한반도 평화협정: 북한 핵문제 근본해결로서의 평화협정의 틀과 윤곽

李 三 星

한림대학교 정치외교학과

2005년 10월 7일

1. 윤회(輪回): 그 굴레의 구조

한국사회에서 안보관련 전문가집단, 그리고 언론과 정치인들은 북한이 미국을 포함하는 당사자들과 평화협정을 위한 협상테이블에 앉게 되는 것은 실현될 수 없는 환상이라고 말해왔다. 남북당사자론이 예외없이 내놓는 이유들에는 언제나 그러한 체념이 있었다. 그 체념은 한반도 안보질서에 대한 냉철한 현실주의적 인식의 표출이기도 하다. 하지만 바로 이 점은 한반도에서 평화체제 여부를 직접적이고 근원적으로 결정하는 힘의 한 축이 바로 미국이며, 이 미국과 북한간의 관계양식이 한반도의 운명을 결정해오고 있다는 사실을 의식하고 인정하고 있음을 우회적으로 드러내는 것이다.

이 현실의식 앞에서 사람들은 둘로 나뉜다. 대부분의 사람들은 그러므로 북한은 미국을 평화협정 협상에 직접 끌어들이는 것을 포기해야 한다고 말한다. 그렇지 않은 북한은 비이성적인 것으로 치부된다. 실현가능성이 없는 목표는 공허하며 실효성도 물론 없는 것이다. 그러나 이러한 태도는 단순히 ‘미국이 참여하는 평화협정’이라는 비전으로부터 거리두기로 끝나지 않는다. 한편으로는 북미간의 적대관계 해소를 위한 양자간의 결단을 기초로 하는 3자간 또는 4자간 평화협정체제의 무의미성을 역설하는 논리로 나아가고, 또 다른 한편으로는 한반도 긴장의 모든 요인은 실질적으로 북한의 행태에서 말미암은 것이므로 평화체제구축의 결정적 요소는 북한의 태도변화에 있을 뿐이라는 논리로 또한 연결된다.

이러한 논리들은 하나의 지배적인 사고패턴으로 자리잡으면서 우리 외교는 우리 자신과 함께 북한과 미국을 다같이 평화협정의 테이블에 앉히기 위한 노력을 원천적으로 거부하거나 회피하는 경향을 갖는다. 북미 양국이 남한과 함께 또는 남한 및 중국과 더불어 다같이 당사자가 되는 평화협정체제는 어차피 불가능한 것으로 만드는 현실의 구조는 그 결과로 더욱 강화된다. 우리 자신이 그 실현불가능성이라는, 이를테면 하나의 ‘구성된 구조’의 기반으로서의 역할을 계속하는 것이다. 그럼으로써 우리 자신이 그 악순환 구조의 가장 중요한 일익을 담당하고 있는 것일 수 있다는 사실은 많은 경우 망각된다.

다만 북미관계가 위기로 치닫고 전쟁의 위기가 부활하고 그래서 코너에 몰린 북한이 위험한 선택을 할 때, 그래서 모두의 안보가 더 위험에 빠뜨려지면서 미국의 강압외교가 실패했음이 분명해졌을 때, 그럼에도 전쟁을 선택하는 것은 남한에게도 미국에게도 너무 많은 손실을 가할 것이 분명하여 그것은 비이성적인 선택임이 재확인될 때, 미국 정부 안팎에서는 비로소 외교적 해결이 현실적 대안이라는 얘기가 흘러나온다. 북미간 고위급접촉이 오가기 시작했다는 소문도 돌기 시작한다. 사람들은 다시 평화체제를 거론하고 그 맥락에서 평화협정을 말하기 시작한다.

그러나 이때도 한국사회는 여전히 다른 평화협정은 다 좋고 바람직하지만 미국이 당사자가 되는 평화협정만은 도움이 안된다는 말을 되뇌이기 시작한다. 미국이 당사자가 되는 평화협정은 부지하세월이라고 말한다. 그러면서도 우리가 그런 종류의 평화협정을 외면하면서 북한에게 최대의 군사위협이며 그래서 북한에게 실질적으로 안전보장을 제공해야 할 당사자가 미국이므로 실효성 있는 평화협정은 미국이 포함되는 것이어야 한다는 북한의 주장을 일축하면서 지내온 긴 세월에 대해서는 아쉬워하거나 개탄하는 일이 없다. 그것을 허송세월이라고 결코 생각하지 않는다. 그러면서 새로운 국면이 가져다주는 이완과 안도와 평화에 관한 얘기들 밑으로 또 한 사이클의 악순환의 회로는 다시 시작되곤 한다.

우리는 이 패턴에 너무나 익숙해있다. 그래서 그 패턴대로 파도타기를 너무나 잘 하는 것은 우리가 그 패턴에 거부감을 갖고 있지 않기 때문이며, 우리의 관점에서 주된 책임은 북한의 벼랑끝 전술에 있는 것이기 때문이다. 미국 역시 벼랑끝 전술을 부리지만 그것은 강대국이 으레 하기 마련인 “당근과 채찍의 적절한 결합”일 따름이다. 그래서 미국은 면죄된다. 미국이 특별히 져야 할 책임과 의무는 없는 것이며, 미국에게 그런 것을 요구하는 것은 무모함에 다름 아닌 것이 된다. 그러나 한반도의 우리의 외교의 숙명적 과제의 한 본질적 요소는 강대국들과 씨름하기이며, 그것은 우리에게 무모함이 아니라, 민족의 안전과 안보를 책임지는 자들의 일상적 의무이행의 본모습일 수밖에 없다는 생각은 쉽게 잊어버린다.

1990년대 한국의 안보관련 전문가집단은 여전히 냉전의 사고에 갇혀있었고, 북한 핵문제로 인한 긴장은 그것을 더욱 심화시켰었다. 북미대화에 대해서는 말할 것도 없이 성찰 이전의 본능적인 거부감을 가졌고, 남북대화에 대해서조차도 회의적이고 냉소적이기까지 했다. 남북대화와 관련하여서 이 윤회의 굴레를 벗어던지기 시작한 것은 학자들의 선견지명이 아니라 김대중정부라는 현실의 권력이었다. 그 초기에 안보전문가집단에서 햇볕정책을 지지하는 목소리는 매우 작게 들렸다. 한국사회 권력관계의 변동이라는 현실에 이끌려 전문가들의 사고는 비로소 윤회의 굴레를 벗기 시작했다.

그러나 그 이후에도 미국의 문제에 관한 한은 현실의 권력도 전문가집단도 그 굴레에서 자유롭지 못했다. 2000년대 들어서도 우리의 언론과 학계를 들여다보면, 미국을 한반도 평화의 책임있는 일원으로 행동하게끔 이끌어내는 일은 현실의 절박한 필요에 의해 현실의 권력이 앞서나가고 전문가집단과 언론은 멀찍이서 그 뒤를 따라왔다고 생각된다. 이 패턴은 여전히 지속되고 있다.

이제 미국은 한국 및 중국과 함께 북한과 평화협정을 체결 하는 일에 나설 준비가 되어있다고 말한다. 그러면 우리 사회는 과연 미국이 책임있는 당사자가 되는 평화협정에 얼마나 준비되어 있는가. 문제는 현실의 권력 못지 않게 우리 사회 지식인사회 전반의 편견의 구조에 있는 것처럼 보인다. 이번에는 과연 이 사회가 미국에 관하여도 그 윤회의 굴레에서 벗어날 수 있을까. 이 물음을 던지면서 한반도 평화협정에서 미국의 문제에 대한 우리 사회 내부의 뿌리깊은 편견의 구조를 들여다보고 다음 네 가지의 문제를 거론하려고 한다.

그 첫째는 미국이  4자회담 또는 6자회담을 시도했던 시기의 역사적 맥락들을 살펴보는 일이다. 특히 먼저 1990년대 후반 클린턴행정부의 4자간 ‘평화회담’을 어떻게 평가할 것인가하는 문제가 있다. 그 회담과 그 실패의 역사적 맥락을 살펴봄으로써 향후 한반도에서 의미있는 평화회담에 유의할 일은 무엇인가를 이해할 수 있다. 이들 다자회담은 북미관계의 부침과 긴밀한 관련을 맺고 있었다. 한편으로 미국은 북미관계의 진전을 회피하기 위해 다자회담을 활용해온 측면도 무시할 수 없었다. 이 점을 상기하는 이유는, 앞으로의 다자회담 역시 미국이 북미관계의 진전을 회피하는 수단이 아니라 그것을 포함하고 촉진시키는 방향으로 진행되도록 한국외교가 유의해야 함을 말하기 위해서이다. 이들 회담에 임할 때 한국내 전문가집단 안에 여전히 깊게 자리잡고 있는, 북미협상축을 남북협상축에 대립되는 것으로서 인식하고 그것을 경계하는 이분법적 사고를 돌이켜보기 위해서도 이는 필요하다. 우리는 그 둘을 상호보완적인 관계에서 보아야 하고 한국외교는 회담들을 그렇게 이끌어나가도록 하는 역할을 해야 한다.

둘째, 한반도 평화협정에 미국 역시 책임있는 당사자가 되어야 한다는 북한의 입장에 대한 남한의 전문가집단 전반의 완고한 반대논리들이 협정의 실현가능성, 실효성 그리고 자주성 등 여러 차원에서 중요한 문제들을 안고 있다는 것을 지적하고자 한다. 여전히 지속되고 있는 남북당사자론 및 그에 기초한 “2+2” 양식의 평화협정론을 비평함으로써, 남북한 뿐 아니라 미국과 중국이 협정의 정식당사자로서 참여하는 것이 왜 타당한지를 분명히 하려고 한다.

셋째, 평화협정이 담아야 할 기본적인 내용들을 파악한다. 이 점은 당사자문제를 포함한 평화협정의 형식과 긴밀히 연관된다. 평화협정이 북한 핵문제의 근본적 해결을 이끌어내는데 실효성있는 문서가 되려면, 북한 핵폐기의 끝단계에 가서 북한에 평화협정을 허락한다는 개념에서 벗어나야 한다. 북한 핵 해체의 과정을 미국과 한국의 대북한 안전보장의 군사적, 외교적 조치들에 긴밀하게 연결하여 평화체제를 구축해나가는 동시행동의 체계로서 평화협정을 생각해야 한다. 이 글을 그러한 한반도 평화협정의 틀과 윤곽에 관한 얘기를 시작하는 기회로 삼고 싶다.

끝으로 한반도 평화의 제도화는 동북아 안보질서의 긍정적인 변화의 틀과 긴밀한 상호의존 관계에 있다. 따라서 한반도 평화협정의 형식과 내용이 동아시아 공동안보질서 구축에 기여하는 방향으로 나아갈 수 있게 하려면 한반도 평화협정 체결과정에서 그 내용과 형식과 관련해 우리가 유의해야 할 점들을 살펴보고자 한다.

2. 평화협정과 미국의 태도변화

2005년 7월 22일 북한은 외무성 대변인 발표를 통해서 “한반도 평화체제”를 구축하여 1953년 이후의 정전체제를 대체할 것을 요구했다. 평화체제 구축은 북미사이의 평화적 공존의 분위기를 조성하는 동시에 남북간 평화통일의 성취에 기여할 것이라고 했다. 아울러 이 발표는 평화체제구축은 한반도의 비핵화라는 목표를 달성하기 위해서 북한과 미국이 다같이 반드시 거쳐야 하는 과정이라고 강조하면서 공식적인 평화협정 체결은 자동적으로 한반도의 비핵화를 이루어낼 것이라고 주장했다.

Xinhua News Agency, July 22, 2005.

미국을 향한 북한의 평화협정체결 촉구는 한반도 정전체체 해소의 주된 걸림돌은 북한에 대한 미국의 지속적인 적대정책이었다는 주장과 함께 매우 유서깊은 것이다. 다만 이번의 성명이 과거의 것들과 다른 것은 미국과 남한정부의 반응이었다. 2005년 7월 하순에 시작된 제4차 6자회담의 미국측 대표인 크리스토퍼 힐(Christopher Hill) 국무부 동아태 차관보는 4차 6자회담이 휴회에 들어가있는 기간이었던 2005년 8월 중순 워싱턴의 <아시아소사이어티>(Asia Society)에서 행한 연설에서, 한반도의 정전협정을 적절한 평화협정으로 대체할 준비가 되어있다고 밝혔다. 그는 또한 남북한과 미국과 중국 네 나라는 4차 회담 기간에 그리고 그 전에 이미 평화협정문제를 논의했다고도 말했다. 북한이 원하면 미국은 평화협정에 관심이 있으며, 다만 6자회담은 이 문제를 논의할 적당한 장소는 아니라고 했다. 미국의 태도변화 가능성, 그리고 제4차 6자회담의 첫 회기였던 7월 말-8월 초의 시기에 미국이 다른 나라들과 함께 북한과의 평화협정 가능성을 거론했다는 얘기는 그 전에 이미 한국과 미국의 언론에 보도되고 있었다. 한국언론은 남북한과 중국 그리고 미국이 평화를 제도화하기 위한 논의를 곧 시작할 것이라고 했다. 이 네 나라들은 이 문제를 논의할 별도의 4국 포럼을 구성하는데 합의했다고 밝힌 것이다.

“U.S. willing to discuss peace treaty with N. Korea," August 19, 2005, Chosunilbo.

최상연, 서승욱, “정전협정을 평화협정으로 남북미중 공식 논의키로,” <중앙일보>, 2005년 8월 8일; Ryu Jin, "NK, U.S. to Discuss Peace Treaty," The Korea Times, August 8, 2005.

미국의 태도변화는 급작스러운 것은 아니었다. 미 국무부가 2004년 5월 정례 언론브리핑을 통해 밝힌 바에 따르면, 제임스 켈리 미 국무차관보는 2004년 2월 베이징에서 열린 제2차 6자회담에서 “핵문제가 해결된 후 6자회담은 한반도에서 정전협정을 항구적인 평화체제로 대체하기 위해 같이 노력할 수 있을 것”이라고 제안했다.

2004년 5월 3일자 미 국무부 대변인실 자료에 따르면, “켈리 차관보가 지난 6자회담에서 북한의 핵프로그램 폐기를 조건으로 북한에 평화협정을 제안했는가?”라는 질문에 국무부 대변인은 다음과 같이 답변했다: “2004년 3월 2일 상원외교위원회 증언에서 제임스 켈리 국무부 동아태차관보는 유럽에서와 같은 수많은 심층적인 대화는 아시아에는 존재하지 않지만, 북한 핵문제가 해결되면 6자회담이 동북아의 평화와 안보에 관한 더 폭넓은 문제들을 논의하는데 이용될 수 있을 것이라고 지적했다. 이런 가능성의 맥락에서 베이징 6자회담 2차 회의에서 켈리 차관보는 북한 핵문제 해결이 동북아에서 지속적인 평화와 번영을 위한 기초를 놓게 될 것이라는 희망을 피력했으며, 이런 관점에서 켈리차관보는 핵문제 해결후 6자가 같이 노력하여 한반도의 정전체제를 영구적인 평화체제로 대체할 수 있을 것이라고 시사했다.” U.S. Department of State, Office of the Spokesman, "North Korea: Kelly Remarks," May 3, 2004.

미국은 2003년 가을 북한에 일정한 안전보장을 약속할 용의가 있음을 밝혔는데 이것은 부시행정부로서는 처음이었다. 물론 그것은 미국이 북한 핵문제에 관한 6자회담에 참여하고 있었던 것과 무관하지 않았다. 그러나 이 때에도 부시대통령은 북한과 공식적인 불가침조약을 체결할 가능성을 분명하게 배제했었다. 또한 당시 미국은 북한과의 합의는 어떤 형태든 북미 양자간에는 있을 수 없으며 6자 틀에서 이루어질 것임을 분명히 하고 있었다. 다만 당시 콜린 파월 국무장관이 북한이 핵프로그램 해체를 약속하면 북한에 안전보장약속을 제공하는 방법에 대한 새로운 아이디어들을 모색하는 단계에 있다고 밝힌 것은 유의할 점이 있었다.

“Bush rules out peace treaty with Pyongyang," Chinadaily, October 20, 2003.

2005년 7월 말의 제4차 6자회담을 전후한 시기에 드러나고 있던 미국의 평화협정 관련 태도는 2005년 9월 한국정부가 북한에 평화협정체결을 공식적으로 제안하기에 이른 것과 무관하지 않은 것처럼 보였다. 이 무렵 한국정부 관리들은 8월 초 제4차 6자회담 첫 회기때 중국측이 마련한 합의문 초안에 한반도 평화에 관한 포럼을 구성하자는 제안이 담겨있었다고 밝혔다. 중국 역시 한반도 평화체제 구축에 대한 적극적인 의지를 시사하는 것이기도 했다.

Agence France Presse, "South Korea proposes talks with North on peace treaty," September 12, 2005.

이러한 사태전개는 결국 2005년 9월 13일에 속개된 제4차 6자회담의 두 번째 회의 결과로 나온 “공동성명”(Joint Statement)으로 이어졌다. 이 공동성명은 북한이 핵무기프로그램들을 폐기하고 조속히 핵무기비확산조약과 국제원자력기구 안전협정체제에 복귀하는 것을 약속하는 대신 미국은 북한의 주권을 존중할 것과 함께 평화협정체제 구축에 나설 것을 약속하였다. 평화협정과 직접적으로 관련되는 공동성명 합의사항은 먼저 공동성명의 2항에서 시작된다. 2항은 “조선민주주의인민공화국과 미국은 상호 주권을 존중하고 평화적으로 공존하며 각자의 양자정책들에 따라 관계를 정상화하는 조치들을 취한다”고 하였다. “6자는 동북아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동노력한다”고 한 4항은 특히 “직접당사국들”(the directly related parties)은 “적절한 별도의 포럼”(at an appropriate separate forum)에서 한반도에 “항구적인 평화체제”(a permanent peace regime)를 협상할 것이라고 명시하였다. 또한 “6자는 동북아에서 안보협력을 촉진하기 위한 방법과 수단을 모색하는데 합의하였다”고 하였다. 요컨대 남북한과 미국, 중국이 따로 1996년 4월 미국이 언명하고 시도한 바 있던 4자회담형식으로 한반도 평화협정을 논의할 수 있다는 구상을 말한 것으로 볼 수 있고 이를 러시아와 일본 역시 승인한 것이다. 또한 한반도 평화협정체제 구축을 통해 동북아 다자안보체제를 구성해가는 계기로 삼는다는 점 역시 시사되어 있다.

북한 핵문제의 해결을 추구하는 과정에서 미국과 한국을 포함한 핵심당사국들이 북한의 평화협정체결 주장을 더 이상 외면할 수 없다는 판단에 도달했음을 강력하게 시사한다. 한반도 평화협정체제는 어떤 의미가 있는 것이고 또한 그 구체적 모습은 어떤 것이 될 수 있는지를 분명히 해야 하는 시점이 되었다. 한반도 평화협정 체결이라는 문제가 제기하는 몇 가지 핵심적인 질문을 분별해내고 그에 대한 답을 찾기 전에 우선 미국의 태도 변화의 배경을 이해하고, 그러한 변화의 맥락이 향후 가능한 한반도 평화협정 체결문제에 던지는 함의가 무엇인가를 파악할 필요가 있다.

3. 미국의 태도변화의 배경과 그 의미

부시행정부하에서 미국은 9/11이후 이른바 대테러전쟁을 시작하면서 북한을 ‘악의 축’으로 규정한 바 있으며, 이후 북한을 협상의 대상자로 인정하지 않는 태도를 보였다. 미국은 특히 2002년 10월 이후 제임스 켈리 국무부 차관보의 북한 방문을 계기로 북한이 고농축우라늄핵무기개발을 위한 비밀프로그램을 갖고 있다고 선언했다. 그리고 군사, 외교, 경제 전반에 걸친 압박을 통해 북한의 일방적 항복을 강요하는 정책을 취했다. 그러나 미국은 2003년 4월 중국 및 북한과 함께 3자회담을 계기로 남한, 일본, 러시아를 포함한 6자회담을 시도하기 시작했다. 그 결과 2003년 8월 첫 회의를 시작으로 일련의 6자회담(2004년 2월, 2004년 6월, 그리고 2005년 7-9월)이 이루어졌다. 그러나 부시행정부가 한반도문제에 적용한 “다자회담”의 애초 목적은 미 의회조사국의 한 보고서가 명백히 하고 있듯이 협상이 아닌 북한에 대한 고립과 압박 전략의 표현이었음은 매우 분명했다.

이 보고서에 따르면 부시행정부의 대북한 정책은 세 가지였다. 북한에 대한 일방적 양보 요구, 북한과의 직접협상 회피, 그리고 북한의 국제적 고립 강화가 그것이었다. 부시행정부가 북한에 대해 이른바 리비아모델에 따라 북한의 핵프로그램들 역시 무조건적인 “완전하고 검증가능하며 돌이킬 수 없는 해체”(complete, verifiable, irreversible dismantlement: CVID)를 요구한 것은 그 표현이었다. 북한을 고립시킨다는 목표는 크게 두가지 요소를 가졌다. 하나는 핵문제에 대해 북한을 다른 국가들의 지지로부터 고립시켜 미국의 요구인 CVID를 북한에 요구하는 국가블럭을 확대하는 것이었다. 다른 하나는 북한이 그 요구를 거부할 경우 북한에 대한 경제제재에 동참할 국가들의 연합을 구성하는 것이었다. 의회조사국보고서는 미국이 2003년 5월 이후 10여개의 다른 나라들과 ‘확산방지구상’(Proliferation Security Initiative: PSI)을 구성한 것은 북한과 같은 확산위험국가들의 대외무역과 외화획득원천을 적극적으로 차단하여 경제봉쇄를 실행하는 수단으로서, 그러한 정책의 구체적인 수단이었음을 지적하고 있다.

Larry A. Niksch, "Korea: U.S.-Korean Relations--Issues for Congress," CRS Issue Brief for Congress, Congressional Research Service, Updated June 16, 2005.

Niksch, "Korea: U.S.-Korean Relations," p.4. PSI가 북한에 대한 경제봉쇄를 통해 핵문제에 대한 “북한의 일방적 항복 또는 북한의 붕괴”를 촉진하려는 수단으로 그 주창자들이 의도하고 있는 점에 대해서는 특히 다음 자료 참조: Larry A. Niksch, "North Korea's Nuclear Weapons Program," Congressional Research Service, Updated May 6, 2005, p.4.

미국이 2003년 봄 이후 6자회담을 추구한 것 역시 적어도 초기에는 그러한 정책목표들과 크게 다른 것이 아니었다. 우선 6자회담은 미국이 북한과 양자협상을 피하는 수단으로 활용되었다. 나중에는 6자회담 안에서 양자접촉을 시도하지만 2004년 6월에 열린 3차 6자회담 이전까지는 6자회담 안에서도 북한대표단과의 직접 접촉을 피하고 있었다. 또한 부시행정부의 전략에서 6자회담은 미국이 한국, 중국, 러시아, 일본으로 하여금 미국의 대북한 CVID 요구에 대한 지지를 확보해내는 수단이었다. 미국 관리들이 6자회담 안에서 북한을 고립시키는 5 대 1의 상황(a five-versus-one situation in the six-party talks)을 만들어서 북한을 고립시키겠다는 얘기를 해온 것은 정확하게 그러한 맥락에서였다. 미국은 특히 6자회담의 틀 속에서 중국을 북한에 대한 경제봉쇄연합에 동참시키는데 초점을 맞추었다. 중국은 북한에 대해 식량의 40퍼센트와 원유의 90퍼센트를 제공하는 국가였기 때문이었다.

Niksch, "Korea: U.S.-Korea Relations," p.4.

Niksch, "Korea: U.S.-Korea Relations," p.4.

결국 2003년 이후 미국은 6자회담을 통한 북한 핵문제 해결을 시도하였으나 북한과의 상호주의적 협상을 의도한 것이라기보다는 북한과의 양자협상의 산물인 1994년 제네바합의틀을 부정하면서 다자간 외교압박을 통해 북한의 굴복을 얻어내려는 ‘회피와 압박’의 전략의  표현이었다.

부시행정부의 대북한 정책의 이같은 초기역사에 비추어 볼 때, 미국이 2004년 2월 이후 북한과의 평화협정체결을 가능한 선택으로 거론하기 시작하고 마침내 2005년 9월 4차 6자회담의 결과로 나온 공동성명에서 한반도 평화협정체제 논의를 약속한 것은 커다란 정책의 전환이라 할 수 있었다.

그럼 이같은 태도변화는 어디에서 연유한 것인가. 크게 두가지로 볼 수 있다. 첫째, 북한의 핵무기프로그램 폐기를 이끌어내는 데에 미국의 일방주의는 점증하는 장애에 직면해왔다. 9/11이후 미국이 전개한 대테러전쟁은 중동과 남아시아에서 미국의 군사적 장악력을 높이고 미국의 헤게모니적 리더십하에 세계를 하나로 묶는 효과를 가져온 것처럼 보였다. 하지만 이들 지역에서 고립된 몇 개 국가들에서 값비싼 전쟁을 치르면서 또한 유럽, 러시아, 중국으로부터 미국의 일방주의에 대한 경계는 높아졌다. 아프가니스탄과 이라크에서 전개한 전쟁의 끝이 보이지 않는 가운데 북한에 대한 미국의 군사외교적 압박 위주의 전략은 명백한 한계에 부딪쳤다. 중동에서와 달리 미국이 동아시아에서 북한문제에 대해 군사적으로 해결하려는 시도는 한국은 물론이고 중국과 러시아 등 강력한 국제적 저항세력이 존재하는 것은 그러한 문제를 동아시아질서 차원에서 미국의 행동을 제약하는 요인이었다. 대북한 군사행동 가능성에 있어서 1994년 5월과 6월에 클린턴행정부가 직면했던 동아시아질서에서 직면했던 딜레마에서 2000년대의 부시행정부 역시 벗어나기 어려웠다. 상호주의적 협상을 통한 외교적 해결책만이 대안일 수 있었다.

둘째, 한반도의 6자회담 참여국가들을 포함한 국제사회에서 미국의 대북한 정보평가와 정책은 신뢰성을 상실해왔다. 이것은 미국의 강압외교가 북한을 압박하는 국제적 조건을 형성하는 것을 갈수록 어렵게 만들었다. 부시행정부는 2002년 10월 제임스 켈리 국무차관보의 방북을 계기로 1994년의 북미간 제네바합의를 파기하고 북한에 대해 일방적인 CVID를 요구하면서 북한에 대한 압박에 국제사회의 동참을 요구하고 나섰다. 미국이 그것을 정당화한 근거는 북한이 제네바합의를 어기고 고농축우라늄 핵 프로그램을 비밀리에 추진한 증거를 확보했다는 것이었다. 그러나 미국의 북한 핵관련 정보평가는 북한이 부인하는 우라늄 핵 프로그램의 존재에 대한 설득력 있는 근거를 제시하는데 실패했다. 미국의 대이라크전쟁의 명분이었던 후세인정권의 핵무기 및 생화학무기 등 대량살상무기 프로그램의 존재에 대한 미국의 정보평가의 실패, 그리고 더 나아가 정보왜곡을 통한 전쟁의 정당화 양상이 드러나면서 국제사회 전반과 6자회담에 참가하고 있는 한국과 중국, 러시아 등으로부터 회의와 비판에 직면했다.

이삼성, “미국의 대북한 정보평가와 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도평화협정’체제가 유일한 대안인 또 하나의 이유,” <현대북한연구>, 북한대학원대학교, 2004년 9월 30일.

미국이 북한의 우라늄 핵무기 비밀 프로그램의 존재를 주장하고 나선 2002년 10월은 미국이 또한 이라크에 대한 전쟁의 명분을 쌓기 위하여 이라크의 후세인정권 역시 우라늄을 이용한 핵무기 비밀프로그램을 추진하고 있다고 주장한 시기와 정확히 일치한다. 부시행정부가 이들 두 ‘불량국가들’의 우라늄농축 핵무기 프로그램 존재의 증거로 제시한 것 역시 우라늄농축에 필요한 원심분리기용 고강도 알미늄 튜브에 관한 것이었다. 이라크에 대한 미국의 주장은 왜곡되고 잘못된 것임이 이미 판명되었다.(이 점은 미국 CNN방송이 2005년 8월 20일과 그후 몇차례에 걸쳐 방영한 1시간분량의 도큐멘터리 <Dead Wrong: Inside an Intelligence Meltdown>에서 명확하게 정리되어 있다.) 부시행정부가 북한의 농축우라늄을 이용한 핵무기프로그램의 증거에 관한 것이라고 내놓은 정보평가 역시 미국의 의회조사국의 한 보고서에 드러나듯 여러 가지 의문에 직면해왔으며 국제사회의 신뢰 획득에 실패한 것으로 평가할 수 있다. 이삼성 (2004), 위의 논문.

북한의 농축우라늄 비밀핵프로그램의 존재에 대한 미국의 정보평가와 증거제시가 중국 및 러시아를 설득하지 못하고 있었던 점은 2003년 7월 초 미국이 유엔 안전보장이사회에서 북한이 핵무기위협을 제기하고 있다는 성명을 채택하고자 했으나 중국과 러시아의 반대로 실패한 데에서도 드러나고 있었다. 그러나 이것은 이후 북한의 고농축우라늄 핵무기개발 의혹에 관한 미국의 지속적인 대중국 및 러시아 설득외교의 실패의 첫 사례에 불과했다. 2004년 6월 9일 <뉴욕타임스>는 중국 외교부 부부장 주웬종이 북한의 우라늄농축 프로그램의 존재에 대한 부시행정부의 주장에 공개적인 의혹을 제기했다. 이 시기는 미국의 대이라크 정책 및 대북한정책을 포함한 미국의 대외정책 전반이 중국 등 동아시아 국가들에 의해서뿐만 아니라 유럽에서도 마찬가지로 신뢰성을 크게 상실하고 ‘지도력’을 상실한 시점이었다는 사실도 유의할 필요가 있다.

2005년 6월 28일자 <뉴욕타임스>는 터키에서 열리는 북대서양조약기구(NATO) 정상회담 참석을 앞둔 부시대통령이 유럽에서 직면한 외교적 상황을 한마디로 “미국 외교력의 추락”(diminished diplomatic strength)로 요약하고 있었다. 부시는 유럽의 나토 동맹국들이 이라크에서 미국을 돕는데 더 많은 역할을 할 것을 촉구하지만 독일, 프랑스, 일본 같은 전통적인 우방국과 미국이 주도해온 국제기구들로부터도 저항을 받고 있으며, 이로 인해 미국은 “이라크의 안보 및 북한의 핵무기프로그램 폐기를 위한 계획들을 재검토하게끔 만들었다”고 이 신문은 분석했다. 이와 함께 “우리가 목도하고 있는 것은 다른 나라들이 미국의 일방주의에 저항하는데 합류함으로써 (미국으로부터) 더 많은 대가를 치르게 하고 있는 상황”이라고 한 분석가의 말을 인용해 보도했다. 보다 구체적으로 이 신문은 나토 안에서 집중적인 로비에도 불구하고 대통령 부시는 유럽의 동맹국들로부터 “군사훈련단 같은 형식적인 형태 이외의 도움을 받아내기 어려운 상황”이며, “북한에 대해서도 아시아 동맹국들의 압박에 의해 부시행정부는 북한에 인센티브를 주지 않고 핵프로그램 폐기를 얻어내려는 강경책을 포기하게 되었다”고 했다. 또 “6자회담의 주최국인 중국이 그러한 변화를 촉구했으며, 한국과 일본이 그러한 입장에 동조하는 것을 막기 위해 애쓰지 않으면 안되는 상황이었다”고 파악했다. Christopher Marquis, "As Bush Confers with NATO, U.S. Is Seen Losing Its Edge," The New York Times, June 28, 2004.

6자회담을 통해 애당초 미국이 의도한대로 북한을 고립시키는 5대 1의 상황을 만들어내는 것이 아니라 오히려 미일동맹 대 다른 네 나라라는 4대 2의 상황으로 전환되고 말았다고 할 수 있고, 그것은 결국 북한 핵문제에 대한 미국의 정보평가와 정책의 신뢰성 상실이 상당부분 자초한 것이었다고 말할 수 있게 된다. 그 결과, 지난 몇 년간 부시행정부가 지나온 길은 1990년대 1차 북한 핵문제를 둘러싼 한반도 위기에 처하여 클린턴행정부가 걸어간 길을 상기시킨다. 당시 미국은 북한 핵문제를 미국 자신의 안보까지도 위협하는 국제문제로 부각시키며 군사적 압박을 앞세우는 강압외교(coercive diplomacy)를 전개한다. 리언 시걸은 부시행정부 말 이후 클린턴행정부 초기에 이르는 3년에 걸친 강압외교가 실패한 후에야 미국은 ‘협력’을 선택했다고 평가한다. 그것이 제네바북미합의였다. 군사적 위협을 앞세우는 외교는 북한을 굴복시키는데 실패했었다. 미국이 강압외교로 일관하는 사이 미국과 국제원자력기구가 인식하는 북한의 핵무장위협은 더욱 커졌다. 그러나 그렇게 인식된 북한의 핵무장위협을 군사압박의 종점인 전쟁으로 해결하려는 순간 미국은 그것이 스스로 감당할 수 없는 수준의 대가와 비용을 초래할 것을 실감하였다. 미국은 결국 북한과 협상테이블에 임할 수밖에 없었다. 2002년 10월 제임스 켈리의 방북사건이후 전개된 2차 위기를 부시행정부가 대처해온 양상도 기본적으로 이와 같은 패턴을 반복하는 것이 아닌가 생각된다.

필자는 2004년 가을에 발표한 앞의 논문 “미국의 대북한 정보평가와 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향”에서 이 문제를 집중적으로 조명한 바 있다. 이어 <포린 어페어즈>지 2005년 1/2월호는 셀리그 해리슨이 역시 같은 문제에 대한 미국의 주장에 의문을 제기한 논문을 실었다. Selig S. Harrison, "Did North Korea Cheat?," Foreign Affairs, January/February 2005.

Leon V. Sigal, Disarming Strangers: Nuclear Diplomacy with North Korea, Princeton: Princeton University Press, 1998, p.5.

클린턴은 자신의 회고록에서 1994년 6월 초 지미 카터가 평양방문을 자신에게 요청했을 때 처음엔 말렸으나, 곧 허락하게 된 과정을 설명하고 있다. 여기서 그는 카터의 북한방문요청을 승인하는 결정을 내리기 3주 전 한반도에서 전쟁이 일어나면 양측 모두 막대한 피해를 입을 것이라는 냉엄한 현실을 지적한 평가보고서를 받았었다고 말하였다. Bill Clinton, My Life, New York: Alfred A. Knopf, 2004, p.603. 당시 한반도 전쟁위기가 카터의 방북으로 우연히 평화적 협상의 계기를 찾게 된 것이 아니라, 카터의 방북을 친히 승인한 클린턴의 행동은 이미 더 이상의 군사압박은 현실성을 잃었으며 협상만이 남은 선택이라는 판단에 기초한 것이었다고 할 수 있다. 평양에서 CNN을 통해 긴급뉴스로 세계에 타전된 카터에 대한 김일성의 약속이라는 것은 북한이 주장해온 일괄타결 원칙에 기초한 협상방안의 재확인 그 이상도 그 이하도 아니었다.

부시행정부의 6자회담이 북미협상 회피수단으로 시작되었으나 마침내 북미협상 역시 포함하게 될 평화회담에 관한 합의를 이끌어내기에 이른 또 하나의 이유는 한반도 평화협정체결을 주장해온 북한이 그 핵심내용으로 거론해온 주한미군 철수 문제에 대해 북미간에 타협점이 가능하다는 인식이 형성된 점은 아닌가 생각된다. 북한정부가 1974년 3월 25일 제5차 최고인민회의에서 채택한 북미평화협정체결 제안은 미국 연방의회에 보내는 서한 형식을 띠고 있었다. 이 서한에서 북한이 제안한 평화협정은 첫째, 북미 양측이 상호 불가침을 약속할 것. 둘째, 북미 양측이 군비확장을 중단하고 한국에 무기 등 전쟁물자 공급을 중단할 것. 셋째, 한반도에 주둔한 외국군대는 ‘유엔군’의 모자를 벗어버리고 모든 무기와 함께 조속한 시일내에 철수할 것. 넷째, 모든 외국군대가 한국에서 철수한 후 한반도를 어떤 외세도 군사기지나 작전기지로 만들지 않을 것 등 네 가지를 담고 있었다.

Supreme People's Assembly of the Democratic People's Republic of Korea, "Letter to Congress of United States of America," March 25, 1974, KCNA.

이러한 요구사항을 담은 북한의 평화협정체결 요구에 미국과 한국이 응할 가능성은 당시의 시대상황으로 불가능한 일이었다. 미국에 대한 북한의 평화협정체결 요구는 이후에도 지속되었으며 특히 1994년 제네바 기본합의에 따라 북미관계 정상화의 가능성이 떠오른 이후 한반도 평화협정 체결논의는 새로운 국면에 들어설 수 있었다. 그러나 핵문제를 국제적 문제로 부각시켜 협상과정에서 북한에 대한 군사적 압박을 병행했던 미국의 군사력과 군사정책을 북한은 경계할 수밖에 없었다. 이러한 북한의 인식에서 한반도 평화체제란 곧 주한미군 철수의 청사진을 포함하는 것이었다. 1995년의 ‘나이리포트’로 확인된 미국의 동아시아 군사전략 역시 기존의 수만명의 주한미군을 포함한 10만의 전진배치병력을 동아시아에 유지하는 것을 핵심내용으로 담고 있었다. 역시 타협은 불가능한 것처럼 보였다.

Department of Defense, Office of International Security Affairs, United States Security Strategy for the East Asian-Pacific Region, February 1995.

북한은 탈냉전체제의 실현의 핵심으로 주한미군철수를 주요문제로 거론하기를 멈추지 않았다. 미국은 동아시아에서 탈냉전체제의 형성이 자신의 기존 군사전략에 던지는 충격을 두려워하였다. 북한과 제네바합의에 임하면서도 북한의 붕괴가 임박하였다고 믿고 그로 촉발될 혼란상황을 자신이 주도하여 효과적으로 관리해야 한다는 생각에서도 미국은 냉전시대 군사전략의 변경을 상상하지 않았다. 주한미군과 미국의 군사전략에 대한 북미 양측의 이같은 인식 차이는 곧 평화협정의 실질적인 가능성을 크게 제약했다. 그 한가운데는 물론 주한미군의 지속이 한국안보의 근본조건이라는 생각에 기초하여, 북미간의 평화협상이 주한미군의 지위변경을 내포할 경우 그 어떤 협상의 실질적 진전도 원하지 않았던 한국정부의 태도가 있었다.

그러나 주한미군의 일정한 역할 변화를 전제로 평화체제하에서 주한미군의 존재를 받아들일 수 있다면 미국은 또한 동아시아에서 미군 전진배치전략의 개편을 통해 주일미군 중심의 동북아 미군사력 전진배치전략을 강화하면서 주한미군은 그 의미를 상대적으로 제한할 용의를 가진 것으로 해석할 수도 있다. 미국이 동아시아 군사전략에서 한반도를 전진기지로서보다는 완충지역으로서, 그리고 주한미군은 그 완충지역의 관리자 역할로 조정함으로서 한반도 평화체제 구축과 관련해 북한과 일정한 타협을 할 가능성이 있다고 생각해볼 수 있다. 주한미군에 대한 타협가능성에 대해, 미국과 북한은 동상이몽을 할 수도 있고, 착각을 하고 있을 수도 있으나, 평화협정에 관한 협상과정에서 두 나라는 상대방의 일정한 양보가능성을 기대하고 있을지 모른다.

다음의 논문은 김정일과 북한정부가 평화협정을 맺는 대가로 주한미군의 역할의 중립화를 통해 그 주둔지속의 합법화를 선택할 수 있다는 가능성을 시사했다고 주장하는 것으로 보인다. Kim Myong Chol, "Kim Jong-il's Peace Policy," Northeast Asia Peace and Security Network, Special Report Policy Forum Online #13, January 6, 1998.

2000년 6월 남북정상회담시에 김대중대통령과 김정일위원장이 나누었다는 주한미군관련 대화는 그런 점에서 주한미군에 대한 북한의 진심이 무엇인지 혼란을 불러일으킨 점 부인할 수 없다. 김위원장은 이 자리에서 주한미군의 ‘긍정적’ 역할에 일부 동의한 것으로 알려졌다. 1990년대 말 이래 김대중정부하에서 햇볕정책이 도입되고 2000년대 노무현정부하에서 도 그 기조가 이어지면서 주한미군의 의미에 대한 남한 사회안에서의 인식이 의미있는 변화를 보인 것도 유의할 점이다.

판문점 공동경비구역 책임의 한국이관, 북한 장사정포에 대한 화력전 책임의 한국이양 등, 휴전선 근접지역의 직접적인 군사역할에서 미국은 물러나고 있다. 육군부대들의 후방이전이 추진되고 있다. 이러한 상황은 한편으로 북한에 대한 미국의 선제공격 우려를 불러일으키기도 한다. 동시에 이러한 주한미군의 구조조정은 전세계적 차원에서 미 군사력 전진배치전략의 구조조정과 연계하여 미국과 북한 사이에 주한미군의 향후 존재양식에 대한 일정한 타협의 가능성을 열어준 것으로 해석될 수도 있을 것이다. 무엇보다도 북한은 주한미군 문제에 대해 힘의 관계상 어떤 선에서 타협할 수 밖에 없다고 생각할 수도 있고, 미국은 미국대로 북한과 평화협정체결에 응하면 주한미군 문제에 북한이 타협하게 될 것을 기대하고 있는 것이라고 생각된다.

이 추이와 배경에 비추어볼 때, 평화협정을 위한 4자회담 안에서 북미양측이 동의할 수 있는 협정의 내용과 형태는 두가지 면에서 중요한 함의를 갖는다. 첫째, 미국은 북한의 핵비확산 목표를 이루기 위해 평화협정에 동의하기에 이른만큼, 한반도 비핵화에 대한 북한의 공약과 이행을 확고히 강제하는 형식과 내용을 확보하려 할 것이다. 북한은 미국의 이같은 비핵화 이행요구에 상응할만한 군사적 안전보장의 문제를 핵심으로 간주할 것이다. 둘째, 주한미군의 주둔지속 여부와 그 수준에 대해 북미 양측은 일정한 타협을 모색하려 할 것이다. 북한은 주한미군의 주둔지속 자체는 용인하되 궁극적인 철수라는 명분과 함께 신무기체계의 도입중단 등을 포함한 군사적 조치들을 요구할 것이다. 주한미군의 평택이전과정에서 북한과 뿐만 아니라 중국의 우려사항을 고려하여 후방으로 이전하는 주한미군의 규모와 역할 등에 대해 중국과 북한, 미국과 남한 사이에 일정한 조정이 모색될 것이다. 북한과 중국은 한반도 비핵화를 공약하고 이행하는 대가로 평택시대 주한미군의 규모와 역할에 대한 미국의 양보를 최대한 얻어내고자 노력할 것이다.

그러나 평화협정체제 하의 한반도에서 주한미군의 주둔지속 여부는 북미간의 타협가능성과 별개로 한반도 평화 및 장차 한반도 평화통일 과정에서 외세의 개입가능성을 최소화한다는 우리 자신의 전략적 목표에 비추어 판단되어야 할 것이다.

4. 1990년대 후반 4자 ‘평화회담’의 역사적 성격

1996년 4월 미국 클린턴행정부는 한국의 김영삼정부와 함께 북한과 중국을 향해 한반도에 ‘항구적 평화’를 구축하기 위한 4자회담을 제안했다. 이후 북한이 1997년 6월 참여하겠다고 나서면서 1997년에서 1999년 8월에 이르기까지 여섯 차례의 4자간  본회담이 열렸다. 그러나 이 일련의 회담들은 성과를 내지 못했다. 이 회담이 진전을 보지 못한 가장 중요한 이유를 통일부 북한자료센터 인터넷 홈페이지는 “미국만을 상대하려는 북한의 미온적인 태도”였다고 설명한다.

그러나 이 시기 미국이 제안하고 진행시킨 4자회담의 성격과 그 운명을 이해하기 위해서는 두가지 문제를 주목해야 한다. 우선 미국과 한국정부가 4자회담을 제안한 1996년 4월의 시점이 북미관계, 남북관계라는 큰 맥락에서 어떤 시기였는가, 그리고 이후 북미관계의 부침 속에서 4자회담은 어떤 운명을 겪게 되는가, 그리고 북한이 평화체제의 근본요소로 간주하는 것들에 미국은 진지하게 협상할 의사를 갖고 있었는가 하는 것이다.

(1) 북미관계의 부침과 4자회담의 위치

1994년 10월 북미제네바합의로 북한은 핵동결에 들어갔고 그 한달 후인 11월 28일 국제원자력기구(IAEA)는 북한이 합의이전에 영변과 태천에 진행하고 있던 핵시설 건설이 이제 중단되었으며 이들 시설은 더 이상 가동되지 않고 있음을 공식확인한다. 1996년 4월은 북한이 합의 타결과 함께 그 이행에 들어간지 1년 반이 되어가는 시점이었다. 그런데 이와 동시에 의미있는 진전을 보였어야 할 북미관계정상화, 경제제재 해제, 그리고 경수로 제공 등 미국측 의무이행은 이루어지지 않고 있었다. 이에 불만을 가졌던 북한은 1997년 2월 계속 진전이 없을 경우 제네바합의를 파기하겠다고 위협한다. 미국이 그 합의를 지키지 않는다면 북한 역시 그 합의에 구속되지 않을 것이라고 선언한 것이다. 미국정보기관들은 또한 북한이 금창리에 비밀핵시설을 갖고 있다는 의혹을 제기하기 시작한다. 그런 가운데 북미합의이행에 진전이 없자, 북한은 1998년 4월 말 영변원자로를 유지관리목적으로 재가동할 것이라고 위협했다. 그러나 실제 북한이 선택한 것은 제네바합의의 파기가 아니라 미사일시험을 재개하겠다는 위협이었다. 1998년 6월의 일이었다. 북한이 내건 이유는 미국이 북한에 적대정책을 버리지 않고 있다는 것이었다. 이 위협은 곧 1998년 8월 31일의 대포동미사일 발사라는 행동으로 나타났다. 이 사건은 곧 윌리엄 페리 전국방장관에 의한 대북정책재검토로 이어지지만, 4자회담을 통해 북미를 포함한 4국간에 일련의 평화회담이 진행중인 시기에 이러한 사태가 전개되고 있었다는 사실은 주목하지 않으면 안된다. 이 시기 내내 북한이 불만을 갖고 있었던 최대이유는 물론 미국이 북미관계정상화 노력을 하지 않고 있었다는 점인데, 그렇다면 미국이 한국정부와 더불어 “한반도에 항구적 평화를 구축한다”는 명분으로 주도하고 있던 4자회담은 어떠한 목적을 가진 것이었는가. 제네바합의에 따라 북한의 핵동결 대가로 미국이 진행할 의무가 있었던 대북한 외교정상화 즉 대북한 적대정책 포기를 명분을 세워 지연시킬 수 있는 제도적 장치로서 4자회담이 활용되고 있었다는 의문을 제기하지 않을 수 없다.

Arms Control Association, "Chronology of U.S.-North Korean Nuclear and Missile Diplomacy," January 2003. (http://www.armscontrol.org/factsheets/)

Leon Sigal, "North Korea Is No Iraq: Pyongyang's Negotiating Strategy," Arms Control Today, December 2002.

이 시기 북한의 행동들을 많은 분석가들은 북한이 미국으로부터 경제원조를 포함해 많은 것을 얻어내기 위해 벌인 협박행위였다고 말한다. 그러나 리언 시걸은 미국의 대북한 적대정책을 중단시키기 위해 미국이 협력으로 나오면 협력하고 워싱턴이 협력을 중단하면 그에 대해 보복으로 대응하는 일종의 ‘되갚기’(tit-for-tat)의 전략적 행위였다고 파악한다. Sigal, "North Korea Is No Iraq," 위의 글.

한미 두 나라가 4자회담을 제안한지 1년이 넘은 후인 1997년 6월에야 북한이 응하고 나선 것은 그러한 의문과 깊은 관계가 있었다. 물론 남한이 포함되는 4자회담에 북한이 한동안 부정적일 수밖에 없었던 이유는 그것 말고도 없지 않았다. 1994년 7월 김일성주석의 사망이후 남한에서 전개된 ‘김일성전범론’과 조문논쟁 등으로 김영삼정부하 한국이 포함되는 회담 자체에 대한 거부감이 있었던 것이다. 그러나 북한은 결국 4자회담에 나서게 되었다. 왜 응했을까. 제네바합의에 따른 북미관계 정상화와 경수로제공 작업의 신속한 진행 등 북한의 희망은 제네바합의 타결후 약 3년이 지나도록 진전이 없었다. 그렇다고 북한이 미국을 압박하여 제네바합의 이행을 관철할 수 있는 수단 또한 여의치 않았다. 북한이 원하는 관계정상화는 제네바합의의 이행으로서가 아니라 4자회담이라는 새로운 협상에 응해서 그것이 타결될 때에나 가능성이 있다고 미국과 한국정부는 말하고 있는 것이었다. 그러므로 북한은 미국이 내세운 4자회담에 참여해서 평화협정에 관한 논의에 응하는 도리밖에 없었을 것이다.

둘째, 1997-99년 사이 진행된 4자회담에서 무엇이 회담진전의 진정한 장애물이었는가 하는 것이다. 이들 회담에서 무엇이 주요 논점이었는가는 예를 들어 1998년 3월에 열린 제2차 4자회담이 무산된 것은 주한미군 철수에 대한 협상 그리고 별도의 평화협정체결 문제를 안건에 올릴 것을 북한이 고집했기 때문이라는 미국 공보국의 평가가 드러내준다. 이를 두고 북한이 진정으로 북미관계정상화를 앞당기기를 원했다면 미국이 응하지 않을 것이 확실한 주장들을 고집하지 않았을 것이며, 결국 북한은 4자회담 틀에 진정한 관심이 없었다는 분석이 많았다. 그러나 이 역시 해석하기 나름이다. 북한은 ‘평화체제구축’을 명분으로 한 4자회담에 참여한 이상, 북미관계정상화를 신속하게 이루어낸다는 목적을 위해 유연성을 발휘하지 않은 것은 사실이다. 북미관계정상화의 완성을 의미하게 될 평화협정이 북한의 관점에서 본질적으로 포함되어야 할 요소로서 주한미군철수문제를 회담의 안건에 올려야 한다는 원칙론을 북한은 포기하지 않았던 것이라고 볼 수 있다. 그래서 매 회담에서 북한과 한미양국 사이에는 주한미군문제에 대한 격렬한 논쟁이 있었다.

USIS Washington File, "Korea Four Party Talks Resume: Third Plenary Opens in Geneva" by Wendy Lubetkin (USIA European Correspondent), Ocbober 21, 1998.

Shi Min(Director of the Asia-Africa Development Research Institute of the Development Research Center Under the State Council, PRC), "The Basic Trends of Development on Korean Peninsula," <Korean Peninsula: Enhancing Stability and International Dialogue>, 1-2 June, 2000, Roma.

제네바합의에 따라 미국이 응당 진행해야 할 대북한 관계정상화 의무이행이 4자회담의 성과에 연계되는 사태를 북한은 피하고 싶었을 것이다. 따라서 평화협정을 포함한 평화체제구축을 협의하는 자리인 4자회담은 제네바합의 및 그 이행에 직접 관련되는 문제들과는 별도로 북한이 그간 평화협정이면 평화협정으로서 담아야 한다고 스스로 말해온 원칙들을 주장하는 자리로 삼았던 것이다. 사실 마지막이었던 1999년 8월에 열린 6차 회담에서 북한은 미국이 평화협정에 응한다면 북한이 유연성을 발휘할 수 있음을 시사하기도 했었다.

1999년 8월 7일자 <한겨레신문>은 이 회담의 기조연설에서 북한이 미국과의 평화조약과 주한미군문제에 대한 입장을 재차 밝혔다고 보도하면서, 그러나 미국이 북한과 평화협정에 응한다면 유연성을 발휘할 것을 시사한 것으로 분석했다. 반면에 같은 날짜 <중앙일보>는 “북한이 정확하게 그렇게 말하지는 않았지만, 북한의 메시지는 결국 본회담의 안건은 북미사이의 평화협정에 국한되어야 한다는 것”이라고 말하고 그렇게 되면 “남한과 중국은 배제되는 것”이라고 분석했다. GlobalSecurity.org Newsletter, "North Korea Presses For A Normalization with the U.S."

그런데 더욱 중요한 것이 있다. 4자회담이 1999년 8월 6번째 본회담을 끝으로 중단되는데, 그것은 북미관계가 어느 정도 복원된 것과 관련이 있어 보인다는 사실이다. 미국 사찰단이 북한 금창리를 방문하여 북한이 제네바합의를 위반한 증거를 찾지 못했다고 미 국무부가 발표한 것은 1999년 5월 말이었다. 1998년 11월에 클린턴대통령에 의해 대북정책조정관으로 임명된  윌리엄 페리 전 국방장관이 미 대통령특사 자격으로 평양을 방문해 북한이 미국의 안보관심사를 존중할 용의가 있다면 북미 양자관계에 중요한 진전이 있을 것이라고 약속한 것은 바로 그 직후인 1999년 5월 25-28일의 일이었다. 그해 9월 북미 간 베를린회담에서 북한은 장거리미사일시험을 중단하고 미국은 북한에 대한 경제제재를 일부 해제하기로 합의한다(실제 해제는 2000년 6월에야 시행된다). <한반도에너지개발기구>(KEDO)가 금호에 두개의 경수로 건설을 시작하기 위해 한국전력과 턴키계약에 마침내 서명한 것도 1999년 12월인데, 제네바합의가 있은 지 실로 5년이 넘은 후의 일이었다.

Arms Control Association, "Chronology of U.S.-North Korean Nuclear and Missile Diplomacy," January 2003. (http://www.armscontrol.org/factsheets/)

Arms Control Association, "Chronology of U.S.-North Korean Nuclear and Missile Diplomacy," 위의 자료.

윌리엄 페리가 대북정책검토 보고서를 의회에 제출한 것은 1999년 9월 15일이었다. 이 보고서에서 페리는 “대북한 협상에 관한 새로운 포괄적이며 통합된 접근”을 제안한다. 그것은 “단계적이며 상호적인 방식”을 의미했으며, 잠재적인 유인책으로 외교관계정상화와 무역제재 완화 등을 지적했다. 의회에 이러한 내용을 공식제출하기 이전인 그해 5월에 평양을 방문하여 클린턴대통령의 친서 형식으로 북한에 같은 내용을 전달한 것으로 보인다. 페리는 평양방문에서 북한이 “제네바합의에 포함되지 않은 종류의 핵무기관련활동” 및 탄도미사일 개발과 확산에 대한 미국의 우려를 불식한다면 미국이 북한에 대한 제재를 풀고 관계정상화에 응하며 일정한 대북한 안보보장을 제공할 용의가 있다고 밝힌 것으로 알려졌다.

Arms Control Association, "Chronology of U.S.-North Korean Nuclear and Missile Diplomacy," January 2003. (http://www.armscontrol.org/factsheets/)

페리가 1999년 5월 말 평양에서 거론한 “제네바합의에 포함되지 않은 종류의 핵무기관련활동”이란 고농축우라늄을 이용한 핵무기개발 의혹 내지는 금창리의혹과 같이 기존의 국제원자력기구 사찰목록에 들어있지 않은 새로운 핵시설 가능성에 대한 미국의 의문을 지적한 것일 터이다. 아울러 페리가 그 시점에서 거론한 탄도미사일 개발과 확산에 관한 문제 역시 제네바합의에서 전혀 언급되지 않은 사항이었다. 미국이 주도하는 미사일기술통제체제(Missile Technology Control Regime: MTCR)는 국가들의 자발적 참여에 기초한 규범에 지나지 않으므로, 거기에 참여하지 않고 있는 북한은 미사일개발과 수출은 자국의 주권적 사항이라고 주장해왔다. 다만 제네바합의 이후 미국이 새롭게 미사일문제를 제기하며 관계정상화 등 약속이행을 미루자 북한은 1996년 1월 미국과 미사일확산문제에 관한 북미회담에 응하기로 한다. 그러나 같은 1996년 4월 21-22일 베를린에서 열린 제1차 북미 미사일회담에서 북한은 미사일문제에 대해 미국의 요구를 수용하기 위해서는 미사일개발수출을 포기함으로써 발생하는 손실에 대한 별도의 보상을 제공할 것을 요구한다. 미국은 별도의 보상을 거부했으며 이것은 제네바합의에도 불구하고 미국이 대북한 제제해제와 관계정상화를 거부하는 또 하나의 중요한 명분으로 기능했었다.

1999년 5월 페리의 평양방문에도 불구하고 북한은 별도의 적절한 보상에 대한 요구를 포기하지 않는다. 이 요구는 남북정상회담이 열린 후인  2000년 7월 12일 쿠알라룸푸르에서 열린 제5차 북미 미사일회담에서도 계속되었다. 그러나 그 일주일 후인 2000년 7월 19일 김정일위원장은 러시아 푸틴대통령과의 회담에서 미국이 북한의 위성을 대신 발사해준다면 별도의 보상요구를 철회할 수 있다는 뜻을 밝히게 된다. 이것이 계기가 되어 북미외교가 활성화되었고 마침내 그해 가을 마들린 울브라이트 미 국무장관의 평양방문 등의 극적인 변화가 일어난다. 클린턴대통령이 방북의사를 전달하는 차원으로까지 발전했던 이같은 북미관계 진전이 좌절된 것은 2000년 11월 조지 부시 공화당 후보의 대통령당선이었다는 사실은 주지하는 바이다. 그런데 2000년 7월 김정일위원장이 미사일문제에 관련해 미국에 주장해오던 별도의 보상요구를 접고 먼저 양보를 시사하기에 이른 것은 남북정상회담 대가로 김대중정권이 제공한 것으로 일반적으로 통하고 있는 수억달러의 돈이, 당시 북미관계진전을 가로막고 있던 북한의 미국에 대한 미사일문제 관련 별도의 보상을 남한정부가 대신 지불한 것으로서의 의미와 결과를 낳았다는 해석을 필자는 2004년의 한 글에서 밝힌 바 있다.

이삼성(2004), “미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향,” 앞의 논문, 41-42면.

여기서 재차 확인해두고 싶은 것이 있다. 미사일문제에 대해 북한이 미국에게 별도의 보상요구를 철회하지 않은 상태였던 1999년 5월 페리의 평양방문 시점은 어떻든 북미간의 고위급 관계가 복원된 것을 의미하였고, 이 이후의 북미관계의 일정한 진전이 4자회담의 중단과 깊은 관계가 있어보인다는 점이다.

이러한 사태전개를 두고, 북한의 집요한 북미양자관계 중심의 외교가 관철되는 과정이었다고 해석할 수도 있다. 그러나 다른 시각에서 보면, 미국이 북한과의 관계개선에 소극적이고 부정적이었던 시기에 제네바합의 이행을 명분 있는 방식으로 회피하기 위하여 4자회담이라는 외교적 수단을 활용했던 것이 아닌가라고 볼 수 있다.

4자회담은 그처럼 제네바합의의 이행을 지연시키는 수단이었던 동시에 북한 핵문제 해결방식이 북미간 양자협정에 의해서 결말지어진 것으로 인해 높아진 한국정부의 불만을 수렴하는 한 방편이기도 했다. 미국은 미국대로 제네바합의로 북미관계정상화의 압력과 함께 장차 평화협정체결의 요구에 직면하게 된 상황을 부담스러워하였을 것이다. 클린턴행정부의 이같은 고민은 1994년 11월 중간선거에서 뉴트 깅그리치가 이끄는 공화당 보수혁명으로 상하양원을 보수적인 공화당이 장악하게 된 사태로 더욱 악화되어 있었다. 제네바합의 후 직면하게 된 이같은 외교적 도전들을 미국은 4자회담을 통해 완충하려는 의도를 갖고 있었다고 생각된다. 한국정부는 북미간 제네바합의 이후 “남북당사자주의 원칙”을 더욱 격렬하게 내세웠다. 한반도의 평화협정은 남북이 체결할 일이며, 미국과 중국은 그것을 보증하면 된다는, 당시 한국정부 안팎의 “2+2 평화협정”론은 당시 미국의 필요와도 잘 맞아떨어졌던 것이다.

1994년 10월 북미합의가 이루어지자, 이로부터 소외되었다고 느낀 김영삼정부와 함께 미국이 4자회담을 제안하는 외교적 조치를 취한 것은, 남한 이승만정권이 거부한 가운데 맺어진 북미중간의 정전협정이 1953년 7월 맺어진지 1년여후인 1954년 10월 1일 한미상호방위조약이 체결된 것을 상기시킨다. 이것은 당시 한국의 김영삼정부가 북미관계진전에 대응한 방식과 깊은 관련이 있어보인다. 김영삼정부는 북미관계의 더 이상의 진전을 막기 위해 4자회담 제안에 적극 나선 측면이 있으며, 이것은 당시 미국의 이해관계와도 부합하는 것이었다. 1999년 후반부 이후 일정하게 북미관계가 복원되어가는 사태에 당시 한국의 김대중정부가 대응한 방식은 그와 대조적이었다. 김대중정부는 북미관계 복원을 남북관계의 극적인 진전을 추구하는 전략으로 화답했다. 2000년 6월 남북정상회담에서 절정에 이르렀던 당시의 남북관계진전은 다시 북미관계의 더 한층의 발전을 뒷받침했다. 선순환의 동학이 가동되었던 것이다.

(2) 클린턴행정부에게 4자회담은 평화회담이었는가

제주회담에서 김영삼과 함께 북한에 대해 4자회담을 제안할 때, 클린턴행정부는 북한과의 평화협정을 위해 주한미군 문제를 협상테이블에 올릴 의사를 전혀 갖고 있지 않았다는 사실 은 명백했다. 클린턴이 자신의 회고록에서 제주회담을 언급한 내용, 그리고 그 제주선언 이후 곧바로 이어진 미일정상회담에서 미국의 동아시아군사전략의 틀을 제확인하고 있는 태도에서 그 점은 분명했다. 제주선언과 관련해 클린턴은 말했다: “김영삼대통령과 나는 한국전쟁을 끝낸 46년된 정전협정의 다른 서명자들인 북한과 중국과 함께 4자회담을 구성할 것을 제안했다. 그것은 북한과 남한이 회담을 하여 최종적인 평화협정(a final peace agreement)을 만들어낼 수 있는 틀을 제공하기 위한 것이었다. 북한은 평화를 원한다고 말해왔다. 나는 그들이 과연 진지한 것인지 알아내야 한다고 믿었다.”

Bill Clinton, My Life, New York: Alfred A. Knopf, 2004, p.707.

그러나 클린턴은 바로 이어서 일본을 방문해 가진 미일정상회담에 관해 길게 언급하고 있다. 그 주요 내용은 일본, 한국, 그리고 여타 동아시아지역에 총 10만명의 미군을 계속 주둔시켜야 할 필요성을 강조하는 것이었다. 당시 클린턴대통령이 한반도 평화체제를 위한 4자회담 제안이라는 아이디어에 과연 진지한 관심을 갖고 있었는지 아니면 한국정부에 대한 의전적 배려에 불과한 것이었는지 논란이 일었으며, 이러한 의문은 클린턴이 제주회담 직후 방문한 일본에서는 2박3일에 걸친 본격적인 정상회담이었던데 비해서 그가 제주도에 머문 시간은 불과 몇 시간에 불과했다는 상징적인 사실과 함께 거론되었다.

Clinton, Ibid.,p.708.

“A North Korean Perspective on the 4-Way Talks Proposal," Northeast Asia Peace and Security Network Daily Report, May 15, 1996.

지금도 한국사회의 지배적인 인식은 ‘평화통일’ 이후에도 주한미군은 계속 주둔해야 한다는 것이고, 이것은 현재 한국정부의 공식입장이기도 하다. 클린턴행정부하에서 4자회담이 진행되던 1990년대 후반의 김영삼정부는 말할 것도 없고 대북한 햇볕정책을 내세운 김대중 정부 또한 한미동맹과 주한미군의 통일후 주둔 문제에 대한 주장은 확고한 것처럼 보였다. 4자회담의 명색이 평화체제구축과 평화협정체결에 관한 평화회담이라면 마땅히 주한미군문제 역시 안건으로서 채택되어야 한다는 북한의 주장을 한국의 두 정부들은 모두 원천적으로 불가하다고 했고, 미국 역시 마찬가지였다. 북한의 주한미군문제 안건채택 주장은 북한이 이 회담에 관심이 없기 때문이라고 치부되었다. 하지만 정전체제를 평화체제로 전환시키기 위한 평화회담이라면 응당 정전협정에서도 합의된 외국군철수문제가 적어도 “안건으로서 채택”되어야 한다는 주장 자체를 거부한 한국과 미국의 입장이야말로 스스로 4자회담을 평화회담으로서 간주하고 않고 있는 증거로 해석될 수 있었다.

마지막 4자회담이 진행되고 있던 1999년 8월 9일 <조선일보>에 실린 한 칼럼은 “북한의 미군철수주장은 북한이 4자회담에 참여할 의사가 없다는 것을 뜻한다”고 못박았다. GlobalSecurity.org Newsletter, "The Way to Look at the North Korea Issue."

(3) 클린턴행정부의 4자회담과 부시행정부의 6자회담: 그 시작과 끝

클린턴행정부는 그처럼 북미간 합의이행을 명분있게 거부할 명분으로서 4자회담을 적절히 활용한 측면이 있었다. 미국정부의 이같은 지연전략에 불만을 가진 북한은 1998년 8월 말 대포동 미사일을 발사했고, 이것은 미국이 페리프로세스(Perry process)라는 절차를 통해 명분있는 방식으로 북미관계를 복원시키는 과정을 출발시켰다. 이것은 앞에서 살펴본 바와 같다. 부시행정부는 2002년 가을 이후 북한과의 협상을 거부하면서 북한에 대한 국제적 압박의 틀로서 6자회담을 선택했다. 이후 2005년 9월 제4자 6자회담이 만들어낸 공동성명에 이르기까지의 북미관계 역시 비슷한 패턴을 밟아왔다고 할 수 있다. 미국은 북한과의 대화를 거부하고 6자회담 역시 공허하게 진행시키는 가운데 북한의 핵 보유선언과  ‘핵 억지력’ 확대라는 더욱 위험한 상황이 초래되었다. 그러면서 미국은 비로소 다시 북한과의 협상에 임하게 된 것처럼 보이고 있다. 다만 차이가 있다고 할 수 있는 것은, 1999년 클린턴행정부가 북미관계 복원에 나서면서 4자회담을 미련 없이 버린 것과는 달리, 부시행정부는 6자회담의 합의라는 형식을 통해 4자간 평화협상의 틀을 향후 북미관계 복원의 명분으로 만들어냈다는 점이다.

클린턴행정부는 북미합의에 임했다가 그 합의이행을 지연시킬 합법적 명분으로 4자회담을 활용했고, 그러한 지연외교가 새로운 위기를 불러오자 4자회담을 버리고 다시 북미관계 복원으로 돌아갔다. 임기 말인 2000년 클린턴 자신의 평양방문까지 고려했던 것이므로 북미관계정상화와 북미평화협정 또는 불가침조약 등의 가능성까지도 거론될 수 있는 것이었다. 부시는 처음부터 북미 양자협상을 거부했고, 그 대신 가능한 광범한 대북한 국제압력을 위해 6자회담을 끌어들였다. 그러나 이러한 북미대화 회피와 대북한 강압외교 전략은 현실적으로 더 위험한 국면을 초래하였다. 결국 부시행정부는 강압외교의 한계를 인식하면서 실질적으로 북한과의 대화와 협상의 필요성을 인정한 형태의 4자 평화회담 추진에 임할 용의를 공식화하기에 이른 것이다.

그렇다면 이제 미국이 한국과 함께 어떤 종류의 4자회담을 추구할 것인가 하는 것이다. 클린턴행정부가 그랬던 것처럼 북미대화를 회피하면서 새로운 형태의 강압외교 전개를 보완하는 보조수단으로 활용할 것인가. 아니면 북한의 대량살상무기 위협의 문제를 근원적으로 해소하기 위해 스스로를 당사자로 포함하는 실질적인 다자간 평화협정체결을 준비할 것인가. 만일 부시행정부가 전자를 선택한다면 향후의 4자회담에서도 1990년대 말 북미관계 복원 시작 이전에 클린턴행정부가 그랬던 것처럼 평화협정체결을 남북간으로 미루고 주한미군의 지위 문제 등 북한이 핵심안건으로 제기할 문제들에 대한 실질적인 북미대화를 회피할 것이다. 그러기 위해 과거 한국정부가 동원했던 남북당사자 논리에 동조할 것이다. 반면에 미국이 만일 후자를 선택하는 것이라면, 실질적인 북미대화를 포함하는 형식의 4자 평화회담을 의미하게 될 것이며, 이 회담에서 논의되는 평화협정의 틀은 미국 자신을 당사자로 포함하는 형태가 될 것이다.

5. 한반도 평화협정과 ‘남북당사자주의,’ 그리고 “2+2”의 논리

(1) 평화협정과 미국의 문제에 대한 한국사회의 인식 상황

한국의 언론 및 정부와 정치권에 이르기까지 한국사회에서 한반도 평화협정을 거론하는 경우 남북한을 당사자로 하여야 한다는 관점이 “완전하게” 지배해왔다. 이유가 무엇이든 북한이 많은 세월 미국과의 양자간 평화협정체결에 집착하여온 것과 유사했다. 그러한 입장에 유동성이나 유연성의 징조가 있었다면 그것은 북한쪽이었다. 남한사회에서 미국을 직접당사자로 상정하는 평화협정론은 거의 상상을 초월하는 쪽에 가까웠다.

학계에서의 연구 역시 마찬가지였다. 훌륭한 연구들이 나타났으나, 결론들은 미국이 협정당사자로 되는 것은 현실적이지도 합리적이지도 바람직하지도 않다는 것이었다. 미국이 협정당사자가 될 필요가 없다는 법적, 논리적 근거를 제시하는 데 많은 정력이 투입되었다. 그러나 정전협정의 당사자의 하나였던 미국이 정전체제를 평화체제로 전환하는데 당사자가 되는 것이 왜 바람직하지 않은지는 여전히 불분명하며 설득력이 부족한 채로 있다. 정전협정의 당사자가 반드시 평화협정의 당사자이어야 할 이유는 없다는 데 대해서는 많은 노력을 들여 설명하려 하면서도, 미국도 당사자가 되면 왜 안되는지, 그리고 왜 바람직하지 않은지에 대한 설명은 언제나 부족했다.

그동안 한반도 평화협정에 관한 대표적인 연구자들의 판단을 일별해볼 필요가 있다. 한반도 평화협정 또는 남북간 평화협정 문제에 대한 포괄적인 검토와 논의로는 최철영의 최근 연구가 대표적이다. 최철영은 북한은 1998년 10월 “평화보장체제는 북미간 평화협정이 체결되고 평화보장기구가 마련되어야 가능하다고 하였으며, 2000년 9월 남북한 국방장관회담에서 한반도의 긴장완화와 공고한 평화를 이루는 데는 북미간 정전협정을 평화협정으로 대체하고 이후 남북간 군사문제를 토의하는 것이 순서”라고 주장한 점을 주목하였다. 북미 평화협정 주장에 대해 최철영은 남북평화협정을 제안한다. 또한 남북간 평화협정이 체결되면 미국 등 주변강대국을 포함한 많은 나라들이 한반도 평화를 보장하는 다자간 안전보장체제는 옥상옥일 뿐이라는 입장을 개진했다. 결론적으로 최철영은 남북간에 “평화 및 우호협력증진 조약”의 체결로 족하며, 이러한 남북간 평화협정의 체결 자체도 “평화체제의 구축과정에서 첫 단계가 아니라 마지막 단계임을 유의하여야 한다”고 밝히고 있다.

최철영, “한반도 평화체제 구축을 위한 법/제도적 과제와 정책대안,” 민주평통 및 국제법학회 공동주최, <한반도 평화체제 구축방안 토론회>, 2003년 3월 28일.

최철영, 위의 논문, 53쪽.

조민은 한반도 평화체제 구축에서 평화협정에 큰 비중을 부여하지 않고 있다. 다만 “다자안보협력”이 “한반도 평화체제 구축에 긍정적인 측면이 있으며, 궁극적인 통일과정의 유리한 환경조성과 관련이 된다”고 말하고 있다. 6자회담 등 동아시아 다자간 안보대화를 긍정적으로 보고 있으나, 그것이 곧 평화협정의 형식으로 나타나야 될 필요성을 뜻하는 것으로는 보지 않는다는 의미로 이해된다. 비교적 오래 전인 1994년의 저서에서 김명기는 남북한을 당사자로 하고 16개 참전국가들과 중국 및 러시아가 보장하는 방안이 가장 합리적이라고 논한 바 있다.

조민, <평화통일의 이상과 현실>, 서울: 백산서당, 2004, 특히 136-139면.

金明基. <한반도평화조약의 체결: 휴전협정의 평화조약으로의 대체를 위하여>, 서울: 국제법출판사, 1994, 특히 125-126면 참조.

문정인은 “4자회담을 통해 남북이 맺은 평화협정을 미국과 중국이 보장한다”(a four-party talks where inter-Korean peace treaty can be guaranteed by China and the United States)는 개념을 제안했는데, 이것은 1990년대 김영삼정부 안팎에서 자주 거론되고 그 이후에도 남북당사자주의와 함께 집요한 생명력을 유지하고 있는 “2+2 평화협정론”의 요체이기도 했다.

Chung-in Moon, "Security Pragmatics for the Korean Peninsula," Partnership for Peace: Building Long-term Security Cooperation in Northeast Asia, The Second Collaborative Workshop on East Asia Regional Security Futures, 2001. http://www.nautilus.org/archives/nukepolicy/worshops/shanghai-01.

박명림은 그 개념을 보다 구체화하여 이른바 ‘한반도 평화협정’(안)을 제시하였다. 이 협정안은 모두 14장, 총 47조에 이르는 내용으로 구성되어 있는데, 이는 모두 남북한이 해야 할 행동과 의무에 대한 규정들로 일관하고 있다. 다만 제12장 “한반도 평화협정의 국제적 보장”이라는 제목하에 제41조는 “(下記署名) 이상의 평화협정 합의에 대한 남과 북의 충실한 이행을 확인하고 국제적으로 보장하기 위하여 미국과 중국은 본 평화협정에 하기서명(postscript)한다”고 하였으며, 제42조는 “(하기서명과 당사자성) 미국과 중국의 하기서명이 두 나라로 하여금 남과 북이 갖는 한반도 평화협정 당사자성과 동등한 자격을 갖는다는 의미는 아니다”라고 하였다. 말하자면, 한반도에서 평화협정 체결의 당사자는 남북한에 국한하며 미국과 중국은 보장자로서만 이 협정에 관여한다는 점을 특히 강조하는 형식과 내용을 취하고 있다. 박명림은 이런 ‘2+2’의 협정틀을 ‘남북평화협정’이라는 이름으로 2000년대 들어 본격적으로 거론했으며, 이는 한국 시민사회에 많은 반향을 불러일으키기도 했다.

박명림, “남북평화협정과 한반도평화,” 한국인권재단 엮음, <한반도 평화는 가능한가>, 아르케, 2004.

이들 논의의 공통점은 남북한과 미국이든 남북한과 미국 중국이든 미국이 협정당사자로 참여하는 한반도 평화협정을 배제하고 있다는 점이다. 그런 방식의 대표적인 것으로 현재에 이르기까지 가장 광범하게 회자되는 협정개념이 ‘남북한이 직접 체결하고 미국과 중국은 보장자의 위치에 서면 된다’는 논리를 담은 “2+2”의 논리였다. 2000년대 들어 부시행정부가 특히 초기에 북한과의 직접협상의 결과물인 제네바 북미합의를 파기하고 그러한 북미직접협상을 어떤 경우에도 받아들이지 않을 것이라고 거듭 천명하면서, 2+2의 논리는 한국 안팎에서 더욱 풍미했다. 북미협상이 항구적으로 불가능할 것처럼 보이는 환경에서 남북이 체결당사자가 되고 미국과 중국을 그에 대한 보장자로서 이끌어들이면 된다는 아이디어는 많은 사람들에게 언뜻 차선의 현실적인 해결책으로 비쳐졌던 것이라고 생각된다. 그러나 그것을 주창하는 사람들에게 그것은 결코 차선이 아닌 최선이었으며, 남북한이 체결당사자가 되고 미국과 중국은 보조적 역할에 그치는 것이므로 이것이야말로 자주적인 방식이라는 정당화까지도 덧붙여지곤 하였다. 1990년대에 한국정부가 북미평화협상에 거부감을 드러내면서 그에 대한 ‘자주적 대안’으로 내세우며 제시한 “당사자주의”라는 논리의 연장선에 있는 것이었다.

(2) 남한당사자론에 대한 북한의 거부는 본질적인 것이었는가

당사자주의를 내세우는 주장들은 한반도에서 평화협정체제 성립에 근본적인 걸림돌을 북한이 남한의 협정참여를 반대하고 미국하고만의 협정체결을 주장하기 때문이라고 하였다. 그러나 한반도에서 평화협정체결에 대한 가장 커다란 반대자가 미국이었다는 사실은 간과하였다. 정전협정의 평화협정체제로의 전환은 물론 정전협정이 규정한 바 있는 외국군대의 철수라는 문제를 제기할 수밖에 없었고 실제 북한은 평화협정의 핵심요건으로 주한미군철수를 언제나 거론했다. 이러한 북한의 요구 때문에 평화협정에 응할 수 없다는 것이 미국과 한국정부가 내놓는 가장 중요한 거부의 명분이었다. 그러나 평화협정체제는 정전협정에서 다루어진 핵심사안들의 더 한 층의 진전된 이행을 의미하는 것이라면 주한미군 문제에 대한 완전철수가 아니라 하더라도 그 문제에 관한 일정한 정치적 타협점을 찾는 것일 수밖에 없었다. 따라서 미국이 과거에 북한이 요구해온 평화협정체제에 응하지 않은 것은 주한미군의 문제에 대해 북한과 협상할 의사가 없었기 때문임은 명백하였다.

평화협정체결은 곧 미국과 북한 사이에 주권국가간의 외교관계 정상화를 의미하는 것이다. 미국과 한국은 바로 이 점에서 그러한 정치적 선택을 감행할 준비가 되어 있지 않았다. 이것이 미국이 한반도에서 평화협정체제 전환에 응하지 않았던 또 하나의 핵심이유였다. 이것이 한반도에 평화협정체결이 되지 않아온 근본이유의 하나였다. 그러므로 한반도 평화협정 성립에의 최대 장애물이 북한이 한국에게 정전협정 비서명을 이유로 협정당사자 지위를 인정해주지 않았기 때문이라는 주장은 타당하지 않다.

북한에게 있어 협정체결의 당사자로서 한국이 포함되느냐 아니냐는 사실은 그렇게 중요한 것이 아니었다. 북한이 지난 반세기에 걸쳐 제안해온 평화협정체결의 양식이 변화를 보여왔다는 사실은 그 점을 확인해준다. 북한은 1960년대에는 남북평화협정체결을 제안한 바 있었다. 4.19이후 분출된 남한내부의 민족주의에 기초한 통일론의 발흥에 자극받은 것으로서, 남북한 자주적 노력에 의해 1950년대에 이루어진 중국군의 철수처럼 주한미군 역시 철수하는 상황을 이루어낼 수 있을 것이라는 희망에 기초했던 것이라 여겨진다. 이러한 북한의 희망은 1972년 7.4남북공동성명에 이르면서 더 높아졌을 것이다. 그러나 남한에서 10월 유신이 단행되고 반공체제를 강화하며 남북의 체제가 서로 더욱 경직되면서 북한의 평화협정주장은 체결당사자를 남한이 아닌 미국으로 변경한다. 그러나 다시 1984년 북한은 한반도평화체제구축의 틀로서 남북한과 미국 사이의 3자회담을 제안한다. 남북간에는 ‘불가침협정’을 체결하고 동시에 북미간에는 ‘평화협정’을 체결하자는 것이 그 내용이었다. 한편으로 보면 평화협정체결 당사자로 북미 양자만을 거론한 것은 1974년이후 북미평화협정론의 연장으로 변화가 없어보이지만, 다시 남한을 한반도 평화체제구축의 당사자로 포함시켜 거론했다는 점은 유의해야 한다. 1991년 12월 합의된 남북기본합의서에서 남북이 상호불가침에 합의하고 정전상태를 평화상태로 전환하기 위해 남북이 공동으로 노력할 것을 규정한 것 또한 평화체제구축의 당사자들로서 남북한이 서로를 인정한 것을 말한다. 따라서 미래의 평화협정을 포함한 평화체제구축에서 남한의 참여를 북한이 수용하는 것은 실질적으로 이미 내포되어 있었다. 북한은 또한 남북정상회담을 통해서 남북관계가 역사적인 분수령을 넘어선 후 이루어진 북미고위급접촉의 결과였던 2000년 10월 12일의 북미공동성명에서 한국을 포함하는 4자회담에 동의했었다. 또한 부시행정부 출범이후 미국이 북한과의 대화를 배제하고 있던 2003년 7월 초 아사히신문의 보도에 따르면, 북한은 미국 및 중국과 함께 한국을 포함하는 4자회담을 제안한 것으로 알려지고 있었다.

아사히신문 보도에 따르면 미국은 북한의 이같은 제안을 거부했는데, 그 이유는 남한과 일본을 포함하는 5자회담을 열어야 한다는 것이었다. Dong-A Ilbo, July 3, 2003. Asian Human Rights Commission (http://korea.ahrchk.net) posted on 2003-07-04.

당사자주의를 내세우는 사람들은 북한의 그러한 변화를 변덕이나 비일관성으로 치부한다. 그러나 그 반대로 해석하는 것이 타당하다. 북한에게 한반도평화협정은 주한미군 문제를 비롯하여 한반도에서 북한에 대한 미국의 군사적 위협을 제거할 수 있는 효과를 가져오는 한 당사자의 문제는 근본적인 요소가 아니었다. 이미 지적한 바에서 드러나듯이, 7.4 남북공동성명, 1992년 남북기본합의 등은 북한이 한반도 평화체제구축의 핵심당사자로서 남북한 공동의 자격을 인정한 역사적이고 분명한 예들이다. 따라서 2004년 5월 주유엔 부대사 한성렬이 <유에스에이투데이>와의 인터뷰를 통해 남북한과 미국이 정식 당사자로 참여하는 한반도 평화협정체결을 촉구한 것은 그렇게 놀라운 일은 아니었던 것이다.

(3) 한반도 평화협정이 4자간 협정으로 가닥이 잡힐 수 있는 이유

과거 시기에 한국정부 안팎에서 ‘당사자주의’가 남북평화협정 또는 2+2 형식의 남북평화협정의 형식을 통해 미국의 직접적인 협정참여 거부를 정당화해온 것과 마찬가지로 미국의 보수진영 일부에서는 북한은 미국이 아닌 유엔과 평화협정을 체결해야 한다는 주장으로 미국의 직접적인 협정참여와 그에 따르는 국제법적 의무부담회피를 정당화하는 경우도 있었다. 미국 헤리티지재단의 래리 워쩔(Larry Wortzel)은 이 재단이 2001년 5월에 펴낸 한 정책보고서에서 한국전쟁을 끝낸 정전협정에 서명한 미 육군대장 마크 클라크(Mark W. Clark)는 미군사령관이 아닌 유엔군 사령관의 자격으로 한 것이므로 미국은 북한과 평화협정을 체결할 필요가 없고, 해야 한다면 유엔 대표가 해야 한다는 주장이었다.

Arthur Bright, "A Formal End to the Korean War?: U.S., China, and both Koreas agree to launch talks for a peace treaty to replace 52-year cease-fire," The Christian Science Monitor, August 9, 2005.

그러나 결론적으로 말한다면, 한국전쟁에 참여한 19개 국가들 중에서 남북한과 미국, 중국을 평화협정체결의 주요 당사자들로 설정할 수 있다는 것이 광범하게 받아들여지는 합의다. 한국전쟁 자체에 대한 군사적 개입의 수준, 그리고 휴전이후 반세기에 걸쳐 한반도 정전체제에 지속적인 개입의 수준에 기초하여 그같은 판단을 제시하는 것이며, 이것이 가장 합리적인 정리라고 생각된다.

한 예로, "A Comprehensive Resolution of the Korean War," Special Report 106, United States Institute of Peace, http://www.usip.org.

미국은 한반도 평화협정에 직접적인 당사자로 참여하는 것을 거부해왔으나, 북한의 관점에서 북한에 대한 군사적 위협 해소의 근본적 당사자가 미국이기 때문에 미국의 참여를 고집해왔다. 반면 중국의 참여를 북한이 거론한 적은 없다. 중국군사령관 팽덕회가 서명했으나, 현재 북한에 중국군이 주둔하지 않으며 북한의 군사주권은 중국이 아닌 완전한 북한의 것이라는 의식이 그 배경에 있을 것이다. 그러나 중국은 한반도평화협정체제 구축이 북미 양자간의 협상, 또는 남북한 및 미국간의 3자협상으로 좁혀지는 것을 원하지 않는다. 중국은 남북한이 4자회담의 과정 속에서 정전협정을 대체하는 평화협정을 타결해내기를 원한다고 밝혔다. 중국은 한반도 질서에 대해 미국 못지 않게 영향력을 행사하고 싶어한다는 점이 우선 그 전반적인 배경이겠고, 보다 구체적으로는 정전체제의 평화체제로의 전환이 불가피하게 내포하는 한반도내 미국 군사력과 한미동맹의 미사일방어망체제구축과 같은 군사전략의 향배에 일정한 발언권을 행사하고 싶어할 것이기 때문이다. 미국도 북한에 대한 안전보장 제공이 협정의 핵심부분일 것이므로 그 대신 북한의 대량살상무기 비확산에 대한 약속과 이행을 보장하는데 중국의 직접적인 의무와 역할을 원할 것이다. 따라서 미국 역시 한반도 평화협정에 자신이 직접 참여하는 한 중국 역시 직접 참여하는 구성을 원할 것이다. 중국의 참여는 한편으로 미국이 한국에 미사일방어망구축 등의 노력에 제약을 가할 수 있는 요인이므로 미국이 경계할 부분이 있다. 그러나 중국의 참여를 배제하지는 않을 것이다. 한국의 입장에서는 중국과 미국의 참여를 모두 수용하고 유도함으로서 오히려 한반도를 미국과 중국 모두에 군사적으로 무해한 지역으로 전환하는데 적절히 활용하는 지혜를 발휘하는 것이 우리에게는 필요하다.

Su Hao, "The Unification Process on the Korean Peninsula and Regionalism in East Asia," in The South-North Joint Declaration and Prospects for Peace in Northeast Asia, International Symposium by Korea Institute for National Unification, Korea Press Foundation, and Korean Information Service, November 2, 2000, pp.76-77. Quoted from Choon Heum Choi, "China and the Korean Peace Process," Friedrich-Ebert Stiftung, June 2001.

한국과 미국이 1996년 제주선언에서 한반도 평화협정체제를 위해 남북한과 미국, 중국 사이의 4자회담을 제안하고 또 진행된 전례가 있으므로, 2005년 9월 6자회담 공동성명에서 거론한 “적절한 별도의 포럼”이란 남북한과 중국, 미국 등 4자로 구성된 회담으로 가닥이 잡혀진 것으로 볼 수 있다. 그리고 이 공동성명의 취지와 2004년 2월 제2차 6자회담에서 미국이 북한에 시사하기 시작한 한반도 평화협정체결의 틀은 미국이 직접적인 당사자로 참여하는 형태를 말한 것으로 보아야 한다. 여전히 한반도 평화협정 당사자 자격을 둘러싼 논란이 진행될 수 있으나, 이로써 남북간이든 북미간이든 양자적인 틀 또는 2+2의 형식과 같은 의사(擬似) 양자틀을 주장하는 것은 불필요한 논쟁이 될 수 있다. 대체로 4자회담을 통해서 그리고 그 4국이 모두 직접적인 협상당사자로서 참여하는 평화협정이 유일하게 의미있는 대안으로 정리되고 있다고 말할 수 있게 될 것이다. 미국이 남북한 및 중국과 더불어 북한과 평화협정을 체결할 용의를 밝힌 것은, 그것 자체가 한국정부와 그 주변에서 제시해온 “2+2”의 논리에 종지부를 찍는 것이어야 마땅하다. 2+2의 형식과 그 논리는 애당초 논리적 모순을 내포하고 있기 때문이다. 한반도에서 평화협정이 갖는 근본의의에 비추어볼 때, 미국이 3자간이든 4자간이든 어떤 형태로든지 진지한 자세로 평화협정체결에 임한다고 할 경우 미국도 단순히 남북협정에 대한 보장자로서가 아니라 협정의 한 당사자로서 참여하는 것일 수밖에 없다는 것은 당연히 예상될 수 있는 것이었다.

이삼성(2004), “미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도 평화협정’체제가 유일한 대안인 또 하나의 이유,” 앞의 논문, 특히 58-68면 참조.

그러나 향후 미국이 북한과의 평화협정에 당사자로서 참여할 준비가 되어 있는가는 북한의 핵폐기를 관철하는 일과 그에 대한 동시행동의 틀로서 평화협정을 어떻게 연결지을 것인가과 불가분하게 연결되어 논란이 전개될 것이다. 미국은 북한이 먼저 핵폐기의 의지를 가시적으로 보여주는 것을 전제로 해서만이 평화협정에 당사자로 참여할 것이라는 태도를 보일 것이며, 한국정부 역시 이러한 미국의 입장을 뒷받침하려 노력할 것이다. 평화협정에 앞서 6자회담의 합의로서 북한의 핵폐기를 먼저 일정하게 관철하고자 하는 미국과 한국정부의 목표는 평화협정의 성격과 그 당사자 문제를 둘러싼 오래된 논란을 되풀이하는 양상을 언제라도 보여줄 것이다. 반면에 북한은 당연히 자신의 핵무기 폐기의 전제, 또는 그를 위한 미국의 동시행동의 요체로서 미국의 대북한 적대정책의 포기를 요구하고 있으며, 그 구체적인 내용으로 북한은 평화협정을 통한 외교관계의 완전한 정상화와 1994년 제네바합의에 의한 북한 핵동결의 대가로 미국이 약속한 경수로 건설 이행을 내세우는 태도를 쉽게 포기하지 않을 것이다.

북한의 핵폐기와 미국의 대북한 적대정책의 폐기를 ‘행동 대 행동’으로 어떻게 연계시킬 것인가는 미국과 북한 및 남한 사이에 많은 논의와 함께 상당기간 긴장을 지속시킬 수 있을 것이다. 긴장국면에서마다 미국은 평화협정 체결에 소극적인 태도를 보일 것이며, 또한 그런 때일수록 남한정부는 한반도 평화협정은 남북당사자간의 문제라는 오래된 주장을 다시 꺼내서 미국의 입장을 측면지원하는 행태를 되풀이하게 될 것이다.

6자회담 한국측 수석대표를 맡은 외교통상부 차관보 송민순이 2005년 10월 20일 “한반도평화협정은 남북이 주체가 되어야 한다”고 주장했다. 미국과 중국에 관해서는 그들이 휴전협정의 당사자였기 때문에 참여하지 않을 수는 없지만 “제한적으로 참여하여야 한다”고 했다. 송민순의 이같은 남북당사자주의 재론은 같은 날 미국측 수석대표인 크리스토퍼 힐 국무부 차관보가 제4차 6자회담이 끝난 직후부터 거론해오던 북한방문을 포기한다고 발표한 것과 깊은 관련이 있어보인다. 평화협정과 경수로제공에 앞서 북한의 선핵폐기를 관철하려는 미국의 노력을 한국은 ‘남북당사자주의’라는 오래된 무기로 지원사격하는 꼴이었다.

(4) 여전히 계속되는 2+2의 논의

미국이 자신의 대북한 적대정책과 북한의 대량살상무기 개발을 동시에 해소하는 정치외교적 타협으로서 평화협정을 선택한다면, 미국이 그 협정의 당사자가 되어야 한다는 것은 지극히 당연하고 자연스러운 일이다. 그러나 미국이 북한과 평화협정을 체결할 용의를 밝힌 이후에도 한국의 정치권 일부와 학자들 사이에서는 남북당사자주의와 함께 그 변형인 “남북이 평화협정의 직접체결 당사자가 되고 미국과 중국은 그것을 보장한다”는 2+2의 논리가 여전히 걷히지 않고 있다. 이러한 지적 풍토는 향후 전개될 수 있는 평화협정 협상국면에서 한국내 인식의 혼란을 지속시키면서 협정실현을 지연시키는 요인으로 작용할 가능성이 여전한 것처럼 보인다. 열린우리당 인터넷 홈페이지에 2005년 8월 18일 의원칼럼난에 올려진 임종석의원의 “2+2 평화협정 논의를 제안한다”는 글은 1990년대뿐 아니라 오늘에 이르기까지도, 한반도에서 가능하고 바람직한 평화협정의 틀에 관해 그 논리가 가진 현실적 호소력과 함께 그에 대한 한국 지식인사회의 무비판적 수용이 얼마나 광범한 것인가를 상기시켜준다. 임종석은 “한반도평화협정은 남북한의 주도성과 국제적 여건을 종합적으로 고려한 결과, 남과 북이 협정을 체결하고 미국과 중국이 보증하는 <2+2 평화협정>이 실현가능성과 효과의 면에서 선택가능한 유일한 방안이다”라고 그 이유를 밝히고 있다. 이 논리의 근본적인 결함은 “남과 북이 협정을 체결하고 미국과 중국이 보증한다”는 것이 구체적으로 그리고 국제법적으로 어떤 논리적인 현실적인 결과를 낳게 되는가에 대해 깊이 고려하지 않고 있다는 점이다. 실현가능성과 효과라는 두가지 측면 모두에서 2+2의 틀이 왜 타당하지 않은지 여기서 다시 거론하는 이유는 이 논리가 지난 10여년간 한국정부와 한국 안보관련 전문가집단이 주창하고 또한 미국이 음양으로 동조하는 가운데, 미국을 협정의 한 직접당사자로 포함하는 협정틀을 거부하는 태도가 아직도 여전히 뿌리깊다는 사실을 통감하기 때문이다.

임종석, “2+2 평화협정 논의를 제안한다,” 열린우리당 홈페이지 의원칼럼, 2005년 8월 18일. 미국이 북한의 평화협정체결 요구에 긍정적으로 나서겠다고 밝힌 이후에도 계속되고 있는 “남북 당사자 및 미중 보장자” 형태의 주장의 또 한 예는, 박명림, “‘돌이킬 수 없는 평화’ 굳히려면,” <한겨레>, 2005년 9월 21일. 박명림은 이 글에서 “남북이 직접 체결하고 국제사회가 보장하는 한반도 평화협정”을 재론했다. 박명림은 또한 북한은 여전히 “미국 유일보장”을 요구하고 있다고 말하고 있다. 북한이 보이고 있는 입장의 유연성을 간과하고 있는 주장으로 생각된다.

(5) 실현가능성과 실효성 있는 협정틀, 그리고 ‘보장자’가 아닌 ‘협정당사자’로서의 미국

어떤 협정틀이 실현가능하고 실효성있는 것인가라는 질문에 대한 답은 북한이 한반도 평화협정을 요구하고 있는 이유가 무엇이고 또 미국이 부득이 이에 응하게 된 이유의 핵심이 무엇인가를 이해하는 데서 찾아야 한다. 북한은 체제안전의 마지막보루로 핵무기프로그램과 미사일 등 대량살상무기개발에 의지하고 있는 것처럼 보인다는 사실은 누구나 인정하고 있다. 동시에 북한은 그것을 포기하는 조건으로 평화협정을 통한 평화체제 보장을 내걸고 있다는 것 또한 분명하다. 이것이 한반도 평화협정의 의의와 그 실효성 문제를 판단하는 핵심포인트이다. 국제법적 규범력을 갖는 평화협정틀에 의하여 북한에 대한 군사적 위협이 해소되는 평화체제 안에서만이 북한은 대량살상무기개발에의 의존을 포기하는 조치들을 실질적으로 취해 나갈 수 있다는 사실, 이 사실을 북한은 지속적으로 주장해왔다. 그리고 만일 2005년 7-9월의 현 시점에서 미국이 북한이 요구하는 평화협정체결 제안을 긍정적으로 고려하고 있는 것이 진지한 것이라면 미국은 바로 그같은 현실을 인정하고 받아들이기에 이르렀음을 뜻하는 것이다.

이 점이 왜 ‘실현가능한 평화협정틀’의 성격에 중대한 함의를 갖는가. 북한이 자신의 체제안전의 최후의 보루로 인식하는 대량살상무기체제 개발을 포기할만큼 북한에 평화보장의 규범력을 갖는 평화협정은 그 틀이 3자가 되든 4자가 되든 미국이 북한에 대한 평화보장에 관해 이행할 의무들을 구체적으로 규정하는 형식과 내용을 갖춘 협정이다. 특히 미국이 북한의 핵문제를 국제적인 사법적 문제로 부각시키면서 북한에 대한 군사적 압박을 강화하고 지속해온 1990년대 초 이후 부시행정부하의 오늘에 이르기까지 북한이 인식하는 군사적 위협의 실체는 남한이 아닌 미국이다. 한반도 안과 밖에 존재하는 미국의 군사력과 군사전략이다. 북한이 “미국의 대북한 적대정책”이라고 하는 미국의 대외정책 자체이다. 이것은 물론 주한미군의 규모와 역할 및 지위에 대한 미국 자신의 전략과 정책과도 직결되어 있는 문제임은 말할 나위 없다. 이러한 미국으로부터 북한이 적대정책해소를 약속받고 그 보장을 받는다는 것은 “남북이 협정을 체결하고 미국과 중국이 보증한다”는 틀로서는 가능한 것이 아니다. 북한과 미국이 다같이 서로에 대해 이행해야 할 행동과 의무에 대해 구체적으로 명시하는 협정양식이 아니면 불가능하다. 따라서 미국이 북한 및 남한과 함께 직접적인 협정의 당사자가 되는 것은 논리적으로 지극히 자연스러운 것이다.

실현가능한 협정틀이란 곧 미국에게도 북한에게도 각각 안보위협해소와 군사적 안전보장에 실효성을 가진 것으로 판단되는 것이어야 함을 말한다. 미국과 한국이 동의할 수 있는 것이어야 하는 동시에 북한이 자신의 체제안전보장을 충족시킬 수 있는 것으로 동의할 수 있는 것이어야 한다. 그것은 불가피하게 남북한 상호간의 의무와 북한의 미국에 대한 의무이행을 규정할 뿐 아니라 미국이 한반도에서 북한에 대해 이행해야 할 의무들을 또한 구체적으로 규정하는 협정이어야 함을 말한다. 이 점을 충족시키지 못할 때 북한을 이 협정틀에 끌어들여 대량살상무기유혹을 완전히 해소하는 것 자체가 어려워진다. 결국 북한에 최대 군사위협의 실체로서 미국의 책임이 구체적으로 명시되지 않은 평화협정은 북한의 안보관심사를 해소할 수 없으므로 공허한 것으로 간주될 수 밖에 없고 실효성이 없는 것이고, 따라서 북한은 그런 종류의 평화협정을 거부하게 되며, 그런만큼 실현가능성 자체도 없게 되는 것이다.

북한의 진정한 참여를 이끌어내기 어려운 형식과 내용의 협정방식에 집착하는 회담은 걷돌지 않을 수 없고, 그만큼 현실성도 떨어지는 것이다. 미국 역시 북한의 대량살상무기문제를 평화협정체결을 통해 근본해소하고자 나섰을 때에는 이미 북한에 대해 안전보장을 제공하는 대가로 북한의 위협을 확실하게 제거하기 위한 조치들을 북한에게 구체적으로 요구하기를 원할 것이며, 이 경우 남한을 통해 간접적으로 대북한요구를 하는 형이 되는 2+2의 형식으로는 그러한 내용을 충분히 담아내기 어렵다. 그래서 그 틀은 미국으로서도 적절한 방식이 못된다. 미국이 북한의 평화협정체결 요구에 응해 어떤 형태로든 평화협정체결에 진지한 자세로 나선다고 하는 것은 2+2의 형식이 아닌 북미간의 직접적인 상호 책임과 의무이행의 문서를 포함하는 것으로서 남북미 내지는 남북미중 등 다자간 평화협정이 될 것이다.

필자는 1997년의 글에서 한반도 핵무기 등 대량살상무기문제의 근본적 해결을 포함한 한반도 평화체제 구축의 3단계 개념을 제시하면서 그 첫 단계로 남북한과 미국 3자간의 평화협정 또는 남북한과 미국 및 중국 사이의 4자회담체제, 즉 4국간의 평화협정을 거론하였다. 그것이 3자회담인가 아니면 중국을 포함하는 4자회담체제여야 하는가는 남북한과 미국 3자 사이의 협의에 의해 결정할 문제라고 지적한 바 있다. 이삼성, ｢한반도평화체제의 비전과 요건: 3단계 평화과정의 개념｣, 곽태환 외 지음, <한반도 평화체제의 모색>, 경남대학교 극동문제연구소, 1997, 특히 131-133면.

필자는 그에 앞서 1995년의 글에서 ‘2+2’라는 표현을 사용한 바 있다. 그러나 이때 필자가 말한 ‘2+2’는 한반도의 민족당사자들로서의 남북한, 그리고 한반도의 전쟁과 평화에 개입해온 외세측 당사자들로서 책임과 의무를 분담해야 할 미국과 중국 두 나라, 이들을 하나로 묶되 이들 모두를 정식 당사자로 하는 4자 평화협정을 체결해야 한다는 내용이었다. 필자가 사용한 의미에서의 ‘2+2’는 또한, 협정 당사자로서 북한이 표면상 배제해온 남한, 그리고 남한이 제외시켜온 미국을 다같이 포함시키는 것이 타당하다는 점을 강조한 표현이기도 했다. 따라서 정부안팎과 학계 일부에서 거론하는 “당사자는 남북한으로 제한하고 미국과 중국은 보장만 한다”는 주장과는 전혀 다른 것이었다. 그러나 이후 “남북 당사자, 미중 보장론”을 의미하는 것으로 일반화된 ‘2+2’의 논리와 혼동될 여지가 많아 이후의 글에서 필자는 ‘2+2’라는 표현을 사용하지 않았음을 밝혀둔다. 이삼성, <미래의 역사에서 미국은 희망인가>, 서울: 당대, 323, 363-364면 참조.

남북만이 당사자가 되는 그런 평화협정을 꼭 맺어보는 것이 소원이라면, 그것 자체를 반드시 나쁘다고만은 할 수 없다. 단 북미간에 별도의 평화협정이 이루어지는 것을 반대하지 않고 그것을 촉진하는 것으로서 기능할 때에만 긍정적인 것일 수 있다. 이 점을 인정하고 전제하는 것으로서의 남북평화협정론은 기존의 남북당사자론들과 그 근본취지가 다르다. 평화협정은 남북한 사이에서만 맺어져야 한다는 주장이나 또는 남북이 체결하고 미국과 중국은 보장만 하면 된다는 2+2의 주장과는 전혀 다른 논의가 된다.

그러나 이런 대안적인 의미에서의 남북평화협정은 사실상 남북기본합의서의 국회비준 등의 조치들을 통해 그 실효성을 살리는 것이 나을 수도 있다. 미국이 제기하는 군사위협 문제를 추가적으로 적절하게 해소하는 데는 도움이 안되는 남북간 협정들을 자꾸 되풀이 맺을 이유는 없는 것이다.

또한 남북평화협정과 북미간 평화협정(또는 북미간 불가침협정)을 따로 맺는다고 하면, 왜 반드시 그렇게 분리해서 맺어야 하는지 납득하기 어렵기는 마찬가지다. 남북한과 미국이 함께 과거를 정리하고 한반도 평화체제를 구축하기 위해 모두 함께 당사자로 나서서 하나의 평화협정을 맺는 것을 왜 굳이 피해야만 하는 것인지 도대체 이해할만한 설명들이 없는 것이다. 더구나 “협정체결 당사자는 남북만이 되고 미국과 중국은 보장만 한다”는 2+2의 주장은 아예 모든 것을 남북간협정으로 사실상 끝내자는 얘기이므로 남북이 힘을 합하여 미국을 한반도 평화협정의 당사자로 참여시켜 한반도 군사적 긴장의 한 축으로서가 아니라 평화지향의 책임을 가진 행위자로 나서게 만드는 노력을 원천봉쇄하는 논리이다. 그러므로 더욱 이해하기 힘든 부정적인 함의를 갖게 되는 것은 말할 나위가 없다.

미국을 한반도 평화체제의 책임있는 일원으로 이끌어들이는 노력은 차치하고 남북간 합의인 기본합의서마저 제대로 이행하지 못하고 있다면, 남북간 공동선언, 남북평화선언, 남북평화협정 등등 끝없는 “남북간 무슨 무슨 선언”이 무슨 도움이 될 것인가. 남북평화협정이 응당 한반도 군비통제와 군축을 지향하는 원칙과 기본적인 행동강령을 포함하는 것이 된다고 할 때, 미국에 의한 군사적 위협을 제거하는 법적 제도적 장치는 없이 남북간의 군축이라는 것이 북한의 시각에서 성립할 수 있다고 보는가. 미국의 대북 군사전략의 부침과 요동에 언제나 뒤따라가기만 했던 한국이 북한에 대한 미국의 군사적 위협의 제거를 미국을 대신해 보장할 수 있다고 보는가. 북한이 그것을 믿고 이른바 ‘남북평화협정’에 만족하면서 대량살상무기 폐기에 전면적으로 협력할 것이라고 보는가. 실현가능성과 실효성이 없는 것은 미국도 당사자가 되는 협정이 아니라, 여전히 한국사회와 정치권 및 외교관들의 담론을 지배하고 있는 미국을 배제한 남북당사자론, 그 안일한 주장의 되풀이인 것이다.

(6) 미국과 중국을 ‘보장자’로 하는 협정틀의 위험성과 시대착오성

2+2의 형식의 협정양식에 따른다면 미국과 중국은 그처럼 이행해야 할 구체적인 행동과 의무들은 없는 가운데 남북이 상호약속한 내용들을 이행하도록 보장하는 보장자의 위치에 서게 된다. 앞서 언급한 바 있는 박명림이 제시한 ‘한반도 평화협정’(안)의 경우 그러한 양식을 대표하고 있다.

이런 경우 미국과 중국은 남북한에 대한 감독자와 그 이행강제자의 위치에 서게 된다. 북한의 입장에서 보면 그것은 미국의 의무이행규정들이 없음으로서 공허한 문서에 불과할 뿐 아니라 미국과 중국을 남북한에 대한 합법적 감독자의 위치에 올려놓음으로서, 미국에 대해서든 중국에 대해서든 “자주”의 원칙에 선 한반도 평화와 통일이라는 개념과도 근원적으로 배치된다.

한반도에서의 평화협정은 남북한과 미국 중국이 다같이 적어도 개념적으로 동등한 주권국가들간의 권리와 의무를 규정하는 것으로서 주권평등주의 원칙에 기초한 문서이지 않으면 안된다. 그런 점에서 2+2 협정틀이라는 논리는 19세기와 20세기 전반까지 국제질서를 지배했던 국제관계개념을 무의식적으로 수용하면서 그것을 21세기 한반도 평화체제의 관건의 하나가 될 문서에 투영하는 우를 범하는 것이다.

남북이 체결하고 미중이 보장한다고 할 때, 그 보장의 역할이란 무엇인가. 보장이란 한마디로 말해서 ‘위반자에 대한 제재’이다. 미중 두나라가 남북한의 협정위반을 ‘제재’하는 방식은 두가지 내용을 포함하게 될 것이다. 미국은 남한의 행태를 감독하고  필요하면 제재를 가하며 중국은 북한에 대해서 그렇게 하는 것이다. 다른 하나는 북한이 위반했을 때 미국이 북한에 대해 징벌을 가하고 남한이 위반했을 때 중국이 그것을 징계하는 것이다. 어떻게 제재하고 징벌하는가. 필요하다면 군사압박, 수술적 공습도, 나아가 전쟁도 할 수 있다는 것인가. 설사 그런 제재권한을 주어야 한다고 하더라도 어떤 조건에서 어떤 절차를 거쳐 미중이 그런 보장을 강제하는 행동을 할 수 있다는 데 대한 규정은 있어야 하지 않겠는가. 박명림의 협정문안 모델은 미국과 중국은 협정의 내용들을 ‘보장’한다고만 하고 있고 다른 유사한 논의들 역시 마찬가지의 막연한 ‘미중보장론’이므로 같은 문제를 갖고 있다. 이것은 남북한 어느쪽의 위반시에 미중 두나라가 이를 어떻게 제재하여 보장할 것인가에 대한 구체적인 언급이 없으므로 막연한 백지수표를 주는 것과 같다. 이런 경우의 막연함이란 공허한 것인 동시에 위험한 것이기도 하다. 주권국가들사이의 협정이라고는 할 수 없게 된다.

만일 보장의 내용을 구체적으로 명시한다고 하면 그 수단과 절차에 대한 규정을 해야 하는데, 그렇게 되면 그것은 더 이상 2+2의 양식이 아니라, 미국과 중국 자신들이 협정의 체결당사자로 되는 실질적인 4자협정이 된다. 다만 내용상으로 이들 두 강대국들은 한반도 평화에 대해 구체적으로 이행해야할 행동과 의무의 내용은 없고 ‘위반자에 대한 제재를 통한 감독과 보장의 권한만을 가진’ 19세기적 불평등조약의 성격을 여전히 내포한다는 의미에서, 그래서 남북한과 미중 두 나라의 위상과 책임의 내용이 위험한 불평등성을 갖는다는 의미에서, ‘불평등이 보장된 내면적 2+2’의 틀이 되고 말 것이다.

(7) 미국이 ‘보장자로 서명’한다는 개념의 납득하기 어려움

미국이 어떤 평화조약에 당사자로 참여하지 않으면서도 그 협정에 ‘보장자’로서 서명하는 일은 없다. 당사자로 참여하여 서명하고 상원의 비준을 받아서 국제법적 책임을 지든지, 그렇지 않은 다른 당사자들의 협정에 미국이 막연한 ‘보장자’로 서명하는 일은 없는 것이다. 미국은 자신이 어떤 전쟁의 교전당사국이었던 경우 그 전쟁을 완전 종결시키기 위한 평화협정에는 자신이 응당 당사자로 참여해 서명했다. 그런가 하면 미국이 어떤 분쟁의 교전당사국도 아니고 미군이 주둔한 지역도 아니지만 미국이 막강한 영향력을 행사하고 있는 지역의 분쟁일 때, 미국은 중재자로서 역할을 할 수 있고 또 경우에 따라서는 ‘증인’으로서 서명하는 일은 있다. 그러나 당사자들이 서명한 협정의 마지막에 “이것을 보장한다”는 막연한 한 줄의 문장과 함께 “보장자로서 서명”하는 일은 없다.

베트남에서 미국이 제국주의전쟁을 끝내고 물러나기 직전인 1973년 1월 27일 서명된 ‘파리평화협정’( Paris Peace Accords)의 정식 당사자로서 서명한 것은 미국(윌리엄 로저스 국무장관), 남베트남인 베트남공화국(외무장관 트란 반 람), 북베트남인 베트남민주공화국(외무장관 구엔 두이 트린), 그리고 보통 베트콩으로 불렸던 남베트남 혁명세력인 ‘남베트남 공화국 잠정혁명정부’(외무장관 구엔 티 빈) 등 넷이었다.

예를 들어 1993년 8월 20일 노르웨이 오슬로에서 최종 합의되고 같은 해 9월 13일 워싱턴 디시에서 이스라엘과 팔레스타인해방기구 사이에 서명된 ‘오슬로협정’(Oslo Accords)은 미국 역시 중재자역할을 하였다. 그러나 미 국무장관 워렌 크리스토퍼는 러시아 외상 안드레이 코지레프와 함께 ‘증인’으로 서명했을 뿐, 그 협정에 “보장자로 서명”하지는 않았다.

1994년 10월 26일 이스라엘과 요르단 사이에 체결된 평화협정(The Jordan-Israeli Peace Treaty)에는 요르단왕국 수상 압둘 살람, 이스라엘 수상 이스작 라빈과 함께 미국 대통령 빌 클린턴이 ‘증인’으로 서명하였다.(Witnessed by William J. Clinton) 1978년 9월 17일 이집트 대통령 안와르 사다트와 이스라엘 수상 모나켐 베긴 사이에 체결된 ‘캠프 데이비드 협정’(Camp David Accords) 역시 미국 대통령 지미 카터는 ‘증인’으로 서명했다.

그러나 이처럼 미국이 “증인”으로 서명을 하는 것은 미국이 그 협정들에 대한 ‘보장자로서 서명’한다는 것과는 근본적으로 다르다. 한반도평화협정에 관해 우리 사회 인구에 회자되는 2+2 개념에서의 미국의 역할은, 중국과 함께 그 협정의 이행을 “보장”한다는 것이다. 또한 이들 나라의 보장자로서의 자격을 협정 내용에 명시하여 놓는다는 개념이다. 그러므로 이 때 “보장”한다는 것은 단순한 협정체결의 증인의 역할을 하는데 그치는 것일 수 없다. 보장자로서 서명한다는 것은 협정 당사자들이 체결후 협정을 위반하는 사태가 벌어졌을 때, 그에 대한 제재를 통해 그 협정의 이행을 강제하는 법적 책임을 갖는다는 것이 된다. 그러나 미국은 남들의 협정에 ‘증인으로 서명’하는 일은 있어도 자신이 당사자가 아닌 협정에 미국이 그러한 막연한 채로 명확히 정의되지 아니한 “보장”의 책임을 지면서 ‘보장자’의 자격으로 서명하는 형식은 존재할 수 없다.

미국이 남들의 협정에 증인으로 서명할 때, 그것은 증인의 역할로 끝난다. 위에 예시한 미국이 증인으로 서명한 협정들의 내용에는 미국이 이행할 책임과 의무에 대한 내용은 단 하나도 없으며, ‘미국’이라는 단어 자체가 전혀 들어있지 않는 것은 말할 것도 없다. 따라서 미국 의회가 이런 협정을 비준하는 절차는 취하지 않는다. 즉 미국은 그 협정에 대해 어떤 법적 책임도 지지 않는 것이다. 예컨대 요르단과 이스라엘 어느 쪽이든 양자간의 평화협정을 위반할 때 미국이 그 위반을 제재하기 위한 어떤 보장의 역할을 할 법적 의무는 존재하지 않는 것이다. 따라서 이 협정에 대해 미 의회가 비준을 하는 절차 역시 이루어지지 않았다. 그것은 이스라엘과 요르단이 체결하고 미국이 ‘보장’을 한 협정이 아니기 때문이다. 그처럼 다른 나라들이 체결한 협정에 단순히 증인으로 서명한다는 것이 아니고 미국이 ‘이 협정의 이행을 보장한다’면서 증인 아닌 보장자로 서명하는 일은 존재할 수 없다. 또한 그런 종류의 협정양식을 미 의회는 이해할 수 없을 것이며, 따라서 그것은 성립할 수 없는 협정양식이다.

한반도에서도 미국이 어떤 협정에 서명한다고 하면 당사자로서 서명을 하는 것이지, 남들의 협정에 ‘보장자’로 서명하는 일은 현실적으로도 벌어지지 않을 것이다. 미 의회는 그런 형식의 한반도 협정에서 미국이 어떻게 보장하고 어떤 책임을 진다는 뜻으로 비준을 하겠는가. 한국전쟁의 교전당사국의 하나이며, 한반도에 군사력을 주둔시키고 있는 미국이 당사국으로 행동하든지 안하든지 둘 중에 하나를 선택하는 것이지 ‘보장자’로서 협정에 참여하고 그렇게 행동한다는 것은 그 형식도 내용도 가당치 않은 이상한 문서가 되고 마는 것이다.

(8) 캠프 데이비드 협정, 그리고 ‘중재자’와 ‘증인’으로서의 미국

한반도 평화협정을 말할 때 국내의 일부 학자들은 미국을 단지 ‘중재자’로 옆으로 비켜서게 하면서 동시에 그 협정의 ‘보장성’을 높일 수 있는 방식으로 캠프 데이비드 협정을 예로 드는 경우가 있었다. 앞서 언급한 바와 같이 캠프 데이비드 협정은 1973년 전쟁이후 시나이반도를 사이에 두고 긴장상태를 유지하고 있던 이스라엘과 이집트 사이에 1978년 협정이었다. 이것이 성사되는 데에 미국은 중재자로서 행동했으며, 증인으로 서명했다. 미국은 1967년 전쟁에서도, 1973년 전쟁에서도 교전당사국이 아니었다. 또한 이후 군대를 주둔시키지도 않았다. 이런 경우 미국은 왜 중재했으며, 또한 증인으로 서명했는가. 과연 이것이 한반도 평화협정에 한 모델이 될 수 있는가.

문정인, “국제질서의 개편과 한반도 통일: 갈등관리론의 시각에서,” 한국정치경제학회 주최 학술발표회 <세계화시대의 통일한국구상>, 1994년 12월 12일.

캠프 데이비드협정은 1979년 이스라엘과 이집트가 정식으로 평화협정을 체결하기 1년 전에 맺어진 것이었다. 두 나라를 당사자로 하는 평화협정 체결에 앞선 ‘기본합의’었던 셈이다. 그 기본합의를 미국이 중재하고 증인으로 서명한 핵심적 이유는 수에즈운하와 붙어있는 시나이반도에서 미국 자신의 전략적 이익을 확보하기 위해서였다. 이 지역에서 이집트와 이스라엘 양국의 군사적 대치상황과 동시에 향후 두 나라의 군사적 행동을 제한함으로써 수에즈운하를 둘러싸고 있는 극도의 전략적 중요성을 가진 이 지역에서 미국의 주도적 역할을 확립하고자 했다. 중요한 것은 그렇게 하면서도 미국은 그 협정에 당사자는 아니었기 때문에, 그 협정과 관련해 미국은 어떤 의무도 지지 않을 수 있었고 따라서 자신은 어떤 행동제약의 책임도 갖지 않는다는 사실이었다.

수에즈운하가 있는 이 지역을 지배했던 구 제국들인 영국, 프랑스 그리고 소련과 미국이 이 지역을 둘러싸고 1950년대에 벌인 긴장상태를 기억한다면, 수에즈운하와 시나이반도의 운명과 직결된 문서인 캠프 데이비드 협정의 중재자가 미국이었다는 사실은 국제정치사에 하나의 이정표 같은 것이었다고 할만하다. 미국은 이 지역 질서의 공식적 주재자(主宰者)임을 자임하고 또한 그것을 국제사회에 선언하는 의미가 있었다. 이같은 과정을 거쳐 타결된 이집트-이스라엘 평화협정을 당시 소련공산당서기장 브레즈네프는 “불법적인 협정”이라고 강하게 비판하면서 이 협정을 뒷받침하기 위한 유엔의 군사력 사용을 강력히 저지할 것이라고 선언했다. 이 협정이 가진 국제정치적 의미를 드러내는 한 단면이었다.

Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President, Toronto: Bantam Books, 1982, p.255.

보다 구체적으로 미국은 캠프 데이비드 협정 체결과정에서 시나이반도를 둘러싸고 이집트의 군사적 행동을 제약하기 위해 노력했지만, 동시에 미국은 이스라엘이 웨스트뱅크 및 가자 지구 같은 팔레스타인 거주지역들에 관한 입장에서 이집트로부터 양보를 얻어내기 위해 시나이반도에 관련해 이집트에 지나치게 양보를 하게 될까보아 매우 우려하였다. 시나이반도를 사이에 둔 이집트와 이스라엘의 안보와 평화의 문제는 응당 주권국가들인 두 나라들 사이의 문제였지만, 미국은 두 나라 사이의 평화과정이 양자간 협상으로 흐르는 것을 지극히 경계하였다. 이것이 미국이 캠프 데이비드협정을 중재하고 증인으로 서명한 진정한 이유였다.

Kenneth W. Stein, Heroic Diplomacy: Sadat, Kissinger, Carter, Begin, and the Quest for Arab-Israeli Peace, New York: Routledge, 1999, 특히 p.232 참조.

그러므로 만일 남북당사자론자들이 미국이 중재하고 증인으로 서명하는 방식을 한반도에 적용할 수 있다고 주장한다면, 그것은 두가지 의미에서 부정적이다. 첫째, ‘남북이 주체’가 되어야 한다면서 왜 미국을 중간에 개입시키며 중재를 의뢰하는가? 남북당사자론이 전면에 내세우는 명분과 취지에 근본적으로 위배된다. 둘째, 중재 및 증인서명이란 형식으로 미국이 한반도 협정에 참여하는 것은 이 글에서 누누이 강조한 바와 같이 정전상태의 평화체제로의 전환에서 미국이 져야 할 책임과 행동의 의무는 전혀 명시되지 아니한다. 그렇게 함으로써 미국은 협정체결 이후에도 그 이전처럼 자신의 군사전략적 행동의 자유는 전혀 구속되지 아니하는 행위자로 남는다. 동시에 미국은 북한과 남한에 대해서는 자신의 관점과 이익을 담은 조항들을 권고하고 강요할 수 있는 위치에 서게 된다. 따라서 미국이 당사자임을 피하고 ‘중재’만 하는 평화과정은 미국 자신이 져야 할 책임은 없고 자신의 행동의 자유는 최대한 보장하면서 이른바 ‘남북당사자들’에 대해 미국이 요구할 것은 최대한 요구하는 과정으로 되고 마는 것이다.

중동의 예를 들어 미국을 중재자로 하는 평화협정이 한반도에도 적절하다는 주장에 대해 필자는 1995년의 글에서 비판을 제기한 바 있다. 이삼성, <미래의 역사에서 미국은 희망인가>, 앞의 책, 36-365면 참조.

미국은 단지 중재만 하면 된다고 하는 주장은 그런 형태의 미국의 위치를 앞장서서 보장해주자고 하는 것에 다름아니다. 그것을 진정 원하는 것인가. 그것을 두고 ‘남북 주체’라는 말을 계속할 수 있을 것인가. 미국은 중재자가 아닌 당사자로서 균등한 책임을 져야 하며 증인으로서가 아닌 당사자로서 서명함으로써 남북한과 함께 의무이행의 당사자로 행위해야 하는 것이다. 미국이 당사자로 되는 협정이야말로 ‘남북이 주체’가 되는 내용을 갖게 되는 이유가 여기에 있는 것이다.

(9) ‘로카르노조약’은 2+2와 같은 강대국보장형인가: 비유의 허구성

한반도 평화협정의 한 가능한 양식으로서 남북이 체결하고 강대국이 보장하는 국제조약의 한 예로 로카르노조약(Locarno Treaty)이 거론되는 것을 볼 수 있다. 정부 일각의 인식이 또한 그런 것 같다. 통일부의 북한자료센터가 운영하는 인터넷 홈페이지는 이렇게 말하고 있다: “평화협정의 당사자문제는 첨예한 정치적 이해가 걸려있는 문제이다. 북한은 정전협정의 서명당사자 논리에 따라 북한과 미국이 주체가 되는 양자간 평화협정을 주장한다. 반면 우리는 남북한이 평화협정의 당사자가 되어야 한다는 입장을 견지하고 있다. 실질적 당사자인 한국이 배제된 평화협정은 그 실효성을 담보할 수 없기 때문에 남북한이 당사자가 되어야 한다는 것은 당연하다.” 이어서 평화협정의 보장방법으로 네가지를 드는 가운데 그 첫 번째로 ‘보장조약형’을 거론한다. “분쟁당사국에 대해 영향력을 가진 강대국 혹은 관련 강대국들이 보장하는 방식”이라고 소개한다. 그 사례로 이 통일부 홍보사이트는 “영국과 이탈리아가 독일/벨기에, 독일/프랑스간의 불가침을 보장하기위해 체결한 로카르노조약을 들 수 있다”고 말한다. 또한 “한반도 평화체제 구축과정과 외국의 사례”를 거론하면서, 중동의 평화체제 구축 사례를 제시한다. 이집트와 이스라엘이 1973년 10월 전쟁을 끝낸후 1979년 캠프 데이비드협정을 통해 평화체제를 구축한 것을 지적하면서 미국의 중재노력을 통한 당사자들의 평화협정체결이 성공적인 결과를 가져왔다는 논리를 전개하고 있다. 이것은 그간 한국정부의 공식입장인 남북당사자주의의 관점에서 전개되고 있는 논리임을 알 수 있다. 평화협정은 분쟁당사자들이 체결하는 것이며, 강대국은 ‘보장’ 또는 ‘중재’의 역할만 맡으면 된다는 주장을 담고 있는 것이다.

예를 들면 통일부의 북한자료센터에는 “통일문답”에서 평화협정의 보장방법을 거론하면서 강대국에 의한 ‘보장조약형’으로 독일/벨기에, 독일/프랑스간의 불가침을 영국과 이탈리아가 보장하는 ‘로카르노조약’을 들고 있다. 아울러 ‘유엔보장형’ 그리고 ‘다자간 지역안전보장형’을 거론하고 있다. http://unibook.unikorea.go.kr.

http://unibook.unikorea.go.kr(2005년 9월 27일 현재).

이 당사자주의 논리는 한국전쟁에서 분쟁당사자로서의 미국의 역할과 의미를 배제하는 문제를 안고 있다. 냉전과 탈냉전에서 오늘에 이르기까지 한반도에서 전쟁과 평화의 결정력, 특히 1990년대 이후 미국이 고립된 약소국들에 전개해온 첨단전쟁과 핵공격을 포함한 선제공격전략의 위협 속에서 북한이 미국을 자신에 대한 군사적 위협의 실체로서 인식해왔다는 사실을 거의 전적으로 무시하는 논리이다. 그러기에 공허하고 비현실적이다.

로카르노조약을 들여다보자. 로카르노조약은 분쟁당사국들이 협정을 체결하고 이를 주변 강대국들이 보장하는 형식이라고 말했다. 과연 그러한가. 1925년 스위스 로카르노에서 체결된 이 조약은 독일, 프랑스, 벨기에, 영국, 이탈리아, 폴란드, 체코슬로바키아 등 모두 7개 나라들사이에 체결된 일련의 협정들을 가리킨다. 그 중에서도 핵심은 독일이 인접한 프랑스와 벨기에 두 나라와 불가침을 약속하고, 영국과 이탈리아는 유사시 침략을 당한 나라를 돕기로 하는 ‘보장자’(guarantors)로 행동할 것을 약속한 것으로서 1925년 10월 체결된 “독일, 벨기에, 프랑스, 영국, 및 이탈리아 사이의 상호보장 조약”이라고 불리는 것이다.

“Treaty of Mutual Guarantee between Germany, Belgium, France, Great Britain and Italy"(October 16, 1925; The Locarno Pact), The Avalon Project at Yale Law School, http://www.yale.edu/lawweb/avalon. 프랑스는 폴란드와 체코슬로바키아와 각각 별도의 협정을 맺어 독일에 공격을 당할 경우 상호원조하기로 하는 조약을 맺었다. 이 역시 로카르노협정의 일환으로 간주된다. 이 일련의 로카르노협정들은 독일 주변의 나라들이 독일의 위협으로부터 공동방위체제를 구축하고 이를 영국과 이탈리아가 유럽의 세력균형파괴 방지를 위해 뒷받침할 것을 약속한 것이었다.

이 조약은 두가지 점에서 한반도평화협정을 남북이 체결하고 미중은 보장하는 역할로서 ‘하기서명’만 하면 된다는 2+2의 협정틀을 주장하는 사람들의 논리와 다른 종류의 것이다. 첫째, 이 협정의 양식은 독일, 프랑스, 벨기에가 체결하고 영국과 이탈리아는 보장자로서 서명만 하는 그런 내용이 아니다. 우선 체결자가 독일, 프랑스, 벨기에, 영국, 이탈리아 모두 공동의 협정체결자(contracting parties)로 규정되고 있다. 협정의 내용은 결국 독일과 벨기에, 독일과 프랑스 사이의 국경의 상호불가침을 보장하기 위한 행동들을 규정한 것이지만, 최초의 공격자에 대하여 공동행동을 취한다는 내용을 포함하여 협정문안 전체가 그 5개 협정체결국 모두에 해당하는 내용들이라는 성격을 갖고 있으며, 5개국 모두 동일한 자격으로 이 협정에 참여하고 있는 것이다. 내용 자체는 3+2의 성격을 갖고 있지만, 직접체결자와 보장자를 협정의 양식에서 구분하지 않고 있는 것이다. 따라서 한반도평화협정을 남북이 체결하고 미중이 보장하는 의미의 2+2의 형식을 주창하면서 그 선례로서 로카르노조약을 거론하는 것은 타당한 비유가 아니다.

둘째, 로카르노협정이 그 내용에 있어 3+2의 성격을 갖고 있다고 하더라도, 그것을 한반도 평화협정에 투영하여 2+2의 양식으로 하고자 한다면, 로카르노의 경우 체결당사자가 독일이라는 잠재적 최강국과 상대적 약자로 인식되고 있던 벨기에와 프랑스였으므로, 그 논리를 한반도평화협정에 적용한다면 2+2에서 직접체결 당사자는 상대적인 약자인 북한, 그리고 북한이 선제공격위협을 느끼는 상대인 미국이어야 한다. 로카르노협정에서 보장자 역할을 했던 영국과 이탈리아는 한반도의 경우에는 남한과 중국이 되는 꼴이 된다.

이러한 논리적 비평을 하는 이유는 북미협정체결에 남한과 중국이 보장을 하는 형식의 2+2의 틀을 취하자는 제안을 하기 위해서는 물론 아니다. 한반도평화협정이 남북이 주체가 되어 체결하고 미중은 보장자로서 서명만 하면 된다는 논리를 뒷받침하기 위해 로카르노조약을 끌어들이고, 그 조약이 마치 약소국 분쟁당사자들이 체결하고 주변강대국들은 그것을 보장하는 것이었다고 주장함으로써 한반도평화협정이 2+2의 양식을 취해야 할 것처럼 주장하는 것의 비논리성을 지적하고자 한 것이다.

한편 로카르노조약은 독일과 벨기에, 그리고 독일과 프랑스간의 상호불가침을 영국과 이탈리아라는 주변국가들이 보장한 조약이라는 점에 착안하여 한반도평화협정 역시 남북이 체결하고 미중이 보장한다 해도 불평등조약이라 볼 수 없다는 논리를 펴는 사람이 있을 수 있다. 그러나 그런 주장은 큰 오해이다. 영국과 이탈리아는 불가침의무이행의 당사자들인 독일, 벨기에, 프랑스 어느 나라에게도 잠재적 공격자로 간주되지 않았다. 만일 영국과 이탈리아가 그 어느 한 나라에게라도 잠재적 공격자로 간주되는 상황에서 이 조약이 맺어졌다면 영국도 이탈리아도 불가침조항의 당사자로 되는 것이며 더 이상 보장자의 위치는 아니게 되었을 것이다. 한반도평화협정이 북한에 의해 집요하게 촉구되고 미국이 응할 수 밖에 없게 된 데에는 미국이 북한과 상호불가침의무 이행의 당사자일 수 밖에 없기 때문이다. 미국 역시 북한의 안보우려를 해소하여 북한을 비확산체제로 복귀시키기 위해서는 그 점을 인정할 수 밖에 없음을 뜻한다. 다른 나라들 사이의 불가침 공약의 보장자가 아니라, 미국 스스로 한반도에서 북한에 대한 불가침의무의 당사자의 위치에 서야 하는 것이기 때문이다.

(10) 전시 작전통제권 환수와 평화협정 당사자

일부 남북당사자론은 한국이 미국으로부터 전시작전통제권을 환수하게 되면 평화협정체결의 당사자를 남북한에 국한하는 것은 더욱 충분하게 된다고 말한다. 과연 그럴까. 이 질문은 곧 북한에 대한 미국의 잠재적 공격위협이 한국군대에 대한 전시작전권에 의존하는 것이었는가라는 것으로 된다. 결론을 말한다면, 한국군에 대한 전시작전권은 북한에 대한 미국의 군사행동의 유리한 한 조건일 뿐 그것의 전체는 아니다. 첫째, 한미동맹이 유지되는 한, 미국은 유사시 북한에 대한 군사행동에 한국군을 활용하는 데 전시작전권 상실이 큰 장애가 되지 않을 것이다. 북한은 더더욱 그렇게 믿을 것이다. 북한의 대량살상무기 비밀프로그램 여부에 대한 정보평가력 또는 경우에 따라서는 그 왜곡을 통해 미국이 한반도에서 ‘유사시’를 규정할 때 한미연합작전체제를 구축하여 한국군대를 미국이 주도하는 전시상태로 이끌어들이는 것은 전시작전통제권 상실여부와는 또 다른 차원에서 얼마든지 가능한 것이다.

둘째, 미국이 북한의 군사위협을 부각시키고 그것이 미국의 핵심동맹인 일본을 포함한 한반도 주변 및 동아시아, 나아가 세계안보나 비확산체제에 대한 중대한 도전이라고 규정하고 미일 군사동맹을 전시체제로 돌입시킬 때, 한국이 어떤 선택을 할 것이라고 북한은 생각할 것인가. 전시작전권환수는 응당 필요하고 중요하지만, 그것으로서 한반도 평화협정에서 북한에 대한 불가침의무 이행 당사자로서의 미국의 위치가 종결되는 것은 아닌 것이다.

셋째, 1990-91년의 걸프전쟁과 1998년 코소보전쟁으로 확고해진 미국의 첨단전쟁능력의 절실한 인식, 그리고 특히 2001년 이후 미국의 대테러전쟁 시리즈 이후 미국의 이른바 ‘정권교체’(regime change)를 위한 선제공격과 핵무기의 적극적 활용정책으로 북한이 인식하는 미국으로부터의 잠재적 군사위협은 더욱 실질적이고 가시적인 것으로 되어 있는 상황이다. 또한 미국의 이같은 군사행동능력은 불량국가로 지목된 나라의 이웃국가들과의 동맹을 통해 그들의 군사협력을 확보해내는 능력에 큰 도움을 받는 것이 사실이이만, 그 동맹국들의 군사협력을 확보해내는 미국의 능력은 그 동맹국 군대에 대한 전시작전권 없이도 충분히 가능했다. 그만큼 북한이 미국을 불가침의무 이행당사자로 간주하는 상황은 한국군에 대한 미국의 전시작전권 환수여부에 좌우되는 것이 아니다.

(11) 평화협정과 민족자주의 문제

한반도 평화협정이 남북미 3자간이든 남북미중 4자간이든 미국을 실질당사자로 포함해야 하고 또 실현가능한 동시에 실효성 있는 평화협정은 그럴 수밖에 없다. 이 사실을 인정하는 것은 매우 중요하다. 그것은 평화협정의 체결과정에서 그동안 핵문제 협상이나 미사일협상 등에서와 마찬가지로 북미협상이 기축이 되는 4국 협상의 내용을 가질 수밖에 없었다는 사실과도 깊은 연관성을 갖는다. 한반도평화협정은 어차피 북미간의 문제일 수밖에 없다는 말이 아니다. 두가지 의미를 갖는다. 첫째, 북한이 자신의 대량살상무기개발을 포기하는 대가로 체제안전의 행동의무를 받아내고자 하는 대상은 다름아닌 미국이기 때문이다. 이 문제가 향후 한반도 평화협정의 본질이기 때문에 남한의 입장에서도 협상의 초점은 어떻게 하면 미국으로 하여금 북한에게 실질적인 안전보장을 약속하고 이행하게 함으로써 북한의 대량살상무기위협과 그로 인한 긴장지속과 전쟁의 가능성을 원천차단해낼 것인가에 놓이게 된다. 따라서 협상의 내면의 핵심에는 북한과 미국간의 평화협상을 어떻게 촉진하고 어떻게 실질적인 것으로 만들어낼 것인가가 근본숙제다. 그래서 한반도 평화협정은 그 기축이 북미협상의 문제이며, 한국과 중국의 역할은 그것을 촉진하고 바람직한 방향으로 추동해내는 일이라고 말할 수 있게 된다. 또한 그 더 깊은 내면에는 남북한의 대화축을 바탕으로 한반도 평화에 대한 미국의 실질적인 책임과 의무의 국제규범화를 추구한다는 의의가 담겨있다.

둘째, 언뜻 보면 평화협정도 남북협상이 기축이 되어야 자주적인 것처럼 많은 사람들이 착각에 빠져있다. 바로 그렇기 때문에 미국을 협정당사자가 아닌 ‘보장자’의 위치로 비켜서게 하는 2+2의 논리가 문제의 본질을 깊게 들여다보지 않는 많은 사람들에게 호소력을 갖고 문제의 본질을 호도할 수 있었던 이유다. 남북이 협상의 기축을 이루고 미국과 중국은 그 결과를 보장하는 역할을 하기면 하면 된다는 사고방식은 은연중 또는 분명하게 ‘자주성’을 표방한다. 그러나 이 논리는 한반도의 전쟁과 평화를 결정하고 그 긴장구조의 당사자의 위치로부터 미국을 비켜설 수 있게 만드는 담론적 효과를 낳는다. 이 논리에 따르면, 미국은 한반도 긴장구조의 한 축이 아니라 그 구조의 밖에 위치해있는 것으로 된다. 그럼으로써 한반도의 평화를 위협하는 전쟁위기의 본질에 관한 진실의 절반을 은폐하는 이데올로기적 효과를 낳는다. 진정한 민족의 입장에서 그리고 자주의 입장에서 보더라도, 한반도 평화협정의 문제는 당연히 남북협상의 문제인 동시에 그 못지 않게 미국으로 하여금 한반도의 불안정과 긴장의 구조에 책임 있는 당사자로서 향후 평화구조 구축에 구체적인 행동의 의무를 지는 일원으로 만들어내는 노력이 없이는 불가능하다. 미국을 몇 걸음 물러서 감독하는 ‘보장자’의 위치에 머물러있게 내버려두는 것은 결코 자주가 아니다. 미국 역시 남북한과 함께 구체적인 의무이행 당사자의 위치에 서 있어야 하고 또 그렇게 만들어내는 것이 바로 한반도 평화협정에 대한 ‘자주’의 진실한 의미이다.

“다자간 협상에 의한 한반도 평화체제 구축은 통일과정에서 외세개입의 가능성의 선례를 남길 수 있다”는 주장이 제기되기도 한다. 그래서 평화협정을 체결한다면 ‘남북당사자들’이 맺을 일이며 그 외의 다자간 협상은 득보다 실이 많다는 주장이 뒤따른다. 일리가 있는 말일 수 있다. 그러나 전쟁의 교전당사자였으며 한반도 군사안보에 결정적 이해관계를 주장해왔고 한반도 주변의 안보질서에 기득권세력이라고 할 미국을 한반도 평화협정의 당사자로 끌어들이는 것을 “평화구축에 외세를 끌어들이는 것”이라는 논리로 배척한다면, 그것은 중대한 오류이며 진실을 왜곡하는 것이다. 북한과의 분쟁에 사사건건 한미동맹을 앞세우고 일본을 끌어들이며 심지어 북한의 우방이었던 중국과 러시아의 협력까지도 동원한 국제공조를 내세우곤 하는 한국이 과거 교전당사국들간의 적대관계를 해소하고 평화체제로 바꾸고자 하는 협정에 평화이행의 의무를 지게 할 당사자로서 미국을 참여시키는 것은 왜 “외세개입”이 되는 것인지 이해하기 어려운 논리이다.

조은석 외, “남북한 평화공존과 남북한 연합추진을 위한 법제정비방안연구,” 통일연구원, 2001, 49쪽, 최철영, 앞의 글, 53쪽. 최철영도 이 의견에 동의하고 있는 것으로 보인다.

외세라 하더라도 한반도 질서에 영향을 미치고 있는 관련당사국이라 할 때, 그들을 평화협정체제에 참여시키는 것은 그들을 한반도의 전쟁과 평화에 “관련없던 존재”로부터 이제는 “개입하는 존재”로 바꾸는 것을 의미하지 않는다. 그들로 하여금 남북한 어느 한쪽에 “적대함으로써 긴장구조를 유지하는 쪽으로 개입해온  세력”으로부터 “적대관계를 해소하고 평화촉진의 행동을 이행하는 세력”으로 전환시키기 위한 노력이다. 즉 이미 존재하고 지속되어온 그들의 한반도 개입의 양태와 성격을 변화시키려는 노력인 것이다. 그것은 자주외교의 불가결한 한 요소이다.

2005년 10월 하순 6자회담의 미국측 수석대표인 크리스토퍼 힐 국무차관보가 북한방문을 취소한다는 발표를 통해 북한에 대한 외교적 압박을 강화하자, 한국측 수석대표인 외통부 차관보 송민순은 “평화협정은 남북이 주체가 되어야 한다”는 남북당사자주의 논리를 재론하면서 북한을 압박하는 미국과의 외교공조 행태를 되풀이했다. 내용은 대북한 압박을 위한 미국과의 외교공조인데, 내세우는 논리는 ‘남북 주체’인 것이다. 군비강화와 군사전략, 그리고 대북한 군사훈련 등에서 언제나 한미동맹과 미국과의 공조를 내세우는 외세의존의 자세를 취하면서도 평화협정 문제에서만은 유독 ‘주체’사상의 신봉자로 변신하는 것은 한국외교가 아직 벗어나지 못한 구태의연한 위선의 표상이다.

북한이 대량살상무기개발을 참으로 포기하고 한반도 평화체제 구축에 나서기를 남한이 진정으로 원한다면, 미국의 적대적 정책과 군사위협에 대한 북한의 안보우려를 남한측이 진지하게 받아들이고 그러한 북한의 우려를 불식할 수 있게끔 미국 역시 평화협정의 책임있는 당사자로 나서도록 설득하는 남북간 외교공조 역시 불가결한 것이다. ‘남북당사자주의’라는 것이 진정으로 ‘주체적’인 것이 되려고 한다면, 한반도의 평화에 생사와 존폐가 달린 당사자들인 남북한 어느 한쪽에 안보위협을 제기할 수 있는 외세를 남북간 공동노력을 통해 평화지향적 세력으로 전환시키는 외교적 원칙이어야 한다. 그 외교는 응당 한반도 정전체제의 평화체제 전환의 제도적 매개가 될 평화협정에 미국을 책임있는 당사자로 이끌어들이기 위한 남북 공동의 노력을 포함하는 것일 수밖에 없다.

(12) 한국의 정관언학(政官言學)은 왜 미국을 협정체결의 당사자로 생각하지 못하는가

평화협정문제에 대해 한국정부 안팎에서 미국이 직접당사자가 되는 평화협정을 논외로 치부하고 미국은 협정의 직접 이행의무자가 아닌, 몇 걸음 물러서 있는 “보장자”로서 간접적으로만 참여해야 한다는 생각이 한국사회에서 집요하게 정당화되어온 이유는 세 가지라고 생각된다. 첫째, 미국이 직접 당사자가 되는 협정은 어떤 형태로든 주한미군 지위와 한미동맹체제에 불가피하게 중요한 변화를 수반할 것으로 인식되는 것은 자연스러웠다. 그래서 한국사회는 북미 간 직접협상을 내포할 수밖에 없는 평화협정 형태를  경계해왔다. 주한미군과 한미동맹의 현상(status quo)을 결코 침범해서는 안될 성역으로 간주해온 것이다. 그 오랜 세월의 무게가 은연중 평화협정에 대한 한국의 정관언학의 인식에 짙고 광범한 그림자를 드리워왔던 것이다.

둘째, 한국정부 안팎에서는 북한과 평화협정을 맺는 일은 초강대국 미국이 받아들일 가능성은 현실적으로 존재하지 않는다는 인식이 지배해왔다. 미국을 평화협정의 직접적인 당사자로 이끌어 들이는 것은 불가능해서 비현실적이다라는 체념이 자리 잡고 있었다. 2000년대 들어 부시행정부가 북한과의 직접적인 협상을 철저하게 거부하면서 그같은 체념은 한국인들의 마음속에서 더욱 고착되었다. 어떻게든 미국을 평화협정의 당사자로 끌어들일 때 북한 핵문제를 포함하여 한반도 평화체제문제를 근본적으로 해결할 수 있다는 사실에 대한 적극적인 긍정은 그런 환경 속에서 의식적 무의식적으로 터부로 남겨져왔던 것이다.

마지막으로 우리 지식인사회를 의식적/무의식적으로 지배하고 있는 ‘북한과 거리두기’의 사고패턴이다. 평화와 통일의 문제에 대해서 북한의 주장과 동일한 것으로 인식되는 논리에 대한 원천적인 회피의식이다. 이러한 경향은 냉전시대에는 냉전시대였기 때문에 그러했다면, 1990년대 이후는 한국의 민주화이후 상대적으로 더욱 부각되어온 북한의 인권실상에 대한 비판적 의식으로 북한체제에 대한 근본적인 회의와 비판이 확산되어온 것과 관련이 깊다. 북한에 대한 평가에 있어 객관성을 유지한다는 것은 어떤 경우든 북한의 주장과 동일한 것은 피하는 것이 기본이라는 등식이 성립해있다.

평화협정의 체결이란 곧 한반도에 새로운 질서, 남북한관계와 북미관계, 그리고 한미관계의 양상에도 결정적인 변화를 가져오는 아킬레스건과 같은 문제이다. 그런 만큼, 이것을 어떻게 이룰 것인가에 대한 평가는 북한에 대한 인식의 핵심요소이다. 성역이요, 터부였으며 또한 북한과 ‘거리두기’는 모든 객관성의 기본조건이라는 팽만한 시대정신의 압박 속에서 우리의 지식인사회 역시 북한과 ‘거리좁히기’의 결정체일 수 밖에 없을 평화협정의 문제까지도 그 본질을 정면으로 응시하는 것을 어렵게 만들어왔다고 생각한다.

6. 한반도 평화협정의 성격과 내용

(1) 한반도 평화협정은 어떤 내용을 담아야 할 것인가

‘한반도평화협정’이 어떤 내용을 담을 수 있을 것인가, 또는 담아야 하는가 하는 문제는 이 평화협정을 통해 협정당사자들이 얻고자 하는 효과가 무엇인가에 의해 결정되는 것이다. 일반적으로 한반도 정전체제를 종식시킨다는 과거정리의 의미와 평화체제구축이라는 미래지향의 의미를 분리하지만 실질적으로 그 구분의 의미는 없다. 긴밀히 상호연관된 것에 다름아니다. 전쟁의 종식은 곧 해결되지 않은 영토문제에 대한 정리, 예컨대 서해상의 북방한계선에 대한 문제가 휴전협정에서 정리되지 않았으므로 평화협정은 이에 대한 정리를 필요로 한다. 그래서 그것은 과거의 정리라는 의미도 있지만, 미래 평화체제는 또한 그 영토문제에 대한 정리 없이는 미완의 것이므로 그 문제의 정리는 미래적 의미도 갖는 것이다. 주한미군의 문제 역시 미군의 주둔이 전쟁의 결과이므로 전쟁의 최종적 매듭은 주한미군의 의미와 역할에 대한 일정한 정치적 타결을 요구한다. 그래서 이 역시 단순히 미래 한반도 군사질서의 문제일 뿐만 아니라 과거 전쟁의 정리라는 의미도 갖는다. 미국은 또한 한반도 비핵화에 지대한 관심을 갖고 있으며 한반도 평화협정을 한반도 비핵화, 그리고 1990년대 후반에서 오늘에 이르기까지 핵문제와 함께 미국의 주요 관심사로 되어온 북한의 미사일개발 확산억지를 더욱 제도화하는 장치로 만들고자 할 것이므로 이 문제 또한 중대한 요소로 다루어질 수 밖에 없다.

평화협정은 전시체제를 평화체제로 전환할 때 필요한 것이므로, 한반도의 경우 전쟁이 실질적으로 끝난지 이미 오래되었고 여러 가지 평화체제의 요건들이 어느정도 형성되어있으므로 당시 전쟁 당사국들 사이에 굳이 평화협정을 맺어야 할 필요는 없다는 주장도 있다. 또한 역사적으로 평화협정의 역할은 그런 경우에 한정되었다는 것이다. 그러나 평화협정은 단순히 전쟁을 정식으로 끝낸다는 의미만 있는 것이 아니다. 전쟁을 끝냄과 동시에, 또는 지속적으로 군사적 긴장이 유발되고 있는 상황에서 평화에 장애가 되는 분쟁문제들을 합리적으로 해소하면서 상호적인 안전보장을 확보하기 위한 조치들을 합의하는 문서가 평화협정이다. 실제로 1978년의 캠프 데이비드협정, 1979년의 이집트-이스라엘 평화협정, 1993년의 이스라엘과 팔레스타인 해방기구 사이의 오슬로협정, 그리고 1994년 이스라엘-요르단간의 평화협정 등이 모두 그러한 목적과 내용을 갖춘 것들이었다. 앞서 언급한 바 있는 ‘로카르노조약’ 역시 1차대전으로 인한 독일과 유럽의 다른 나라들 사이의 전시 적대관계를 1918년 베르사유평화협정을 통해 이미 해소한 상태에 있던 1925년 독일과 주변 나라들 사이의 불가침약속의 재확인을 통해 평화를 더 확고히 하자는 목적에서 맺어진 협정이었다.

최철영(2003), 앞의 논문.

한반도의 경우 미국을 포함한 전쟁의 당사국들이 오랜 시간이 흐르도록 상대방에 대해 평화협정을 맺는데 합의에 이르지 못할 정도로 여전히 적대적 관계를 유지하고 있다는 사실은 평화협정이 갖게 될 의미를 오히려 더욱 강조해주는 것이라고 말할 수도 있다. 그만큼 분쟁의 요인들에 대한 합리적 해결책을 모색하고 합의함으로써 전시체제를 평화체제로 확고히 전환하면서 동시에 현존하는 근본적인 분쟁요인들을 해소하여 서로 안보위협을 해소하는 장치로서 평화협정의 의의는 더욱 간과할 수 없는 것이다.

평화협정이 갖는 의미를 그렇게 볼 때, 한반도 평화협정의 경우는 북한이 그것의 절실한 필요성을 제기하고 또 미국이 이에 응할 용의를 갖게 된 시점과 맥락이 무엇인지가 결국 협정의 본질적인 내용을 구성하게 될 것이다. 이점에 관해 중대한 시사점이 될 수 있는 것은 2005년 8월 한국정부관계자가 익명으로 언론에 밝힌 다음과 같은 언급이다: “평화체제전환에 대한 해당 국가들의 논의는 북한 핵문제 해결을 전제로 시작되는 게 아니라 핵문제 해결 과정에서 논의한다는 게 6자회담 과정에서 만들어진 결론이다.” 그 관계자는 아울러 “북핵 문제 해결을 위한 6자회담이 타결되면 남북한과 미국이 참여하는 3자 평화체제 회담이나 남북한과 미중이 공동참여하는 4자 평화체제 회담이 가시화될 것”이라고 했으며, “미국과 관련국가들이 평화체제와 관련된 논의를 시작하겠다고 나선 것은 6자회담을 통해 북핵 문제 해결만 아니라 북한의 요구를 장기적 관점에서 수용하면서 동시에 동북아의 평화, 안보체제를 구축한다는 목표 때문”이라고 밝혔다.

최상연, 서승욱, 앞의 기사.

이렇게 한국정부와 미국이 도달한 것으로 보도된 인식은 향후 남북미중 사이에 진행될 수 있는 평화협정체제의 내용의 핵심을 시사하는 것일 뿐 아니라, 북한의 대량살상무기개발을 원천적으로 해소하는 길은 평화협정체제로 미국의 군사적 위협에 대한 북한의 두려움과 경계심을 제거하는 길 밖에 없다는 사실을 마침내 미국 역시 받아들이지 않을 수 없었던 것으로서 당연한 귀결로 생각한다.

이삼성(2004), 앞의 논문.

장차 성립가능한 평화협정의 내용을 이해하기 위해서는 현재 진행중인 6자회담과의 관계를 짚어둘 필요가 있다. 이 부분은 4차 6자회담을 통해 미국을 비롯한 참가국들이 인식을 같이 한 것으로 한국측 관계자가 밝힌대로 “평화체제논의는 북한 핵문제 해결을 전제로 시작되는 것이 아니라” 그것을 “핵문제 해결과정”으로서 본다는 점이다. 그리고 이것은 4차 6자회담의 공동성명이 “공약에는 공약으로, 행동에는 행동으로”(commitment for commitment, action for action)라는 원칙에 합의한 것과 일맥상통하는 것이다. 이것은 물론 북한이 일관되게 주장해온 동시행동의 원칙을 일정하게 수용한 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 북한의 핵 해체의 과정은 어떤 형태로든 평화협정을 포함하는 평화체제 구축과 관련한 미국의 상호주의적 행동과 연계되어야 함을 뜻한다. 6자회담을 평화체제구축과 북한의 핵 폐기에 대한 “공약 대 공약”의 약속, 그리고 평화협정 체결을 포함한 평화체제구축을 통한 북한 핵 해체와 그에 상응하는 한미 양국의 대북한 군사위협 해소를 본격화하기 전의 신뢰구축 차원의 행동계획에 대한 합의를 명문화하는 것으로 한정될 수 있으며, 그 이상의 역할을 하기는 어렵다. 구체적으로 남북한과 미국이 상호주권존중의 원칙을 전제로 북한이 핵폐기를 실행에 옮기고 그에 대한 철저한 지속적 검증체제를 보장하는 것은 북한에 대한 미국의 안전보장의 행동--북미관계의 정상화와 경제제재 해제 및 경수로 제공진행 등을 포함하는--의 진행과 주한미군을 포함하는 한반도에서의 미국의 군사정책의 위협적 요소들을 제거하는 행동들을 규정하는 평화협정의 체결과 함께 진행되어야 하고 또 그럴수 밖에 없다는 것을 뜻한다. 결국 한반도 평화협정에 남북한 및 미중 네 나라가 진지하게 임한다고 할 때, 그 핵심적인 내용이 될 문제는 크게 두 가지로 생각된다. 첫째, 북한의 핵문제 등 대량살상무기 폐기와 미국과 한국의 대북한 군사위협 해소를 어떠한 방식으로 연결시킬 것인가 하는 것이다. 둘째, 남북한 양측의 동맹관계 및 외국군 주둔문제를 어떻게 해결할 것인가 하는 것이다.

(2) 북한 핵문제 해결과 평화협정을 연관짓는 두 가지 방법:

북한 핵문제 해결과 평화협정을 연결짓는 방법은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 북한이 대량살상무기 폐기를 완료하는 단계에서 그 대가로 평화협정을 제공한다는 개념이다. 이처럼 단계적 접근에 기초해 평화협정을 최종단계에 위치시키는 것이 그간 미국정부와 한국정부 안팎에서 거론되어온 방안들의 거의 전부였다. 다른 하나는 북한의 핵무기 등 대량살상무기 유혹을 근원적으로 해결하기 위해 북한측의 대량살상무기 폐기와 남북한 군축, 그리고 미국의 대북한 외교/경제적 관계정상화 및 안전보장조치 그리고 외국군주둔문제 해결을 포괄하는 청사진으로서 한반도 평화협정을 사고하는 방안이다.

첫 번째 방안은 한미 두 나라가 선호하는 것이다. 그러나 북한이 핵무기 관련 활동을 포함한 모든 핵 의혹 해소를 완료하는 시점에 평화협정을 체결하는 것으로서 북한은 받아들이기 어려워한다. 이 방안은 또한 북한이 핵무기폐기를 완료하기까지 평화협정체결을 미루는 동안 그 공백을 주로 경제지원으로 메꾸며 아울러 갖가지 형태의 잠정적인 대북한 안전보장을 공약하는 조치들로 대신한다. 이처럼 사실상 평화협정을 북한 핵폐기가 진행된 이후 그에 대한 선물로서 위치지우는 개념에서 한반도 평화협정을 논의한 가장 최근의 대표적인 연구를 일별할 필요가 있어 보인다.

(3) 북한 핵 폐기 이행에 대한 반대급부로서의 평화협정 개념

2004년 12월 통일연구원의 한 연구보고서는 북핵문제 전개유형을 ‘점진적 해결 유형’과 ‘긴장고조 유형’으로 분류하고 각 시나리오별 대응책을 상정하고 있다. 4차 6자회담 개최준비를 하는 단계 이후를 3단계로 나누었다. 돌파구 마련단계인 1단계에서는 북한의 핵 폐기 의사표명과 이에 북한체제 안전보장의사 표명을 주고받는다. 핵 폐기 이행단계에서는 핵 폐기와 북한체제 잠정보장을 주고받는 단계다. 3단계는 핵 폐기 완료단계로서 핵 폐기 완료와 관계정상화를 주고받는 단계다. 이 시나리오에 따르면, “북한의 플루토늄 및 농축우라늄의 폐기, 모든 핵관련 시설의 폐기가 완료”되는 ‘핵 폐기 완료단계’에서 북한체제에 대한 항구적 안전보장 안이 채택 될 것이라고 한다. 더 구체적으로는 “한미군사안보관계 재조정과 더불어 남북간 평화협정을 체결하고, 미북 간에는 불가침협정을 체결”하도록 한다고 요약하고 있다. 그리고 평화협정체제는 한미동맹관계의 유지와 함께 중국과는 안보군사협력관계를 발전시킴으로써 중국의 우려를 불식시킨다는 구상을 제시했다.

박종철, 박영호, 박형중, 이석, “북핵문제 해결 단계별 남북관계 발전방안,” 통일부 학술용역과제 연구보고서, 통일연구원, 2004년 12월.

2005년 9월에 이루어진 제4차 6자회담의 합의내용은 이 연구에서 제시한 1단계로서 북한의 핵 폐기 의사표명과 북한체제 안전보장의사 표명을 주고받은 것으로 볼 수 있다. 다만 평화협정체결을 위한 별도의 회의개최에 합의한 것은 이 연구보고서가 제시한 ‘북한체제 안전보장 의사 표명’보다 더 적극적이고 구체적인 것이라고 할 수 있겠다. 문제는 핵폐기의 2단계와 3단계의 구분, 그리고 평화협정체결을 2단계와 3단계 중 어느 단계에 연결할 것인가 하는 점이다.

이 보고서는 핵 폐기 이행단계와 핵 폐기 완료단계를 다음과 같이 구분하고 있다. 이행단계는 “3개월 또는 6개월의 핵동결기간 동안 북한이 농축우라늄을 포함한 모든 핵 프로그램의 중단, 핵시설 및 핵물질의 봉인, 핵무기/재료/원심분리기의 폐기를 위한 공개조치”를 이행하는 단계다. 그 공개조치의 구체적 방안으로는 “북한이 국제원자력기구(IAEA)의 핵안전조치협정의 추가의정서 채택에 의한 의심지역에 대한 전면사찰에 반대하는 점을 감안하여 국제원자력기구의 일반사찰과 병행하여 5개국 사찰단이 대북사찰을 실시하도록 한다”는 것이다. 반면 핵 폐기 완료단계는 “북한의 플루토늄 및 농축우라늄의 폐기, 모든 핵관련 시설의 폐기가 완료”되고 “이미 추출된 핵물질의 처리방안도 강구”되는 단계로 정의하고 있다. 이와 함께 “북한의 미사일개발, 생화학무기, 인권문제 등 기타 문제들도 본격적으로 논의될 것”이라고 상정하였다.

결국 이 연구보고서의 핵심내용은 실제 핵 폐기 과정을 그렇게 두 단계로 나누고, 북한에 대한 안전보장제공 과정 역시 단계별로 각각 “북한체제 잠정보장”과 “남북간 평화협정 및 북미간 불가침협정”으로 나누어 제공한다고 하는 데에 있다고 생각된다. 말하자면 단계적 접근(step-by-step approach)의 원칙을 적용하고 있는 것이다. 그리고 평화협정은 그 과정의 마지막에 위치한다.

이러한 개념의 단계적 접근은 다음과 같은 한계와 문제를 안고 있다고 생각된다. 첫째, 1994년 10월 제네바 기본합의에서 그 합의형태는 일괄타결이었다. 그러나 북한의 핵동결과 북미관계정상화와 경제제재해제 등 미국쪽 이행을 구체적으로 연계하지 않은 것이었다. 다만 경수로의 핵심부품을 북한에 넘길 때 북한에 대한 특별사찰실시를 연계했을 뿐이었다. 그 결과 북한의 핵동결에도 불구하고 미국의 관계정상화 의무이행은 여러 가지 구실로 지연되었으며, 경수로 제공 작업 역시 지연되었다. 북한은 이 점이 북한의 관점에서 제네바합의가 안고 있었던 중대한 문제였다고 파악할 것이다. 그 전철을 밟지 않겠다는 각오가 있을 것이다. 그렇다면 북한은 자신이 가진 협상지렛대의 핵심인 이른바 ‘핵 억지력’의 존재방식과 그 공개조치라는 행동을 “북한체제 잠정보장”에 맞추어 그리고 불가침협정 또는 평화협정을 폐기완료시 체결할 것이라는 “약속”에 기초해 취하려 하지 않을 것이다. 북한이 발전용 핵시설이 아닌 핵무기 시설들을 그러한 잠정보장, 또는 약속에 연계해 사찰단에 공개하고 ‘봉인’하는 행동을 하지는 않을 것이다. 북한은 자신이 이해하는 바대로 자신의 핵동결이행에도 불구하고 약 10년에 걸친 지연 끝에 미국의 일방적 조치로 합의 자체마저 파탄되고 만 제네바의 경험을 되풀이하려 하지 않을 것이기 때문이다.

둘째, 북한체제 “잠정보장”이란 개념은 그 구체적 내용이 제공하겠다는 측에 있어서나 제공을 받을 상대에게 있어서나 구체성을 결여한 공허한 개념이기 쉽다. 통일연구원 보고서가 제시하는 “잠정보장”이란 “단계적으로 다자방식 및 미북 양자방식의 대북안전보장을 제공”하는 것으로서, 보다 구체적으로는 1) 6자회담에서 ‘북한체제보장 공동합의문’ 채택; 2) 미대통령의 북한체제 보장서한, 미 의회의 북한체제 보장 결의문 채택; 3) 북미 수교시 “북미우호협력조약”을 채택하고 이 가운데 북한체제 보장 내용을 포함시킨다는 방안들을 열거하고 있다. 그런데 이 연구보고서는 북미 국교정상화를 핵 폐기 완료 단계에서 추진하는 것으로 상정하고 있으므로 “북미우호협력조약”이란 이 잠정보장 단계에서는 하나의 약속에 불과한 것으로 남는다. 4차 6자회담의 공동성명은 “공약에는 공약으로 행동에는 행동으로”라는 상호주의 원칙을 명시했다. 이 원칙과 어긋난다는 북한의 불만을 피할 수 없을 것이다.

미 의회의 대북한 체제보장 결의문은 북한 인권법을 압도적인 표로 통과시킨 미 의회에서 북한 핵폐기 이행이 완료되지 않은 시점에서나 그 이후에서나, 그것이 설혹 통과될 수 있을지라도, 매우 분열적인 논란과정을 초래하게 될 것이다. 더 근본적인 문제는 이것들은 보장합의문, 보장서한, 보장결의문, 등 모두 보장을 ‘선언’하는 것들인데, 북한의 실질적인 핵무기관련 활동과 시설의 공개와 사찰이 일정하게 무리없이 진행되는 대가로 이러한 선언들을 제공하는 것은 전혀 무효하다고는 할 수 없으나 북한의 안보관심사를 실질적으로 충족시키기는 어려울 것이며, 그만큼 대량살상무기 비확산체제에 대한 북한의 진정한 협력을 이끌어내는데 큰 한계가 있을 것이다.

(4) 한반도 평화과정의 헌장으로서의 평화협정

평화협정에 응하는 문제를 북한 핵 폐기의 실질적 진전을 전제로 해 그에 대한 반대급부 또는 선물로서 제공한다는 개념에서는 평화협정 체결 이전 단계에서의 북미 양국간 상호주의적 보상 행동은 경제적 차원에 집중하는 것이며, 그래서 비대칭적인 성격을 갖는다. 군사적 안전보장은 행동(action)이 아닌 다양한 공약(commitment)으로 메우는 잠정적 수준의 것에 머무르게 된다. 그러나 북한에게 미국의 선제공격, 핵사용옵션 등 군사적 위협으로부터 안전보장을 확보하는 것은 경제회복이라는 목표에 우선하는 절대명제이다. 미국의 군사위협에 대응하는 군사적 억지력을 해체하는 과정에는 응당 미국과 한국 역시 군사적 안전보장 조치들이 동시행동의 방식으로 진행되어야 한다고 고집할 수 밖에 없다. 이와 달리 “평화과정의 포괄적 헌장” 그 자체로서 평화협정의 개념을 설정하면, 그것이 평화체제의 구축 로드맵으로서, 북한의 핵폐기의 진행과 함께 남북한 군축과 주한미군 문제에 대한 미국의 정책수정 등 구체적인 행위들이 상호주의적으로 진행되는 것을 의미하게 된다. 즉 북한의 핵 폐기의 실질적 진전을 북한에 대한 한미 양국의 군사위협의 해소로 보상하는 ‘대칭적 상호주의’를 취하는 것이다. 이것이 북한을 진정한 비확산체제로 이끌어내는데 필요한 평화협정 양식이 될 것이라고 생각한다.

따라서 평화협정은 북한의 핵 폐기 최종단계에서 제공되는 공약의 완성이 아니라, 북한의 핵 폐기와 미국과 한국 등에 의한 대북한 안전보장을 긴밀하게 연결시키며 한반도에 평화체제를 상호주의적으로 구축하는 행동들에 관한 청사진으로서의 의미와 내용을 갖는 것이 바람직하다. 북한의 대량살상무기 개발 유혹을 근원적으로 해소하는 것이 한반도 평화체제의 핵심적 목표라면 평화협정은 그 목표를 위해 관련 4개국이 취해야 할 행동과 방법에 대한 가급적 구체적인 합의를 담는 것이 옳다.

이 때 평화협정 협상 시작 이전과 이후의 6자회담은 두 가지 사명을 갖는다. 첫째는 북한의 핵무기비확산체제(NPT)복귀시점과 그 조건에 대한 합의를 도출해내는 일이다. 그 합의는 제네바합의에서 핵동결의 대상이었던 북한의 핵시설들에 대한 제한적인 국제원자력기구의 사찰을 북한이 수용하고 또 스스로 진행해온 것으로 공언한 핵무기관련활동 들을 현 수준에서 동결할 것을 “공약”하는 대신 미국은 북한에 대한 경제제재조치들을 해제하고 연락사무소 수준의 북미외교관계 개선, 그리고 미국의 대북한 무력불사용에 대한 미국정부의 문서화된 공약을 제공하도록 한다. 아울러 남북한과 미국 및 중국이 “북한의 핵무기 관련 시설 및 활동의 완전해체와 평화체제 구축을 긴밀히 연결시키는 내용의 평화협정”을 체결하기 위한 협상을 시작할 것을 정한다.

둘째, 6자회담은 그 후에도 해체하지 아니하고, 한반도 평화협정을 4자회담의 진행과 연계하여 한반도 평화체제와 긴밀한 상호의존성을 갖는 동아시아 안전보장 문제들을 논의하는 포럼으로 전환하는 일이다. 구체적으로는 ‘동북아비핵지대화’(Northeast Asian Nuclear Weapons-Free Zone)를 한반도 비핵화 일정에 적절하게 조응하여 구축하기 위한 논의를 진행하도록 하는 것이 필요하다고 본다.

이삼성, 우메바야시 히로미치 외, <동북아시아 비핵지대>, 서울: 살림출판사, 2005.

6자회담과 평화협정회담의 관계를 이렇게 설정하면, 북한이 제네바합의 수준의 핵동결과 사찰수용 그리고 이에 덧붙여 핵무기관련 활동의 동결이라는 ‘공약’과 이에 상응하는 미국과 한국의 외교적, 경제적 행동은 6자회담의 합의문에서 정하지만, 북한의 핵무기관련 시설과 활동의 동결에 대한 ‘공약’을 넘어서서 그것을 공개하고 해체하는 과정과 그에 상응해 북한에 대한 주변국가들의 안보위협을 해소하는데 필요한 조치들, 즉 평화체제구축의 방법과 일정은 평화협정에서 논의되고 확정되게 된다.

이 역시 단계적 접근의 개념을 함유하고 있으나, 북한의 핵무기관련 시설의 해체작업을 단계적으로 구분하고 그 해체작업의 최종단계에 평화협정을 제공하는 것과는 다른 것이다. 북한의 핵무기 및 장거리미사일 등 대량살상무기 위협의 해소를 “공약”의 차원을 넘어 “공개하는 것을 포함하여 그 해체를 행동으로 옮기는 문제” 자체를 평화협정의 내용으로 다룬다는 개념이기 때문이다. 이 때의 평화협정은 북한 핵 폐기에 대한 반대급부가 아니라, 북한 핵 폐기를 유도하기 위해 그에 필요한 주요한 상호주의적 군사적, 외교적, 경제적 조치들을 규정하는 ‘한반도 평화과정의 헌장’으로 되는 셈이다.

그렇게 해야만 북한을 대량살상무기개발과 보유의 유혹으로부터 진정으로 이끌어낼 수 있다고 생각하는 근본적인 이유는 북한이 자신의 안보의 최후의 보루처럼 여기고 있는 핵무기와 그 관련 시설들을 ‘공개’하고 해체하는 작업을 시작하고 진행하는 것은 한번 행동에 옮기면 돌이킬 수 없이 노출되어 언제라도 자신의 치명적인 전략적 약점으로 될 수 있는 반면에, 미국이 북한에 대한 안전보장조치로서 제공하는 협정과 그에 따라 진행하는 일정한 외교적 군사적 조치들은 상대방의 위반시에 자동적으로 무효화하고 되돌릴 수 있으며 협정 자체가 자동적으로 그리고 정당하게 폐기될 수 있는 성격을 갖기 때문이다.

1993년의 오슬로협정, 그리고 1994년 10월 이스라엘과 요르단 왕국 사이에 서명된 “요르단-이스라엘 평화협정” 등은 모두 관련 당사국들간의 상호간 안보위협을 해소하는 방법과 절차에 대해 관련된 모든 문제들에 대해 자세한 합의들을 담고 있다. 평화과정을 진행시키는 원칙과 방법들을 정리한 헌장이었다.

통일연구원의 연구보고서가 평화협정을 북핵 해결과정의 최후의 일부로 위치지운데 반하여, 평화과정 헌장으로서의 평화협정은 북핵 해결과정을 한반도 평화체제 구축과정 속에 융합하는 행동과 조치들의 전체상을 4국이 합의/규정하는 문서임을 말한다.

이 경우 보다 구체적으로 한반도 평화협정이 담아내게 될 내용은 다음과 같이 개략해볼 수 있다: 1) 한반도의 비핵화(denuclearization)를 진척시키고 그것을 관철하고 지속하는 엄정한 검증체제를 구축하는 방법과 일정을 정한다; 2) 북미관계 정상화의 일정을 확정한다. 북한에 대한 비핵화 검증체제 적용시기와 강도를  북미관계 정상화의 일정과 적절하게 조응시키되, 가급적 외교관계 정상화 일정을 앞당긴다; 3) 남북한 군축의 논의와 실행장치를 정한다; 4) 서해 5도 등 정전협정에서 해결하지 못한 영토문제를 해소한다; 5) 주한미군의 단계적 철군 일정을 정한다; 6 북한의 미사일기술통제체제(MTCR) 가입 일정을 논의하고 여기에 미국의 미사일방어체제 한반도 도입 중단을 연계한다; 7) 평화체제 구축 진행일정에서 적절한 지점에 북한의 국제인권협약 가입을 권고할 수 있도록 한다.

서해 5도를 둘러싼 서해상 남북간 군사분계선을 정전협정이 해결하지 못한채 한미양국이 일방적인 북방한계선을 설치하여 서해 해상 군사분쟁의 원인으로 남게 된 사실에 대해서는, 리영희, ““북방한계선”은 합법적 군사분계선인가?” <통일시론>, 1999년 여름, 통권 제3호.

물론 이들 내용 전부를 한반도 평화협정이 모두 담아야 하는 것은 아니다. 안건에 따라서는 그 안건과 직접 관계된 당사국들간에 국한된 별도의 의정서 형태로 합의도출을 시도할 수 있다. 위에서 예로 든 오슬로협정 역시 관련 이슈들에 대한 여러 가지 별도의 의정서들로 보완되면서 하나의 전체적인 평화협정을 구성하는 예로 볼 수 있겠다. 한반도 평화협정의 경우에도, 예를 들면 북한의 장거리 미사일 개발 및 수출 문제와 그것을 미국의 미사일방어체제 한반도 편입 제한과 결부시키는 등의 문제들은 남북미 3국간에 또는 북미간의 미사일협상을 통한 의정서 도출로 대체할 수도 있을 것이다. 주한미군의 단계적 철군 일정을 정하는 문제 역시 남북미 3국이 동의하는 별도의 회담 양식으로 별도의 의정서 형식을 취할 수 있다. 또한 북한의 국제인권협약 가입 권고 또는 그 일정의 문제는 한반도 군사안보와 직결되는 안건은 아니므로 다른 형태와 채널의 외교적 노력을 통해 병행할 수 있는 문제이다. 중요한 것은 북한의 대량살상무기문제 해소와 주변국들의 대북한 안보위협의 해소를 상호연결하여 행동에 옮기는 일정에 관한 평화협정 협상이 그러한 통합적인 또는 다중적인 외교적 노력의 한 중심에 있어야 한다는 점이며, 그 협정이 다른 안건들에 대한 토의와 협상을 동시에 이끌어가거나 또는 그것들에 선행하는 외교적 노력으로서의 위상을 갖는다는 점이다.

(4) 한반도 평화통일과정에서 외세 개입 방지장치로서의 평화협정

남북한과 함께, 한반도에 직접적인 안보이익을 주장하면서 유사시 군사개입 잠재력을 가장 강하게 갖고 있는 미국과 중국이 직접당사자로 참여하는 만큼, 한반도 평화협정은 위의 논의주제들과 아울러 한반도 평화체제 구축과정과 평화통일과정에 이들 외세의 군사적 개입을 배제하는 장치를 규정하는 기회로 삼도록 노력해야 한다.

또한 한반도에 비상한 상황이 발생하여 미국과 중국의 한반도 군사개입이 진행될 우려가 있는 상황에서도 유엔 안전보장이사회가 결의한 방식과 절차에 의하지 아니하고는 미국과 중국 모두 한반도에 군사개입을 하지 않도록 하는 규정을 한반도 평화협정은 명시하여 담을 필요가 있다. 평화체제 정착 이후에도 남북한이 각각 미국 및 중국과 맺고 있는 상호방위조약이 존속되는 경우, 양자간 방위조약들보다 유엔 안전보장이사회의 논의와 결정을 우선하도록 하는 규정이 필요할 것이다.

한미상호방위조약의 경우 한반도 유사시 미국의 군사개입은 자동개입이 아니라 미국의 헌법적 절차를 밟도록 되어 있으므로, 유엔의 논의와 결의를 우선하는 규정이 미 의회가 비준할 한반도 평화협정에 담겨지게 되면, 평화협정의 그같은 규정이 한미상호방위조약에 우선할 수 있게 될 것이다.

미국은 자국의 군사행동 여부를 국제기구에 맡기는 것에 커다란 거부감을 갖고 있다. 그러므로 이러한 내용을 담는 것은 무척 어려울 것이다. 불가능에 가까울지도 모른다. 그러나 미국 역시 한반도에서 유사시 원하지 않는 시점에 원하지 않는 방식으로 중국과 무력충돌하는 상황에 처하는 것을 회피하는 것이 국익이라고 판단할 수 있다. 이 점에 관해 창의적인 방안을 모색할 가치가 있어보인다.

(5) 주한미군 철수문제와 상호방위조약을 어떻게 할 것인가

평화협정에서는 북한의 핵무기 폐기가 완성되고 장거리미사일위협이 제거되는 시점과 연계하여 주한미군의 실질적인 철군이 진행되도록 하는 것이 바람직할 것이라고 본다. 이유는 크게 세 가지로 본다. 북한의 핵무기 폐기노력의 진정성을 확보하는데에 미국이 북한에 보여줄 수 있는 가장 가시적인 군사위협 해소의 요건이다.

둘째, 북한 대량살상무기의 대남한 및 대미국 위협이 제거되는 한반도 평화체제 완성 단계에서는 미군의 주둔 정당성 자체가 더욱 약해진다.

셋째, 평화체제 구축 이후에까지 남한에 미군사력이 주둔해 있는 경우, 북한의 유사시 전지 작전권 반환에도 불구하고 사실상 미국이 유사시 판단과 전쟁결정을 주도하는 가운데 미군과 한국군의 전시체제 돌입이 발생하기 쉽다. 이 경우 중국의 한반도 군사개입 가능성은 매우 높아지며, 이후 전개되는 한반도의 군사적 혼란과 그 결과는 최악의 시나리오들을 포함하여 상상을 불허할 수 있다. 이것은 평화체제 정착이후에도 남북한의 어느 한쪽에 외국군사력이 주둔해 있는 상황에서는 얼마든지 벌어질 수 있는 상황이 된다. 이러한 사태를 방지하기 위해 유엔의 논의와 결정에 의하지 아니하고는 외국군사력의 한반도 재개입을 방지하는 규정을 평화협정에 담는 것이 필요함은 위에서 지적한 바와 같다. 그러기 위해서는 평화체제 구축 이후 한반도에서 일단 외국군대의 실질적인 철군이 이루어져야 한다.

물론 남한에 미군이 계속 주둔을 하더라도 평화정착 이후 한반도에서 유사시 미군을 포함하여 어떤 군사행동도 유엔이 결의한 방식과 절차에 의하지 아니하고는 금지한다는 규정을 평화협정에 두는 것은 이론적으로는 가능하다. 그러나 그 시점에서 미군이 남한에 이미 주둔하고 있는 상황에서는 주한미군 역시 한반도 유사시에 직접 위협을 받는 당사자를 자처할 수 있으므로 유엔이 한반도에서 주한미군의 행동을 구속하기 어렵다. 또한 미 대통령이 미군을 분쟁지역에 군대를 파견하는 데에는 헌법상 전쟁 선포권한을 가진 의회의 역할로 인해 중요한 제약이 따른다. 반면에 주한미군이 이미 계속 주둔해있는 상황에서 미군의 한반도 유사시 군사개입은 그렇지 않을 경우에 비해 훨씬 쉬우며 그만큼 자동적이 되기 쉽다. 그런만큼 중국은 중국대로 유사시 주한미군이 주도하는 대북한 군사개입에 신속하게 대응한다는 명분으로 일찍 행동에 나서면서 외세의 군사개입 에스컬레이션의 가능성은 한층 높아진다.

1973년 11월, 당시 닉슨대통령의 거부권행사에 의한 행정부의 반대를 뒤엎고, 미 의회 상하양원에서 3분의 2이상, 특히 상원의 경우 75대 18이라는 압도적인 표차로 “전쟁권한결의안”(War Powers Resolution)이 통과되었다. 이에 따르면, 의회가 전쟁을 선포하지 않은 상태에서 대통령이 미국전투부대를 파견할 경우, 1) 24시간 이내에 하원의장과 상원부의장에게 서면으로 그 비상사태발생지역의 상황, 파견의 법적 근거, 파견규모를 보고해야 한다. 2) 군대파견후 의회가 전쟁을 선포하거나 해당지역에 대한 군대파견을 허가하거나, 또는 해당 군대파견에 의회가 법으로 60일 이상으로 파견허용기간을 연장해주거나, 또는 미국본토가 무력공격을 당해 의회의 소집이 불가능하거나, 이 세가지 중 어느 하나에도 해당하지 않을 경우, 대통령은 파견한 군대를 60일 이내에 철수시켜야 한다. 이 세가지 경우에 해당하지 않아 대통령이 파견부대의 신속한 철수를 추진하는 과정에서 미군의 안전을 보장하기 위하여 필요하다고 대통령이 결정하고 그 사유를 의회에 서면으로 보고하면 기간을 연장할 수 있되, 그 연장기간은 30일을 초과할 수 없다. 또한 의회가 전쟁선포를 하거나 구체적인 법으로 허가하지 않은 상태에서 미군이 해외교전지역에 개입되어 있는 경우 의회가 어느때든지 ‘동의결의’(concurrent resolution)에 의하여 미국군대의 철수를 결정하면 대통령은 위에서 정한 60일 기간 이전이라도 즉시 미군을 철수시켜야 한다(이 부분의 “동의결의에 의한 의회의 미군철수결정 권한”은 합헌성논란에 휘말려왔다는 점은 유의할 필요가 있다). Public Law 93-148, 93rd Congress, H.J.Res.542, November 7, 1973. 이삼성, <현대미국외교와 국제정치>, 서울:한길사, 1993, 161-167쪽.

1973년의 전쟁권한 결의안은 미 대통령의 군사행동을 일정하게 제약하는 요소로 작용하지만 실제 대통령의 해외군사개입여부를 결정하고 제약하여왔다고 말하기 어렵다는 평가가 가능하다. 미행정부는 이 결의안을 전적으로 무시하지 않으면서도 원칙적으로는 대통령의 안보관련 행위를 부당하게 간섭하는 위헌적인 결의안으로 간주하는 태도를 유지해오고 있다. 결의안 통과후 2000년대에 이르기까지 이 결의안을 둘러싼 의회 안팎의 논란과 미국 군사개입의 관계에 대한 검토는, “The War Powers Resolution: After Thirty Years," CRS Report for Congress, Library of Congress, March 11, 2004.

金明基, <한반도평화조약의 체결>, 앞의 책, 149-150쪽 참조.

그럼 상호방위조약들은 어떻게 할 것인가. 방안은 크게 두 가지다. 주한미군의 궁극적인 철군을 전제로 남북한 모두 미국과 중국과의 상호방위조약들을 유지하는 방안과 남북한 모두 조약을 해소하는 방안이다. 이 두 방안 중 어느 쪽을 선택할 것인가, 그리고 그 선택을 평화협정에 명시할 것인가 여부는 평화협정 회담 가운데에서 남북한간 대화를 통해서 결정하는 것이 바람직할 것이다.

또한 주한미군 없이 남북한이 각각 한미동맹과 조중동맹을 유지하기로 결정하더라도, 최철영의 주장과 같이 미래 유사시 한국의 요구가 있을 때에만 미국이 개입할 수 있도록 하는 방향으로 한미상호방위조약의 개정 역시 필요할 것이다.

최철영, 앞의 논문, 46쪽.

7. 맺음말

남북한과 함께 미국과 중국이 함께 당사자로 참여하는 평화협정을 맺기만 하면 한반도 평화체제는 이룩된다고 말할 사람은 없다. 그렇지 않다는 것을 모르고 평화협정 얘기하는 사람은 없을 것이다. 필자 역시 마찬가지다. 그러나 평화협정이 그처럼 힘들고 도달하기 어려운 도전이라면, 힘겨운 만큼 의미가 있고 공허하지 않은 어떤 역할이 있을 수 있다고 생각한다. 북한의 안보관심사, 미국의 안보관심사, 우리의 안보관심사를 포괄적으로 해소하는데 도움이 될만한 한반도 평화과정의 기본문서가 될 수 있도록 평화협정에 대한 우리의 비전을 폭넓게 모색하는 태도는 그래서 필요하다고 생각한다.

그러기 위해서는 평화협정을 북한의 “적절한 행동”에 대해 주는 선물 정도로 생각하는 우리의 그동안의 관성적 사고에 머물러서는 안된다. 북한과 미국을 다같이 “적절한 행동양식”으로 이끌어낼 수 있는 계기로 만들어보는 것은 시도할 가치가 있다고 생각한다. 외교와 협정문서가 단순한 종이에 지나지 않는 것이 아니라 때로는 역사의 뱡향을 결정하는데 결정적인 역할도 할 수 있다는 믿음을 송두리째 버리지 않는다면, 이 협정의 가능한 양태와 잠재적인 역할을 여러 각도에서 모색해보아야 한다고 생각한다. 협정에 올바른 자세로 진지하게 임하는 외교적 노력 그 자체가 이미 평화체제 구축에 불가결한 첫걸음이기 때문이기도 하다.

이런 관점에서 필자는 한반도 평화협정을 남북한 뿐 아니라 미국과 중국이 같이 당사자로 참여하는 개념을 제시하고자 했으며, 그 협정의 실질적인 내용과 역할 또한 폭넓은 것으로 구상해보았다. 또 구체적으로 북한 핵문제 해결과 미국과 한국의 대북한 군사위협의 문제를 연결해 해결하기 위해서 평화협정을 북한 핵 폐기의 최종단계에 조응시키는 단계적 접근을 피하고, ‘평화과정의 헌장’으로서의 평화협정 개념을 모색해보았다. 이 두 개념들은 “북한 핵 폐기”의 시작과 끝을 둘로 구분하는 것은 결국 마찬가지지만, 그 내용에 중요한 차이가 있다. 일반적인 단계적 접근에서는 시작 단계에서 북한 핵억지력의 공개와 함께 일정한 해체작업이 진행되는 것을 말한다. 종결단계는 곧 그 핵무기에 관련된 모든 시설과 물질의 폐기를 완료하는 것이 된다. 이 종결단계의 내용은 필자가 말하는 핵 폐기 최종단계와 동일하다. 다른 점은 핵 폐기 과정의 시작을 제네바합의 수준의 핵동결 대상시설들에 대한 국제원자력기구의 일반사찰 재개를 통해 “핵무기 폐기의 신뢰구축” 단계로 설정한다는 점이다. 이 개념에서는 미국의 대북한 군사위협에 대한 대응이라고 북한이 공언하고 있는 ‘핵 억지력’의 공개에서 완전해체에 이르기까지의 전 과정을 평화협정 자체의 내용으로 규정하는 것이 된다.

이것만이 평화협정이 가야 할 유일한 길이라고 할 수는 없다. 다만 우리가 평화협정을 통해 평화체제를 구축하기 위해 북한과의 협상에 임할 때, 그러한 수준의 폭과 유연성을 우리외교가 담을 수 있어야 하고, 미국 역시 그러한 준비를 갖출 수 있도록 노력할 필요가 있다고 생각하는 것이다.

평화협정이라는 것은 더 이상 서로를 적으로 규정하지 않는다는 공약이며 이를 증명하기 위한 행동의 일정을 문서화하는 것이다. 그렇다면 평화협정은 북한의 핵 억지력의 해체라는 행동이 시작에서 완성 단계에 이르기까지 진지하게 진행되기 위한 선행조건이다. 그 과정의 마지막에 주어지는 선물이라면, 그 때 평화협정은 북한에게 어떤 내용을 가진 것이 되겠는가. 북한의 입장에서는 그 점을 공허한 것으로 생각할 수 있다.

물론 평화협정의 체결은 상당한 기일이 필요하므로, 협정체결 이전에 북한이 보유하고 있다고 주장하는 ‘핵 억지력’의 공개와 해체를 포함하여 북한의 핵 폐기 작업이 조속하게 진행되는 것이 바람직한 것이라고 주장할 수 있다. 그러나 북한이 ‘핵 억지력’을 선언하고 확대하도록 미국은 몇 년을 허송세월해왔다. 그래서 이제 불가피하게 외교적 협상을 통해 북한이 기꺼이 진정한 핵 억지력 해소에 나설 수 있도록 이끌어내기 위해서는 다소 시일이 걸리더라도 북한의 진정한 협력을 확보해낼 수 있는 방식과 내용의 평화협정을 만들어내는 것이 필요하다. 이러한 외교적 자세로 임하지 않고는 북한의 ‘핵억지력’ 해소에 실질적인 진전을 가져오지 못한 채 평화회담을 지루한 또 하나의 외교적 분쟁무대 또는 결국 실패로 끝날 수 있는 또 다른 시리즈의 강압외교와 협상의 널뛰기 무대로 만들면서 허송세월할 수 있기 때문이다.

평화협정은 북한에 대해 국제법적인 구속력을, 그리고 미국에 대해서는 미 의회 상원의 비준을 거치게 되는 것이므로 국제법적이고 국내법적인 구속력을 갖는다. 북한이 미국으로부터 군사적 안전보장을 받아내기 위해 평화협정에 집착하는 것은 그런 효과를 중시할 수밖에 없기 때문이기도 하다. 물론 평화협정을 포함한 모든 국제규범은 언제라도 강대국들의 필요에 따라 권력정치에 유린될 수 있다. 그럼에도 불구하고 동아시아에서 미중 사이에 일정한 세력균형이 형성되어 있는 오늘날의 조건에서 남북한과 미중이 함께 참여하여 합의해내는 한반도 평화협정은 일정하게 힘의 균형에 의하여 뒷받침되는 국제규범으로서의 구속력을 갖게 될 것으로 희망할 수 있다. 그런 만큼 그 평화협정이 한반도 평화체제구축과 평화통일에 가장 이상적으로 기여할 수 있는 형식과 내용을 갖추도록 설계하고 관철해내는 외교적 비전과 노력은 소중한 의미와 실효성을 가질 수 있다고 믿는다.