저임금 노동자 조직화를 위한 워크샵

○ 발제 1 : 노동의 불안정화 양상과 지역적 차원의 노동자운동 강화

○ 발제 2 : 외국의 생활임금 운동 사례 검토와 한국에서의 가능성 모색

○ 발제 3 : 빈곤과 불안정 노동의 악순환구조를 철폐하자

○ 발제 4 : 서울지역 전략조직화 사업

- 일시 : 2006년 7월 21일(금) 오후 3시   - 장소 : 민주노총 서울본부 강당

노동의 불안정화 양상과 지역적 차원의 노동자운동 강화

1. 신자유주의가 강요하는 노동자들의 ‘밑바닥을 향한 경쟁’

자본주의 사회에서는 언제나 값싸고 통제가 용이한 노동력을 안정적으로 확보하는 것이 중요한 문제일 수밖에 없다. 자본주의 초창기에는 이 같은 노동력을 대규모로 창출하기 위해 농민들을 폭력적인 방식을 동원하여 노동자로 전환시켰다. 영국의 경우 토지로부터 쫓겨난, 그래서 거리를 떠돌면서 구걸로 연명하는 농민들을 부랑하지 못하도록 강제하는 각종 입법이 시행되었고, ‘구빈원’이라는 강제수용소가 존재하여 부랑자들이 강제노동에 익숙해지도록 만들어나가는 과정이 있었다. 한국의 경우에도 1960년대 본격적인 산업화가 시작되면서 ‘저곡가정책’을 통한 농촌의 몰락과 농촌을 버리고 도시로 모여드는 이른바 ‘이촌향도’의 물결이 존재했다. 이렇게 형성된 노동자층은 저렴하고 풍부한 노동력의 안정적인 공급원으로 기능하였다. 그리고 이처럼 외부에서 값싼 노동력을 공급받고자 하는 자본의 노력은 이주노동자를 수입하는 데까지 이르게 된다. 그러나 오늘날 신자유주의가 본격화된 이래 자본이 값싼 노동력을 창출하는 방식에 있어 질적 전환이 이루어졌다. 이제는 외부로부터의 새로운 공급이 아닌, 기존의 노동력을 지속적으로 불안정화 시킴으로써, 값싼 노동력을 항상적으로 유지, 확보할 수 있게 된 것이다. 즉 경기 변동, 일자리 수의 변화, 노동력의 수요와 공급 간의 관계라는 외적 조건에는 큰 영향을 받지 않은 채 노동자를 착취할 수 있는 새로운 방식이 구조화되고 있는 것이다.

또한 금융적 팽창, 금융화가 현대자본주의의 주된 특징으로 등장함에 따라 이제 생산에 대한 투자가 금융논리에 종속된다. 주식시장이 발달하면서 기업에 대한 주주의 권한이 강화되었고, 기업의 성공기준은 ‘주주의 이익’을 얼마나 잘 보장하느냐에 달려 있다. 이제 기업은 장기적인 관점에서 생산에 투자하기보다는 주식시장에서 자기주식 가격을 높이기 위한 단기적인 비용절감에 주력하게 된다. ‘경영합리화’라는 미명하에 구조조정이 일반화되고 그 결과는 ‘노동의 불안정화’로 이어지고 있다. 한국에서도 외환위기 이후 주주 자본주의 및 금융의 원리가 경제 전반에 관철되면서 이른바 ‘기업 지배구조 개선’과 ‘경영합리화’가 진행되어 기업은 주주의 이익을 극대화한다는 목표 아래 ‘상시적인 구조조정’ 체제를 가동했다. 자본은 한편으로는 시장의 일상적인 평가에 기반을 두어 인수합병, 금융건전성 감독 강화 같은 방법으로 부실금융·기업을 줄여나가는가 하면, 또 다른 한편으로는 정리해고는 물론이고 외주·용역화, 분사, 비정규직화, 연봉제 개편 등 불안정 노동을 일상화했다. 즉 금융자본의 지배력이 강화되면서 이들의 이윤획득을 위해 구조조정을 단행하고, 그 결과 노동자들의 노동과 삶, 생활 전반에서의 불안정성이 심화되고 있는 것이다.

외환위기라는 위기적 상황 하에서 이미 가혹하게 강요된 바 있고 지금도 한국사회 전 분야에서 진행 중인 신자유주의 구조조정은 지난 수 년 동안 노동자들의 대량 해고, 상시적 고용불안과 비정규직 확대, 노동환경 악화 등을 주도해 왔다. 그리고 이에 저항하는 노동자들의 투쟁에 대해서는 정부가 앞장서 외자유치를 가로막는 ‘경제발전의 적’으로 몰아세우며 탄압하고 무력화했다. 그 결과 노동자들의 실질임금은 지속적으로 하락했고, 최저임금 수준의 일자리들은 급속히 증가했다. 노동자의 삶의 질은 빠른 속도로 곤두박질쳤으며, 일을 해도 빈곤상태에서 벗어날 수 없는 이른바 ‘노동빈곤층’이 일반화됐다. 노동유연화로 인해 노동생산성이 증대하고 외자 유치와 수출 증가가 이루어졌다고 하지만, 그 이익은 노동자의 소득 증가로 이어지지 않았다. 무역과 투자의 자유화 특히 경제의 금융화가 급속히 진행되면서 국내 경제구조가 왜곡되는 한편, 금융에 의한 수탈이 본격화됨에 따라 금융자본을 소유한 극소수에게 구조조정을 통해 창출된 부가 집중됐기 때문이다. 결국 신자유주의 구조조정은 지난 수 년 간 자본의 노동에 대한 착취율을 증가시키는 데 충실히 복무했을 뿐 노동자의 삶에는 어떠한 긍정적 효과도 가져오지 않았다.

신자유주의 하 노동시장 정책의 두드러지는 특징은 노동자들의 ‘밑바닥을 향한 경쟁’, 즉 경쟁적 노동시장을 조성․유지함으로써 저임금과 인력 운용의 유연성을 확보하고 이를 통해 기업의 노동력 구매를 촉진하는 것이다. 아울러 이는 경제의 금융화가 가속화되면서, 주주 자본주의와 단기주의가 확산되고 고용 없는 성장이 반복되는 추세에 조응하는 노동시장을 만들기 위한 것이기도 하다. 경쟁적 노동시장을 조성하기 위해서는 산업예비군의 확대가 불가피하다. 산업예비군의 확대는 장기화된 실업과 청년실업의 증가로 인해 자연스레 이루어지기도 하지만, 국가가 여성-이주-장애-고령 인구의 노동시장 편입을 촉진시킴으로서 그 규모가 인위적으로 확대되기도 한다. 또한 노동의 불안정화가 상당 수준 진척되면 실업률 자체는 낮아질지 몰라도, 노동인구의 대부분이 취업과 실업을 반복하는 상황에 놓이므로 경쟁적 노동시장이 안정적으로 유지된다. 실제로 IMF 직후 한국의 경쟁적 노동시장은 1999년 8.5%까지 올라갔던 실업률이 말해주듯 높은 실업률이 주도했고, 현재는 2006년 실업률이 3.9%까지 내려갔음에도 불구하고 노동의 불안정화에 의해 유지되고 있다. 최근 들어 실업률의 안정에도 불구하고 급격히 상승하고 있는 체감실업률은 이 같은 현실, 취업과 실업을 끊임없이 반복하는 단기 실업자의 수 증가를 반영한다.

낮은 실업률과 높은 체감실업률이라는 모순적 상황은 노동의 불안정화 양상 외에 노동시장의 양극화, 즉 중간소득 일자리의 감소와 최상 및 최하위 일자리의 증가를 표현하기도 한다.

광범위한 산업예비군 조성과 그에 따른 경쟁적 노동시장 조성은 노동자 일반에게 항상적 고용불안과 저임금으로 인한 빈곤의 심화라는 파괴적 효과를 가져오고, 임금 억제, 노동강도 강화 등 다양한 방식으로 자본의 이윤율 제고에 기여한다. 이 과정에서 노동자들은 소득의 절대적 감소를 경험하지 않을 수 없으며 이 자체만으로도 빈곤이 심화된다. IMF 이후 대부분의 사업장에서 실질임금 하락이 발생했고, 지금까지도 실질임금 하락추세는 계속되고 있다. 매년 전체 노동자들의 임금인상률은 실질임금 인상률 비교지표인 ‘경제성장률+물가상승률’에 밑돌고 있는 상황이다. 또한 전체 취업자 대비 임금노동자의 비중은 2000년 들어 63.1%에서 2004년 66.0%로 꾸준히 늘어났음에도 불구하고 요소국민소득 대비 노동소득 비중인 노동소득분배율은 IMF 이후 지속적으로 하락해 2004년 58.8%에 머물고 있다. 즉 노동자의 비중은 증가하고 있는데, 노동자의 몫은 줄어들고 있는 것이다. 이는 자본의 착취율이 증가했음을 의미하는 것이기도 하다.

자본은 가능한 모든 수단을 동원해 이 같은 노동시장 환경을 유지 및 악화시키기 위해 노력하고 정부는 이를 정책적으로 뒷받침한다. 즉 IMF, 한․미 FTA 등의 무역 및 투자 자유화의 계기를 외부충격으로 활용하기도 하고, 고용형태, 성, 인종 등의 분할선을 활용해 ‘밑바닥을 향한 경쟁’을 부추기기도 하는 것이다. 특히 후자의 경우 다양한 종류의 불안정노동을 사용함으로써 비용 절감과 유연화를 통해 이윤을 증가시킬 수 있다는 장점 외에도 노동자들의 단결을 지속적으로 와해하고 노동통제를 용이하게 할 수 있다는 점에서 적극 활용된다. 노동자계급 내부의 분할과 이를 통한 위계화는 노동자들로 하여금 불안정노동과 차별을 받아들이도록 하는 물질적․심리적 기제들로 작동하고 있다. IMF 이후 신자유주의 구조조정이 본격화됨에 따라 자본의 노동자계급에 대한 분할전략 역시 노골화되었고, 정규직과 비정규직, 비정규직과 더욱 열악한 비정규직, 남성과 여성, 내국인과 외국인 등의 분할선을 활용해 노동의 불안정화를 지속적으로 꾀하고 노동자에게 가혹한 노동시장 환경을 조성해 냈다.

2. 노동의 불안정화의 구체적 양상

1) 비정규직의 확대와 저임금의 구조화

IMF 이후 노동자들의 임금은 구조화된 저임금으로 특징지을 수 있는데, 이는 대부분 노동자의 비정규직화 과정과 함께 이루어졌다. 특히 98년 7월 파견법 시행 후 급격히 늘어난 간접고용 노동자는 고용형태의 불안정성과 함께, 착취의 중층화로 인해 임금에 있어서도 가장 낮은 임금군을 점한다. <한국노동연구원>의 조사에 따르면 응답기업의 65%가 간접고용 노동자를 선호하는 이유로 비용절감(인건비 포함)을 꼽았다. 즉 기업이 일정업무를 외주․용역화하는 경우 일단 임금 삭감이 최우선적으로 이루어진다는 것이다. 간접고용에 있어 임금 삭감은 여기서 그치지 않는데, 파견․용역업체를 거치는 과정에서 임금의 중간착취가 발생한다. 이들 파견․용역업체들의 임금에 대한 중간착취율은 적게는 20% 많게는 50%에 이르는 것으로 파악된다. 그리고 대부분의 사용업체가 최저가 낙찰방식으로 파견․용역업체를 선정하는데, 이러한 방식이 파견․용역업체들로 하여금 중간착취는 그대로 유지한 채 노동자들의 임금 부분을 경쟁적으로 줄이도록 부추기고 있어, 사실상 법정 최저임금이 간접고용 노동자 임금의 상한선이 되고 있는 실정이다. 이처럼 다중착취가 고용관계 전반에 구조화되어 있는 간접고용 노동자는 일을 그만두지 않는 한 저임금의 굴레에서 탈출하는 것이 원천적으로 불가능하다.

간접고용 노동자들뿐만 아니라 용역, 계약직, 임시직, 파트타이머, 프리랜서, 사내하청, 외주하청, 소사장제 등 거의 모든 비정규직 고용형태에서 저임금과 극심한 고용불안이 공통적으로 나타나고 있고, 이들의 규모는 2006년 현재 840만명(전체 노동자의 56.1%)으로 추산된다. 그리고 비정규직 노동자의 임금 수준은 아직까지도 전체 노동자 임금의 50.9%에 그치고 있는 실정이다. 비정규직 노동자의 사회보험(국민연금, 건강보험, 고용보험) 적용률이 30%~33%(정규직은 80~98%)밖에 안 되는 현실을 감안하면 비정규직 노동자가 체감하는 빈곤은 ‘생계 위협’ 그 자체다. 이 같은 현실에서 엎친 데 덮친 격으로 정부가 국회에 제출한 ‘비정규직보호법안’은 현재 국회 본회의 표결처리만을 남겨두고 있다. 비정규직 확대와 비정규직의 기간노동력화라는 기조에 충실하고 있는 이 법안은 IMF 이후 급속히 진행된 광범위한 노동의 불안정화를 정당화하고 이를 더욱 촉진시킨다는 점에서 노동자들의 탈출구 없는 밑바닥을 향한 임금경쟁과 극단적인 고용불안을 심화시킬 것이 분명하다.

2) 여성노동의 저임금 불안정화

IMF 이후 여성에 대한 고용 촉진이 두드러지고 있고 특히 노무현 정부에 들어서는 일련의 여성관련 정책 개혁이나 각종 일자리 창출정책의 핵심에 여성의 고용문제가 있다. 이는 여성, 장애인, 고령자 등 전통적으로 노동권이 취약한 계층에 대한 고용 촉진을 통해 저임금의 불안정노동자층을 손쉽게 양산하고자 하는, 즉 신자유주의 구조조정의 완충지로 활용하려는 정부의 의도가 반영된 결과다. 고용형태별 남녀 구성비를 분석해보면 여성의 비정규직화 정도를 가늠할 수 있는데, 임금노동자 중 남성과 여성의 비율은 58:42로 나타나고 있으나 정규직의 경우 71:29로 남성의 비중이 압도적으로 높다.(2005년 8월 통계청 경제활동인구조사) 비정규직 여성노동자는 모든 연령층과 전 산업에 걸쳐 고른 분포를 보이고 있으며, 기혼여성의 비정규직 비율은 무려 80%에 달한다. 또한 나이에 따른 여성의 고용분포는 20대 초반과 40대 초반을 정점으로 M자형을 그리고 있어, 결혼, 임신, 출산, 육아문제 등으로 노동시장에서 퇴출되었다가 재진입할 때 여성 대부분이 비정규직화 되고 있음을 확인시켜 준다. 여성가구주 가구의 비율은 1980년 14.7%, 1990년 15.7%, 2000년 18.5%, 2003년 19.1%로 꾸준히 증가하고 있지만, 여성의 임금 수준과 고용불안 정도는 이 같은 현실을 전혀 반영하지 못하고 있으며 오히려 여성의 빈곤화를 부추기고 있다. 비정규직 여성노동자에게 법정 최저임금은 사실상 임금의 상한선이 되고 있으며, 특히 기혼 여성들은 법정 최저임금의 사각지대에 아무런 보호 없이 방치되고 있다. 2004년 최저임금 미만 노동자 125만명 중 기혼 여성은 65만명으로 절반이 넘는 것으로 나타났다.

이처럼 여성의 노동력이 사회적으로 저평가되고 가장 낮은 임금군을 형성하는 것은 일차적으로 가부장제 이데올로기에 그 원인이 있으며, 이를 현실적으로 가능하게 하는 장치들은 성별로 구분되는 직종분리와 직무분리, 이를 부추기는 정부의 여성인력 활용정책이다. 파견법에서 규정하고 있는 파견노동 허용업종(26개) 대부분이 전통적으로 여성 일자리로 분류되는 직종이라는 사실은 이 같은 성차별적 구조를 보여주는 좋은 예다. 이 같은 현실에서 대다수 여성노동자들은 단순작업을 필요로 하는 직종, 판매직, 서비스직 등 성별로 구분되고 저임금과 고용불안이 구조화되어 있는 이른바 ‘여성 직종’에 종사하게 된다. 최근 저출산․고령화 위기담론이 고조되면서 정부는 그에 따른 각종 대책을 내놓고 있는데, 이 역시 여성 직종의 고착화와 여성노동의 저임금․불안정화를 촉진한다는 점에서 매우 우려스럽다. 얼마 전 정부가 발의한 ‘노인수발보험법안’은 사적인 영역에서 여성에게 부과되었던 간병문제를 사회적으로 책임진다는 명분을 내세웠으나, 사실상 간병노동자의 어려운 현실에 대한 개선 내용은 빠진 채 ‘사회적 여성일자리 창출’의 차원에서 대표적 여성 직종인 간병노동자를 대량 양산하겠다는 내용만 담겨 있다. 지난 1월 15일, 보건복지부와 재정경제부, 행정자치부, 기획예산처 등이 발표한 ‘저출산 종합대책’ 역시 상황은 크게 다르지 않다. 결국 저출산․고령화 위기 담론과 함께 제기되는 ‘보육 및 수발의 공공성, 여성고용 확대와 적극적 고용개선 조치, 일․가정 양립 지원’이라는 번지르르한 말들은 보육서비스 확충, 간병서비스 활성화와 같이 사회복지서비스 분야 일자리 창출계획과 맞물려 여성에게 적합한 탄력근로제 도입, 파트타임 일자리 확산 등 ‘다양한 근로시간제’를 빙자한 비정규직의 전면화 계획으로 이어지고 있다.

3) 이주노동의 증가와 이에 대한 통제 및 활용

이주노동자가 급격히 증가한 것은, 세계경제의 주변부에 위치한 국가들에서 경기침체가 장기화되는 한편, 신자유주의 개혁 때문에 양극화된 노동시장이 조성됐기 때문이다. 심각한 경기침체는 많은 노동자들을 조금 더 나은 일자리를 찾아 미국을 비롯한 중심부 국가 혹은 비교적 사정이 나은 반주변부 국가로 내몰고 있고, 반대로 이들 국가에서는 양극화된 노동시장의 최하층 일자리를 담당할 이주노동자들을 필요로 하는 것이다. 초민족자본이 주도하는 신자유주의 세계화로 인해 발생한 동아시아 경제 위기 이후 아시아에서의 이주노동은 이 지역 민중들의 황폐화된 삶을 배경으로 하여 꾸준히 증가하는 추세다. 한국의 이주노동자 유입은 정부의 외국인력 수입 정책으로부터 시작되었다. 정부는 90년대 초반 산업연수제도를 통해 각 국에서 노동자를 수입해 들어오기 시작했고, 2004년 고용허가제 시행으로 이주노동자 고용관행을 외형상 합리화했다. 현재 한국에서 노동하며 살아가는 이주노동자의 수는 80만 명에 이른다. 산업연수제도의 폐해를 보완해 이주노동자성을 인정하고 노동권을 보장한다는 고용허가제는 사실상 이주노동자에 대한 관리 및 통제를 강화하고 억압과 착취를 제도적으로 보장하는 것이었다. 고용허가제 하 이주노동자들은 사업장 이동의 자유가 없어 더 나은 사업장으로 이동하는 순간 불법체류자가 되고, 1년 단위로 계약을 갱신하게 되어있는데 사업주가 계약을 거부하면 계약해지가 되고 역시 곧바로 불법체류자 신분이 된다. 이 같은 제약은 노동법이 동일하게 적용된다는 고용허가제의 취지를 사문화시키고 실질적으로는 사업주에게 모든 노동조건을 일방적으로 결정할 수 있는 권한을 주었다. 또한 고용허가제 시행과 동시에 정부의 미등록 이주노동자에 대한 단속추방은 강화되었고, 인간사냥식 단속과정에서 많은 이주노동자들이 희생되었다. 결국 고용허가제는 정부와 자본의 통제 아래 '3년 단위'로 이주노동자들을 가져다 쓰고 다시 내쫓는 것을 반복하면서, 안정적으로 이주노동을 착취하겠다는 의도와 다를 바 없다. 또한 저임금 이주노동자의 유입은 국내 노동자의 노동조건 저하를 유도하고, 노동시장의 양극화를 안착시키는 데 활용되었다. 이 과정에서 국내 노동자와 이주노동자의 이해관계의 충돌이 발생하기도 했다. 정부와 자본은 이주노동자들에 대한 대중적 반감을 활용하여 이주노동자에 대한 착취를 합리화하는 한편, 사회적 불평등과 생활조건의 하락의 근본적인 원인을 이주노동자로 인한 국내 일자리의 잠식 등으로 호도했다.

4) 정부의 서비스산업 집중 육성전략

정부와 열린우리당은 지난 3월 당정협의를 통해 이른바 ‘서비스업 활성화를 통한 일자리 창출 방안’을 제시한 적 있다. 교육분야에서 ‘방과후 학교’ 프로그램에 여성 및 유경험 중노년층을 전담 관리자로 활용하는 방안, 보육 분야에서 베이비시터(아이돌보미) 파견업을 사회적 기업으로 육성하는 방안, 의료.보건 분야에서 40대 이후 재취업이 어려운 간호사 및 간호조무사 등 유휴 인력을 채용해 가족이나 유료 간병인 대신 간호서비스를 맡기는 ‘보호자없는 병원’을 도입하는 방안, 그밖에 관광․레저분야에 대한 투자를 촉진해 고용을 늘리는 방안 등이 그것이다. 또한 정부는 최근 한·미 FTA를 추진하면서 국내 서비스산업의 체질 개선에 한국경제의 사활이 걸렸다며 앞으로 서비스산업의 경쟁력과 노동생산성을 높이는 데 노력을 경주하겠다고 밝혀, 향후 서비스산업을 중심으로 급격히 진행될 구조조정과 노동유연화를 예고했다.

서비스산업은 금융, 법률, 컨설팅 등 기업을 상대로 한 소수의 고임금 전문 서비스 직종, 이른바 ‘골드칼라’를 제외하고는 대부분의 직종에서 저임금과 고용불안이 이미 일반화되어 있다. <한국노동사회연구소>가 2005년 11월 분석한 결과에 따르면 공공서비스업의 비정규직 비율은 40.8%, 민간서비스업의 비정규직 비율은 73.3%에 이르는 것으로 나타났다. 이 중에서도 공공서비스업의 비정규직 비율이 빠르게 증가하고 있는 추세이며, 최근 몇 년 동안 비정규직 규모 증가는 교육․의료․공공행정 등 공공서비스업이 주도해 왔다고 해도 과언이 아니다. 이 같은 현실에서 서비스산업 전체의 경쟁력과 노동생산성을 제고하겠다는 정부의 정책방향은 사실상 공공서비스업의 민영화, 서비스노동자의 비정규직화 등을 가속화하겠다는 것과 동일한 것이다. 또한 서비스산업에는 소위 ‘여성 직종’이 많아 여성노동의 저임금․불안정화가 더욱 확대 고착화될 가능성이 높다.

3. 신자유주의 복지개혁, ‘노동연계복지’와 최저임금제도

‘신자유주의 시대, 케인즈주의적 복지국가의 해체’는 단순히 복지의 축소만을 의미하지는 않는다. 복지의 양적 축소의 문제는 각 국가의 역사적 경험과 세계 자본주의 체계에서의 위계화된 위상에 따라 상이한 양상을 보이기 때문이다. 오히려 핵심적인 문제는 복지 및 사회정책이 케인즈주의와 결합된 보편적인 권리의 방어라는 측면에서 경제 구조조정을 위한 유인 및 관리의 측면으로 이전하는 경향이다. 과거 보편주의적 복지정책은 사회적 위험(실업 등)에 빠진 시민들로 하여금 생활상의 심각한 어려움 없이 노동시장으로부터 어느 정도 자유롭게 이탈하도록 허용하는 것이었다면, 신자유주의 복지정책의 핵심은 사회 전반(복지의 영역조차도)을 시장과 밀착시키면서 이들을 재상품화하는 것이다. 이것이 노동과 복지의 연계를 강화하는 이른바 노동연계복지(workfare)이다. 노동연계복지는 해석이나 용어사용이 매우 다양하지만, 노동시장 참여에 대한 의무, 즉 직업훈련, 구직 등과 같은 일련의 활동을 복지수급의 조건으로 연계한다는 점에서 하나의 분명한 경향성을 드러낸다. 우리는 신자유주의 복지개혁의 핵심으로 제안되는 노동연계복지를 통해 복지가 사회보장이 아닌 일종의 노동력에 대한 투자를 위한 사회정책으로 변모하고 있다는 사실을 알 수 있다. 즉, 노동유연화를 확대하고 광범위한 산업예비군을 관리하기 위한 하나의 사회정책으로 복지가 기능한다는 것이다. 이와 같은 정책방향은 1960년대 경 미국에서 시작된 것으로, 1980년대를 경과하면서 이른바 복지선진국으로 알려진 유럽대륙에서도 수용되었고, 세계적으로 확대된 신자유주의 정책개혁은 이를 적극적으로 내재화한다.

대표적인 사례로 영국의 노동당의 경우 복지개혁을 통해 임금비용이 가능한 한 저렴한 상태에서 산업예비군과 노동시장이 큰 마찰 없이 밀접한 관계를 맺도록 추동하고 있는데, 구체적으로는 ‘저임금 고용에 대한 보조금의 개발과 보호장치 마련’이라는 측면으로 드러난다. 이러한 측면은 노동가족세금공제(Working Family Tax Credit), 국가육아전략(National Childcare Strategy), 국가최저임금(National Minimum Wage) 등의 정책을 모두 포함한다. 그리고 부가적으로 구직 노력을 하지 않는 실업자에게 복지급여 상의 불이익을 주는 정책을 강화하는데, 이는 복지의 수급이 최악의 일자리를 선택하는 것보다 열등한 선택이 되도록 하기 위한 ‘형벌로서의 복지’를 실현한 것이다. 요컨대 영국은 노동으로의 인센티브 강화와 사회복지에서의 압력이라는, ‘당근과 채찍’으로 사회정책을 재조정함으로써 경제 구조조정에 적합한 노동시장 환경을 노동자들의 저항을 우회하면서 조성해낸 셈이다.

노무현 정부가 2004년 발표한 '일을 통한 빈곤탈출 정책'과 '일자리 만들기 사회협약'은 노동연계복지의 전형을 따르고 있는데, 세부정책 차원에서 자활제도의 확대, 국민기초생활보장제도와의 연계 강화, 사회적 일자리 창출, 근로소득보전세제(EITC)도입 등의 내용을 담고 있다. 자활제도의 확대와 사회적 일자리 창출은 임시적이고 낮은 임금의 열악한 일자리를 제도적으로 보장하는 것이고, 국민기초생활보장제도와의 연계 강화, EITC 도입 등은 노동능력자를 이 같은 일자리로 몰아세우는 효과를 가진다. 이처럼 노무현 정부의 '참여복지'는 저임금 불안정노동의 확대라는 정책기조를 포기하지 않은 채, 배제된 자들을 관리하기 위한 사회통합 정책으로서의 성격이 강하다.

한편 노무현 정부는 이를 위해 NGO와 같은 민간조직들을 동원하고 서비스 제공을 위한 전달벨트 또는 매개자로 재조직하기도 한다. 정부 내에 각 부처와는 별개로 대통령 직속으로 설치되어 있는 각종 '위원회'는 이와 같은 역할을 수행하기 위한 효과적인 수단이다. 복지 영역을 담당하는 '빈부격차차별시정위원회' 등은 NGO를 비롯해 자활, 사회복지 기관들을 정책수립과 사회복지서비스 제공 차원에서 적극적으로 활용되고 있고, 최근에는 ‘저출산․고령화대책위원회’가 두드러진다. 이처럼 노무현 정부의 ‘참여복지’는 국가의 책임을 민간에게 떠넘기면서 저임금 노동자를 대량 양산하는 데 복무한다.

저출산․고령화 위기 담론은 신자유주의 금융세계화가 야기한 사회 위기를 파편화․분절화하고 각각의 지원 대책을 해결책으로 제시하는 가운데 미래 사회에 대한 사회적 부담을 개인에게 전가하고 있다. 이러한 상황에서 각 개인들은 권리의 주체가 아니며 자율적인 운동의 주체가 아닌 사회 위기 공동 극복을 위한 과제에 종속된다. 저출산․고령화 위기 담론은 고령화 문제에 대한 사회적 책임을 여성에게 돌리고 있다.

최저임금제도의 한계도 여기에 있다. 최저임금제도가 최저임금위원회 운영, 최저임금의 수준, 최저임금의 적용 등에서 한계를 노정하는 것은 제도의 존재 목적이 노동자들의 저임금과 빈곤문제에 대한 해결에 있지 않다. 신자유주의 국가체계 속에 존재하는 최저임금제도는 다른 사회보장제도와 마찬가지로 노동자들의 불만을 무마하고 실업, 빈곤 등의 위기징후 폭발을 억제하는 등 사회의 위기를 적정 수준에서 관리하는 것이 주된 존재 목적이다. 신자유주의 국가는 최저임금제도라는 정책적 수단을 통해 저임금과 빈곤의 심화가 노동자에 대해 가지는 파괴적 효과를 적절히 은폐하거나, 약간 정도 상쇄하면서 위기를 우회하는 이득을 누리는 것이다. 이는 최저임금위원회 공익위원들의 ‘정치적 고려’가 최저임금 인상률의 실질적인 결정 기준으로 기능하고 있는 사실만 보더라도 쉽게 알 수 있다. 공익위원들은 한 해는 노동계 편을 다음 해는 재계 편을 드는 방식으로 최저임금 수준을 일정 수준에서 관리하는 역할을 하고 있다. 이러한 상황에서는 최저임금 결정의 합리적 준거지표라는 것이 현재 없을 뿐 아니라 있다 하더라도 사장될 수 밖에 없다.

그러므로 최저임금투쟁 역시 노동자들의 실질소득이 지속적으로 하락하고, 노동자들의 권리가 축소되는 가운데 단지 임금최저선의 인상이라는 데 국한된다면 이는 오히려 노동자들의 삶의 질을 높이고 권리의 확장으로 귀결되는 것이 아니라 국가의 노동시장 통제전략에 조응하는 결과를 낳을 수도 있다. 의제의 확장 및 대중운동의 활성화가 최저임금투쟁의 필수조건인 것이다. 그러므로 최저임금투쟁은 최저임금제도와 최저임금위원회 협상구조에 의존해왔던 기존의 관성에서 과감히 탈피할 필요가 있다.

4. 신자유주의 시대의 ‘지역’과 지역적 차원의 노동자운동 강화

불안정노동에 맞선 주체형성, 일상적 활동의 혁신을 통한 노동조합의 개조, 금융세계화에 맞선 대안세계화 운동의 구축 등을 위한 구체적인 프로그램은 국제적, 국가적, 지역적 수준에서 수립되고 실행되어야 한다. 그러나 이를 형성하는 출발점이자 기본 거점은 ‘지역’이다.

첫째, 노동의 불안정화와 신자유주의 금융세계화로 인해 실업과 취업 상태를 불안정하게 오가며 존재하는 다수의 비정규직 노동자들을 조직하기 위해서는 지역에 기반을 둔 조직화와 조직형태가 유효하다. 또한 민주노총의 산별노조 건설이 현실화되고 있는 상황에서 노조 상층부의 급격한 관료화와 현장의 공동화를 막고 산별이라는 형식의 유의미성을 극대화하기 위해서 지역이 중심이 되는 산별노조의 건설이 시급하다.

둘째, 지역은 (단순한 자연적인 경계나 행정구획상의 의미보다는) 노동자 민중이 노동하고, 사회화되고, 살아가는 사회적 이데올로기적 공간이다. 노동자 사회운동의 형성을 위해서는 노동자운동이 공장, 가족, 주거 등 노동자의 공간에서 전개되는 생활조건 및 노동조건과 관련된 계급투쟁들을 포괄할 수 있어야 한다.

셋째, 노동자운동과 사회운동의 연대, 사회운동들의 연합을 구축하기 위해서는 일상적인 공동의 정치활동, 현실에 대한 공통의 인식의 확보와 행동 프로그램의 수립을 위한 지속적이고 안정적인 토론의 과정이 동반되어야 한다. 이러한 활동이 원활히 이루어지기 위해서는 최소한의 근접성이 필요하다. 이러한 지역적 기반의 사회운동들의 연합의 강화는 자본주의의 변혁과 이행의 물질적 토대이기도 하다.

넷째, 한국 노동자운동의 활동적 부위는 대체로 현장주의와 종파주의 속에 활력을 잃고 있다. 특히 기업별 현장에서 지도부의 장악을 둘러싸고 이루어지는 현장조직들의 분화와 대립은 대부분 노동운동의 이념과 전략에 대한 건강한 토론과 이에 입각한 분별정립보다는 경직된 전술적 대립이나 도덕적, 문화적, 정서적 갈등을 중심으로 하고 있는 상황이다. 이러한 현장주의와 종파주의를 동시에 극복하기 위해 지역적 차원의 활동이나 조직의 구축이 유용한 매개가 될 수 있다.

그런데 이러한 지역적 차원의 노동자 사회운동의 형성은 국가적 차원에서의 정치를 우회하고서는 결코 가능하지 않다. 민족국가의 사회통합적 기능이 약화되고 있지만 여전히 자본주의적 사회관계들은 민족국가적 틀과 민족국가의 분할이라는 세계적 틀 속에서 동시에 전개되고 있다. 단적으로 지역 사회구성체라는 것은 결코 존재하지 않는다. 따라서 지역적인 운동은 이러한 질서들과 대결하지 않고서는 한 걸음도 나갈 수 없다. 지역적 차원의 운동들은 민족국가적 수준의 통합을 실현해야 하며 이러한 통합의 진전 없이 지역적 차원의 운동의 발전은 근본적으로 제한적일 수밖에 없다.

또한 신자유주의 시대에 지역적 정체성은 오히려 대중을 수동화하는 효과를 낳고 있음을 간과해서는 안 된다. 세계화의 불균등한 효과와 내/외적 배제와 불평등의 강화는 지역발전 이데올로기의 강화를 낳고 있으며 정부는 이를 조장하고 활용하여 위기를 관리하려 한다. 물론 지역의 불균등한 발전과 실질적인 성공의 가능성이 없는 지역활성화 정책이 오히려 대중의 불만을 폭발시킬 가능성이 있을 수 있다.

(1) 신자유주의 시대에서의 지역 : 내적 배제의 심화

자본주의의 발전은 지역 간 불균등 발전을 동반한다. 대표적으로는 도시/농촌의 분리가 심화되며 이러한 과정에서 각 지역이 국가 내에서 혹은 국가가 전체 세계체계 내에서 처한 위치에 따라 각각의 불균등한 발전이 이루어지며 자본주의의 발전 이전에 형성되었던 지리적 배치들을 바꾸어 놓는다. 남한의 경우 자본주의적 발전이 본격화되면서 수출주도형 공업화 전략을 채택하는데 이에 따라 주력 산업의 입지에 적합한 산업지역이 형성되고 농업이 급격히 붕괴하면서 대도시로의 집중이 강화된다. 이는 이른바 신흥공업국들의 대체적인 특성이기도 하다.

한편 금융세계화된 세계경제는 날로 세계경제 활동의 운영과 관리에 필요한 고도의 기업서비스 활동과 정보통신시설이 집중된 이른바 “세계도시”를 필요로 하며, 세계도시들은 각각의 국민경제의 중심지(혹은 산업)가 아니라 하나의 세계경제에 속한 자신들만의 (세계적이고 지역적인)네트워크로 존재한다. 그리고 이들 네트워크 된 세계도시는 특정한 국민국가의 주권에 의해 세워지고 그 안에 위치하지만, 민족적 국민적 통합을 지향하지 않고 오히려 내부로부터의 배제와 포섭을 통해 군림한다. 세계적, 지역적, 도시적 규모에서 세계화에 따른 주변화과정은 과거 우리가 중심부의 일부라고 여겨지던 핵심에서도 이루어지며, 주변부화 과정이 심화될수록 도리어 중심성이 커지는 체제인 것이다. ‘도시속의 도시’가 또 ‘시민 중의 시민’이 서로의 곁에서 한없이 멀어지는 것이다. 그러한 점에서 어떤 세계경제도 국가적 영토를 벗어나 존재하지는 않지만, 그렇다고 금융세계화에 통합된 어떤 국민경제도 더 이상 하나의 국민경제가 아니다. 세계화된 경제 속에서 일부 지역은 이러한 네트워크에 포함되어 새롭게 성장하기도 하지만 대다수의 지역은 더욱 주변화되고 심지어 이는 하나의 도시, 지역 내에서도 그러하다. 즉, 지역별 불균형의 증대와 내적인 배제의 심화는 신자유주의 시대 지역의 기본적 특성이다.

노무현 정부는 집권초기부터 ‘국가균형발전’을 주요 국정 목표로 잡고 다양한 정책을 추진해 왔다. 기존의 요소투입형 경제성장 전략이 수도권-지방의 심각한 불균형을 초래하여 다양한 비경제효과를 낳고 있다는 진단 하에 균형발전을 통해 신성장 동력을 창출하겠다는 것이었다. 지방분권, 지역균형발전, 신행정수도 건설 등이 주요 전략으로 제시되었으며, 지역균형발전을 위해 지역활성화 정책이 추진되었다. 중앙정부는 분권화라는 명분하에 지방정부에 대한 책임을 회피하면서 전 세계적 경쟁 속에서 지방정부가 알아서 살아남을 것을 강제한다. 특히 취약한 재정자립도로 대표되는 지방정부의 만성적 재정위기의 제약 속에서, 지방재정력 강화와 지역소득 증대를 위한 지역경제 활성화가 지방정부의 가장 중요한 목표가 된다. 산업적 클러스터의 증진이 강조되고, 복지정책에 있어서 지역 공동체의 참여와 활용이 촉진되고, 지역적 거버넌스의 구축이 정책개혁의 중요한 성공조건으로 강조된다.

그런데 정치적인 측면에서 보면 지역활성화 정책은 나름의 효과를 거두고 있다고 볼 수 있다. 지역활성화를 달성하기 위한 가장 대표적인 전략은 바로 경영기법의 도입을 통한 지방정부의 신자유주의적 개조와 기업, 연구소, 대학, 시민운동 등 지역의 민간자원을 끌어 들이기 위한 '협치'(協治,governance)의 구축이다. 경영기법의 도입은 대략 다음과 같은 것을 의미한다. 첫째, 고객, 핵심적으로 자본과 (세금을 낼 수 있는) 인구 중심으로 전반적인 행정서비스를 개조한다. '지역' 자체를 상품으로 변화시키고, 이 상품을 구매하는 구매자를 유치하기 위한 적극적 전략을 실행함으로써 '기업하기 좋은 지역'을 만드는 것이 핵심이다. 이를 위해 공공서비스가 자본유치라는 지상과제의 유인 요소로 변질되는 한편, 자본의 참여와 발언이 무제한적으로 보장된다. 둘째, 무한경쟁 및 재정위기 상황에서 한정된 인적, 물적 자원 및 정보를 전략적으로 사용할 필요성이 강조되는데, 이 과정에서 이른바 '선택과 집중의 원리'가 전면화한다. 그 이면은 물론 수익성 없는 분야에 대한 과감한 포기와 배제다. 이 같은 현실을 배경으로 하여 경영담론은 말끝마다 '혁신하지 않으면 살아남을 수 없다'라고 말하면서 '배제에 대한 공포' 류의 정념을 강화하고 이에 따라 대중들을 규율한다. 셋째, 이상의 목표를 실행할 수 있도록 대중들을 관리하고 통제하는 여러 가지 구체적인 기법들을 도입한다. 예컨대 99년에 실행된 성과급제 대폭 보완이나 목표관리제 전면 도입/실시는 공직사회 내 경쟁을 보다 강화하여 공무원들을 규율한다. 이와 함께 사회적 합의나 파트너쉽, 또는 신자유주의자들이 좋아하는 표현을 사용하자면 이른바 '협치'(協治,governance)가 강조된다. 이것의 기본 모형은 주식회사인데, 지역주민, 노동자, NGO, 기업 등을 지역의 이해관계자를 곧 '주주'의 형태로 참여시켜 지역적 합의를 도출(실제로는 강제)한다. 이는 신자유주의가 낳는 민중생존의 위기 때문에 위협받는 국가의 정치적 정당성을 보충하고 정책적 실행가능성을 확보하기 위한 것이다.

(2) 지역에서의 정치 지형의 변화와 내적 모순

그러나 지역 균형발전은 허구적 수사이며 신자유주의 세계화의 과정은 지역 간, 혹은 지역 내부에서의 배제와 불평등을 심화시킬 뿐이다. 이러한 상황에서 정부가 추진하는 지역활성화 정책은 지방정부와 지역공동체로 하여금 자본유치와 내수유치를 위한 경쟁에서 살아남도록 강제하여 경제위기의 책임을 은폐하고 민중생존의 위기 때문에 위협받는 국가의 정치적 정당성을 보충하고 정책적 실행가능성을 확보하기 위한 위기 관리적 성격을 지닌다. 이러한 객관적 조건은 어떠한 정치 지형을 형성할 것인가? 대중들은 지역 발전이데올로기의 강력한 영향 하에 이러한 자본과 국가의 전략에 포섭될 가능성이 높다. 이번 지자체 선거에서의 한나라당의 압승은 대중들이 ‘말’이 아니라 실질적으로 지역의 발전을 가능하게 해 줄 기술 관료집단을 선호하고 있음을 보여준다.

한편, 지역단위에서 사회적 합의주의 체제가 강화될 것이다. 단순히 노동문제로만 머물기보다 다양하게 나타나는 지역현안 문제의 정당성을 확보하기 위한 합의주의 협조체제가 가동될 수 있다. 이미 지역차원의 노사정위원회는 끊임없이 시도되고 있다.

그런데 이러한 정부의 지방정책은 근본적으로 불안정한 것이다. 수도권을 비롯한 일부 지역을 제외하고 지역적 차원의 경제성장이 근본적으로 제한되어 있을 뿐 더러 설령 일부 지역에서 해외자본을 유치하여 일부 산업이 성장한다하더라도 이들의 이윤이 지역사회 내로 분배되는 효과는 극히 적다. 따라서 대중들의 불만은 지속적으로 누적될 수밖에 없고 정세적 계기에서 폭발적으로 분출할 가능성이 높다. 부안 핵폐기물 처리장 건설 반대 투쟁의 폭발성과 전투성이 좋은 사례다.

(3) 지역적 차원의 노동자운동의 강화

노동자 운동의 지역으로의 진출이란 무엇인가? 단지 지역적 이슈에 관심을 가지는 것 혹은 지역에서의 집회나 일상적인 정치 실천을 강화하자는 것은 아닐 것이다. 그렇다면 ‘정치적 조직화’만을 강조하는 것인가. 다시 말해서 노동자 운동이 노동시장이나 노동과정에서 특정한 영향력을 행사하여 자신의 노동조건을 개선하려는 투쟁 자체를 상대화하는 것인가? 이러한 투쟁 없이 노동자 운동이 형성되리라는 것은 불가능하거나 그것은 이미 노동자 운동이 아닐 것이다. 일상적 정치활동, 정치적 조직화는 노동현장에서의 투쟁의 보편화 전략과 결합될 때만 강력할 수 있다. 이러한 운동은 기업별 현장을 단위로 이루어질 수도 있고 지역적 차원에서 이루어질 수 있다.

노조운동을 제외한 여러 사회운동은 지역차원의 독자성을 갖고 있으나, 노조운동은 민주노총 건설과 산별연맹/노조 중심의 운영이 고착된 상황에서 지역은 조직적 강제력을 갖지 못하는 조건이다. 민주노총의 지역본부, 연맹의 지역본부들은 지역협의체 정도의 이미를 갖고 있을 뿐인 조건. 그나마 각 산별연맹, 노조 내부의 지역체계는 운영되지만 지역적으로 연대가 확장되고 있지 못하다. 이는 노조운동이 경제주의·현장주의에 기반해 있는 상황에서 기존의 조직골간을 통해 해결가능한 경제적 이해에 집중하기 때문이며, 당장의 경제적 실리와 무관한 지역연대 운동은 부차적이고 임의적인 활동으로 치부된다. 이러한 한계에 대한 우리의 평가가 필요하며, 이에 기반하여 각각의 운동이 이후 지역에서 어떻게 배치되어야할 것인가에 대한 운동 프로그램이 시급하다.

< 지역적 차원의 노동자운동 프로그램 >

● 일상적인 정치활동의 강화

- 정세적 이슈에 대한 공동 대응력의 강화.

- 동원에 초점을 두는 것이 아니라 대중들의 변화와 정치화에 목표를 두어야 함.

- 지역 개발과 같은 지역적 이슈에 대한 대응력의 강화

※ 사례 : 부안 핵폐기물 처리장 반대 운동 등

● 비정규직 조직화 및 투쟁의 거점으로서 지역

- 지역 산별노조, 업종별 지역노조, 일반노조 등의 지역기반의 조직화. 지역의 사회운동이 함께 참여하는 조직화 사업의 개발(실태조사, 집중 조직화 선전전, 교육사업 등)

- 지역비정규노조연대회의(지비연) 강화 및 지역적 차원의 비정규 연대운동의 강화

※ 사례 : 서울지역 전략조직화사업, 차별없는 서울 등

- 지역총파업 등을 통한 비정규직 투쟁의 물리적․이데올로기적 힘의 형성

※ 사례 : 현대 하이스코 투쟁 광전지역 총파업

- 이주노동자 조직화 : 지역을 매개로 한 이주노동자들 조직화와 투쟁, 이주노동자들은 현재 수도권 지역을 중심으로 존재하고 있지만 단속추방의 강화 때문에 전국으로 조금씩 퍼지고 있는 상황.

※ 사례 : 일본 전통일노조 / 카나가와 시티 유니온 노조의 ‘외국인 춘투’ - 일본에서 이주노동자 투쟁이 본격적으로 시작된 것은 ’93년 3월 8일이다. 이주노동자들의 열악한 상황과 심각한 인권침해를 폭로한 이 날의 투쟁은 일본 사회에서 큰 주목을 받았고, 이후 이른바 ‘외국인 춘투’라고 불리는 이주노동자들의 투쟁으로 계속 이어지고 있다. 93년 당시 20명으로 출발한 조합원의 수도 현재 2000명에 이르고 있으며 매년 봄 지방자치단체, 노동부, 기업 등을 상대로 투쟁과 교섭을 하고 있다. 일본 이주노동자운동의 특징은 일반노조라는 조직 특성상 조합의 기반이 비교적 탄탄하고, 지역을 기반으로 이주노동자들과 일본의 노동자들 사이에서 일상적인 연대가 활발하게 이루어진다는 점이다. 카나가와 씨티 유니온은 지역기반 노조의 이점을 활용, 집중행동의 날을 선정하여 지역 조합원들이 함께 여러 사업장과 지역자치단체 등을 다니며 공동의 투쟁을 만드는 등, 소속 조합원들이 자연스럽게 연대감을 체득할 수 있도록 한다고 한다.

● 노동자운동의 지역적 차원의 공동의제

- 대 지자체 공동투쟁, 생활임금 쟁취투쟁 등

● 노동자 - 시민 교육운동

- 노동자 교육․문화 센터

- 노동자 소모임의 구성과 지원

외국의 생활임금 운동 사례 검토와 한국에서의 가능성 모색

1. 생활임금 운동의 발전

1) 배경

1970년대와 1980년대 사이에, 대부분의 미국인들은 실질 임금과 이익 감소, 실업, 경제 불안정성 증가를 경험하였다. 1968년 이래 최저임금의 실질가치는 계속 감소했으며 취업자 계층 내 빈곤층의 비율이 점점 높아졌다. 이러한 현상은 경기가 좋아지든 나빠지든 상관없이 심화되는 양상을 보였다. 더욱 심각한 것은 계층간 소득불평등이 지속적으로 증가했다는 사실이다. 1979년부터 2001년 사이 5분위 중 최하 20%의 소득증가율이 3%에 머문 반면 상위 20%의 증가율은 53%에 달해 증가율만 보더라도 무려 17배 이상의 차이를 보였다.

이러한 경제 악화와 연방으로부터의 지원 감소에 대한 대응으로, 시와 주는 자체적인 프로그램을 만들고 경쟁적인 자금을 확보하는 데 노력을 기울였다. 시는 주로 자금확보를 위해 더욱 사기업을 강조하게 되었고 역으로 이것은 지자체가 이러한 기업들의 의지에 점점 더 좌우되게 되었다. 특히 도시개발의 목적은 공-사 벤처를 세워 빈곤과 평등에 접근하겠다는 개념에서 ‘친기업’환경을 창출하고 지역 시장을 확장하는 것으로 변화되었다. 자본의 높은 유동성은 도시들이 일자리, 부, 세입을 창출하고 유지하기 위해서 사적 기업들에게 유인, 유치하도록 경쟁할 것을 요구하게 됨으로써 산업 유치의 필요성은 개별 기업들이 생산비용을 적게 들이도록 하는 정책 태도를 만들어냈다. 간단히 말해, 시는 좋은 기업 환경을 조성하도록 노력하는데, 이는 “노조조직화 억압, 임금 삭감, 실업 이윤 감소, 저세금, 인센티브”를 통해 이루어졌다. 어려운 경제적 시기에, 기업유치를 통해 실업문제를 해결하려고 했던 시의 이러한 정책들은 기업들의 보조금 남용-일자리 창출보다는 사기업의 투자에 이용되는,  문제에 부딪치게 되었다.

강원노동문제 연구회, 생활임금 운동이란 무엇인가?, 2005.

2) 전개

주, 시, 카운티 등의 지방정부와 거래 관계를 갖는 사업체의 고용주들이 1999년까지 연방 최저임금 보다 50% 높은 임금을 지급해야 한다고 명시한 생활임금 조례에 볼티모어 시장이 1994년 12월 서명한 이래로 생활임금 운동은 다양한 방식으로 여러 지역에 걸쳐 확산되었다.

생활캠페인은 초기에 지역의 경제적 환경 및 조건을 근로대중의 관점에서 재활성화 하기 위한 수단으로 기획되어 “ 공동체를 재건하고 지속가능한 지역경제를 창출”하기 위한 운동으로 시작하였지만 운동의 진행과정에서 점차 ‘실질임금’의 보장에 관한 조례의 제정으로 운동목표가 수렴되었다.

볼티모어시가 선구적으로 조례를 제정한 이후 전국에 걸쳐 백 수십여개의 시의회와 카운티 위원회가 다양한 형태의 생활임금 조례를 통과시켰다. 이렇게 조례를 제정한 지역을 특정한 범주로 구분하는 것은 쉽지 않은데, 이는 생활임금 조례 제정 운동이 기존의 대노조 성향, 정치적 정서, 경제적 환경 등의 조건을 따르고 있지 않기 때문이다. 뉴욕, 시카고, 로스앤젤레스, 샌프란시스코, 보스턴 등의 대도시로부터 소규모 카운티에 이르기까지 도시 규모와 무관하게 운동이 확산되었다. 북동부, 중서부 및 서부의 ‘산업 및 상업지구’들을 중심으로 분포하기는 하지만, 노스캐롤라이나, 텍사스, 켄터키, 플로리다, 버지니아 등의 전통적 남부지역에도 적지않게 존재한다. 미국에서의 사례는 다른 나라에도 영향을 미쳐 캐나다에서도 비슷한 운동이 진행되고 있다.

한국노동연구원, 미국 최저임금, 근로빈곤층, 그리고 생활임금을 위한 캠페인, 국제노동브리프 2005. 10월호, p. 85.

캐나다에서 생활임금 캠페인은 최저임금을 올리고 사회보장 보조(social assistance)를 올리는 경우, 계약준수제 형식으로 지자체와 계약을 맺은 기업에게 일정 수준의 임금 및 노동조건을 강제하는 경우가 있다. PEI지역에서는 지역 경제의 계절적 성격을 고려하여 임금, 고용보험, 복지제도의 총합이 빈곤에서 벗어날 수 있도록 해야 한다고 주장하였다. 가장 선진적인 지역으로 평가받는 퀘백에서는 ‘빈곤 없는 퀘백’이라는 기치 아래 운동을 벌였고 이러한 포괄적인 운동은 퀘백 정부가 빈곤을 제거하도록 움직이게끔 요구하는 입법을 통과시키는 결과를 낳았다. 그 결과 최저임금을 인상하고 사회보장 혜택을 확대하는 성과를 낳았다. 토론토의 공정임금 정책(Fair Wage Policy)은 시와 계약을 체결한 기업, 그 하도급 기업, 물품제공업체), 시 소유 자산을 임대한 기업에 고용된 노동자에게 모두 적용되었고, 이 정책에 따라서 노동시간, 노동조건도 제재할 수 있다.

이러한 발전 과정 속에서 생활임금 조례의 적용 범위와 수준을 확대하는 도시가 늘어나고 있으며, 특히 사기업 부문과 비영리 기관에서 근무하는 돌봄노동 종사자에까지 확대 적용하는 경향이 나타나고 있다.

3) 생활임금 운동의 목표

생활임금이란 개념이 가진 큰 매력은 다양한 집단들 사이의 광범한 연합을 형성할 수 있다는 점이다. 실제로 미국에서도 산별노조의 지역조직과 AFL-CIO의 지역본부, 지역의 교회, 소수민 단체, 학생단체 등이 결합된 즉 노동운동과 사회운동의 연대를 통해 형성, 전개되었다. 노동계와 다른 운동 단위가 연대하는 전통이 적었던 미국에서 이렇게 다양한 집단들이 함께 할 수 있었던 것은 생활임금 운동을 통해 다양한 집단이 각자 목표하는 바를 추구할 수 있었기 때문이다.

- 빈곤임금의 근절 : 근로빈곤층이 늘어날수록 이들을 위한 재정 지출이 늘어날 수 밖에 없으며 지역 공동체와 지역경제가 침체하는 현상이 심화될 것이다. 빈곤은 공동체 전체에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 빈곤은 공동체 구성원의 건강을 해치고, 세금부담을 늘리며 새로운 기업이 공동체에 들어오는 것을 지연시킨다. 때문에 지역운동 단체에서는 빈곤임금을 근절하기 위한 활동을 지지한다. 노동연계 복지라는 개혁(?)에 반대하는 이들도 함께 할 수 있다. 뉴욕, 볼티모어 같은 도시에서 노동연계 복지정책을 실시한 결과 이들이 기존의 조직화된 노동자의 일자리를 빼앗는 결과를 낳았을 뿐이다. 복지제도의 도움을 받는 이들을 위한 진정한 해결책은 괜찮은 일자리와 양육, 교육, 대중교통 등의 공공서비스를 포함한 국가적인 복리후생을 제공하는 것이다. 때문에 이들에게 생활임금을 제공하는 괜찮은 일자리의 증가는 중요한 해결책이다.

- 사유화 & 외주화 반대 : 사유화는 조직된 공무원 노동자들의 일자리를 직접적으로 위협하기 때문에 공무원노조협의회(AFSCME)는 몇 몇 생활임금 운동에서 주요한 역할을 해왔다. 사유화나 외주화를 하면 노조가 없어서 저임금, 복리후생도 없고 고용안정성도 보장 안 해주는 기업이 가격경쟁력을 무기 삼아 낙찰받을 가능성이 크기 때문에 노동운동 전반적으로도 큰 악영향을 미친다. 공공서비스 영역의 사유화, 외주화는 서비스 질의 저하라는 점에서 시민들에게도 불이익하다.

- 조직화 : 70년대까지 미국 노조운동은 미조직 노동자 조직화 보다는 기존 조합원에 대한 서비스 제공을 중심으로 활동하였다. 그러나 기업구조조정과 노조에 대한 공격으로 인해 조직률이 떨어지자 미조직노동자 조직화 사업에 많은 힘을 기울이게 되었다. 생활임금 운동은 저임금 노동자를 조직할 수 있는 직접적인 계기가 될 수 있다. 조례 제정을 위해 서명을 받고 선전활동을 하면서 저임금 노동자를 직접 만나서 조직할 수 있기 때문이다.

- 경제발전과 도심 재활성화 : 빈곤층에게는 긍정적인 영향이 거의 없는 친기업적, 시장중심적인 도시 재활성화 프로그램에 대항할 대안으로서 생활임금 운동이 갖는 의미가 있다. 예컨대 디트로이트시가 각종 스포츠 경기장과 카지노를 건설하는 도심 재개발 계획을 추진하자 관련 건설회사와 기업들이 생활임금 기준을 지킬 것을 요구하는 운동을 벌였다.

이러한 목표를 위해 노동조합, 지역운동단체, 종교계, 진보정당 등이 함께 연합하여 생활임금 운동을 전개하고 있다. 대표적인 생활임금 운동단체인 ACORN은 다양한 관심사를 갖고 있는 단체, 조직들간의 연합을 통해 지방 혹은 전국적으로 경제민주주의를 향한 폭넓은 기반을 넓히고, 노조 조직화를 고양하며, 풀뿌리 조직을 형성하고, 경제정의와 지속적인 발전에 초점을 둔 지속적인 연합을 형성하는 것을 장기적 목표로 삼는다고 밝힌다.

2. 생활임금의 개념

○ “노동자들이 가족을 부양할 수 있는 능력과 존엄성을 유지할 수 있는 수준의 임금”, “정치적/사회적 활동에 참여할 수 있는 여가와 수단을 가질 수 있는 수준의 임금” 등으로 개념화.

○ 위와 같은 모호한 개념화는 아래에서 다룰 생활임금의 결정기준, 수준의 문제로 들어가면 곧바로   “어떻게 측정할 것이냐? 사회적인 공감대와 지지를 확보할 수 있는 명확한 근거와 정당성을 어떻게 제시할 것이냐?” 의 문제와 맞닦드리게 됨.

○ (미국의 생활임금운동에 있어서) 생활임금의 수준을 “빈곤선 이상” 으로 설정하는 것을 대체적으로 받아들이게 되는 이유도 이런 난점에서 비롯된 측면도 있음

○ ‘인간다운 생활 혹은 기본적인 생활’을 권리로서 쟁취하고자 하는 목적을 놓고 보면, 최저임금과 생활임금 (덧붙여 최저생계비의 경우)에 있어서 각 개념속에 담아내고자 하는 의미는 거의 동일한 것으로 보여짐 (물론 원래의 개념이 담고 있는 의미가 동일하다는 것은 아니다. 최저임금은 말그대로 최저수준의 임금을 국가개입을 통해 보장하는 것이고, 최저생계비의 경우에도 ‘건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는’ 수준을 국가개입을 통해 보장하는 것이다)

○ 문제는 각각을 바라보는 입장의 차이가 개념규정의 차이를 만들어낸다고 생각됨.

3. 생활임금의 결정기준/수준 (생계비 기준과 비교하여)

1) 외국의 결정기준 사례

① 미국의 생활임금 결정기준

○ 대부분의 생활임금 조례에서 규정하고 있는 생활임금 결정기준은 공식적인 빈곤기준의 한계에도 불구하고 연방정부가 설정한 빈곤선을 활용하면서 부가적인 조항들을 추가하는게 일반적임

미국의 경우 연방차원의 빈곤선과 빈곤 가이드라인 2개의 기준이 존재함. 위에서 얘기하는 빈곤선은 전자를 지칭 빈곤선 (the poverty thresholds) 은 사회보장청(Social Security Administration)에 의하여 개발되었으며, 저소득층의 최소한의 식료품 마켓 바스켓을 구성하여 산출한 최저 식료품 지출비에 ‘3’을 곱해서 산출한다. 이는 미국의 3인 이상 가구들은 세후소득의 약 1/3을 식료품 구입에 지출한다는 사실에 기초 (the U.S. Census Bureau) 통계적 목적으로 주로 사용됨  지역간 차이가 반영되지 못하고, 물가상승률로만 매년 빈곤선을 상향조정하며, 현재의 빈곤선 측정은 가처분소득기준이 아닌 총소득액 기준 . 빈곤가이드라인 (the poverty guideline)은 미국 보건․서비스국(HHS)이 매년 발표하는 것으로 빈곤선(PT)을 단순화시킨 것으로써, 연방프로그램의 자격기준으로 활용됨.(빈곤지침선의 125, 150, 180% 등등으로 규정)

○ 생활임금조례에 나와있는 기준을 살펴보면 지역별로 부가항목의 차이들도 다양하지만, 연방빈곤선(4인가구기준)을 상회하는 수준(110%, 125%등)으로 요구하고 있는 곳이 많은 편임(이와 더불어 건강보험료에 대한 규정을 함께 포함하고 있는 것이 특징)

○ 미국의 경우 연방빈곤선은 지역별 차이를 인정하지 않기 때문에 어떤 지역에서는 지역의 생계비를 실제 조사(시장바구니 방식으로)하여 기준으로 활용하기도 함. 지역의 생계비를 실제조사하여 기준으로 활용하더라도 결과적으로 이는 연방정부의 빈곤선의 ～%수준으로 요구하는 것이 일반적임.

* 참고: 4인가구를 기준으로 시간당으로 환산하면 2001년 기준으로 연방빈곤선 $ 8.5, 연방최저임금 $ 5.15

* 산타모니카의 경우 연방 빈곤선의 160% 수준을 단계적으로 요구

* 미국의 최저임금

○ 미국의 최저임금은 연방정부와 주정부의 최저임금으로 구분됨.

* 연방정부의 공정근로기준법(FLSA)이 기준법률로서 최저임금에 관련된 가이드 라인을 제시, 하지만 각 주에서는 대부분 독자적인 최저임금법을 통해 다양한 수준의 임금규제를 유지하고 있음. 대다수 주의 최저임금법(2005. 8월 기준)은 연방정부의 가이드라인을 상회하거나(12개주와 워싱턴 DC, 워싱턴 주는 7.35 달러로 최고수준을 유지), 연방정부의 가이드라인과 동일함(29개주), 남부에 위치한 6개주는 여전히 최저임금법을 도입하지 않고 있으며 연방정부보다 낮은 수준으로 규정하고 있는 주도 있음

○ 미국의 최저임금은 개정시기와 준거지표가 따로 정해져 있는 것이 아니라 의회에서 비정기적으로 결정한다는 특징을 가지고 있음 (또한 연방정부의 기준이 주에 강제될 수 있는 것도 아니고, 연방정부의 최저임금 기준을 상승시키는 것이 어려운 조건임)

② 캐나다의  생활임금 기준

-캐나다의 온타리오 노동자 연합에서는 평균임금의 70%를 요구함

-캐나다 통계청의 LICO(Low Income Cut-Offs : 저소득선)를 활용하기도 함

캐나다의 저소득선은 캐나다 통계국의 가계지출조사(Family Expenditure)-이 조사는 가계소득에 대한 조사도 함께 실시, 전국규모로 4년마다 실시, 조사가 실시되지 않는 해의 경우에는 소비자물가지수(CPI)변동을 반영-에서 산출된 데이터를 이용하여 설정한다 (세전과 세후의 저소득선으로 나누어 설정). 저소득선을 설정하는 방식은 “각 지역의 가구규모별 평균소득 × 54.7% [세전소득에 대한 가계의 기본생활을 위한 지출의 평균비율 34.7% (이 비율은 유동적임. 1959년 50% → 1992년 34.7%) + 20% ] = 각 지역의 가구규모별 (세전) 저소득선” 이다 .(가구원수와 지역인구규모에 따라 상이하게 설정) 일종의 상대적 빈곤선의 성격을 갖는다고 볼 수 있다.

LICO  $ 10.75 시간당(2인가구 기준) / 최저임금 $ 6.85 시간당 (1999년 기준)

2) 외국사례를 통해 본 생활임금 결정기준의 적용에 있어서의 특징

① 지역차원의 결정기준 설정

미국의 생활임금운동의 사례에서 살펴볼 수 있는 것처럼 지자체를 상대로 생활임금 조례제정을 요구하는 과정에서 지역차원에서 (지역별) 생활비의 차이를 반영한 요구들을 결정기준으로 설정하고 있다 (그 요구들을 표현함에 있어서는 공식적인 기준으로 활용되고 있는 연방빈곤 가이드라인을 활용하고 있다)

② 임금 기준이 아닌 생계비 기준을 활용

③ 다양한 부가항목을 추가로 요구

3）한국에서의 적용시 생활임금 결정기준/수준에 있어서의 쟁점과 문제점

① -1) 절대빈곤선(최저생계비)를 활용하는 방식

○ 한국에서 현재 최저생계비의 수준이 너무 낮은 상황에서 이를 활용하는 것은 적절하지 않음. 기존의 최저생계비의 수준에 연동하여 규정하도록 할 경우에, 최저생계비 수준의 변화가 정체할 경우 이에 연동하여 생활임금의 수준도 정체할 우려가 존재함.

최저생계비는 한 사회에서 최저수준의 삶을 유지하기 위해 반드시 지출해야 하는 비용(가구단위의 지출액으로 표시, 보통 한달기준)으로서 한국사회에서 빈곤한 가구와 빈곤하지 않은 가구를 공식적으로 결정하는 기준이다 (2004년 계측주기가 3년으로 변경됨. 2004년에 이어서 다음번 계측은 2007년에 이루어짐). 최저생계비의 결정과정은 최저생계비의 계측 → 중앙생활보장위원회 산하 전문위원회의 심의 → 이 내용이 다시 중생보위에서 심의,의결 → 의결내용을 바탕으로 복지부 장관이 최종결정, 공표하게 되는데 비계측년도의 최저생계비의 경우에도 동일한 과정을 거친다. 현재 최저생계비 계측방식은 전물량방식 (생활의 모든부문에 걸쳐 각부문별로 지출품목과 각 품목별 사용량 및 단가를 일일이 설정하여 부문별 한달 지출액을 도출한 다음 이를 모두 합산하여 한 달 최저생계비를 산출) 을 활용하고 있다. 결정과정에서의 쟁점들로는 크게 4가지정도가 있는데, 계측과정에서 시장바구니 구성에 있어서 포함될 지출품목을 어떻게 정할 것인가, 가구균등화 지수의 현실화 문제(*가구균등화 지수 : 가구원수의 수가 다른가구가 각기 최저생활을 유지하기 위해 지출해야 하는 생계비의 비율. 보통 4인가구를 기준으로 나머지 가구의 지출비율을 표시, 2005년 최저생계비 결정시에는 가구균등화 지수를 5년동안 단계적으로 인상하는 것으로 결정됨), 지역별 차이(그동안 중소도시에 대해 계측된 최저생계비를 전국 단일 최저생계비로 결정,사용해옴), 비계측년도의 최저생계비 결정에 있어서의 문제(물가인상률 반영, 소비량의 변화 반영등)등이 있다.

무엇보다 중요한 문제는 최저생계비 결정이 실제 계측한 결과를 중심으로 이루어진다기 보다는 예산이라는 현실적 기준으로 결정되는데 있다고 할 수 있다. 이는 최저생계비 결정과정을 정치적 판단이 배제된 과학적 과정이라고 사고하는 사람들에게도 문제가 되지만, 최저생계비가 실제적인 영향을 미치는 빈곤층의 정치적인 개입여지가 전혀없는 것이 더 큰 문제라고 할 수 있다.

<표 1>　1999-2006년 최저생계비 (4인가구)

년도	최저생계비(4인가구)
1999년	901,357
2000년	928,398
2001년	956,250
2002년	989,719
2003년	1,019,411
2004년	1,055,090
2005년	1,136,332
2006년	1,170,422

① -2)  상대빈곤선을 활용하는 방식

OECD 기준 : 중위 가구소득의 40 - 60%, EU 기준 : 평균가구소득의 40 - 60%. 사실 40,50,60%와 같은 비율기준은 명확한 근거가 있는 것이 아니다. 단지 권위있는 기관을 통해 널리 통용되고 있다는 사실이 공신력으로 작용하는 것이다.

○ 다양한 조합이 가능

- (4인가구 기준으로) OECD 가구균등화지수를 적용한 중위소득의 40% - 60%

- (4인가구 기준으로) OECD 가구균등화지수를 적용한 평균소득의 40% - 60%

- OECD 가구균등화 지수를 적용한 중위소득의 40% - 60%

- OECD 가구균등화 지수를 적용한 평균소득의 40% - 60%

- (가구규모별) 평균소득의 40% - 60%

- (가구규모별) 중위소득의 40% - 60%

○ 평균 가계지출 기준의 활용

<표 2. 빈곤선의 종류>

종류			개념(계측방식)
객관적 빈곤선	절대적 빈곤선	전물량방식	․영양학자의 연구결과를 기초로 육체적인 효율성만을 유지하는데 필요한 최소한의 식료품과 의류, 주거, 난방만을 포함시킨 기초생필품목록을 작성하고 이를 구입하기 위한 최소가계지출을 총합하는 방식.(한국의 경우)
		반물량방식	․전물량방식을 다소 간소화한 방식으로 영양학자의 연구결과를 기초로 육체적인 효율성만을 유지하는데 필요한 최소한의 식료품에 ‘3’을 곱하여 얻은 값을 빈곤선으로 설정함. (미국의 경우)
	상대적 빈곤선		․상대적 빈곤선은 평균소득이나 중위소득의 일정 %를 빈곤선으로 설정함. ․서유럽 국가들에서는 국가마다 차이가 있으나 상대적 빈곤선을 전체 가계소득의 40%, 50%, 60% 등으로 정하고 있음.

② 민주노총의 표준생계비, 한국노총의 표준생계비를 활용하는 방식

○ 민주노총 표준생계비

보편적이고 정상적인 생활 수준을 기준으로 산정한 생계비 (민주노총 소속 조합원의 평균적인 생활 실태를 토대로 모형을 구성함) 4인가구를 3개의 유형으로 세분화

-민주노총 조합원의 임금평균은 표준생계비에 크게 미치지 못함. 2005년 조합원 생활실태조사 결과 파악된 민주노총 조합원들의 임금총액(초과노동수당 제외)은 2,407,936원임. 민주노총 조합원 생활실태조사 결과에 따르면 민주노총 조합원의 평균 부양가족수(본인 포함)는 3.6인임. 3.6인의 표준생계비(=3인가구 표준생계비+((4인가구 표준생계비-3인가구 표준생계비)×0.6)는 3,751,361원임. 생계비와 임금총액의 차이는 1,343,425원으로 민주노총 조합원의 임금총액 평균은 생계비 대비 64.2% 수준임.

<표 3. > 민주노총 표준생계비와 조합원 임금(총액) 평균의 비교 , 민주노총(2006)
부양 가족수	3.6인 표준생계비(가)	조합원 임금평균(나)	생계비와 임금 차액[(가)-(나)]	생계비 대비 임금 비중[(나)÷(가)]×100
3.6인	3,751,361원	2,407,936원	1,343,425원	64.2%
주 1) 부양가족수와 임금평균(초과노동수당제외)은 2005년 조합원 생활실태조사 결과임. 2) 3.6인 표준생계비는 ‘3인가구 생계비+(4인가구 표준생계비-3인가구 생계비)×0.6’으로 추계함.

○ 한국노총 표준생계비

2002년부터 노동자들의 표준적인 삶을 반영한 표준생계비 모형으로의 전환과 함께 모집단을 도시근로자 가구에서 전체 노동자 가구로 확대함. 이에 따라 실태조사 결과를 그대로 반영하여 모형을 설계하고 생계비 실태조사가 아닌 소비자 물가조사를 전국단위로 확대함 (조합원 실태조사-  전국에 있는 한국노총 소속 조합원들을 모집단으로 하여, 각 연맹별로 기업규모와 성, 연령, 직종 및 직급, 지역을 고려하여 연맹별 조합원수에 비례해 5,000부의 표본을 선정. 위 모형에 근거해 노동자 가구가 사용하는 상품 및 서비스의 실태가격을 정확히 파악함으로써 표준생계비 산출을 위한 기초자료를 생산하기 위해 2005년 소비자 물가조사실시), 민주노총의 표준생계비의 경우와 마찬가지로 4인 가구가 3개의 모형으로 세분화됨.

<표 4.> 민주노총,한국노총 표준생계비 비교, 민주노총(2006), 한국노총(2006)에서 재정리 (2005년기준, 단위: 원)
	1인가구	2인가구	3인가구	4인(1)	4인(2)	4인(3)
민주노총 표준생계비	1,462,994	2,328,677	2,968,069	4,273,556	4,466,707	4,706,513
한국노총 표준생계비	1,504,168	2,609,300	3,237,009	4,221,933	4,327,044	4,600,173

③ 평균임금, 중위임금 기준

중위임금의 50%’는 현행 최저임금 수준과 엇비슷하고, OECD 또는 EU가 저임금 기준으로 삼는 ‘중위임금의 2/3’는 ‘평균임금의 50%’를 상회함 평균임금이나 중위임금과 관련해서는 소득불평등의 수준에 따라 다른 영향과 의미를 가질 수 있다는 점에서 지금시점에서 명확하게 판단하기는 어려움.

<그림 1> 저임금 기준별 시간당 임금 계산 결과(2005년 8월 현재), 김유선(2006)에서 인용

4) 소결 - 생활임금 결정기준의 원칙

-최저임금과 생활임금의 수준을 결정함에 있어서 분명한 목표와 의미를 담고 있는 사회적 기준선을 제출하기란 어려운 과제이다. 이는 질적인 수준의 의미들을 양적인 화폐량으로 전환시키는데 있어서 필연적으로 발생할 수 밖에 없는 문제이다. 따라서 이런 전환과정에서의 문제점이 운동의 목표에 질곡으로 작용할 가능성도 고려할 필요가 있을 것이다.

-지금 시점에서 생활임금 결정기준마련을 위한 새로운 사회적 기준선을 구체적으로 제시하기는 어렵겠지만, 운동의 목표와 의미들을 고려할 때 기본적인 결정기준의 원칙을 마련하는 일은 반드시 필요할 것이다. 거칠지만 몇가지 기준을 아래와 같이 생각해볼 수 있을 것이다.

①  지역간 생활비의 차이를 반영해야 한다

②  가구 규모와 특성에 따른 차이들을 반영해야 한다.

③  필요한 지출에 기반하여 설정되어야 한다.

④  단지 빈곤선 이상이 아닌 빈곤에서 벗어날 수 있는 수준으로 설정되어야 한다.

-생활임금운동에 있어서 지역차원에서 인간다운 생활을 유지할 수 있는 임금수준을  보장받기 위한 운동의 의미에 비추어 볼때 전국적 기준을 활용하는 방식이 그 의미에 부합하지는 않겠지만, 지역차원에서 생활임금을 요구함에 있어서 기존의 전국차원의 최저임금을 하한선으로 활용하는 방식을 생각해볼 수 있다.  또한 지역의 상황을 반영하는 기준으로 요구안을 마련함에 있어서도 지역간 차이는 또다른 쟁점으로 부각될 가능성이 크다(지역의 생활임금 요구 수준에 있어서 서울과 같은 광역단위가 가장 높을 가능성이 크다)

4. 생활임금의 적용대상

생활임금 정책은 법률이나 조례로 강제하는 방식일 수도 있고 세금감면, 보조금 혜택을 주는 등의 유도정책을 쓰는 경우도 있다. 중요한 것은 이 정책의 적용대상이 누구인가, 즉 어떤 기업에 대해서까지 적용할 수 있는가이다. 적용대상의 범위에 따라 이 조례의 영향을 받는 노동자의 수가 달라진다.

- 도급계약 기업: 상대적으로 쉬운 경우. 생활임금이 조직화된 지자체 공무원의 임금협상 결과에 연동되도록 하는 경우도 있음. 도급계약 중 특정 저임금직종(청소, 경비, 주차관리..)에 대해서만 적용하는 경우도 있음.

- 경제발전 보조금을 받는 경우: 지자체가 일자리 창출 명목으로 세금감면 등의 보조를 하는 경우 특히 쉽다. 재정지원에는 세금감면, 채권을 통한 지원(bond financing), 증세재정지원(tax increment financing), 조세환급, 대출 등이 있다. 이는 기업의 사회적 책임 문제를 제기하고 어떤 일자리이든 상관없이 늘어나기만 하면 된다는 지자체의 전략에 이의를 제기한다.

- 비영리법인: 보육, 노인간병, 가정간병, 정신건강 서비스 등의 대민서비스를 담당하는 비영리법인 종사자에게도 적용할 수 있는지는 뜨거운 논쟁거리였다. 운동 초기에는 비영리 법인을 포함하지 않았기에 상당수의 돌봄노동 종사자들이 적용대상에서 제외되었다. 비영리법인에의 적용 문제는 이들이 받는 연방이나 지자체에서 받는 지원이 매우 적다는 점과도 연관되어 있기 때문에 기업체의 경우와는 다른 논리가 필요하기도 했다. 생활임금 적용과 동시에 공공서비스, 돌봄 노동에 대한 사회적 지원의 확대 필요성도 함께 주장해야 했다.

- 노동연계 복지 프로그램 참여자: 이들에게 적용되지 않는다면 기존 노동자들과의 일자리 경쟁이 벌어지고 저임금 현상이 더 심화될 것이다.  14000명의 복지제도 수급자를 최저임금 이하의 일자리로 몰아넣는 복지“개혁”이 시작되자 볼티모어연대지원위원회에서는 이들을 조직화하기 시작하고 기존의 저임금 노동자에게 경쟁자가 아니라 동맹이 되도록 하였다. 또한 기존 직원들을 수급자로 대체하여 공공보조금을 받는 행위를 금지하는 법을 통과시키기도 하였다.

- 적용범위의 확대: 운동이 발전하면서 새로운 아이디어들이 등장하고 있다. 지자체로부터 각종 지원과 보조금을 받는 기업으로부터 (하)도급을 받거나 임차인 관계인 기업, 매장에 대해서도 적용할 수 있다. 이는 각종 하도급기업과 주요 쇼핑몰 임차인이 저임금 노동자를 많이 고용한다는 점에서 의미있으나 아직 적용된 사례는 없다.

또한 LA와 세인트루이스처럼 지자체의 토지나 재산을 임대하여 사용하는 기업에 대해서도 적용할 수 있다. 공항이나 항구, 항만 같은 곳에 있는 호텔, 식당, 소매점, 기타 저임금 관광산업들에 대해 적용할 수 있다. LA캠페인은 공항에서 일하는 1000명의 미조직 노동자의 일자리를 지키려는 싸움에서 시작되었다. 맥도날드처럼 노조가 없는 기업이 공항에 들어오면서 300여개의 이러한 일자리가 사라졌다. 남은 700개의 일자리 역시 비슷한 운명을 기다리고 있었다. 소수의 호텔노동자와 서비스직 노동자가 몇몇 지역단체와 함께 이에 대한 대응을 조직하기 시작했다. 이들은 공적 기금을 지역 기준에 연관시키고자 하는 세 가지 법안을 통과하고자 하였다. 첫 번째는 시와 계약을 맺는 기업이 기존 일자리를 유지할 것을 요구하는 법인데, 이 노동자일자리 유지법(worker retention)을 1995년 가을 통과시켰다. 두 번째가 생활임금법이고 세 번째가 노동자의 노동조합 조직권리에 대한 법률적 보호를 확립하는 것이었다. 생활임금 조례를 쟁취하기 위한 18개월의 싸움은 위의 노력들과 함께 진행되었다.

점점 더 많은 지자체가 파견노동자를 사용하는 상황에서 파견노동자를 적용대상에 포함시키는 것도 필요하다.

특정 지역을 설정하여 무조건 적용하는 경우도 있다. “공적 투자”라는 개념을 확장하여 산타모니카와 버클리에서는 생활임금 적용범위를 직접적인 보조를 받는 지 여부와 상관없이 특정지역에 대해 무조건 적용한다. 산타모니카에서는 초호화 관광지인 “coastal zone", 버클리에서는 잘 나가는 상업지역인 ”marina zone"에 적용하였다. 산타모니카 사례는 호텔, 식당 및 소매업에 종사하는 노동자들이 생활임금 조례의 적용을 받게했다는 점에서 주목을 받았다. 그러나 이에 반대하는 사업주연합이 조례반대운동을 조직하여 뜨거운 공방이 벌어진 결과 50.98 대 49.02의 근소한 차이로 조례 제정이 무산되었다. 결국 무산되기는 했지만 이러한 확대 시도는 생활임금 운동에서 중요한 이정표가 되었다. 이후 뉴멕시코의 산타페 시정부가 생활임금의 보편적 적용, 즉 시계 내 25인 이상을 고용하는 모든 기업이 생활임금 이상을 지급할 것을 규정하였고, 샌프란시스코도 시위원회 투표를 통해 시내의 거의 모든 노동자에게 적용되는 생활임금 조례를 확정하였다.

지자체의 개념을 어떻게 볼 것인가도 중요한 문제이다. 준정부적 성격의 각종 기관(agency), 국(bureau), 위원회 등-재개발국, 교육위원회, 병원위원회, 항만국-을 포함할 수록 적용 노동자가 많아진다. 조례에서 ‘시’의 개념에 이런 기관들을 포함시켜 정의하는 것도 가능하다.

5. 조례의 강제

오래곤(지역내 연합캠페인이 법 통과 이후에도 지속)과 포틀랜드(자발적이고 지속적인 운동이 없는 상태에서 법 통과된 후 법 적용 현황조차 파악하지 못하는 상황이 됨)의 예를 보면 두 가지가 중요함을 알 수 있다. a) 생활임금을 뒷받침해줄 수 있는 훌륭한 시행 세부절차를 확실히 해두는 것이고, b) 운동단체 자신의 연합에 근거한 노력을 통해 생활임금의 시행을 현실화하는 계획을 마련하는 것이다.

-시행규칙(implementation rules)

조례가 통과되면 자치체는 이의 시행을 위해 필요한 세부 규칙(rules)이나 지침(regulation)을 만들게 된다. 이러한 세부규칙이나 지침은 조례의 내용을 약화시킬 수도 있고 비효율적이고도 번거로운 절차 속에서 본래의 목적에서 벗어날 수도 있다. 때문에 시행규칙 등의 입법과정에 운동 단체들이 개입할 수 있는 최소한의 여지를 조례나 법안에 포함시켜두는 것이 필요하다.

LA의 경우 생활임금운동 단체 연합과 그 변호사들이 시의회의 규칙, 지침 제정 과정에 직접적으로 참여할 수 있도록 하여 조례의 잠재적 가능성을 최대화할 수 있도록 하였다. 보스턴 상공회의소는 생활임금조례의 포괄적인 메카니즘에 대해 법적으로 이의를 제기하기 시작하였다. 또한 조례가 그대로 실행될 경우 발생할 끔찍한 상황에 대해 온갖 방법을 통하여 언론에 홍보하였다. 몇 달간의 협상 끝에 조례의 내용이 수정되었는데 가장 많은 공격을 받던 ‘보조금을 받는 기업에 대한 적용’을 포기하고 지자체 발주 계약을 맺는 기업에 대한 적용을 유지하는 것, 보조금을 받거나 지자체 발주계약을 체결하는 기업은 지역고용센타를 통해 채용토록 하는 것으로 결론을 내렸다. 또한 본래 모든 노동자의 구체적인 임금을 분기별로 보고하는 대신 임금분포를 보고하는 것으로 바뀌었다. 그리고 적용상황을 직접적으로 보고하도록 한 규정도 사라져서 관련 정보가 대중들의 직접적인 심사를 받을 기회가 없어졌다. 대신 이러한 정보에 접근할 권한이 있는 생활임금권고위원회(Living Wage Advisory Committee)에 ACORN과 AFL-CIO대표가 포함되도록 하였다.

시행규칙을 둘러싼 투쟁은 법이 처음 발효되는 시점 뿐 아니라 통과 후 몇 년이 지난 뒤에도 필요하다. 미네아폴리스의 도시개발청은 지자체로부터 받는 지원금의 명목에서 일자리 보유 등과 같이 생활임금 정책에 관련된 부분을 삭제함으로써 생활임금조례의 적용을 완벽하게 피해갔다. 조례의 적용을 피하기 위한 이러한 시도들을 막기 위해서는 지자체로부터 어떠한 지원을 받는 기업이 적용대상인지 구체화해야 하며, 노동자들의 집단적인 힘을 통해 집행과정을 강화해야 하고 분기별, 년도별로 기업이 이행상황을 보고토록 해야 한다. 또한 시의회는 지역고용센타를 통해 지역주민을 일정 정도 이상 고용하라는 조건(local hiring requirements)을 의무화해야 하고 직업훈련, 보육에 대한 공공서비스 지원을 확대해야 한다.

- 이행을 강제하기 위한 조직적 노력

사용자들은 다양한 방법을 통해 생활임금 적용을 피하고자 할 것이기 때문에 이를 감시하기 위한 풀뿌리조직들의 운동이 필요하다. 시 행정과 분리된 자율적인 공공개발기구들이 생활임금 적용 대상에서 빠져나가는 경우가 많기 때문에 예컨대 볼티모어시 활동가들은 학교 관련 계약에 대한 권한이 시의회에서 새로운 교육위원회로 바뀔 때 생활임금이 적용될 수 있도록 하는 활동을 하였다. 또한 사용자들은 편법적으로 생활임금 적용을 피하기도 한다. 다년 계약을 맺은 경우 매해 인상되는 생활임금 인상분을 적용받을 필요가 없다고 주장하기도 한다. 1년짜리 계약을 맺더라도 그 계약 당시의 생활임금이 추가로 2년이 되는 해에까지 적용되도록 하는 계약을 선호하기도 한다. 아예 무시하는 경우도 있는데 기업의 보고의무가 대표적인 예이다. 또한 수차례에 걸쳐 도급계약을 맺다보니 담당 공무원조차 누가 하도급업자인지 제대로 파악 못하는 경우도 있다.

생활임금 조례를 지키지 않는 기업에 대해 운동단위들이 조직적 활동을 통해 영향력을 행사해야 한다. 볼티모어의 이스트만 교통회사가 생활임금에 해당하는 시급을 지불하지 않는 것에 대해 항의해 시의 예산위원회에 몰려갔고, 감사결과 버스회사가 시에 비용을 과다청구했음이 드러났다.

LA지역의 캠페인은 지속적인 생활임금 운동 조직화에 모델이 될 만한 풀뿌리 운동의 이행강제 사례를 보여준다. LA캠페인은 시에 의존하지 않고 법시행을 감시하고 강제하는 자체적인 제도적 노력을 발전시켰다. 우선 생활임금 적용대상 노동자에 대한 자체 데이터베이스를 구축하였다. 우선 담당 활동가들은 지자체 계약과 재정 지원 계획에 대해 구체적으로 고려한다. 시의 자료를 활용하여 현재의 계약과 보조금이 언제 갱신되는지도 확인한다. 기업의 보고의무 역시 자료를 모으기 위한 중요한 방법이며 특히 저임금 노동자 조직화에 있어 귀중한 자원이다. 1998년 5월 LA캠페인은 생활임금 적용 첫 해에 시가 어떤 경험을 했는지 자세히 정리한 일종의 성적표를 발표하였다. 담당 기관(도급계약국)은 조례의 집행에 있어 무능했다고 비판받았다. 담당기관은 보고의무를 어긴 많은 기업을 추적하기 보다는 어떤 계약까지 조례 적용대상인지 검토하는 복잡하고도 오래 걸리는 절차에 더 많은 노력과 시간을 쏟았다고 비판받았다. 또한 노동자들의 불만을 처리하고 법률적 도움을 제공하는 효율적인 시스템을 만들지 못했다는 비판을 받았다. 이러한 비판 운동 덕분에 생활임금의 시행을 강제하는 권한을 다른 기관으로 옮기는데 성공하였다. LA캠페인은 도급계약국(bureau of contract administration)이 별 도움이 안 됨을 확인하자 주요한 도급계약을 처리하는 다섯 개 부서를 곧장 상대하고자 하였다. 활동가들은 시의 담당자들이 생활임금에 대한 인식을 내면화하도록 도왔으며 이들을 훈련시키고자 했다. 1년 뒤 관련 부서들이 생활임금 문제에 있어 진전된 모습을 보이는 성과를 거뒀다.

LA캠페인은 생활임금을 지키지 않는 특정 기업을 지목해서 필요한 경우엔 시의회가 해당 계약을 취소하거나 계약 체결을 보류하도록 압력을 행사하였다. 시의 공항 내 서비스공급계약 및 이용권 계약을 체결한 기업에 대해서도 생활임금을 적용하려하자 항공사들이 반발하였다. 그러나 캠페인은 유나이티드 에어라인을 주타겟으로 지목한 후 이 항공사가 새로운 임차계약을 추진하는 시기에 맞춰서 항공사를 압박하였다.

모든 생활임금 조례에서는 사용자가 노동자에게 서면으로 생활임금법상의 권리에 대해 설명해줄 것을 규정한다. 그러나 LA활동가들은 시와 계약을 맺는 기업에서 일하는 노동자에게 그 권리에 대해 설명해주는 프로그램을 시가 운영하도록 하였다. 시는 교재를 제작하고 장소를 제공하며 해당 프로그램을 홍보하는 역할을 하며 프로그램의 내용을 기획하고 제작하는 것은 캠페인측이었다. 한 달에 두 번 진행되는 워크샵을 통해 5000-8000명 정도의 저임금 노동자에게 교육을 하였다.

- 노동자 일자리유지 조항(worker retention law): 민간위탁 계약이 끝나거나 조례 위반으로 인해 계약이 취소된 경우 해당 기업 노동자들에게 그 일자리에서 계속 일할 수 있게 해주는 조항이나 법률이 있으면 고용불안정 없이 생활임금 조례를 집행할 수 있다. 산호세, LA카운티, 뉴헤븐에 이런 조항이 있고 볼티모어와 로스엔젤레스는 이를 위한 별도 입법이 있다.

6. 생활임금 운동의 조직방식

1) 조례 제정에 국한되지 않는 폭넓은 운동

생활임금 운동 사례를 보면 저임금, 빈곤 문제를 해결하려면 임금 보장만으로는 불가능하고 노조활동권, 고용안정 보장 등의 노동기본권 그리고 공공서비스 확충 같은 기본생활권 전반의 문제로 제기해야 한다는 당연한 사실을 다시 확인시켜준다. 이 운동이 생활임금 조례를 통과시키거나 생활임금 수준을 인상하는 활동으로 국한되는 것이 아니라 미조직 저임금 노동자의 노동기본권, 기본생활권 보장이라는 목표를 실현하기 위한 다양한 운동들과 유기적으로 연결되어 있다.

핏츠버그의 생활임금 운동은 생활임금 조직화가 갖고 있는 운동역량 형성 효과를 극대화하기 위해 목적의식적으로 전략을 짠 예이다. 이들은 장기간에 걸쳐 광범위한 지역을 대상으로 한 계획을 세웠기에 우호적인 시의회가 조례를 통과시키려 하자 생활임금 운동이 충분히 발전하지 않은 상태여서 허점이 많은 조례가 통과되는 것을 막기 위해 이를 반대하여 철회시킨 적도 있다. 연합한 활동가들은 경제 문제와 관련되어 장기적으로 운동을 조직하기 위하여 4가지 핵심지점이 있는 프로그램을 전개하였다. a) 생활임금 조례의 통과 b) 노조, 종교 단체, 지역공동체 등을 통해 포괄적이고도 광범위한 노동자, 실업자 운동을 만드는 것 c) 노동자들의 노조조직 권리를 지지하고, 사유화와 외주화에 맞서 싸움으로써 괜찮은 일자리를 보호하는 것 그리고 적정임금 기준을 유지하기 위한 투쟁 d) 노동자와 그 지역공동체의 관점에서 경제 변화와 지역 경제발전에 대해 설명하는 대중 교육을 제공하는 것. 이렇게 폭넓은 목표를 갖고 활동하다보니 생활임금 조례와 직접적인 관련은 없는 활동을 하기도 한다. 예컨대 주정부가 요양원을 사유화하려 하자 이에 대항하는 싸움을 하기도 했고 대중을 상대로 경제 문제 워크샵 사업을 하였다. 조직활동가가 기본 강의 과정을 통해 자원활동가를 훈련시키면 이 사람들이 자기 직장 동료, 노조 조합원, 교회 신도, 이웃, 학생들을 강좌로 조직하여 노동자가 부딪치고 있는 경제 현실과 이에 대해 어찌 대응해야 할 지 토론하는 시간을 갖는다. 첫 5달 동안 100여 명의 자원활동가를 길렀고 현재는 3000명에 달한다. 이러한 대중교육 프로그램은 생활임금 운동을 넘어서서 풀뿌리 운동 지도력의 발전과 노동 대중 사이의 토론의 수준을 높이고자 한다. 이렇게 3년간 활동을 한 결과 의회에서 생활임금 조례를 통과하였고 2000년 말 피츠버그는 비영리법인 종사자에게 생활임금을 보장하기 위해 기금 지원을 승인한 세 번째 사례가 되었다.

2) 지역단체와 노동계의 긴밀한 연합 - 지역 사회 이슈로 만들기

생활임금 운동 단체들(특히 노동조합)은 생활임금 문제를 작업장 문제만이 아닌 지역 사회 이슈로 만드는데 성공하였다. 생활임금 문제를 지역경제의 올바른 활성화, 복지정책의 올바른 방향 등과 연계하여 선전함으로써 주민들의 지지를 끌어낼 수 있었다. 노동조합과 지역에 기반한 각종 조직, 단체들이 연합하여 이러한 활동을 하였는데, 노동조합운동이 지극히 폐쇄적이었던 미국에서는 보기 드문 경우라고 한다.

시카고에서는 생활임금 수준 이상을 지급하고 있으나 관료행정 때문에 시카고 밖으로 밀려나게 된 Vienna Beef회사와 300만 달러의 세금 경감 혜택을 받으나 최저임금 수준의 일자리만을 양산하는 Farley Candy사의 사례를 전략적으로 비교하면서, 지자체의 예산이 어떻게 쓰이는 것이 주민들의 경제와 복지에 도움이 되는지를 집중적으로 알려냈다. 이는 시의회와 시장이 생활임금 조례를 지지하도록 압력을 넣는데 도움이 됐는데, 여기에는 지역단체들과의 전략적인 정보수집, 선전활동이 큰 영향을 미쳤다.  또한 LA사례는 경제적 발전과 노조 조직화를 중심으로 노동자-공동체 연합을 제도화하고자 하는 지도자들에게 중요한 모델이 되었다. 1998년 헐리우드 재개발계획이 시작되자 관련 건설회사와 그 하도급 업체 소속 노동자에게 생활임금을 적용하도록 압력을 넣었다. 개발업자들은 지역공동체의 지지를 받는 생활임금 운동 캠페인의 도움을 받으면 개발이 더 쉽고 빠르게 진행될 수 있다고 판단하였다. 2001년에는 유흥, 주택, 소매업체들과 협정을 맺기도 하였다.

생활임금 운동은 지역의 종교계와 강력한 협력 관계를 형성하였다. 경제정의를 위한 사제, 신도모임(CLUE)은 신도들 사이에서 생활임금에 대한 이슈를 형성케 했고, 의회에 종교계 대표단을 보냈다. CLUE(경제정의를위한 성직자, 평신도 모임)은 여러 가지 대중행사, 예배, 편지보내기, 대표자 파견 등의 활동을 통해 생활임금 원칙을 알리고자 하였다. 생활임금 적용을 거부하는 호텔 식당에서 커피를 시켜 놓고 작업장에서의 정의 문제에 대해 설교하는 목사의 모습이 보이곤 했다. 노조 파괴 활동을 하는 호텔, 저임금 노동자를 외주화하고자 하는 대학에 대해 항의하는 활동 등의 이러한 노력은 생활임금 운동에 도덕적 신학적 정당성을 부여하였다.

3) 저임금 노동자의 특성을 고려한 조직방식

미조직 저임금 노동자는 노조 활동의 경험이 없고, 고용 불안정성이 심하다는 등의 특징 때문에 조직화하기가 쉽지 않다. 생활임금운동에서도 이러한 어려움에 부딪치자 미조직 저임금 노동자의 특성을 고려한 다양한 시도를 하였다.

볼티모어의 경우 농업노동자연합이 사용했던 복지서비스 제공 방식을 도입했다. 저임금 노동자에게 매우 절실한 의료보험(협동조합 방식인 듯) 서비스를 기초적인 수준에서라도 제공하여 SSC회원 가입의 유인을 제공했다. 또한 도급업체가 바뀌어도 일자리를 유지케 하는 법을 통과시켜서 노동력을 안정화시키고 조직화에 유리한 조건을 조성하였다. BUILD라는 교회에 근거한 조직은 종교단체라는 특성에 맞게 기여하였다. 대부분의 저임금 노동자는 노조 가입으로 인해 일자리를 잃을까 하는 두려움이 큰데 교회에 함께 모이는 것이 정서적 안정감과 지도력을 제공하는 효과를 낳았다. 그밖에 저소득층 거주 지역에 대한 가가호호 방문 선전도 생활임금 조례를 알리고 노조 조직화를 하는 중요한 방법으로 활용되었다.

이러한 조직활동을 하려면 조직활동가가 안정적으로 유지되는 게 필수적이다. 미국의 경우 전미서비스노조처럼 미조직 저임금 노동자 조직화를 자기 사업으로 확실히 설정한 노조가 있었고 전체 예산의 30%를 조직화에 배치하는 노력 속에서 조직활동가 양성을 통한 공격적인 조직화가 가능할 수 있었다.

7. 고민 지점

1) 생활임금 조례 제정 운동은 지역공동체 경제정의를 위한 포괄적인 계획을 제시하는 운동의 일부로 기획되었고 그랬기 때문에 성공할 수 있었다는 평가를 받는다. 한국에서 지자체를 상대로 생활임금 운동이 준비된다면 어떠한 목표 아래에 배치될 수 있을까. 지역공동체의 경제정의가 무엇인지, 지속가능한 자본주의를 추구하고자 하는 경제정의라는 개념에 동의할 수 있는지 등의 문제에 대해 각각의 지역단체, 노조가 다른 생각을 갖고 있는데 공동의 목표를 설정하고 활동하는게 어떻게 가능할 지 고민이다.

2) 외국에서 이 운동이 성공할 수 있었던 데에는 오랜 역사를 갖고 성장한 탄탄한 지역운동이 배경이 된다. 그러나 한국은 아직도 지역을 기반으로 독자적으로 발전한 운동이 적다고 할 수 있는 상황이다. 지자체에서 기업들에게 제공하는 각종 지원, 보조금이 어떤 형태로 얼마나 있는지 파악도 못하고 있는 것이 우리의 현실이다. 또한 지자체의 재정 자립도는 매우 빈약하며, 지역토호들의 이전투구에 휩쓸리는 현상도 여전한 상황에서 오히려 중앙정부를 상대로 한 최임 운동보다 더 어렵지 않을까 싶기도 하다. 미국, 캐나다와 지역운동의 역사가 다른 현실 속에서 이러한 어려움을 어떻게 극복할 수 있을지 고민이 필요하다.

3) 생활임금 조례는 공적 기금, 재산과 어떤식으로든 연결된 기업에 대해서만 적용될 수 있다는 가장 큰 한계를 갖고 있다. 때문에 이 운동은 만연한 저임금과 무능한 최저임금 제도를 폭로하고 인간다운 생활을 보장하기 위한 사회적 대책이 필요함을 지역사회에 제기한다는 효과는 있지만 직접적으로 영향을 받는 노동자의 수는 제한적이다. (확인은 안 해봤지만) 지자체의 낮은 재정자립도로 인해 기업에 대한 지원이 더 적으리라 추정되는 한국의 경우에 더 그러할 것이다. 그렇다면 저임금, 빈곤의 문제를 지역사회에서 어떻게 제기하고 운동을 조직할 것인지의 문제는 아직도 많이 남아있는 것이고 이를 위한 전반적인 논의와 구상이 필요한 것으로 보인다.

빈곤과 불안정 노동의 악순환구조를 철폐하자

- 노무현 정부의 사회적 일자리 정책의 문제점을 중심으로 -

1. ‘사회적 일자리 정책’을 논하기에 앞서 필요한 전제

1997년 외환위기 이후 진행된 신자유주의적 구조조정은 정리해고와 대량실업을 야기했다. 대량실업에 대한 김대중 정부의 대응은 한편으로는 공공근로사업을 중심으로 한 실업대책으로 이어졌으며, 한편으로는 기업 구조조정의 완수를 위한 노동 유연화로 이어졌다. 당시 김대중 정부는 외환위기의 극복을 (금융자본을 중심으로 한 신자유주의적) 구조조정을 통해 완수하고자 하였으며, 이에 대한 노동자 민중의 불만과 저항은 ‘신지식인 양성’과 ‘생산적 복지’라는 정책기조에 입각한 노동력관리전략을 구사함으로써 통제하고자 했다.

1998년 이후 실업률은 꾸준히 감소되어왔다. 그러나 실업자 통계에서 사라진 상당수는 불안정한 일자를 전전해야 하는 반(半)실업 노동자의 처지가 되었다. 일자리 창출을 위한 벤쳐(중소)기업육성 등이 강조되면서 학력과 지식 등을 중심으로 한 차별조건을 정당화되고, 실업은 변화된 조건에 적응하지 못하는 노동자들 개인의 무능의 탓으로 돌아갔다. 턱없는 저임금에 한시적인 공공근로와 생활보호 조치는 실업-반 실업 노동자의 불만을 잠재우려는 면피성 ‘사회적 안전망’ 확충에 불과했다. 노동에 대한 의무는 강조되지만 정작 안정적인 일자리는 사라지고 변화하는 산업구조(신자유주의 구조조정)에 적응하기 위한 노동자들의 자기훈련만이 강조되게 된 것이다.

한편, 2000년 국민기초생활보장제도의 도입과 함께 자활근로사업이 제도화되었다. 이는 정부에 의해 ‘사회적 일자리’라는 이름으로 포괄되기 시작했는데, 신자유주의적 구조조정 과정에서 이러한 ‘사회적 일자리’라는 개념은 기존의 자활공동체 등 빈곤층의 자활을 위한 흐름들을 제도화하는 가운데, 조건부 수급 규정을 두고 복지 수급자에 대한 노동 강요를 정당화하는 논리로 기능했다. 이는 각 지역 공동체 차원에서 장기실업자나 빈곤층에게 사회서비스를 공급하는 것을 주요 목적으로 삼는 유럽에서의 사회적 경제나 제3섹터의 개념과는 상이하다. 지역공동체와 협동조합, 상호부조조직, 자발적 조직들의 자생적인 움직임 등이 배경이 되어 형성된 상황과 달리 한국에서의 사회적 일자리 형성 배경은 급격한 산업 구조조정 과정에서 발생하는 실업과 빈곤을 흡수하는 데 그 주된 목적이 있었다.

정부가 ‘사회적 일자리’, ‘사회적 기업’ 담론을 수입하여 제도화하려는 이유는 실업률을 낮추면서 요구가 높아지고 있는 사회서비스를 확대하는 데 있다. 그러나 이는 결국, 현재 발생하는 구조적인 노동권 박탈의 문제를 우회하는 것이며, 한편으로는 사회서비스에 대한 책임을 민간에 돌리고 책임을 회피하겠다는 것이다. 따라서 기본적으로 ‘사회서비스 확대를 위한 사회적 일자리’라는 명제는 거부되어야 한다. 그렇다면 정부가 추진하는 ‘사회적 일자리’와 ‘사회적 기업’의 문제는 현재의 고용구조를 개선하지 않고 저임금불안정 노동자의 고용의 확대와 이의 확대는 결국 저임금 불안정노동으로 현존하는 비정규직 노동자 등을 상당수 포함하겠다는 의도로 해석되어야 하며 그러한 측면에서의 비판과 요구의 조직화가 필요한 것이다. 사회적 일자리라는 모호한 개념의 확대 적용이 노동자민중의 대안일 수 없다는 점, 노동을 통해 기본적인 생활을 영위하고 자신의 노동을 스스로 선택할 수 있는 권리가 보장되어야 한다는 기본적인 원칙으로 확인해야 한다.

따라서 현재 사회적 일자리 형태로 수행되고 있는 노동의 문제점을 파악하고 정책 자체에 대한 비판이 있어야 한다. 또한 정부가 추진하는 사회적 기업 법안 등 사회적일자리 확대방안이 가난한 비정규 노동자를 포괄, 잠식해 들어갈 수 있다는 점에서 자활 참여 노동자 등 ‘사회적 일자리’ 관련 노동자 조직화를 위한 방안을 모색해야 할 것이다.

2. 정부의 사회적 일자리 사업의 현황과 문제점

1) 사회적일자리의 증가추세

노무현정부의 사회적일자리 정책은 2003년 노동부의 시범사업으로 사회적 일자리 사업이 큰 폭으로 증가하였다. 2004년 6개 부처가 참여하여 전년대비 사회적일자리의 증가율은 2,274.6명으로 큰 폭으로 상승하였다. 이후 2006년 8개 부처가 참여하여 21개 사업에서 13만 명이 고용되었으며, 전년대비 92.6% 증가하였다.

<표 > 사회적일자리 사업 추진 현황

(단위 : 억원, 명, %)

	2003년	2004년	2005년	2006년
참여 부처	노동부	6개 부처	7개 부처	8개 부처
인 원 (전년대비 증가율)	2,000	47,491 (2,274.6)	69,314 (46.0)	133,509 (92.6)
주 : 2001년부터 실시한 자활의 사회적일자리는 제외한 추계임. 자료 : 국가재정운용계획 노동․육아 분야 작업반「2006~2010년 국가재정운용계획」인용

2003~2004년 동안의 정부 일자리 지원 사업에서는 전체 비중의 50% 이상을 청년실업대책, 40%이상이 취약계층일자리사업이 차지하고 사회적일자리 사업은 5%내외였다. 그러나 2005년 들어 청년실업대책과 취약계층의 일자리사업의 비효율성에 대한 문제가 제기되자 일자리사업의 유형을 사회적요구가 증가하고 있는 사회적일자리에 비중을 증가시키는 정책으로 방향을 전환하였다. 이러한 결과 2005년 사회적일자리 비중이 전년대비 9%포인트, 2006년에는 전년대비 10.3%포인트로 큰 폭의 증가가 이루어졌다. 하지만 일자리사업의 지원인원은 큰 폭으로 증가된 데 반해, 예산 지원은 낮은 증가율을 보이면서 사회적일자리사업이 실제 저임금의 일자리임을 나타내주고 있다. 2005년 전년에 비하여 지원인원은 9%증가하였음에도 불구하고 예산은 0.7%포인트 감소하였다. 또한 2006년에는 10%포인트의 증가율을 보인 지원인원에 비하여 예산은 7.7%포인트의 증가율을 나타내고 있음을 알 수 있다.

반면 청년실업대책의 경우는 2004년 전년대비 지원인원은 2.2%포인트 감소한 반면, 예산의 비율은 10%포인트 증가하였으며, 이는 2005년, 2006년 같은 양상을 보이고 있다.

<표 > 일자리지원사업현황

(단위 : 억원, 천명, %)

	2003년		2004년		2005년		2006년
	결산	인원	결산	인원	예산	인원	예산	인원
청년실업대책	3,132 (38.3)	146 (52.7)	6,020 (48.8)	189 (50.5)	7,885 (56.2)	253 (54.8)	7,573 (49.0)	184 (34.9)
사회적일자리	818 (10.0)	7 (2.5)	1,560 (12.7)	22 (5.9)	1,691 (12.0)	69 (14.9)	3,039 (19.7)	133 (25.2)
취약계층일자리	4,232 (51.7)	124 (44.8)	4,749 (38.5)	163 (43.6)	4,462 (31.8)	140 (30.3)	4,851 (31.4)	210 (39.8)
합계	8,182 (100.0)	277 (100.0)	12,329 (100.0)	374 (100.0)	14,038 (100.0)	462 (100.0)	15,463 (100.0)	527 (100.0)
주 : 2001년부터 실시한 자활의 사회적일자리는 제외한 추계임. 자료 : 국가재정운용계획 노동․육아 분야 작업반「2006~2010년 국가재정운용계획」인용

2) 저임금 현황

확대되고 있는 사회적일자리는 저임금 일자리로 채워지고 있다. <표 3> 사회적 일자리 세부현황을 보면 사회적일자리의 세부사업별 1인당 인건비 비교를 통해 이를 알 수 있다. 보건복지부를 제외한 다른 부처의 일자리의 1인당 인건비는 최고 180만원에서 최하 100만원 수준인데 반해 복지부의 일자리는 최고가 80만원, 최하 20만원 수준의 일자리이다. 이러한 사회서비스 분야의 사회적 일자리의 대부분은 간병, 보육, 방문도우미 등으로 여성노동자에게 집중되어 있는 분야다.

<표 > 2006년 사회적 일자리 사업 세부 현황

유 형		관계부처	사 례	1인당 인건비
자립 지향형		노동부	사회적일자리 인큐베이팅 사업	-
사회서비스제공	보육․교육	복지부	지역아동센터 운영사업	50만원
		여성부	보육시설지원	100만원
		청소년보호위	청소년 방과 후 지원, 청소년 동반자프로그램, 청소년지도사 인력풀운영	130~140만원
		교육부	장애아 교육보조원 사업, 장애아 순회교육지원, 대학 장애학생 도우미 지원	180만원
	간 병	복지부	방문도우미 사업, 산모․신생아도우미	52~80만원
	환 경	환경부	생태우수지역 일자리 창출	142만원
		산림청	숲 가꾸기 사업	100만원
	문화․체육	문화부	연극국악영화 시간제 강사풀, 취약계층 문화예술교육, 생활체육지도사, 어르신체육활동지원	150만원
취업취약계층지원	고령자	복지부	노인일자리사업	20만원
	여 성	여성부	여성 직업훈련․취업지원	-
인프라 확충에 의한 일자리 창출		복지부	각종 사회복지시설 증설	-
		여성부	보육시설 증설	-
자료 : 국가재정운용계획 노동․육아 분야 작업반「2006~2010년 국가재정운용계획」, 사람입국일자리위원회(2006), 사회서비스 부문 일자리사업 자료집, 내부자료를 이용하여 재정리

또 2005년 노동부와 보건복지부에서 실시한 사회적일자리 시범사업에 대한 보조금수준을 살펴보면 <표4>에서 보는 바와 같이 노동부의 사회적일자리의 급여수준은 60~68만원 수준으로 저임금 노동이며, 복지부의 자활사업의 경우 사회적일자리는 60~68만원, 시장형은 70~81만원수준이다. 또한 공공근로사업의 경우 57~78만원수준인 것으로 나타났다. 현재 정부에서 실시하고 있는 사회적일자리사업이 최저임금수준에 미치지 못하거나, 최저임금을 간신히 넘는 열악한 수준의 일자리로 채워지고 있다는 것을 알 수 있다.

<표 > 사회적일자리사업의 급여 현황(2004)

(단위 : 천원)

구분	사회적 일자리	자활근로		공공근로 (부대경비포함)
		사회적일자리	시장형
실내사무보조 등	월 600	23	27	22
옥외근로	월 600	23	27	22
자격보유/높은 노동 강도	월 600	25	30	24
전문기술직	월 600	25	30	29
월 급여 수준	60~68만원	60~68만원	70~81만원	57~78만원
자료 : 노대명, 2005

3) 사회적일자리정책의 문제점

① 단기간․한시적 일자리

<표 5>에서 나타나는 바와 같이 2006년 사회적일자리 지원사업에서 직접 고용률은 전년대비 46.6%증가하였다. 하지만 이는 6~12개월 미만의 단기적 사회적일자리사업이 96.8%의 증가에 기인한 것이다. 1년 이상 일자리창출사업에서 공공부문의 채용은 전년대비 2.5%가 감소하였고, 고용보조금과 창업자금지원 등 직접적인 일자리창출이 일어나지 않는 사업은 증가하였다.

정부의 사회적 일자리 사업은 사회서비스 제공 확대와 실업의 해소를 목표로 한다지만 사회서비스를 확대하기 위해서는 공공부문의 직접채용과 안정된 고용구조를 기반으로 한 지속적인 구조가 마련되어야 함에도, 공공부문의 채용은 줄이고 일시적인 고용창출 실적만을 내세우고 있는 것이 지금 정부의 사회적 일자리 정책의 가장 큰 문제점이라고 할 수 있다.

<표 > 일자리지원 사업 현황

(단위 : 명, %)

구 분	2005년		2006년
	지원인원	비율	지원인원	비율	증감율
계	461,763(a)		526,604(a')		14.0
직접 고용증가	156,014(b)	33.8(b/a)	228,785(b')	43.4(b'/a')	46.6
6개월 미만 사회적일자리	3,000	1.9	3,000	-	0.0
6~12개월 미만 사회적일자리	66,314	42.5	130,509	-	96.8
1년 이상
-공공부문 채용	54,352	-	53,017	-	-2.5
-고용보조금	30,661	-	40,292	-	31.4
-창업자금지원	1,687	-	1,967	-	16.6
간접고용유발	305,749(c)	66.2(c/a)	297,819(c')	56.6(c'/a')	-2.6
자료 : 국가재정운용계획노동․육아 분야 작업반「2006~2010년 국가재정운용계획」2006. 재수정

② 저임금의 사회서비스 일자리

현재 사회서비스 제공 노동의 열악한 현실을 보여주는 대표적인 사례가 간병노동이다.  실업극복재단을 통해 실시하고 있는 다소미사업단과 자활의 간병인 사업단 등 사회적 기업의 성격을 가지고 있다고 판단되는 주체들이 존재한다. 그러나 이들은 저임금의 장시간 노동이라는 열악한 노동조건에 처해있다. 예컨대, 간병인서비스의 경우 24시간 서비스제공의 대가는 5만원으로 시급 2,803원 수준이다. 통상 시급 3,100원인 최저임금에도 미치지 못하는 수준이다. 물론 이마저도 병원이나 시설 등에서의 직접고용보다는 민간위탁의 형태를 띠고 있어, 중간착취가 빈번히 발생하기도 한다. 사회적일자리 사업에 대한 지원은 사회적 기업(여기에는 영리․비영리법인, 단체 등이 모두 포함된다)에 대한 지원방식에 초점이 맞춰져 있고, 노동자들의 노동권에 관한 규정이 포함되어 있지 않아 사회적 일자리 사업에 고용된 노동자들의 저임금 문제는 정부의 계획대로라면 해소되기 힘들다. 이는 서비스를 제공 받는 이들에게도 직접적 악영향으로 돌아온다. 제대로 된 교육, 훈련 등이 담보되지 않고 장시간의 고강도 노동은 사회서비스 수혜자의 질 높은 서비스 접근권 박탈로 이어진다.

③ 노동빈곤층을 지속적으로 양산하는 노동정책

빈곤율의 증가에 실업률이 어느 정도 영향을 미치는 가에 대해서는 국가마다 차이가 존재한다. 서구 유럽대륙국가의 경우 실업률이 높아도 빈곤율이 상대적으로 낮은 국가가 존재하는 반면, 미국처럼 실업률은 낮으나 빈곤율이 상대적으로 높은 국가가 존재할 수 있다. 실업률은 낮아지지만 빈곤율은 상승하는 원인은 무엇인가?

신자유주의적 구조조정 과정에서 빈곤과 실업은 동시에 확대되었지만 실업을 극복하는 방식이 빈곤의 확산과 심화로 이루어지고 있다. 실업자층이 불안정노동자 층으로 유입되는 방식으로 실업률 통계가 축소, 은폐된 것이다. 소득격차의 극단적인 확대, 광범위한 실업인구의 형성은 일반적인 현상이 되고 있다. 외환위기 이후, 한국사회의 실업과 빈곤을 해결하기 위한 정부의 정책방향은 신자유주의 노동-복지 개혁의 일환으로 추진되어왔다. 한편으로는 사회 양극화 해소를 위한 정책을 추진하겠다고 하지만 이 과제는 투자환경 조성을 통한 성장잠재력 확충이라는 과제에 종속되고 있다. 금융세계화로 인한 부의 편중이라는 문제에 어떠한 해결의지도 보이지 않으며, 근로소득자의 평준화, 즉, 노동자의 하향평준화가 강요되고 있는 것이 지금의 사회 양극화 해소 방안의 핵심 문제라는 것이다.

이러한 상황에서 정부는 ‘사회적 일자리’ 사업, 자활근로 등의 일자리 창출이 빈곤을 해결하는 방안이라고 선전하고 있다. 그러나 현재 진행 중인 정부의 일자리 창출 정책(일은통한 빈곤 탈출 방안)은 저임금 불안정 노동을 확산하고 전체 노동자의 소득수준 전반을 낮추는 한편, 복지 수급, 소득 보조와 노동을 강제로 연계시키는 방향으로 나아가고 있다.

<그림 1>에서 보는 바와 같이 최저생계비를 기준으로 하는 절대빈곤선과 실업률은 유사한 방향을 그리는 반면 중위소득 50%수준인 상대빈곤선과는 외환위기 이후 다른 양상을 보이고 있다. 정부에서 실시하고 있는 일자리창출사업은 실업율의 상승효과를 억제하고는 있지만, <그림 1>에서 보는바와 같이 상대빈곤율은 증가하고 있다. 이는 일자리창출정책이 근로빈곤층을 축소하기 보다는 양산하고 있다는 것을 방증하는 것이라고 할 수 있다.

<그림 1>

주 : 빈곤률은 경상소득에 중위소득의 50%를 적용

자료 : 통계청,“도시가계조사자료” 년간, “경제활동인구 총괄”(구직기간 1주 기준) 년간

3. 자활, 사회적 일자리 노동자 노동권 확보를 위한 쟁점

1) 사회적 일자리, 사회적 기업의 확대의 위험성

빈곤해결을 명분으로 한 정부의 사회적 일자리 창출 사업 계획이 저임금불안정노동을 확대하는 방향으로 나아가고 있다. 정부와 학계가 사용하는 사회적 일자리 개념은 포괄적이다.

한국보건사회연구원에 따르면 사회적 일자리는 <비영리민간단체가 고용의 주체가 되어 사회적 유용성을 갖는 서비스를 공급하며, 수익의 공평배분 원칙을 고수하는> 일자리를 총칭한다. 또한 사업목적에 있어서 ‘사회적 유용성’ 또는 ‘공익성’을 가진 일자리이고, 이것의 추진주체는 공공기관이나 영리기업이 아닌 비영리민간단체이며, 수익창출을 배제하지 않지만 수익의 공평배분을 실천하는 것이 사회적 일자리의 요건이라고 정의하고 있다.

그러나 그 개념의 모호함과 비영리 민간단체 등의 주체의 미약함을 이유로, 사회적 일자리의 시행주체의 요건을 완화한 형태로 사회적 기업의 추진이 논의되고 있는 상황이다. 사회적 기업이란 <합법적인 기업형태와 경영모델을 갖추고 사회적 유용성을 가진 서비스를 제공하며 수익배분의 공평성을 유지하는 조직>이라고 규정되고 있다.

이러한 과정에서 사회적 일자리의 위험성은 더욱 높아지고 있다. 우선, 공공서비스 확대의 요구가 복지서비스의 민영화를 통해 해결될 위험에 처해있다. 빈곤의 심화로 사회서비스 요구가 증대하고 있는 상황에서 사회서비스부문의 일자리 확대는 필수적이다. 그러나 사회서비스 확대의 방식이 공공서비스의 확대로 이어져야 함에도, 이것이 사회적 일자리로 포괄되면서 민간위탁 방식의 민영화의 가속화로 이어지고 있는 상황이다. 사회적으로 제공되어야 할 서비스를 (사회 환원의 대의 하에 빈곤층이 희생을 감내하며) 시장에서 구매해야 하는 구조가 형성되는 것이다. 또한, 이러한 사회적 일자리 확대 과정에서 취약계층의 일자리를 창출한다는 명분이 내세워지지만 결국은 ‘사회적 서비스’라는 명목의 저임금 불안정 노동 합리화가 발생하고 있다.

다시 말하면 현재 정부가 추진하고자 하는 사회적기업이라는 것은 노동취약계층에게 일자리를 제공하고, 이들이 사회취약계층에게 사회적서비스를 제공하는 기업을 의미하는 것으로 사회서비스를 제공하는 주체와 제공 받는 대상이 동일한 계층임을 의미하는 것이다. 사회서비스의 질을 낮추면서 사회적 욕구를 충족시키겠다는 의지의 간접적인 표명으로 해석할 수 있다. ‘사회’라는 말은 갖다붙였지만, 빈곤층이 사회서비스를 상품으로 구매해야 하고, 서비스를 제공하는 노동자는 자신의 노동권에 대한 선택을 제약받는 악순환이 이루어질 가능성이 농후하다는 것이다. 저임금 불안정노동의 일자리를 사회적 기업화하여 민간에게 관리하도록 하는 것이다. 이는 공공재 성격의 사회서비스를 민영화하여 정부의 복지재원 및 책임을 최소화하고, 민간에게 책임을 돌리는 방식이다.

이러한 문제들과 구조적인 특성을 가진 사회적일자리를 제공하는 사회적기업에 대한 입장을 표명하기 이전에 현재 논의가 되고 있는 맹아적수준이기는 하지만 기존에 진행되고 있는 자활공동체와 정부에서 사회적일자리창출사업의 확장 속에서의 사회적기업에 대한 명확한 입장이 선결되어야 할 것이다. 현재 정부가 추진 중인 사회적 기업법안의 문제점을 비판하고 일자리 창출 정책에 초점이 맞춰져 있다기보다는 기업의 투자를 활성화하는 명목으로 기업에 대한 지원방안이 중심이 되고 있는 사회적 일자리, 사회적 기업 관련 정책에 대한 반대를 표명해야 할 것이다.

2) 기초생활보장제도의 개선과 실질적인 빈곤대책의 마련

지금의 자활사업이 정부의 이러한 정책을 뒷받침하는 역할을 한다는 점을 부정할 수는 없지만, 빈곤층의 자활과 노동권의 확보에 일정한 기능을 한다는 점도 인정되어야 한다. 이러한 자활 사업이 ‘사회적 일자리’라는 형태로 포괄되어 공적 서비스 확대와 노동취약계층의 노동시장진입을 명분으로 한 노동 강요정책으로 귀결되어서는 안 된다.

현재 기초생활보장제도는 노동능력에 따라 수급자를 구분하고 있다. 노동능력이 있다고 구분된 조건부수급자들은 생계급여를 받기 위해 자활사업에 참여해야 한다. 그러나 자활사업 참여대상자를 선발하는 기준이 일률적이고 강압적이기 때문에 실질적으로 노동능력이 없는 상당수의 사람들의 강제노역과 같이 자활사업에 참여해야만 한다. 따라서 빈곤층의 노동시장 참여를 보장하기 위한 방안으로서의 ‘자활’의 애초의 의미는 무색하다. 스스로의 판단에 따라 본인의 능력과 의지에 다른 선택의 권리가 박탈되고 있는 것이다.

우선적으로는 현재 존재하는 자활근로사업에 대해서 기초생활보장제도의 조건부 수급 규정을 폐지해야 한다는 것과, 자활지원법의 별도 제정을 통한 빈곤층의 자활공동체를 활성화한다는 애초의 취지를 살릴 수 있는 방안이 필요하다. 또한 기초생활보장제도에 보장하는 최저생계비가 지나치게 낮게 책정되어 있어, 수급자의 소득과 생활의 권리가 보장되지 않고 있는 상황에서 조건부 수급조항은 수급자를 강제노역에 처하게 하고 있다. 이러한 상황에서 자활, 사회적 일자리의 노동은 자신의 선택하고 결정할 수 있는 권리가 상실된 상태의 노동이 되고 있다. 낮은 임금과 불안정한 일자리 문제뿐만 아니라 포괄적인 노동권의 문제에 대해 제기해야 할 것이다.

4. 빈곤과 불안정 노동의 악순환 구조를 철폐하자

1) 빈곤과 불안정노동의 순환구조에 대한 포괄적인 비판을 전개하자

- 정부의 복지․사회정책이 노동정책과 맞물리며 저임금 불안정노동이 정당화되고 있는 한 단면으로서 사회적 일자리 정책/사회적 기업의 문제점을 제기해야 한다.

- 자활, 공공근로 등 사회적 일자리 사업에 참여하고 있는 저임금노동자의 조직화를 위한 고민의 단초를 마련하기 위해서는 이들의 실태와 현황을 공유하고 인금인상과 노동조건 개선을 위한 투쟁과제를 함께 모색해야 할 것이다.

- 조건부수급조항 폐지, 최저생계비 현실화 등 기초생활보장제도의 개선에서부터, 최저임금 현실화와 자활노동자에 대한 최저임금 적용 문제, 나아가 생활임금의 보장을 제기할 수 있어야 할 것이다.

- 저임금 노동자 조직화를 위해서는 빈곤과 불안정노동을 고착화하는 정부의 정책에 대한 포괄적인 비판이 요구된다. 이는 복지정책, 노동정책 전반을 함께 사고하는 가운데 제기되어야 할 것이다.

- 근로소득보전세제(EITC)가 가난한 노동자에 대한 대책으로 선전되고 있지만, 이 역시 저임금 구조를 고착화하는 효과를 낳을 것이다. 노동자에 대한 정부의 소득지원․보조 정책의 한계와 문제점을 비판해야 할 것이다.

2) 기존 노동조합 구조와 최저임금 등 임금투쟁 방식을 넘어서는 투쟁을 조직하자

신자유주의적 구조조정 과정에서 노동자들은 분화되고 위계서열화되는 형태로 관리되어왔다. 이는 처음에는 대대적인 정리해고의 단행과 대량실업으로 이루어졌으나, 비정규직의 확산으로 이들은 대거 불안정노동자층을 구성하게 되었다. 이러한 노동 유연화 공세는 사회적 취약계층을 우선적으로 공격하며 노동의 가치를 평가절하하고 노동의 위기를 개인의 무능의 탓으로 돌리고 있다. 여성은 일순위 해고대상이 된 이래 정부가 내세우는 여성인력활용방안을 미끼로 비정규직의 우선순위를 구성하며 노동시장으로 대거 흡수되고 있다. 또한, 저출산․고령화 사회위기담론을 앞세워 고령인구(노인빈곤층)의 노동착취를 정당화하려는 움직임이 드러나고 있다. 이렇듯 확산되어온 불안정 노동자의 저항에 직면하자 정부는 이제 전체 노동자 중 절반이 비정규직인 상황에서 정규직 이기주의를 앞세워 하향평준화를 종용하고 있다.

현재 취약계층의 일자리 창출을 명분으로 진행되는 사회적 일자리 사업의 열악함은 또 다른 하위 노동자층위의 구성을 예고한다. 이는 현재 비정규직을 전전하는 가난한 노동자들이 언제든지 빠질 수 있는 굴레다. 사회서비스와 연계된 자기희생의 강요는 신자유주의적 복지개혁의 연장선상에 있는 참여정부의 노동-복지정책의 본질을 증명한다. 이러한 상황에서 자활 등 사회적 일자리에 고용되어 있는 노동자들의 노동권을 확보한다는 것은 복합적인 과제를 동반한다. 저임금과 불안정성을 극복하는 것 이상으로 선택의 권리를 포함한 노동의 권리에 대한 포괄적 접근을 요구하는 것이다. 따라서 노동자운동과 사회운동은 이들 노동자들과 연대할 수 있는 과제를 모색해야 한다. 이는 기업투자에 종속되어 보편적 권리의 해체와 노동권의 희생해야 하는 악순환 고리를 끊어내기 위한 것이며, 어떠한 방식으로 확대 적용될지 모르는 정부의 노동 유연화 정책에 대한 철저한 대응이라는 의의를 지닌다.

최근 일부 산별노조에서는 산별 임단협을 통해 산업별 최저임금을 규정하는 흐름을 보이고 있다. 하지만 산별 최저임금이 존재하고 있음에도 불구하고 이를 산업․업종 내 불안정 노동자에게 적용하지 못함으로써 임금소득 불평등을 해소할 수 있는 유력한 개입 수단으로 기능하지 못하는 한계가 있다. 최저임금제도의 확장 또는 저임금 해소를 위한 지역운동 등의 활성화가 이루어지지 못하는 데는 현행 노조법상 단협의 지역효력 확장조항이 지나치게 엄격하게 되어있는 제도적 한계도 존재하지만 미조직 노동자에 대한 노동자운동의 접근 관점의 한계와 노동자층을 층층이 위계화하고 저임금을 감내하는 노동윤리를 강제하는 구조에 그 근본 원인이 있다.

기존 최저임금 투쟁이 노동자들이 불만을 관리하고 노동자들의 임금을 최저한도로 묶어놓는 법정 최저임금제도의 인상투쟁에 국한되었다는 점도 극복되어야 할 것이다. 임금 최저한도를 결정짓는, 결정기준과 방식에도 상당한 문제가 있는 법정최저임금 현실화 투쟁을 넘어서 노동자의 기본소득을 보장하기 위한 투쟁을 조직해야 한다. 지역 내 연대, 지역공동체의 재건 등 사회적 연대의 가능성 확대의 과정을 통해, 또한 빈곤선을 재정의하고 빈곤과 노동의 악순환구조를 끊어내기 위한 끊임없는 투쟁으로 임금투쟁이 확장될 필요가 있다. 덧붙여 가족임금논리에 따라 심각한 빈곤에 노출된, 여성, 노인, 장애인 등 빈곤한 개인의 권리를 재구성하는 투쟁이 전개되어야 한다.

서울지역 전략조직화 사업

1. 전략조직화 사업의 배경

1) 비정규 조직 투쟁의 성과와 한계

- 97년 IMF 직후 몰아닥친 구조조정과 비정규직 확산, 고용불안과 노동조건 저하는 자발적인 미조직 조직화로 이어졌고 이는 비정규직 조직화와 투쟁으로 발전되었다. 민주노총 차원에서 지난 5년간 10만명대의 노동자가 신규로 조직되어 정리해고-구조조정으로 인한 대규모 조합원 감소를 상쇄할 만큼의 조직화 성과를 거두었다

- 비정규․미조직사업의 전략적 의미와 중요성이 확대되면서 연맹과 각 조직단위의 조직화 사업이 강화되고 있고 민주노동당, 사회시민단체, 청년, 학생 등 각계 각층의 사회적 관심이 점차 고조되고 있으며 사회운동으로 발전하고 있다.

- 그러나, 막판 고용과 생존권 위기에 직면하여 긴급히 노동조합을 조직하는 과정은 준비부족, 훈련되지 않은 주체, 사용자의 극심한 탄압으로 노조 결성과정에서 좌초되거나 노조 결성 이후에 생존율을 떨어뜨리는 문제를 발생하게 하였다. 이는 상급조직 차원의 “①자발성에 의존한 상담과 소극적 조직화 ②계획적이고 준비되지 못한 조직화 과정 ③제한된 역량(조직활동가의 부재) ④미조직사업에 주력할 수 없는 조직환경 - 조직유지 관리 및 투쟁 중심” 문제와 결합되어 한계를 처음부터 가질 수밖에 없었다. 이를 극복하고자 ‘일상적’ 대응과 노력이 아닌 ‘특별한’ 대응과 노력이 제기되었고 목적의식적으로 중장기적인 전략 조직화 사업이 제기되었다.

2) 계급대표성의 상실

- 정규직․대공장․남성 중심의 기업별 노동조합 활동과 낮은 조직률은 노동조합의 대표성 위기를 가져왔고 사회․정치적 영향력 축소, 노동조합 활동의 기반 자체를 약화시키는 요인으로 작용하고 있다.

- 과거의 노동조합 운동은 기업별 단위의 투쟁을 통하여 전체 노동계급의 노동조건을 상승시키는 과정이었지만 중층화된 산업구조와 노동시장은 기업별 단위의 근로조건 개선이 전체 노동자의 이해에 복무할 수 없게 만들었다.

- 이를 극복하기 위해서는 전체노동자, 특히 미조직 노동자의 노동의 권리를 확보하기 위한 사회운동적 투쟁으로 나아가야 하며 이를 위한 목적의식적인 전략이 필요하다.

3) 표류하는 산별운동과 기업별체계의 한계

- 산별노조 건설이 표류하고 있다. 산별 교섭과 투쟁에서 문제가 발생하는가 하면 무늬만 산별이지 여전히 기업노조를 연합체로 확대한 것에 불과하다는 비판도 받고 있다. 산업의 전체노동자를 포괄하기 보다는 기업단위의 조직된 정규직노동자의 이해를 대변하는 활동에 경도되어 있다는 비판을 받고 있다. 한 마디로 산별조직이 산별적 활동과 내용, 형식을 확보하지 못하고 있는 것이다(기층 단위의 기존 산별․업종에 대한 부정적인 인식이 광범위하게 존재함. 또한 이를 이유로 기업주의를 온존시킨 체 대안 없이 산별 전환을 거부하는 경향도 존재함). 이에 따라 산별노조의 제대로 된 역할, 특히 비정규직 조직과 투쟁에 주도적 역할을 산별조직이 요구받고 있고, 조직화 방안으로 전략조직화 사업이 제기되었다.

2. 전략조직화 사업이란?

1) 정의 : 전략적 조직화 사업계획에 따라 조직대상과 영역을 분명히 하고, 인력과 재정을 집중 투여하여 공세적, 중장기적으로 조직화 사업을 전개하는 것

2) 의미와 방향

① 계급대표성의 복원

- 계급대표성 복원은 단순히 낮은 조직률을 상승시켜내는 데 있는 것이 아닌 노동자계급과 민중의 이해에 복무하는 노동운동을 실현해 나가는 것.

- 가장 열악하고 힘든 다수의 비정규․미조직노동자를 조직하는 사업임

② 운동의 새로운 주체 형성

- 자본의 분할 지배 전략에 파열구를 낼 한 축의 새로운 주체 형성

- 기존 운동의 타성과 관성에 물들지 않은 새로운 주체 형성

- 기존 운동 주체의 자성과 혁신을 함께 병행함

- 노동자간 연대와 단결을 통해 상호 긍정적인 영향을 미쳐야함

③ 조직문화환경 혁신 운동

- 기존의 조직유지, 관리, 투쟁사업 위주에서 사업에서 미조직 조직화 사업으로!

- 정규직․대공장․남성 중심에서 비정규직․중소영세․여성까지 포괄하는 운동으로!

- 새로운 조직문화환경을 만들어내기 위한 혁신 운동임. 조직 방식과 과정이 기업노조를 혁파하고 산별운동을 실현하는 것이어야함.

- 민주노총의 50억 기금 모금이 전부가 아니라 50억 기금을 매개로 하여 각 조직이 전략조직화 사업 추진을 위하여 목적의식적으로 역량을 투여하여야 한다.

④ 변혁운동에 복무하는 운동

- 비정규직 차체가 신자유주의 노동자 분할, 분할 전략으로 만들어진 문제임. 비정규직 투쟁의 역사가 증명하듯이 조직과 동시에 총자본과 전면적인 투쟁에 돌입할 수밖에 없음

- 신자유주의 결과물이자 약한 고리인 비정규직을 조직하고 정규직과 연대하에 전면적인 투쟁을 전개함으로서 운동의 미래와 전망을 확보해야함

- 또한 전략조직화의 성과를 자기 조직 중심으로 가져가려는 성과주의 및 완결주의를 배격하고 전체 운동(전체 변혁운동)의 미래를 여는 사업이어야 한다.

⑤ 지역운동의 강화

- 업종과 기업의 한계, 각 조직의 이기주의를 극복하고 지역에서의 일상적인 연대를 강화한다.

- 사회양극화 극복, 비정규직 철폐, 사회공공성 강화 등 사회의제를 발굴하고 실천한다.

- 단순 조직률의 상승만이 아닌 사회 운동적 성격을 강화하도록 한다.

3. 전략적 기획과 사회적의제의 발굴 및 실천

- 미조직, 비정규노동자의 처지와 조건을 구체적으로 분석하고 그에 걸 맞는 조직화 방안과 계획을 마련하고 중장기적 방향 하에 노조 건설을 추진해야함. 그 과정에서 다수 노동자를 조직하고 산별적 내용으로 조직이 건설 될 수 있도록 목적의식적 사업이 필요함.

- 전략적 방향 하에 사업계획을 수립하는 것이 전략조직화 사업의 전제임

- 미조직․비정규 노동자들의 이해를 사회적 의제로 도출해내는 것이 전략조직화 사업의 관건임. (대형할인점 난립과 연장업무에 따른 지역의 빈곤화와 노동자의 건강권과 저임금 등)

4. 대상과 영역

1) 집중조직 대상과 영역 선정의 필요성

- 조직하기 어려운 환경과 조건, 제한된 역량, 그럼에도 각계 분산되어 조직되는 현실

: 1200만명의 미조직노동자가 존재함. 810만 비정규직 노동자 절대 다수가 미조직노동자임. 여성노동자 다수가 비정규직이고 미조직노동자임. 하나 같이 조직하기 어려운 환경과 조건에 놓여 있음.

: 각급 조직단위에서 다양하게 조직하고 있지만 여기 저기 분산되어서 각개 격파 당하거나 (분산)투여된 역량에 비해 성과가 미흡한 경우가 많음. 또한 조직 대상의 중복으로 인한 갈등과 역량 손실, 힘의 분산 등 부정적 측면이 드러나고 있음(예 : 청소용역노동자의 경우 시설노조, 여성연맹, 일반노조 등으로 분산되어 조직되고 있음)

- 전국적 조직화, 산별 조직화의 필요성.

: ‘기업별 노조로는 안 된다’는 공감대가 있음에도 신규조직화 과정에서 이미 기업노조 틀을 벗어나고 있지 못함. 전국적, 목적의식적, 중장기적 조직화 필요성이 제기되었지만 사업 방식은 여전히 고립 분산적 기업노조 건설 방식임.

- 조직 대상과 영역을 분명히 하고 조직해야함

: 제한된 역량으로 조직하기 어려운 비정규직 노동자를 조직하기 위해서는, 더욱이 산별적 방식으로 전국적 조직화를 위해서는, 조직 대상을 명확히 설정하고 집중 조직하는 방식을 채택해야함.

② 조직대상의 선정 기준

승리하는 조직화 파괴력과 파급력	*제한된 역량이라면 우선적으로 조직화 성과를 확인할 수 있는 대상과 영역에 집중 *파괴력 : 조직투쟁의 과정에서 노동자의 사회적 힘을 표출하여 고용과 생존, 권리를 확보할 것 *파급력 : 타 노동자에게 영향을 주어 조직투쟁을 확산시킬 것
주체형성 여부	조직사업은 기본적으로 사람사업임. 따라서 사업을 전개할 조직적 의지와 기본적인 양적, 질적 역량이 확보되어야함,
산업변화 변동추이	자본주의 변화에 따라 산업구조와 고용구조가 변화하고 있음. 이를 예측하고 고려한 조직대상 선정이 필요함
여성친화적 대상 설정	비정규직 중 다수가 여성노동자임. 여성의 사회참여라는 허울 아래 저임금, 비정규직 노동을 강요받고, 가사 부담을 동시에 요구받는 이중의 고통에 처해 있는 열악한 현실에 비추어 여성친화적 대상 설정이 필요함
취약노동자층	아래로 흐르는 운동 실현. 가장 열악하고 어려운 노동자층에 대한 조직화. 결국은 영세소기업노동자, 여성노동자, 이주노동자, 장애노동자 등에 대한 전략적 접근이 필요함. 대부분 조직하기 어려운 이 층에 대해서는 더욱 각별한 노력과 단계적 접근, 중장기적 계획이 필요함

5. 사업방식

- 인력과 재정의 집중투여

6. (서울)전략조직화 사업단 구성의 필요성

1) 운동과제로서의 전략조직화 사업

- 전략조직화 사업은 각 조직이 자기 조직을 확대하기 위해 진행하는 단순 조직확대 사업이 아니다.

- 전략적 집중을 통하여 노동운동을 양적 질적으로 강화하는 사업이다.

- 전략조직화 사업의 파급력으로 타 부문과 지역의 조직화를 꾀할 수 있어야 할 뿐만 아니라

- 지역연대 복원과 변혁성 강화 등을 통하여 노동운동의 계급 대표성을 복원시켜야 한다.

2) 지역역량 결집을 통한 전략조직화 사업

- 전략조직화 사업은 조직활동가와 관련 연맹만의 사업이 아닌 민주노총을 포함한 노동운동의 과제일 뿐만 아니라, 이 사업에 동의하는 제 세력의 역량이 결집하는 사업이어야 한다.

- 이를 구체적으로 실현하는 것은 지역에서의 실천사업이다. 각 부문에 대한 총괄적 사업계획이 중앙단위에서 수립된다고 하더라도 제 세력의 역량을 실제 사업에 배치하는 것은 결국 지역이다.

- 전략조직화 사업을 추진하고 하는 지역의 제 세력(민주노동당 지역위원회, 지역 시민사회단체, 학생 등)이 확보하고 있는 역량을 전략조직화 사업으로 이끌어 내는 역할을 지역전략조직화 사업단에서 수행해야 한다.

3) 서울지역 전략조직화 사업의 중요성

- 산업(전체사업체수의 23.2%) 및 고용(전체 취업자의 25.2%)이 집중되어 있으며 산업과 고용의 구조 변화를 주도하고 있는 지역이다. 산업과 구조의 밀집도 측면에서 효과적인 전략조직화 사업이 전개될 수 있으며, 산업과 고용의 변화에 따른 능동적인 대응을 요구받고 있다.

- 양적인 측면 외에도 서울이라는 상징성으로 인하여 서울지역 전략조직화 사업은 타 지역 및 부문 전략조직화 사업에 많은 영향을 미치게 된다.

- 주체면에 있어서 축적된 운동역량과 활동가가 타 지역에 비해 많은 장점이 있는 반면 서울이라는 특성 상 지역(연대)운동이 활성화되지 못한 곳이다. 분산되어 있는 역량을 집중하여 새로운 지역연대 운동의 활로를 열어야 한다.