활에 필요한 편의 제공	가구원 1인당 월평균 소득액이 통계청장이 고시하는 전년도의 도시근로자가구 월평균 소득보다 낮은 실비보호대상자
	유료 양로시설	급식 기타 일상생활에 필요한 편의를 제공하고 소요비용을 입소한 자로부터 수납하여 운영	일상생활에 지장이 없는 60세이상의 자
	실비노인 복지주택	일정소득이하의 노인에게 저렴한 비용으로 분양․임대하여 주거편의․생활지도․상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의 제공	실비보호대상자로서 단독취사 등 독립된 주거생활을 하는데 지장이 없는 65세이상의 자
	유료노인 복지주택	유료로 분양․임대 등을 통하여 주거편의․생활지도․상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의 제공	단독취사 등 독립된 주거생활을 하는데 지장이 없는 60세이상의 자

- 노인양로시설은 무료, 실비, 유료시설이 있음. 총 139곳중 무료시설은 78곳, 실비시설은 12곳, 유료시설은 49곳이 있음.

<표> 노인주거복지시설 현황(시설수/ 입소노인)                   (단위 : 개소)

구분	계	무료	실비	유료
계	139/ 9,420	78/ 4,972	12/ 363	49/ 4,085
양로시설	131/ 8,188	78/ 4,972	12/ 363	41/ 2,853
복지주택	8/ 1,232	-	-	8/ 1,232

○ 가정봉사원 파견시설, 가정봉사원교육기관

- 재가노인의 생활을 돕기 위해 가정봉사원 파견사업을 하고 있음. 현재 가정봉사원 파견시설은 228개소가 있음.

○ 결식노인 무료급식(2005년부터 지방이양사업으로 결정됨)

- 경로식당, 식사배달

- 급식기관 위탁사업자: 지자체, 경로식당, 종합사회복지관, 노인복지회관, 재가노인복지시설, 종교단체 등 비영리단체

○ 여가복지시설

종류	시설	설치목적	입소대상자
노인여가복지시설	노인 복지회관	무료․저렴한 요금으로 노인에 대하여 각종 상담에 응하고 건강증진․교양․오락 기타 노인의 복지증진에 필요한 편의 제공	60세이상의 자
	경로당	지역노인들이 자율적으로 친목도모․취미활동․공동작업장 운영․정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공	60세이상의 자
	노인교실	노인들에 대하여 사회활동참여욕구를 충족시키기 위하여 건전한 취미생활․노인건강유지 기타 일상생활과 관련한 학습프로그램 제공	60세이상의 자
	노인 휴양소	노인들에 대하여 심신의 휴양과 관련한 위생시설․여가시설 기타 편의시설을 단기간 제공	60세이상의 자 및 그와 동행하는 자

- 2004년기준으로 노인복지회관 145개소, 노인휴양소 4개소, 노인교실 684개소, 경로당 48,800개소

○ 노인학대예방센터

- 노인학대는 노인의 가족 또는 타인이 노인에게 신체적, 언어ㆍ정서적, 성적, 경제적으로 고통이나 장해를 주는 행위 또는 노인에게 필요한 최소한의 적절한 보호조차 제공하지 않는 방임, 자기방임 및 유기를 말함.

- 노인학대에 대한 사회적 관심이 증대되고 사회문제화되면서 센타가 건립됨.

3) 노인복지제도의 평가 및 개선방향

□ 노후소득보장체계의 미흡함

- 현재 노후소득보장체계는 공공부조와 사회보험으로 이루어져 있음. 그러나 공적연금제도가 아직 성숙하지 못하여 전체 노인 중에서 포괄하는 범위가 낮음. 심각한 노인빈곤율은 이러한 체계의 부재 혹은 미흡함에서 나타나는 것임.

- 그러나 현재의 노인빈곤층을 포괄할 수 있는 제도는 거의 전무하다고 볼 수 있음. 국민연금제도의 보완제도로 시행되었던 경로연금제는 대상의 범위나 급여액에서 심각한 문제가 있음. 소득인정액기준이나 부양의무자기준으로 인해 대상자의 폭이 좁고, 설사 대상자가 되더라도 월 3~5만원 수준의 낮은 금액임. 용돈도 안됨. 이마저도 사회복지전담공무원의 업무과중으로 적극적으로 발굴되지 못하고 있음.

- 또하나의 문제는 연금제도가 성숙한 미래에도 연금의 사각지대가 발생할 가능성이 많다는 것임. 나부예외자의 비율이 28%에 달하고, 국민연금 연체자도 상당수 있음. 한 연구보고서는 이후에도 공적연금 포괄범위가 절반 수준에 머물 것으로 예상되었음.

- 성인가구주의 노후생활비 준비방법을 보면(인구구조 고령화의 경제․사회적 파급효과와 대응과제 세미나 발표자료), 공․사적 연금에 의한 방법이 1998년 29.2%에서 2002년 44.3%로 증가한 반면 개인적인 예․적금 등에 의한 방법은 줄어들고 있는데, 1/3 이상은 특별한 대책이 없다고 조사됨.

- 즉 공공부조와 사회보험 사이의 범위를 포괄할 수 있는 소득보장제도가 없다는 것임.

□ 치매환자 부양의 사적책임 과중

- 가족내 치매환자가 있으면 가족의 관계적인 측면이나 역할 수행에 있어 역기능이 나타난다는 연구결과가 많이 나와있음. 치매환자의 경우 간병인이 지속적으로 상주해야 하는 경우가 대부분이므로 부양에 있어 가족의 부양이 과중하다고 할 수 있음. 그러나 이러한 부담을 경감시킬만한 사회적 인프라가 상당히 미흡함.

- 특히 시설 측면에서 보면 두가지를 지적할 수 있음. 하나는 시설수가 부족하다는 것, 또하나는 유료시설을 이용할 경우 비용부담이 크다는 것임.

- 노인요양시설, 전문요양시설의 경우 기초생활보장수급자나 저소득노인만 이용가능한 무료시설이 133개소, 68개소, 일정소득 이하 노인만 가능한 실비시설이 19개소임. 이 외의 사람들은 유료시설을 이용할 수밖에 없는데 시설수도 19개소, 13개소에 불과하고, 이용료가 상당히 높음.

- 치매환자 관리를 보면 확실히 소득계층간의 차이도 발견할 수 있음. 건강보험 이용자를 비교한 논문에서는 보험료등급이 낮은 집단에서는 치매노인 이용자수가 거의 없고, 등급이 상승할수록 이용자수가 증가하고 있음. 이러한 결과는 경제적으로 여유가 있을수록 치매노인이 의료를 이용하는 것으로 볼 수 있음. 특히 치매전문병원 입원시 월평균 150~300만원 정도의 진료비가 소요됨. 이로 인한 경제적 부담이 상담함.

- 또한 치매는 조기치료를 받을 경우 회복이 가능하며, 혈관성치매환자의 경우는 치료에 의해 호전될 가능성이 높음. 그러나 건강보험 이용자 중에서 치매노인이 차지하는 비율은 0.01%에 불과함.

□ 노인일자리 사업의 안일한 정책추진

- 매년 노인일자리사업에 대한 홍보를 하지만 실제로는 추진성과가 좋지 않음.

- 65세 이상 인구의 경제활동 참가율은 2003년 28.7%에 불과함. 그중 절반이 농림어업에 종사하고 있음. 60세 이상으로 보면 월급여수준도 임금근로자의 평균 월급여를 100으로 보았을 때 1985년 164.1인데 반해 2002년 79.4으로 월급수준도 하향됨. 즉 취업비율도 낮고, 비정규직 증가로 월급은 이전에 비해 현격히 낮아짐.

- 노인일자리사업은 노동부와 복지부가 함께 추진하고 있음. 취업알선과 관련해서도 수행기관이 많음. 사업의 집중력이나 전문성이 결여됨.

- 노인일자리사업은 일회성사업으로 전락하는 경우가 많음. 이전의 공공근로형태에서 크게 벗어나지 못함.

- 복지부 일자리 추진계획의 54%만이 달성되었는데, 그중에서도 공공참여형이 전체의 69%를 차지하고 있음. 보다 지속적인 일자리 창출노력이 필요함.

구분		추진계획(일자리수)	참여인원(명)	비율(%)
총계		22,869	12,456	54
공공참여형		15,313	10,612	69
사회참여형	소계	5,918	1,327	22
	공익강사형	3,849	1,230	32
	인력파견형	2,069	97	5
시장참여형		1,628	517	32

□ 열악한 재가노인 복지서비스

- 노인들은 주로 시설보다도 자기집을 선호하고 있는 것으로 조사됨. 현재 우리나라의 경우 워낙 복지제도가 미흡하여 시설의 확충과 재가서비스의 확충이 동시에 이루어지고 있음.

- 재가서비스의 경우 가장 핵심적인 주거부분에 대한 서비스가 소홀함. 일단 노인들을 위한 주거공간 확보에도 미흡할 뿐 아니라 주거환경 개선을 위한 투자도 거의 이루어지지 않고 있음.

- 결식노인들을 위한 식사배달을 복지관에서 수행하고 있지만 단가가 1,520원으로 낮음. 올해 초 결식아동의 부실도시락 파문이 일면서 결식노인 도시락 문제도 함께 표면화되었음.

□ 지방이양사업으로 이양된 노인복지사업

- 올해 지방이양사업으로 결정된 지방이양사업 중에서 노인복지 관련된 사업은 무려 13개임. 중앙정부의 예산배정 미비 혹은 지방정부의 소홀함으로 자칫 사업 자체가 위태로울 수 있음.

- 이미 그 징후가 발견되는데, 중앙정부가 지급하는 분권교부세가 작년 수준에 비해 감소되어 지자체에서 예산배정에 어려움을 겪는 사례가 발견되고 있음. 노인인구수 증가로 인해 노인복지 관련예산이 갈수록 더 많이 요청되기 때문에 오히려 노인복지예산내에서 재배정할 가능성도 있음. 이것은 복지서비스의 축소를 가져올 것임.

□ 개선방향

- 현재 경로연금은 대상선정기준의 엄격함뿐만 아니라 낮은 급여액의 문제를 동시에 안고 있음. 경로연금제도는 국민연금제도의 가입기회를 처음부터 갖지 못한 계층을 주 대상으로 하여 만들어진 제도이기 때문에 한계가 많으므로 이에 대한 전면적인 개편이 필요함. 따라서 단기적으로는 1933년 이전출생이라는 나이제한을 없애고 저소득기준 자체를 완화해야 함. 장기적으로는 기초연금제도를 도입하여 모든 노인들에게 가장 기초적인 소득은 보장할 필요가 있음.

- 노인계층의 보건의료에 대한 특성화된 보건의료정책이 필요함. 노인계층의 의료비는 갈수록 증가하고 있으며 다른 나라의 추세를 보면 더더욱 증가할 추세임. 따라서 이를 완화하기 위하여 노인계층을 타겟으로 하는 예방사업이나 건강증진사업이 필요함.

- 노인에게 발생하는 질병 중 특히 치매는 사회적 문제도 함께 발생시키는 경우가 있기 때문에 이에 대한 예방사업 내지 적극적인 사회적 대처방안을 필요로 함. 지금의 가족부담을 넘어 돌봄의 기능을 사회화하는 작업이 필요함.

- 실질적인 노인일자리가 필요함. 현재 노인들을 위한 소득보장제도가 부실한 상황에서 일거리를 필요로 하는 노인의 수는 갈수록 증가하고 있음. 또한 고용이 점차 고령화되어가고 있는 추세에서 노인일자리는 더욱 필요할 것임. 그러나 현재 정부의 일자리는 여전히 일거리적 성격이 많음. 저임금만 야기할 뿐 실제적인 노인일자리로서의 기능을 하지 못함. 노인일자리에 대한 개념정의에서 시작하여 보다 적극적인 정부의 노인일자리 정책이 필요함.

- 노인들을 위한 소일거리 혹은 여가활동의 적극적인 발굴이 필요함. 노인들을 위한 여가시설이 있기는 하지만 인구에 비하면 상당히 적은 수임.

11. 장애인복지제도

1) 장애인관련 실태

□ 등록장애인 현황

- 현재 등록장애인은 174만명(2005년 9월말 기준)으로, 이중 남성이 총 111만명이며, 여성이 63만명임.

<표> 장애인 등록 현황(2005.9)                                                                                 (단위 : 명)

전체		1급		2급		3급		4급		5급		6급
1,741,024		168,743		314,753		315,954		240,255		311,190		390,129
남	여	남	여	남	여	남	여	남	여	남	여	남	여
1,114,602	626,422	99,933	68,810	188,063	126,690	210,013	105,941	150,419	89,836	191,619	119,571	274,555	115,574

자료: 보건복지부 홈페이지.

- 실제 장애인 추정치는 480만명임(전체 인구 4,800만명의 10%). 세계 WHO에 의하면, 장애인구를 전 인구의 대략 10%로 추정하고 있음. 1995년 기준으로 일본 4.8%, 독일 8.4%, 미국 20.6%, 호주 18.0%의 비율을 나타내고 있음.

- 점차 영양공급, 건강상태가 좋아지고, 의료기술 등이 발달하면서 선천적 원인에 의해서 장애인이 되는 경우보다 후천적 원인에 의해 장애인이 되는 경우가 늘어나고 있음.

- 교통사고율, 산업재해율이 세계 1,2위를 기록하는 등 안전에 대한 불감증이 여전한 한국 사회에서 후천적 요인에 의해 장애인이 되는 경우는 점차 늘어날 것으로 보여지며, 누구나 장애인이 될 수 있음.

□ 경제활동(2000년 보건복지부, 장애인 실태조사)

- 장애인 경제활동참가율은 47.8%, 실업율은 28.4%로 비장애인에 비해 6배에 이르고 있음. 정부의 공식 통계에서 제외된 장애인 등을 추정할 때 전체 장애인의 실업률은 70%에 육박할 것으로 추정됨.

- 장애인 가구의 월평균 소득은 108만원으로 도시근로자 가구소득의 46% 수준임.

- 장애인 가구 중 기초생활보장대상자의 비율은 비장애인가구에 비해 5배 이상 높게 나타나고 있음.

□ 교육

- 장애인의 50% 이상이 초등학교 이하의 학력을 가지고 있음. 특히 학령기 특수교육아동의 정규학교 취학률이 43.4%에 불과할 정도로 장애인은 교육 기회에서부터 심각한 차별을 겪고 있음.

□ 이동

- 장애인의 64.5%가 집밖 활동시 불편함을 호소하고 있음. 특히 중증 장애를 가진 경우에는 자기 혼자서 집 밖으로 외출하는 것 자체가 거의 불가능하며, 경증 장애를 가진 경우에도 이는 마찬가지로서, 이미 사회 시스템 자체가 비장애인만을 위해 고려된 구조이기 때문임.

□ 장애여성

- 장애여성의 경우, 68.5%가 무학 및 초등학교 학력으로 남성장애인의 41.8% 및 전국여성의 29.6%와 비교할 때 매우 낮음.

- 취업 실태 역시 19.5%이며, 평균 수입 역시 45만 8천원으로 장애남성의 평균 86만 8천원의 52.8%에 불과함.

- 성폭력 및 가정폭력 등 일상적 폭력에 노출되어 있는 등 장애여성 문제는 매우 심각함.

2) 장애인복지제도의 현황

- 장애인 복지 정책은 보건복지부, 노동부, 건설교통부 등 다양한 부처와 영역에서 실시되고 있음. 다음에서는 보건복지부에서 시행하는 사업, 기타 중앙기관에서 시행하는 사업, 지방자치단체에서 조례에 의거 시행하는 사업, 민간기관에서 자체운영규정에 의하여 실시하는 사업, 지방이양 사업으로 나뉘어 살펴 보고자 함. 이는 2005년 보건복지부에서 나온 ‘장애인복지사업안내’ 분류에 따른 것임.

□ 장애인복지제도의 변화

- 장애인을 인식하는 수준은 사실 예전이나 지금이나 별반 달라진 것이 없음. 그러나 장애인 관련 복지 제도는 외국 제도의 유입, 정치적 상황, 국제적 압력, 장애운동 세력의 요구 등에 따라 발전해 오고 있으며, 이에 따라 장애 관련 제도의 변천을 살펴보면 다음과 같음.

․첫번째 단계(시설에의 수용과 최소한의 보호): 1961년 ‘생활보호법’ 제정에 따라 재활시설을 설립할 수 있는 근거를 만든 이후부터의 시기로 장애인 시설에의 수용과 최소한의 보호에 중점을 둠. 1973년 ‘정신지체인불임수술관계법’ 제정하려다 폐기됨.

․두번째 단계(장애인의 훈련과 교육 등 재활에 중점): 1977년 ‘특수교육진흥법’ 제정, 1978년 ‘심신장애자종합보호대책’ 발표 후, 장애인의 훈련과 교육 등 재활에 중점을 두는 시기. 장애원인을 개인적으로 것으로 보고 장애인을 변화시켜 장애인이 사회에 적응할 수 있도록 도와주고자 함.

․세번째 단계: 1989년 ‘장애인복지법’ 개정 및 1990년 ‘장애인고용촉진등에관한법률’ 제정 이후의 시기로 지역사회에 있는 재가장애인에 대한 지원을 확대. 장애인 문제를 사회문제로 인식하기는 하나 사회적 환경에 대한 투자를 할 수는 없고, 장애인의 최소한의 생활은 보장하여야 한다는 정책의 기조에서 출발.

․네번째 단계: 1998년 ‘장애인․노인․임산부등의편의증진보장에관한법률’의 시행, 대통령의 ‘장애인인권헌장’ 선포, 1999년의 ‘장애인복지법’ 개정, ‘장애인고용촉진및직업재활법’ 개정의 시기로 경제적 지원에 더불어 사회환경의 개선 및 차별철폐를 위한 움직임 시작. 장애인 문제의 원인을 장애 자체 뿐만 아니라 사회적인 장애 요소에 기인하는 것으로 보고, 사회에 내재해 있는 물리적, 심리적 장애요소들을 제거하는 것 강조.

- 제도들이 시기별로 명확하게 구분되거나, 이전 단계의 제도나 프로그램들이 다음 단계에서 사라지는 것 아님. 서로 복합적인 형태로 나타나며, 오히려 이전 단계의 프로그램이 이후 더 강화되는 것도 있음.

□ 보건복지부의 장애인 복지 시책

주요

사업명

지 원 대 상

지 원 내 용

1.

장애수당

지급

○ 국민기초생활보장법 수급자

- 중증장애인：장애등급이 1, 2급인자(다른 장애가 중복된 3급정신지체인 및 발달장애인 포함)

- 경증장애인：장애등급이 3～6급인자

(※ 2006년 생활시설 입소 장애인 포함)

* 읍․면․동에 신청

○ 중증장애인：1인당 월7만원

○ 경증장애인：1인당 월2만원

2.

장애아동

부양수당

지급

○ 국민기초생활보장법상 수급자

- 만18세미만의 1급 재가장애아동 보호자(※ 보장시설입소장애인 및 특례수급장애인 제외)

* 읍․면․동에 신청

○ 1인당 월5만원

3.

장애인

자녀

교육비

지원

○ 기초생계비의 차상위계층(소득인정액)인 가구의 1～3급 장애인인 중학생․고등학생

○ 위와 같은 저소득가구의 1～3급장애인의 중학생·고등학생 자녀

※ 소득인정액 기준(가구원/월)

․ 1인：521,906원이하

․ 2인：869,055원이하

․ 3인：1,180,308원이하

․ 4인：1,477,232원이하

․ 5인：1,693,794원이하

․ 6인：1,921,140원이하

※ 7인이상 가구는 1인 증가시마다 217,346원씩 증가

* 읍․면․동에 신청

○ 고등학생의 입학금 및 수업료 전액

○ 고등학생의 교과서대 10만원(연1회)

○ 중학생의 부교재비 28천원(연1회)

○ 중학생, 고등학생의 학용품비 4만원(연1회)

4.

장애인

자립자금

대여

○ 저소득 가구의 장애인가구주 또는 가구주의 배우자인 장애인

※ 국민기초생활보장법상 수급자 및 차상위 계층은 생업자금을 대여하므로 자립자금대여 대상에서 제외

* 읍․면․동에 신청

○ 대여한도：가구당 1,500만원 이내

○ 이자：4%

5.

장애인

의료비

지원

○ 의료급여법에 의한 2종 의료급여대상자인 장애인

* 의료급여증과 장애인등록증을 제시

○ 1차 의료급여기관 진료

- 본인부담금 1,000원중 750원 지원(의약분업 적용)

- 본인부담금 1,500원중 750원 지원(의약분업 예외)

○ 2차, 3차 의료급여기관 및 국․공립결핵병원 진료

- 의료급여수가적용 본인부담진료비 15% 전액(단, 본인부담금 식대 20%는 지원하지 않음)

○ 의료급여 적용 보장구 구입시 상한액 범위내에서 본인부담금(15%)  전액

6.

장애인

등록

진단비

지급

○ 국민기초생활보장법상의 수급자로서 신규 등록 장애인 및 직권에 의한 등급 재조정 대상 장애인

* 시․군․구에서 의료기관에 직접 지급

○ 진단서 발급 비용 지원

- 정신지체 및 발달장애：4만원

- 기타 일반장애：1만5천원

※ 장애판정을 위한 검사비용은 본인 부담

7.

장애인

재활

보조기구

무료교부

○ 국민기초생활보장법상의 수급자 및 차상위계층으로서 등록 장애인중  교부품목자

* 읍․면․동에 신청

○ 품 목

- 욕창방지용 매트：1～2급 지체․뇌병변․심장장애인

- 음향신호기의 리모콘과 음성탁상시계：시각장애인

- 휴대용 무선신호기：청각장애인

-자세보조용구：뇌병변장애인,근육병등 지체장애인1,2급

8.

건강보험

지역

가입자의

보험료

경감 중

자동차분

건강

보험료

전액면제

○ 장애인복지법 규정에 의해 등록한 장애인 소유 자동차

○ 지방세법에 의하여 장애인을 위하여 사용하는 자동차로서 지자체가 자동차세를 면제하는 자동차

* 국민건강보험공단지사에 확인

○ 건강보험료 책정시 자동차분 건강보험료 전액 면제

8.

위의

경감중

생활수준

및

경제활동참가율

등급별

점수

산정시  특례적용

○ 등록장애인

* 국민건강보험공단지사에 신청

○ 건강보험료 책정시  지역가입자의 연령·성별에 상관없이 기본구간(1구간)을 적용하고, 자동차분건강보험료를 면제받는 장애인용자동차에 대하여 모두 기본구간(1구간)을 적용하여 보험료를 낮게 책정

8.

위의

경감중

산출

보험료

경감

○ 지역가입자 중 등록장애인이 있는 세대로 소득이 없어야 하고, 동시에 과표 재산이 5,000만원 이하이어야 함.

* 국민건강보험공단지사에 신청

○ 장애등급 1～2급인 경우：30% 감면

○ 장애등급 3～4급인 경우：20% 감면

○ 장애등급 5～6급인 경우：10% 감면

9.

장애인

생산품

판매시설

(공판장)

운영

○ 장애인직업재활시설 등에서 물품을 생산하는 장애인

* 인근 장애인 생산품 판매시설에 의뢰(장애인복지시설협회 02-718-9363)

○ 장애인들이 생산한 물품의 판로 확보로 장애인 취업 확대 및 소득 보장

○ 설치지역：시․도당 1개소

(16개지역)

10.

장애인

직업재활

기금사업

수행기관

운영

○ 등록장애인

* 사업 수행기관(장애인복지관, 장애인단체, 직업재활시설 등) 내방, 전화 등으로 이용 신청

○ 장애인이 취업을 통하여 안정된 생활을 할 수 있도록 직업상담, 직업평가, 직업적응훈련, 취업알선, 지원고용, 취업 후 지도 등 취업과 관련된 종합적인 서비스 제공

11.

보장구

건강보험

급여

(의료

급여)

실시

○ 등록장애인

- ｢보장구급여비 지급청구서｣

제출시 첨부서류

1.  의사발행 보장구 처방전 및 보장구 검수확인서 각 1부.

2.  요양기관 또는 보장구 제작․판매자 발행 영수증 1부.

※ 지팡이․목발․휠체어(2회이상 신청시) 및 흰지팡이의 경우는 위 1호 서류 첨부생략

- ｢보장구급여비지급청구서｣

제출기관

1. 건강보험：공단

2. 의료급여：시군구청

* 신청기관

- 건강보험:공단

- 의료급여:시군구청

○ 건강보험대상자：적용대상 품목의 기준액 범위내에서 구입비용의 80%를 공단에서 부담

○ 의료급여수급권자：적용 대상품목의 기준액 범위 내에서 전부(1종) 또는 85%(2종)를 기금에서 부담

<적용대상 보장구 및 기준액>

분 류	기준액	내구연한
○ 지체 장애인용 지팡이	20,000	5
○ 목발	15,600	5
○ 휠체어	300,000	5
○ 의지․보조기	유형별로 상이	좌동
○ 시각장애용 저시력보조기 - 안경 - 돋보기 - 망원경 - 콘택트렌즈 - 의안	100,000 100,000 100,000 80,000 300,000	5 5 5 3 5
○ 흰지팡이	14,000	1
○ 보청기	250,000	5
○ 체외용 인공후두	500,000	5
※ 전동휠체어, 전동스쿠터, 정형외과용구두 등 일부품목 급여확대(’05. 4. 1. 시행)

12.

장애인

자동차

표지발급

○ 장애인 또는 장애인과 세대별주민등록표상 같이 기재되어 있는 배우자, 직계존․비속, 직계비속의 배우자, 형제, 자매명의로 등록하여 장애인이 주로 사용하는 자동차 1대

○ 국내거소신고를 한 재외동포와 외국인등록을 한 외국인으로서 보행장애가 있는 사람 명의로 등록한 자동차 1대

○ 장애인복지시설 및 단체 명의의 자동차

* 읍․면․동에 신청

○ 장애인전용주차구역 이용(일부에 한함), 10부제 적용 제외, 지방자치단체별 조례에 의거 공영주차장 주차요금 감면 등

※ 장애인의 보행상 장애 여부에 따라 장애인전용주차구역을 이용할 수 있는 표지가 발급되며, 장애인이 탑승한 경우에만 표지의 효력을 인정

13.

장애인

결연사업

○ 시설 입소 장애인 및 재가 저소득장애인

○ 결연을 통하여 장애인에게 후원금품 지원, 자원봉사활동, 취업 알선

※ 신청기관

- 시설생활장애인：한국장애인복지시설협회

- 재가장애인：한국복지재단

14.

장애인용

LPG연료

세금

인상액

지원

○ 복지(구입)카드 또는 보호자카드로 수송용 LPG를 구매하는 장애인용 LPG 승용차 소지자

* 읍․면․동에 신청

○ 월 250ℓ 지원

- 280원/ℓ(잠정적)

□ 기타 중앙행정기관에서 시행하는 사업

주요 사업명	지 원 대 상	지 원 내 용
15. 승용 자동차에 대한 특별 소비세 면제	○ 1~3급 장애인 본인 명의 또는 장애인과 주민등록표상 생계를 같이 하는 배우자․직계존속․직계비속․직계비속의 배우자․형제․자매중 1인과 공동명의로 등록한 승용자동차 1대 * 자동차판매인에게 상담 - 국세청소관, 관할세무서	○ 특별소비세 및 교육세 전액 면세
16. 승용 자동차 LPG연료 사용허용	○ 장애인 또는 장애인과 주민등록표상 거주를 같이 하는 배우자, 직계존․비속,형제․자매로 등록한 승용자동차 1대 * 시․군․구 차량등록기관에 신청 - 산업자원부소관	○ LPG 연료 사용 허용(LPG연료사용차량을 구입하여 등록 또는 휘발유 사용차량을 구입하여 구조변경) ※ LPG승용차를 사용하던 장애인이 사망한 경우는 동 승용차를 상속받은 자에게도 사용 허용
17. 차량 구입시 도시철도채권 구입면제	○ 장애인명의 또는 장애인과 주민등록상 같이 거주하는 보호자 1인과 공동명의로 등록한 보철용의 아래차량중 1대 - 비사업용 승용자동차 - 15인승 이하 승합차 - 소형화물차 (2.5톤미만) * 관할 시․군․구청 차량등록기관에 신청(자동차판매사 영업사원에게 문의)	○ 도시철도채권 구입의무 면제(지하철공사가 진행되고 있는 특별시와 광역시에 해당)
18. 소득세 인적공제	○ 등록장애인 * 연말정산 또는 종합소득 신고시 공제신청	○ 소득금액에서 장애인 1인당 연 100만원 추가 공제 ○ 부양가족(직계존·비속, 형제·자매 등)공제시 장애인인 경우 연령제한 미적용
19. 장애인 의료비 공제	○ 등록장애인 * 연말정산 또는 종합소득 신고시 공제신청 - 세무서 문의	○ 당해년도 의료비 전액
20. 상속세 인적공제	○ 등록장애인 - 상속인과 피상속인이 사실상 부양하고 있던 직계존․비속, 형제, 자매 * 관할 세무서에 신청	○ 장애인에 대한 상속세 인적 공제 - 공제금액 = 500만원×(75세- 상속당시 나이)
21. 장애인 특수 교육비 소득공제	○ 등록장애인 * 연말정산 또는 종합소득 신고시 공제신청	○ 사회복지시설이나 보건복지부장관으로부터 장애인재활교육시설로 인정받은 비영리법인에 지급하는 특수교육비 전액
22. 증여세 면제	○ 등록장애인 - 장애인을 수익자로 하며, 신탁기간을 장애인의 사망시까지로 하여 신탁회사에 신탁한 부동산, 금전, 유가증권 * 관할 세무서에 신청	○ 장애인이 생존기간 동안 증여받은 재산가액의 합계액에 대하여 최고 5억원까지 증여세과세가액에 불산입 ※ 중도에 신탁계약을 해지하는 경우 해지시점에서 세금 납부
23. 장애인 보장구 부가 가치세 영세율 적용	○ 등록장애인 * 별도신청 없음 ※ 텔레비전 자막수신기(국가․지방자치단체․한국농아인협회의구매시)	○ 부가가치세 감면 - 의수족, 휠체어, 보청기, 보조기, 지체장애인용 지팡이 및 목발, 시각장애인용 흰지팡이, 청각장애인용 인공달팽이관시스템, 성인용 보행기, 욕창예방용 매트리스․쿠션․침대, 인공후두, 장애인용기저귀, 점자판과 점필, 시각장애인용 점자정보단말기, 시각장애인용 점자프린트, 청각장애인용 골도전화기, 시각장애인용으로 특수제작된 화면낭독 소프트웨어, 지체장애인용으로 특수제작된 키보드 및 마우스, 청각장애인용 음향표시장치
24. 장애인용 수입물품 관세감면	○ 등록장애인 * 통관시 세관에서 수입신고시에 관세면제 신청	○ 장애인용물품으로 관세법시행규칙 별표2에서 정한 101종의 수입물품에 대하여 관세 면제 ○ 재활병원 등에서 사용하는 지체․시각등 장애인 진료용구에 대하여 관세면제
25. 장애인 의무고용	○ 등록장애인 * 노동부소관	○ 국가․지방자치단체：소속 공무원 정원의 2% 이상 의무 고용 ○ 50인이상 고용사업주：상시 근로자의 2%이상 의무고용 ※ 단, 100인미만 사업장은 부담금 면제, 100인이상 300인 미만 사업장은 부담금이 유예됨.
26. 철도 · 도시철도 요금감면	○ 등록장애인 및 중증장애인(1～3급)과 동행하는 보호자 1인 * 장애인등록증(복지카드) 제시	○ 철도(KTX,새마을호,무궁화호,통근열차)：50% ○ 도시철도(지하철, 전철)：100%
27. 특허 출원료 또는 기술평가청구료 등의 감면	○ 등록장애인 * 출원, 심사청구, 기술평가청구, 심판청구시 또는 등록시 특허청에 감면신청	○ 특허 출원시 출원료, 심사청구료, 1~3년차 등록료, 기술평가 청구료 면제 ○ 특허․실용신안원 또는 의장권에 대한 적극적인 권리범위 확인심판시 그 심판청구료의 70%할인

□ 지방자치단체에서 조례에 의거 시행하는 사업

주요 사업명	지 원 대 상	지 원 내 용
28. 장애인용 차량에 대한 등록세․ 취득세․ 자동차세 면제	○ 차량 명의를 1～3급(시각은 4급 포함)의 장애인 본인이나 그 배우자 또는 주민등록표상 장애인과 함께 거주하는 직계존․비속, 직계비속의 배우자, 형제, 자매 중 1인과 공동명의 - 배기량 2000cc이하 승용차 - 승차정원 7인승 이상 10인승 이하인 승용자동차, 승차정원 15인승 이하 승합차, 적재정량 1톤이하인 화물차, 이륜자동차 중 1대 * 시·군·구청(세무과)에 신청	○ 등록세․취득세․자동차세 면세
29. 차량 구입시 지역개발 공채구입 면제	○ 지방자치단체별 조례에서 규정하는 장애인용차량 ※ 도지역에 해당 * 시·군·구청 차량등록기관에 신청 (자동차판매사 영업사원에 문의)	○ 지방자치단체별 조례에 의거 장애인차량에 대한 지역개발공채 구입의무 면제
30. 고궁, 능원, 국․공립 박물관․ 미술관․ 공원․ 공연장․ 체육시설 요금감면	○ 등록장애인 및 1～3급 장애인과 동행하는 보호자 1인 - 국공립 공연장중 대관공연은 할인에서 제외 * 장애인등록증(복지카드) 제시	○ 입장요금 무료 ※ 국․공립 공연장(대관공연 제외) 및 공공체육시설 요금은 50% 할인
31. 공영주차장 주차요금 감면	○ 등록장애인 - 장애인 자가 운전 차량 - 장애인이 승차한 차량 * 장애인등록증(복지카드) 제시	○ 지방자치단체의 조례에 의거 할인 혜택 부여 ※ 대부분 50% 할인혜택이 부여되나 각 자치단체별로 상이

□ 민간기관에서 자체운영규정에 의하여 실시하는 사업

주요 사업명	지 원 대 상	지 원 내 용
32. 전화요금 할인	○ 장애인 명의의 전화 1대 ○ 장애인단체, 복지시설 및 특수학교 전화 2대 (청각․언어장애인 시설 및 학교는 FAX전용전화 1대 추가 가능) * 관할 전신전화국에 신청	○ 시내통화료 50% 할인 ○ 시외통화는 월 3만원의 사용한도 내에서 50% 할인 ○ 이동전화에 걸은 요금 ：월 1만원의 사용한도 이내에서 30% 할인 ○ 114 안내요금 면제
33. 시․청각 장애인 TV 수신료 면제	○ 시각․청각 장애인이 있는 가정 ○ 사회복지시설에 입소한 장애인을 위하여 설치한 텔레비전 수상기 * KBS사업소 또는 관할 한전지점에 신청	○ TV수신료 전액 면제 ※ 시․청각장애인 가정의 수신료 면제는 주거 전용의 주택 안에 설치된 수상기에 한함.
34. 공동주택 특별분양 알선	○ 등록장애인인 무주택 세대주(정신지체 또는 정신 및 제3급이상의 뇌병변장애인의 경우 그 배우자 포함) * 시․도에 문의 및 읍․면․동에 신청	○ 청약저축에 상관없이 전용면적 85제곱미터 이하의 공공분양 및 공공임대주택 분양 알선
35. 무료법률 구조제도 실시	○ 등록장애인 - 법률구조공단에서 심의하여 무료 법률구조를 결정한 사건에 한함 * 대한법률구조공단 관할 지부에 유선 또는 방문상담 - 무료전화132 - www.klac.or.kr	○ 소송시 법원에 소요되는 일체의 비용(인지대, 송달료 ,변호사 비용 등)을 무료로 법률구조서비스 제공 - 무료 법률 상담 - 무료 민사․가사사건 소송 대리(승소가액이 2억원 초과시 실비 상환) - 무료 형사변호(단, 보석보증금 또는 보석보증보험수수료 본인 부담)
36. 항공요금 할인	○ 등록장애인 * 장애인등록증(복지카드) 제시	○ 대한항공, 아시아나항공 국내선 요금 50% 할인(1～3급 장애인은 동행하는 보호자 1인 포함)
37. 연안 여객선 여객운임 할인	○ 등록장애인 * 장애인등록증(복지카드) 제시	○ 연안여객선 여객운임 50% 할인(1～3급 장애인 및 1급 장애인 보호자 1인) ○ 연안여객선 여객운임 20%할인(4～6급 장애인)
38. 이동통신 요금할인	○ 등록장애인, 장애인단체 ※ 모든 이동통신 사업자 중 개인은 1회선, 단체는 2회선에 한함. * 해당 회사에 신청	○ 이동전화 - 신규가입비 면제 - 기본요금 및 국내통화 35% 할인 - 전파사용료 면제 ○ 무선호출기 - 기본요금 30% 할인
39. 초고속 인터넷 요금할인	○ 등록장애인 * 해당 회사에 신청	○ 기본정보이용료 30～40% 할인 - PC통신 사업자에 따라 할인대상요금과 할인율이 상이함
40. 고속도로 통행료 50%할인	○ 장애인 또는 장애인과 함께 거주하는 배우자․직계 존속․직계비속․직계비속의 배우자․형제․자매 명의로 등록한 보철용의 아래 차량중 1대(장애인자동차표지 부착)에 승차한 등록장애인 - 배기량 2,000CC이하의 승용자동차 - 승차정원 6～10인승 승용자동차 - 승차정원 12인승이하 승합차 - 적재정량 1톤이하 화물차 ※ 경차와 영업용차량(노란색 번호판의 차량)은 제외 * 할인카드 발급 신청: 읍·면·동 사무소 - 한국도로공사 문의	○ 고속도로 통행료 50% 할인 - 요금정산소에서 통행권과 할인카드를 함께 제시하면 요금 할인
41. 전기요금 할인	○ 중증장애인(3급 이상) * 한국전력 관할지사․지점에 신청(방문, 전화)	○ 전기요금의 20％ 감면 ※ 구비서류：장애인등록증, 주민등록등본, 전기요금영수증 각 1부 - 문의전화：국번없이 123 - 인터넷：www. kepco.co.kr

□ 지방이양 사업

1. 장애인복지관운영	9. 시각장애인재활․학습지원센타운영	17. 장애인생활시설운영
2. 장애인재가복지센타운영	10. 청각장애인(수화통역센타운영)	18. 장애인직업재활시설운영
3. 장애인주간보호시설운영	11. 정신지체인(자립지원센타운영)	19. 장애인복지관기능보강
4. 장애인단기보호시설운영	12. 장애인해피콜봉사센타운영	20. 장애인체육관기능보강
5. 공동생활가정운영	13. 장애인특별운송사업	21. 장애인지역사회재활시설차량
6. 의료재활시설운영	14. 편의시설설치시민촉진단	22. 장애인생활시설치과유니트
7. 장애인체육관운영	15. 청각장애아동달팽이관수술	23. 지체장애인편의시설센타운영
8. 시각장애인심부름센타운영	16. 여성장애인가사도우미	24. 장애인정보화지원센타운영

주요사업명	지 원 대 상	지 원 내 용
53. 장애인 재활지원센터 운영	○ 등록장애인 및 가족 * 인터넷서비스 www.freeget.net ARS서비스 및 복지사업 상담 02-835-6456	○ 장애인에게 재활정보 제공으로 사회참여 확대 및 복지 증진 ○ 사업주체：한국장애인재활협회(13개 시․도협회) ○ 사업내용 - 정부사업, 서비스 등 재활 전문 데이터베이스 운영 - 온라인 상담 및 정보 제공 등 재활지원 - 장애인복지 정책개발을 위한 조사․연구
54. 장애인 재가복지 봉사센터운영	○ 등록장애인 * 해당 복지관에 이용 신청	○ 장애인복지관에 재가복지봉사센터를 부설하여 운영 - 재가장애인을 방문, 상담, 의료․교육재활, 직업재활 등의 서비스 제공
55. 정신지체인 자립지원 센터운영	○ 등록 정신지체장애인과 가족 * 문의:(사)한국정신지체인애호협회 (02-5923~4)	○ 정신지체인에 대한 상담지원 ○ 정신지체인의 사회활동 수행보호를 위한 도우미 서비스 제공 ○ 정신지체인 자립지원 프로그램 개발․보급등
56. 장애인 특별운송사업운영	○ 이동에 장애를 가진자(보호자포함) * 시․도지사 운영	○ 리프트가 장착된 특장차운영 - 셔틀 및 콜 운행 병용
57. 편의시설설치 시민촉진단 운영	○ 시․도지사가 선정한 장애인단체	○ 주요업무기능 - 편의시설 설치 홍보 및 안내 - 편의시설 실태조사 지원 - 시설주관기관에 의견제시 등
58. 지체장애인 편의시설 지원센터운영	○ 한국지체장애인협회 16개 시․도협회	○ 주요업무기능 - 편의시설 설치 관련 자문․기술적 지원 - 기술 및 매뉴얼 개발 등
59. 여성장애인 가사도우미 파견사업	○ 저소득 가정의 등록 여성장애인 * 해당지역 시․도립 장애인 복지관에 신청	○ 여성장애인의 임신․출산․육아 및 가사활동 지원을 위한 사업: 가사도우미 파견 / 산후조리, 자녀양육, 가사활동 지원

3) 장애인복지제도의 평가 및 향후 개선방향

□ 미흡한 장애범주 및 장애개념 → 장애 개념의 전환 필요

- 1단계 확대 : 2000년 1월 장애 범주를 5종에서 10종으로 확대하였음. 이때 확대된 장애 범주는 뇌병변, 발달, 정신, 신장, 심장 장애였음.

- 2단계 확대 : 2003년 7월 호흡기, 간, 장루․요루, 간질, 안면장애를 장애범주로 추가로 확대하여, 장애 범주는 기존 10종에서 총 15종으로 확대됨.

- 3단계 확대(2007년 예정) : 2007년 연구 용역 결과를 바탕으로, 소화기 장애, 중증 피부질환, 기타 신체적․정신적 장애 중 중증 장애를 중심으로 대상 장애를 선정할 예정임.

- 기존의 장애인의 범주가 계속 확대되어 왔으나, 여전히 의학적 모델에 입각하여 신체구조 및 신체기능상의 장애로 장애인을 판정함. 또한 장애등급간의 장애정도 구분이 불명확하고 등록제도의 허점이 노출되는 등 장애등급 선정에 있어서 많은 문제점을 안고 있음.

- 장애 개념에 있어서도 그나마 현재 개념 정의되어 있는 것이 장애인복지법상의 규정임. 장애인복지법 제2조를 보면 장애인을 신체적·정신적 장애로 인하여 장기간에 걸쳐 일상생활 또는 사회생활에 상당한 제약을 받는 자로 규정하며, 이때 신체적 장애를 주요 외부신체기능의 장애, 내부기관의 장애등으로 정신적 장애를 정신지체 또는 정신적 질환으로 발생하는 장애를 말함. 장애인복지법을 보면 명확한 장애개념이 없고, 단지 장애인에 대한 규정만 있을 뿐이며, 규정 역시 한계적임.

- 또한 각종 장애관련 정책 등을 볼 때, 장애를 고쳐야 할 병으로 보는 재활 패러다임을 벗어나지 못하고 있음. 장애인의 문제를 사회구조적 문제로 인식하고, 장애인이 비장애인과 동등한 인권을 보장받고 동등한 주체로 지역사회 내에서 생활할 수 있도록 자립생활 패러다임으로 정부 정책의 전환이 필요함.

□ 몰성적, 장애유형적 접근 부족 → 성인지적, 장애유형적, 중증장애 등에 대한 접근 필요

- 장애인 내에서도 여성과 남성의 문제는 발생함. 특히 장애여성은 장애와 여성이라는 이중차별을 겪고 있음. 이로 인해 장애여성의 경우 장애남성에 비해 교육 및 직업 등 모든 면에서 심각한 차별을 받고 있음. 장애여성에 대한 임신, 출산 등에 대한 배려가 부족하며, 성폭력 및 가정폭력에 대한 대처가 미흡함. 따라서 이에 장애인 정책에 성인지적 관점의 도입이 필요함.

- 현재 장애유형은 15가지임. 예를 들어 시청각장애인의 문제와 지체장애인의 문제, 정신지체인의 문제는 매우 다름. 장애인복지법 제32조에서 장애유형별 서비스를 제공해야 된다고 밝히고 있으나, 장애유형별 특성이 반영된 정책이 미흡함. 향후 장애유형별 다양한 특성에 따른 정부 정책이 필요함.

- 장애 관련된 정책이 경증장애 중심으로 되어 있어서 중증장애인 관련 정책이 부족함. 중증장애에 대해서 아직 관련 개념이 정확히 마련되어 있지 않아, 대체적으로 정부 지침을 통해 확인되고 있음. 이에 따르면, 장애등급이 1~2등급인 자, 혹은 다른 장애가 중복된 3급 정신지체 및 발달장애인임. 이에 대한 개념 규정이 필요함. 또한 중증장애인의 경우, 취업이나 이동, 교육, 일상생활 등에서 많은 문제점을 겪고 있음. 현재 장애인복지법 제6조에 중증장애인에 대한 보호 규정이 있으나, 관련 사업은 전무한 상황임. 중증장애인과 관련된 종합적인 체계적 접근이 필요한데, 예를 들어 중증장애인을 위한 활동보조사업의 제도화 등을 들 수 있음.

□ 소득보장수준 미흡 → 현실성있는 소득보장 마련

- 장애인 관련 제도가 여전히 잔여적 단계를 벗어나지 못하고 있으며, 최소한의 생활조차 보장해 주지 못하고 있음. 장애로 인해 추가로 소요되는 비용이 2000년 15만 8천원이었으며, 2006년 물가인상율을 반영한다면 20만원에 가까운 비용이 추가로 소요될 것이라 추정할 수 있음. 그러나 2006년 장애수당은 중증장애인 7만원, 경증장애인 2만원에 불과함.

- 장애인복지법 제44조에 의해 장애수당을 지급할 수 있도록 되어 있으나, 임의규정에 불과함. 다만, 국민기초생활보장법에 의한 생계급여의 수급자인 장애인에게는 당위규정을 두고 있음. 이로 인해 장애수당이 보편적 수당이 아니라 공공부조적 성격을 띠는 형태로 발전하여 범주적 공공부조제도로 정착되어 버림.

- 장애수당의 경우 기초생활수급자에 한정하여 지급함으로서 차상위계층 등의 경우 장애로 인해 추가로 지출되는 비용을 제하고 나면 오히려 장애수당을 받는 수급권자보다 더욱 낮은 경제적 상황에 놓이게 됨. 따라서 차상위계층에 대한 확대가 무엇보다도 필요한 상황임.

□ 장애인 관련 부처의 연계 미흡 → 종합적 장애인복지 대책 마련

- UN에서는 1993년부터 2002년까지, 2003년부터 2012년까지 ‘아․태 장애인 10년 행동계획’을 발표하고, 국가별로 구체적인 ‘5개년 실천계획’을 수립할 것을 권장함. 이에 따라 한국 정부도 1998년~2002년 ‘제 1차 장애인복지발전 5개년 계획’, 2003년~2007년 ‘제2차 장애인복지발전 5개년 계획’을 수립하여 장애인정책의 기본방향과 중점 추진과제 등을 포함한 종합계획을 발표함. 현재 ‘장애인복지발전 5개년 계획’은 국무조정실, 보건복지부, 교육인적자원부, 노동부, 건설교통부, 정보통신부 등 관계부처가 합동하여서 제출하게 되어 있음.

- 그러나 2003년 수립된 ‘제2차 장애인복지발전 5개년 계획’을 보면, 계획의 목표가 구체적이지 못하며, 추진과정상의 단계적 과제가 설정되어 있지 않아, 계획에 따른 예산 미확보 및 사업 미집행 등의 문제가 발생함.

- 이는 장애인 문제에 대한 우선 순위가 각 부처마다 다르고, 정부 부처간 연계가 미흡하여 관련 정책들이 서로 연계성 있게 진행되지 못하며, 집행 실적 등을 평가하고 관리․감독할 수 있는 시스템 부재 등에서 비롯된 문제라 할 수 있음. 현재 장애인복지조정위원회가 국무총리 산하에 있어, 이를 조정하는 역할을 맡고 있으나 그 역할을 제대로 못하고 있음. 이에 대한 보완 대책 마련이 필요함.

□ 장애인복지사업의 지방이양

- 정부의 국고보조금 사업 정비에 따라, 장애인 복지 사업 38개 중 24개가 지방으로 이양됨. 2004년 기준으로 장애인복지 국고보조사업 중 지방이양비율을 보면, 사업수 대비 63.2%에 해당되며, 금액 대비 62.1%(2,838억원 중 1,761억원)에 해당됨. 이를 해결하기 위해 행정자치부에서 지방교부세법 개정안을 마련하여 분권교부세를 신설함. 그러나 분권교부세는 지난 5년간의 예산 평균을 산정한 것으로 신규사업에 대한 예산 책정이 전혀 반영되어 있지 않아 늘어나는 장애인 복지 사업 및 장애인복지예산의 필요분을 반영하지 못하고 있음.

- 지방이양은 행정 및 예산 등 모든 영역을 지역의 자율권에 맡기는 것으로서 장애인복지사업의 경우 지역의 님비현상, 장애인복지에 대한 지자체의 이해부족, 전문성 결여 등으로 인해 장애인복지사업의 축소 및 왜곡 위험이 발생할 우려가 있음.

- 이를 해결하기 위해 보건복지부에서는 2005년 6월 지자체별 지방이양사업 예산 편성 실태점검을 하고 장애인복지법 제11조에 규정되어 있는 지방장애인복지위원회 조례를 제정하게 했으나, 몇몇 지자체를 제외하고는 실적이 없는 상황임.

- 장애인복지사업의 지방이양에 대한 대처가 무엇보다 필요함. 각 지자체가 장애인복지사업을 제대로 추진할 수 있도록 각종 인센티브를 부여하고, 관련 제도를 보완하는 방안이 필요함.

12. 아동복지제도

1) 아동관련 실태

□ 아동인구수의 감소

- 통계의 편의상 0~14세 인구수로 분석하자면 1975년 아동의 수는 정점에 달한 후 계속 감소하고 있음. 1980년 12,951천명에서 1990년 10,974천명, 2000년 9,911천명, 2005년 9,518천명임. 저출산경향으로 인하여 계속 감소할 것으로 예상되는데, 2020년 7,034천명, 2030년 6,217천명, 2040년 5,522천명, 2050년 4,650천명으로 추정되고 있음.

- 전체 인구에서 차지하는 비율도 갈수록 감소함. 2005년 현재 전체인구대비 19.6%인데, 2020년 13.9%, 2030년 12.4%, 2040년 11.5%, 2050년 10.5%로 감소될 것으로 보임. 유년부양비도 감소하여 2005년 현재 27.5에서 2050년 19.0으로 추계하고 있음.

- 이미 아동인구의 감소로 이어지는 저출산경향은 사회경제적 원인들이 복합적으로 작용하여 이루어진 결과로 쉽게 변화될 조짐이 안 보임. 특히 우리나라의 경우 이러한 경향은 점점 심화되고 있음.

<그림> OECD 국가의 합계출산율 추이

자료 : Sleebos(2003), 한국은행 금융경제연구원 재인용.

□ 아동학대건수의 증가

- 1391에 신고된 아동학대건수가 2003년 4,983건에서 2004년 6,998건으로, 약 40.4% 증가함. 아동학대 의심사례건수는 3,536건에서 4,880건으로 약 38%, 아동학대사례는 2,921건에서 3,891건으로 33.2% 증가된 수치를 나타냄.

- 아동학대는 보통 중복학대의 경우가 38.8%로 가장 많은데, 학대유형을 보면 방임이 전체의 35.9%로 가장 많고, 정서학대 29.2%, 신체학대 27.5%, 성학대 4.6%, 유기 2.8%의 순으로 나타남. 특히 지난 4년 동안의 아동학대 변화 추이를 파악한 결과 방임이 차지하는 비율이 점차 증가하고 있음.

<표> 연도별 아동학대 사례유형

□ 여전히 계속되는 국외입양

- 현재 아동입양을 담당하는 기관은 2004년 기준으로 총 23개소로, 이중 국외입양을 담당하는 기관은 4개소가 있음. 입양아동은 전반적으로 감소하는 추세인데, 국내입양과 국외입양, 둘다 감소하고 있음. 국내입양아동의 수는 1,306명, 국외입양아동의 수는 2,258명임.

- 문제는 ‘아동세일즈’라는 비판에 직면했던 국외입양은 여전히 계속되고 있다는 것임. 국외입양에 따른 비판적인 인식이 확대되어 국내입양을 장려한다고 하나 우리나라의 혈연중심적 사고가 강하여 여전히 국외입양이 국내입양의 2배 이상에 달함.

<표> 아동입양기관 수 및 입양아동 통계(2004년)(단위 : 개소, 명)

구분	입양기관			입양아동
	계	국내	국내·국외	계	국내	국외
1990	31	27	4	4,609	1,647	2,962
1995	27	23	4	3,205	1,025	2,180
2000	26	22	4	4,046	1,686	2,360
2001	24	20	4	4,206	1,770	2,436
2002	22	18	4	4,059	1,694	2,365
2003	23	19	4	3,851	1,564	2,287
2004	23	19	4	3,899	1,641	2,258

□ 반인권적인 소년소녀가정 개념

- 소년소녀가정 개념은 아동이 경제적인 부분만 지원하면 생활이 가능할 것이라고 사고하는, 무책임한 반인권적인 개념임. 이미 UN 등에서도 폐지를 권고한 바가 있음.

- 현재 소년소녀가정은 총 3,504세대로, 총 5,444명에 달함. 정부는 점진적으로 제한한다는 방침이나 여전히 많은 수가 소년소녀가정이라는 이름으로 방치되고 있음.

<표> 소년소녀가정현황(2004년)                                      (단위 : 명)

구분	계	세대주	세대원	재학별
				미취학	초등	중학	고교	기타
계	5,444	3,504	1,940	87	1,244	1,681	2,331	101
서울	234	155	79	1	33	60	135	5
부산	191	116	75	1	39	53	90	8
대구	173	116	57	1	21	61	87	3
인천	137	81	56	2	16	37	79	3
광주	391	274	117	19	129	104	130	9
대전	100	58	42	2	23	29	46	-
울산	73	46	27	2	9	24	36	2
경기	602	370	232	11	129	171	277	14
강원	144	88	56	1	28	37	74	4
충북	530	339	191	7	156	169	193	5
충남	211	129	82	4	30	68	101	8
전북	741	490	251	4	181	237	304	15
전남	861	558	303	14	204	280	351	12
경북	504	332	172	7	116	171	204	6
경남	316	197	119	5	64	99	146	2
제주	236	155	81	6	66	81	78	5

2) 아동복지제도의 현황

□ 아동입양

○ 국외입양에 대한 비판적인 시각으로 국내입양의 중요성이 대두되고 있음. 국내입양을 활성화하기 위하여 입양아동에게 양육보조수당, 의료비나 수업료 등을 지원하고 있음. 그러나 국내입양의 비활성화는 사회적 인식의 문제에서 비롯된 바가 크기 때문에 실제 효과는 그리 크지 않음.

○ 국내입양가정 및 입양아동에 대한 지원

- 양육보조수당 : 장애아동에게 1인당 월 525천원씩 지급함.

- 의료비 : 장애아동에게 연간 240만원 한도내에서 진료․상담․재활 및 치료에 소요되는 비용을 지급함.

- 수업료 및 입학금 면제 : 중․고등학교 학생에게 수업료 및 입학금 전액을 면제함.

- 의료급여 : 입양아동에게 의료급여 1종 자격을 부여함.

<표> 양육보조수당 및 의료비 예산                                (단위 : 천원)

연도	2004	2005	비 고
계	487,200	504,600	전년대비 5%증(양육보조수당)
양육보조수당	348,000	365,400	예산편성인원 100명
의료비	139,200	139,200	보조율 : 서울40%,지방70%

□ 가정위탁

○ 보호나 양육이 필요한 아동에게 시설보호보다 가정적 분위기를 제공하기 위해 가정위탁보호가 의미있는 대안으로 제시되고 있음. 가정위탁은 친․인척에 의한 대리양육이나 위탁과 일반인에 의한 위탁이 있을 수 있음.

○ 가정위탁에 대한 지원

- 양육보조금 : 아동 1인당 월 70천원 이상을 지원함.

- 국민기초생활보장급여 : 아동을 수급자로 선정하고 생계․의료․교육 등의 해당급여를 실시함.

- 대리양육, 친인척위탁가정 전세자금 지원 : 일반주택(3~4천만원) 및 공공임대주택 전세자금 지원

○ 가정위탁지원센터 운영

- 가정위탁보호업무를 지원하기 위해 중앙가정위탁지원센터와 각 시․동에 지방가정위탁지원센터를 운영하고 있음.

- 중앙센터의 경우 주로 가정위탁을 위한 법․제도 등의 조사연구나 프로그램 개발 및 자료발간, 홍보, 지방센터간의 협력 구축, 센터의 종사자 교육 등을 담당함. 지방센터의 경우 위탁보호가정을 발굴하고 신청가정을 조사하며, 위탁부모를 교육하는 일 등을 관리함.

□ 공동생활가정 보호

- 시설보호보다 가정과 유사한 환경에서 아동을 보호하기 위한 시설임. 1997년 시범사업을 실시함으로써 시작됨.

- 그룹홈은 단기보호, 장기보호가 가능하고 시설보호에 적합하지 않은 아동을 대상으로 치료보호도 가능함. 단기보호와 치료보호는 1년이 원칙이나 연장가능함.

- 아동 5명을 기준으로 최대 7명까지 가능함.

- 2005년 60세대를 지원하는데, 보호자인건비로 1년 기준 1인당 15,373천원, 관리운영비로 매달 1세대당 192천원을 지원하고 있음.

□ 소년소녀가정

○ 소년소녀가정의 대상선정기준

- 국민기초생활보장법에 의한 수급자 중 18세미만의 아동이 실질적으로 가정을 이끌어 가고 있는 세대인 경우 소년소녀가정으로 지정됨. 하지만 15세미만의 아동으로만 세대가 구성될 경우 가능한 가정위탁이나 시설입소를 강구함.

○ 지원내용

- 생계급여 : 국민기초생활보장법에 의한 생계 및 교육급여

- 의료급여 : 의료급여법에 의한 의료급여

- 부가급여 : 70천원/인․월(2005년 이후 지방이양됨)

○ 예산현황

- 2004년 예산은 3,952,116원이나 2005년부터 지방이양됨.

□ 아동학대예방사업

○ 아동학대예방사업

- 아동복지법 제29조에 의하여 성인에 의하여 신체학대, 정신학대, 성학대, 방임 및 유기 등을 아동학대라고 규정함.

- 현재 아동학대예방사업의 긴급전화 1391번을 이용할 수 있으며 전국에 아동학대예방센터가 있음.  현재 중앙아동보호종합센터 1개소, 아동보호종합센터 15개소, 지방아동학대예방센터 4개소, 소규모아동학대예방센터 18개소가 있음.

- 지방아동학대예방센터(지방아동보호종합센터)는 아동학대 신고접수, 현장조사, 응급보호, 각종 서비스를 제공함. 센터는 아동학대예방센터와 일시보호시설운영팀, 상담 및 치료서비스팀이 있음.

○ 아동학대예방사업의 행정체계

- 보건복지부 : 법․제도 정책 수립, 센터의 지정승인 및 자격관리, 보조금 집행 등

- 시․도 : 센터 신청의 검토 및 지정, 센터의 업무지도 및 감독, 피학대아동에 대한 행정적인 조치 등

- 시․군․구 : 센터의 지정신청 접수, 센터의 업무지도 및 감독, 피학대아동에 대한 행정적인 지원, 기초생활수급자 선정 등

- 경찰 : 112에 신고된 아동학대사례를 센터에 의뢰, 현장조사시 동행협조, 수사전담

- 의료기관 : 학대의심아동에 대해 센터에 신고, 학대판정을 위한 의학적 진단 및 증언

- 교육기관 : 학대의심아동에 대해 센터 및 경찰에 신고, 아동 관련 자료 제공, 예방 및 치료계획 지원

- 법률기관 : 사법적 소송 진행, 학대행위자의 처벌 및 보호처분을 포함한 판정, 친권의 상실 또는 일시정지 선고, 후견인의 지정, 부모로부터 아동의 격리, 학대행위자에 대한 구상권 청구 등

○ 아동학대 신고의무자

- 아동복지법 제26조에 의하여 신고의무가 부과된 사람이 있음. 그러나 처벌조항이 없음으로 인해 크게 효과가 없음.

- 아동학대 신고의무자는 초․중등교육법 제19조의 규정에 의한 교원(유치원교사 포함), 의료법 제3조의 규정에 의한 의료기관에서 의료업을 행하는 의료인(의사, 간호사 등), 아동복지시설의 종사자 및 그 장, 장애인복지법 제37조의 규정에 의한 장애인 복지시설에서 장애아동에 대한 상담·치료·훈련 또는 요양을 행하는 자, 영유아보육법 제7조의 규정에 의한 보육시설의 종사자, 윤락행위등방지법 제11조 및 제14조의 규정에 의한 복지시설의 종사자 및 여성복지상담소의 상담원, 모자복지법 제7조 및 제20조의 규정에 의한 모자복지상담소의 상담원 및 모자복지시설의 종사자, 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률 제5조 및 제7조의 규정에 의한 가정폭력 관련상담소의 상담원 및 가정폭력 피해자보호시설의 종사자, 아동복지지도원 및 사회복지사업법 제14조에 의한 사회복지전담공무원임.

□ 아동급식

○ 2000년부터 아동급식(석시)사업이 실시됨. 2001년 조식지원이 시작되고, 2004년 방학과 주말․공휴일 중 취학아동의 중식지원이 교육부에서 이관되어 복지부가 주관함.

○ 지원대상

- 지원대상은 18세 미만의 취학 및 미취학아동으로, 기초생활보장수급자 중 희망자, 차상위저소득계층 중 지원이 필요한 아동, 지역아동센터나 사회복지관 등 아동복지프로그램을 이용하는 아동, 학교급식비 지원대상자 중 일부, 아동관련 민간관계자가 추천하는 아동 등이 해당됨.

- 미취학아동의 경우 조․중․석시 중 아동별 특성에 따라 급식형태를 선택하여 지원함. 취학아동의 경우 동일하나 조․석식지원은 지자체에서, 학기중 중식지원은 교육청에서, 학기중 주말․공휴일 중식지원은 시․도교육비특별회계를 지원받아 지자체에서, 방학중 중식지원은 지자체에서 지원함.

○ 급식형태

- 급식은 급식소 급식, 일반음식점 급식, 도시락배달, 주․부식지원, 식품권 등이 있음. 현재 급식단가는 1식당 3천원을 기준으로 함.

- 급식형태는 종류별로 장단점이 있어 간단하게 하나로 지정하기가 힘듬. 예를 들어 사회복지관, 종교단체 등에서 운영하는 급식소를 이용하는 것은 직접적으로 식사를 제공하고 배달비용이 없어 전달이 용이하나 아이들이 낙인효과로 인해 잘 이용하지 않음. 식당의 쿠폰을 사용하는 것은 아이들이 메뉴선택권을 가질 수 있고 자유롭게 이용할 수 있을 듯하나 역시 낙인효과가 있고 사용하지 않고 모아두었다가 비싼 음식을 한꺼번에 시켜먹는 경우가 있음. 도시락배달은 집에 직접 배달해줌으로써 낙인효과를 줄이나 일단 배달비용이 추가로 들고 이에 따라 단가의 문제로 내용물이 부실할 가능성이 높음. 또한 아동결식은 가족의 결식으로 연결되는 경우가 많아서 아동도시락으로 가족전체가 끼니를 때우는 사례가 많음. 주․부식배달은 반찬 등을 제공함으로써 여러 가지 문제를 해결하는 듯 하나 집에 조리하거나 식사준비하는 사람이 없을 경우 아동이 굶게 되는 문제가 있음. 식품권의 경우 최대한 결식아동의 자유로운 선택이 가능할 듯 하나 전용우려가 높아 정책효과성이 낮음.

구분	장점	단점
급식소, 식당	직접 식사제공, 전달용이	낙인현상 인식으로 급식율 저하
도시락 배달	주변 노출방지 및 편한급식방법	배달비용 추가소요, 식은밥 취식, 급식내용물 부실 가능
주․부식 배달	구미에 맞도록 조리하여 급식 가능	조리가능자 없을 경우 문제, 급식내용물 부실 가능
식품권 등	자유로운 방법으로 취식 가능	식품외 물품구입 등 전용우려

□ 지역아동센터(공부방) 운영

- 지역아동센터는 기존의 공부방을 확대하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하기 위한 것임.

- 지역사회의 아동을 대상으로 1년 이상 보호․교육․급식 등의 프로그램을 운영한 실적이 있는 사회복지법인, 종교법인 등 비영리법인, 등록된 비영리단체가 운영하는 공부방 등이 지역아동센터의 운영지원을 신청하면 기준에 의하여(시설설치기준과 아동수당 종사자기준이 있음) 선정함. 부로 저소득 밀집 빈곤지역을 우선하여 선정함.

- 개소당 월 2,000천원을 지원함. 지방재정에 따라 추가지원이 가능함. 지원액은 인건비, 운영비, 프로그램비 등 운영에 소요되는 비용으로만 사용할 수 있음.

- 지역아동센터의 이용은 무료가 원칙임. 협의를 통해 최소한의 이용료는 받을 수 있음.

□ 아동복지시설 퇴소아동에 대한 지원

- 아동복지시설에서 퇴소하는 만 18세이상 아동이 사회에서 자립할 수 있도록 지원함. 2005년 지방이양되어 지자체별로 지원내용이 다름.

- 현재 한국아동복지연합회의 시․도지부에 자립지원센터가 있어 시설퇴소아동에게 각종 정보와 서비스 제공을 하고 있음. 현재 16개소가 있음.

3) 아동복지제도의 평가 및 향후 개선방향

□ 아동과 관련된 행정체계의 산재

- 아동과 관련된 행정체계가 여러 부처에 산재되어 있는데 이를 종합적으로 검토하고 유기적으로 결합을 주도하는 부처가 없음.

- 실제 보건복지부가 직접적으로 아동관련한 업무를 가장 많이 하고 있으나 주로 보육사업이 여성부로 이관됨으로써 주로 저소득층 아동을 중심으로 사업을 진행하고 있음. 기타 부처도 업무일관성에서 사업을 할 뿐 대상일관성이 없음.

- 업무의 성격상 부처가 흩어져있다고 하더라도 아동․청소년에 종합적인 정책을 수립하고 부처간 업무를 조정하는 주도적인 역할을 하는 부처나 위원회가 필요함.

□ 국외입양․시설보호가 많아

- 그동안 국외입양이나 시설보호가 국내입양이나 지역사회보호보다 더 많은 비율을 점하여왔음. 사회적인식이 미비한 상태에서 정부는 그동안 편한 방법을 추구했다고 평가할 수 있음. 최근 정부의 방향전환은 이러한 점에서 긍정적으로 평가할 수 있음.

- 국외입양이나 시설보호는 많은 문제를 드러내고 있는만큼 이러한 정책이 하루빨리 제고되어야 함. 우선 국외입양은 금지되어야 하고, 시설보호는 가급적 지양되어야 함. 그대신 국내입양을 활성화하기 위한 정책이나 가정위탁, 공동생활가정보호에 대한 인센티브를 강화하여 가정적인 분위기에서 아동들이 보호받을 수 있도록 해야 함.

□ 국외입양아에 대한 지원 미비

- 지금까지 국외입양된 아동의 수는 상당수에 달함. 국외입양의 지속성에 대한 논란은 일단 차치하고라도 이미 국외입양된 아동에 대한 후속 지원대책이 거의 전무함.

- 지난 국정감사시기 장향숙의원실에서 한국에 있는 해외입양인들을 대상으로 설문조사한 바에 따르면 응답자의 75%가 입양이후 한국정부나 입양기관으로부터 지원을 받은 적도 없었고, 지원을 받은 사람도 일부 지원금이나 장학금이 전부인 것으로 나타났음. 이들의 지위는 외국인이기 때문에 각종 의료혜택도 전혀 받을 수 없었음. 특히 입양인들이 가장 원하는 정체성과 관련된 사후관리 프로그램은 응답자의 85%가 받은 적이 없었음.

- 현재 4개 국외입양기관이 공동운영하는 입양정보센터가 1곳이 있으나 실제 국외입양된 아동들이 다시 국내를 방문하여도 센터에서 제공하는 서비스는 이들의 욕구를 전혀 충족해주지 못함. 해외입양인에 대한 사후관리프로그램도 거의 없고 있다 하더라도 대부분 자비로 참가하는 프로그램임.

- 우선은 해외입양인에 대한 사후관리프로그램이 마련되어야 함. 또한 이들이 한국에 방문하거나 장기체류했을 경우 정착금이나 지원금, 의료비 등이 지원되어야 함. 또한 이들이 해외입양을 선택한 경우가 아니므로 이중국적의 허용문제도 고려할 필요가 있음.

□ 아동학대 신고의무자의 신고 미비

- 아동학대 신고의무자의 신고율은 2003년까지 증가하다가 2004년 1.5% 정도 감소함. 현재 신고자 중 신고의무자는 27.6%, 비신고의무자는 72.4%를 나타내고 있음. 신고의무자의 경우 사회복지전담공무원 15.1%, 교사 5.7%, 시설종사자 4.7%, 의료인 2.1%의 순이며, 비신고의무자의 경우 부모 20.3%, 이웃․친구 18.9%, 사회복지관련종사자 10.4%, 친인척 7.6%의 순으로 신고가 이루어지고 있음.

- 현재 신고의무자의 경우 신고의무는 있되 처벌조항이 없기 때문에 실제 아동학대사례를 가장 잘 파악할 수 있는 위치임에도 불구하고 신고율이 낮은 경향을 보이고 있음. 특히 아동학대의 경우 부모에 의하여 학대가 발생하는 경우가 전체의 81.4%에 달해 쉽게 발견이 어려운 측면이 있기 때문에 더욱 신고의무자의 의무가 중요함.

- 이들에 대한 신고율을 높이기 위하여 신고의무자에 대한 처벌조항을 강구할 필요가 있음.

□ 아동학대행위자, 특히 부모에 관한 강력한 법적 근거가 필요

- 우리나라의 경우 부모의 아동양육권을 최대한 존중하기 때문에 부모가 자식의 양육권을 주장하는 경우 개입이 쉽지 않음. 학대행위자에게 서비스는 대부분이 상담으로 가족치료 및 기타치료, 심리검사 등 전문성이 요구되는 치료서비스의 비중은 매우 낮은 상황임.

- 실제로 2004년도에 재신고된 아동학대사례는 무려 533건에 달함. 재신고는 사례종결 후에 발생한 경우가 390건(73.2%), 사례진행 중에 발생한 경우도 무려 143건(26.8%)에 달함. 재신고 사례의 아동학대유형은 방임 39.3%, 정서학대 28.8%, 신체학대 24.7%, 성학대 6.1%, 유기 1.1%의 순으로 나타남.

- 학대행위자가 부모인 경우 보다 구체적이고 강력한 법적조치가 필요한 것으로 보임.

□ 아동급식에 대한 전향적인 접근이 필요

- 작년 부실도시락 파동이후 결식아동의 급식지원에 대한 관심이 높음. 정부는 이에 대해 다양한 대책을 제시하였으나 여전히 신문지상에는 결식아동의 급식문제가 불거지고 있음. 급식형태는 어느 방법이든 장단점이 존재하기 때문에 문제는 언제든 발생할 수밖에 없음. 중요한 것은 급식전달체계와 예산, 대상선정에 있어 정부의 획기적인 전향이 필요함.

- 우선 사회복지전달체계의 확립이 우선적임. 결식아동을 담당하는 사회복지전담공무원의 수가 너무 적고 그 외의 행정시스템도 이를 뒷받침하지 못하기 때문에 결식아동이나 그 가정환경에 대한 파악이나 발굴, 급식관리 등이 제대로 되지 않음.

- 대상의 선정에 있어 유연한 자세가 필요함. 예를 들어 저소득층을 규정하는 인식을 좀더 높게 규정할 필요가 있음. 또한 지역아동센터 등 집단급식이 가능한 곳에서 비록 급식을 신청하지 못한 가정이라도 여유분을 인정하여 급식비를 지급한다던지, 아동의 결식은 가족의 결식과 연결되는 경우가 많기 때문에 이를 파악하여 지원하는 것 등을 포함됨.

제5장 보육

13. 보육정책

13. 보육

1) 보육정책의 발전과정

□ 태동기(1921～1991)

- 보육사업은 1921년 서울 태화기독교 사회복지관이 최초로 탁아프로그램을 개발함으로써 시작되었다고 볼 수 있음.

- 해방 이후 1952년 10월 ‘후생시설 운영요령’이 마련되면서 시설들을 합리적으로 지도 감독할 수 있는 요강이 처음 생기고 1953년에 부산지역에 시립탁아소가 최초로 설립됨.

- 이후 1961년 아동복리법이 제정되어 탁아시설의 설치기준, 직원, 탁아기간, 보호내용 등을 구체적으로 규정하게 됨.

- 1968년 ‘미인가 탁아시설 임시조치요령’을 공포하여 탁아소를 어린이집으로 고쳐 부르도록 권장하면서 시설비 보조금, 인건비 및 운영비 보조금 등을 예산으로 책정하였으나 그 금액은 미비하고 0세부터 6세의 저소득층 및 취업모 자녀를 대상으로 하는 요보호 아동이 중심이었음.

- 1977년부터 탁아시설의 법인화가 추진되었고, 수탁대상 아동이 증가하자 일반 아동에게도 개방하여 수탁료를 받을 수 잇도록 조치하는 ‘탁아시설 개선 방안’을 발표함으로 어린이집을 중산층 위주의 시설로 탈바꿈시키는 계기가 마련됨.

- 1982년 3월 ‘유아교육진흥 종합계획’을 수립하고 1982년 12월 ‘유아교육진흥법’을 제정 공포하면서 탁아시설들을 모두 통합하여 내무부에서 주관하는 ‘새마을 유아원’으로 명칭을 통일하게 됨. 새마을 유아원은 유아교육이라는 개념 속에 탁아가 포함되어 있는 것으로 아동의 보호와 양육이라는 측면이 퇴색하는 결과를 낳았고 저소득층의 아동과 취업모 가정의 자녀에 대한 욕구를 적절하게 해결할 국가적 정책은 부재함을 보여줌.

- 1988년 9월 도시영세민의 생활안정을 위해 보육시설이 없는 33곳의 저소득층 밀집지역에 88탁아원을 개설함. 그러나 기혼여성의 취업률이 증가하고 탁아시설에 맡겨지지 않은 아동들이 사망하는 사건이 계속 발생하면서 민간에 의해 별다른 법적 근거 없이 운영되는 지역사회 탁아소들이 자생적으로 설립됨.

□ 준비기(1991～1994)

- 탁아문제가 사회문제로 대두되기 시작하자 1989년 아동복지법 시행령에 탁아시설의 법적 근거를 부활하였고, 1990년에 세부지침으로 ‘탁아시설의 설치․운영에 관한 규정’(보건사회부 훈령 20586호)를 마련하였고 1991년 1월 영유아 보육을 위한 특별법으로 ‘영유아보육법’을 제정 공포함. 영유아보육법은 영유아의 건전한 보호 및 교육과 보호자의 경제적․사회적 활동의 지원을 통하여 가정복지 증진을 도모하고 영유아 양육을 사회적으로 책임진다고 규정함. 그런 기조로 국가와 기업주가 보육비용 부담을 의무화함. 탁아란 명칭을 보육으로 변경하고 관계부처를 내무부, 문교부, 노동부 등으로 분산되어 있던 것을 보건복지부로 일원화하고 설치 주체를 국가, 지방자치단체, 법인, 개인까지 확대함. 그러나 직장보육시설에 대한 기업의 인식부족으로 설치가 미미하였고 공공보육시설의 도시저소득층, 농어촌 우선 설치지침으로 인해 부지 확보에서부터 문제점이 부각됨.

□ 전개기(1995～2001)

- 보육시설확충 3개년 계획(1995～1997) : 늘어나는 보육수요에 비해서 시설에 대한 공급이 원활히 이루어지지 않자 정부는 3년 동안 1조 3천억원의 정부재정을 투입하여 8.928개소의 보육시설을 확충하고 보육 아동의 수는 493,000명으로 늘게 됨. 그러나 양적인 측면에서 획기적인 발전을 가져왔으나 확충된 시설 중 공공보육시설이 53.1%에 반해 민간시설은 237.8%로 정부의 지원 없는 민간보육시설에 대해 장기 저리 이자로 설립을 유도함으로 인해 보육의 질적 저하를 가져옴. 보육수요에 대한 정확한 조사 없이 추진된 시설확충으로 보육시설의 지역별 불균형 설치 등 수요에 부합하지 못하는 결과를 가져옴. 따라서 지역에 따라 보육시설이 과잉 설립되어 보육대상 아동을 확보하지 못하는 문제가 발생하게 되었고 결과적으로 보육료 인하경쟁을 가져와 보육의 질적 저하를 초래함. 또한 무분별한 보육시설 설치로 인해 영아 및 장애아 전담 시설 등 특수보육시설이 절대적으로 부족하게 됨.

- 1998년 이후부터 ‘보육사업의 질 개선 및 보육서비스 향상’에 보육사업의 목표를 두고 종사자의 자질 향상, 우수 프로그램 개발 보급, 보육시설 운영 개선, 다양한 보육서비스 제공 등을 계획했으나 실제로는 전혀 이루어지지 않음.

- 1999년 영유아 보육법을 개정하여 보육시설 설치절차를 간소화하여 신고제로 전환함.

- 2000년 만5세아 무상보육대상지역을 확대하여 농어촌 및 준 농어촌 지역까지 실시하였고 지역실정에 맞게 보육료 징수를 차등화하도록 하는 등 시설 운영의 자율성을 강화함.

- 2001년 보육발전기획단을 구성하여 보육사업 개선안을 마련함. 보육정책의 기본 방향을 공급자 중심에서 수요자 중심의 정책으로 전환하여 모든 아동에게 균등한 보육기회 제공, 보육서비스의 양적 확충에서 질적 수준 제고로 방향을 전환, 공보육 확대 강화를 통한 정부와 민간의 정정 역할 분담을 모색화 하는 방안을 제시함. 그러나 영아, 야간, 휴일 등 다양한 보육수요에 부응하지 못했고, 보육현장과 질적 수준 등에 대한 관리감독체계가 미흡했고 공보육 활성화에 대한 국민들의 요구에 전혀 부합하지 못함.

□ 발전기(2002～현재)

- 2002년 3월 보건복지부, 노동부, 여성부와 공동으로 ‘보육사업활성화방안’을 발표하여 다양한 보육수요 총족과 여성의 사회활동 참여기반 확충에 목표를 설정함.

2) 정부의 보육사업내용

□ 재정지원 방안

○ 아동에 대한 보육료 지원 확대(05년 41만명 ⇒ 06년 60만명)

- 저소득층 0～4세 아동에 대한 보육료 지원을 확대함.(05년 272천명 ⇒ 06년 407천명) 도시근로자가구 평균소득 70%이하까지 대상을 확대하고, 소득수준에 따라 3계층까지 차등지원함.(05년 4계층 ⇒ 06년 3계층)

※ 차상위계층(100% 지원), 평균소득 50%이하(70% 지원), 평균소득 70%이하(40% 지원)

- 만5세아 무상보육료 지원대상을 도시근로자가구 평균소득 90%이하까지 확대함.(05년 95천명 ⇒ 06년 154천명) 농어촌가구는 평균소득 100%까지 지원함.

※ 지원단가 월 158천원

- 보육시설을 이용하는 모든 장애아를 대상으로 보육료 전액을 지원함.(05년 9천명 ⇒ 06년 15천명)

- 다자녀 가구의 보육부담 완화를 위해 둘 이상의 자녀가 시설을 이용하는 경우 둘째아부터 보육료의 일부를 지원함.(신규 3만명)

※ 4인가구 기준 월평균 소득 인정액 100%수준 이하

○ 국공립보육시설의 확충

- 저소득층․중소기업 밀집지역, 농어촌지역 등에 우선 설치함.

※ 신축 110개소, 장애아전담시설 12개소

- 원활한 설치를 위해 지역별 보육 수급실태를 파악하고, 신축 시설 지원기준을 탄력 적용하는 방안 등 강구함.

- 05년 신축 400개소 중 건립 예정인 곳을 포함하여 141개소를 확정함. 나머지 예산은 불용액으로 환불 조치함.

○ 보육시설 환경개선을 위한 기능보강 : 119억원

- 증개축 100개소, 개보수 400개소, 장비비 909개소

○ 영아․장애아 등 취약보육 활성화

-  높은 보육비용으로 기피하는 영아보육을 활성화하기 위하여 민간시설 영아반 지원을 대폭 확대함.

※ 05년 182천명, 686억원 ⇒ 06년 191천명, 942억원

- 장애아 전담시설을 확충하고 설치 및 운영기준을 강화함.(장애아 3명당 교사 1인 월 80% 임금보전)

․장애아의 정상적 발달을 촉진하기 위해 9명당 특수교사를 1인 배치함.

․치료실, 집단 활동실 등을 감안하여 보육시설 면적을 대폭 강화함.(1인당 7.83㎡)

- 국공립․법인 등 정부지원시설에서 취약보육 우선 실시함.

․취약보육 실시의무의 이행을 강화함.(과태료 규정 신설)

․저소득층 자녀 입소비율을 늘리는 방안을 강구함.

․장애아 우선 입소 방안을 마련함.

○ 농어촌 지역에 대한 보육 지원 강화

-  농어촌 지역에 대한 만5세아 무상보육 우선 실시.

- 도시지역에 비해 이동거리가 긴 지역특성을 감안하여 차량운영비 지원을 확대함.(20만원, 3421개소)

□ 보육의 질적 서비스 확보 방안

○ 평가인증제 도입 등 보육서비스 질 관리 제고

- 보육시설 평가인증 실시 대상 확대(4,000개소).

- 표준보육과정 마련으로 아동의 성장단계에 적합한 보호와 교육을 실시함.

․6개 영역(신체, 언어, 사회, 기본생활습관 등)별, 연령단계별로 보육과정 개발

○ 보육시설 환경개선 및 종사자 배치 강화

- 시설 설치를 신고제에서 인가제로 전환하고, 설치기준을 강화함.

․위험시설로부터 50m이내에 보육시설 설치를 금지함.

․시설 면적을 확대함.(영유아 1인당 4.29m2)

․보육실은 1층 설치를 원칙으로 하고, 2층이상에 설치된 경우 06년 1월 29일까지 비상대피시설 보강을 의무화함.

- 노후화된 시설을 대상으로 환경개선비 지원을 확대함.

※ 증개축 100개소, 개보수 400개소, 장비비 909개소

- 종사자 배치기준을 강화하여 개별 아동에 대한 보살핌을 강화함.

※ 만 1세미만, 장애아 : 5인당 교사 1인 ⇒  3인당 교사 1인

※ 만 3세 : 20인당 교사 1인 ⇒ 15인당 교사 1인

○ 건강․안전․위생관리 강화

- 조리실, 화장실, 놀이터 등에 대한 안전 및 위생관리 기준을 구체화함.

- 아동, 종사자에 대한 건강검진 및 차량 운행에 대한 안전관리를 강화함.

※ 연 1회 이상 안전관리 지도점검 실시

○ 보육인력의 전문성 제고 및 처우개선

- 보육교사 국가자격증 발급 및 경력관리를 강화함.

․교사 자격등급을 세분화(2등급→3등급)하고 국가자격증을 발급함.

․시설별로 행하던 경력관리를 시․군․구로 이관함.

- 직무․승급교육 강화 및 교육비를 전액 지원(17억원)하고, 영아․장애아․방과후 보육에 대한 특별직무교육을 실시함.

- 탄력근무제 도입, 시간연장형 교사 배치로 근무여건을 개선함.

□ 보육정책의 체계화 및 인프라 확충

○ 함께 참여하는 보육공동체 조성

- 보육정보센터를 확충하고 육아지원 기능을 보강함.

․중앙보육정보센터의 지방보육정보센터의 지원기능을 강화함.

․시․군․구 단위 지역센터 설치를 확대하고 육아상담기능을 부여함.

※ 05년 24개소

- 학부모, 지역인사가 참여하는 보육시설운영위원회 설치. 국공립과 사회복지법인 등 비영리법인이 설치한 보육시설과 대통령령이 정하는 보육시설은 의무적으로 설치․운영해야 함.

- 양성평등한 양육문화 확산을 위한 교사, 부모 교육 프로그램을 개발․보급함.

- 직장보육서비스 제공 의무사업장 범위를 상시 여성근로자 300인 이상에서 상시 여성근로자 300인 이상 또는 근로자 500인 이상으로 확대함.

○ 보육발전 종합계획 수립

- 보육에 관한 중장기계획을 수립하여 육아정책에 대한 비전과 실천전략을 제시함.

․국가, 지자체별로 매년 시행계획 수립 및 이행상황을 점검함.

- 영유아(만0-5세아)에 대한 정책기조 및 방향 등을 유관 부처와 지속적으로 협의함.

※ 국무총리 소속하에 보육정책조정위원회 구성

○ 보육행정 전산망 구축 기반조성

- 보육행정 정보화 전략계획(ISP) 연구를 추진함.

․다양한 보육시설 환경에 적합한 정보화 시스템 구축방안을 마련함.

- 국고보조금 지원 및 보육시설 관리 프로그램을 개발함.

- 행정기관과 보육시설간 전산망 연계로 보육행정의 효율화 및 시설운영의 투명성을 제고함.

3) 참여정부 보육정책의 평가

□ 참여정부의 보육정책의 가장 중요한 슬로건은 아동수당 확대를 통한 공보육의 실현임. 2005년부터 아동 개별에 대한 수당지급을 시작하여 2008년에는 보육 대상자의 70%까지 지원을 확대하겠다는 방안을 가지고 있음. 올해 처음 시작된 사업의 내용을 보면 앞에서 살펴본 바와 같이 1층부터 4층까지 대상자를 구분하여 금액을 지급함. 또한 저소득층의 경우 두 아이를 보낼 경우 한 명은 약 3만원의 지원금을 받을 수 있게 설계 되어 있음. 시설지원에서 아동개별 지원방식으로 변화된 정부 정책은 현장에서 과연 어떤 모습으로 나타나고 있을까?

□ 보육료의 인상

- 보육의 질을 높인다는 차원에서 각 지자체별로 약 15%정도의 보육료를 인상하고 있음. 서울시를 예로 들면 국고보조시설의 2세미만 아동의 경우 2004년 222,000원에서 2005년 264,000원으로 약 15%가 인상됨. 이것은 주관부서인 여성부의 권장 사항으로 타 시도도 거의 비슷한 양상을 보임. 보육료 인상은 보육노동자들의 인건비 인상과 맞물려 어떤 면에선 불가피하다고 볼 수 있음.

- 그렇다면 가장 중요한 것은 그렇게 인상된 보육료가 아이들의 보육의 질을 높이는데 얼마나 큰 역할을 하고 있는가임. 실제 수원에 있는 국공립 시설의 경우를 예로 들면 2005년도에 정부의 기조가 아동지원으로 바뀌면서 그동안 인건비를 보조해오던 것을 30%이하로 축소하게 됨. 낮시간에 보육료 인상으로 오지는 않았지만 문제는 야간 보육료의 인상이었음. 낮에는 보육료 지원 대상 아동이 오기 때문에 그 비용으로 인건비 충당이 되었지만 야간에 추가로 드는 비용에 대해서는 수요자의 책임이 됨. 결과적으로 보육료가 약 10만원 정도 인상됨. 이것은 정부에서 주장하는 보육의 다양성화에도 크게 어긋나는 것임.

□ 보육료 자율화

- 국가의 지원을 받지 않는 민간보육시설에 대해 2007년부터 시범적으로 보육료 자율화를 추진할 방침임.

- 이는 아동보육에 있어서 국가의 책임을 방기하는 것과 동시에 정부 지원을 받는 아동이 보육시설을 선택하는데 있어서 어려움을 겪게 될 수 있음. 현재도 지방의 경우 정부지원 보육료가 지방에서 책정하는 보육료와 차이가 남으로 인해 입소를 거부하는 민간시설이 있는 실정임. 이런 상태에서 보육료 자율화 조치를 취하면 전체적으로 보육료 인상을 가져오게 되며, 보육료 지원을 받는 아동의 보육 서비스의 질이 낮아질 것은 자명한 현실임.

□ 투여되는 비용에 비해 턱없이 모자란 효과성

- 참여정부 보육정책의 근원적인 문제는 우리나라 보육 정책의 역사에서도 알 수 있듯이 공공시설 위주가 아닌 민간을 중심으로 보육의 양을 급속하게 확대하려고 시도한데서 왔음. 보육을 민간시장에 내어주면서 보육이 아동 중심에 서는 안전하고 믿을 수 있는 형태가 아니라 일정하게 수익을 창출해야만 하는 요건을 만들어야만 했음. 1995년 정부의 보육시설 확충 3개년 계획의 결과로 정부 대출을 받아 설립된 민간 시설들은 이자와 원금을 상환하기 위해선 지속적으로 보육 아동을 상대로 수익을 남기는 일을 하게 됨. 그 과정에서 급식비, 난방비, 교사 인건비, 교재비 등 아동에게 필수 불가결한 것들이 부실화 될 수밖에 없었음. 그것이 1조 3천억을 투여한 결과였음.

- 보육시설이 민간 중심의 시장 원리로 움직일 때의 필수 불가결한 결과 임에도 불구하고 참여정부는 여전히 민간 주도의 시장원리를 보육정책에 도입하여 경쟁을 통해 초과하는 보육시설을 퇴출시키고 시장에서 기능을 조절하겠다고 공언함. 그 경우 시설의 과다 출혈 경쟁으로 인한 부실화는 불을 보듯 자명한 일임.

□ 행정전달체계의 문제로 인한 정책의 실종

- 참여정부의 중심 내용 중에 하나는 여성의 사회활동을 보장하기 위해서 영아시설을 확충하고 영아를 우선적으로 입소시키는 시설에 지원을 하겠다는 내용이 있음. 영아 1인당 15만원씩 3명을 한 반으로 편성하였을 경우 교사 인건비 중 45만원을 지원하는 형태임. 그러나, 행정전달체계의 문제로 인해서 실제 현장에서는 서울시를 예로 들면 아동 3인을 기준으로 80%의 요건을 채우는 경우에만 45만원 전액을 지원함. 물건이 아닌 바에 3인의 80%는 3인 전원이기 때문에 실제적으로 영아 전담 시설이 아닌 경우에 영아를 시설에 유치하는 것은 쉬운 일이 아님. 결국 예산을 또 허수로 책정해서 그렇게 책정된 예산들이 불용액으로 넘어갈 수밖에 없는 상황을 만들었음.

□ 지방재정 확충의 어려움

- 지방자치단체장의 의지에 따라서 중앙 정부에서 기획하는 형태로 사업이 진행된다는 보장을 전혀 담보할 수가 없음. 정부는 중소기업, 저소득층 밀집지역, 농어촌 지역을 우선적으로 국공립 시설 400개를 2005년에 건립하겠다고 했으나 실제 집행율은 20%에 불과했음. 재정 자립도가 낮은 농촌지역에서 거주 아동보다 노인이 훨씬 더 많을 경우에 과연 자치단체장이 예산을 아동에게 분배할 수 있을 것인가?

- 중앙정부에서 대도시와 중소도시 농어촌의 보육 수요와 비용이 확연히 다름에도 불구하고 동일한 예산을 책정하고 시행을 요구하는 것은 해당 지자체에 더 큰 부담으로 작용됨과 동시에 예산을 집행하지 못하는 경우만 발생할 것임.

4) 보육정책의 개선방향

□ 국공립 보육시설 지원 매칭펀드비 조절

- 국공립 보육시설 설치에 있어서 현재 5:5의 비율로 건축비를 지원하고 있음. 건축비 외에 토지비의 경우 지방에서 자체 조달해야하며 추가 건축비의 경우도 지방비로 충당해야 하기 때문에 재정 자립도가 낮은 지역의 경우 국공립 보육시설 신축의 경우 요원한 형편임. 재정 자립도에 따라 매칭펀드비를 조절하여 최대 100%지원부터 30%까지 다양하게 적용해야 함.

□ 민간보육시설 비영리법인화 지원 및 매입

- 민간보육시설의 부실화를 방지하기 위해 지방에서부터 민간보육시설 비영리법인화를 유도하여 운영의 민주성과 투명성이 확보된 상태에서 국고지원을 해야 함. 이를 위한 비영리법인화 지원체계를 만들어야 함.

- 또한 농어촌 지역의 경우 적극적인 매입을 통해 농어촌지역 아동이 보육에 있어서 차별을 받지 않도록 장치를 해야 함.

□ 보육교사에 대한 지원

- 민간 보육시설에 기능보강비란 명목으로 보육교사에 대한 추가 인건비 지원을 하려고 하고 있음. 정부 차원에서 보육교사에 대한 관리체계가 없는 상황에서 민간시설에 인건비를 지원할 경우 시설장의 교사에 대한 관리 감독만 강화될 뿐이고, 예산에 대한 관리를 할 수 없음.

- 보육교사에 대한 인적 물적 관리 체계 확립을 통해 교사들의 안정적인 일자리와 인건비 확보를 통해 질을 높이고 보육서비스를 안정적으로 제공할 수 있음.

5) 지역의 실천활동

□ 시․도 보육정책위원회 참가 및 모니터링 사업

- 시․도 보육정책위원회(보육위원회)에서 매년 보육료 상한가를 결정하고 지역 국공립 보육시설의 위탁업자를 선정함. 이를 위해 보육정책위원회 위원으로 참가하기 위해 지속적으로 활동을 해야 함.

- 국공립 보육시설의 운영위원 활동을 통해 아이들에게 양질의 보육서비스가 제공되고 있는지 수시로 확인해야 함.

- 지역 보육정보센터를 활용하여 지역내 보육현황을 파악하고 센터에 접수되는 보육관련 민원의 종류와 해결책을 모색해야 함.

□ 지역사회 보육시설 조사

- 활동하는 지역사회 보육시설의 종류와 수를 파악하고 통계청 자료를 통해 해당 지역 보육 수요자의 숫자를 파악함. 또한 국공립 시설이나 민간시설, 가정시설 등을 직접 방문하여 보육 환경에 대해서 직접적으로 보고 느끼는 것이 가장 중요함. 숫자로 보는 것과 실제 시설을 보는 것은 아주 다르기 때문에 반드시 지역 시설들을 방문해야함.

□ 보육조례제정 운동

- 영유아보육법이 개정되면서 보육시설이 신고제에서 허가제로 바뀜. 또한, 보육시설장에 대한 처벌규정이 강화되었고, 취약보육시설에 대한 운영위원회 설치가 의무화 됨. 대통령령으로 운영위원회 의무 설치 시설을 발표할 예정임. 지역위원회는 반드시 보육시설의 운영위원으로 참여할 수 있도록 노력해야 하며, 영유아 보육법에서 보육과 관련된 내용상의 구체성을 담을 수 없기 때문에 국공립 보육시설 설치등을 위해 보육조례 제․개정 운동을 해야 함.

□ 보육료 감시 활동

- 보육료 과다 수급을 확인함. 현재 2세미만의 경우 299,000원, 2세인 경우 247,000원, 3세이상의 경우 153,000원임.

- 보육료 지원 대상에게는 지원금 이상의 금액을 수령하지 못하도록 강제하고 있으나 정부 지원 금액과 지방 자치단체의 보육료 상한가 책정금액이 다름. 그 경우 아동 시설에서 추가금액을 요구하거나 아동의 보육을 거부하는 경우가 발생함. 관할 구청에 신고하여 시정 조치하도록 해야 함.

- 매월 3월 1일경에 지방자치단체의 보육정책위원회에서 보육료 상한가를 책정함. 보육료라 함은 종사자인건비, 교재교구비, 급식비 1회, 간식비 2회, 관리운영비등을 포함하는 금액임. 이를 제외한 여타 잡부금의 수납은 원칙적으로 금지해야함. 이때 입소료, 현장학습비 등 수납이 불가피한 필요경비는 당해 시․도지사가 정한 수납액의 범위내에서 납부함.

□ 보육의 질 확보를 위한 활동

- 아동 1인당 보육 교사 수를 확인함.

- 시설별로 충족해야 할 여러 기준들이 있음. 이를 확인함.

※ 정원관리

가. 신규 시설(05. 1. 30. 이후 설치 인가된 시설)

① 영유아 1인당 면적기준이 동일하므로 보육시설 인가증에는 총정원만 표기하고 반별 정원은 별도 표기하지 않음.

② 시설에서는 시행규칙 제23조(별표8)의 규정에 의한 영유아반 동시 운영 등 반편성 원칙은 준수되어야 하며, 반편성 예시를 참고하여 반을 구성하여야 함.

나. 기존 시설(05. 1. 30. 이전 설치 신고된 시설)

① 기존 시설은 영아와 유아의 면적기준이 상이(2세이하 : 2.64m2, 3세이상 : 1.98m2)하여 보육시설 신고증에 총정원 외에 반별 정원을 별도 표기(2세미만 : 00명, 2세 : 00명, 3세이상 : 00명)하여 관리하여 왔으므로,

② 기존 시설의 반별 정원을 조정할 경우에는 기존 면적기준에 적합한지를 확인하여 관리하여야 함. 이때 영아반 증원시 면적기준을 위반하지 않도록 관리함.

③ 총정원을 증원할 경우에는 개정영유아보육법에 의하여 변경인가를 받아야 하므로 시설면적, 기준 등 모든 조건을 신규인가 시설 요건에 맞춰야 함.

※ 혼합반 운영

- 보육시설의 혼합반 운영은 다음 원칙에 의해서만 가능하고, 혼합반 운영시 교사 대 아동 비율은 낮은 연령의 교사 대 아동비율을 준수하여야 함.

혼합반 운영	0세와 1세영아	1세와 2세영아	0세와 2세 영아	2세이하 영아 3세이상 유아	3세와 4세이상 유아
가능 여부	가능	가능	불가능	불가능	가능
교사 대 아동비율 (신규시설)	1 : 3	1 : 5	-	-	1 : 15
교사 대 아동비율 (기존시설)	1 : 5	1 : 5	-	-	1 : 20

- 06년에 기존시설과 신규시설 아동비율이 같아짐.

※ 시설장의 보육교사 겸임기준 강화

- 40인 미만 시설 → 20인 이하 시설

- 간호사․영양사 겸진은 시설장에 한해 가능

※ 보육 아동의 영양․위생․안전 관리

- 영유아 100인 이상을 보육하는 시설의 경우에 영양사 1인을 두어야 함. 다만 동일 시․군․구의 보육시설은 5개 이내의 보육시설이 공동으로 영양사를 둘 수 있음.

- 영양사가 작성한 식단에 의하여 공급하되, 영유아 100인 미만의 사업장으로 영양사가 없을 경우에 보육정보센터, 보건소 등의 영양사의 지도를 받아 식단을 작성해서 운영해야 함.

- 조리실, 화장실, 침구 등에 대하여 정기적으로 소독을 실시하여야 함.

- 상수도, 간이상수도를 사용하는 경우 물을 끓여서 사용해야 함.

- 보육시설에는 원칙적으로 동물(애완동물, 곤층 등)을 두어서는 안됨.

- 동물을 둘 경우에는 사전에 부모에게 고지해야 하며, 영유아의 알레르기, 질병, 상해 등을 방지하기 위해 정기적으로 수의사를 통해 면역조치를 받아야 함.

- 11인승 이상 승합자동차에 한하여 어린이 통학버스 신고요건을 구비하여 경찰서에 신고필증을 교부받아야 함.

- 운전기사는 채용시 건강진단서 제출.

- 차량운행시 보육교사가 동승해야 하며, 36개월 미만 영아는 보호자가 동반하거나 보호장구를 착용하는 것을 원칙으로 함.

제6장 보건

14. 지역보건사업

14. 지역 보건사업

1) 지역 보건체계

□ 공공의료기관의 개요

○ 공공의료기관의 정의

- 공공의료기관은 국가나 지방자치단체에 의해 설립된 국․공립병원과 정부부처에 소속되어 있는 특수법인 형태의 병원 그리고 각 시․군․구에 설치되어 있는 보건소, 보건지소 그리고 보건진료소를 말함.

<표> 설립형태별 공공의료기관 현황

설립형태	근거법령	소관부처	의료기관
국립	보건복지부와 그 소속기관 직제	보건복지부	국립의료원, 국립재활원, 국립정신병원(5), 국립결핵병원(2), 국립소록도병원
	경찰청과 그 소속기관 직제	행정자치부	국립경찰병원
	국립암센터법	보건복지부	국립암센터
	법무부와 그 소속기관 직제	법무부	국립감호정신병원
	국방부와 그 소속기관 직제	국방부	국군수도통합병원 등(20)
시․도립	시․도 조례	행정자치부	시도립병원(15)
지방공사	지방공기업법	행정자치부	지방공사의료원(34)
공립	지역보건법	보건복지부	보건의료원(17)
특수법인	대한적십자병원	보건복지부	적십자병원(6)
	산업재해보상보험법	노동부	산재의료관리원(9)
	한국보훈복지공단법	국가보훈처	보훈병원(5)
	서울대학교병원설치법	교육인적자원부	서울대학병원
	국립대학병원설치법	교육인적자원부	부산대 등(7)
	원자력연구소법	과학기술처	원자력병원
	국민건강보험법	보건복지부	국민건강보험공단일산병원

- 보건의료부분에 관하여 국가는 직접 의료서비스를 제공하는 제공자의 역할, 보건의료서비스에 소요되는 재정조달자의 역할, 보건관련 부분에 대한 지식과 경험을 생성하고 전파하는 정보제공자의 역할, 관련기관들간의 기능과 갈등을 조정하는 조정자의 역할을 수행함.

- 일반적으로 공공의료기관은 민간의료기관에 비해 공익성이 강조됨. 공공의료기관은 민간의료기관이 제공하기 어려운 예방의료나 전염병관리 등의 공공적 측면의 의료서비스 분야를 제공함. 또한 저소득층 밀집지역이나 민간의료기관이 위치하지 않는 지역의 주민 그리고 군인, 근로자 등 특정인구 집단에 대한 서비스 제공과 점차 노령사회에 대비하여 노인 및 장년층들을 위한 의료서비스 배분에 있어서의 형평성을 이룩할 수 있도록 하는 기능을 담당함.

- 최근 들어 종합병원인 공공의료기관은 보건의료서비스 모델 개발 및 수행 기관으로서 민간의료 부문을 지도․육성하는 기능이 강조되고 있음. 따라서 공공의료기관은 의료시설과 인력 등 제반 측면에서 높은 수준의 서비스 제공능력을 갖추고, 역학조사․위험요인 조사․새로운 치료법의 개발 등의 역할이 필요함.

○ 공공의료기관의 수행사업내용

- 우리나라 공공의료기관은 공공보건의료서비스 제공자로서의 역할을 해왔음. 결핵사업, 나환자 관리사업 등과 같은 전염병관리사업과 위생사업 등이 그것임.  사회적 안전망으로서의 역할도 했는데, 공공보건의료기관의 이용환자들 중에서 의료보호환자 등 빈곤층이 차지하는 비율은 타 민간의료기관에 비해 월등히 높았음.(민간위탁 이전의 수치임) 가난한 빈곤층이 치료를 받을 수 있는 마지막 피난처로서의 역할을 공공의료기관이 수행했음. 그러나 이로 인한 재정 적자 문제가 발생함. 또한 공공의료기관은 민간보건의료부문의 보완과 견제의 역할을 수행했으며, 각종 규제적 업무를 수행하고 있음.

<표> 공공의료기관의 수행사업내용

구분	대상/사업영역	사업의 예	장점	단점
환자진료 및 의뢰	내원환자	․내원환자 무료개안수술 ․취약계층노인 무료개안수술 ․취약계층 무료 관절치환술 ․65세이상 노인 무료 보철사업	․사업운영이 쉬움 ․병원 마케팅에 기여 ․지역의 긍정적 반응 ․추가 인력이 적게 소요	․원가 산정을 바탕으로 한 사업운영의 어려움 ․민간병원과 차별성 부재 ․민간병원의 반발
	지역사회 취약계층
	지역사회 내 인구
	공공보건의료기관간 진료연계 체계 구축	․보건소-지방공사의료원 연계 진료체계 구축(개방병원 방식) ․보건소-중소 공공병원-대학병원/국립특수병원간 연계 진료	․공공보건의료기관간 연계 강화	․안정적인 진료연계가 이루어질 수 있는 제도적 여건 미비
보건사업의 조정 및 운영	내원환자 및 가족 대상 보건사업 프로그램	․가정간호사업 ․내원환자 중심 정신보건사업 ․보건소 내원 고혈압 환자를 대상으로 한 연계 체계 구축	․공공보건의료사업 취지에 부합 ․공공병원과 민간병원의 차별성을 규정할 수 있는 사업요소 ․공공보건의료기관 및 민간기관과의 연계체계 강화	․사업기획 및 운영의 어려움 ․추가 인력 필요 ․사업운영에 대한 재정․기술 자문 필요 ․병원 마케팅에 도움 안됨
	지역사회 집단을 대상 특정 보건사업 프로그램	․지역보건의료기관과 연계한 - 고혈압․당뇨병 관리사업 - 치매 노인 관리사업 - 재활치료사업 - 구강보건사업 - 가정간호사업과 방문보건 사업의 운영
관리 및 행정지원	건강수준의 평가 및 모니터링	․지역주민 건강 실태 조사 ․고혈압환자 유병률 및 관리실태 조사	․공공보건의료사업 취지에 부합 ․지역사회보건사업 수행의 필수정보 생산	․사업기획 및 운영의 어려움 ․사업운영에 대한 재정․기술 자문 필요 ․병원 마케팅에 도움 안됨
	보건사업의 기획 및 평가	․지역사회보건의료기관과 연계한 보건사업 개발 ․보건사업평가 및 모니터링	․보건사업의 포괄성 및 연속성 제고 ․공공보건의료기관 및 민간기관과의 연계체계 강화
	보건의료자원 개발 및 조절	․보건의료자원 현황 및 소요 자원 추계		․자원 개발 및 조절에 참여할 현실적 조건 미비
교육 및 훈련	보건의료인력에 대한 교육 및 훈련	․보건의료인력 보수교육 ․공공보건의료인력의 장기연수 프로그램 운영	․보건의료인력의 질 향상 ․공공보건의료기관간 연계 강화의 토대 구축	․교육 및 훈련 프로그램 운영을 위한 제반 여건 미비 ․교육 및 훈련 프로그램 운영에 대한 인센티브 부족
연구	특정 질병에 대한 원인, 진단, 치료에 관한 연구	․특정 질병에 대한 치료 프로토콜 개발	․해당 질병관리에 기여	․본 사업 취지와 거리

□ 지역 공공의료기관

○ 지역보건의료계획

- 1982년 의료전달체계 정립을 위한 지역계획이 처음 시도되면서 시작된 지역보건의료계획은 1995년 지역보건법에 명문화되면서 모든 지방자치단체의 의무로 부과됨.

- 지역보건의료계획은 지역설정에 맞는 보건의료사업에 대한 계획을 수립하여 지역 주민의 건강요구에 부응하는 지역보건의료사업을 개발하는 등의 목표를 가지고 있음.

<표> 지역보건의료계획의 내용

지역보건의료계획의 내용

∙지역보건의료계획의 목적

- 목표설정의 의의  - 목적  - 보건소의 역할

∙지역현황과 전망

- 지역개황도  - 지역사회진단  - 보건기관조직 진단

- 제2기 지역보건의료계획 자체평가  - 지역현황의 요약

∙보건소 업무의 현황과 추진계획

- 핵심사업 선정  - 핵심사업 세부계획  - 일반사업계획

∙지역보건기관 확충 및 정비계획

- 총괄   - 조직 및 인력계획   - 시설 및 장비계획

- 보건의료기관의 연도별 예산추정현황 및 재원조달계획

∙지역 내 공공기관 및 민간의료기관간의 기능분담 및 발전방향

- 지역 내 공공기관 및 민간의료기관간의 기능분담 및 연계계획

- 기타 지역사회 자원 활용방안

∙첨부서류

- 의회의견서  - 심의위원회 명단  - 작성팀명단  - 계획 작성 일정표

○ 지역보건의료기관

- 지역보건법에 의해 정의된 보건소, 보건지소, 보건진료소를 말함. 현재의 법률에 의하면 보건소는 시․군․구에, 보건지소는 읍․면․동에, 보건진료소는 의료기관이 없고 인구가 적은 지역에 설치하도록 되어 있음. 보건지소의 경우 농어촌 지역의 의료기관의 부족한데 비해 보건소의 지리적 접근성이 떨어지는 것을 고려하여 설치되어 읍․면을 중심으로 설치되어왔음.

<표> 보건소, 보건지소, 보건진료소의 현황(2003년)                (단위 : 개소)

구분	보건소	보건지소	보건진료소
총계	246	1,271	1,899
서울	25	0	0
부산	16	8	5
대구	8	8	9
인천	10	21	25
광주	5	0	11
대전	5	6	8
울산	5	12	11
경기	40	123	161
강원	18	94	131
충북	13	93	162
충남	16	158	233
전북	14	145	242
전남	22	208	331
경북	25	217	312
경남	20	166	212
제주	4	12	46

○ 보건소의 업무와 인력배치기준

<표> 보건소의 기본업무

구 분	업 무
1. 국민건강증진·보건교육 ·구강건강 및 영양개선 사업
가. 국민건강증진	(1) 주민건강의 증진에 관한 세부계획의 수립· 시행 (2) 금연 및 절주운동(교육·홍보) (6) 질병의 조기발견을 위한 검진 및 처방 (7) 혼인전 건강확인 의료기관의 지정 (8) 지역사회의 보건문제에 관한 조사·연구 (9) 건강상담 및 건강교실의 운영 (10) 보건소 이용주민의 개인별 건강상태 기록· 유지
나. 보건교육	(1) 개인 또는 집단에 대한 보건교육 실시 (가) 금연·절주 등 건강생활의 실천 사항 (나) 만성퇴행성질환 등 질병의 예방 사항 (다) 영양 및 식생활에 관한 사항 (라) 구강건강에 관한 사항 (마) 공중위생에 관한 사항 (바) 건강증진을 위한 체육활동 사항 (사) 기타 건강증진사업에 관한 사항 (2) 보건교육을 실시할 의무가 있는 사업장·의료기관 및 단체에 대한 보건교육의 계획 및 결과에 관한 자료요청
다. 구강건강	(1) 구강건강사업계획의 수립·시행 (2) 구강건강에 관한 교육사업 (3) 수돗물에 대한 불소화사업 (4) 구강건강에 관한 조사·연구사업 (5) 충치예방을 위한 치아 홈 메우기 사업 (6) 불소용액 양치사업
라. 영양개선사업	(1) 영양교육사업 (가) 영양지도의 계획·분석 (나) 영양교육자료의 개발·홍보 및 영양교육 (다) 지역주민의 영양지도(영유아·임산부· 수유부·노인·환자 및 성인의 영양관리) 및 상담 (2) 영양개선에 관한 조사·연구사업 (3) 국민영양상태에 관한 평가사업 (가) 영양조사 및 지역주민의 영양평가 실시 (나) 지역주민의 영양조사결과 자료 활용 (4) 집단급식시설에 대한 현황파악 및 급식업무 지도 (5) 기타 영양과 식생활개선에 관한 사항

2. 전염병의 예방·관리 및 진료
나. 후천성면역결핍증 관리	(1) 후천성면역결핍증에 관한 정기 또는 수시검진 (2) 후천성면역결핍증에 관한 역학조사 (4) 감염자관리명부 작성·관리
다. 결핵관리	(1) 예방접종에 관한 기록의 작성·보존 (2) 결핵진료소와 결핵요양소의 설치 (3) 정기건강진단 날짜 또는 기간의 지정 (6) 전염성결핵환자에 대한 의료의 실시
3. 모자보건 및 가족계획 사업
가. 모자보건사업 및 가족계획사업 세부계획 수립시행
나. 모자보건기구의 설치·운영	(1) 임산부의 산전관리·산후관리 및 분만관리와 응급처치에 관한 사항 (2) 영유아의 건강관리 및 예방접종에 관한 사항 (3) 피임시술 및 피임약제의 보급에 관한 사항 (4) 부인과질병 및 그에 관련되는 질병의 예방 사항 (5) 장애아동의 발생예방 및 건강관리에 관한 사항 (6) 보건에 관한 지도·교육·연구·홍보 및 통계관리 사항
라. 임산부 또는 영유아에 대한 모자보건수첩 발행
마. 임산부·영유아에 대한 정기 건강진단·예방접종 및 의료지원
4. 노인보건사업
나. 노인에 대한 건강진단 및 보건교육
다. 재가노인복지사업을 하는 자에 대한 지원
라. 건강진단의 공고
8. 응급의료에 관한 사항
가. 구급차의 운용
다. 대량 환자 발생에 대한 조치계획의 수립
12. 가정 및 사회복지시설 등을 방문하여 행하는 방문보건의료 사업
13. 지역주민에 대한 진료, 건강진단 및 만성퇴행성질환 등 질병관리에 관한 사항
가. 일반진료
나. 치과진료
다. 한방진료
라. 만성퇴행성질환자의 등록·관리
15. 장애인재활사업 기타 보건복지부령이 정하는 사회복지사업
가. 장애인의 파악·관리
나. 장애인의 검진·재활상담 및 시설 입소
16. 기타 지역주민의 보건 의료의 향상·증진 및 이를 위한 연구 등에 관한 사업
지역주민에 대한 각종 질병의 유병률 조사

<표> 보건소의 인력배치기준

구분	특별시의 구	광역시의 구, 인구50만 이상 시의 구, 인구30만 이상의 시	인구 30만 미만의 시	도농 복합시	군	보건의료원 설치된 군
의사	3	3	2	2	1	6
치과의사	1	1	1	1	1	1
한의사	-	-	-	1	1	1
조산사	(1)	(1)	(1)	(1)	(1)	(1)
간호사	18	14	10	14	10	23
약사	3	2	1	1	1	2
임상병리사	4	4	3	4	2	4
방사선사	2	2	2	2	2	3
물리치료사	1	1	1	1	1	2
치과위생사	1	1	1	1	1	1
영양사	1	1	1	1	1	2
간호조무사	(2)	(2)	(2)	(2)	(2)	(6)
의무기록사	-	-	-	-	-	1
위생사	(3)	(3)	(2)	(2)	(2)	(2)
위생시험사
정신보건 전문요원	1	1	1	1	1	1
정보처리기사	(1)	(1)	(1)	(1)	(1)	(1)
응급구조사	-	-	-	-	(1)	1

주 : 1. 이 기준은 보건소장을 제외한 기준이며, 당해 지방자치단체의 실정에 따라 이 기준을 초과하여 필요한 전문인력을 배치할 수 있다.

2. 의사 및 치과의사의 기준은 공중보건의사를 포함한다.

3. 한의사의 기준은 공중보건의사로서의 한의사가 배치되는 경우에 적용한다.

4. 조산사 및 간호조무사는 간호사 전체인력의 범위 안에서 간호사에 갈음하여 배치할 수 있다.

5. 위생사 및 위생시험사의 기준은 보건소에서 위생업무를 관장하는 경우에 한하여 적용한다.

6. 정보처리기사·정보처리기능사 및 응급구조사의 기준 중 (  )로 표시된 기준은 당해 시·군·구의 여건에 따라 이 기준을 조정하여 배치할 수 있다.

7. 영양사는 인구 5만명 미만의 군(보건의료원이 설치된 군을 제외한다)지역의 경우에는 당해군의 여건에 따라 이 기준을 조정하여 배치할 수 있다.

○ 보건지소의 인력배치기준과 기존 도시형 보건지소(보건분소)의 연구결과

<표> 보건지소의 인력배치기준

구분	의사	치과의사	간호소 또는 간호조무사	치과위생사
보건지소	1	1	3	1
통합보건지소	1*관할 읍면수	1*관할 읍면수	3*관할 읍면수	1*관할 읍면수

주 : 1. 치과의사는 공중보건의사로서의 치과의사의 인력사정에 따라 이 기준을 조정하여 배치할 수 있다.

2. 치과위생사는 치과의사의 배치를 고려하여 이 기준을 조정하여 배치할 수 있다.

○ 조사 대상 10개 보건지소의 특성

- 관할하는 평균인구수는 111,714명, 60세 이상 인구의 비율은 평균 10.2%

- 건물을 신축한 곳은 2개소이며 평균 신축비용은 약 25억 원. 기존 건물을 개보수하여 사용하는 지소는 2개소로 개보수 평균비용은 1억4천5백만 원. 5개 보건지소는 일반 건물 혹은 동사무소 등을 임차하여 사용하고 있으며 임차보증금의 평균금액은 1억5천여 만원.

- 사용하는 장비의 수는 평균 10종이며, 장비구입에 소요된 평균비용은 7천3백만 원.

- 평균 인력수는 7.7명이며, 이 가운데 의사는 평균 1.3명(한의사 포함), 간호사는 2.6명.

- 연간 진료실적은 평균 21,778명, 건강보험환자가 대부분(84.9%)을 차지함.

- 연간 보건사업실적은 평균 21,854건으로 각종 예방접종이 44.9%, 고혈압 및 당뇨환자 관리가 23.7%, 보건교육이 6.6%를 차지함.

○ 재무적 타당성을 분석한 결과

- 2002년 평균 수입은 약 8천5백만 원. 10개 보건지소의 비용을 추정한 결과 2002년도의 경우 연간 3억 1,860만원, 항목별로는 인건비가 총비용의 69%, 재료비가 13.8%, 관리비가 17.2%를 차지함.

- 10개 보건지소의 평균 수입과 평균 비용을 결합하여 손익계산서를 작성해보면, 연간 2억 3,390만원의 순손실이 발생하는 것으로 평가되는데, 해당 연간 적자분은 중앙정부 및 지방정부의 예산지원에 의해 충당되고 있음.

- 정부회계기준에 의해 현금지출을 수반하지 않는 감가상각비를 비용에서 제외하고, 실제 지출되는 비용만을 고려할 때 2002년의 경우 총비용은 보건지소당 평균 2억 8,520만원으로 추정되며(감가상각비 3,340만원 제외), 이 경우 자체 수입의 부족분을 충당하기 위한 정부예산 지출규모는 보건지소당 연간 약 2억원 정도로 추정됨.

- 도시 보건지소의 재정자립도는 일반적인 정부회계기준에 의할 경우 평균 29.7%, 민간의료기관 회계기준에 의할 경우 평균 26.6% 수준으로 평가됨. 또, 재정자립도를 ‘민간의료 대웅수입/비용’으로 정의하여 측정해보면, 정부회계처리방식에 의할 경우 78.4%, 민간기업회계처리방식에 의할 경우에는 70.2% 수준으로 평가됨.

- 복지부모형 도시 보건지소의 예상 수입과 예상 비용을 결합하여 손익계산서를 작성해보면, 보건지소당 총비용은 4억 5,700만원으로 추계되고, 총수입은 1억 3,040만원으로 예상되어, 연간 3억 2,660만원의 정부예산지원이 필요할 것으로 평가됨. 정부회계기준에 의해 감가상각비를 비용에서 제외하고 실제 지출되는 비용만을 고려할 경우에는 보건지소당 연간 약 2억 7,950만원의 정부예산 지출이 요구됨.

○ 비용-편익 분석을 시행한 결과

- 현행 도시 보건지소의 운영에서 총 7억9천여 만원의 편익이 발생하는데, 이 가운데 만성질환관리에 의한 질병예방 편익이 64.2%로 가장 높은 비중을 차지하였고, 진료비 절감 편익이 약 18.4%를 차지하며, 보건소 이용자가 보건지소를 이용함으로써 얻게 되는 시간 및 교통비용 절감 편익은 7.5%, 예방접종 가격 차이에 의한 편익은 6.6%를 차지함. 방문간호나 보건교육의 편익은 상대적으로 미미한 것으로 나타남.

- 복지부가 계획하는 보건지소 모형에서 인력수준 증가에 비례하여 보건지소의 모든 사업실적이 동일하게 증가한다고 가정한 경우 예상되는 총편익은 10억여 원에 이르지만, 동일한 사업구조를 가정하였으므로 편익 항목별 구성비는 변동이 없는 것으로 나타남.

- 복지부 모형 보건지소에서 증가된 인력을 활용하여 보건교육, 방문간호, 재활보건 및 만성질환관리와 같은 보건사업을 보다 강화하고 주간보호와 같은 사업을 추가할 경우의 예상사업실적에 근거하여 편익을 추계한 결과, 총편익은 14억5천여 만원으로 증가하며, 이 중 만성질환관리에 의한 질병예방 편익이 70.4%로 증가됨.

- 현행 보건지소의 경우 순편익이 약 4억7천 만원인 것으로 추계되며 편익-비용 비는 2.50으로 보건지소 운영의 편익이 비용에 비해 2.5배 큰 것으로 나타남.

- 복지부모형 보건지소의 경우에는 현재와 동일한 사업구조를 유지할 때의 순편익은 5억7천여 만원, 보건사업기능을 강화할 때의 순편익은 약 10억 원이며, 각각의 편익-비용 비는 2.26 및 3.17로 나타남.

○ 도시형 보건지소를 통해 해결할 수 있는 건강문제 및 접근전략

- 건강증짐, 질병관리서비스 등 보건서비스에 대한 접근권 보장

- 민간에서 담당하기 어려운 미충족 보건의료서비스 제공

- 보건소와 보건지소간 합리적인 기능분담

<표> 도시지역 보건지소의 필수사업과 선택사업(신준호, 2003 연구결과)

사업구분	필수사업	선택사업
국민건강증진 보건교육 구강보건 영양개선	건강상담실/ 자료실 운영 금연사업 : 금연교육, 금연침 영양상담, 교육 아동비만예방교육 불소용액양치사업	아동구강검진, 치아홈메우기 치석제거사업 무료틀니사업
전염병예방 및 관리	-	AIDS검사 및 관리 B형간염예방접종 B형간염검사 인플루엔자예방접종 일본뇌염예방접종 풍진예방접종 보건증발급
모자보건 가족계획	영유아예방접종(간염, MMR, DPT 등)	선천성대사이상검사, 기형아예방검사 가족계획시술 분만체조교실, 태아교실
정신보건	정신보건상담실	-
장애인보건	-	장애인 작업치료/ 교육
진료 건강진단 질병관리	만성질환자 관리	물리치료실 운영
기타	-	운전면허검사

2) 지역 보건사업의 평가

□ 공공보건의료체계의 평가

- 국가 공공보건의료체계의 위상과 목표 설정의 부재 : 지난 기간 정부는 공공보건의료체계의 구체적인 위상과 목표를 설정하지 못해 왔음. 2005년 공공의료 확충 계획을 발표하면서도 공공의료의 역할은 민간부문 보완 정도로 상정하는 소극적 위상을 설정함.

- 각 공공의료기관의 기능의 불명확 : 국가보건의료체계 내에서 각 공공보건의료기관의 기능이 명확히 정립되어 있지 않음. 막연히 설정된 기관의 기능은 공공의료기관의 공공성을 담보해내지 못하였으며, 일반 민간의료기관과의 차별성을 만들지 못함.

- 행정계통이 일원화 되어있지 못한 공공의료기관 : 공공의료기관에 대한 행정계통이 일원화 되어있지 못함. 우리나라의 병원급 이상 130개 공공의료기관을 운영주체별로 구분하면 보건복지부, 교육부, 행정자치부, 노동부, 국가보훈처, 과학기술처, 법무부, 국방부 등 무려 8개 부처로 나뉨. 2005년 지방공사의료원에 대한 관리 운영 주체를 보건복지부로 일원화하는 법 개정이 이루어 졌음.

- 민간의료기관 중심의 의료체계와 지역적 편중 : 우선 정책에 따른 보건의료분야에 대한 정부투자의 부족은 보건의료서비스의 공급을 자유시장의 원리에 입각한 민간의료기관의 공급에 의존함. 현재 공공의료기관의 비율은 기관수 기준 8.8%, 병상수 기준 15.5%에 불과함.

- 열악한 국민보건의료 예산 : 우리나라의 국민보건의료의 정부예산이 심각할 정도로 열악함.

□ 지역보건의료체계의 평가

- 지역의 공공의료기관의 체계 및 위상 미확립 : 지역에 있는 공공의료기관간의 체계나 그에 맞은 역할 부여, 연계 등이 거의 이루어지지 않고 있음.

- 보건소 이용의 접근성이 미약 : 도시지역의 경우 보건소가 시․군․구에 하나씩 설치되어있기 때문에 접근성이 상당히 떨어짐. 그래서 보건소 이용률이 낮은 편임. 또한 시설이나 장비가 낙후되어있거나 보건소에 대한 부정적 이미지가 강하여 이용률이 낮기도 함.

- 지역보건의료계획의 주민참여 미흡 : 현재 지역에 설치되어있는 지역보건의료위원회는 전문가 위주로 구성되어 실제 주민들의 의견을 반영할 수 있는 구조가 되어있지 않음.

3) 지역의 실천활동

□ 지역의 공공의료기관 확충사업

○ 지역단위 보건의료 공공성 확대의 필요성

- 국가 문제의 지역화

․지역별로 의료기관, 인력, 시설 편중 현상이 심화되고 있음.

․지역별로 인구 노령화, 저소득층 인구 비율 등 보건의료에 대한 요구 정도가 다르게 나타남.

․장기 요양기관, 재활 기관, 정신 병원 등 의료 인프라의 구축 정도가 지역 주민의 삶의 질에 결정적 영향을 미치게 될 것임. 지역 내에서도 의료 이용의 차별과 건강 수준의 불형평성 문제가 심화될 것이며, 따라서 이를 해소하는 것이 중요 정책과제가 될 수밖에 없음

․복지 사업 예산의 지방 이양에서 나타나듯이, 지방 분권화가 진행될수록 지역 차원의 정책 대응과 실행은 매우 중요함

- 지역 보건의료 사업의 높은 효율성

․지역별로 사회 경제적 조건뿐만 아니라 환경적 인구학적인 조건이 다름. 또한 주요 질병 양상이 다르고 인프라 구축 정도가 다르기 때문에, 지역 차원에서 적합한 대응 체계를 구축 실행하는 것이 바람직함.

․지역 차원에서 보건의료 문제에 대응해야만 1차 의료 서비스 제공과 주민 참여를 적절하게 결합시킬 수 있음.

○ 지역단위 보건의료 공공성 확충의 방향

- 주민의 건강 수준 향상과 건강 수준의 형평성 달성이라는 최종 목표 아래 구체적이고 단계적인 사업과 예산 배분 계획을 수립해야 함.

․현재 주민들의 건강 수준과 형평성에 대한 확인 및 평가

․인력, 기관, 예산 등 지역 보건의료 자원의 배치와 활용 정도에 대한 평가

․지역의 보건의료 문제에 대한 구체적 지표 설정 등

- 공공의료 인프라 구축이 중요함.

․보건소, 보건지소, 보건진료소 등을 충분히 배치하여 사각 지대를 해소

․민간기관과 인력의 공공 기능 수행을 유도하는 협력 및 지원 체계를 구축

․지역 실정에 맞는 거점 병원 확보는 필수

․예방, 재활, 장기 요양 등 비치료 영역의 의료 요구를 해소하기 위한 공공 인프라 구축

○ 고려할 사항

- 주민 참여

․지역의 1차 보건의료 분야는 건강 증진 활동, 예방, 환경 개선(감시) 등 주민이 직접 참여하는 것이 가능한 영역이 존재함.

․지역 보건의료 계획의 수립과 시행, 의료서비스의 평가에 주민 참여를 유도하는 것이 바람직함.

- 우선 순위 선정

․지역의 보건의료 문제는 국가 차원의 문제와 다를 수 있음을 고려해야 함.

․지역의 활용 가능한 보건의료 인프라와 가용 예산 등을 고려해야 함.

․구체적인 목표와 이를 확인할 수 있는 명확한 지표 개발이 중요함.

- 정부 차원의 지원 요구

․지역의 자체적 해결이 가능한 사업과 정부 차원의 지원이 필요한 사업을 구분해야 함.

․정부 지원 사업은 지역에서 우선 순위가 높고 중장기적인 투자가 필요한 보건의료문제 해결에 이용되는 것이 바람직함.

<그림> 공공의료기관 확충 사업 흐름도

기 본 조 사
- 법령 및 조례 검토	← 보건의료인 당원 조사
- 지역보건의료 환경 조사(기초 통계 활용)
- 지역보건의료 계획 검토(보건소)
- 지역 활동 시민사회단체 및 영역 조사
. 노숙자 진료 활동 단위
. 외국인 노동자 진료 활동 단위
. 독거노인, 저소득 아동 등 지원 활동 단체
. 소년소녀가장, 결식아동 등 지원 단체
- 보건(지)소 사업 조사 및 분석
- 지역보건의료 사업 및 예산 조사 분석
↓
의 제 선 정
- 보건의료 문제 발굴(취약계층 규모, 공공의료시설 수 등)	← 보건의료인 당원 조직화
- 보건의료 문제의 우선순위 선정(공공기관 확충)
↓
기 초 대 안 수 립
- 장단기 목표 설정(단기 : 인력 확충 -> 장기 : 기관 설립)	← 연대단위 제안(시민사회단체 및 지역 의원 등)
- 공공의료기관 확충 필요성, 필요 예산 분석, 재정 대안 등
↓
심 층 조 사 및 분 석
- 의제 집중 조사 및 분석	← 연대단위 구성
. 도시형 보건지소, 의료원, 요양병원 등
. 학교 보건(교사, 교육, 환경, 건강검사 등)
. 사업장 다수 지역은 사업장 보건환경(산재)
- 타 지역 사례 조사 및 분석
- 법률적 근거(법, 령, 규칙, 조례 등) 조사
↓
정 책 대 안 수 립
- 인력 충원 (보건소 등)
- 시설 설치 (보건지소, 의료원, 요양병원 등)
- 중앙 예산 보조 및 지역 예산 증액
- 조례 제정 및 개정
↓
지 역 활 동
- 지역 이슈화(기자회견, 지역 신문 선전 등)
- 조례 제정 ․ 개정 운동
- 예산 확보 운동
- 상담사업
- 정기적 보건의료 실태 조사 사업

□ 어떤 대안이 필요한가?

○ 주민 참여의 기전 확립

- 현재는 법률에 근거하여 지역보건의료계획을 수립하는 심의위원회가 설치되어 있으나, 주민 참여는 거의 배제하고 공무원, 교수, 의료공급자 등으로 위원회가 구성되어 있음.

- 지역보건의료심의위원회에 주민 참여를 확대하여 주민이 참여하는 지역보건의료발전계획을 수립함. 이를 위해 조례를 제정 혹은 개정하여 취약지역 주민, 장애인, 노인 등을 지역보건의료발전계획 수립에 참여하게 할 수 있음.

- 주민 참여가 활발하게 이루어져야 지역보건의료계획이 중앙정부가 지원하는 사업만 정리하는 형식적인 수준에 머물거나 보건소에 국한된 사업계획으로 전락하는 현실을 극복할 수 있음.

○ 인프라 구축

- 공공 클리닉(도시형 보건지소)의 신설을 요구함. 특히 의료급여대상 및 장애인 등 공적 의료기관의 치료 및 건강관리 지원이 절실한 지역에서 필요함.

․도시형보건지소는 보건소나 보건지소의 역할 중 행정기능을 최소화하고 질병예방관리 및 질병 치료에만 초점을 맞춘 것임. 일종의 가정의학과 혹은 내과 의원을 공공적으로 개설한 것이라고 볼 수 있음. 지역 특성에 따라 재활의학 또는 예방의학, 산업의학 쪽으로만 집중하는 것도 가능할 것임

․인력과 예산의 문제가 장애가 있을 경우, 기존의 민간 의원 중에서 이와 같은 역할을 수행할 수 있는 의료기관과 협약을 맺고 그곳을 통해 공공적 질병 예방관리 및 질병치료서비스를 제공하는 것도 가능한 방법임.

- 보건소 및 보건지소의 진료 기능의 확대를 요구함.

․보건소나 보건지소는 접근이 불편하고, 낙후된 시설, 실력 없는 의료진, 불친절 등 지역주민들로부터 많은 불만과 불신을 사고 있음. 시설과 인력에 대한 평가와 개선이 필요함.

․특히, 민간의료기관과는 차별되는 서비스 개발이 필요함. 저소득 노동자(자영업자)를 위한 야간 진료와 방문 보건 사업이 적극적으로 추진되어야 함.

- 학교 보건교사 확충과 학교 보건위원회의 구성을 촉구함.

․학교당 1인의 보건 교사가 배치되어야 하며, 학부모 참여가 보장되는 학교 보건위원회를 구성 운영해야 함.

․학교는 일종의 집단생활지역으로 한국보건의료의 문제를 그대로 투영하고 있는 영역임. 그러나 학생들의 건강문제는 보건교사 1인의 책임으로 국한되어 실질적인 건강증진, 건강생활실천 등 청소년시기에 확립해야 할 건강이념이 교육되고 있지 않음. 보건교사도 18학급 이상 학교를 중심으로 배치되어 있는 실정임.

․민주노동당 최순영의원 대표발의로 개정한 학교보건법은 신체검사제도 개선뿐만 아니라 학교보건계획수립 의무화를 담고 있음. 보건교사가 없는 학교에 보건교사를 전면 배치해야 하며, 학교보건계획의 수립 및 시행 그리고 평가에 학부모들의 참여를 보장할 수 있는 장치가 필요함.

․학교생활을 통해 아토피 천식 등 알레르기성 환경성 질환들이 만성화되는 현상이 나타나므로, 정기적인 학교 보건 환경 조사 평가 및 개선의 내용을 학교보건계획 수립에 반영해야 함.

- 전문재활병원과 재활요양기관의 신축을 추진함.

․산재나 사고 등으로 장애를 가진 환자가 다시 직업 또는 사회 복귀가 가능하게 지원할 수 있는 재활 전문 병원을 건립하는 것이 필요함. 특히 산업단지나 공장 밀집지역은 직업 재활을 전문으로 하는 재활병원 혹은 재활요양기관 건립을 중심에 두어여 함.

○ 민관협력사업

- 민간의료기관과 함께 하는 공공의료사업을 시행함. 예를 들어 예방접종지원이나 저소득층 및 취약계층 건강검진과 진료지원을 할 수 있음. 물론 공공의료기관 신축을 우선하나 이는 지역상황에 따라 단기간에 가능하지 않은 부분들이 존재하기 때문에 지역의 민간의료기관 중 공공적 서비스의 수행을 담당할 수 있는 곳을 선정하여 협정을 체결하는 방식으로 서비스를 제공할 수 있음.

- 원격진료사업의 공동수행을 할 수 있음.

○ 취약계층의 의료비 지원

- 저소득 환자, 영유아 및 임산부 등 지원을 위한 의료지원기금을 조성함. 이는  행정적 사업뿐만 아니라 지역의 기부사업으로 진행할 수도 있음.

○ 지역 상황에 따라 시민 공공병원 설립운동

- 지역에 따라 공공병원 설립을 지역 이슈로 부각할 수 있는 지역은 이에 초점을 맞출 수 있음. 농어촌 지역의 경우 일부 차관 병원이 재정상황이 취약하여 이를 공공병원으로 전환하자는 요구가 가능하고, 도시지역은 경영악화로 휴․폐업하는 병원을 공공병원 혹은 공공요양기관 등으로 전환하는 사업이 가능함.

제7장 사회복지전달체계

15. 사회복지전달체계

15. 사회복지전달체계

1) 사회복지전달체계의 현황

□ 사회복지전달체계

- 사회복지전달체계는 사회복지정책이 입안되어 국민들에게 전달되는 총 과정을 지칭하여 사용함. 사회복지전달체계는 이렇게 넓은 의미이나 보통 사회복지업무와 관련된 행정체계인 공공사회복지전달체계를 간단히 사회복지전달체계라고 하기도 함.

- 최근 들어 사회복지전달체계에 대한 관심이 높아졌음. 아직 부족하기는 하지만 사회복지제도들이 존재하는 상황에서 국민들에게 다가가는 과정상에서 발생하는 문제들로 인해 아동사망 등 각종 사건들이 터지고 있음. 즉 사회복지전달체계가 제대로 확립되지 않고 불완전하여 있는 제도들도 원하는 혹은 필요한 국민들에게 제대로 전달되지 않고 있다는 것임.

- 하지만 사회복지전달체계는 중앙정부나 지방정부의 오랜 행정관행과 부처이기주의 등으로 인해 획기적인 개선이 이루어지지 않은채 관련된 정책들만 계속 표류하고 있는 상황임.

□ 공공 사회복지전달체계 및 각 역할

- 우리나라의 사회복지전달체계는 크게 공공부문과 민간부문으로 나눌 수 있는데, 공공사회복지전달체계는 중앙행정기관에서 결정한 정책이 이후 행정자치부 산하의 지방자치단체를 통해 전달이 발생함. 즉 정책결정기관인 보건복지부 등과 집행기관인 행정자치부의 이원적 체계이며, 최종 클라이언트의 직접적 서비스 전달은 사회복지전담공무원이 담당함(보건복지부/ - 시․도 - 시․군․구 - 읍․면․동사무소).

<그림> 사회복지전달체계 흐름도

시·군·구

각 부처 특별행정기관

읍·면·동

보건복지부

여성부   청보위   건교부

교육부   노동부   보훈처

보건 및    복지업무

보육

여성

청소년

복지

주거

복지

유치원

결식아동

자활

관련

유공자

지원

주 : 중앙정부(복지부)가 별도의 복지서비스 전달체계를 가지지 않고 시군구․읍면동의 지자체 조직을 활용하여 옴. 반면, 교육부․노동부․보훈처는 특별행정기관을 갖고 있고 일부 업무를 지자체를 통해 집행함.

자료 : 2005.2.22. 빈부격차․차별시정위원회 국무회의보고자료.

- 사회복지와 직접 관련된 보건복지부를 중심으로 다시 보면 보건복지부의 역할은 사업지침 시달 및 예산(국고배정), 전문요원 인건비 보조 및 교육 등 특별관리를 담당함. 시․도의 역할은 시도별 사업지침시달, 예산(국고+도비), 사업지도․감독 등을 담당함. 시․군․구의 역할은 시․군․구 사업지침 시달, 예산배정(국고+도비+시․군․구비), 사업집행 및 지도․감독 등을 담당함. 읍․면․동 사무소의 역할은 보호대상자 선정보고, 사무집행 및 사후관리 등을 담당함. 주로 사회복지전담공무원이 담당함. 1987년 사회복지전문요원이라는 이름의 별정직으로 저소득층 밀집지역의 읍․면․동 사무소에 배치되기 시작함. 2002년 별정직 공무원이었던 사회복지전문요원을 사회복지직렬로 전환함.

<그림> 현행 사회복지 전달체계

보건복지부			행정자치부
			시 ․ 도
	사업지침 시달 및 예산(국고배정)		보건국, 가정복지국
			시도별 사업지침 시달 예산(국고+도비) 사업지도 ․ 감독
			시 ․ 군 ․ 구
			보건사회국	(시민국)
			사회과	가정복지과
			시군구 사업지침 시달 예산배정(국고+도비+시군구비) 사업집행 및 지도감독
			읍 ․ 면 ․ 동
			전문요원	가정복지담당
	전문요원 인건비 보조 및 교육 등 특별관리		사회담당
			보호대상자 선정보고 사무집행 및 사후관리

□ 사회복지전달체계의 인력

- 사회복지 관련 업무 담당은 행정직렬의 공무원과 사회복지직렬의 사회복지전담공무원이 맡고 있음. 사회복지전담공무원은 1987년 사회복지전문요원이라는 이름의 별정직으로 저소득층 밀집지역의 읍․면․동 사무소에 배치되기 시작했고 2002년 별정직 공무원이었던 사회복지전문요원을 사회복지직렬로 전환함.

연도	1987	1988	1990	1991	1992	1994	1999	2000	2001	2002	2002
신규	49	47	228	1,676	481	519	1,200	600	700	1,700	848*
총원	49	96	324	2,000	2,481	3,000	4,200	4,800	5,500	7,200	8,048
<표> 사회복지전담공무원의 배치현황(단위: 명) 주 : 1. * 부녀아동별정직 포함 2. 2001년 5,500명 정원중 56명은 지자체 구조조정으로 줄어들어 실제정원은 5,444명임

<표> 시․도별 사회복지전담공무원 수(2004. 9)(단위: 명)

구분	전체공무원수	시․도근무자	비율(%)	시군구근무자	비율(%)	읍면동근무자	비율(%)
서울	844	-	-	174	21.0	670	79.0
부산	541	4	1.0	122	22.0	415	77.0
대구	328	-	-	43	13.0	285	87.0
인천	310	5	2.0	45	14.0	260	84.0
광주	206	-	-	46	22.0	160	78.0
대전	180	-	-	12	7.0	168	93.0
울산	82	3	4.0	31	38.0	48	58.6
경기	979	3	-	176	18.0	800	82.0
강원	328	3	1.0	112	34.0	213	65.0
충북	264	4	2.0	35	13.0	225	85.0
충남	438	2	0.4	94	21.6	342	78.0
전북	554	1	-	56	10.0	497	90.0
전남	749	5	0.6	82	11.0	662	88.4
경북	655	2	0.3	105	16.0	548	83.7
경남	543	1	-	109	20.0	433	80.0
제주	101	1	1.0	12	12.0	88	87.0

- 사회복지를 담당하는 공무원(일반직 + 복지전담공무원)은 2004년 현재 12,300명 수준으로서 시군구의 사회복지과 및 읍면동에서 근무함. 이중 사회복지전담공무원 현원은 7,102명으로서 전담공무원 1인당 담당하는 기초보장수급 가구는 평균 122가구로 나타남. 사회복지 담당 공무원수는 기초생활보장제도 시행(‘00년) 이후 ’00년 600명, ‘01년 700명, ’02년 1,700명 등 총 3,000명의 증원이 있었으나 참여정부 들어서 추가 인원충원은 없었음.

<표> 사회복지전담 공무원 현원 및 담당 수급가구 수(2004. 8)       (단위 : 가구)

구분	전국	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
현원	7102	844	541	328	310	206	180	82	979	328	264	438	554	749	655	543	101
시도	33	0	4	0	5	0	0	3	3	3	4	2	1	5	2	1	1
시군구	1255	174	122	43	45	46	12	31	176	112	35	94	56	82	105	109	12
읍면동	5814	670	415	285	260	160	168	48	800	213	225	342	497	662	548	433	88
담당가구/1인	122	124	119	129	113	122	109	121	124	135	118	114	114	114	151	128	118

주 : 1. 담당가구/1인은 읍면동 및 사회복지사무소 배치 사회복지전담공무원 1인당 기초보장수급가구 수를 의미함.

2. 광역자치단체별로 109가구(대전시)에서 151가구(경상북도)까지 편차를 보임

자료 : 2005.2.22. 빈부격차․차별시정위원회 국무회의보고자료.

- 지자체의 경우 복지관련부서에 근무하는 공무원 중 사회복지전담공무원의 경우 복지전공자가 대다수를 차지하나 나머지 비전공 사회복지직이나 직렬 이외 일반 공무원도 상당수 있음.

<표> 지자체의 복지관련부서 공무원의 복지전공여부(2004.10)           (단위: 명)

구분		계	사회복지 전담공무원	기타 사회복지직	사회복지 이외 직렬
계		12,616	7,232	766	4,618
대졸	복지 전공자	6,899(54.7%)	6,315(87.3%)	381(49.7%)	203(4.4%)
	복지 비전공자	3,741(29.6%)	697(9.6%)	275(35.9%)	2,769(60.0%)
고졸 이하		1,976(15.7%)	220(3.0%)	110(14.4%)	1,646(35.6%)

자료 : 2004 국정감사자료.

□ 정부의 사회복지전달체계 개편과 관련된 상황

○ 기존 추진방향에 대한 상황

- 정부는 사회복지행정의 원스톱서비스를 지향하며 사회복지사무소의 시범사업을 추진하였고, 지역내 민간사회복지자원과 공공기관과의 연계를 통한 시너지 효과 창출을 위하여 지역사회복지협의체를 설립하였음.

- 그러나 최근 정부의 움직임은 일단 사회복지사무소를 포기할 것으로 보임. 아직 공식적인 평가가 나온 적은 없음. 그러나 올해 7월 이후 시범사업이 끝나감에도 불구하고 후속적인 방안이 제시되지 않음.

- 지역사회복지협의체는 사회복지사업법에 따라 각 지자체별로 구성되었으나 지자체의 필요성이나 의지보다 형식적으로 설립된 경우가 많음. 대부분의 지자체가 시간에 쫓겨 지역의 사회복지시설의 대표자들로 형식적으로 구성해놓음.

○ 희망한국 21에서 제시한 전달체계 효율화 방안

- 전달체계와 관련하여 가장 최근 정부의 발표인 ‘희망한국21’에서 제시한 전달체계 효율화 방안은 다음과 같음.

건설교통부			노동부				행정자치부				보건복지부						여성가족부						교육인적자원부
								시․도
	고용안정기관							시․군․구 주민생활지원부서 (국 또는 과) 사회복지,고용지원,주거복지
																						보건소
																․방문·보건팀 파견 ․보건지소 근무지 결함
								읍면동 주민복지․문화센터														읍·면 보건지소
								․읍면동/주민자치센터 기능 확대 개편 ․각 자치단체가 설치형태·단위 및 규모 결정

- 시군구에 주민생활지원 담당부서(“국” 또는 “과”)를 설치하여 주민생활과 밀접한 행정서비스를 지자체에서 통합제공

- 읍면동 사무소를 ‘주민복지․문화센터’로 전환, 일선창구(branch)로서 현장의 복지·고용·보건·주거 서비스 제공

- 지역사회복지협의체 활성화 등 공공·민간협력 체계 강화

2) 사회복지전달체계의 평가

□ 중앙집권적 상의하달식 수직적 체계

- 정책 결정은 중앙정부가, 집행은 기초자치단체가 수행하는 이원적 구조는 서로 상이한 두 가지 문제를 발생시킴. 첫째, 각 지자체별로 주민들의 복지 욕구에 기초한 복지계획을 수립하지 못하고, 전국적으로 획일적이고 일률적인 정책을 지방자치단체들이 일방적으로 집행함. 광역시도별로 독자적인 정책 결정이 불가능하지 않지만, 그러기에는 지방자치단체들의 정책 수단인 예산이나 인력이 부족함. 둘째, 바로 이 점에서 또 다른 문제가 발생함. 그것은 지방행정기관이 지금까지 서비스 전달기관에 머물러왔기 때문에, 지역 차원의 복지정책기획 능력과 의지가 부족한 것임. 이런 상황에서 복지업무의 상당 부분이 지방으로 이양되어 많은 문제를 발생시키고 있음.

- 지방이양이 결정될 당시 많은 복지단체나 전문가들이 지방정부의 복지재정 축소에 대한 가능성을 우려하여 반대하였음. 아직까지는 지방자치단체가 복지마인드보다 개발마인드가 강함.

□ 사회복지행정의 지방 일반행정체계에의 편입

- 이는 두가지 문제를 야기하는 것으로 보임. 우선 하나는 중앙정부의 정책은 주로 보건복지부로부터 내려오는데, 실제 담당인력은 행정자치부 소속공무원임. 따라서 복지부는 관련 공무원에 대해 개입을 전혀 할 수 없음. 따라서 복지부가 사회복지를 담당하는 공무원에 대한 통제권을 가지지 못하며 교육 등에 대한 강제수단이 별로 없음. 업무분담도 각 지자체 소관이므로 사회복지에 전무한 경험을 가진 공무원이 배치되어도 마땅한 대안이 없음. 전문성이 결여된 공무원이 사회복지업무를 담당하여 일선 민간 사회복지담당인력들이 불만이 많음.

- 둘째는 사회복지전담공무원의 경우 공무원 전체 정원에서 관리되고 있기 때문에 다른 공무원의 경우 업무량이 지극히 적은 반면 사회복지전담공무원은 과다한 업무부담에 시달리고 있음. 심지어 읍면동의 경우 사회복지전담공무원이 복지 이외 다른 업무를 맡는 경우가 많아 업무는 더욱 과중됨. 특히 정부조직개편과 이후 오히려 시군구에서 읍면동으로 이양하는 업무가 많아져 전담공무원의 업무량이 과다하다는 지적이 많음.

- 또한 또한 지방자치단체의 사회복지 업무의 주된 결정권이 대개 사회복지직렬 외의 공무원들에게 있어 전문성과 사회복지 마인드가 떨어지기도 함. 사회복지전담공무원들의 대부분은 읍면동에 근무하지만, 읍면동은 사회복지 정책의 결정단위가 아닌 최일선 집행단위임. 지역 주민들의 복지 욕구를 파악하여 정책에 반영하는 업무가 비전문가에 의해 이루어지는 경우가 많아 주민들의 복지 욕구를 충족하지 못하는 경우가 많은 것임.

- 물론 사회복지행정이 일반행정에 편입되어있는 것이 틀렸다라고 말할 수는 없음. 사회복지영역이 넓기 때문에 사회복지직공무원을 한정해서 채용하는 것도 어렵고, 어째든 사회복지업무도 지방자치단체 내의 업무이기 때문에 다른 공무원과의 관계나 다른 업무의 파악을 위해서도 전체 체계 내에서 관리되는 것이 바람직할 수도 있음.

□ 사회복지전담공무원의 부족

- 일선에서 직접 서비스를 제공하는 사회복지전담공무원의 부족은 찾아가는 서비스나 대상자의 방문조사, 취약계층 발굴 등 사회복지행정이 직면한 문제라고 지적한 것의 가장 큰 원인임. 이러한 부족현상은 사회복지전담공무원의 수도 지자체 공무원 정원에 포함되기 때문에 지자체에서 적극적이지 못하면 증원은 잘 일어나지 않음. 이는 중앙정부에서도 통제할 수 있는 사안이 아님.

- 보통 사회복지전담공무원은 기초보장제도 외에 장애인, 노인, 모자가정 등 취약계층을 대상으로 하는 복지서비스의 대부분을 담당함. 특히 대부분의 사회복지 업무가 일선 읍․면․동 사무소로 내려오는데도 읍․면․동의 사회복지전담공무원(전국 평균 1.7명)들은 일반 민원을 담당하기까지 함. 이로 인해 기초생활보장제도의 수행에서조차 수급자의 선정과 급여제공에만 급급하여 서비스의 질을 저하시킴. 사회복지전담공무원 뿐 아니라 일반행정직렬의 공무원을 포함하더라도 우리나라의 복지분야 공무원수는 11,200명으로 1인당 담당 인구가 4,300명에 이름. 이에 비해 영국은 20만여명의 복지분야 공무원이 1인당 300명 이하의 인구를 담당함.

- 하지만 사회복지전담공무원의 증원만을 말하기에는 한계가 있음. 왜냐하면 결국은 공무원의 수를 늘리는 것인데, 기존 공무원들 중에서 업무량이 적은 공무원도 상당수 있음. 즉 전체 공무원의 직무분석을 통한 재배치도 함께 이루어져 전체 사회복지를 담당하는 인력을 늘리는 방안이 되어야 함.

□ 복지서비스의 통합성 결여

- 사회복지전담조직이 없기 때문에 사회복지서비스의 중복과 단절이 심하며, 조정기능이 미약함. 즉 전달체계 자체의 비효율성이 심각한데, 사회복지전담공무원, 사회복지생활시설, 사회복지이용시설, 자원봉사센터, 보건소, 고용안정센터 등 다양한 통로를 통해 복지서비스가 이루어지지만, 연계 기능이 취약함으로써 one-stop service가 이루어지지 않고 분리 제공됨. 업무 조정 기능이 미약하다보니 서비스가 중복 제공되는 경우도 있음. 우리나라 복지예산 자체가 매우 낮은 수준이지만, 그조차도 낭비되는 사례가 생길 수 있음. 일부 전문가들은 사회복지사무소가 추구하는 통합성을 뛰어넘어 보건이나 고용과의 통합서비스를 주장하며 기구의 통합을 주장하기도 함.

- 지금까지는 중앙정부의 정책에 따라 한 개인에 대한 개별적인 서비스를 지원한 측면이 많았음. 한 개인의 복지욕구는 가족 전체의 욕구일 수도 있음. 하지만 기초생활보장을 제외하고는 개별적인 지원의 형태로 이루어졌음. 제공이 범주화된 서비스체계 내에서 이루어짐.

□ 유명무실한 사회복지 관련위원회

- 지방자치단체에 있는 사회복지관련 각종 위원회가 거의 존재감이 없음. 형식적으로 운영되거나 거의 운영되지 않음. 즉 위원회는 지역의 사회복지정책에 영향을 가질 수 있음에도 불구하고 거의 이루어지지 않고 있음.

- 이는 사회복지 관련 위원회의 위원을 위촉함에 있어 지역의 욕구를 대면할 수 있는 주민이나 복지단체들을 선정하기보다 주로 교수, 의사, 복지관관장 등 전문가들 위주로만 편성한 탓이 큼. 이들은 자신들의 욕구와 직접적 관련성이 없기 때문에 활동을 부진할 수밖에 없음.

□ 공공 전달체계와 민간부문간의 연계 부족

- 현재 공공전달체계, 특히 행정업무의 최일선인 전담공무원과 민간부문과의 연계업무가 상당히 미흡하다고 평가됨. 전담공무원은 연계업무를 담당할 수 있는 여력이 없다고 하소연함.

- 이는 지역내 사회복지기관간의 업무분담도 마찬가지임. 지역내 사회복지자원을 조정할 수 있는 고리가 미흡한 관계로 대상자나 서비스의 중복도 발생하며 client와의 요구와도 괴리된 측면이 존재한다는 비판이 있음.

- 지역복지협의체가 이후 그 역할을 담당할 것으로 보임. 정부에서는 지역복지협의체가 지역사회복지에 관한 체계적인 의견수렴 또는 협의를 통하여 지역사회복지의 개선방안을 마련, 지역복지서비스 연계 및 조정을 위한 기반 마련, 지역의 사회복지자원을 개발하고 효율적으로 사용하는 것을 담당할 것으로 설정하고 있음. 그러나 현재로 봐서는 지역복지협의체를 법률상 정해져있기 때문에 대부분의 지자체가 형식적으로 설치해놓아 효과성에 대해서는 의문임.

□ 사회복지 정보 및 서비스에 대한 접근성의 열악함

- client 입장에서는 산재한 사회복지정보에 대한 접근성이 열악함. 특히 취약계층의 경우는 정보 소외계층일 가능성도 많음. 이에 대한 고려가 부족함.

□ 지역사회 주민참여의 부재

- 우선은 지역사회내 주민들을 참여를 유도할 수 있는 장치가 별로 없음.

□ 지방자치단체의 재정적 취약성

- 각 복지서비스법에 규정된 복지조치에 따른 부담비용은 중앙정부와 지방정부가 각각 분담하는 방식을 취하고 있음. 서울특별시의 경우 총액의 50% 이하를 중앙정부가, 50% 이상을 서울특별시가 부담하고, 광역시의 경우에는 그 총액의 80% 이상을 중앙정부가, 20% 이하를 당해 광역시가 부담하고 있으며, 시와 군의 경우에는 그 총액의 80% 이상을 중앙정부가, 10% 이상을 당해 시와 군을 관할하는 도가, 10% 이하를 당해 시와 군이 부담하고 있음. 이에 따라 지방자치단체의 경우 지역의 특성을 살릴 수 있는 사회복지서비스를 실시한다는 것은 거의 불가능한 상태라고 할 수 있음.

- 최근 지방자치제가 실시됨에 따라 특히 기초자치단체의 장들이 사회복지에 많은 관심을 표명하고 있지만 실질적인 도움보다는 표와 직결된 논인과 여성에 대한 선심행정차원의 복지프로그램만 개발되고 있는 실정임. 따라서 국가의 도움이 절실하게 필요한 사람보다는 많은 표를 가지고 있는 중산층 위주의 복지프로그램이 우선적으로 개발되고 있는 문제가 있음.

3) 사회복지전달체계의 개선방향

□ 사회복지-고용-보건의료서비스의 one-stop 서비스제공센터

- 현재 사회복지, 고용, 보건의료분야는 그 업무의 연계성에도 불구하고 전달체계가 다름. 사회복지서비스의 경우 시군구의 사회복지 관련 부서가 있어 정책적인 것을 담당하고 실제 행정서비스는 동사무소의 사회복지전담공무원이 담당함. 또한 서비스의 직접적인 제공은 지역사회의 사회복지관 등 사회복지기관들이 담당하게 됨. 고용서비스의 경우 노동부 직속의 고용안정센터에서 제공하는데 부처가 다르다보니 다른 기관과의 교류가 거의 안됨. 보건의료서비스의 경우 보건소나 보건지소를 통해 서비스가 제공되고 있는데, 지자체의 기관이기는 하나 관리체계가 지자체와는 별도로 운영됨. 이렇듯 3가지 서비스는 각기 다른 전달체계를 갖고 있어 대상자가 욕구가 발생했을 경우 각각 방문해야 함.

- 그러나 사회복지, 고용, 보건의료서비스는 대상자가 중복되는 경우가 상당히 많음. 즉 한 대상자가 2가지 이상의 욕구를 가지고 있는 경우가 많은데, 전혀 통합제공이 안되기 때문에 각기 욕구를 해결해야 하는 불편함을 감수해야 함. 또한 통합제공됨으로써 대상자의 문제를 해결하는데 더 높은 효과를 가져올 수 있을 것이나 이 역시 지원되지 못함.

- 따라서 전달체계와 관련하여 가장 최선의 방법은 사회복지-고용-보건의료서비스를 통합적으로 제공할 수 있는 one-stop 서비스를 구축하는 것임. 지자체의 정책을 담당하는 시군구상의 행정부서는 별도로 두고, 대민서비스와 관련하여 대상자의 욕구를 사정하고 상태나 상황을 조사하며 서비스를 제공 혹은 연계할 수 있는 센터를 통합적으로 운영하는 것임.

□ 지방자치단체의 모든 행정체계의 사회복지 마인드 형성

- 향후 지방자치가 가속화될수록 지자체의 가장 중요한 역할은 지역주민의 삶의 질을 향상시키기 위한 복지영역의 확대일 것으로 보임. 따라서 지자체의 모든 행정체계에서 사회복지마인드를 형성하는 것은 중요함.

- 미래의 바람직한 지자체의 상을 위하여 우선 지방공무원의 자질 향상을 꾀하기 위해 지방공무원이 채용될 때 사회복지과목을 필수과목으로 선정하여 기본적인 지식을 습득할 수 있도록 함.

□ 사회복지직 공무원의 신규채용확대 및 증원

- 지자체의 많은 업무가 사회복지와 관련된 것이라도 특정 업무는 단순히 지식의 습득으로 해결되지 않는 전문성을 요구할 수 있음. 이러한 인력을 사회복지직으로 구분하였을 때 현재 인원으로는 전혀 늘어가는 사회복지담당업무의 증가를 감당할 수 없으므로 대폭적인 확대가 필요함.

- 물론 사회복지직 공무원의 신규채용의 범위를 대폭 확대해야 함. 현재 공무원 총 정원제로 인원이 통제되므로 신규채용인원 중에서 사회복지직의 비중이 확대되어야 할 것으로 보임.

- 또한 기존 지자체 업무의 직무분석을 통하여 업무의 효율화를 가져올 수 있는 재배치가 필요할 것으로 보임. 실제 공무원 중에서 별로 일이 없는 사람도 있음. 철저한 직무분석을 통하여 업무당 인원을 배정하고 나머지 인원을 사회복지직으로 전환할 수 있도록 교육과정 등을 제공하는 방안이 마련되어야 함.

□ 공공기관과 민간기관의 신뢰, 연계 확보

- 현재 공공기관 즉 시군구 행정기관은 민간기관을 통제하려는 경향이 강함. 예산의 배분에 대한 권한을 공무원이 가지고 있기 때문에 민간기관의 입장에서는 따를 수밖에 없음. 하지만 민간기관은 공무원들이 사회복지마인드가 없고 전문성이 부족하며 너무 행정적인 경직성을 가지고 있다고 비판함.

- 두 기관과의 신뢰성을 확보하는 것이 급선무인 것으로 보임. 이를 바탕으로 행정기관에서 서비스제공기관으로 대상자를 원활하게 연계하는 기능이 부활되어야 함.

- 현재 이를 위해 지역복지협의체가 설치되어있으나 아직 성공하려면 넘어야할 산이 많음. 대부분의 지자체가 지금은 형식적으로 설치해놓은 것에 불과하기 때문에 이를 목적에 맞게 정상화시키는 작업이 필요할 것임.

□ 지역주민이 참여할 수 있는 구조 확보

- 지역사회의 사회복지욕구는 지역주민을 통해서 수립하는 것이 가장 기본적일 것으로 보임. 지역사회의 주민들, 사회복지단체 등이 참여하는 구조가 필수적으로 확립되어야 함. 그러나 현재 지역사회의 전문가나 사회복지시설의 대표자 정도의 의견만이 반영되는 구조일 뿐임. 지역주민이 참여하여 지역의 사회복지계획을 구축할 수 있는 방안을 마련해야 함.

제8장 지방자치와 사회복지

16. 지방자치와 사회복지

17. 사회복지제도의 지방이양

16. 지방자치와 사회복지

1) 지방자치의 현황

□ 중앙정부에 종속된 지방자치

- 현 지방자치제도의 근본적 문제는 지방자치제도가 시행되고 있음에도 여전히 중앙정부가 지방자치단체를 통제하고 있는 것임. 국가 및 지방단위 사무 중 국가사무가 차지하는 비중이 매우 높다는 점이 이를 반증함.

<표> 국가 및 지방 단위사무 현황

자료: 한국지방행정연구원, 2002, 법령상 사무 전수조사를 통한 지방이양대상사무발굴연구』.

총계		41,603개 사무
국가사무 (30,240 / 73%)		중앙부처사무	17,172
		특별행정기관	3,798
지방사무 (11,363 / 27%)	시․도 사무 (5,318)	산하기관 / 소속기관	9,090
		국가사무 민간위탁	180
	시․군․구 사무 (2,950)	시․도 자치사무	2,365
		국가사무의 시도위임사무	947
	시․도 / 시․군․구 사무 (3,095)	국가사무 / 시․도 사무	2,006
		시․군․구의 자치사무	2,370
		국가사무의 시․군․구 위임사무	210
		국가사무의 시․군․구 재위임사무	13
		시도자치사무의 시․군․구 위임사무	128
		국가 / 시․군․구 사무	229
		시․도 / 시․군․구 사무	1,443
		국가사무의 시도 / 시․군․구 위임사무	141
		국가 / 시도 / 시․군․구 사무	1,511

□ 낮은 재정자립도

- 지방자치단체의 재정구조는 (자체수입 + 의존수입)으로 이루어짐.

※ 자체수입 = 지방세 + 세외수입

의존수입 = 지방교부세 + 국고보조금 + 조정교부금 및 재정보전금

지방채 발행

- 재정자립도란 전체 수입 중에서 자체수입의 비중을 말하는데, IMF 경제위기를 거치면서 지역경제의 침체 때문에 재정자립도는 지속적으로 하락하다가 2003년 이후 조금씩 회복하고 있음.

<표> 연도별 재정자립도 추이(당초예산)(단위：%)

연도별	전국평균 (순계규모)	특별시,광역시 (총계규모)	도 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004	62.2 63.0 63.4 59.6 59.4 57.6 54.8 56.3 57.2	89.9 89.4 90.0 81.8 84.8 82.9 79.8 82.2 81.4	43.1 42.5 42.1 38.3 37.9 35.6 34.6 39.4 41.3	53.4 53.3 54.1 52.0 50.6 43.4 40.2 38.0 38.8	22.5 21.2 22.9 23.4 22.0 18.1 17.4 16.3 16.6	53.0 51.6 49.7 52.3 46.9 45.0 45.1 42.3 42.6

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

- 분포현황을 보더라도, 재정자립도가 10%인 곳이 250개 지자체에서 10개나 되며, 대부분의 경우 10~50% 사이에 머물고 있으며, 70~100% 사이에 속하는 지자체가 단 11개에 불과할 뿐임.

<표> 단체별 재정자립도 분포현황(단위：단체수, %)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

단체수 비율	합 계		시‧도	시	군	자치구
		구성비 (%)
합 계	250	100	16	77	88	69
10%미만 10～30%미만 30～50%미만 50～70%미만 70～90%미만 90%이상	10 126 83 20 7 4	4 50 33 8 3 2	－ 7 1 3 4 1	－ 32 30 14 1 －	10 72 6 － － －	－ 15 46 3 2 3

- 이처럼 재정자립도가 낮은 이유는 우리나라의 조세체계가 국세 중심이기 때문임. 재정자립도를 높이는 방법은 두 가지가 있는데, 첫째는 국세와 지방세 항목을 조정하여 지방세의 비중을 높이는 것임. 둘째는 지역 경제를 활성화하여 지방세 수입을 늘리는 것임. 그러나 재정자립도가 낮은 것보다 더욱 큰 문제는 지역간 재정불균등이고, 지방세 비중을 높인다고 재정불균등을 해소할 수는 없음. 지방세 비중의 확대는 오히려 지역간 재정 불균등을 심화시킬 수 있음. 또한 지역 경제 활성화도 자칫하면 지방자치단체의 무분별한 개발 위주의 정책 실행을 야기할 수 있음. 때문에 재정자립도를 높이기 위한 조치보다는, 지역간 재정불균등을 해소하기 위한 방안을 확대하는 것이 필요함.

□ 심각한 지역간 재정 불균등

- 전체적인 지방자치단체의 낮은 재정자립도도 문제지만, 더욱 심각한 것은 지역간, 도시와 농어촌간 재정불균등이 심각하다는 것임.

- 2004년 서울특별시의 경우 재정자립도가 94.5%(최고)인데 반해, 전남 신안군은 7.1%(최저)에 불과한 실정임. 광역시별로 보면, 부산이 72.7%인데 반해 광주는 54.6%에 불과하고, 시도의 경우는 경기도가 78.0%인데 반해, 전라남도가 14.2%에 불과하는 등 지역간 재정자립도의 차이가 매우 심각함.

<표> 단체별 최고․최저 재정자립도 현황(단위：%)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구 분	특별시	광역시	도	시	군	자치구
평 균	94.5	68.8	41.3	38.8	16.6	42.6
최 고	94.5 (서울)	72.7 (부산)	78.0 (경기)	70.4 (성남)	48.6 (울주)	92.7 (서울 중구)
최 저	－	54.6 (광주)	14.2 (전남)	12.3 (삼척)	7.1 (신안)	19.4 (광주 남구)

<표> 재정자립도 시․도별 현황(단위：%)

주：1. 시‧도별 전국평균 재정자립도는 순계규모로 산출됨에 따라 단체별보다 다소 높게 나타남.(의존재원인 국고보조금 등 중복계상분을 공제)

2. 특별시, 광역시, 도, 시, 군 자치구의 단체별 재정자립도는 순계규모로 산출이 곤란함에 따라 총계규모로 산출함.

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

시‧도별	시‧도별평균 (순계규모)	특별시 광역시 (총계규모)	도 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
단체별 평균	57.2	81.4	41.3	38.8	16.6	42.6
서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 제 주	95.5 75.6 73.2 75.9 59.8 74.4 69.6 78.8 28.9 31.3 30.5 25.9 21.1 29.4 38.3 34.7	94.5 72.7 71.4 70.8 54.6 69.6 65.8 － － － － － － － － －	－ － － － － － － 78.0 24.2 26.2 26.2 18.9 14.2 22.3 34.1 29.1	－ － － － － － － 52.0 26.7 35.3 29.2 26.8 29.6 30.5 36.2 30.2	－ 42.5 33.0 20.8 － － 48.6 21.3 17.3 18.1 18.4 14.3 11.4 15.0 14.4 17.7	50.3 36.8 34.0 38.3 26.8 34.4 38.1 － － － － － － － － －

- 이러한 현상은 자치구에서도 발생함. 서울시의 경우, 2001년부터 2004년 동안 중구는 재정자립도가 평균 93.2%인 반면, 성북구는 30.0%에 불과함. 같은 서울시 내에서도 지역간 재정불균등이 매우 심각하게 나타남.

<표> 서울시 자치단체별 재정자립도 현황(단위：%)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구분	2001	2002	2003	2004	구분	2001	2002	2003	2004
계	95.6	95.6	95.9	95.5	은평구	31.2	31.1	29.1	30.9
시 본청	94.9	94.7	95.1	94.5	서대문구	39.1	42.3	38.8	39.6
자치구계	52.4	52.9	49.1	50.3	마포구	46.7	44.7	38.5	40.6
종로구	72.3	75.7	70.4	68.2	양천구	58.2	60.4	42.9	44.6
중구	95.0	93.0	91.9	92.7	강서구	44.0	45.6	41.4	43.8
용산구	51.8	52.8	45.9	53.0	구로구	45.5	43.4	40.6	39.3
성동구	42.2	41.0	38.0	34.5	금천구	37.6	39.7	36.2	32.9
광진구	42.3	39.0	37.3	37.6	영등포구	78.8	81.9	72.4	73.5
동대문구	37.0	38.8	34.5	36.4	동작구	39.2	41.7	42.0	43.3
중랑구	35.1	32.0	30.3	30.3	관악구	31.4	32.6	31.3	33.1
성북구	43.7	44.5	44.6	43.1	서초구	91.4	90.5	89.8	91.4
강북구	30.4	31.8	30.0	27.9	강남구	90.8	87.7	87.6	91.4
도봉구	37.6	37.4	35.1	38.3	송파구	68.4	67.4	62.9	74.1
노원구	33.5	33.2	30.1	29.5	강동구	41.8	43.3	41.3	41.2

□ 주민참여 배제된 지방자치

- 지방자치제도가 도입되었지만, 여전히 주민참여는 부분적으로 각종 위원회, 인터넷, 공청회 등을 통한 부분적인 의견 수렵에 그치고 있음. 즉 지방자치제도는 실질적인 주민참여가 배제된 채, 주로 지방자치단체장에 의한 지방권력의 주민통치로 전락되어 있음.

- 특히 고질적인 지역구도 때문에, 상당수의 지방자치단체가 특정당에 의해 지배되고 있어, 권력의 분산과 견제가 이루어지지 못하는 경우가 많음.

2) 지방자치단체의 사회복지정책의 현황

□ 복지 지출의 현실

<표> 2003년 자치단체별 일반회계 세출의 기능별 결산(단위：백만원, %)

주 : 일반행정비- 공무원에 대한 인건비, 기관운영비 등

교육문화비- 교육비 특별회계 전출금 등 교육관리비용과 문화, 체육, 관광 관련 비용

보건 및 생활환경개선비- 보건소운영, 질병예방사업, 환경개선, 공원관리 등

사회보장비- 장애인, 노인, 여성, 청소년 보호 등 사회보장관련 예산

주택 및 지역사회개발비- 주거환경개선, 지역개발, 도시계획관리 등

지역경제개발비- 지역산업활성화, 과학기술․투자진흥, 고용정책관련 예산

국토자원보존개발비- 산림, 건설, 도로관리, 재해대책 관련 예산

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구분	단체별 장관별	합계	비율(%)	특별 ․광역시	도	시	군	자치구
일반행정	일반행정	14,422,283	14.58	992,400	2,218,003	4,709,091	2,925,927	3,576,862
	입법및선거관계	377,191	0.38	44,121	59,075	103,600	72,323	98,072
사회개발	교육및문화	9,985,555	10.10	4,362,181	2,923,459	1,694,985	809,331	195,599
	보건및생활환경 개선	9,829,306	9.94	1,167,737	2,042,826	3,448,035	1,683,677	1,487,031
	사회보장	11,331,961	11.46	2,435,709 (11.56)	2,741,866 (10.30)	2,709,781 (10.66)	1,325,041 (8.30)	2,119,564 (21.54)
	주택및지역사회 개발	6,624,724	6.70	966,254	1,311,534	2,296,650	1,739,241	311,044
경제개발	농수산개발	8,319,650	8.41	273,492	3,199,966	2,158,157	2,611,728	76,307
	지역경제개발	3,180,271	3.22	669,973	1,040,985	809,592	495,691	164,031
	국토자원보존개발	19,342,235	19.56	2,463,430	6,536,452	5,581,890	3,589,413	1,171,050
	교통관리	2,989,415	3.02	1,557,798	407,012	767,452	177,811	79,343
민방위	민방위관리	228,579	0.23	35,118	32,085	101,667	28,629	31,080
	소방관리	1,581,035	1.60	704,465	856,688	2,366	17,517	-
	지방채상환	1,715,871	1.73	953,210	253,980	342,703	118,686	47,293
지원및기타
	제지출금	281,992	0.29	6,331	28,641	122,387	67,401	57,231
	교부금	6,902,344	6.98	4,178,523	2,723,821	-	-	-
	예비비	1,786,216	1.81	250,747	248,930	569,316	292,159	425,064
	합계	98,898,628	100.00	21,061,487	26,625,324	25,417,670	15,954,575	9,839,571

- 지방자치단체의 재정 중에서 사회보장비의 비율은 최근 들어 꾸준히 상승하고 있음. 중앙정부의 재정에서 사회복지예산 비중이 꾸준히 상승하고 있는 것과 맥을 같이함.

- 그러나 사회보장비의 비중은 여전히 낮은 수준임. 2003년 지방자치단체별 일반회계세출의 기능별 결산을 보면, 국토자원보존개발비(19.56%), 일반행정비(14.58%), 사회보장비(11.46%), 교육및문화(10.10%) 등의 순서로 지출이 이루어짐.

- 사회개발비를 넓은 의미에서 복지지향의 재정지출로 해석할 수도 있지만, 사회개발비 전체를 복지지향의 지출로 보기는 어려움. 교육문화비에는 문화, 체육, 관광 관련 비용이, 보건 및 생활환경개선비에는 환경개선, 공원관리 관련 비용이 포함되어 있음. 주택 및 지역사회개발비도 지역개발항목이 포함되어 있는 등 주거복지 관련한 예산으로 보기 어려움.

- 사회보장비 역시 중앙위임사무에 대한 매칭펀드로 발생하는 예산이 상당수를 차지하기 때문에 지역의 상황과 특색에 맞는 독자적인 복지 지출이라고 보기는 어려움.

- 더욱 큰 문제는 사회보장비의 지역간 격차임. 지역주민행정이 이루어지는 기초자치단체인 시·군·구간에 큰 차이가 있음. 시의 경우 사회복지비의 비중이 10.66%이고, 군은 8.30%인데 비해, 자치구는 21.54%임. 이는 재정자립도의 차이에 기인하는 바라고 할 수 있음. 지역간 사회보장비 지출 격차를 줄이기 위한 대책이 필요함.

□ 지역복지계획 수립의 문제

- 최근 들어서 많은 지방자치단체에서 다양한 형태로 독자적인 사회복지계획을 수립하고 있음.

- 그러나 기본방향이나 계획은 중앙정부의 사회복지 계획과 거의 유사하며, 지역의 상황과 실태를 구체적으로 파악하여 그에 맞는 독자적인 계획을 추진하고 있지는 못함.

- 이는 그동안 지방자치단체의 사회복지가 중앙정부의 위임사무 중심으로 진행되면서, 중앙정부의 행정집행기관에 머물러왔기 때문임. 향후에 지방자치라는 이름에 맞게 지역복지계획을 내실있게 추진할 필요가 있음.

□ 사회복지사업의 지방이양

- 현재 노무현 정부가 의욕있게 추진하는 지방분권화정책 중 가장 핵심적인 것은 재정분권임. 이에 따라 2005년부터 국고보조사업을 정비하여 지방이양을 추진하고 있음.

- 그러나 지방이양대상사업 대부분이 사회복지분야라는 점이 문제가 되고 있음. 현재 정부는 총 533개의 국고보조사업(12.7조) 중에서 142개 사업(9580억원)을 지방이양 대상으로 삼고 있음.

- 지방이양대상사업 142개 중 사회복지분야는 67개이며, 금액으로는 5,988억원임. 노인, 장애인 등 사회적 약자들에 대한 사회적 서비스를 일컫는 사회복지 서비스 분야에서는 41%가 지방으로 이양되는 것이며, 이는 전체 사회복지서비스 재정의 54%에 해당함.

- 이에 대해 우려되는 바는 다음과 같음.

․사회복지사업은 지방자치단체의 정책우선순위에서 밀려날 가능성이 큼. 즉 많은 지방자치단체가 관할지역의 경제성장을 최고의 목표로 중시하기 때문에 복지정책이 우선순위에서 밀려날 가능성이 크다는 것임.

․사회복지사업 자체가 왜곡될 가능성이 큼 : 장기적 계획없이 생색내기식으로 복지예산이 집행될 가능성이 많음. 눈에 잘 안 띄는 빈곤층을 지원하기보다 ‘거대한 복지관’을 하나 지어 놓는 것으로 대신할 수 있음. 즉, 질보다는 양적인 사회복지정책을 펼칠 수 있음.

․지역 이기주의로 취약계층에 대한 사회복지서비스사업 추진이 곤란할 수 있음. 지방이양되는 분야가 장애인 등 취약계층과 관련된 경우가 많다는 점에서 매우 우려되는 점임. 장애인․노인 시설은 지역 주민들이 기피하는 혐오시설에 속함. 이제는 국민임대주택까지 혐오시설에 속함.

․지방자치단체와 지역토호세력과의 결탁이 이루어질 가능성이 있음. 복지 관련 단체들의 로비 활동에 따라 지방자치단체 예산이 분배될 경우, 특정 집단에게 유리한 복지 정책이 수행될 우려가 있음. 청각장애인 시설인 에바다의 경우가 이의 대표적인 예가 될 수 있음.

3) 지방자치단체의 사회복지정책강화를 위한 과제

□ 중앙정부의 과제

○ 지방재정조정제도 개선

- 복지사업의 수행을 위한 재원마련이 현실적인 문제로 대두됨. 지방자치단체의 재원확보는 지방자치의 성패를 가늠하는 것이며 이와 함께 효과적이고 효율적인 재정지출이 함께 병행되어야 함.

- 지역간 불균등한 경제성장으로 인해, 지방세 수입에 의한 지방자치단체의 재정불균형은 매우 심각한 상황임. 그러나 국비와 지방세 세목 조정을 통한 지방세의 확대는 오히려 지역간 불균형을 심화시킬 수 있음. 따라서 현재의 지방재정조정제도(지방교부세, 국고보조금 등)를 더욱 보완, 보충하여 지방자치단체의 재정불균형을 해소하며 지방재정을 확대해나가야 함.

○ 국고보조사업의 매칭펀드 방식 개선

- 재정자립도의 격차는 지역간 불균등 발전을 일정하게 반영함. 이에 따라 재정자립도가 낮은 지역의 빈곤율이 높을 가능성이 큼. 지역 빈곤율 통계가 없는 상황에서 지역의 빈곤실태를 간접적으로 확인할 수 있는 것은 기초생활보장 수급자 비율임.

- 재정자립도가 가장 낮은 전남이 기초생활보장 수급자 비율은 가장 높으며, 국고에 대한 지방비 부담액이 3위를 차지함. 이는 그만큼 재정력이 부족한 지방자치단체의 독자적인 복지사업 예산을 감소시키는 결과를 초래하며, 전체 주민에 대한 복지 서비스의 축소를 가져오게 됨. 이것은 기초단체의 경우도 마찬가지임.

- 지방자치단체의 재정자립도 격차 때문에 복지대상자가 많은 지방자치단체의 지역재정 악화요인을 줄이고, 지방자치단체의 독자적인 복지사업 예산을 늘리기 위해 국고보조사업 중 특히 취약계층에 대한 소득지원과 관련한 사업은 현행의 매칭펀드 방식을 개선할 필요가 있음. 사업의 성격에 따라 전액 국비 사용, 차등보조율 적용 등의 방식이 가능함.

- 대표적으로 국민기초생활보장사업은 국민생활최저선을 보장하기 위한 것이므로 지방자치단체의 부담을 줄이기 위해 이와 같은 방식을 적극적으로 모색해야 함.

<표> 차등보조율 법적 근거

관련 법률	조항
국민기초생활보장법 제43조(보장비용의 부담구분)	“시․도 및 시․군․구의 수급자 분포 및 재정자립도 등을 고려하여 국가부담 비율, 시․도 부담비율, 시․군․구 부담비율을 차등하여 적용할 수 있다.”
보조금의예산및 관리에관한법 제10조(차등보조율의 적용)	“기획예산처장관은 매년 지방자치단체에 대한 보조금예산을 편성할 때에 필요하다고 인정되는 보조사업에 대하여는 당해 지방자치단체의 재정사정을 감안하여 기준보조율에 일정률을 가감하는 차등보조율을 적용할 수 있다.”
보조금법시행령 제5조(차등보조율의 적용기준등)	“기준보조율에 일정률을 가산하는 차등보조율(이하 “인상보조율”이라 한다)은 기준보조율에 20퍼센트, 15퍼센트, 10퍼센트를 각각 가산하여 적용하고, 기준보조율에 일정률을 차감하는 차등보조율(이하 “인하보조율”이라 한다)은 기준보조율에 20퍼센트, 15퍼센트, 10퍼센트를 각각 차감하여 적용”
지방재정법시행령 제26조(지방자치단체가 부담할 경비의 종목 등)	“시․도지사는 제1항의 규정에 의하여 행정자치부령이 정한 부담비율(이하 “기준부담률”이라 한다)에 불구하고 시․군․자치구의 재정형편상 필요하다고 인정하는 때에는 기준부담률외에 따로 추가부담을 할 수 있다.”

○ 지방자치단체의 복지정책역량․복지마인드 강화를 위한 대책 마련

- 현재 대부분의 지방자치단체는 독자적인 복지정책을 수립하기 위한 정책역량과 마인드가 부족함. 사회복지분야 국고보조금 지방이양시 발생할 수 있는 문제점도 많은 경우 이런 점에 기인함.

- 지방자치단체의 복지역량 강화를 위한 교육, 인력 지원 등 다양한 방법을 모색할 필요가 있음.

- 지방자치단체의 독자적인 복지계획 수립을 의무화하고, 지방자치단체의 복지사업에 대한 평가를 통한 인센티브 제공 등으로 지방자치단체의 복지사업 강화를 유도해야 함.

□ 자치복지 강화 : 지방자치단체의 역할을 획기적으로 전환해야

○ 지방자치단체는 지역 주민의 삶의 질을 높이는 지역복지기능을 주된 존재 이유로 삼아야함. 이를 위해서는 각 지역 특색에 맞는 구체적인 지역복지계획을 세우고 집행해야함. 특히, 지방자치가 확대될 때 우려되는 자치단체장의 권력 남용을 막기 위한 지방의회의 활동 강화와 주민의 참여가 전제되어야 함.

※ 스웨덴 사례

- 스웨덴의 지방자치단체는 가장 작은 단위인 시정부 혹은 기초자치구 정부와 군정부 혹은 광역자치구 정부가 있음. 기초자치구는 현재 289개로서, 그 주요 기능은 주민에 대한 사회복지서비스 제공임(대학을 제외한 모든 교육 제공, 아동보육, 생활보호, 장애인복지서비스, 노인복지서비스, 가족상담, 환경 및 공중보건 등을 제공).

- 1997년, 기초자치구 예산의 70% 이상을 주민복지와 밀접한 관련이 있는 부분에 쓰고 있음(사회복지서비스 지출비의 비율 40%, 교육에 대한 지출 27%, 환경 및 보건에 대한 지출 5∼6%).

- 1998년, 기초자치구의 피용자 중, 노인복지 및 보건 33%, 보육 18%, 그리고 교육 22%, 행정담당 9%임.

- 현재 2개의 지역자치구를 포함하여 20개로 이루어진 광역자치구 정부는 지역주민들에 대한 의료서비스 제공을 주로 담당함. 광역자치구 정부는 1997년 현재 총예산의 85%를 지출, 이 가운데 지방세 수입이 77%, 국고보조금이 9%, 의료서비스 이용자 부담분이 4%를 차지. 의료서비스 제공 외에도 교육 및 문화활동 지원 등의 업무 담당함.

○ 주민자치 강화

- 지방분권과 자치의 대전제는 주민자치의 강화임. 주민들이 지방권력을 감시하고 견제하며, 지방자치단체의 의사결정에 직접 참여할 수 있는 제도적인 장치를 만드는 것이 중요함.

① 주민소환제도, 주민투표제도, 주민소송제도, 주민감사청구제도의 실질적 강화

- 주민투표제도는 1994년 3월 지방자치법 개정시 주민투표제 근거 마련 후 후속법률이 미제정 되었다가 2003년 정기국회에서 주민투표법을 제정하였고 2004년 7월부터 시행됨. 2004년 12월 29일 지방자치법 개정을 통해 주민소송제도 역시 도입되었고, 주민감사청구제도가 일부 개선됨. 그러나 주민소환제도는 아직 도입되지 않았음.

- 주민투표제도는 투표의 대상에서 예외사항을 광범위하게 인정하고 있고, 국가의 중요한 정책결정사항에 대해서는 중앙행정기관만이 주민투표를 요구할 수 있게 하여, 주민의 의견 수렴이 형식적이 될 가능성이 크고, 여전히 실현이 힘든 주민투표 청구인 숫자를 제시하고 있음. 그 결과 주민투표제도는 형식적인 제도가 되어 그 실효성을 담보하기 힘들게 됨.

- 주민소환(recall) 제도는 지방자치단체장이나 지방의원이 각종 비리나 부정을 저지르거나 주민들의 삶의 질을 악화시키는 전횡을 자행하는 경우에 임기중이라도 주민들의 투표로 그 직에서 해임시킬 수 있는 제도임. 아직 도입되지 않았으며, 단체장과 지방의원들의 비리와 부정이 끊이지 않는 상황에서 조속한 도입이 필요함.

- 주민소송제도는 지방자치단체의 위법한 재무회계상의 행위에 대해 주민이 소송을 제기할 수 있게 함으로써 ‘주민에 의한 예산통제’를 가능하게 하는 제도로 2006년부터 시행 예정임.

- 주민감사청구제도는 지금까지 청구권자의 숫자에 제한이 많아 제도의 적극적인 활용이 어렵다는 비판이 제기되어왔음. 이에 대해 지방자치법 개정으로 연서가 필요한 주민수를, 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하던 것을, 시․도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시․군․구는 200명을 초과하지 않는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 개선됨.

② 참여예산제 실시

- 참여예산제는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표(예산참여시민위원회)의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 동의의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도임.

- 현재 정부혁신·지방분권위원회가 작성한 참여정부지방분권 추진 로드맵에서 참여예산제도 도입계획을 밝히고 있고, 재정·세제개혁 로드맵에서도 마찬가지로 재정운영과정에 대한 국민참여 확대 방안의 일환으로 참여예산제도를 제시하고 있음. 또한 2004년도 지방자치단체 예산편성기본지침에서도 주민참여형 예산편성제도의 정착을 제시하고 있음.(현재 지방재정법 개정안 제40조(지방예산과정에 주민참여) 입법 발의: 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다)

- 법률정비 필요 : 지방재정법 시행령 추가 검토를 통해 참여예산의 실효성을 높일 수 있도록 관련 법, 시행령, 지자체 조례의 개정과 제정을 고려해야 함. 또한 지방교부세 등의 중앙재원의 지자체에 배분함에 있어 지자체별 참여예산의 실천정도가 중요한 배분기준으로 선정하여 지자체에 참여예산에 동기를 부여하는 방안(법개정)도 고려해야 함.

- 투명성 지수 개발 : 예산 투명성 확보의 핵심기제를 정보의 공개와 참여라고 했을 때, 지방의회와 일반시민에 대한 정보공개와 참여 정도를 투명성 지수로 개발하여 지방재정분석·진단에 활용하고, 중앙재정 배분기준으로도 사용하는 방안 모색할 필요 있음.

- 실천활동을 통한 참여예산의 유의미성 경험 필요: 미흡한 수준이지만 참여예산 관련 법적 근거가 마련되면서 참여예산의 도입 필요성이 점차 확대되고 있음. 그러나 아직 대다수 주민들은 참여예산에 대한 기본적 이해조차도 부족한 것이 사실임. 따라서 참여예산에 대한 실천활동은 관련 법·제도의 정비 요구가 아닌 주민들이 원하는 사업에 대한 예산 배정 요구 투쟁을 통해 참여예산의 유의미성을 직접 경험하는 것이 중요함→지역별로 지역 주민의 여론를 반영한 삭감·증액대상 사업 선정 발표하는 등의 방법이 있을 것임. 현재 지자체 자주재원의 부족 등을 고려하여 참여예산의 대상은 예산 전체가 아닌 투자사업 중 자체사업을 중심으로 진행될 수밖에 없을 것임.

- 원칙(재정민주주의)과 현실(지자체 자주재원 부족, 시민들의 예산 이해 수준 저조, 역할 및 권한 축소에 따른 지방의회와 행정조직의 저항 가능성 등) 괴리를 극복할 수 있는 방안 모색 필요. 예컨대 주민들의 복지마인드가 부족한 상황에서는 오히려 참여예산제가 지역복지예산을 증가시키기보다 지역경제개발예산을 증가시킬 가능성도 있음.

○ 지방의회의 전문성 및 활동 강화

- 현재 지방의회의 주요업무는 조례 제정과 행정 감사 및 예산 심의임. 앞으로 지방의회의 전문성과 활동을 대폭 강화하여, 지방자치단체장이 전횡을 휘두르지 않고 제대로 된 지방자치를 실시할 수 있도록 감시, 통제, 지도할 수 있도록 해야 함. 특히 주민들에 참여에 의한 직접 민주주의는 한계가 있기에, 의회의 활동은 매우 중요할 것임.

- 예산에 대한 심의 기능 강화, 자치입법권 강화(수정 및 추가) : 현재 지방의회는 예산심의기능이 있기 때문에 예산에 대한 결정권한을 형식적으로는 가지고 있음. 그러나 집행부의 예산편성과정이 불투명하여 지방의원들에게도 공개하고 있지 않음. 서울의 경우 부서별 예산요구서도 비공개임. 이에 따라 서울의 경우 1주일만에 18조원에 이르는 예산을 심의해야 하나, 물리적으로 어려울뿐더러 지방의회의 예산심의기능을 위한 전문성이 부족하기 때문에 집행부에 대한 견제 기능을 제대로 발휘하기 어려움. 지방의회의 예산 심의 기능을 강화하기 위해서는 지방자치단체의 예산 편성 과정에 대한 공개를 의무화해야 함. 또한 지방의회의 예산 심의 구조도 개선하여 비공개로 진행되는 계수조정소위를 공개하는 등 투명성을 강화해야 함.

- 향후 지방의회의 활동을 확대하는 것도 중요하지만, 이를 제대로 감시 감독하기 위한 지방의회 의원들의 전문성 확보도 매우 시급한 문제임. 지방의원들의 전문성 확보를 위해서는 첫째, 지방의회내에 의원들의 조례발의, 예산분석을 지원할 수 있는 전문부서 설치. 둘째, 유급 정책보좌관 신설 등이 필요하며, 관련 교육 시스템을 체계적으로 구축해야 함.

- 이와 함께 지방의회 조례제정의 폭을 확대하고 행정감사를 강화해야 함. 감사 결과 중대한 결함이 발견된 업무에 대해서는 권고를 넘어서는 탄핵 등의 권한을 주는 방안에 대해서도 논의할 필요가 있음. 또한 의회의 활동을 보좌하는 의회 사무국의 인사권을 지방자치단체장에게서 독립시킬 필요가 있음.

○ 지역사회복지협의체(공공․민간 복지네트워크 구축) 강화와 시민사회단체의 적극적 대응 필요

- 지역사회복지협의체는 시․군․구 내 공공․민간의 복지공급자․수요자간의 연계․협력기구로 2003년 법제화되어 2005년 7월에 실시 예정임.

- 지역사회복지협의체가 제대로 역할하기 위해서는 관에 의해 일방적으로 주도되거나, 민에 의해 주도되는 가운데 관이 무관심한 상황이 발생해서는 안됨. 민관이 적절한 긴장관계를 유지하면서도 상호 보완하는 관계가 형성되어야 함. 이를 위해서는 지역사회복지협의체가 단순한 심의기능을 넘어서 지역복지의 방향과 계획 전반을 입안, 조정할 수 있는 권한이 보장되어야 함.

- 그러나 지역사회복지협의체가 지역 유지들의 모임으로 전락할 우려도 있음. 속칭 복지마피아라 불리는 토호세력이 지역사회복지협의체를 자신의 세력을 키우거나 치부의 수단으로 삼을 가능성도 무시할 수 없음

- 지역사회복지협의체가 보일 수 있는 문제점들을 막기 위해서는 건강한 시민사회단체들이 적극적인 관심을 가지고 지역사회복지협의체에 대한 견제, 감시, 참여를 해야함.

□ 지역복지운동의 강화 : 지역을 바꾸자!

- 주민자치의 강화, 지역복지의 강화는 전적으로 지역복지운동이 얼마나 활발하게 전개되느냐에 달려 있음.

- 지금까지 지역복지운동은 극히 일부 지역에서 부분적으로 이루어졌으며, 지방자치단체의 복지수준과 지역의 복지 자원이 열악한 시․군 단위의 지역복지운동은 일부를 제외하고 거의 없다시피함.

- 향후 전국적 차원에서 지역복지운동을 활성화해야 하며, 전국적인 조직을 갖춘 민주노동당의 역할과 책임이 매우 큼.

- 지역 차원에서 복지 관련 단체뿐 아니라 건강한 시민사회단체들이 연대하여 지역 차원의 복지운동을 통해 빈곤문제 해결을 위한 지방자치단체의 변화, 궁극적으로 지역 자체의 변화를 위한 운동에 돌입해야 함.

- 또한 지역복지운동의 전국적 네트워크를 적극적으로 발전시켜야 함. 예를 들어 전국적 지역복지운동 네트워크의 주도하에 지방자치단체의 복지 예산과 정책을 비교, 평가하여 그 결과를 공개함으로써 중앙 정부와 지방자치단체의 책임성을 부각시키고 지역복지의 확대에 실질적인 기여를 할 수 있을 것임.

17. 사회복지제도의 지방이양

1) 2005년 사회복지제도 지방이양의 주요 내용

□ 주요 경과

○ 노무현 정부는 지방분권을 12대 국정핵심과제로 선정

○ 2003년 4월 7일 대통령 소속의 ‘정부혁신지방분권위원회’ 설치

○ 2004년 1월 16일 지방분권특별법 시행에 따라, 『지방분권 로드맵』과 지방분권특별법상 『분권추진과제』 선정

- 2003년 7월 4일 『지방분권 로드맵』을 발표(7대 분야, 20대 과제)

- 2004년 3월 25일 지방분권 과제 분야별․연도별 세부추진계획 선정(7대 분야, 47개 세부과제)

○ 2004년 7월 ‘정부혁신지방분권위원회’ 지방이양사업 확정

○ 2004년 11월 9일 ‘지방분권 5개년 종합실행계획’ 수립․시행

- 행정자치부와 정부혁신지방분권위가 협의하여 47개 분권 과제별, 연도별,세부추진계획 확정․시행

○ 2005년 1월 1일부터 지방이양 시작

□ 법적정비 일정

일시	법률명	내용
2004.01.16	지방분권특별법 제정	-국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고 지방분권의 기본원칙·추진과제·추진체계 등을 규정 -법의 유효기간을 시행일부터 5년간으로 함(부칙 제2항).
2004.01.29	지방양여금법 폐지	- 2005.01.01 시행
2004.12.30	지방교부세법 중 개정법률안 제정	- 지방이양 사업을 추진하기 위한 재원을 지방교부세로 이전하기 위해, ‘분권교부세’ 신설 및 배분방식 정함 - 5년간 한시적으로 운영한 후 폐지하여, 보통교부세로 통합 운영

□ 국고보조금 정비 방안

- 현재 중앙정부는 부족한 지방재정을 보충해주기 위해 지방재정조정제도를 시행하고 있음. 지방재정조정제도는 크게 지방교부금, 지방양여금, 국고보조금제도로 나뉘어짐.

- 그러나 정부는 지방재정조정제도의 국고보조금이 전체 이전재원의 20% 이상을 차지하면서 지방의 재정운영 자율성을 제약한다고 보고, 재정분권의 첫 시작으로 ‘국고보조금 사업의 일괄정비’ 추진하였음.

※ 중앙정부의 각 부처가 지방을 통제하는 수단으로 이를 활용하고, 지방은 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향이 나타나고 있다고 지적함.

<그림> 2004년 기준 세입구조

- 국고보조금의 정비 방안은 크게 세가지로 나뉘어짐. 지방사무 성격이 강한 복지나 SOC, 교육 관련사업이 높은 비중을 차지하는 것은 지방이양하고, 지역개발성격이 있는 사업은 국가균형발전특별회계로, 국가정책과의 연계성이 강한 사업은 보조사업으로 남기겠다고 함.

<표> 국고보조금 정비 방안

정비 방안	주요 특징
지방이양	지방사무 성격이 강한 복지, SOC, 교육 관련 사업이 높은 비중을 차지
균특사업	지역개발 성격이 강한 SOC, 농림, 문화관광, 산업 관련 보조사업이 대부분
보조사업	국가정책과의 연계성이 강한 복지, 농림, 환경 관련 사업이 높은 비중을 차지

<그림> 분권의 강도

현행 (’04예산)		보조사업 (12.7조원, 533개) 100%
’03년 11.4조원			⇩
		지방이양 (149개) 27.95%	균특사업 (127개) 23.83%	보조사업 (257개) 48.22%
정 비 방 안
		강 ←	분권의 강도	→ 약

□ 지방이양사업 규모

○ 지방이양 전체 규모

- 현재 총 533개의 국고보조사업(12.7조) 중에서 142개 사업(9580억원)이 지방이양되었음.

- 지방이양 대상사업 142개 중 보건복지부 사업은 67개로 제일 많으며, 그 다음은 문화관광부 사업 24개, 해양수산부 사업 16개 사업 등임.

<표> 부처별 지방이양 대상사업                             (단위 : 개, 백만원)

부처	지방이양사업		'04년예산
	사업수	예산	국고보조금
복지부	67	595,854(62.2)	49,368
재경부	-	-	21
교육부	-	-	1,544
외교부	-	-	115
국방부	-	-	81
행자부	4	74,157(7.7)	5,703
문광부	24	35,628(3.7)	4,280
농림부	9	22,216(2.3)	16,216
산자부	-	-	4,858
환경부	5	9,046(0.9)	4,515
노동부	1	6,092(0.6)	187
여성부	2	7,532(0.8)	4,199
건교부	-	133,078(13.9)	24,109
해수부	16	15,679(1.6)	2,839
보훈처	1	6,378(0.7)	64
경찰청	-	-	476
문화재	2	41,032(4.3)	2,313
농진청	9	10,237(1.1)	694
산림청	2	1,120(0.2)	3,392
중기청	-	-	1,590
식약청	-	-	3
인권위	-	-	0.4
합계	142	958,049(100%)

○ 보건복지부 지방이양 대상 사업

- 대부분의 사회복지사업은 국고보조사업으로 중앙과 지방의 매칭펀드 방식에 따라 이루어짐. 그래서 국고보조사업을 정비하겠다고 했을 때, 필연적으로 사회복지사업이 주대상이 될 수 밖에 없음.

- 지방이양된 사회복지 사업 67개의 예산은 총 5,988억원임. 이는 노인, 장애인 등 사회적 약자들에 대한 사회적 서비스를 일컫는 사회복지 서비스 분야에서는 41%가 지방으로 이양되는 것이며, 이는 전체 사회복지서비스 재정의 54%에 해당함.

- 현재 지방이양된 사업 67개 중, 장애인복지 분야는 24개이며, 노인복지분야는 13개, 아동복지 분야는 11개이며, 여성복지 3개, 노숙인복지 2개, 기타복지 6개, 보건 분야는 6개에 해당됨.

<표> 지방이양 대상 사회복지사업

영역		사업명
기초생활 보장(2개)		(1)지역봉사사업 (2)사회복지전담공무원인건비
취약계층 지원	장애인 복지 (24개)	(3)장애인복지관운영 (4)장애인재가복지센터운영 (5)장애인주간보호시설운영 (6)장애인주간보호시설운영 (7)공동생활가정운영 (8)의료재활시설운영 (9)장애인체육관운영 (10)시각장애인심부름센터운영 (11)시각장애인재활지원센터운영 (12)청각장애인(수화통역센터운영) (13)정신지체인(자립지원센터운영) (14)장애인해피콜봉사센터운영 (15)장애인특별운송사업 (16)편의시설설치시민촉진단 (17)청각장애아동달팽이관수술 (18)여성장애인가사도우미 (19)장애인생활시설운영 (20)장애인직업재활시설운영 (21)장애인복지관기능보강 (22)장애인체육관기능보강 (23)장애인지역사회재활시설차량 (24)장애인생활시설치과유니트 (25)지체장애인편의시설센터운영 (26)장애인정보화지원센터운영
	노인복지 (13개)	(27)경로당운영 (28)경로당활성화 (29)경로식당무료급식 (30)저소득재가노인식사배달 (31)노인건강진단 (32)치매상담센터운영 (33)노인일거리마련사업 (34)지역사회시니어클럽운영 (35)재가노인복지시설운영 (36)노인시설운영 (37)노인복지회관신축 (38)노인복지회관운영 (39)재가노인복지시설개보수
	아동복지 (11개)	(40)아동시설운영 (41)결연기관운영 (42)입양기관운영 (43)아동보호전문기관운영(44)가정위탁지원센터운영 (45)소년소녀가장지원 (46)가정위탁양육지원 (47)퇴소아동자립정착금 (48)결식아동급식 (49)아동보호전문기관설치 (50)결연기관PC구입비
	여성복지 (3개)	(51)모자복지시설운영 (52)모자복지시설퇴소자자립정착금 (53)미혼모중간의집운영
	노숙인 복지 (2개)	(54)노숙자보호 (55)쪽방생활자지원
	기타 (6개)	(56)사회복지관운영 (57)재가복지봉사센터운영 (58)사회복지관기능보강 (59)업무보조공익요원인건비 (60)공익근무요원인건비 (61)푸드뱅크 운영 장비 지원
보건의료 (6개)		(62)정신요양시설운영 (63)사회복귀시설운영 (64)중소도시보건소신축 (65)공공보건인력개발 (66)공공보건사업 (67)대도시방문보건사업

2) 사회복지제도의 지방이양시 문제점

□ 사회복지사업은 지방정부의 정책 우선 순위에서 밀려나거나 왜곡될 수 있음.

- 지방정부는 관할지역의 경제성장을 최고의 목표로 중시하는 속성을 지니고 있어, 사회복지 예산 수립과 집행의 자율성이 확대될 경우 복지정책이 우선 순위에서 밀려날 가능성이 있음.

- 재선을 염두에 두어야 하는 자치단체장은 주민 여론에 민감할 수밖에 없으며, 대중들의 사회연대적 마인드가 부족하고 경제위기가 심화되는 과정에서 복지정책이 개발정책에 밀려날 가능성이 매우 큼.

- 그렇지 않더라도 장기적 계획없이 생색내기식으로 복지예산을 집행할 가능성도 많음. 눈에 안 보이는 저소득층 혹은 빈곤층을 지원하기보다 ‘거대한 복지관’을 하나 지어놓는 것으로 대신할 수도 있음. 복지관이 몇 개 있느냐가 그 지역의 사회복지 수준을 말해 주는 것이 아님에도 불구하고, 지방정부는 양적인 사회복지 정책을 펼칠 가능성이 있음.

□ 취약계층에 대한 사회복지 서비스 사업 추진이 곤란할 수 있음.

- 지방이양되는 분야가 장애인 등 취약계층과 관련된 경우가 많다는 점에서 매우 우려되는 지점임.(장애인복지사업의 경우 총 42개 중에서 26개가 지방이양대상 사업이며, 사회복지시설의 대부분이 지방이양 대상 사업임)

- 장애인․노인 시설은 지역 주민들이 기피하는 혐오시설에 속함. 일례로 1997년 서울 일원동에 정서장애아 특수학교인 밀알학교 건립이 추진되었을 때 주민들은 동네 아파트 가격이 떨어질 것이라며 공사장에 천막을 치고 법원에 소송을 내면서 격렬히 반대함. 2001년도 대전 중구 산성종합 복지관이 세워질 때는 혐오시설이라는 이유로 출입정문이 큰 도로쪽이 아닌, 출입이 많지 않은 도로쪽으로 생기기도 했음. 2003년에는 서울 종로구에 있는 서울맹학교의 이전에 대해, 학부모회측에서는 등교거부운동을 펼침. 또한 2004년 9월 현재에도 부산에서는 장애인 복지관을 지하철역 맞은편에 건립하기로 했다가 일부 주민들과 구의회의 반대로 난관에 부딪혔음. 이제는 국민임대주택까지 혐오시설에 속함.

□ 지방정부와 지역토호세력과의 결탁

- 현재 지방정부와 지역 토호(기득권)세력과의 결탁은 매우 큰 문제임. 복지 관련 단체들의 로비활동에 따라 지방정부 예산이 분배될 경우, 특정 집단에게 유리한 복지정책이 수행될 우려가 있음. 이는 예산의 많고 적음과 상관이 없는 문제로서, 청각장애인 시설인 에바다에서 일어난 비리 사건이 대표적인 예임.

- 지금도 사회복지시설을 이용해 시설장들이 각종 비리를 저지르면서 경제적 이익을 취하는 경우가 심심찮게 드러나고 있으며, 대부분의 지방정부가 오히려 토호세력과 결탁하거나 소극적인 자세를 취하는 경우가 많음. 이에 대한 근본적인 개선안을 마련해야 함.

□ 지역별 재정자립도의 격차가 지역간 복지예산, 복지수준의 격차로 연결될 수 있음.

- 지역별 재정자립도의 격차는 쉽게 서울의 강남과 강북의 차이를 보아도 알 수 있을 정도로 매우 심각한 문제임. 이에 대한 고려없이 정책과 예산이 지원된다면, 재정자립도가 높은 곳은 질높은 사회복지서비스를 제공할 수 있을 것이며, 재정자립도가 낮은 곳은 질낮은 사회복지서비스를 제공할 수밖에 없음. 더구나 재정자립도가 높은 곳보다 낮은 곳이 일반적으로 사회복지 수요가 많기에 더 큰 문제점 유발될 수 있음.

<표> 지방자치단체의 재정자립도 현황                               (단위 : %)

구 분	특별시	광역시	도	시	군	자치구
평 균	95.1	70.2	39.4	46.8	18.8	43.2
최 고 (단체명)	95.1 (서울)	74.4 (대구)	75.8 (경기)	95.8 (과천)	57.0 (울주)	92.6 (서울중구)
최 저 (단체명)	－	58.1 (광주)	14.0 (전남)	13.5 (나주)	7.2 (신안)	20.4 (광주남구)

□ 지방 정부의 복지마인드 부족

- 사회복지가 잘 되어 있다고 평가받는 부천시의 경우에도, 사회보장비는 15.4%에 불과하며, 그 중 국가 보조가 아니라 시의 직접 사업에 대한 사회보장비는 3.4%에 그치고 있음. 그나마 있는 사업들은 대부분 국가에 의한 강제에 의해 사회복지사업이 전개되고 있는 실정임.

- 지방정부의 사회복지과는 한직으로 여겨지고 있으며, 담당 공무원들 역시 사회복지 문가(사회복지전담공무원 제외)보다는 비전문가가 훨씬 많음. 현재 사회복지 일선인 읍, 면, 동에서 기초생활수급자 선정 등의 업무를 수행하고 있는 사회복지전담 공무원을 제외하고, 도나 시에서 사회복지정책을 결정하고 집행명령을 내리는 공무원은 총 4,681명임. 그러나 이 중 사회복지사 자격증 등을 소지한 전공자가 4.4%에 그치고 있으며, 인천과 전남의 경우는 사회복지 전공자가 전무한 상태. 이런 상황에서 사회복지 서비스가 제대로 수행될지는 의문임.

□ 분권 교부세의 신설과 관련한 문제

- 정부는 국고보조금사업 중 자치단체로 이양하는 사업에 대한 재정보전을 위해, 이에 해당되는 재원을 지방교부세로 이전하며 새로이 분권교부세를 둠. 교부세 법정율을 내국세 총액의 18.3%에서 19.13%(0.83%p 인상)로 상향조정함. 즉 분권교부세는 내국세의 0.83%에 해당되며, 이는 국고보조금이양 대상인 149개 사업 9,581억원 중 8,454억원에 해당되는 재원임. 나머지 1,127억원은 담배소비세 인상분을 활용하기로 되어 있음. ’05년도 담배소비세 인상에 따라 4,200억원의 세수가 증가할 것으로 추계됨. 분권교부세의 운용기한은 ‘05년~’09년(5년간)까지이며, 2010년 이후 폐지하여 보통교부세로 통합하기로 되어 있음. 재원은 당해 자치단체에 직접 교부하게 되어 있음.

- 분권교부세의 경우 지난 5년간의 사업 예산을 기준으로 확정한 예산임. 문제는 작년까지의 기준이기 때문에, 2005년 이후 새롭게 시작되는 사업의 경우 추가적으로 예산 지원을 할 수 없으며, 기존의 사업을 확대 운영할 경우에도 예산 추가 반영이 되지 않음. 또한 물가 인상률 역시 반영될 수 있는지는 미지수임. 예를 들어 사회복지시설의 경우 새롭게 시설을 확충하여 운영할 경우 분권교부세에 시설 운영비가 포함되어 있지 않기 때문에 지자체에서 자체 예산을 100% 확보해야 함. 이럴 경우 재정자립도가 낮은 지자체는 사업을 기피하거나 축소시킬 우려가 있음. 반면에 복지예산에 너무 많은 지자체 예산을 사용하느라, 꼭 필요한 다른 사업을 하지 못할 우려도 있음.

- 또한 중앙정부의 재정적 소요가 필요한 복지사업에 지방재정인 담배소비세 인상분을 활용하겠다는 것 역시 문제가 있음. 즉 2004년까지는 100% 중앙재정에서 지출되었던 것을, 2005년에는 80%만 중앙에서 재정지원을 하겠다는 것이고, 나머지 20%는 지방재정으로 충당하겠다고 하는 것임. 결국 재원이 부족한 자치단체의 복지예산 감소를 불러 일으키는 요인이 됨.

3) 사회복지제도의 지방이양사업의 세부 검토내용

□ 지방이양된 사회복지 사업에 대해 지방이양시 어떠한 문제점과 과제가 제기되는지 간략히 검토해 봄. 이를 통해 지방이양에 대한 판단여부를 끌어낼 수 있을 것임.

사업명	문제점 및 과제
장애인복지관 운영	․2005년~2009년에 이르는 중기 재정 소요전망을 보면, 운영비 단가 04→05년 5% 인상, 호봉승급분 반영, 06→09년 매년 5% 증가 등을 예상하고 있음. 여기에 따르는 재정 지출은 전국적으로 통일된 기준을 가지고 진행되어야 함. ․장애인 복지관, 주․단기보호센터, 장애인체육관 등 다른 여타의 제도와 함께 연계되어 운영될 필요가 있음.
장애인 주단기보호시설운영	․장애인 수발로 인해 경제적 활동에 제약을 받는 장애인 가정의 보호부담 경감을 통해 재가 장애인의 시설입소를 방지할 수 있음. 최근 맞벌이 부부의 증가로 장애인 주간보호에 대한 욕구가 더욱 급증하고 있음. 제도 시행 초기이기도 하기에 국가적 중점지원이 필요한 사항임. ․향후 시설 정책이 지역사회로의 탈시설정책으로의 변화를 위해 대폭 확충할 필요가 있음. 또한 장애인보호가족의 경제적인 어려움으로 인한 기초생활보장대상자로의 전락에 따른 국가재정의 손실과 가족해체의 위기 사전 예방. ․현재 지역사회재활시설 종사자 보수지급기준(평균 4급5호봉 16,000천원*3인)을 적용할 때, 인건비를 제하고 나면 운영비 및 재활사업비로 활용할 수 있는 예산이 전무하며, 해당 인력의 전문성 확보를 위해서는 장기근속을 유도해야 함에도 불구하고 호봉승급이 어려워 신규인력만을 채용해야 하는 악순환이 계속되고 있음. 주간․단기보호시설의 수행사업으로서 이용장애인을 위한 차량운행․재활치료사업․취미생활지원․재활교육지도 등을 수행토록 되어 있으나, 인건비를 제하고 나면, 재활사업을 수행할 수 있는 여건이 되지 않아 시설종사자들의 민원 쇄도. ․따라서
공동생활가정 운영	․탈시설화와 정상화의 흐름에 따라, 대형 수용시설을 최소화하고 지역사회 내에서 자립할 수 있는 소규모 형태의 공동생활가정의 확충이 절실하며, 그 요구 역시 계속 증대되는 시설임. ․시설의 소규모화를 통해 대형화로 인해 발생하는 각종 인권문제, 비리 등을 예방할 수 있으며 장애노인, 장애여성 및 장애유형에 맞는 공동생활가정을 통해 사회통합의 욕구를 해소할 수 있음. ․이는 여타의 제도, 즉 장애인복지관, 장애인주단기시설 등과 연계되어 함께 추진해야 할 정책임. ․제도가 시행된지 얼마 안되었으며, 전문적인 이해를 필요로 하는 정책이기 때문에, 지방으로 이양될 경우 관련 공무원들의 이해부족, 여전히 시설을 선호하는 시설장들의 압력에 부딪혀 제대로 추진되지 않을 우려가 있음.
의료재활시설 운영	․시설 및 재가 장애인들에게 필요한 재활치료와 재활교육을 적시에 제공해야 하는데도 불구하고, 지역으로 이양될 경우 지역의 님비현상 등에 부딪혀 제대로 추진되지 않을 우려가 있음.
장애인체육관 운영	․이 사업들은 장애인 복지관 운영, 장애인 주간 및 단기보호시설 운영, 공동생활가정 운영, 의료재활시설 운영, 정신지체인 지원 사업들과 함께 장애인지역사회재활시설 운영지원 사업에 포함됨. 따라서 동 사업들은 모두 포괄하여 같은 방향에서 논의해야 할 것임. ․현재 장애인 체육활동 지원 정책은 매우 미비한 상황임. 장애인 생활체육의 활성화를 위해 꼭 필요한 정책임에도 불구하고, 지방이양될 경우 님비현상, 이해부족 등으로 인해 제대로 운영이 되지 않을 우려가 있음.
시각장애인지원 (심부름센타 운영)	․요구가 계속 증가되는 시설임. 현재 시청각 장애인을 위한 편의시설은 매우 부족한 상황임. 따라서 향후 시각장애인을 위한 접근권이 제대로 갖춰질 때까지 지속적인 확충 절실함. 그러나 지방이양될 경우, 예산 삭감 우려됨.
수화통역센터 운영	․현재도 수화통역센터는 매우 부족한 상황임. 청각장애인의 일상생활 및 사회참여를 위해서는 지역별로 수화통역센터를 확대 설치하고 수화통역사 지원을 위한 운영비 인상 등이 필요함. 그러나 지방으로 이양될 경우, 예산이 삭감되거나 설치가 안될 우려가 큼.
정신지체인 자립지원센터 운영	․자립생활패러다임의 확산에 따라, 장애인의 자립생활 욕구는 매우 높아지고 있음. 현재 다른 장애유형에 비해 정신지체 영역은 지원정책이나 서비스가 매우 부족한 상황이며 확대가 필요한데도 불구하고, 지방이양시 예산 삭감 우려됨.
장애인 특별운송사업	․특별운송사업은 대중교통수단의 이용이 어려운 장애인에게 사회활동 참여를 위해 필요한 기본적인 서비스로 국가가 책임져서 서비스를 제공해야 함.
편의시설설치 시민촉진단 운영	․편의시설은 접근과 이동을 통한 사회참여를 가능하게 하는 기본적인 인프라로서 장애인, 노인, 임산부, 어린이 등 모두에게 편리한 시설로서 사회발전의 수준을 재는 척도이나 편의시설 설치․확충은 민간에 전적으로 의존할 수 없는 사안으로 정부의 지원이 필요함. 편의시설은 특성상 이동 경로상의 모든 건물, 도로 등 모든 활동 영역에 이어져 설치되어야 효과가 있으므로 법령에 의한 강제와 함께 국민적 인식개선을 위한 지속적인 교육․홍보가 필요함.
청각장애인 인공달팽이관 수술지원	․‘03년 국정감사시 인광와우 수술 후 언어치료를 받지 못할 경우 수술효과를 얻지 못하기 때문에 저소득가정에 대하여 언어치료를 포기하지 않도록 언어 치료비를 지원해 주도록 지적된바 있음. ․우리 사회의 소외계층인 청각장애아동을 대상으로 하는 사업으로, 지방이양시 시술가능대상자 선정 및 시술 기관과의 협조체계구축이 이루어지지 않을 위험성이 있고, 자치단체별 시술단가 차이 등으로 의료기관의 협조를 기대할 수 없음
여성장애인 가사도우미 파견	․여성장애인의 경우 임신출산육아 및 가사도우미 사업을 가장 원하고 있음. 또한 여성장애인을 위한 유일한 특화사업임. 그러나 시범사업으로 운영된지 1년 밖에 되지 않아 제도가 정착되지 않은 상황임. 당분간 국가의 지도 감독 하에, 욕구조사 실시 및 서비스에 대한 정확한 평가를 바탕으로 가사도우미 파견 사업을 확대해야 함. ․지방이양시 사업 축소 및 예산 축소 우려됨.
장애인생활시설 운영	․장애인생활시설의 경우, 시설장이 지역토착세력으로 활동하면서 정치권과 결탁하여, 운영상에 있어 많은 문제가 발생하고 있음. 또한 생활시설자에 대한 인권침해 사례가 끊이지 않고 있음. ․2000년 12월 시설종사자연합회 종사자가 노동부지방노동청에 시설장을 고발→2001년 7월 장애인생활시설 노무관리 지도․점검(87개소 점검→구두개선 43개소, 자율개선 44개소, 검찰고발 4개소), 2002년 11월 서울지법 서부지원, 초과근무수당 미지급을 사유로 약식명령(벌금 250만원 부과: 장애인생활시설 1개소) ․2003년 4월 국회, 예결위에서 장애인시설의 1인당 낮은 지원기준으로 복지수준 미개선 지적 ․2005년 7월 미신고 시설이 신고시설로 전환되는데, 시설장들의 많은 저항이 우려되고 있는 상황임. ․이러한 문제가 계속되는 상황에서 생활시설운영 지원을 지방이양한다는 것은 더욱 많은 문제를 발생시킬 수 있음. 적어도 생활시설을 민주적으로 운영할 수 있는 각종 방안을 마련한 후 지방이양시킬 필요가 있음.
장애인 직업재활시설 운영지원	․정부에서는 장애인 직업재활시설 운영지원을 지속적으로 확대하여 종사자 보수를 ‘09년까지 공무원 수준으로 인상 추진(’05년부터 매년 8% 인상)하겠다고 밝히고 있음. ․외부기관 지적사항 및 평가 결과를 보면, “장애인직업재활시설 평가(보사연, ‘01.10)”에서 보호작업시설의 관리인력부족을 가장 큰 문제로 지적 ․중증장애인을 위한 직업재활시설운영지원의 경우, 지방이양했을시 님비현상으로 인해 사업이 축소될 우려가 있으며, 직업재활시설운영의 경우 다른 여타의 제도와 함께 연계되어 운영될 필요가 있음.
지역사회 재활시설 기능보강	․장애인 신체기능 회복을 위한 ‘체육시설’ 확충(수요 등을 감안 연차적 장애인 전용체육시설 확충, 일반․공공 생활체육시설을 통하여 장애인 및 비장애인이 함께 할 수 있는 통합프로그램 개발 운영으로 체육을 통한 장애인 사회통합 도모). 대통령 선거공약(장애인 실태와 욕구조사에 기초하여 장애인복지시설 이용율이 20~30%가 될 수 있도록 장애인 복지관, 주․단기보호센터, 장애인체육관, 재활병원 등을 확대)
장애인생활시설 치과유니트 지원	․장애인들은 치아 및 잇몸질환이 비장애인보다 높아 체계적인 치과치료가 필요하지만 장비가 없어 자원봉사자들의 무료진료에 의존하였으나, 민간단체의 지원만으로는 한계가 있어 장애인들의 구강보건 관리를 위해 2002년부터 국고지원한 것임. 이를 다시 지방이양시키면, 예산 삭감 및 사업 축소 우려됨.
경로활성화사업	․국고보조사업이 2000년도 시범사업 수준인 44개소로서 시작되었으며, 전국의 경로당 46,269개소 중 450여 개소에 대해서만 동 사업을 참여시키고 있는 실정이므로 향후 일정기간 도안 지역안배를 고려한 사업 확대를 통하여 내실을 기한 후 궁극적으로 지방이양해야 함.
경로식당 무료급식	․경기침체로 무료급식소 이용 급증하나 지원 감소하여 결식자 증가 추세이며, 3년째 국고지원 역시 동결 상태임. 2004년 작년에도 그 부족분은 지자체와 민간에서 추가부담하고 있으나 재정력의 차이로 지자체간 불균형이 심했음.
노인건강진단	․저소득노인들의 국가적 관리로 사회적 부담 및 가족의 의료부담 경감해야 함.
치매상담센터 운영 및 등록환자 지원	․노인인구의 증가에 따른 치매환자가 급증하고 있으며 여성의 사회참여 등 가족관계의 변화로 인해 재가 치매환자를 위한 상담 및 지원 등 실질적 지원체계 필요함. 그러나 상담전문요원의 타 업무 겸임 및 예산 부족 등으로 기능수행 미흡함. 국가가 나서서 치매환자에 대한 사회적 부담을 경감시켜야 함.
노인일거리 마련사업	․노인 일거리 마련 사업은 향후 노인인력운영센터, 지역사회시니어클럽운영 등과 연계해야 사업의 효율성은 물론 노인들을 위한 일자리 창출에 효과적임. 지방이양시 제대로 된 정책 추진은 무리가 있을 것임.
지역사회 시니어클럽운영	․노인의 사회적 일자리 사업에 대한 기본적인 체계가 형성단계에 있으며, 전국적으로는 지역별로 균형있는 사업이 이루어져야 함. ․2004년 설립된 노인인력운영센터와는 기능적 연계체계를 형성하여야 하기 때문에, 운영 및 사업수행에 있어 일정기간 동안은 국가가 주도적으로 실시할 필요가 있음. ․궁극적으로는 지방사업으로서 지방자치단체의 책임 하에 자율적으로 운영되어야 하나, 2001년부터 사업을 시작하여 전국 20개소가 운영 중인 초기 단계이며, 목표로 하고 있는 주요 시군구당 1개소 운영에 크게 못 미치고 있음. 주요 시군구당 1개소가 운영되어 전국적인 인프라가 정착되기까지는 사업 운영에서 원칙과 재량의 체계를 유지하고, 선정에서 지역안배와 공정성을 확보하면서 발전 토대를 형성하기 위해서는 상당기간 동안 국가사업으로 추진하여야 함. 그리고 지방이양도 단계적인 순서를 거치는 것이 타당
재가노인복지 시설 운영지원	․감사원지적사항: 저소득층을 위한 재가노인복지시설의 부족을 지적. 국회 - 국고보조율이 40%로 낮고, 지원단가도 법정인건비에 미치지 못함을 지적하고, 시설의 확충과 단가현실화를 위한 지원확대를 요구. 언론 - 2004년 1월 발생한 독거노인의 자살과 사망후 방치사건을 보도하고, 노인복지시설이 부족함을 지적하고 확충 요구. ․2003년 재가노인복지시설 보호율 4.9%, 예산액은 88억원(참고. 요양시설 보호율 31.5%, 요양시설 예산액 1,518억원) 시설수 절대적 부족 ․인건비 등 지원단가가 비현실적이며, 시설규모, 이용인원 등 실적에 근거하지 않은 지원으로 경쟁 부재와 서비스의 질 낙후되어 있음. 평가 체제의 부재 - 사업자 선정 후에는 별도의 유인 없음 ․국가의 관리 감독 하에, 서비스를 향상시키고, 평가 체제 등 마련해야 함.
노인시설 운영	․치매, 중풍 등 만성질환노인을 보호하기 위한 요양․전문요양시설 등 요양 보호 인프라 충족률이 요양수요 대비 31.5%(2003년 현재)에 불과하여 보건복지부는 ‘노인의료복지시설 10개년 확충계획’에 의거 2011년까지 완전 수요충족을 목표로 단계적으로 확충시켜 나갈 계획임 ․따라서 향후 매년 요양시설 등이 대폭적으로 확충됨에 따라 시설운영비(인건비 및 관리운영비)가 이에 비례하여 대폭 증가되어야 하나 동 업무의 지방이양시 교부금 지원기준이 이를 구체적으로 반영하지 못할 경우 지방에서 시설운영비 확보에 어려움을 겪을 가능성이 있음. ․또한 각 지자체에서 충분한 시설운영비가 확보되지 못할 경우 시설확충 자체를 회피할 수 있어 2007년 공적노인요양보장제도(노인요양보험) 도입 등에 대비한 시설인프라확충계획 자체에 장애요소가 될 가능성이 있음.
노인복지회관 운영	․동 운영지원비는 2004년도 신규로 편성된 사업비로서 그동안 열악한 수준에서의 운영을 정상화하고 사업 수행의 전문성과 체계성을 확보하기 위해서는 상당 기간이 소요됨 ․향후 노인복지회관이 체계나 내용면에서 일정 수준에 도달한 후에 정상적으로 노인복지회관이 지역의 노인복지사업의 구심역할을 할 수 있을 때에 포괄보조를 거쳐 지방이양을 검토하는 것이 타당 ․미국 ; 65년 노인법 제정, 노인복지관을 노인에게 건강, 정신건강, 사회, 영양, 교육서비스와 여가생활의 광범위한 서비스를 조직하고 전달하는 지역사회기관으로 발전 유지시켜 97년 현재 10,419개소가 설치 운영 ․일본 ; 지역의 고령자들에 대한 각종 상담서비스를 계승하고 건강증진, 사회적 교양의 향상, 여가 및 레크리에이션 등 편의서비스를 종합적으로 제공하는 시설로 3종류의 유형으로 00년 현재 2,271개소가 설치 운영
재가노인복지 시설개보수	․2억원의 소액으로 16개 시도에서 개보수 사업을 추진하기 곤란하여 사업신청 부진함. 국가가 책임지고 지원확대해야 함.
아동시설운영	․아동복지시설 운영비는 정부의 지원기준에 따라 전국적으로 통일된 사업비를 지원하는 사업이며, 아직 예산 지원기준이 법정기준에 미치지 못하고 있음 ․시설생활아동에 대한 서비스의 질적 수준 향상이중요한 사업이나 사회적 약자인 아동이 지방재정운영에 미치는 영향이 미미함으로 정부보조금으로 운영 필요
결연기관 운영, 결연기관 PC 구입비	․결연사업은 단지 물질적인 지원사업만이 아닌 가정위탁, 그룹홈 등 가정보호사업과 연계하여 추진해야 함.
입양기관 운영	․동 사업은 전국에 1개소(확인 필요) 있으며, 해외입양아동의 사후관리를 위하여 정보의 공유와 입양아동의 모국 방문시 필요한 정부를 신속하게 제공하는 기관으로 지방자치단체별로 추진하기보다는 정부의 통합 관리가 요구되는 사업임.
아동보호 전문기관 설치, 운영 (아동학대 예방센터)	․아동보호전문기관은 시․도지사가 복지부 장관의 승인을 받아 비영리법인 등을 운영주체로 지정하여 설치토록 아동복지법에 규정하고 있음. 동 기관의 사업은 아동학대 현장조사, 학대 사례의 사후관리 등 업무 특성상 전문성과 신속성, 지속성을 요하므로 아동보호전문기관 운영 주체의 선정과 변경은 신중하게 고려되어야 함. ․또한 아동학대 증가추세에 따라 연차적으로 시․군․구 단위까지 센터를 확충해 나갈 계획임. 전체 아동학대 신고접수 건수의 8.2% 정도는 응급아동학대 사례인데도 불구하고, 아동보호전문기관과 원거리 지역은 피학대아동 발견의 사각지대임(시도별로 1개소씩 운영되어, 전지역을 감당하기 곤란). 상담원 인력 부족으로 인해 부모 교육 및 홍보, 사례관리 곤란(상담원 1인당 평균 64.5건의 사례를 관리하고 있으며, 아동학대신고 건수가 늘어날수록 증가. 아동학대예방사업이 학대받은 아동을 발견하고 격리하는데 치중되어 아동보호 및 치료는 미흡). 따라서 지방이양은 무리가 있으며, 절차에 따라 지정된 운영주체에 운영비, 설치비 지원이 이루어져야 함. ․아동학대에 따른 아동보호전문기관의 확충 및 전문적인 보호, 가해자에 대한 교육 등이 제대로 이루어지기 위해서는 국가가 책임지고 관리 감독할 필요가 있음.
가정위탁지원 센터운영	․가정위탁보호사업의 안정적인 수행 필요 ․가정위탁보호사업은 시․도지사가 복지부 장관의 승인을 받아 비영리법인 등을 운영주체로 지정하여 설치토록 지침으로 정하고 있음. 가정위탁지원센터의 전문성 등 확보를 위해 운영주체의 선정은 신중하게 고려되어야 함. ․가정위탁지원센터는 2003년도에 시작한 신규사업으로 사업의 정상 추진 전까지는 국가 차원의 지도감독이 필요함.
가정위탁 양육지원	․가정위탁사업은 가정이 필요한 보호아동에게 가정을 주기 위한 시책이나 그간 가정위탁 양육 지원이 미흡하여 사업이 활성화되지 못하였으므로 사업의 활성화를 위하여 중앙정부의 적극적인 지원이 필요.
퇴소아동 자립정착금	․아동복지시설 아동은 시설에서의 퇴소를 통해 사회로 첫발을 내딛으면서 일반가정의 아동보다도 더 많은 도움이 필요하나 현재 그 지원수준이 낮아 실질적인 도움이 되지 못하므로 정부 주도하에 지속적인 관심과 아동의 건전육성을 위한 전국적․통일적 지원체계의 확립이 필요한 사업임.
결식아동 급식 지원	․2005년 올해 초 결식아동에게 지원하던 급식도시락이 부실해 파동을 일으켰던 것처럼, 지방이양됐을시 지역에 따라 편차가 크고 소홀히 다루어질 위험이 큼. 결식아동이 늘어나고 있는 상황에서 국가가 체계적이고 지속적으로 관리감독해야 함.
모자복지시설 운영	․모자복지시설 운영비는 정부의 지원기준에 따라 전국적으로 통일된 사업비를 지원하는 사업으로 지방의 재정상황에 관계없이 시설입소자에 대하여 균등한 복지서비스를 제공하기 위해서는 현재의 정부 보조금에 의한 운영체계 유지 필요
미혼모중간의집운영	․시범사업으로 운영된지 얼마 되지 않아 제도가 정착되지 않았음. 당분간 국가 관리 필요.
노숙자보호	․2004년 현행 114개 노숙자쉼터 등을 대상으로 연차적으로 사회복지생활시설로 전환예정. 종사자 인건비 등을 사회복지생활시설 기준에 맞추어 소요예산 산출해야 함. 그러나 지방이양시 지자체에 따라 사업기피 우려됨.
쪽방생활자지원	․쪽방생활자보호에 필요한 예산이 부족함. 노숙인 등 쪽방 생활자의 경우, 지자체의 관심 대상에서 멀어질 가능성이 있음. 사업 기피 우려됨.
정신요양시설 운영	․종합적인 정신보건사업 추진을 위한 정책수립 및 지역별 균형예산 편성이 필요하나, 지방이양시 지자체 역량에 따라 운영 수준이 달라질 위험이 큼. ․정신요양시설의 지원수준이 타 시설보다 현격히 낮아 운영비 현실화 필요. 유료 입소자에 대한 생계비 지원 상당액을 운영비에 반영하고 생계비 지원은 불합리하다는 감사원 지적에 따라 2004연도부터 운영비에 반영되었으나 기존 지급되던 생계비 약 60% 반영. 사회복지시설 종사자 처우개선을 위한 인건비 8.1% 및 근로기준법에 정한 각종 수당 현실화 지원 필요 ․지방이양시 시설 투자에 있어 객관성이 떨어지고 지자체장의 역량에 따라 선심성 행정 유발 소지 우려됨
(정신질환자) 사회복귀시설 운영지원	․정신의료기관 등에서 고비용으로 장기 입원하여 있는 환자를 탈원화하고 이들에게 사회적응훈련, 작업훈련 등 재활훈련을 실시하여 재입원을 막고 조기사회복귀촉진을 위하여 2010년까지 시군구별로 1개소씩(242개소) 설치, 운영할 계획임. 시설종사자 인건비 현실화 위한 각종 제수당 반영해야 함. ․외국사례 ; 호주의 경우 중앙정부와 주정부의 역할 분담체계 구축(중앙정부 ; 정신보건관련법 제정, 예산 및 정책목표 수립/주정부 ; 주정부의 정책가이드라인에 따라 정신보건서비스 체계정비 및 종류와 양을 결정하여 민간에게 제공)
푸드뱅크 운영장비 지원	․프랑스에서는 연간 운영비 중 40-50%를 국고 및 지방비에서 지원, 장비구입비 지원, 사무실 및 창고 무료 임대 지원, 프랑스, 독일에서는 취업대책 일환으로 실업자가 푸드뱅크에서 근무하는 조건으로 인건비의 80-100% 지급
지역봉사 사업	․근로의욕 고취로 근로능력을 배양시켜 상위 자활사업으로의 진입을 유도하여 지역봉사 근로참여 대상자를 점차 축소하는 방향으로 하되, 실비지원액은 현실을 반영하여 인상해야 함. 지방이양시 사업 축소 우려됨.
인건비	․2004년 8월말 현재 사회복지전담공무원 현원은 7,102명으로서, 전담공무원 1인당 담당하는 기초보장수급가구는 평균 122가구로 나타남. 인구대비 복지분야 공무원 현원도 12,300명으로 1인당 담당인구가 3,919명임. 영국의 경우 1인당 담당인구가 284명이며, 호주의 경우도 806명임. 현재 사회복지 담당 공무원의 업무량이 과중하여 복지 대상자의 적극 발굴 및 전문적 복지서비스 제공이 힘든 상황임. ․감사원도 2003년 8월 사회복지전담공무원의 적정 배치 방안 마련을 요구하였고, 2004년 국회 대정부 질의에서도 사회복지전담공무원 추가 확충 필요성 언급하였음. ․서비스의 활성화와 질 향상을 위해 인건비 책정은 매우 중요한 기제이며, 전국적으로 일관성있게 추진되어야 함
중소도시 보건소 시설, 장비 현대화	․국가의 체계적 관리 하에서, 보건소 시설 및 장비개선을 통한 장애인, 노인 저소득계층 등 취약계층에 대한 양질의 보건의료서비스 제공 필요. 질병의 조기발견 및 적기치료 유도, 사전예방적 건강증진사업 실시 등을 통한 국민의 건강을 증진시키고, 건강보험재정 안정화 및 국민의료비 절감을 도모해야 함.
공공보건인력 개발	․양질의 보건의료서비스를 제공하기 위해 보건의료 인력에 대한 지속적인 진료활동 의욕 높이기 위한 국가가 체계적으로 전문교육을 실시하고, 신규인력을 양성해야 함.
공공보건의료 기관 보건사업	․의료 사각지대에 있는 계층에 대해 국가가 책임지고 공공보건의료서비스를 제공해야 함. ․공공보건의료부문의 역할 정립 및 보건의료자원의 효율적 활용을 위해 국가가 체계적으로 관리 지도해야 할 필요가 있음.
대도시 방문보건 사업	․인구 노령화, 만성퇴행성질환자 증가, 가족의 노인부양기능 약화 등으로 찾아가는 서비스인 방문보건사업 수요가 급증하고 있으나 현재 공공의료기관 인력부족으로 이를 충족시키지 못함. 이러한 상황에서 지방이양된다면, 저소득 취약계층에 대한 보건의료서비스제공은 축소될 우려가 많음. ․직접 가정방문을 통한 저소득 취약계층 발견 및 필수적 보건의료서비스 제공으로 취약계층에 대한 사회안전망 확보차원에서 국가가 책임져야 할 문제임. ․또한 대도시 방문보건사업은 2003년부터 대도시 지역에 ‘표준모형개발’을 위해 실시하는 시범사업임. 따라서 동 사업을 지방으로 이양할 경우에는 사업 추진이 사실상 불가함으로 시범사업 정착시까지는 현행 유지가 필요함.

□ 사업 성격에 따른 분류 및 검토 의견

○ 사회복지시설 및 기관

- 67개 지방이양대상 사업 중, 사회복지시설 및 기관 운영에 관련된 사업은 총 33개 사업이며, 해당 사업비는 4395억 4천여만원에 해당함. 이는 전체 지방이양대상사업 중 절반에 해당되는 사업수가 되며, 사업비로는 전체 지방이양규모 5958억 9천여만원의 73.76%에 해당하는 액수임. 이제까지 사회복지서비스 등이 대부분 시설 서비스 중심으로 제공되었기에 가져다 주는 필연적 결과임.

- 현재 사회복지시설에 대한 국가정책은 매우 후진적임. 이는 담당 공무원의 사회복지에 필요한 가치관의 부족 및 전문성 부족, 전달체계의 비효율성의 문제도 있으나, 무엇보다도 사회복지사업을 개인의 사적재산 인식하고 비리를 일삼는 사회복지시설장의 문제가 큼.

- 더 큰 문제는 사회복지시설장이 대부분 지역 내 토착세력으로 관련 공무원 등과 유착관계를 보이고 있다는 것임. 사회복지시설에서 문제가 일어났을 때, 대부분의 사회복지 관련 공무원들이 문제를 이미 알고 있음에도 불구하고 문제를 삼지 않거나 오히려 문제에 동조하는 태도를 취하는 등 문제를 악화시키는 경우도 다반사로 일어나고 있음.

- 지역사회 역시 사회복지시설에 대한 문제에 대해 님비현상으로 일관하거나 차별적인 태도로 바라보기 때문에, 사회복지시설 문제를 해결하기 어려운 구조를 안고 있음.

- 사회복지시설 정책은 정부가 중장기적인 접근을 가지고 추진해야 할 상황임. 사회복지시설이 공공성과 민주성을 담보해낼 수 있도록 국가가 책임을 지고 관련 제도 등을 바꾸어내야 할 것임. 또한 시설 내 입소는 원하는 사람에 한해서 선택적으로 이루어져야 할 것이며, 자립생활 및 정상화 방향에 입각하여 시설 이용자들이 지역 사회 내에서 동등한 공동체 일원으로 자립할 수 있도록 해야 함.

- 이러한 문제를 해결하지 않고 지방으로 이양할 경우, 당장 예산 삭감을 물론이거니와 시설 내 비리 문제는 방치되거나 오히려 더욱 심각해질 것임.

○ 경상적 수요와 비경상적 수요

- ‘경상적 수요’란 사업성격상 일정수준의 계속적인 재정수요를 필요로 하는 사업으로 종전 보조금 평균교부액 수준과 이양사업 관련 통계 등을 감안하여 객관적인 산식화가 가능한 사업이며, ‘비경상적 수요’는 매년 자치단체의 사업계획을 심사․지원하는 사업으로서 일률적으로 보조금 평균교부액 수준을 적용하여 배분하는 것이 불합리한 사업을 말함. ‘경상적 수요’에 해당되는 사업은 총 50개 사업이며, 이양규모는 4722억 4천여만원에 해당되며, ‘비경상적 수요’는 총 17개 사업으로 이양규모는 1236억 1천여만원에 해당됨.

- 경상적 수요사업의 경우 사업성격상 일정수준의 계속적인 재정수요를 필요로 하는 사업이기에, 일정 수준의 재정 확보를 위한 필수적 조치가 따라야 함. 그러나 별다른 조치가 없이 지방이양되었기에, 안정적으로 수행되어야 할 사업이 제대로 진행되지 못할 우려가 있음. 신규사업이 경상적 수요에 해당되는 사업일 경우 예산 책정이 되어있지 않으므로 지자체의 경우 심각한 재정 압박을 가질 수 있음. 이는 분권교부세가 이미 지난 2004년까지의 기준으로만 재원이 확보되었기 때문임. 사회복지사업의 확대가 필수적인 상황에서 이에 대한 재원을 어떻게 확보할 것인가에 대한 대안을 마련해야 함. 추가 재원 소요시 지자체의 급격한 비용 부담이 증가될 우려가 있으며, 지자체별로 재정자립도에 따라 심각한 불평등 현상을 초래할 수 있음. 특히 사회복지서비스의 활성화와 질을 향상시키기 위해 인건비 책정은 매우 중요한 기제이며, 전국적으로 일관성있게 추진되어야 하는 문제임에도 불구하고, 올해에만도 1800여명의 사회복지전담공무원을 추가로 뽑겠다고 중앙정부가 약속을 했지만 이에 대한 예산 확보는 전혀 마련되어 있지 않은 상황임. 또한 현재 낮은 인건비, 낮은 시설 지원비 등을 놓고 볼 때 이에 대한 지원 확대는 불가피한데도 불가하고 이를 해결할 수 있는 대안이 없음. 기본적으로 지속적인 물가 인상률을 반영하는 부분이 필요한데도 이를 고려하지 않음.

- 비경상적 수요사업은 신규사업 소요 및 건물 개보수의 경우, 현안 수요에 미치지 못하는 지방자치단체 발생할 것임. 예산 확보를 위해 필요없는 사업을 개발할 우려가 있음.

○ 취약계층 지원 사업

- 지방이양된 총 67개 사업이 모두 취약계층 지원사업에 해당됨. 기초생활보장 관련 2개, 장애인복지 24개, 노인복지 13개, 아동복지 11개, 여성복지 3개, 노숙인복지 2개, 기타 사회복지관 운영 등의 6개, 보건의료 6개 등은 모두 사회적 취약계층을 중심으로 운영되는 사업임(이는 한국의 사회복지의 열악함을 그대로 반영하는 것이기도 함).

- 취약계층에 대한 사업의 경우 지방으로 이양될 경우 지자체장의 의지에 따라 사업이 없어지거나 왜곡될 우려가 많음. 특히 장애인, 아동, 노숙인 등의 경우, 이들이 유권자로 인식될 가능성이 거의 없으므로 지자체의 무관심을 불러 일으킬 수 있음. 또한 님비현상으로 인해 취약계층 복지가 제대로 지역 내에서 추진될 수 있을지는 미지수임.

○ 종합적 검토 의견

- 지방이양대상인 67개 사업을 위에서 살펴본 바에 따라, 지방으로 이양했을시 예상되는 문제점 및 사업성격을 중심으로 8가지 기준을 가지고 각 사업을 종합적으로 분류해 보았음.

- 이러한 8가지 기준은 서로 영향을 주고 받기도 함. 예를 들어, 소외계층 사업으로 선정될 경우 사업 축소가 예상되는 것은 당연함. 중복될 여지가 많으나, 여러 가지 문제점에 대해서 한 번 검토해 보는 의미에서 우선 예상되는 기준을 종합적으로 제시하여 분류하였음.

- 그러나 본 평가는 개인적 의견에 따른 것으로 완성된 평가라고 보기에는 어려우며, 관련 사업의 집행 실적을 추후 지켜보고, 관련 제도를 보완하는 형태로 가야 할 것임.

<표> 기준에 따른 사업별 평가

구분	통일적 기준 필요	제도 도입 초기	사업 축소 우려	인프라 구축	왜곡 가능성	고도의 전문성	소외 계층 사업	지속적 안정성
정신요양시설운영	●		●		○		●	●
사회복귀시설운영	●		●		○		●	●
장애인복지관운영	●		●		○		●	●
장애인재가복지센터운영	●		●	●	○	●	●	●
장애인주간보호시설운영	●	●	●	●	○	●	●	●
장애인단기보호시설운영	●	●	●	●	○	●	●	●
공동생활가정운영	●	●	●	●	○	●	●	●
의료재활시설운영	●		●				●	●
장애인체육관운영	●	●	●	●			●	●
시각장애인심부름센터 운영	○	●	●				●	●
시각장애인재활지원센터운영	○	●	●		○		●	●
청각장애인 (수화통역센터운영)	○	●	●		○		●	●
정신지체인 (자립지원센터운영)	○	●	●		○	●	●	●
장애인해피콜봉사센터 운영	○	●	●		○		●
장애인특별운송사업	○	●	●		○		●	●
편의시설설치시민촉진단	○		●		○		●
청각장애아동 달팽이관수술	○	●	●		○	●	●
여성장애인가사도우미	○	●	●		○		●	●
장애인생활시설운영	●		●		○		●	●
장애인직업재활시설운영	●		●		○		●	●
장애인복지관기능보강	○		●		○		●
장애인체육관기능보강	○	●	●		○		●
장애인지역사회재활시설차량	○		●		○		●
장애인생활시설 치과유니트		●	●		○		●	●
지체장애인편의시설센터운영	●		●	○	○		●	●
장애인정보화지원센터 운영	●	●	●	○	○		●	●
경로당운영	●		○		○		●	●
경로당활성화		●	○		○		●
경로식당무료급식	○	●	●	○	○		●	●
저소득재가노인식사배달		●	●	○	○		●	●
노인건강진단		●	○		○		●	●
치매상담센터운영	●	●	○	○	○		●	●
노인일거리마련사업		●	○	●	○		●	●
지역사회시니어클럽운영		●	○	●	○		●	●
재가노인복지시설운영	●		○		○		●	●
노인시설운영	●		○		○		●	●
노인복지회관신축			○				●
노인복지회관운영	●		○		○		●	●
재가노인복지시설개보수			○				●
아동시설운영	●		○		○		●	●
결연기관운영	●		●		○		●	●
입양기관운영			●		○		●	●
아동보호전문기관운영	●	●	●	●	○	●	●	●
가정위탁지원센터운영	●		●	●	○		●	●
소년소녀가장지원			●		○		●	●
가정위탁양육지원		●	○		○		●	●
퇴소아동자립정착금	○		○		○		●	●
결식아동급식	○		●	○	○		●	●
아동보호전문기관설치	○		○			●	●	●
결연기관PC구입비			○		○		●
모자복지시설운영	●		●		○		●	●
모자복지시설퇴소자 자립정착금			●		○		●	●
미혼모중간의집운영	●	●	●	●	○		●	●
노숙자보호	○	●	●		○		●	●
쪽방생활자지원	○	●	●		○		●	●
푸드뱅크운영장비지원		●	○		○		●
지역봉사사업		●	○				●
사회복지관운영	○		○		○		●	●
재가복지봉사센터운영	○	●	○		○		●	●
사회복지관기능보강			○		○
사회복지전담공무원 인건비	●		○					●
업무보조공익요원인건비	●		○					●
공익근무요원인건비	●		○					●
중소도시보건소신축			○
공공보건인력개발	○	●	○			●
공공보건사업	○	●	○				●	●
대도시방문보건사업		●	○				●	●

주 : 1. ● 표시는 사업 고려시 중시해야 될 부분, ○ 표시는 우려되긴 하나 사업의 주요 성격은 아님.

2. 전국적 기준이 필요한 사업 : 전국적인 통일성을 요하는 사업 매뉴얼의 개발, 관리, 지도 등을 위해서 국가적 차원의 지속적 지원이 필요한 사업

3. 제도도입초기라서 당분간 국가 관리가 필요한 사업 : 지방자치단체의 이해 부족 등으로 인해 제도 도입 초기임에도 불구하고, 정착에 미흡할 수 있는 사업, 신규사업으로 사업이 안정화 단계에 이를 때까지 중앙정부의 지원이 필요한 사업

4. 지방이양시 사업 축소가 우려되는 사업, 즉 지자체의 소극적 접근이 예상되는 사업 : 지방이양시 대상자의 협소, 지방자치단체장의 관심 부족 등으로 인해 다른 사업에 사용할 가능성이 높은 사업, 님비현상 등으로 인해 지역 이기주의가 작용하여 사업이 축소될 가능성이 높은 사업.

5. 전국적 인프라 구축이 필요한 사업 : 지역을 넘어서서 전국적인 인프라를 활용해야 하는 사업

6. 지방이양시 왜곡 가능성이 있는 사업 : 성과 도출에 많은 시간이 걸리므로 본 사업보다 다른 사업에 치중할 가능성이 높은 사업, 생색내기로 인해 질적인 사업보다 양적인 사업으로 확대될 가능성이 있는 사업

7. 고도의 전문성이 요구되는 사업 : 고도의 전문성이 요구되는 사업이라서 지방으로 이양될 경우, 사업에 대한 이해 부족, 관심 부족 등으로 인해 사업이 축소되거나 왜곡될 우려가 있는 사업, 복지서비스간 상호 연계성이 필수적인 특수한 영역이라, 개별적 접근이 불가능하고 종합적으로 추진해야 할 사업.

8. 소외계층에 대한 사업 : 소외계층에 대한 국가의 1차적 책무와 자치단체의 협력을 토대로 일관성있는 정책추진이 필요하나, 지방이양시 자치단체마다 소극적 대응에 따른 지역간 서비스의 불균형 심화가 우려되는 사업, 특히 사회적 소외계층인 장애인, 아동, 노인 등의 경우 정책 결정에 있어서 소외되고, 서비스가 축소될 위험이 있는 사업

9. 지속적인 안정성이 요구되는 사업 : 인건비, 시설 운영 등과 같이 지속적인 지출이 예상되며, 서비스의 활성화와 질 향상을 위해 반드시 지속적인 예산 확보가 담보되어야 되는 사업

4) 사회복지제도의 지방이양의 향후 개선방향

□ 지방의회 역할 강화

- 지방의회의 전문성과 활동을 대폭 강화하여, 지방자치단체장이 전횡을 휘두르지 않고 제대로 된 지방자치를 실시할 수 있도록 감시, 통제, 지도할 수 있도록 해야 함. 특히 주민들에 참여에 의한 직접 민주주의는 한계가 있기에, 의회의 활동은 매우 중요할 것임. 경기도의 경우도 관련 분야 의원을 통해 의회에 지속적으로 문제제기함.

- 그러나 권오성(2003)이 실시한 조사에 따르면, 33개의 지방자치단체 예산 담당자들은 예산최종안이 지방의회에 의해서보다도 지방자치단체장에 의해서 더 큰 영향력을 받는다고 응답함.

<표> 지방자치제에서 예산 최종안에 대한 영향력                     (단위：명)

단위	응답
지방의회	2
지방자치단체장	33
거의 같다	0
합계	35

- 예산최종안에 대한 지방의회의 실질적 심의에 대한 견해에서도 35개의 응답 중 23개의 응답이 실질적인 심의를 수긍하고 있지만, 단지 3개의 응답만이 지방의회의원의 지방예산에 대한 전문성을 인정함으로써 지방의회의 전문성에 대해서는 강한 회의를 나타냄.

<표> 지방의회의 예산심의에 대한 평가                            (단위：명)

만족도	실질적 심의를 한다.	전문지식이 있다.
매우 긍정적	4	0
긍정적	19	3
보통	5	17
부정적	7	15
매우 부정적	0	0
합계	35	35

- 향후, 지방의회의 활동을 확대하는 것도 중요하지만, 이를 제대로 감시 감독하기 위한 지방의회 의원들의 전문성 확보도 매우 시급한 문제임. 지방의원들의 전문성 확보를 위해서는 첫째, 지방의회내에 의원들의 조례발의 및 예산분석을 지원할 수 있는 전문부서 설치가 필요하며, 둘째, 유급 정책보좌관 신설 등이 필요하며, 관련 교육 시스템을 체계적으로 구축해야 함.

- 지방의회의 기능 강화(예산에 대한 감시 권한 강화, 자치입법권 강화): 현재 감사를 실시한다 하더라도 지방의회에서 행사할 수 있는 것은 권고 정도임. 때문에 행정기관에 대한 의회의 감시 통제 기능이 매우 취약함. 지방분권에 의해 지방자치단체의 권한이 강화될 때 이를 감시, 통제하는 지방의회의 기능이 강화되어야 함.

□ 분권교부세 확보 및 사회복지특별회계 신설

- 복지사업의 수행을 위한 재원마련이 현실적인 문제로 대두됨. 지방자치단체의 재원확보는 지방자치의 성패를 가늠하는 것이며 이와 함께 효과적이고 효율적인 재정지출이 함께 병행되어야 함.

- 지역간 불균등한 경제성장으로 인해, 지방세 수입에 의한 지방자치단체의 재정불균형은 매우 심각한 상황임. 그러나 국비와 지방세 세목 조정을 통한 지방세의 확대는 오히려 지역간 불균형을 심화시킬 수 있음. 따라서 현재의 지방재정조정제도(지방교부세, 국고보조금 등)를 더욱 보완, 보충하여 지방자치단체의 재정불균형을 해소하며 지방재정을 확대해나가야 함.

- 현재 지방이양된 사업에 지출되는 분권교부세를 확대하여 지방재정의 열악성을 보완해 주어야 함. 또한 단기적 방법으로는 특별교부세를 운용할 수도 있음. 특별교부세는 지방교부세법에 의해 지역에 교부되는 재정으로, 보통교부세와 다르게 ‘특별한 지역현안수요가 있을 때, 재해 등으로 인해 특별한 재정수요가 있거나 재정수입의 감소가 있을 때, 지방행정 및 재정운용실적이 우수한 지방자치단체에 대한 재정지원’의 성격을 띠고 교부되는 교부금임. 그러나 이제까지 특별교부세는 지역에 대한 선심성 예산으로 많이 작용해 오면서 부작용을 안고 있음. 장기적으로는 특별교부세를 폐지해야 하나, 현재 잘못 운용되고 있는 특별교부세의 활용방안으로 재정자립도가 낮아 사회복지예산 확보에 어려움을 겪고 있는 지역에 우선 배분하는 용도로 사용되어야 할 것임.

- 사회복지인프라 구축에 소요되는 비용에 대해서는 사회복지특별회계 등을 신설해, 중앙정부가 이를 담당하게끔 해야 함. 예를 들어 노인요양시설 인프라 구축, 장애인 활동보조인 관련 인프라 구축, 저상버스 등의 인프라 구축, 국공립보육시설 등의 인프라 구축 등이 여기에 해당함.

5) 지역의 실천활동

□ 지방이양사업 평가

- 현재 보건복지부는 지방이양 TF팀을 구성하여 지방이양 대상사업에 대한 매뉴얼 개발 작업 중임. 매뉴얼 개발이 끝나면, 지방이양 대상사업에 대해 실태조사를 할 것임. 그러나 정부 조사는 형식적으로 그칠 우려가 있는 등 한계가 존재함. 따라서 이에 정부 조사와는 달리, 이에 대한 평가 작업 필요함.

- 지방이양을 더욱 진행시켜야 될 것은 지방이양하고, 지방이양시 각종 문제가 발생하는 것들은 제도를 보완하는 방향으로 진행해야 함.

․ 2002년 6월 1일 행정자치부의 보도자료를 보면, 지방이양대상사무에 대해서는 다르게 나타나고 있음. 2001년 3월~2002년 1월에 걸쳐, 지방이양추진위원회에서 국가사무를 전수조사한 결과 국가와 지방의 사무 총 41,603개 중에, 지방이양대상으로 총 2,505개의 사무를 발굴하였음. 부처별로는 농림부가 479개, 환경부가 299개, 건설교통부가 274개, 노동부가 158개, 행정자치부가 148개로 나타남. 여기에 따르면, 보건복지부는 지방이양 사무가 53개에 그치고 있음(농림부:479개 〉경찰청:428개 〉환경부:299개 〉건설교통부:274개 〉해양수산부:203개 〉노동부:158개 〉행정자치부:148개 〉산업자원부:127개 〉중소기업청:93개 〉산림청:77개 〉교육인적자원부 :68개 〉문화관광부:60개 〉보건복지부:53개 〉식품의약품안전청:38개).

□ 지역복지예산 감시 운동

- 사회복지사업을 제대로 수행하려면 그에 따른 재원 확보가 무엇보다도 중요함. 따라서 지역에서는 복지예산 감시를 통해 각 지자체의 복지사업을 평가할 수 있으며, 향후 각 지자체가 복지정책을 제대로 시행할 수 있도록 감시하고 선도해야 함.

- 지역복지예산을 분석하는 작업을 통해, 지역 특성에 맞는 복지계획을 제대로 수립하고 집행할 수 있도록 해야 할 것임. 또한 이를 통해 지역의 시민사회단체들이 함께 연대하여 지역복지운동을 강화시켜낼 수 있을 것임.

□ 지역사회복지협의체(공공․민간 복지네트워크 구축) 강화와 시민사회단체의 적극적 대응 필요

- 지역사회복지협의체는 시․군․구 내 공공․민간의 복지공급자․수요자간의 연계․협력기구로 2003년 법제화되어 2005년 7월에 실시 예정임. 지역사회복지협의체는 주로 관할지역 내 사회복지사업에 관한 중요사항과 지역사회복지계획을 심의하고, 개선이 필요한 사항을 시장․군수․구청장에 건의하는 역할을 함. 또한 사회복지․보건의료서비스의 연계․협력을 강화하기 위한 민-관협력, 복지-보건 등 관련부문간 연계․협력 강화하는 역할을 함. 현재 지역사회복지협의체에서 지방이양 사업에 대한 감시도 병행하도록 역할이 주어져 있음.

- 지역복지사회복지협의체에 건강한 시민사회단체들이 적극적인 관심을 가지고 지역사회복지협의체에 대한 견제, 감시, 참여를 해야 함.

제9장 지역을 바꾸자

18. 2006년, 지방선거 어떻게 할 것인가?

18. 2006년 지방선거를 위한 공약 개발

1) 2002년 지방선거, 각 정당의 지역별 사회복지공약 분석

□ 서울지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
예산	-전체예산의 20%를 사회복지예산으로 책정
보건 의료	-현 보건소를 인구 3만명당 1개소의 '주민건강센터'로 전환	-순회 간호사제 확대 및 보건소와의 연계 강화
주거	-영구임대주택, 국민임대주택 중심의 사회주택의 공급 확대 -저소득층 주택수요자 중심으로 서울시 주택조례 개정 -전세값 상한제, 월세산정기준 금리제도, 기준보증금제 -공정임대료제도로 임차인 보호	-임대주택 10만호 확보 -저소득층 월세지원 및 전월세보증금 지원확대	-임대아파트 건설 공급(1단계 10만호, 2단계 10만호) -저소득계층 전세보증금 지급 확대
노인		-5개 시립병원에 노인병원 기능을 강화 -노인치매센터와 노인보건복지센터 확충 -경로당에 노인 운동기구 및 건강기구 보급	-노인치매센터 8개소 1천병상 추진
장애인	-서울시 장애인등록율 고양 및 장애인실태조사 정례화 -장애아동에게 양육수당과 부양수당 지원 -중증장애인에게 생계보조수당 10만원으로 확대 지원 -지하철승강기, 저상버스 도입, 차도와 인도, 공공건물의 램프설치기준과 의무강화 등 장애인 이동권의 완전 보장을 위한 단계적 대책 추진 -1자치구에 1개의 장애인복지관 건립		-장애인전용 콜택시제도 도입
여성	-구별로 여성장애인을 위한 성폭력 상담소, 보호소 설치 -공공육아 인프라의 확대 -서울시 공기업부터 성차별 감시 제도화하고 30% 의무할당
보육	-정부지원 공보육시설 50% 이상으로 확충(현재 7.8%) -영아 및 장애아 보육시설과 24시간 보육시설에 대한 지원 확대 -‘참여형 보육’ 개념 도입	-각 자치구별 20개의 공립보육시설 설치 -24시간 육아, 영유아 육아, 장애아 육아 등 특성화된 육아 시설 확충 -가정탁아, 기업탁아소 설치 유도 -육아 출근시차제 도입	-종교단체, 민간보육시설, 가정보육시설 , 직장보육시설 확대

□ 부산지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
예산	-사회복지예산을 전체예산의 20% 수준으로 확충
보건 의료	-사회복지와 보건의료 업무의 통합 추진 -보건소를 인구 10만명 당 1개소의 주민건강센터로 확대 개편하여 공공의료서비스 제공 -부산의료원의 공익성 강화를 위한 대책 수립 -안전성이 검증되지 않은 유전자조작식품(가공품 포함)의 유통 금지를 위한 조례 제정	-시민 건강증진을 위한 조기암검진 시스템 도입 -2005년까지 저소득층에 5대암(위, 간, 유방, 자궁, 대장암) 무료검진 -어업종사자를 위한 어선원 및 어선 재해보상 실시(2003년부터)
노인	-건강한 노인에 대한 자활 및 취업 지원 -요보호 노인에 대한 보호 및 치료시설(치매병원 등) 설립		-노약자․장애인 전용 권역별 셔틀버스 운행 -1구 1노인 자활센터 건립 -1구 1복지관 건립
장애인	-장애인고용의무 준수 및 민간기업 장애인고용 장려 -장애인 수당 월 15만원으로 인상 -장애인 재활․치료 시설 확대 및 이동권 보장을 위한 대책 수립(예: 이동 쿠폰제 도입)		-1구 1장애인 복지관 건립
여성	-지방자치단체 및 공기업에서 고용, 승진에서 여성 30% 할당제 실시 -보육의 공공화를 통한 여성의 사회참여 증진		-부산여성개발원 개원 -여성발전기금 조기 조성(50억원)
보육	-보육시설의 공공화 추진 및 야간 탁아제도 도입		-24시간 보육시스템 구축
아동	-학교급식재정 지원을 통한 결식아동 완전 해소		-결식아동 제로시스템 구축(산․학․관 연계)

□ 인천지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
기초 생활 보장		-최저생계비 이하의 저소득 시민에게 생계비, 주거비, 교육비 등 지원을 통해 기초생활 보장 -자활후견기관 확대, 자활공동체 창업자금 융자지원, 자활근로사업 실시
보건 의료	-공공의료기관 개방적 운영 체계 확립 -보행불편 환자, 노인, 장애인들을 대상으로 한 방문 진료를 활성화 -수돗물불소화사업 전면적 실시	-위암, 유방암 등 조기발견을 위한 암검진 체계 구축 -공공보건의료기관 시설 확충 -부정․불량식품 근절에 주력하여 먹을거리의 안정성 확보
주거	-공공임대주택을 확보 -저소득계층에 대한 주거비 보조지원제도를 현실화 -쪽방, 지하셋방, 단칸방과밀가구, 노후주택 등 해소 -저소득층 주거실태조사를 실시, 최저주거기준을 시행		-국민임대주택 2만호 건설 -노후된 저층 아파트지역 안점점검 실시 -시와 주택공사의 택지개발 사업 지속적 추진(서창, 동양, 삼산1, 도림, 논현2, 장수 지구 등 184만 9천평) -지방 소도읍 개발사업 추진(강화읍 온수지역 지정)
노인	-장기요양보호가 가능한 노인의료복지시설 확충 -노인무료건강검진 확대 실시 -재가요양시설 확충	-노인자원봉사대와 노인취업창구 확대 운영 -저소득노인 대상 무료건강검진, 가정봉사원 파견, 방문 간호사업 전개 -노인 무료요양원 신축 -치매요양병원 운영, 치매상담 센터 운영	-노인전용전문병원 설립 및 지원(치매병원, 요양원 등) -독거노인 지원을 위한 자원봉사 활동 지원
장애인	-장애인의 이동권 확보를 위해 대중교통수단을 정비 -장애인의 주거보호를 위한 주거복지서비스를 확대 -청각장애인 복지관과 장애인 종합복지관을 확충 -지역사회 재활시설 및 직업재활시설을 확충 -차상위 소득계층 장애인 장애수당 현실화	-저소득층 장애인 생활안정 지원 -장애인 특별운송사업 정착 -장애인 복지시설 확충	-장애인의 이동권과 접근권을 보장하기 위해 공공시설 및 장소에서의 장애인 이동 편의 수시 점검 및 지속적 개선 -대중교통시설의 장애인 전용좌석제 등 장애인 이용 편의 확보 지원
여성	-여성의 정치참여 확대 지원 -여성승진목표제 도입	-여성발전기금 사업 추진 -저소득 모자가정 생활비 지원 -성폭력․가정폭력 상담소 운영, 여성복지상담소 운영, 여성 1366 One Stop 상담 서비스강화 -시 산하 위원회에 여성위원 참여 확대	-여성개발원 신설 -재교육 프로그램 개발 및 지원 -시정부의 각종 위원회에 여성 참여비율 30%이상 의무화
보육	-국공립 및 구립보육 시설 확대 -보육예산 확대 -특수보육시설(영아, 야간, 방과후, 휴일 탁아, 장애아) 확대 -초등학교 병설유치원 및 학교 탁아방 건립 확대정책 추진 -맞벌이부부를 위한 전일제 학교, 종일반 유치원 운영 확대와 보조교사 채용비용 지원	-소년소녀가장세대 보호, 아동복지시설 확충 -아동학대예방센터 운영지원 -아동보육사업 지원	-저소득층 탁아 및 유치부 학비 지원 -저소득층 자녀를 위한 병설 유치원 및 독립유치원 확충 -시립 탁아시설 및 직장내 탁아시설 확충, 지원

□ 광주지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
보건 의료	-인구 5만 기준으로 보건소 설치 -영세민, 장애인 및 노인이 저렴하게 이용할 수 있도록 -장애인과 노인에 대한 방문진료를 통한 의료 서비스 제공
주거	-분쟁조정위원회 설치
시설		-노인과 장애인․저소득층을 위한 기반시설 확충 -기존 복지시설의 투명성 제고와 운영프로그램의 공개
여성		-여성고용촉진, 여성단체 지원 등 등 여성사회참여 기반 마련 및 활성화
보육	-방과 후 보육시설 설치비 및 교사인건비 지원, 공보육을 위한 보육예산 확충, 보육정보센타 설치, 공동육아 지원 등을 위한 보육조례를 제정	-직장, 야간 보육시설 확충

□ 울산지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
예산	-사회복지예산 확보
기초 생활 보장	-기초생활보장제도 수급권자 확대 - 차상위계층 보호대책 마련 - 자활사업지원체계 확립	-저소득층의 자활 지원	-저소득층 자활복지 시스템 구축 -생산적 복지 체계 구축
보건 의료	-시립 산업재해병원 건립, 전문검진센타 건립 -사회적 약자의 건강권 확보를 위한 시립의료원을 건립 -지역보건의료계획 내실화	-지역사회 주민의 건강을 위한 평생 건강관리 프로그램
시설		-사회복지문화시설 대폭 확충
노인	-접근성이 편리한 주간단기보호시설과 공동생활가정의 확충 -실버일자리센터 개설 -치매노인에 대한 지원체계를 강화		-노인대학 설립 -시니어클럽 복지사업 확대
장애인	-장애인의 의무고용 비율확대 -장애인 편의시설의 확충	-장애인에 대한 생계지원 -장애인 편의시설 확충 -장애인 복지시설 확충
여성		-여성문화센터 건립	-21세기 울산여성개발계획 수립 추진 -여성소프트대학 설립 -여성정책과 승격 -여성문화활동 지원
보육	-구군청별 공립유치원 신설로 유아교육의 공교육화 추진 -아동복지센터의 건립

□ 경기지역 주요 복지공약

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
예산	-사회복지예산을 20% 증액
기초 생활 보장	-기초생활보장제도수급권자를 40만명으로 확대		-저소득, 한계계층을 적극적으로 찾아내어 경기도 차원의 자활지원센터 운영
보건 의료	-1개시 1개 이상 시립의료원 및 산업재해센터 건립		-도립병원 건설 및 운영 활성화 -한의사 및 물리치료사 등을 공중보건의로 추가 배치, 공중 보건의 내실화 -구급차 및 구급인력 증대를 통한 응급의료체계 구축
주거	-전세, 월세의 과다한 임대료를 제한하기 위한 주택임대차보호법의 추진
시설	-평택, 에바다 장애인시설 문제해결과 장애인시설 비리문제		-종교단체와 민간기업의 복지사업 참여 유도 -민간복지시설 증설의 경우 국민연금의 복지사업부문 융자금 적극 활용
노인	-노인을 위한 장기요양시설확대와 치매환자를 위한 전문병원 3곳 이상신축 의료복지시설의 확충		-다목적 노인복지관 건립 확대 -지역보건소와의 연계 또는 민간의료기관과의 자매결연, 노인성 질환의 예방 및 악화 방지에 필요한 의료서비스 제공 -거동이 불편한 노인에 대한 가정방문간호사업 확대
장애인	-장애인의 이동권보장 -지자체에서의 장애인 고용의무화 실현과 민간기업의 취업확대를 위한 노력		-장애인 도서관 -다중이용시설에 대한 장애인 편의시설 확충 -장애인 Shuttle 운행
여성	-비정규직 여성노동의 보호를 위해 차별임금 철폐 -성매매 실태조사 및 예방, 성매매업주 단속 -5급이상 공무원의 여성비율중 현재 5.8%에서 임기중 15%로 확대, 각종 위원회에 여성 참여비율을 30%이상 확대
보육	-방과후 보육시설 설치 및 교사인건비 지원, 공보육을 위한 보육예산 확충, 보육정보 센타 설치, 부모참여 보육위원회 설치 등 보육조례를 제정 -2001년 현재 46%인 보육수요충족율을 60%로 확대하고 영아보육시설 확대		-여성 경제활동 지원을 위한 영․유아 보육시설 지원 강화 -종일 운영시설의 수요를 파악, 연장운영시간에 소요되는 비용을 경기도가 일부 지원
아동	-소년소녀가장에 대한 지원확대 -실직저소득가정의 아동에 대한 방과후학교 사업의 실시 -끼니 거르는 어린이 급식의 지속추진과 확대실시		-저소득층 아동의 방과후 학습지도 대책

□ 경남 지역 주요 복지 공약 비교

구분	민주노동당	새천년민주당	한나라당
예산	-도 전체예산 약 2조8천억원 현재 8.8%인 2천5백억원을 20% 수준인 5천억원으로 확대편성
기초 생활 보장			-생계미달 저소득층에 대한 기초생활 보장(52천세대 99천명)
보건 의료	-보건소 등 1차 의료기관을 주민건강센터로 확대 전환 -도립의료원의 지방공사화로 값싸고 질좋은 공공의료서비스 제공 -빈곤층‧노인‧장애인 등에 대한 무상의료혜택 실시	-도민 건강증진을 위한 조기암검진 시스템 도입 -2005년까지 저소득층에 5대암(위, 간, 유방, 자궁, 대장암) 무료검진 -어업종사자를 위한 어선원 및 어선 재해보상 실시(2003년부터)
주거		-공공 임대주택의 지속적인 공급으로 서민주거 안정 도모
노인			-노인의료․복지시설 확충 -노인복지시설 확대 4,796개소→5,500개소(2006년) -노인복지타운 건립, 권역별 대형 치매병원 건립
장애인			-종합복지관 건립 -휠체어택시 확대 -장애인 취업 확대
여성	-지방 공무원의 30%를 여성으로 할당하고, 30%의 여성을 고용한 민간기업에 대한 지방세 감면 조치 -지방공무원의 인사운영에 있어서 직장과 가정의 모성보호를 위해 출산휴가 및 육아휴직 대상자에 대한 대체인력 및 예산확보를 통해 모성 기본권 보장
보육	-저렴하고 다양한 공공보육서비스제공 확대
아동	-농촌 및 도서벽지학교의 학교급식 재정지원 확대 -학교운영위원회 활성화를 통한 학교급식의 질적 개선

2) 어떻게 공약을 개발할 것인가?

□ 우리동네, 사회복지공약 만들기 비법 : 우리동네의 특성을 파악하라!

- 사회복지제도는 욕구에 기반한 것임. 따라서 지역주민들의 욕구가 무엇인지를 읽을 수 있어야 함. 그러기 위해서 가장 중요한 것은 우리동네의 특성을 파악하는 것임. 우리동네의 인구가 어떻게 구성되어 있는지(노인이 많은지, 아이들이 많은지, 맞벌이부부가 많은지 등등), 우리동네의 주요한 사회경제적 특성이 있는지(기초생활보장수급자가 많은지, 경제적으로 취약한 계층이 많은지 등등) 등등을 파악해야 함. 이를 기반으로 하여 지역의 주요한 욕구를 읽어내는 작업이 선행되어야 함.

- 우리동네의 사회복지자원이 얼마나 있는지(사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관, 보건소 등의 공공의료기관, 주간보호시설 등 그밖의 모든 사회복지 관련시설들), 보육관련한 시설은 얼마나 있는지, 사회복지와 관련된 행정체계는 어떻게 구성되어 있는지 등등을 파악해야 함. 이로써 우리동네의 욕구에 비해 부족한 자원의 종류와 수를 파악함. 이를 기반으로 하여 공약이 구성되는 것임.

- 우리동네의 예산을 분석함으로써 주요한 사회복지공약들을 구성할 수도 있음. 지방의원을 뽑는다는 것은 우리동네에서 사용할 수 있는 예산을 어떻게 쓸 수 있는지를 결정하는 의미를 갖기 때문에 예산을 분석하고 그중 특히 사회복지예산으로 우리동네의 상황을 파악하고 지금까지 소홀했던 분야에 예산배정을 공약으로 내걸 수 있을 것임.

□ 2006년 지방선거 사회복지공약

<총론>

1997년 외환위기 이후 사회전반에 걸친 양극화 현상의 심화로 인해 정부의 지원이 필요한 빈곤층이 갈수록 증가하고 있으나 사회복지시스템은 이를 거의 뒷받침하지 못하고 있음. 또한 최근 사회복지분야에 있어 갈수록 지방자치단체에 더 많은 역할과 기능을 이양하고 있어 사회복지시스템의 구축에 있어 지방자치단체의 역할은 매우 중요해지고 있음. 이제는 지역의 사회경제적 특성을 고려한 ‘맞춤형 복지정책’을 지역마다 개발, 구축하는 것이 중요함. 따라서 내가 내는 세금의 절반을 어떻게 사용할 것인지를 결정하는 지방자치단체의 장과 의원을 뽑는 것은 내가 사는 지역의 사회복지시스템을 결정하는 중요한 권리행사임에 틀림없음.

○ 사회전반에 걸친 양극화현상의 심화

- 1997년 외환위기 이후 우리 사회의 양극화는 사회 전반에 걸쳐 광범위하게 진행되고 있음. 이는 산업, 수출, 기업실적, 주가에서부터 소득, 고용, 소비에 이르기까지 거의 모든 분야를 망라함.

- 특히 소득불평등을 보여주는 지니계수의 경우 외환위기 직후 0.283에서 최근 0.312로 악화되었음. 즉 외환위기 직후 벌어진 소득격차는 좀처럼 개선되지 않고 계속 악화되고 있는 상황임. 2005년 3/4분기 가계수지동향에서 소득5분위별 평균소득을 보면 1분위소득은 806.1천원인데, 5분위가구소득은 5,885.7천원으로 거의 7배의 차이가 발생하고 있음. 이에 따라 소비지출규모 역시 차이가 크게 나는데, 특히 1분위계층은 처분가능소득보다 소비지출이 많아 358.9천원 적자를 낸 반면, 5분위계층은 1,720.5천원의 흑자를 보이고 있음.

- 이는 소득을 1차적으로 분배하는 노동시장의 양극화의 영향이 큼. 한국노동연구원의 분석에 의하면 최근 10년간 창출된 일자리의 특성을 분석한 결과 특별한 기술이나 노하우가 없는 일반사무직보다 양극단의 일자리 즉 고임금-전문직종과 저임금-저숙련직종이 상대적으로 많아 전문직과 사무직간의 양극화가 진행되고 있는 것으로 분석되고 있음. 또한 정규직과 비정규직의 양극화도 심각한데, 이미 2005년 비정규직이 840만명으로 전체 임금노동자의 56.1%에 달하는 것으로 추정됨.(김유선, 2005) 그러나 비정규직은 정규직에 비해 임금이나 사회보험가입 등에 있어서도 각종 차별을 받고 있을 뿐만 아니라 고용불안에 쌓여있음.

○ 양극화로 인한 빈곤층의 증가, 그러나 일부만 포괄하는 사회복지시스템

- 보건복지부의 발표에 따르면, 기초생활보장수급자 138만명, 기초생활보장 비수급 빈곤층 307만명, 소득이 최저생계비의 100∼120%인 차상위계층 206만명 등 빈곤층 규모가 716만명에 달하는 것으로 나타남. 이는 전체 인구의 15%에 해당됨.

- 이는 외환위기 이후 계속적으로 확대된 것으로 파악됨. 그러나 정부에 의한 지원대상은 기초생활보장수급자 138만명으로, 전체 인구의 2.9%에 지나지 않음. 즉 대부분의 빈곤층이 정부의 지원으로부터 소외되고 있다는 것임.

○ 지역적으로 다른 사회경제적 현황

- 최근 대규모 지방이양의 영향이 아니더라도 지역에 따라 사회경제적 특성이 다르기 때문에 지역별로 다른 사회복지정책이 필요할 수밖에 없음.

- 예를 들어 지역별 인구학적 특성을 보면 그 차이를 알 수 있는데, 사회경제적 취약계층을 비교하면, 노인인구비율은 울산지역이 5.30%인데 반해 전남지역은 무려 15.76%로 거의 3배 높은 비율을 나타내고 있음. 장애인인구비율(등록장애인기준)은 서울지역이 2.85%인데 반해 전남지역이 5.32%에 이름. 기초생활보장인구의 경우 울산지역이 1.61%인데 전남지역이 6.71%를 차지하고 있음.

- 지방자치단체의 전체 재원 중 자체수입의 비율을 나타내는 재정자립도를 보면 지자체의 경제적 능력, 즉 사회복지에 가용할 수 있는 재원의 규모를 대략적으로 파악할 수 있음. 아래 표를 보면 전남지역의 경우 노인이나 장애인, 기초생활보장인구 등 사회경제적 취약계층이 많음에도 불구하고 재정자립도가 14.2%로 전국 최하위를 기록함으로써 타 지역에 비해 취약계층이 받을 수 있는 사회복지자원이 타 지역에 비해 적을 것으로 추정됨.

<표> 광역지역별 인구구성                                       (단위 : 명, %)

구분	전체 인구수 (A)	노인 인구 (B)	비율 (B/A)%	장애인 인구 (C)	비율 (C/A)%	기초생활 보장인구 (D)	비율 (D/A)%	전체 예산	재정 자립도
전국	48,583,805	4,358,937	8.97	1,741,024	3.58	1,424,088	2.93	46,453,539
서울	10,173,162	730,034	7.18	289,517	2.85	177,370	1.74	11,281,050	94.5
부산	3,666,345	298,344	8.14	122,630	3.34	116,347	3.17	3,326,757	72.7
대구	2,524,712	195,392	7.74	83,306	3.30	81,269	3.22	1,903,840	71.4
인천	2,578,817	178,986	6.94	90,964	3.53	60,158	2.33	2,284,233	70.8
광주	1,401,172	100,563	7.18	46,963	3.35	53,595	3.83	1,425,717	54.6
대전	1,443,471	100,718	6.98	49,317	3.42	40,415	2.80	1,251,254	69.6
울산	1,081,453	57,338	5.30	33,623	3.11	17,367	1.61	1,010,004	65.8
경기	10,462,920	749,667	7.16	331,364	3.17	190,957	1.83	7,545,966	78.0
강원	1,521,375	186,531	12.26	71,376	4.69	59,625	3.92	1,892,290	24.2
충북	1,488,945	172,478	11.58	65,073	4.37	55,292	3.71	1,691,357	26.2
충남	1,953,406	270,038	13.82	90,306	4.62	80,490	4.12	2,290,661	26.2
전북	1,906,742	252,087	13.22	98,917	5.19	113,169	5.94	1,870,924	18.9
전남	1,986,192	313,081	15.76	105,666	5.32	133,225	6.71	2,554,101	14.2
경북	2,695,917	370,109	13.73	116,495	4.32	123,243	4.57	2,429,100	22.3
경남	3,143,814	325,911	10.37	123,794	3.94	100,880	3.21	2,919,444	34.1
제주	555,362	57,660	10.38	21,713	3.91	20,686	3.72	776,841	29.1

주 : 1. 인구는 2005.12.31기준, 단 장애인인구는 2005년 3분기 등록현황을 반영함.

2. 전체예산과 재정자립도는 2004년 기준임.

자료 : 통계청, 보건복지부홈페이지, 지방재정공개시스템.

○ 지역적으로 다른 사회복지자원

- 사회복지자원이라 함은 여러 가지 비교가 가능하지만 총량적으로 비교하기 위해 사회복지시설수를 비교해보면 지역별로 차등이 발생하고 있음을 알 수 있음.

<표> 사회복지이용시설 지역별 현황                       (단위 : 개소, 천명, %)

구분	인구	계	노인	장애인	아동	부랑인	정신	사회 복지관	자활 후견기관
전국	48,387	2,705(100)	663(100)	756(100)	466(100)	110(100)	101(100)	367(100)	242(100)
서울	10,174	594(22.0)	136(20.5)	150(19.8)	93(20.0)	67(60.9)	24(24)	93(25.3)	31(12.8)
부산	3,691	227(8.4)	60(9.0)	45(6.0)	40(8.6)	10(9.2)	7(7)	47(12.8)	18(7.4)
대구	2,530	128(4.7)	38(5.7)	35(4.6)	5(1.1)	6(5.5)	11(11)	25(6.8)	8(3.3)
인천	2,570	160(5.9)	29(4.4)	42(5.6)	58(12.4)	3(2.8)	2(2)	15(4.1)	11(4.5)
광주	1,396	97(3.6)	19(2.9)	29(3.8)	15(3.2)	1(0.9)	6(6)	19(5.2)	8(3.3)
대전	1,432	99(3.7)	26(3.9)	25(3.3)	14(3.0)	5(4.5)	8(8)	17(4.6)	4(1.7)
울산	1,073	61(2.3)	19(2.9)	29(3.8)	1(0.2)	1(0.9)	1(1)	5(1.4)	5(2.1)
경기	10,207	315(11.6)	74(11.2)	70(9.3)	73(15.7)	9(8.1)	16(16)	41(11.2)	32(13.2)
강원	1,527	142(5.2)	28(4.2)	60(7.9)	22(4.7)	4(3.6)	1(1)	12(3.3)	15(6.2)
충북	1,490	113(4.2)	18(2.7)	41(5.4)	22(4.7)	1(0.9)	4(4)	11(3.0)	12(5.0)
충남	1,913	105(3.9)	20(3.0)	35(4.6)	17(3.6)	1(0.9)	3(3)	14(3.8)	15(6.2)
전북	1,954	167(6.2)	62(9.4)	40(5.3)	26(5.6)	2(1.8)	5(5)	14(3.8)	18(7.4)
전남	2,018	161(5.9)	45(6.8)	39(5.2)	40(8.6)	-	1(1)	15(4.1)	21(8.6)
경북	2,721	132(4.9)	39(5.9)	46(6.1)	8(1.7)	-	4(4)	15(4.1)	20(8.3)
경남	3,139	153(5.7)	35(5.3)	47(6.2)	29(6.2)	-	2(2)	20(5.4)	20(8.3)
제주	552	51(1.8)	15(2.2)	23(3.1)	3(0.7)	-	2(2)	4(1.1)	4(1.7)

주 : 1. 노인시설은 노인복지회관, 노인휴양소, 가정봉사원파견시설, 주간보호시설, 단기보호시설, 실비주간시설을 포함함.(단, 노인여가시설 중 경로당과 노인교실은 제외함)

2. 장애인시설은 직업재활시설, 장애인복지관, 의료재활시설, 주간보호시설, 단기보호시설, 공동생활가정, 체육시설, 수련시설, 심부름센터, 수화통역센터, 점자도서관 및 출판시설을 포함함.

3. 아동시설은 지역아동센터, 아동전용시설, 아동복지관을 포함함.(단, 아동상담센터를 제외함)

4. 부랑인시설은 노숙자쉼터, 상담보호센터를 포함함.

5. 정신질환자시설은 사회복귀시설을 말함.

자료: 사회복지시설 관리안내(2005)

<표> 사회복지생활시설 현황                                   (단위 : 개소, 명)

구분	계			법인			개인			10만명당 입소능력
	개소	정원	현원	개소	정원	현원	개소	정원	현원
전국	1,119	98,165	83,727	1,005	96,149	82,434	114	2,016	1,293	202.9
서울	125	14,639	12,474	114	14,444	12,341	11	195	133	143.9
부산	79	8,745	6,784	76	8,702	6,742	3	43	42	236.9
대구	64	6,281	5,583	64	6,281	5,583	-	-	-	248.3
인천	36	3,517	2,901	36	3,517	2,901	-	-	-	136.8
광주	45	3,718	3,232	41	3,660	3,195	4	58	37	266.4
대전	46	4,383	3,505	38	4,282	3,424	8	101	81	306.0
울산	12	999	808	12	999	808	-	-	-	93.1
경기	169	12,169	10,961	136	11,484	10,651	33	685	310	119.2
강원	48	3,168	2,709	46	3,149	2,700	2	19	9	207.5
충북	54	5,904	5,468	46	5,753	5,363	8	151	105	396.3
충남	75	6,035	5,131	63	5,777	4,972	12	258	159	315.5
전북	93	6,844	5,510	83	6,736	5,430	10	108	80	350.1
전남	73	7,087	5,779	69	6,972	5,653	4	115	126	351.2
경북	86	6,598	5,968	77	6,441	5,866	9	157	102	242.5
경남	87	6,286	5,225	77	6,160	5,116	10	126	109	200.2
제주	27	1,792	1,689	27	1,792	1,689	-	-	-	324.5

주 : 노인시설- 노인주거복지시설, 노인의료복지시설(유료시설 제외)

장애인시설- 생활시설, 중증장애인요양시설, 장애인영유아시설, 장애인유료생활시설

아동시설- 아동생활시설(시도별 법인시설 통계에서 아동공동생활가정 제외)

모부자시설- 모자보호시설, 모자자립시설, 미혼모시설, 미혼모 중간의집, 모자일시보호시설

부랑인시설- 부랑인생활시설

정신질환자시설- 정신요양시설

○ 지방이양으로 인해 점점 중요해져가는 지방자치단체의 자치력

- 2005년 국고보조사업 중에서 142개 사업이 지방이양되었음. 이중 보건복지부 사업이 67개로 거의 절반에 육박함. 사회복지사업의 경우 상당수 사업이 국고보조사업으로 중앙과 지방의 매칭펀드방식에 따라 이루어지므로 지방이양대상사업에서 사회복지사업이 주대상이 됨. 현재 지방이양된 사업 67개 중에서 장애인복지 24개, 노인복지 13개, 아동복지 11개, 여성복지 3개, 노숙인복지 2개, 기타 6개, 보건 분야 6개가 차지하고 있음.

- 최근 지방자치단체가 지역사회개발을 주 우선과제로 선정하고 있는 현실에서 사회복지사업은 취약계층에 분배되는 예산이니만큼 소홀히 하기 쉽고 실제로 그러한 사례들이 발견되고 있음.

- 이제 우리 지역의 사회복지시스템에 있어 중앙정부가 만드는 제도못지 않게 지방정부의 역할이 중요해지고 있음. 실제로 우리가 내는 세금의 거의 절반이 지방정부에 의해 사용되고 있음. 즉 내가 낸 세금이 우리 지역의 사회복지자원을 확충하는데 사용될 것인지 의미없게 사용될 것인지 나의 한표가 결정되는 사회가 된 것임.

▷ 지방선거 사회복지분야 정책방향

- 예산편성과정에서 사회복지제도 확대를 위한 예산 확보

- 지자체의 행정영역에서 사회복지 중심성 확보

- 저소득층에게 개별급여 제공, 고용확대

- 장애인․노인의 삶의 질을 제고할 수 있는 제도 확충

- 아동․청소년의 방과후활동 활성화

- 보육의 공공성 확보

<각론>

○ 하나, “예산 편성에 있어서의 사회복지 중심성 확보”

공약 1 : 전체예산의 ○○%를 사회복지예산으로

- 예산배정은 곧 지방자치단체의 정책적 관심을 반영하는 것임. 지역의 가장 중요한 우선순위가 사회복지분야라는 것을 확실히 하는 동시에 열악한 제도를 확대하기 위한 예산을 확보하기 위해 적어도 ○○% 이상의 예산을 확보할 것임.

** 주 : 전체 예산 중에서 사회복지예산이 차지하는 비중은 지역적 특성에 따라 그 의미하는 바가 다르기 때문에 모든 지방자치단체에 일률적으로 비율을 정할 수 없고, 지자체의 예산분석을 통하여 요구사항을 산출해야 함. 우선은 광역지자체와 기초지자체가 기준이 다름. 기초지자체가 광역지자체보다 사업의 특성상 구조적으로 사회복지예산의 비중이 높음. 또한 재정자립도가 낮지만 수급대상자가 많을 경우 역시 사회복지예산의 비중이 높게 나올 수밖에 없으므로 단순히 사회복지예산이 차지하는 비율이 높다고 해서 지자체가 사회복지사업을 중점적으로 예산을 투여한다고 볼 수 없음.

공약 2 : 기초생활보장기금의 적극적 활용, 집행율을 50% 이상으로

- 2000년 저소득층의 빈곤탈출과 자활지원을 목적으로 기초생활보장기금을 설치하였으나 각 지자체가 실제 집행하는 비율은 극히 미미함.

- 시군구는 그해 기금의 조성액과 사용액을 지자체 임의로 결정함. 따라서 지자체가 적극적으로 기초생활보장기금의 집행율을 높여 기금 소기의 목적으로 충족할 수 있도록 함.

공약 3 : 사회복지예산의 매칭펀드 비율 조정

- 재정자립도가 낮은 지자체가 오히려 노인이나 장애인, 기초생활보장가구가 더 많음. 이들 지자체는 중앙정부에서 시행하는 제도에 대한 매칭펀드를 대기에도 급급하여 자체적인 사회복지사업을 엄두를 내지도 못함.

- 지역별로 사회경제적 취약계층의 분포와 재정자립도를 고려하여 중앙정부와 지방정부의 매칭펀드 비율을 조정하여 차등보조가 가능하도록 함. 이는 지방정부가 결정할 수 있는 사안은 아니나 중앙정부에 지속적으로 차등보조를 요구할 것임.

- 중앙과 지방의 비율 조정뿐만 아니라 지방내의 비율, 즉 광역지자체와 기초지자체의 매칭펀드 비율의 조정도 재정자립도에 따라 차등적으로 적용할 것을 광역지자체의 공약으로 제시함. 즉 기초지자체의 재정자립도에 따라 광역지자체는 동일 사업이라고 하더라도 차등적으로 지원하도록 함.

○ 둘, “지역행정에 있어서의 사회복지 중심성 확보”

공약 4 : 지방공무원 채용시험 시 사회복지과목을 필수과목으로

- 복지국가에 근접해갈수록 지자체 공무원의 상당수가 사회복지와 관련된 업무를 담당하게 됨. 따라서 지자체의 공무원 채용시 사회복지과목을 필수과목으로 지정하여 사회복지에 관한 마인드와 기본 지식을 습득하게 함.

공약 5 : 사회복지-고용-보건의 전달체계 일원화 추진

- 사회복지서비스와 고용서비스, 보건서비스는 대상자가 동일한 경우가 많음. 그러나 현재 전달체계는 산재되어있어 대상자가 서비스를 받기 위해서는 구청이나 동사무소, 고용안정센터, 보건소 등을 개별적으로 방문해야 함. 그러나 이러한 시설이 보통 시군구에 하나 정도 있어 접근성이 낮기 때문에 대상자가 번거로움을 초래함. 또한 통합적인 서비스를 통한 문제해결을 불가능하게 함.

- 이미 사회복지와 고용서비스의 연계필요성은 상당히 일반적인 의견임. 사회복지와 보건서비스의 경우 이미 저소득층 노인의 경우처럼 연계성이 크며, 조만간 장기요양보험의 도입으로 그 필요성이 지금보다 훨씬 증가할 것임.

- 정부의 경우 이러한 필요성에도 불구하고 전달체계 관련정책에서 뚜렷한 방향성을 제시하지 않은채 정책들을 번복하고 있음. 이에 지자체 차원에서 모범적으로 사회복지-고용-보건의 전달체계를 일원화하여 지역주민의 편의성과 접근성, 제도의 효과성 등을 제고할 수 있도록 함.

공약 6 : 동사무소에 사회복지상담센터 설치

- 기존 사회복지전담공무원 1명(수급자수에 따라 2명 이상도 있음)으로 유지되던 동사무소 사회복지업무를, 동사무소내 사회복지상담센터를 설치하여 지역의 사회복지수급 관련 상담뿐만 아니라 고용, 복지, 신용불량 등에 관한 무료상담서비스를 제공할 수 있도록 함. 또한 지역내 방문조사를 통해 지역내의 취약계층의 발굴이나 보호업무를 담당할 수 있도록 함.

- 이때 사회복지상담센터의 인원은 기존의 사회복지전담공무원 외에 기존 공무원의 전환이나 추가 사회복지전담공무원의 충원을 통해 증원하도록 함. 그래서 상담과 방문조사가 가능할 수 있는 인원을 배정함.

공약 7 : 사회복지직공무원으로 전환 & 증원

- 늘어가는 사회복지업무에 비해 실제 집행을 담당하는 사회복지직공무원의 수는 여전히 부족함. 기초지방자치단체뿐만 아니라 일선 동사무소에서도 사회복지업무를 담당할 수 있는 공무원의 증원이 필요함.

- 현재 지방공무원의 경우 총정원제로 묶여있음. 하지만 적절한 업무분석에 따른 배치가 되지 않아 실제 공무원들 사이에 업무량의 차이가 발생함. 물론 사회복지직공무원의 추가 증원도 필요하지만 기존 공무원 중에서 교육과정을 거쳐 사회복지직으로 전환하는 것도 필요함.

○ 셋, “저소득층을 위한 사회복지제도․예산 확충”

공약 8 : 차상위계층에 대한 개별급여제도 확충

- 현재 기초생활보장수급자에게 거의 모든 지원이 집중됨. 수급자가 되지 못하는 빈곤층이나 차상위계층은 새로운 사각지대가 되어버림. 이들에 대한 개별적인 급여가 필요함.

- 지자체 차원에서 차상위계층에 대하여 의료, 교육, 주거 등에 대한 개별급여를 시행하기 위한 예산을 마련함.

공약 9 : 저소득층을 위한 공공임대주택, 다가구매입임대주택사업 확대

- 저소득층에 있어 주거문제는 심각한 삶의 위협이 되고 있음. 따라서 저소득층의 주거의 안정성을 확보하기 위한 예산을 지자체에서 마련하는 것은 중요한 사업이 되어야 함.

- 주거에 있어 공공임대주택 물량을 확대하고 다가구매입임대주택 사업을 시행하여 주거의 안정성을 제공하기 위한 예산을 확보함.

공약 10 : 저소득층의 일할 권리를 보장하는 사회적 일자리 확대

- 지자체 차원에서 저소득층의 일할 권리를 보장하기 위한 사회적 일자리를 확대함. 이때 사회적 일자리가 임시적이지 않고 일정한 수준의 급여를 보장하는 괜찮은 일자리가 될 수 있도록 함.

- 사회적 일자리는 저소득층의 일할 권리를 보장하는 것일 뿐만 아니라 동시에 지역주민에 대한 사회적서비스를 제공하기 위한 공급 측면의 접근이기도 함. 노인 도우미, 장애인 활동보조인, 간병 등의 사회적 서비스를 제공하기 위한 인력을 확대함.

공약 11 : 자활지원조례 제정

- 현재 자활후견기관이 전국적으로 242개소가 있음. 그러나 자활기관이 그 특성상 시장에서 성장할 수 있는 지원이 필요함. 지자체의 적극적인 지원을 보장하기 위한 자활지원조례를 제정하여 저소득층이 노동을 통해 빈곤을 탈출할 수 있도록 길을 터줌.

○ 넷, “장애인의 일할 수 있는 권리, 이동할 수 있는 권리 확보”

공약 12 : 지자체가 장애인 의무고용 5% 준수, 중증장애 및 장애여성의 경우 더블카운트제도 도입

- 지자체 공공기관이 일반 사기업의 모범이 될 수 있도록 공공부문에서의 장애인 의무고용율을 5%로 상향조정해야 함. 특히 장애인의 경우 일반노동 시장 내 진입이 어려우므로, 공공부문 일자리를 통해서 이들을 적극 고용하여 일자리를 확대해야 하는 것과도 맞물림.

- 중증장애인 및 장애여성의 경우 남성 경증 장애인에 비해 취업에 더욱 어려움을 겪고 있으므로, 중증 및 장애여성을 고용했을 때 더불카운트제도를 도입하여 경증장애남성을 1명으로 했을 때 중증장애남성 및 장애여성은 1.25명, 중증장애여성은 1.5명을 도입한 것으로 인정해야 함.

공약 13 :  장애인고용지원센터 설립하여 원스톱서비스 실시

- 현재 장애인고용촉진공단 지사에서 이 역할을 수행하고 있으나 전국에 14개일 뿐이며 고용안정센터와 별도로 진행됨으로 인해 이동이 취약한 장애인들의 접근성을 보장해 주지 못하고 있으며 고용지원에 있어서도 전문성․인프라 구축 등에 미흡한 면이 있음.

- 따라서 장애인고용지원센터를 두어 장애 친화적인 지역고용사업 연구 및 일자리를 마련하도록 함.

공약 14 : 교통약자의이동편의증진조례 제정

- 2004년 교통약자의이동편의증진법이 제정되면서 지역의 교통약자이동편의증진계획을 작성하게 되어있음. 교통약자의이동편의증진조례를 만들어 특별교통수단 및 이동지원센터의 운영 등에 관해 필요한 사항을 정하고 지역의 계획을 작성할 때 교통약자를 반드시 포함하고, 지방교통약자이동편의증진위원회를 만들어 지방교통약자이동편의증진계획을 자문하게 하는 등을 명문화할 필요가 있음.

- 이미 당과 장애인이동권연대는 모범조례안을 작성하였음.

공약 15 : 중증장애인 자립생활센터 설치 및 활동보조인 제도 도입

- 지금까지 시설중심의 장애인복지정책을 중증장애인이 지역사회 내에서 생활할 수 있도록 하는 지원정책으로 전환함. 이를 위해 중증장애인의 자립생활을 지원하는 센터를 설치하고 활동보조인제도를 도입하여 지역사회 내에서 생활할 수 있도록 도움.

- 예를 들어 현재 경남지역에서 운영하는 경남도우미뱅크가 있음. 경남도우미뱅크는 중증장애인 및 장애인가족에게 활동보조, 외출지원, 교육지원 등을 돕는 유급 도우미를 통합적으로 지원하는 서비스로서, 1~2급 중증장애인(정신지체 및 발달장애는 3급 포함)만 이 서비스를 이용할 수 있고, 도우미활동비의 20%만 이용자가 부담하고 기초생활수급자는 무료임.

공약 16 : 주간보호시설, 단기보호시설, 공동생활가정의 확대

- 장애인이 지역사회 내에서 삶의 질을 유지하며 생활할 수 있도록 지역내 재가시설인 주간보호시설과 단기보호시설을 확대함. 또한 공동생활가정을 확대하여 대규모 장애인시설의 단점을 극복하면서 지역사회 내에서 생활할 수 있도록 함.

공약 17 : 지방장애인복지위원회 설립

- 장애인복지법상에 규정되어 있는 지방장애인복지위원회를 설치하여 장애인복지 관련사업의 기획․조사․실시 등에 필요한 사항을 심의할 수 있도록 함. 장애인 문제는 교육, 노동, 문화, 정보, 이동 등 각 영역에 걸쳐 발생하기 때문에 장애인 복지에 관한 종합적인 정책을 수립하고 각 부처들의 의견을 조정하며 그 정책의 집행을 감독하고 평가하기 위한 시스템을 갖출 필요가 있음.

○ 다섯, “노인들의 삶의 질 제고”

공약 18 : 보건소․보건지소의 노인 주치의제도 도입

- 현재 시․군․구 단위별로 보건소, 읍․면․동 단위별로(아직 도시형보건지소는 그 수가 많이 적음. 그래서 보건의료분야에서 보건지소의 설치 공약이 필히 있어야 함) 보건지소가 있음. 이들 기간에서 65세 이상 노인을 대상으로 주치의제도를 도입함. 노인들은 만성질환을 가지고 있는 경우가 많고 지속적인 건강관리를 필요로 하기 때문에 주치의제도를 도입함으로써 전체 노인 의료비를 억제하는데 도움이 될 것임.

공약 19 : 주간보호시설, 단기보호시설, 요양시설, 공동생활가정의 확대

- 낮시간 혹은 단기간 보호가 필요한 노인들의 수가 증가하고 있고, 이후 장기요양보험이 도입되면 그 수요가 더욱 늘어날 것임. 지자체가 주간보호시설과 단기보호시설을 적극적으로 설치할 필요가 있음. 주간보호시설은 적어도 읍․면․동별로 1개소씩, 단기보호시설은 적어도 시․군․구별로 1개소 이상을 설치하여야 함.

- 가정에서 보호하기 힘든 중증 치매노인들의 수가 늘어나고 있으나 시설수도 작고 비용도 비쌈. 하지만 이후 장기요양보험이 도입될 것이므로 지역별로 적어도 일정 비율의 공공시설이 확보되어야 함.

공약 20 : 노인거주주택의 개보수 지원 확대

- 몸이 불편한 저소득 노인들이 쾌적한 환경에서 거주할 수 있도록 보일러 수리 등 주택개보수에 대한 예산을 확충․배정하여 노인들의 삶의 질을 향상시키고자 함.

공약 21 : 저소득노인계층을 위한 도우미 제도 확충

- 저소득노인의 일상생활지원을 위한 도우미 제도를 확충함. 기존 가사도우미뿐만 아니라 외출, 행정처리 등의 일상생활지원도 가능하도록 도우미를 확충하는 것이 필요함. 장기요양보험이 도입된다면 일부 가사도우미가 수발도우미로 전환하겠지만 이외에도 저소득노인을 위한 여러 형태의 도우미제도는 반드시 필요함.

공약 22 : 농촌지역노인을 위한 교통지원서비스

- 농촌지역노인의 경우 거동이 불편함에도 불구하고 교통이 불편하여 일상생활에서 큰 불편을 겪고 있음. 이들에게 이동할 수 있는 교통지원서비스를 제공하여 생활의 편의성을 도모함.

공약 23 : 농촌지역 경로당의 프로그램 활성화 지원예산 확대

- 도시지역의 경우 교통이 발달하여 노인복지관 등의 접근성이 농촌지역에 비해 높아 각종 프로그램 등을 이용할 수 있음. 농촌지역의 경우 교통이 열악하여 노인복지관이 있다고 하더라도 접근성이 현저히 떨어짐. 그래서 주로 마을의 경로당에 모여있는 수준에 그침.

- 현재 경로당은 단지 노인들이 모여있을뿐, 그 외의 기능은 거의 수행하지 못함. 경로당활성화프로그램의 경우 예산이 적고 이를 운영할 수 있는 인력도 별로 없음. 따라서 농촌지역의 특성을 감안하여 경로당활성화 프로그램의 예산을 확대하여 경로당을 중심으로 농촌지역노인들의 여가활동을 지원함.

○ 여섯, “아동․청소년의 방과후활동 활성화”

공약 24 : 방과후아동․청소년활동조례 제정

- 아직 중앙정부에서는 법이 만들어지지 않았으나 이미 지역에서는 여연을 중심으로 방과후학령기아동보호조례운동을 실시하고 있음. 아동․청소년의 방과후 활동을 활성화하기 위하여 지역조례운동을 통해 지역내에서 이를 소화할 수 있는 방안을 마련하는 것이 중요함.

- 당에서는 법안을 발의할 예정이며, 올해 전면적인 조례운동을 실시할 예정임.

공약 25 : 조손가정에 대한 특별지원서비스

- 최근 조손가정이 수가 증가하면서 새로운 이슈로 떠오르고 있음. 조손가정의 경우 아동의 교육 등 가정 내에서 해결하지 못하는 부분들이 있음. 이를 지원하는 방안들이 필요함.

- 지역내 조손가정을 위한 서비스 지원을 위해 예산을 확보하여 사회복지전담공무원이나 지역내 사회복지인력을 통해 필요한 서비스를 지원하도록 함.

공약 26 : 장애아동의 등하교 지원을 위한 도우미 도입

- 장애아동의 등하교시 이를 보조해주는 사람이 필요한데 보통 가족이 담당하고 있음. 가족의 부담을 줄이기 위해 아동의 등하교를 지원할 수 있는 도우미제도를 도입함.

○ 일곱, “보육의 공공성 확보”

공약 27 : 보육예산 확보를 통해 국공립 보육시설 설치

- 지역에 따라 보육예산이 다름. 국공립시설을 신규 설치하는 경우 매칭펀드로 사업을 진행하는 특성 때문에 지자체의 설립의지가 강하게 작용함.

- 지역에서 보육예산의 확보하여 국공립보육시설을 신규 설치하고 기존 시설에 대한 개보수비 등을 지원할 수 있도록 함. 또한 기존의 민간보육시설을 매입하여 국공립시설로 전환할 수도 있음.

공약 28 : 보육시설운영위원회 설치

- 2005년 12월 8일 국회에서 영유아보육법 개정안이 통과되어 취약보육시설과 대통령령에서 정하는 시설은 보육시설운영위원회 설치를 의무화하도록 되어 있으므로 지역마다 운영위원회를 설치하도록 함.