평화․통일연구소 _ 2차 한반도 평화체제 토론회

한반도 평화협정 체결

전망과 과제

○일 시 : 2007년 5월 9일(수) 오후 2시～6시

○장 소 : 기독교회관 구관 강당(2층)

○주 최 : 평화․통일연구소, 평화와통일을여는사람들

한반도 평화협정 체결 전망과 과제

토론회 순서

사  회   강 정 구 (평화․통일연구소장, 동국대 교수)

○ 인사말	홍 근 수 (평화․통일연구소 이사장,

평화와통일을여는사람들 상임대표)

○ 축  사	신 언 상 (통일부 차관)

○ 발  제 (오후 2시 20분～2시 50분)	이 삼 성 (한림대 교수)

‘한반도 평화체제 구축에서 평화조약(평화협정)의 역할과 숙제’

○ 토  론 (오후 2시 50분～4시 10분)

고 영 대 (평화∙통일연구소 상임연구위원)

백 승 주 (국방연구원 국방현안팀장)

심 상 정 (민주노동당 국회의원)

전 성 훈 (통일연구원 선임연구위원)

정 태 욱 (아주대 교수)

○ 청중토론 및 정리발언

○ 인사말

가슴이 설레는 한반도 평화정세의 변화

홍 근 수 (평화․통일연구소 이사장,

평화와통일을여는사람들 상임대표)

먼저 평화통일연구소에서 주최하는 2차 한반도 평화체제 토론회에 참석해 주신 내외빈 여러분께 감사의 인사를 드립니다.

2․13합의 이후 한반도 평화정세는 새로운 전기를 맞이하고 있습니다.

2․13합의 초기이행조치가 이른바 BDA 문제로 난관에 부딪혀 있지만, 저는 BDA 문제는 결국 해결될 것으로 봅니다. 이에 따라 2․13합의도 이행될 것이라고 확신합니다. 그렇게 되면 한반도에서 북-미간의 적대적 관계를 청산하고 평화체제를 구축하는 문제가 본격적인 궤도에 오르게 될 것입니다.

지금까지 민과 관의 노력으로 남북관계는 많은 발전을 해 왔습니다. 일부에서 지금의 남북관계의 발전을 시기하고 훼방 놓기 위해 반통일적, 반민족적 행위를 서슴지 않고 있으나 그들도 발전된 남북관계를 쉽게 되돌릴 순 없을 것입니다.

그러나 지금까지 남북관계의 발전에는 본질적인 한계가 있었습니다. 그것은 한반도의 정세를 규정하는 한 축인 북미관계가 여전히 적대적으로 대립해 왔기 때문입니다. 그러한 점에서 북-미간의 정상적인 관계수립을 목표로 한 2․13합의와 그 이행은 한반도 정세의 본질적인 변화를 예고하고 있습니다. 분단 60년이 넘은 오늘에 이르러서야 공고했던 한반도 냉전체제가 본격적으로 허물어지지 시작하는 것입니다.

실로 이는 고희가 넘은 저에게도 가슴 설레는 변화입니다.

여러분! 한국, 북한, 중국, 미국의 4개국 정상이 한반도 평화협정에 서명하며 악수하는 장면을 상상해 보십시오.

한편 저는 한반도 평화체제가 강대국, 특히 미국의 이해에 의해 왜곡되는 것을 원치 않습니다. 한반도 평화체제는 우리 민족의 이익에 부합되어야 하며, 통일을 지향하여야 합니다.

앞으로 전개될 한반도의 새로운 평화정세는 우리 진보적인 시민사회진영에게 많은 과제를 던져주고 있습니다.

오늘의 이 토론회는 바로 한반도의 새로운 정세를 주동적으로 맞이하기 위해 진보적인 시민사회진영에게 던지는 평화통일연구소의 고민과 노력입니다.

오늘의 이 토론회가 우리 민족의 이익을 실현하는 한반도 평화체제 구축에 큰 밑거름이 되기를 기대합니다.

다시 한 번 각계각층에서 참석하신 여러분들께 감사를 드립니다.

○발제문

한반도 평화체제 구축에서

평화조약(평화협정)의 역할과 숙제

이 삼 성

(한림대학교 정치외교학과)

I. 평화조약에 관한 사유의 출발선

II. 전후 미국이 관련된 평화조약들의 형태

III. 2.13합의와 그 배경

1. 2007년 2.13합의

2. 2005년 9.19공동성명에서 2.13합의까지

IV. 2.13합의와 한반도 평화조약의 위치 설정

1. 2.13합의의 취지에 따른 평화조약의 위상과 두 가지 연계방식

2. 평화협정의 역할과 위치에 대한 국내 논의의 문제점

V. 평화협정인가, 평화조약인가

VI. 당사국 문제

VII. 북한의 비핵화와 대북한 안전보장의 균형

1. 평화조약에 반영해야 할 핵심적 분야

2. 북한의 비핵화와 대북 안전보장의 문제

VIII. 한반도비핵화와 동북아비핵지대 지향의 규범

1. 동북아 핵군비경쟁 구조: 동북아 비핵지대 근거마련의 절실성

2. 동북아비핵지대화에의 규범을 전제하는 한반도비핵화

IX. 한반도 유사시 미국과 중국의 무력개입 차단 문제

1. 반세기만에 반복된 한반도 역사의 비극

2. 한반도 평화조약에서 외세 무력 개입 가능성을 통제하는 문제

X. 고농축우라늄 핵프로그램 문제

XI. 평화조약체제와 한미동맹/주한미군 문제

XII. 한반도 평화체제와 동북아질서

I. 평화조약에 관한 사유의 출발선

한반도의 평화체제를 구축하는 과정에서 평화조약(평화협정)의 의미와 역할을 어떻게 설정할 것인가. 그리고 그 안에 어떤 내용을 담을 것인가. 이런 질문에서 이 글은 출발하고 있다.

북한 핵문제의 근본적 해결은 평화체제의 구축과 떼어 논할 수 없으며, 평화체제의 구축에는 관련 당사국들이 다 함께 실천의 의무를 지는 청사진 또는 이른바 로드맵을 공유하는 수단으로서 평화조약이 중요한 역할을 할 수 있다고 믿는다.

평화체제란 무엇인가. 남북한이 서로에 대해 최악의 시나리오를 가상하고 가급적 최대한의 무력을 준비하는 것을 최선의 안보정책으로 삼는 것에서 남북한이 다 같이 일정한 일련의 구체적인 원칙과 규범, 규칙을 준수할 것을 약속하고 이를 이행함으로써 ‘위협과 공포의 균형’이 아닌 공동안보(common security)의 질서로 나아가는 것을 말한다. 그 질서의 창조에는 우리 한반도의 경우 그 운명에 지난 수십 년간 함께 깊이 개입해있었던 미국과 중국과 같은 외세들의 행동과 정책 역시 그 규범의 틀에 동참시키는 과정을 필수적 요소로 한다고 필자는 믿어왔다. 그래서 한반도의 공동안보의 질서, 즉 한반도 평화체제는 남북한의 관계양식의 변화인 동시에 미국과 중국 같이 남북한과 전쟁으로 그리고 군사동맹으로 연결된 영향력의 실체들의 행동양식을 변화시키는 과정을 포함한다.

그를 위해 우리가 합의하여 공유할 수 있는 일련의 원칙, 규범, 규칙을 만들어내는 것이 곧 평화조약이다. 역사상 모든 평화조약은 추상적이지 않다. 관련된 당사국들의 첨예한 안보와 생존 및 사활적 이해관계가 충돌하는 가운데 공통의 원칙과 규칙을 찾아내는 일은 몇몇 추상적인 개념들을 나열하고 모든 당사자들이 별 반대할 것이 없는 좋은 말들로, 그러나 구체적으로 해야 하는 행동에 대해서는 내용이 없는 그런 문서를 써내는 일과는 다르다. 전쟁이 끝난 후의 전후처리용이든, 갈등을 극복하는 새 질서를 창조하기 위한 것이든, 평화조약은 당사자들이 각자 구체적으로 이행해야 하는 행동의 일정과 규칙을 담았으며 대체로 많은 구체적 내용들을 담고 있다.

이 글의 의도는 한반도 평화조약이 담아야 할 내용들에 대한 구체적인 문안을 작성하려는 것은 아니다. 일부 그러한 시도들이 있었다. 나름대로 의미 있는 시도들이다. 어떤 형태와 내용이든 우리 시민사회와 학계가 정부에 앞서 한반도 평화체제 구성에 평화조약의 역할을 주목하고 고민하는 증거들이다. 다만, 한반도 평화체제 구축에서 평화조약이 담당해야 할 근본적인 역할이 무엇인가에 대한 더 충실한 고민들이 필요해 보인다.

2003년 박명림 교수가 발표한 사실상의 남북평화협정안의 경우처럼, 당사자를 어떤 범위로 할 것인가와 같은 초보적인 개념에서부터 남북당사자주의라는 그릇된 전제를 끌어들인 가운데, 「남북기본합의서」 문안들의 틀에서 크게 벗어나지 않은 추상적인 원칙들을 재배열하는 수준에서 머물 때, 평화조약의 역할과 의미에 대한 우리의 인식은 오히려 크게 제한되고 왜곡될 수 있다. 아울러 남북당사자주의를 “자주”(自主)의 명분으로 내세우면서도 명확하게 정의되지도 통제되지도 않는 ‘강대국 보장’의 개념을 한반도 평화협정에 이끌어 들임으로서 국제관계적 개념에서나 현실적인 제도적 결과에서나 어쩌면 가장 비자주적인 결과를 초래할 수 있는 중요한 오류를 담고 말았다.

박명림, 「남북평화협정과 한반도 평화」, 한국인권재단 엮음, 『한반도 평화는 가능한가: 한반도 안보질서의 전환과 평화체제의 모색』, 아르케, 2004, 217-259쪽. 이런 평화협정 논의에 대한 필자의 비판은, 졸고, 「미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도 평화협정’ 체제 전환이 유일한 대안인 또 하나의 이유」, 『현대북한연구』(경남대 북한대학원), 7권 2호 (2004년 가을); 졸고, 한반도 평화협정: 북한 핵문제 근본해결로서의 평화협정의 틀과 윤곽」, 평화통일연구소 주최 학술세미나, 2005년 10월 7일.

또한 2007년 4월 평화재단이 마련하여 윤영환 변호사가 대표 발제한 한반도평화협정안은 당사자문제에서는 한 걸음 진전된 방향을 선택한 것으로 보인다. 반면에 평화협정을 여전히 북한 핵문제가 사실상 다 해결된 뒤에 체결가능한 일종의 요식행위 수준의 문서로 이해하는 데에서 크게 벗어나 있지 않은 것이었다. 그 결과 별다른 알맹이가 없어 보이는 추상적인 문안들의 재배치라는 수준에서 머물게 된 것으로 생각된다.

윤영환, “한반도 평화협정(안),” 평화재단 제8차 전문가 포럼, 배재대학교 학술지원센터, 2007년 4월 18일. 이 제안에 대한 필자의 비판적 논평은 평화체제 구축과 평화조약의 기능적 관계를 다루는 부분에서 후술한다.

어떻든 이것이 현재까지 우리 지식인 사회가 평화협정에 대해 갖고 있는 사유 틀의 범위이며 그 표현이다. 한반도의 여전한 긴장과 미국의 대한정책의 실존하는 결정력, 그리고 남북한관계의 현실이 평화조약에 대한 우리의 사유범위를 제한하고, 그 문제에 대한 포괄적인 발상의 전환을 한계 짓는 이념적 스펙트럼 양상의 배경을 이루고 있기 때문이다.

이 글에서 필자의 논의 수준 역시 추상적 차원에서 머물고 있는 부분이 많으며 보다 구체화된 논의를 발전시켜야 할 많은 숙제를 담고 있다. 다만 구체적인 답에 대한 추구를 자극하고 추동하는 문제의식을 제기하는 차원에서 다소 추상적인 한계들에도 불구하고 의미 있는 질문들을 던지는 것은 필요하다고 생각하고 있다. 그 구체적인 답안들을 우리는 함께 찾아나서야 할 것이다. 필자가 이 글의 논의를 통해서 강조하고 싶은 것은 한반도 평화조약을 사유함에 있어서「남북기본합의서」의 틀 안팎에서 맴도는 문제의식에 머물러서는 안 되겠다는 점이다. 평화조약을 통해 한반도의 운명에 개입해 있는 당사자들이 무엇을 해야 할 것인가에 대해 여러 가지 측면에서 더 고민하고 새로운 차원의 문제의식도 개발하는 노력이 따라야 한다는 점이다.

협정안을 작성하는 데 있어 기술적인 차원의 작업은 외교통상부, 통일부, 국방부 등 우리 정부의 관련부서들이 충분히 갖고 있다. 이미 그런 작업들을 하고 있는 것으로 알고 있다. 필자가 이 글에서 평화조약에 대해 하고자 하는 얘기는 우리가 이 조약을 통해 추구할 원칙과 규범들이 어떤 것이어야 하고 그것을 위해 우리가 고민해야 할 근본적인 질문들이 무엇인가 하는 것이다.

평화조약이 평화체제의 로드맵이나 청사진으로 자리매김될 경우 그것이 포함해야 하고 또 할 수 있는 모든 문제들을 다루는 것을 이 글이 의도한 것은 아니다. 그것은 필자의 전공의 범위와 능력을 많이 넘어선다. 특히 군비통제의 수준과 방식에 대한 원칙적 규범들과 가능한 일정에 대한 논의는 깊이 있게 다루지 않았는데, 분야별로 더 체계적으로 다룰 수 있는 정부와 시민단체 및 학계 안팎의 전문가들이 담당해줄 것으로 믿는다. 다만 이 글에서 던지고 논의하는 질문들과 문제제기들과 종적 횡적으로 연결된 것들이므로 이에 비추어 그 분야별 문제들이 어떻게 접근되고 사고되어야 하는지에 대한 방향설정에 새로운 각도에서 긍정적인 영향을 줄 수 있다면 이 글의 제한적 사명은 충족된다고 믿고 싶다.

II. 전후 미국이 관련된 평화조약들의 형태

전후 미국이 개입하여 만들어낸 평화조약들은 크게 세 가지로 나눌 수 있다고 본다. 미국이 전쟁에서 승리한 후 전후처리(post-war arrangement)의 일환으로 평화조약을 체결하는 경우가 그 첫째 유형이다. 미국을 중심으로 한 연합국(Allied Powers)이 일본과 체결하여 48개국이 1951년 9월 8일에 서명한 「일본과의 평화조약」(The Treaty of Peace with Japan)이 그것이다. 1952년 4월 28일 발효된 이 조약은 일반적으로 「샌프란시스코조약」으로 불린다. 대만은 1952년 일본과 별도로「평화조약」을 맺었는데, 이는 기본적으로 샌프란시스코조약의 내용을 재확인하는 것이었다.

이 조약은 제1장 제1조에서 일본과 연합국 각자 사이의 전쟁이 이 조약이 발효되는 순간부터 종료된다고 선언하고, 연합국은 (패전국인) 일본 국민이 일본과 그 영해에 대해 완전한 주권을 가짐을 인정한다고 밝히면서 시작한다. 그러나 승전국으로서의 미국을 중심한 연합국과 패전국 일본 사이에 맺어진 조약답게 제2장의 “영토”(Territory)란에서는 일본이 한국의 독립을 인정할 것을 포함하여, 대만과 대만 서쪽의 군도인 팽호(澎湖)열도(Pescadores)에 대한 모든 권리, 쿠릴 열도와 1905년 9월 5일 포츠머스조약(Treaty of Portsmouth)의 결과로 일본이 확보했던 사할린과 그 인근 섬들에 대한 권리, 또 난사군도(Spratly Islands)와 파라셀 군도(Paracel Islands) 등 과거 일본이 군국주의 제국으로서 무력으로 확보한 해외 영토들에 대한 권리를 일본이 포기(renounce)할 것 등을 규정하는 내용들이 맨 앞에 들어서 있다. 또한 일본을 보편적인 국제법적 규범 속에 확고히 위치시키기 위한 목적으로 유엔헌장(UN Charter)과 보편적 인권선언(Universal Declaration of Human Rights) 등을 광범하게 인용하고 있다. 말하자면 승전국이 패전국의 위상을 구속하는 항구적인 법적 규범을 부과하는 법적 문서로서의 평화조약이다.

두 번째는 미국이 어떤 지역의 전쟁에 개입한 후 군사정치적 목적 달성에 실패하고 물러나면서 맺은 조약이다. 1973년 1월 17일 미국이 북베트남(Democratic Republic of Vietnam), 남베트남(Republic of Vietnam), 그리고 남베트남의 잠정혁명정부(Provisional Revolutionary Government of the Republic of South Vietnam)와 체결하여 서명하고 발효된 「파리평화협정」(Paris Peace Accords)이 그것이다. 미국은 남베트남정권을 무력으로 뒷받침하여 지탱하던 상황을 더 이상 견딜 수 없었다. 북베트남의 궁극적인 승리를 받아들여야 했다. 다만 인도차이나로부터의 명예로운 철수가 필요했다. 파리평화협정에 임한 미국의 목적은 그런 것이었지만, 베트남민족으로서는 민족자결권을 확보하는 역사적 문서이기도 했다.

이 협정의 핵심은 제2장 제5조의 “미국은 남베트남으로부터 이 협정의 서명후 60일 이내에 완전 철수(total withdrawal)한다”는 규정이었다. 이에 따라 미군의 철수는 실제 1973년 3월 29일에 완료되게 된다. 북베트남이 궁극적으로 우월한 위치에서 그리고 미국은 현실에서 이미 패배한 전쟁의 전후처리용으로 맺은 협정답게, 이 협정의 제1장 제1조는“1954년 베트남에 관한 제네바협정이 인정한 베트남의 독립, 주권, 통일성(unity), 그리고 영토적 존엄성을 미국과 모든 다른 나라들은 존중한다”는 내용으로 시작하였다. 미국으로서는 불리한 위치에서 이미 진행된 패배의 명예로운 수습용이었던 만큼 ‘조약’의 위상을 부여하지 않았으며, 행정협정의 차원에 머무는 것이었다.

세 번째 형태는 승리든 패배든 사실상 이미 결정된 어떤 전쟁의 뒤처리용이 아니라 전쟁에 관여했던 나라들이 오랫동안 지속된 군사적 긴장과 갈등을 해소함으로써 다 같이 보다 항구적인 평화적 질서를 구축하기 위해 합의하는 협정이나 조약이다. 미국이 분쟁의 직접적인 당사자인 경우로서 그러한 새로운 평화체제 구축을 위해 평화협정을 맺은 경우는 없다. 다만 미국이 분쟁의 당사자가 아니지만 미국이 외교적/현실적으로 깊은 이해관계와 영향력을 가진 제3의 국가들이 분쟁하는 지역에서 미국이 중재역할을 하고 동시에 협정에는 ‘증인’으로서 서명하는 경우다.

1993년 8월 20일 노르웨이 오슬로에서 합의되고 이어 1993년 9월 13일 미국 워싱턴 D.C.에서 서명된 「오슬로협정」(Oslo Accords: 공식명칭은 Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements)에는 팔레스타인 해방기구의 마무드 압바스와 이스라엘의 시몬 페레스가 서명 당사자가 되고, 미국의 워렌 크리스토퍼 국무장관과 러시아의 안드레이 코지레프가 증인(witness)으로 참여하였다. 1994년 10월 26일 요르단과 이스라엘 사이에 체결된 「요르단 하세미트 왕국과 이스라엘 간 평화조약」(Treaty of Peace Between The Hashemite Kingdom of Jordan And The State of Israel)은 요르단 수당 압둘 살람 마잘리와 이스라엘 수상 이스작 라빈이 서명했고, 미국은 분쟁 당사자가 아니었던 만큼 클린턴대통령이 “증인”으로서 서명했다.

만일 한반도에서 평화조약이 성립한다면 그것은 또 다른, 즉 네 번째의 새로운 유형이 될 것이다. 첫째, 승전이냐 패전이냐의 여부를 떠나 전쟁의 당사자였던 미국이 단순히 전쟁의 전후처리를 하기 위한 조약이 아닐 것이기 때문이다. 그 조약은 미국에게는 북한의 비핵화라는 중대한 안보적 이익을 관철하기 위한 수단이 된다. 또 북한에게는 핵무기를 포기하는 대신 과거 전쟁의 당사자였으며 현재와 미래에도 북한의 군사적 경제적 안전과 안정 여부를 결정하는 위치에 있는 미국으로부터 안전보장을 확보하는 국제법적 근거를 마련하는 의미가 있다. 새로운 질서를 만들어내기 위한 호혜적 협정이 되는 것이다.

둘째, 위의 세 번째 유형인 오슬로협정이나 요르단-이스라엘 평화조약의 경우와 달리 미국은 한국전쟁의 당사자이며, 또한 현재 한반도에서 자신의 중대한 안보관심사를 달성하고자 하는 직접 당사자다. 그런 만큼 단순한 증인으로서 참여하는 것이 아니라, 분쟁의 직접 당사자로서 참여할 수밖에 없다.

III. 2.13합의와 그 배경

1. 2007년 2.13합의

북경에서 제5차 6자회담이 시작된 것은 2007년 2월 8일이었다. 닷새만인 2월 13일 도출된 합의문은 제1항에서부터 2005년 가을에 성립한 9.19공동성명(Joint Statement of 19 September 2005)의 이행을 위한 초기단계의 행동을 논의했음을 밝히는 것으로부터 시작하고 있다. 한반도의 비핵화(denuclearization)를 평화적인 방식으로 달성하는 것이 6자 모두의 공동의 목표임과 또한 9.19공동성명의 약속들을 재확인했다. 이를 위해 6자는 “행동 대 행동”의 원칙(principle of "action for action")에 따라 단계적인 방식으로 9.19공동성명을 이행하기 위한 조치들을 취하기로 합의했음을 밝혔다.

이른바 “초기단계”(initial phase)에서 6자가 병렬적으로(in parallel) 취하기로 합의한 행동들, 이른바 ‘초기행동들’(initial actions)은 다음 다섯 가지였다. 첫째, 북한은 재처리시설을 포함한 영변의 핵시설들을, 궁극적으로 폐기하는 것을 목표로(for the purpose of eventual abandonment), 폐쇄하고 봉인한다. 또 북한은 국제원자력기구(IAEA) 요원들을 다시 초빙하여 국제원자력기구와 북한 사이에 합의된 모든 필요한 감시 및 검증작업을 수행하도록 한다.

둘째, 북한은 사용 후 연료봉에서 추출된 플루토늄을 포함하여 공동성명에 따라 폐기될 모든 핵프로그램의 목록을 다른 5개국과 논의한다.

셋째, 북한과 미국은 두 나라 사이의 현안들(pending bilateral issues)을 해결하고 완전한 외교관계(full diplomatic relations)로 나가기 위한 양자회담(bilateral talks)을 시작한다. 미국은 북한에 대한 테러지원국 규정(designation of the DPRK as a state-sponsor of terrorism)을 제거하는 과정을 시작하고, 또한 적성국무역법(Trading with the Enemy Act)의 북한 적용을 중지시키는 과정을 진전(advance)시킨다.

넷째, 북한과 일본은 불행한 과거(unfortunate past)와 주요한 관심 문제들의 해결을 기초로 평양선언(Pyongyang Declaration)에 따라 관계정상화를 위한 조치들을 목표로 양자회담을 시작한다.

다섯째, 2005년 9월 19일의 공동성명 1항과 3항을 상기하면서, 6자는 북한에 대한 경제, 에너지, 및 인도적 지원에 합의하였다. 이에 관련해, 6자는 초기단계(initial phase)에서 북한에 비상에너지지원을 제공할 것을 합의했다. 중유 5만 톤에 해당하는 비상 에너지 지원의 초기 수송이 향후 60일 이내에 시작될 것이다.

참가국들은 이상의 초기조치들을 60일 이내에 이행하기로 하였다. 이어 3조에서 6자는 초기조치들의 완전한 이행을 위해 5개 분야의 실무그룹(working groups)을 구성하기로 했다. (1) 한반도 비핵화; (2) 북미관계 정상화; (3) 북일관계 정상화; (4) 경제 및 에너지 협력; (5) 동북아 평화/안보체제가 그것이다. 각 실무그룹은 9.19공동성명의 구체적 이행을 위한 계획을 협의하고 수립한다. 각각의 실무그룹의 진전은 다른 그룹들의 진전 여부에 영향 받지 않도록 하되, 이들 실무그룹에서 만들어진 계획은 상호 조율된 방식으로 전체적인 차원에서 이행한다고 이 합의문은 밝히고 있다. 참가국들은 이 실무그룹을 합의문 작성 후 30일 이내에 구성한다고 하였다.

이어 이 합의문은 4조에서 “다음 단계”를 정의하였다. 그것은 “북한의 모든 핵프로그램에 대한 완전한 신고와 흑연감속로 및 재처리시설을 포함하는 모든 현존하는 핵시설의 불능화(disablement)”로 규정되었다. 초기조치 기간과 이 “다음 단계” 기간 중에 최초 선적분인 중유 5만톤 상당의 지원을 포함한 중유 100만톤 상당의 경제, 에너지 및 인도적 지원을 제공한다고 하였다.

여기까지가 북한 핵문제 해결에 직결된 행동 대 행동의 이행 일정에 관한 합의다. 이어 5조에서는 초기조치가 이행 되는대로 6자는 9.19공동성명의 이행을 확인하고 동북아 안보협력 증진 방안을 모색하기 위한 장관급 회담을 신속하게 개최한다고 하였다. 6조에서는 참가국들이 상호신뢰를 증진시키기 위한 긍정적인 조치를 취하고 동북아에서의 지속적인 평화와 안정을 증진시키기 위한 공동노력을 재확인하면서, “직접 관련 당사국들은 적절한 별도의 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제를 위한 협상을 갖는다”는 9.19공동성명의 언급을 다시 확인하고 있다. 끝으로 7조에서 참가국들은 실무그룹의 보고를 받은 후 다음 단계 행동을 협의하기 위해 207년 3월 19일 제6차 6자회담을 개최하기로 합의했다.

이 2.13 합의를 보면 이 문서가 2005년의 9.19공동성명의 재확인을 핵심으로 하고 있음을 알 수 있다. 그럼 먼저 9.19공동성명의 내용을 다시 확인해보자. 「제4차 6자회담 공동성명」(Joint Statement of the Fourth Round of the Six-Party Talks; Beijing, September 19, 205)이라는 제목의 이 문서는 6개 항의 내용으로 구성되어 있었다.

(1) 참가국들은 6자회담의 목적이 한반도의 검증 가능한 비핵화를 평화적인 방식으로 이룩하는 것임을 만장일치로 재확인했다.

북한은 모든 핵무기와 기존의 핵프로그램들을 폐기할 것(abandoning all nuclear weapons and existing nuclear programs)과, 빠른 시일 안에 핵무기확산금지조약과 국제원자력기구 안전협정(Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons and IAEA safeguards)에 복귀할 것을 약속했다.

미국은 한반도에 어떤 핵무기도 갖고 있지 않으며, 북한을 핵무기 또는 재래식 무기로 공격하거나 침공할 의도가 없음을 확인했다.

한국은 한국 영토 안에 어떤 핵무기도 갖고 있지 않음을 확인하는 동시에, 1992년의 한반도 비핵화공동선언(1992 Joint Declaration of the Denuclearization of the Korean Peninsula)에 따라 핵무기를 접수하거나 배치하지 않는다는 약속(commitment not to receive or deploy)을 재확인했다.

(2) 참가국들은 그들 간의 관계에서 유엔헌장(Charter of the United Nations)의 목적 및 원칙과 국제관계의 공인된 규범(recognized norms of international relations)을 준수하기로 하였다.

북한과 미국은 서로의 주권을 존중하며 평화적으로 공존하고 각자의 양자 정책에 따른 관계를 정상화하기 위한 조치를 취하기로 했다.

북한과 일본은 불행한 과거와 중요한 현안들의 해결에 기초하여 평양선언에 따라 관계를 정상화하기 위한 조치들을 취하기로 하였다.

(3) 참가국들은 에너지, 무역 및 투자 분야에서 쌍무적 및 다자적인 경제협력을 촉진하기로 하였다.

중국, 일본, 한국, 러시아 및 미국은 북한에 에너지 원조를 제공할 의사를 밝혔다.

한국은 북한에 2백만 킬로와트의 전력을 공급하는 것에 관한 2005년 7월 12일의 제안을 재확인했다.

(4) 참가국들은 동북아시아에서 지속적인 평화와 안정을 위한 공동노력을 약속했다.

직접 관련된 당사국들은 적절한 별도의 포럼에서 한반도의 영구적인 평화체제를 협상할 것이다(The directly related parties will negotiate a permanent peace regime on the Korean Peninsula at an appropriate separate forum).

6자는 동북아시아에서 안보협력(security cooperation)을 촉진하기 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의했다.

(5) 참가국들은 앞서 언급한 합의를 “약속 대 약속, 행동 대 행동”의 원칙(principle of "commitment for commitment, action for action)에 따라 단계적인 방식으로(in a phased manner) 이행하기 위한 상호 조율된 조치들(coordinated steps)을 취하기로 합의했다.

(6) 참가국들은 2005년 11월 초 협의를 거쳐 결정된 날짜에 제5차 6자 회담을 북경에서 열기로 합의했다.

9.19공동성명과 2.13합의를 관통하는 큰 원칙은 다음 세 가지로 요약해 볼 수 있다.

첫째, 미국을 포함한 다른 나라들이 북한의 주권을 존중하면서 북한 핵문제를 평화적으로 해결한다는 것이다.

둘째, 북한 핵문제를 해결함에 있어서, “행동 대 행동”의 원칙을 되풀이 확인하였다. 북한 핵문제의 해결을 북한의 대외관계 정상화를 포함한 대북한 안전보장과 경제 및 에너지 지원의 문제를 연결시켜 동시적으로 진행하게 하였다. 부시행정부의 애당초 원칙이었던 북한의 핵폐기가 먼저 이루어지는 것을 전제로 한 대화와 보상이라는 정책을 벗어난 것이다.

셋째, 북한 핵문제의 궁극적 해결을 위해 한반도의 항구적인 평화체제 모색을 위한 적절한 별도의 포럼을 구성한다는 것이다.

이러한 원칙들은 9.19공동성명에서 명문화되어 2.13합의에서 구체화되었다. 2.13합의가 그 원칙들을 구체화한 양태는 무엇보다도 다음과 같은 점으로 요약할 수 있다. 즉, 초기조치와 다음 단계를 구분하고 각 단계에서 북한과 미국이 서로 합의 가능한 수준에서 상호대응적인 행동들을 보다 구체적으로 명시했다. 이 중에서 초기조치는 일종의 북미간 상호신뢰구축 단계로 이해할 수 있다. 그 결과, 북한의 핵프로그램의 이른바 “불능화”를 실제 집행하는 단계는 “다음 단계”로 정의되고 있다.

“초기단계”에서는 북한의 핵문제 관련 의무는 영변 핵시설을 폐쇄하고 봉인하는 것, 국제원자력기구 사찰단의 입국과 그들에 의한 핵시설 감시작업의 재개를 허용하는 것, 그리고 북한이 자신의 핵프로그램들의 목록을 다른 나라들에게 제시하는 것이다. 이 초기 단계에서 미국이 북한에 대해 취해야 하는 신뢰구축 조치는 북한과의 양자회담을 열어 국교정상화를 위한 조치들을 시작하는 것이다. 테러지원국 지정해제와 적성국교역법의 북한에 대한 적용 중지 등을 위해 미국정부가 노력하는 것 등이 그 내용으로서 명시되어 있다.

따라서 북한이 영변의 핵시설을 폐쇄하고 봉인하며 현존하는 핵프로그램들의 목록을 참가국들과 협의하는 수준을 넘어서, 북한의 모든 핵프로그램을 실질적으로 “신고”하고 그것들의 “불능화”를 진행시키는 것은 다음 단계의 의무사항으로 넘겨져 있다.

마찬가지로 미국과 일본이 북한에 대해 외교관계를 정상화하고 구체적인 대북한 군사적 안전보장을 제공하는 조치들 또한 다음 단계의 일로 미루어진 셈이다. 북한의 핵 불능화와 미국 및 일본의 대북한 외교 경제 관계 정상화를 통한 안전보장 제공 문제는 다 같이 초기조치라는 신뢰구축 단계의 이행을 거친 다음 단계의 일로 설정되어 있는 것이다.

어떻든 그 핵심은 북한이 주장해온 행동 대 행동의 병렬적 진행이라는 원칙에 따라, 미국이 북한의 선핵폐기 후 대화라는 원칙을 포기한 대신, 북한은 궁극적인 핵폐기를 받아들인 것이다.

2. 2005년 9.19공동성명에서 2.13합의까지

2.13합의는 이른바 행동 대 행동이라는 상호주의 원칙에 바탕한 것이다. 이 합의는 부시행정부의 애당초 대북한 정책의 기조와 근본적으로 다른 원칙을 반영한다. 그렇지만, 그러한 합의는 이미 2005년의 9.19공동성명에서 도달한 바 있었다. 약 1년 반의 우회 끝에 다시 원점으로 돌아온 것이다. 부시행정부는 왜 다시 원점으로 돌아오게 되었는가.

한마디로 요약한다면, 신보수주의적 일방주의의 과잉이 초래한 역설적 결과라고 할 수 있다. 부시행정부는 이른바 ‘악의 축들’에 의한 대량살상무기 확산의 문제를 외교적인 대화와 협상이 아니라 군사/경제적 제재를 통한 압박전략으로 해결하고자 했다. 특히 9.11 이후 전 세계적으로 형성된, 러시아와 중국까지도 기꺼이 동참하는 것처럼 보였던 전 지구적 대테러 전선을 통해 북한과 이란 등을 압박하여 그들의 일방적인 항복을 받아낼 수 있을 것으로 기대했다. 아프가니스탄 전쟁 이후 미국의 일방주의는 유럽을 포함한 전 세계의 동의와 순응을 확보한 것처럼 보였다. 탈레반의 저항은 군사적으로 관리 가능한 것으로 보였다.

부시행정부가 강행한 이라크전쟁은 미국의 신보수주의적 일방주의의 절정으로 간주된다. 이 전쟁은 2003년 여름 미국의 신속한 승리로 끝났고, 그 해 12월 사담 후세인의 생포로 이어졌다. 더욱이 2003년 말 리비아의 행동은 부시행정부의 그러한 전략에 힘을 실어주었다.

2003년 12월 19일 리비아의 무아말 카다피대통령은 1998년부터 본격적으로 시작한 핵무기프로그램을 포함한 모든 대량살상무기 개발계획을 해체한다고 발표했다. 이것은 미국이 이라크 소도시의 한 지하토굴에서 사담 후세인을 생포한지 불과 닷새가 지난 시점이었다. 카다피는 1980년대 이후 핵무기를 포함한 대량살상무기 능력을 추구했다. 그 노력은 1990년대에 더 본격화했다. 1998년에는 1980년대에 이미 구입해 두었던 우라늄전환시설(modular uranium conversion facility)을 조립하였고, 1999년 말 또는 2000년 초에는 두 개의 새로운 대규모 분광계(分光計: mass spectrometer)를 획득했다. 2000년 9월에는 두개의 최신식 설계의 L-2 원심분리기(centrifuge)를 확보하고 이어 1만개의 원심분리기를 주문했으며, 그해 12월 주문된 물량의 일부가 도착하기 시작했다. 리비아는 또한 우라늄육(六)플루오르화물 실린더(cylinders of uranium hexafluoride) 여러 개와 우라늄합성물질(uranium compounds) 16킬로그램을 2001년과 2002년에 각각 확보했다. 2001년 말과 2002년 초에는 파키스탄의 A.Q. Khan이 핵분열 무기(a fission weapon)의 설계도와 원심분리기를 이용한 우라늄농축계획을 리비아에 제공했다.

Bruce W. Jentleson and Christopher A. Whytock, "Who 'Won' Libya?: The Force-Diplomacy Debate and Its Implications for Theory and Policy," International Security, Vol.30, No.3 (Winter 2005/06), pp.57, 61, 67-68.

그러던 리비아가 2003년 12월의 발표에서, 화학무기와 핵무기 프로그램 전체를 제거하겠다고 하였다. 모든 핵 활동의 국제원자력기구에의 신고, 500킬로그램 탑재 가능한 300킬로미터 사정거리 이상의 탄도미사일의 제거, NPT 준수를 보장하기 위한 국제사찰의 수용, 모든 화학무기 제거와 「화학무기협정」(Chemical Weapons Convention) 가입을 약속하고, 이 조치들을 검증하기 위한 즉각적인 사찰과 감시를 허용한다고 발표한 것이다. 곧 이어서 리비아는 2004년 1월 6일 「화학무기협정」에 대한 가입동의서를 제출함으로서 그 30일 후 이 협정의 159번째 가입국이 되었다. 같은 해 1월 14일에는 「포괄적핵실험금지조약」(Comprehensive Test Ban Treaty: CTBT)을 비준했다. 또 3월 10일에는 국제원자력기구의 사찰권한을 확대한 「NPT 추가의정서」에도 서명했다. 이후 사찰, 해체, 및 군축 작업이 순조롭게 진행되었다.

Jentleson and Whytock, 2005/06, p.67.

부시행정부의 핵심 인물들은 당시 세계를 놀라게 했던 리비아의 행동변화를 미국이 전개한 대테러전쟁이라는 군사적 행위의 결과물로 보고 그렇게 주장했다. 이러한 인식은 당시 클린턴행정부가 북한과의 대화에 기초해 성립시킨 제네바합의를 폐기하고 대북 협상을 배제하는 강압외교를 통해 북한의 일방적 양보를 요구하고 나아가 북한의 체제변화(regime change)를 공공연하게 내세우는 대북정책을 부시행정부가 장기간 지속한 중요한 배경이었다고 생각된다. 당시 딕 체니 부통령은 리비아의 양보가 “미국이 이라크와 아프가니스탄에서 한 일의 위대한 부산물 중의 하나”라고 인식했다. 그는 “우리가 사담 후세인을 사로잡은 지 닷새 만에 무아마르 카다피가 나서서 모든 핵물질을 미국에 넘기겠다고 발표했다”고 강조했다. 부시대통령도 “리비아는 위협이었다. 그러나 이제 리비아는 무기프로그램을 평화적으로 해체하고 있다. 리비아는 미국과 다른 나라들이 (예방전쟁과 선제공격을 천명한 부시의) 독트린을 실행할 것이라는 점을 이해한 것이다”라고 말했다.

Jentleson and Whytock, 2005/06, p.48.

이러한 부시행정부 최고 지도자들의 인식은 리비아의 정책전환의 원인을 자신들의 전쟁과 무력위협에서 찾는 것이지만, 이에 대해서는 클린턴행정부 말기에 본격화하고 부시행정부에서도 지속한 막후의 외교적 교섭이 결정적인 원인이었다는 반론이 제기되어 왔다. 이 논란을 떠나 미국의 대통령과 부통령이 다 같이 전쟁불사의 위협이라는 강압외교(coercive diplomacy)가 효과를 본 것이라는 인식을 갖고 있었다는 것 자체가 이들이 이끄는 행정부가 북한에 대해서도 견지했던 압박 중심의 정책을 이해하게 만들어주는 중요한 측면이다.

부시행정부 안에서도 일부 인사들은 미국이 이라크전쟁을 통해 후세인을 생포한 것이 리비아의 정책변화를 이끌어낸 주요 원인이 아니라는 점을 인정한다. 미 국무부 부장관 리처드 아미티지(Deputy Secretary of State Richard Armitage)는 “후세인 생포는 리비아의 양보와 아무런 관련이 없다”고 말했다. 클린턴행정부에서 국무부 차관보로서 1999-2000년 기간에 미국과 리비아의 비밀회담을 이끌었던 마틴 인디크(Martin Indyk)도 “리비아의 군축은 이라크전쟁을 필요로 하지 않았다”고 주장했다. Jentleson and Whytock, 2005/06, p.48. 젠틀슨과 와이탁이 리비아에 대한 미국 정책의 1단계 및 2단계에서의 오랜 실패와 3단계에서의 성공의 경험에서 이끌어낸 여섯 가지 결론에는 강압과 외교 사이의 보다 적절한 보완성이라는 개념과 함께, 상대국의 체제변화(regime change)를 추구하는 것은 그 나라의 대량살상무기 관련 정책변화를 이끌어내는 데 역효과를 낼 뿐이라는 것 등이 포함되어 있다. 그런 점에서 북한 등을 ‘악의 축’으로 규정한 것은 북핵문제해결을 어렵게 만든 한 원인이었다고 보았다. Jentleson and Whytock, 2005/06, pp.81-83.

부시행정부가 북미간 양자대화를 상징하는 1994년 제네바합의와 함께 일체의 양자대화를 원칙적으로 거부하면서 2003년 이후 대안으로 제시한 6자회담은 그 출발은 북한에 대한 일종의 대테러동맹의 다자적 압박 수단으로서였다. 그것은 다자주의가 아니라 미국의 일방주의가 클린턴행정부의 대북한외교의 결과인 제네바합의를 부정하고 북한과의 대화를 거부하기 위한 외교적 명분, 그러니까 변형된 일방주의의 표현이었다.

그러나 6자회담은 점차로 미국의 도구로서가 아니라 동북아의 다른 나라들, 특히 중국과 한국에게 미국을 북한과의 외교적 접촉으로 이끌어 들이는 통로로 변하기 시작했다. 크게 두 가지 이유 때문이었다. 첫째, 미국이 북한과의 제네바합의를 일방적으로 폐기선언한 명분이었던 북한의 고농축우라늄을 이용한 비밀 핵무기프로그램의 존재에 대해 미국은 중국과 러시아를 비롯한 동북아의 다른 나라들을 설득하는데 사실상 실패했다.

Joseph Kahn and Susan Chira, "Chinese Official Challenges U.S. Stance on North Korea," The New York Times, June 9, 2004; 졸고.「미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도 평화협정’ 체제 전환이 유일한 대안인 또 하나의 이유」, 2004, 16-17쪽.

둘째, 이라크전쟁에서 전쟁 자체의 수행과 사담 후세인의 생포에 이르기까지는 그런대로 미국의 계획대로 사태가 전개되는 것처럼 보였다. 그러나 이후 이라크는 더 깊은 수렁에 빠지기 시작했다. 이 전쟁은 그 시작에서부터 세계의 동의를 확보하는데 실패했었지만, 전후 이라크는 제2의 베트남이 되어갔다. 이라크전쟁에서 신속한 승리를 바탕으로 전 지구적 대테러 동맹을 북한 같은 다른 불량국가들에 대한 압박으로 연결시키려던 부시행정부의 세계전략은 암초에 걸렸다. 그 사이 미국이 대화를 거부하였던 북한은 핵무기비확산조약(NPT)을 탈퇴하고 핵무기보유선언을 했다. 동북아시아에서는 중국의 적극적인 외교적 개입과 한국 외교의 저항에 부딪쳤다. 더욱이 이라크의 수렁에 발목이 잡힌 미국의 신보수주의적 일방주의는 북한에 대해 9.11 직후와 같은 대테러 동맹의 동원을 통한 효과적인 군사 경제적 압박의 전선을 펼치는데 한계가 있었다.

이라크의 상황은 미국에게 더 이상 전지구적인 대테러 동맹의 지도자로서의 역할을 허용하지 않았다. 그것이 미국의 대북한 외교가 이데올로기적 성격을 강하게 띤 신보수주의적 일방주의에서 실용주의로 전환하기 시작한 배경이었다.

그 결과가 2005년 가을의 9.19공동성명이었다. 그 시점에서 미국의 대북한 외교전략은 필립 젤리코의 표현대로라면 양면 전략(two tracks diplomacy)이었지만, 그것은 당시 미국의 대북한 전략의 이중성, 또는 부시행정부 내부의 일방주의 세력과 실용주의파 간의 어정쩡한 균형을 반영하는 것이었다. 콘돌리자 라이스 국무장관과 크리스토퍼 힐 국무차관보 등 국무부가 주도하는 가운데 제4차 6자회담이 포괄적인 외교적 행동의 틀인 공동성명을 만들어내었다면, 다른 한편에서 부시행정부는 마카오의 BDA(Banco Delta Asia) 등을 통한 북한의 돈세탁 문제를 수단으로 북한과의 실질적인 대화를 거부하는 행동이 공존했다.

Philip Zelikow, "The Plan That Moved Pyongyang," The Washington Post, February 20, 2007.

2007년 2월 미국은 1년 반 전의 합의를 재확인하고 그것을 다소 구체화하는 수준의 새로운 외교적 합의로 되돌아온다. 9.19공동성명을 사실상 부정하고 있던 기간에 부시행정부가 맞닥뜨린 두 가지의 사태 때문이었다. 하나는 이라크의 수렁이 더욱 깊어져가면서 미국내 여론이 더욱 부시행정부에서 멀어져 간 것이었다. 다른 하나는 북한의 핵무기실험이 가져온 충격이었다. 구체적으로 북한과 관련해서는 효과적인 외교도 적절한 행동의 전략도 보여주지 못한 가운데 북한은 실질적으로 핵무기를 보유하기에 이르렀다는 사실은 부시행정부의 일방주의 외교노선을 어리석고 위험한 것으로 보이게 만들었다.

2007년 5월 2일 현재, 2003년 이라크전쟁 이후 미군 사망자 수는 미 국방부가 확인한 것으로 3,355명에 달하고, 부상자 수는 24,314명에 이른다. 영국군 사망자 수는 147명이었다(http://icasualities.org).

흔히 ‘벼랑 끝 전략’(brinkmanship strategy)을 북한만의 전매특허로 거론한다. 하지만 미국의 대북 정책은 “네가 할 테면 해보라. 어디 갈 데까지 가보자”하는 마찬가지의 벼랑 끝 전략이었고, 그 결과는 불행한 것이었다. 다만 차이는 북한의 그것이 체제 생사의 갈림길에서 사활적 선택이었다면, 미국에게 벼랑 끝 자세는 강자의 위치에서 느긋하게 동원할 수 있는 옵션의 하나였다는 점이다.

2006년 11월 초 미 의회 중간선거에서 민주당의 양원(兩院) 장악은 부시행정부 외교의 실패를 정치적으로 확인해주었다. 2006년 11월 중간선거에서의 공화당의 참패와 의회 다수당 위치의 상실은 부시행정부의 외교 전반을 지배하였던 신보수주의 노선의 과잉이 부시행정부에 가져다준 외교적 실패와 딜레마의 정치적 결과였다. 부시행정부의 전쟁의 기획자이자 행동대장 격이었던 국방장관 도널드 럼스펠드가 중간 선거가 끝난 지 얼마 후 퇴진했다. 그 후임으로 국방부 수장이 된 로버트 게이츠(Robert Gates)는 럼스펠드가 주도하고 또 수렁으로 치달은 이라크 전략을 검토하는 「이라크 연구그룹」(Iraq Study Group)의 멤버로서 이라크에서 전쟁의 수행과 외교 전략에 근본적인 변화를 권고한 보고서 작성에 참여한 인물이었다. 그는 일찍부터 이라크에서 미국이 지고 있음을 인정한 인물이었다. 이른바 ‘확산방지구상’(Proliferation Security Initiative: PSI)의 구상을 주도한 인물이자 유엔에서 미국의 강경외교를 대변하던 존 볼턴도 특히 민주당으로 세력균형이 변화한 미 의회의 비판에 직면하여 2006년 12월 초 퇴진했다. 부시행정부의 신보수주의 노선을 주도한 인물들이 퇴진하고 딕 체니 부통령의 대외정책 영향력도 손발을 잃기 시작했다. 이와 함께 미국외교는 콘돌리자 라이스의 국무부 중심으로 옮겨가기 시작했다. 2007년 초 부시대통령의 외교노선의 변화는 뚜렷해보였으며, 미국의 보수파들은 부시의 변화에 당혹해 했다.

The Associated Press, "Key Members of New Iraq Team," The Washington Post, April 21, 2007; Anne Gearan, "New Iraq Team Brings a Fresh Look to War," The Washington Post, April 21, 2007.

Stephen Kaufman and Judy Aita, "President Bush Accepts Resignation of U.N. Envoy Bolton," Washington File, 4 December 2006.

특히 럼스펠드는 딕 체니 부통령과 함께 부시행정부 안에서 북한과 이란을 대화상대로 삼는 것은 “나쁜 행동에 보상해주는 꼴”(reward bad behavior)이라고 반대한 주역들이었으며, 중동에서의 평화과정을 위해 쓸데없는 정치적 노력을 하지 말 것을 또한 주장한 인물들로 지목된다. 럼스펠드가 국방장관을 그만둔 것과 동시에 국방부가 외교정책결정에서 뒤로 물러남에 따라 외교가 쉬워졌다고 부시행정부 현직 관리들이 말했다. Karen DeYoung and Glenn Kessler, "Policy Successes or U-Turns: Views Differ on Bush Moves on Iran, N. Korea, Mideast," The Washington Post, March 11, 2007.

Peter Baker, "Bush Shows New Willingness to Reverse Course," The Washington Post, March 4, 2007.

이것은 마치 1980년대 초 마찬가지로 신보수주의자들이 장악했던 레이건행정부의 신냉전주의 외교가 겪게 된 운명과 지극히 닮았다. 소련과 제3세계에 대해 전개한 레이건행정부의 신냉전정책과 신보수주의 외교는 과잉했다. 그 과잉의 표현이 1986년에 폭로된 이란-콘트라스캔들이었다. 레이건대통령 최측근들과 CIA 국장 윌리엄 케이시 등 그 주역들은 1987년에 들어서면서 의회 청문회에 서게 된다. 그들은 정치적으로 몰락했다. 그 공백을 조지 슐츠 국무장관 등 상대적인 대소 협상파 인물들이 레이건행정부의 대외정책의 조타수를 맡았다. 그 결과 미국외교는 1985년에 서기장에 취임한 고르바초프가 이끄는 소련의 신사고 외교에 조응하기 시작했다. 1987년 중거리핵폐기협정의 합의가 그 결과였고, 그것은 곧 냉전 해체의 서막이었다.

북한이 핵실험을 하기 전인 2006년 5월, 라이스가 이끄는 미 국무부는 2005년의 9.19공동성명의 취지를 되살리려는 노력을 다시 기울였다. 라이스국무장관의 보좌관으로 일하는 필립 젤리코가 작성한 두 건의보고서에 압축되어 있던 것으로 알려진다. 북한 핵문제는 그것 자체만으로 접근하는 것은 한계가 있으며, 한반도에서의 53년간에 걸친 전쟁 상태를 종결하는 것으로 문제해결을 시도할 필요가 있다는 인식에 기초한 것이라고 보도되었다. 그런 맥락에서 한반도에서 “평화조약”(peace treaty)이 검토되고 있으며, 그 조약 당사자로는 정전협정 당사자들인 중국, 북한, 미국과 함께 남한을 지목했다. 러시아와 일본은 배제한다는 것을 분명히 했다. 「뉴욕타임스」는 이것을 “북한에 대한 폭넓은 새 접근”(a broad new approach to dealing with North Korea"라고 명명하였는데, 그 핵심적인 내용을 “북한의 핵무기프로그램을 해체하는 과정이 진행중인 것과 동시에 평화조약에 대한 협상을 시작하는 것”을 포함하는 것이라고 보도했다.

David E. Sanger, "U.S. Said to Weigh a New Approach on North Korea," The New York Times, May 18, 2006.

이러한 국무부 주도의 건의는 부시행정부 안에서 열띤 논쟁을 유발했다. 그러나 이 행정부 내부의 논쟁의 결과는 불투명했으며, 적어도 2006년 가을까지 미국외교에 실질적인 변화는 없었다. 이라크의 수렁이 깊어지는 가운데, 2006년 10월 9일 북한의 핵무기실험은 부시행정부의 대북한 정책의 총체적 실패로 규정되는 분위기였다. 이러한 정황은 「뉴욕타임스」의 칼럼니스트 니콜라스 크리스토프가 북한과 대화를 추진했던 클린턴정부와 북한을 대화 상대로 인정하지 않은 부시행정부의 ‘북핵 성적표’를 비교하면서, “북한이 얻은 플루토늄이 성적표”라며 “클린턴 시절 북한이 확보한 (플루토늄) 양은 전무하나, 부시가 들어선 뒤 확보한 양은 8기의 핵무기를 만들기에 충분하다”고 비판한 데에서 잘 드러난다. 이것은 2006년 말 중간선거에서 공화당의 참패와 분명 무관하지 않았다.

구본권, “북 플루토늄은 모두 부시 시절 만들어져: 불거지는 부시 책임론, 미국 언론/정치권, ‘북한 무시가 핵개발 내몰아,” 「한겨레」, 2006.10.12.

2005년 2월 북한의 핵무기 보유선언에서 구체화되기 시작한 부시행정부의 대북 강경 노선의 역효과는 부시행정부의 전략수정을 촉진하면서 2005년 9.19공동성명이 가능했다. 그러나 부시행정부의 실질적인 정책전환에는 그 충격만으로는 부족했다. 2006년 10월의 북한 핵무기실험이 갈수록 심각해져간 이라크문제와 함께 대외정책과 관련한 미국의 국내정치적 지형 변화를 초래했다. 그것이 2007년 2.13합의로 귀결되는 사태전개의 촉매제가 되었다.

IV. 2.13합의와 한반도 평화조약의 위치 설정

1. 2.13합의의 취지에 따른 평화조약의 위상과 두 가지 연계방식

그간의 역사적 맥락에 비추어 한반도 평화조약은 한반도 평화체제 구축에서 어떤 의미와 기능을 부여받을 수 있는가. 이에 대한 답을 얻기 위해서는 우선 2.13합의의 문맥에서 평화조약은 북한 핵문제 해결과 나아가 한반도 평화체제 구축에서 어떤 위치에 있는가를 살펴보는 데에서 출발하는 것이 필요하다.

결론적으로 말하면, 2.13합의의 틀에 비추어 평화조약의 위치는 두 가지 다른 방식으로 설정될 수 있을 것이다.

(1) 북미관계정상화와 평화조약을 분리하는 방식: 이것은 ‘초기단계’와 ‘다음 단계’에 걸쳐 이루어지는 북미간 외교관계 정상화의 과정과 별개의 협상문제로 평화조약을 생각하는 방법이다. 이 방안은 평화협정은 협상을 통해 합의에 도달하여 실행에 옮기기까지는 오랜 시간이 걸릴 장기적 문제이므로, 그와 별개로 북미 외교관계 정상화를 북핵 불능화와 연계하여 더 신속하게 진행할 수 있다는 판단에 기초한 것일 수 있다.

그러나 이 방안은 몇 가지 문제에 부딪친다. 첫째, 북미 외교관계의 완전한 정상화는 정전협정체제의 평화조약체제로의 전환과 맞물린 사안이라는 점이다. 둘째, 정전협정의 평화조약체제로의 법적/제도적 전환이 이루어지지 않은 상태에서도 북미관계에 일정한 정상화는 가능할 수 있다. 그러나 어떤 의미에서 그러한 불완전한 관계정상화를 전제로 북한이 핵불능화를 실행하도록 실질적으로 이끌어낼 조건이 될 것인가 의문이라는 점이다.

(2) 평화조약을 북미관계 정상화를 포함한 대북 안전보장의 제도화의 문제로 생각하는 방안: 평화조약 타결이 단기간에 이루어지기 어려운 과제라면 북한 대량살상무기 또는 그 계획의 진정한 포기를 이끌어내는 일은 그 못지않게 어려운 과제이다. 또 북한 핵문제의 해결이 미국에 만족스럽지 못한 상태에서 미국 역시 북한과의 진정한 관계정상화와 대북한 안전보장 제공은 어려울 수밖에 없다. 그렇다면, 평화조약, 북한 핵문제 해결, 그리고 북미관계 정상화문제는 상호 뗄 수 없이 긴밀하게 연결되어 있다. 평화조약은 그러한 관점에서는 지속가능한 북미관계 정상화의 조건이며 대북한 안전보장을 국제사회가 제공하는 하나의 제도적 장치로서 간주하는 것이 필요하다.

평화조약을 정상적 북미관계의 제도화라는 차원에서 보는 경우에도 두 가지 다른 방식이 있을 수 있겠다. 하나는 북한 핵시설의 불능화와 미시적으로 연결시켜 북미관계 정상화의 일정을 명시하는 방법이다. 다른 하나는 북한 핵시설 불능화의 진전과 북미관계 정상화를 비교적 느슨하게 연계시키는 방안이다. 이 경우에는 북미관계 정상화를 북한 핵시설의 불능화의 실질적 진전에 맞추어 현실에서 진행시키되, 평화협정의 협상을 별도로 진행시키면서 협정의 내용을 통해 북미관계 정상화에 지속가능성을 부여할 수 있는 제도적 틀을 갖추도록 하는 방법이다. 이 경우 북미관계의 정상화라는 현실의 외교적 작업은 그것대로 북한 불능화 수준에 적절히 맞추어 진행하되, 평화조약의 협상은 다소간에 그것과 시차가 있더라도 북한의 국제사회와의 정상적 관계를 지속가능하게 하는 제도적 틀을 완성하는 데 의의를 두는 방식으로 진행할 수 있다. 이 경우 북미관계 정상화는 평화조약의 협상과정과 별도로 진행되지만, 그 실질적인 내용에 있어서는 평화조약을 통해 지속가능한 북미관계 정상화가 완성되는 것이 될 것이다.

후자의 경우의 단점은 평화조약 체결이 시간적으로 늦어져서 평화체제를 현실에서 견인하는 촉매로서의 기능이 약화될 수 있다는 점이다. 그러나 지속가능한 한반도 비핵화와 북미관계 정상화를 위해서 보다 포괄적인 평화체제 구축의 제도적 틀로서 평화조약의 기능에 내실을 기할 수 있다는 것은 그 장점이 될 수 있다.

이상의 방식들은 (1)과 (2)의 경우 모두 북한 핵의 불능화와 북미관계정상화 및 평화조약 체결이 병렬적으로, 즉 행동 대 행동의 방식으로 동시적으로 진행되는 것을 말한다. 2.13합의 자체가 그러한 해석을 뒷받침하고 있다. 다시 말해서, 평화조약은 북한의 핵불능화를 핵심적인 것으로 포함하게 될 평화체제가 이루어지고 난 연후에 그 결과로서 사유될 수 있는 것이 아니라, 북한의 진정한 핵불능화를 이끌어내고 그것을 제도적으로 뒷받침하는 조치들을 명시하는 것으로서의 기능과 의미를 갖는 것으로 사유되어야 함을 말한다.

2. 평화협정의 역할과 위치에 대한 국내 논의의 문제점

2.13합의 이후에도 국내에서 이루어지고 있는 한반도 평화협정 관련 논의들은 여전히 평화협정을 북한 핵불능화가 사실상 완료된 시점에서나 성립할 수 있는 문서로 상정하고 있음을 알 수 있다. 평화재단이 주관하여 작성한 이른바 ‘한반도 평화협정(안)’이라는 논문은 한반도 평화협정의 4가지 방식을 거론하면서 그것들을 평화협정 수단론과 평화협정 결과론으로 분류하였다. 이 논문의 작성자들은 그 네 가지 중에서 최선으로 선택한 제1안이 평화협정 수단론을 취한 것으로 설명한다. 그러나 기실은 그 방안 역시 평화협정 결과론에 불과함을 알 수 있다. “남북미중 4국 당사자가 2.13합의에 따른 핵불능화 조치가 완료되는 시점에 종전선언을 포함하는 포괄적 평화협정을 체결, 부속협정으로 남북, 북미간의 관계를 별도 규율”한다는 설명이 그것이다. 즉 북한이 핵을 폐기하는 것이 완료되어 이를 검증한 다음에야 평화협정을 체결할 수 있다는 입장이다. 평화협정은 북한 핵폐기로 인한 평화체제의 결과로 주어질 수 있다는 논리에 다름아니다.

윤영환, 2007, 6쪽.

평화재단이 제시한 ‘한반도 평화협정안’의 분문에서도 그러한 원칙이 반영되어 있음을 알 수 있다. 즉, “미 합중국과 조선민주주의인민공화국간의 부속협정서”라는 제목 하의 제5조(국교정상화 등)에서 먼저 “미국은 조선민주주의인민공화국이 이 협정 체결 전에 6자 회담 참가국간에 합의된 비핵화 조치를 완료하였음을 확인한다”고 하고 있고, 이어서 “미국과 조선민주주의인민공화국은 각자의 정책에 따라 조속한 시일 내에 국교정상화를 위한 조치를 취하기로 한다”고 규정하고 있다. 이것은 북한이 핵불능화의 조치를 완료하고 난 시점에서 비로소 북미간 국교정상화를 위한 조치를 취하는 것으로 하는 것을 뜻한다. 평화협정을 북한의 핵불능화를 포함한 실질적인 평화체제 구축의 결과로서, 특히 북미간 국교정상화를 그에 대한 대가 내지는 선물로서 제공한다는 개념에 바탕한 것이다.

윤영환, 15쪽.

이것은 같은 협정안이 제시한 ‘한반도 기본협정’에서도 북한이 비핵화 조치를 완료하는 시점에서야 나머지 당사국들이 “조선민주주의인민공화국의 핵포기 절차 진행에 상응하여 6자회담에서 합의된 에너지, 경제지원을 신속하게 제공”한다고 함으로써, 마찬가지의 인식을 재확인하고 있다.

윤영환, 9쪽.

조성렬의 논문 역시 “한반도 평화체제의 구축을 위해서는 남북한의 군사적 긴장을 완화한 뒤에 평화협정 체결로 나아가는 것이 ‘정상적 경로’이다”라고 말한다. 여기서 그가 말하는 남북한의 군사적 긴장완화라는 것은 “정치적/군사적 신뢰구축과 운용적/구조적 군비통제(군축) 등을 추진하는 것으로 정의한다. 따라서 그에게 있어 한반도에서의 평화체제 구축의 정상적 경로는 군축을 포함하는 평화체제의 틀이 상당부분 진행된 뒤에 평화협정이 체결되는 것을 말하고 있다. 다만 그는 ”남북한이 처한 특수한 정치상황으로 볼 때, 무조건 정상적인 경로만이 최선이라고 단언할 수는 없다“고 말하고, “기회가 닿는다면 평화선언을 발표하거나 평화협정을 체결한 뒤에, 점진적 군사적 긴장완화로 나아가는 ‘예외적 경로’도 생각해볼 수 있다”고 말하고 있다. 어떻든 국내의 논의에서 주된 흐름은 대체로 평화협정을 상당한 수준의 평화체제 구축의 결과로서 상정하는 경향을 강하게 보이고 있는 것이 사실인 것이다.

조성렬, 「한반도 평화체제 구축과 한미동맹 재조정」, 『한반도 평화체제 구축을 위한 대토론회』, 국회의원 최재천의원실, 국회 헌정기념관 대강당, 2007년 3월 22일, 자료집 19쪽.

국내 학계에서 이루어져온 학술적인 논의들도 대체로 같은 경향을 보인다. 한 예로 전재성은 향후 평화체제에 관한 논의에서 한국이 유의해야 할 사항을 다음과 같이 지적했다. 첫째, 향후 평화체제 수립을 추진함에 있어 북한이 제기할지도 모르는 “선 평화체제 수립, 후 북핵 해결”의 구도에 말려들어가지 않는 것이 중요하다. 둘째, 평화체제는 북핵폐기의 실질적 진전을 선행조건으로 논의될 수 있을 뿐 아니라, 주변국들의 합의를 필요로 하는 것이기 때문에 북한의 개방과 점진적 체제개혁이 이루어지는 것을 전제로 해야 한다.

전재성, 「한반도 평화체제」, 하영선 편, 『북핵위기와 한반도 평화』, 서울: EAI(동아시아연구원), 2006, 204-206쪽.

그런데 전재성은 같은 논문에서 한국정부가 유의할 셋째 요건으로 “북한이 정권안보위협을 느끼지 않는 상태에서 개혁개방과 북핵포기를 추진할 수 있는 다자적 환경을 마련해주는 것이 필요하다”고 지적하고, 이를 위해서는 한국은 “북한에 대해 안보불안감을 느끼는 주된 적대 대상인 미국으로부터의 위협을 완화시키는 노력”을 주문한다. 이런 맥락의 연장에서 전재성은 “북한이 평화와 체제 생존을 위해 진지한 자세로 평화체제의 틀 속에서 북핵 포기의 노력을 기울이고 체제변화를 추구하도록” 한국이 노력해야 한다고 말한다. 또한 “미국이 북핵 문제를 북한의 생존문제로 인식하여 평화체제의 틀 속에서 함께 논의할 자세를 갖추도록 설득해야 할 것”도 함께 주문했다.

한편으로는 평화체제의 틀 안에서 북한이 핵을 포기하고 체제변화를 추구할 수 있도록 해야 한다고 주문하면서, 다른 한편에서는 북핵 포기 이전의 평화체제 형성 또는 그 논의까지도 사실상 비판하는 것 사이에는 분명 논리적 모순이 있지 않은가?

V. 평화협정인가, 평화조약인가

평화협정을 북미관계정상화와 북한의 핵무기프로그램의 진정한 불능화를 포함한 한반도 비핵화를 목표로 하는 것이라면, 평화협정은 그 참가국들 모두에게 법적 제도적으로 보다 구속력있는 장치가 되도록 하는 것이 필요하다. 그렇다면 한반도 평화협정은 미국의 관점에서 ‘협정’(agreement)인가, ‘조약’(treaty)인가를 선택해야 한다.

우리가 일반적으로 ‘협정’이라고 할 때, 그것을 넓은 의미로 쓰는 경우엔 조약까지도 포함한다. 인터넷 무료 백과사전인 위키피디아(Wikipedia)에서는 국제협정(international agreements), 의정서(protocols), 협약(covenants), 그리고 그 외에도 exchanges of letters, exchanges of notes 등이 조약(treaties)과 같은 동의어로 쓰이고 있다고 정의하고 있다. 어떤 용어를 선택하든 국제법상 이들 모든 국제협정은 동등하게 조약(treaties)에 해당하며 똑같은 규범력을 갖는 것으로 해석하고 있다.

국제법 및 국제관계에서 의정서(protocol)는 이전에 성립한 조약이나 국제협정을 보완하기 위해 만들어진 조약이나 국제협정을 이를 때 쓰여지는 용어이다. 예를 들면, 교토의정서(Kyoto Protocol)는 그 이전에 온실가스 배출 제한을 위한 기본틀을 확립하기 위해 성립된 ‘기후변화에 관한 유엔기본협약’(United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC)을 보완하기 위해 나중에 합의된 구체적인 규정들로 합의된 것을 말한다(http://en.wikipedia.org/wiki/treaty).

반면에 위키피디아가 덧붙이고 있듯이, 미국 헌법 안에서는 상원에서 3분의 2의 동의를 얻어야 하는 조약은 정확하게 ‘조약’(treaty)이라고 불린다는 점에 유의해야 한다. 한편 대통령이 의회 전체(상원 및 하원)에 상정하여 과반수의 동의를 획득하고자 할 때, 그 협정은 “의회 및 행정협정”(congressional-executive agreement:  정부가 추진하고 의회가 동의한 것이라는 의미에서)이라고 한다. 이 경우 줄여서 그냥 “행정협정”(executive agreement)이라고 한다.

따라서 미국에서 행정협정(executive agreements)이라고 하면, 의회에서 과반수의 동의를 확보한 “의회행정협정”의 지위를 가진 것과 함께, 의회의 동의와 무관하게 행정부가 맺은 행정협정에 불과한 것 두 가지로 나누어지게 된다. 「북미자유무역협정」(NAFTA)을 포함한 미국의 대부분의 무역협정들은 행정협정들로 분류되는데, 이 경우의 행정협정이란 의회에서 과반수의 동의절차를 거친 행정협정을 말한다.

사실 우리 언어에서도 사적 행위자들 사이의 약속을 포함하여 ‘협정’이란 개념은 광범하고 다양한 용도로 사용된다. 반면에 ‘조약’은 국가들 사이의 보다 구속력 있는 공식화된 약속을 가리키는데 한정하여 사용되고 있다.

우리가 “한반도 평화협정”이라고 할 때, 가장 이상적인 것은 미국이 상원에서 3분의 2 이상의 동의를 확보하는 “조약”의 지위를 갖는 것일 것이다. 그만큼 법적, 제도적 장치로서의 안정성을 갖게 되기 때문이다. 만일 그것이 어렵다고 하면, 적어도 미 의회의 과반수의 동의를 확보함으로써 미국 국내법상 입법(legislation)에 상당하는 법적 구속력을 갖는 행정협정(즉 정확하게는 “의회행정협정”)의 수준이 되는 것이 차선일 것이다.

조약의 지위를 획득하는 것은 그것이 미국에서 초당적 합의에 바탕하는 것을 말한다. 그만큼 행정부의 교체에 따른 정치적 풍향의 영향을 덜 받아 제도적 안정성이 보장된다.

그렇다면, 미 상원의 3분의 2 이상의 동의를 요하는 조약도 아니고, 의회 과반수의 동의를 확보하는 의회행정협정도 아닌 그냥 행정부만의 행정협정 수준의 협정을 지칭하기 위해서 “한반도 평화협정”이라는 용어를 쓰는 것이라면, 그것은 현명한 것은 아니다. 우리가 목표로 해야 하는 것은 “한반도 평화조약” 내지는 적어도 미 의회의 과반수의 동의절차를 거치는 의회행정협정 수준의 “한반도 평화협정”이어야 한다. 처음부터 격을 낮추어 평화협정이라는 용어나 개념을 당연시할 필요는 없다.

VI. 당사국 문제

6자 회담이 2005년 9.19공동성명, 그리고 이어서 2007년 2.13합의에서 한반도 평화체제를 논의하기 위한 별도의 포럼을 구성한다는 내용을 포함하기 전까지, 한국정부와 학계 및 시민사회에서 한반도 평화협정에 관한 논의는 대체로 남북한이 당사자로 협정을 체결하고 미국과 중국은 ‘보장’을 하면 된다는 주장이 대세를 이루었다.

이러한 전통은 권위주의 정권 시절부터 미국을 평화협정의 대상으로 포함시킬 것을 주장하는 북한의 주장을 배제하는 명분으로서 한국이 내세워온 남북 당사자주의를 1990년대 노태우, 김영삼 정권에 이어 김대중 정부와 현재의 노무현정부에 이르기까지 공식적인 정책으로 삼아왔던 데에 기인한다.

북한이 남북한 평화협정을 제안하는 시기에도 남한이 미국과 함께 그 협정을 반대한 이유는, 북한에서는 오래 전에 이루어진 중국군 철수에 상응하여 남한에서도 미군이 철수할 것을 조건으로 내세울 것 등을 경계했기 때문이다. 주한미군 문제를 포함하여 한반도 군사적 긴장 문제를 남북간이 주체가 되어 풀어내기 위한 수단임을 명분으로 북한이 내세워온 남북평화협정 논의를 남한은 일관되게 거부했고, 이에 따라, 북한은 1972년 7.4 남북공동성명을 남한의 박정희정권이 10월 유신으로 뒤집어버린 그해 가을을 분수령으로 하여 평화협정 대상을 미국으로 전환하게 된다.

이후 한국사회에서는 북한의 평화협정 논의가 남한을 배제하는데 있다고 주장하면서 한반도에서 평화협정을 맺는다면 그 당사자는 미국이 아니라 남북한으로 제한해야 하고 미국과 중국 등은 단순히 보장자로 하면 된다는 이른바 2+2의 논리가 개발되었다. 이 방안은 미국의 입장에서도 편리하였다. 미국이 북한과 마주앉아 미국의 한반도 군사정책을 협상테이블에 올려놓을 수는 없다는 생각이 그 저변의 근본이유였다. 한국정부 역시 명목상으로는 북한이 남한을 협정 당사자로서 인정하지 않고 있다는 이유를 내세웠지만, 줄곧 남북이산가족 문제 등 비정치적이고 비군사적인 이슈들의 선결, 즉 인도적 문제의 선결을 내세우면서 근본적으로 군사문제 해결을 핵심으로 하는 평화협정 체결을 반대하는 구실로 삼았다. 그래서 북한이 거부할 것이 뻔한 남북 당사자론을 내세우며 미국을 포함하는 한반도 평화협정 논의를 거부했던 것이다.

노무현정부도 『참여정부 국정비전과 국정과제』라는 문건에서 “남북이 당사자로서 평화협정을 체결하고, 주변 2국(4국)이 이를 보장하는 장치를 마련하여 정전협정을 대체”한다고 설명하고 있다. 그러나 노무현 정부는 특히 2006년 이후 미국 부시행정부조차 남북미중 모두를 당사자로 하는 한반도 평화조약 논의가 흘러나오면서 당사국문제에 관한 한 그 유서깊은 독재정권 시대로부터의 남북 당사자 플러스 미중보장이라는 틀에서 비로소 벗어나기 시작한 것으로 보인다.

조성렬, 앞의 자료집, 20쪽.

필자는 2004년의 논문과 이어 2005년의 논문에서 남북한과 함께 미국과 중국이 정식 당사자로 참여하는 「한반도 평화협정」이 형식과 내용에서 논리적으로나 현실적으로 타당하다는 의견을 개진하면서, 아울러 2+2의 공식이 갖는 허구성을 비판하였다. 여러 가지 측면에서 논의하였으나, 몇 가지 핵심적인 포인트는 다음과 같았다.

남북이 협정의 당사자가 되고 미중은 보장자로서 한다는 2+2의 논리에 대한 비판은 필자의 다음 졸고들을 참조. 「한반도 평화협정: 북한 핵문제 근본해결로서의 평화협정의 틀과 윤곽」, 평화통일연구소 주최 학술세미나, 2005년 10월 7일; 「미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향」, 2004, 앞의 논문, 9-70쪽.

첫째, 한국전쟁의 당사자는 남북한과 미국 및 중국 네 나라다. 정전협정의 당사자도 사실은 한국을 포함한 네 나라다. 한국은 정전협정에 서명을 거부했지만, 응당 서명을 했어야 하는 나라다. 그 내용상으로는 미국이 한국 몫까지 함께 서명한 꼴이었다. 전쟁상태와 이어 정전상태를 평화체제로 전환하는 당사자로서의 책임 역시 이 네 나라가 다 같이 공유해야 하는 것은 당연한 논리적 귀결이다.

둘째, 미국과 중국은 과거 전쟁의 당사자일 뿐 아니라 현재도 그리고 앞으로 예측가능한 먼 미래에까지도 한반도의 전쟁과 평화에 구조적인 이해관계와 결정력을 가진 세력들이다. 미국과 중국은 각각 남한과 북한과 군사동맹으로 한반도에 깊이 개입해 있다. 이들의 군사전략과 정책은 곧바로 한반도의 운명에 영향을 미친다. 따라서 한반도의 운명에 이미 개입해 있는 이들 외세의 행동양식을 한반도 평화체제에 걸맞은 방향으로 전환시키는 국제적 규범으로서 한반도평화협정을 생각해야 한다. 그런 의미에서 우리의 평화협정은 응당 미국과 중국이 남북한과 함께 한반도에서 군사적 긴장의 유지가 아닌 평화지향의 방향으로 행동하도록 하는 규범과 규칙을 담아내야 한다. 그러기 위해서는 평화협정의 당사자로서 이들 두 나라도 당연히 포함해야 한다.

셋째, 남북한이 당사자가 되는 것이 자주적이라는 남북당사자 논리는 기실은 가장 비자주적인 주장이다. 우선 미국과 중국을 한반도 평화체제 구축과정에서 직접적인 책임을 진 당사자로서 그들의 핵전략, 군사전략, 남북한 각자의 주권 인정 등 그들의 대한반도 정책의 여러 측면들을 전환시키도록 그들의 책임 있는 약속을 받아내고 그 약속을 가급적 확고한 법적 구속력을 가진 협정으로 제도화해내는 것이야말로 오늘날 한반도 평화체제를 구축하기 위해 남북한이 전개해야 할 자주적인 외교의 가장 핵심적인 부분이다.

넷째, 남북한만이 평화협정 당사자가 되고 미국과 중국은 ‘보장’만 하면 된다는 논리는 한반도에서 평화지향의 행동을 할 의무들을 국제법적으로 지우는 대상에 남북한만 포함시키는 것이다. 미국과 중국은 그 의무에서 면제해주는 꼴이다. 거기에 한 술 더 떠서 미국과 중국에게 사실상 불특정의 ‘보장’하는 세력으로서의 법적 지위를 부여하는 것인데, 그것은 그들에게 구체적인 평화지향의 행동의 의무는 면제하면서 이들 외세에게 자의적일 수 있는 감독자의 권위만을 부여하는 결과가 된다. 이보다 비자주적인 결과가 어디 있겠는가.

다섯째, 남북한만이 당사자가 되고 미국과 중국은 보장만 한다는 발상은 유엔과 같은 보편적인 집단안전보장(collective security) 개념이 국제적 규범으로 정립되기 이전에 존재할 수 있었던 ‘강대국 보장’의 사고의 잔재라고 할 수 있다. 19세기적인 국제관계 관념에 은연중 함몰되어 있는 패배주의적인 약소국 멘털리티의 잔존물이다. 크고 작은 모든 나라의 주권적 평등을 전제한 현대적인 보편주의적 국제적 규범에 정면으로 배치된다.

여섯째, 미국이 자국의 이해관계가 깊이 얽힌 지역에서 제3국들의 평화협정에 서명하는 경우가 있지만, 그것은 그 협정의 이행을 ‘보장’하는 감독자로서 서명하는 것이 아니다. 단지 ‘증인’(witness)으로서 서명할 뿐이다.

이 경우 유의할 것은 특히 두 가지이다. (1)미국은 이런 협정들에서 이 협정들을 ‘보장’한다는 문구를 결코 삽입하지 않는다. 그것은 협정의 일반적 양식에 어울리지 않는 이상한 발상이다. 무엇을 어떻게 보장한다는 것인가에 대한 어떠한 내용도 없이, 박명림이 제안한 협정안처럼 “이상의 평화협정 합의에 남과 북의 충실한 이행을 확인하고 국제적으로 보장하기 위하여 미국과 중국은 본 평화협정에 하기서명(postscript)한다”는 조항을 넣고 서명한다고 하였는데, 그런 형식의 협정은 성립하지도 존재하지도 않는다.

또한 만일 미국과 중국이 그것을 보장하기 위하여 필요시 취할 수 있는 행동과 절차, 수단 등에 대해 언급하였다면 그 협정은 남북 당사자간 협정이 아니라 4국이 모두 당사자로 변하는 4국 협정이 된다. 물론 이런 종류의 협정을 북한이 받아들일 것이며, 또 남한이 그런 종류의, 의무는 남북한만 지고 미국과 중국은 감독만 하는 협정을 받아들여야 하겠는가.

이러한 문제점은 2007년 4월 평화재단이 전문가포럼을 통해 제시한 평화협정안의 제2안의 경우에도 다소 변형된 형태지만 기본적으로 반복되고 있다. 이 협정안은 남북이 당사자이고 미국과 중국은 보장을 한다는 2+2의 형식을 의도한 것이다. 제14조에 규정하기를, “1) 이 협정의 이행, 준수, 보장과 관련된 한반도에서의 분쟁 해결 및 평화관리를 보조, 지원, 조정하기 위해 한반도 평화관리 국제보장위원회를 둔다. 2) 분쟁 해결 및 평화관리와 관련하여 남과 북 사이에 이견이 있을 경우 일방은 동 위원회에 조정을 의뢰할 수 있다. 3) 동 위원회는 미합중국 대표자, 중화인민공화국 대표자, 남이 추천한 제3국 대표자, 북이 추천한 제3국 대표자 각 1인으로 구성한다. 4) 기타 동 위원회의 구성과 운영은 이 협정에 근거하여 남과 북 사이의 합의에 의하여 결정한다”라고 하였다.

아마도 미국과 중국에게 무엇을 어떻게 보장하라고 할 것인가라며 2005년의 논문에서 필자가 제기한 의문에 따른 보완으로 보인다. 그러나 여기에는 미국과 중국이 남북간의 평화협정에 남북한이 이행을 감시하고 필요시 조정에 나설 것을 약속하는 중요한 약속이 담겨있다. 미국과 중국이 “하기서명”이라는 정체불명의 양식으로 서명하는 것으로 그 약속에 참여하는 것 역시 궁색하고 이상한 타협책이다. 미국과 중국을 협정의 당사자로는 만들지 않으면서도 이들을 어떻게든 그 협정의 보장자로 끌어들이겠다는 발상인데, 그것은 불가피하게 미국과 중국의 협정 안에서의 법적 지위를 당사자적 지위와 비당사자적 지위의 불투명한 중간지대에 끼워놓는 비정상적인 모양새로 귀결된다. 왜 애써 그러한 비정상적인 협정 양식을 새로 개발하려는 것인가. 그것도 19세기 식의 강대국 보장의 논리에 따라서, 한반도 평화체제 구축에 직접적인 적극적 정책변화의 책임과 의무는 한국이 앞장서서 미국과 중국에 면제해주면서도 다른 한편으로는 정작 중요한 분쟁이 발생하였을 때는 미국과 중국이라는 주변 강국들이 이 협정에 따른 보장자/감독자로서의 법적 지위와 권위를 갖고 자신들의 이해관계와 해결방식에 따라 한반도에 개입하고 또 한반도에서 서로 투쟁하고 갈등할 법적 공간을 보장해주는 꼴이 된다. 한편으로 공허하고 다른 한편으로 위험한 그러한 이상한 협정 형식을 왜 애써 일부러 개발해야 한다는 것인가.

(2) 미국이 ‘증인’으로서 서명하되 당사자로서 참여하지는 않는 평화협정의 경우는 미국이 책임질 행동규정은 없으면서 자국이 유지하고자 하는 깊은 이해관계가 있되, 미국이 그 지역 분쟁의 직접 당사자인 사실이 과거에도 현재도 없는 경우들뿐이다. 앞서 지적한 바와 같이 중동에서의 이스라엘-이집트간 평화협정, 이스라엘-요르단 간 평화협정, 그리고 이스라엘-팔레스타인 간 오슬로협정의 경우가 그러하다. 물론 이들의 경우에도 미국은 결코 ‘보장’의 역할로 서명하는 오만을 부리지도 않았고, 그 어떤 나라도 그것을 요구하지 않았다.

이런 경우들은 한반도의 경우들과 또한 근본적으로 다르다. 미국과 중국은 한국전쟁에서 분쟁의 직접적인 당사자들이었으며, 또한 우리가 평화협정을 통해 해소하고자 하는 정전협정의 당사자 서명국들이었기 때문이다.

일곱째, 마지막으로 남북이 당사자가 되고 미중은 보장만 하면 된다는 이 사고방식을 정당화하는 또 하나의 논리에 대해 비판적으로 언급하고 싶다. 그것은 한반도 평화체제 구축에서 미국과 중국이 할 일이 특별히 없고 주로 남북한이 할 일들 뿐이라는 생각이 그것이다. 그러나 이러한 생각은 잘못이며, 크게 두 가지 이유 때문이다.

첫째, 북한으로 하여금 핵불능화를 포함하여 대량살상무기 유지와 추가개발에의 유혹을 떨쳐내도록 할 수 있으려면, 즉 북한을 한반도 평화체제 구축의 진정한 참여자로 이끌어내기 위해서는, 북한에 대한 미국을 포함한 주변국들의 안전보장 제공의 제도화가 필수적이다. 그 안전보장 제공의 주요 당사자로 북한이 지목하고 있는 것은 특히 1990년대 초 이래 현재까지 북한 핵문제의 국제화를 주도해온 미국이다. 미국은 한국의 많은 사람들에게 한반도에서 안정과 안보의 제공자이다. 하지만, 평화협정이란 상대방인 북한의 관점과 관심사를 포용하는 않고는 성립되지 않는다. 북한의 관점에서 미국은 군사적 위협이며 전쟁을 불사하는 공격적 군사전략을 주도하는 실체다. 북한으로서는 미국으로부터 한반도에서 군사적 긴장과 위협의 유지자가 아닌 건설적인 평화구축의 참여자로 행동을 변화할 의무를 진 핵심적인 당사자이다.

둘째, 중국 또한 한반도에서 유사시 미국 못지않게 군사적 개입에의 의지를 가진 세력임을 우리는 직시해야 한다. 중국의 핵전략 또한 한반도에 대한 위협인 점을 무시할 수 없다. 중국이 미국과 함께 평화협정에 참여하는 것은 적어도 두 가지 의미가 있다. 미국과 함께 중국도 한반도에서 유사시 북한과의 군사동맹을 명분으로 자의적인 군사적 개입의 주체가 될 수 있는 만큼, 그것을 통제할 수 있는 규범을 평화협정에 담아내는 것이 일단은 우리의 목표의 하나가 되어야 한다. 또한 미국과 중국이 한반도 평화협정에 당사자로 참여하는 것은 두 나라의 한반도에서의 군사적 외교적 행태가 분단과 긴장의 유지자가 아닌 평화구축의 참여자로 행동하도록 규범화하는 규정을 개발하여 포함시킬 때, 그 규범에 미국과 중국이 남북한에 대해서뿐만 아니라 서로에게도 구속력을 갖는 약속을 하는 결과가 된다. 그만큼 한반도 평화협정의 국제적 구속력을 보다 견고하게 제도화하는 데 도움이 된다.

미국이 한반도 평화협정에 당사자로 나서는 문제는 이상의 사실들에 비추어 예상될 수 있는 문제였다. 미국이 궁극적으로 평화협정에 나설 것이냐 하는 것은 명백한 것이라고는 할 수 없다. 필자가 분명하다고 생각해온 것은 미국이 실제로 북한 핵문제의 궁극적 해결을 위해 평화협정이 불가피하다고 판단하면 그것은 2+2와 같은 비정상적인 전례 없는 형식이 아니라, 미국이 중국과 함께든 아니든 남북한과 함께 심플하게 당사자로 참여하는 협정이 될 것이라는 점이었다.

2005년과 2006년 사이 미국 정부 안팎에서 북한 핵문제 해결의 근본적 방편의 일환으로 검토하기 시작한 것으로 보이는 평화협정, 특히 2006년 5월에 미 언론에 보도된 ‘젤리코 보고서’(Zelikow reports)들은 그런 점에서 응당 미국이 남북한과 중국과 함께 참여하는 4자 협정의 형식을 상정하고 있다. 2007년 봄 알려진 바에 의하면 미국은 남북한과 미국 및 중국이 평화협정의 기본조약을 맺고, 남북간 부속협정과 북미간 부속협정을 맺는 방안을 고려하고 있는 것으로 알려지기고 했다. 아마도 평화재단의 한반도평화협정안이 위에서 언급한 2+2 형식의 제2안과 함께 제1안으로서 미국이 검토하는 형식의 4자 협정을 제시한 것은 그 점을 고려한 터일 것이다.

Sanger, "U.S. Said to Weigh a New Approach on North Korea," May 18, 2006, 앞의 기사.

어떻든 한반도에 평화협정이 고려된다고 할 때, 북한이 받아들일 수 있고, 또한 미국이 현실적으로 말이 된다고 판단하는 협정 또는 조약의 양식은 남북한과 미국 및 중국이 함께 하는 4국간 조약 내지는 협정이 될 것이다.

이것은 미국 기업인들의 후원하에 안보외교 관련 전직 행정부 인사들과 전문가들로 구성된 「미국 대서양 협의회」(The Atlantic Council)가 2007년 4월에 작성해 발표한 “한국과 동북아시아의 평화와 안보를 위한 기본틀”이라는 보고서에도 반영되어 있다.

The Atlantic Council of the United States, A Framework for Peace and Security in Korea and Northest Asia, Co-Chaired by Ambassador James Goodby and General Jack N. Merritt, Project Director Donald Gross, Policy Paper, April 2007.

그것은 북한 핵문제를 핵문제 그 자체의 문제로만 몰두해서는 근본해결이 불가능한, 전쟁 이후 정전상태가 지속되는 가운데 오늘에 이르는 한반도의 비정상적 상황의 한 징후일 뿐이며, 따라서 북한 핵문제의 근본적 해결을 위해서는 한반도 상황의 근본적 정상화가 필요하다는 것, 또 이를 위해서는 한반도 평화협정을 포함하여 한국전 상황의 공식적인 종식과 평화체제 전환이 필요하다는 실용주의적 인식이 미국정부 한 켠에서 조심스럽게 자리잡아가고 있는 결과이다.

VII. 북한의 비핵화와 대북한 안전보장의 균형

1. 평화조약에 반영해야 할 핵심적 분야

한반도 평화조약에서 전문(preamble)이나 전쟁종결 선언 등은 다소 기술적인 부분들이다. 핵심은 다음 네 가지 요소로 압축할 수 있고, 평화조약의 성격과 내용의 내실 여부는 이 세 가지를 어떻게 구체화하여 당사국들 모두의 합의를 이끌어낼 것인가에 있다.

첫째, 북한의 비핵화의 진행과 북한의 대외관계 정상화 및 대북한 안전보장의 문제를 어떻게 연결시키느냐 하는 것이다.

그런데 대북 안전보장의 문제는 미국의 대북한 관계정상화와 함께 남북한의 군비통제 및 군축이라는 과제와 불가분하에 연결되어 있다. 거슬러 올라가자면, 대체목적(replacement purposes)을 제외하고는 어떤 새로운 무기의 한반도내 반입을 금지했던 정전협정을 위반하면서, 남한과 북한, 그리고 미국이 지속해온 한반도 안에서의 무력증강의 현실을 제한하고 되돌리는 문제를 어떻게 규정할 것이냐 하는 문제다.

「한국전쟁 정전협정」(Korean War Armistice Agreement:: 1953년 7월 27일), 제2조, A-(c) & (d) 항목 참조.

남북한 모두의 미사일개발 문제와 미국 및 일본의 미사일방어체제 및 이에 대한 중국의 대응에 대한 문제들에 대해서도 어떤 내용을 한반도평화조약에 담을 수 있을 것인가는 실제 어떤 그리고 어느 수준까지 합의가 가능할 것인가에 대한 의문을 떠나서, 적어도 우리가 한반도 평화체제 구축과 연계된 평화조약을 논함에 있어 진지하고 본격적인 고민의 대상이 되어야 한다.

둘째, 한반도비핵화공동선언에 이어 남북한만의 비핵화를 재삼 더 견고하게 못박게 될 한반도평화조약은 동북아에서 미국, 중국의 핵전략과 함께 일본의 핵무장 가능성을 통제하는 규범을 함께 포함하는 것이 우리의 목표가 되어야 한다. 2.13합의의 제6항에서 “참가국들이 상호신뢰를 증진시키기 위한 긍정적 조치들을 취하고 동북아에서 항구적 평화와 안정을 위한 공동노력(joint efforts for lasting peace and stability in Northeast Asia)을 할 것”이라고 약속한 것이 그 법적 근거의 출발이 될 수 있다.

셋째, 유사시 한반도의 평화적 통일을 저해하는 방식으로 진행될 수 있는 미국과 중국의 군사적 개입 가능성을 통제할 수 있는 규범적 근거를 마련할 필요가 있다. 외세의 무력 개입 가능성을 최대한 억지하면서 한반도 유사시를 남북한이 주체적으로 평화적으로 관리해내는 장치의 국제법적 근거를 평화조약에 어떻게 마련해낼 것이냐 하는 것이다.

2. 북한의 비핵화와 대북 안전보장의 문제

2.13합의는 북한의 비핵화를 초기행동단계(Initial Actions phase)와 다음 단계(next phase)의 두 국면으로 나누었다. 초기행동단계에서의 북한의 조치들에 상응하여 미국이 북한과의 관계정상화를 위한 조치들을 ‘시작’(begin)하고 ‘진전’(advance)시키는 것으로 하였다. 구체적으로 북한의 테러지원국 지정 해제과정의 시작 등을 언급했다.

2.13합의 후 60일이 지났지만, BDA 문제로 인해 북한이 이행해야 할 북한 영변 핵시설 폐쇄와 봉인이라는 초기조치들이 취해지지 않은 상태였던 2007년 4월 30일 미국 「국가대테러센터」(National Counterterrorism Center)가 발표한 「2006 국가별 테러리즘 보고서」는 여전히 북한을 ‘테러리즘 지원국가’(State Sponsors of Terrorism) 명단에 포함시켰다. 그러나 그 내용은 완화되는 징후를 보였다. “조선민주주의인민공화국(DPRK)은 1987년 대한항공편 폭파 이후에는 어떤 테러 행위도 지원하지 않은 것으로 알려져 있다. DPRK는 1970년 비행기 남치에 참가한 일본 적군파(Japanese Red Army) 네 명을 계속 보호하고 있다. 일본 정부는 DPRK 국가 조직들에 의해서 납치된 것으로 믿어지는 12명의 일본 국적자들의 운명에 대한 완전한 해명을 계속 요구하고 있다. 그 중 5명의 피납자들은 2002년 이후 일본으로 송환되었다. 2007년 2월 13일 맺어진 ‘초기행동’에 관한 협정에서 미국은 ”DPRK에 대한 테러지원국 지정(designation of the DPRK as a state-sponsor of terrorism)을 제거하는 과정을 시작하기로“ 합의하였다.” Office of the Coordinator for Counterterrorism, Country Reports on Terrorism, April 30, 2007.

다음 단계인 2단계에서 북한이 취할 조치는 “모든 핵프로그램의 완전한 신고”(a complete declaration of all nuclear programs)와 “모든 현존하는 핵시설들의 불능화”(disablement of all existing nuclear facilities)로 규정했다. 북한이 실제로 핵불능화를 진행하는 이 단계에서 미국은 북한과의 국교정상화 및 경제제재의 완전한 해제, 그리고 한반도에 항구적인 평화체제를 구축하는 별도의 포럼을 본격화하는 것으로 되어 있다.

그렇다면 핵심 문제는 북한의 핵불능화를 실행하는 것과 미국의 대북한 외교 및 경제관계 정상화와 평화체제 구축 협상을 어떻게 연결시킬 것이냐 하는 것이다. 먼저 주목해야 할 점은 북한이 관련 당사국들이 충분히 수긍할 만큼 검증 가능한 방식으로 모든 현존하는 핵시설들을 폐기(불능화)하기 이전에, 모든 핵프로그램을 “완전히 신고”하는 것은 북한으로서는 자신의 체제 안전보장과 경제적 안정이 확보되지 않은 상태에서 매우 부담스러워할 수밖에 없으리라는 사실이다. 북한에 대해 미국과 일본이 주도하고 있는 국제사회의 외교적 군사적 압박과 경제적 제재의 가능성이 엄존한다고 북한이 판단하는 상황에서 국제사회가 충분히 납득할 수 있는 진실하고 완전한 신고를 북한으로부터 기대할 수 있을 것인가. 실질적으로는 어려운 일이라고 본다.

북한이 진실한 완전한 신고를 주저할 때, 또는 그 신고가 완전한 것으로 보이지 않을 때, 미국과 일본은 북한을 2.13합의의 불이행자로 언제라도 규정할 가능성이 높다. 고농축우라늄을 이용한 핵무기 프로그램의 존재를 둘러싼 북미 사이의 논란은 그 대표적인 예로 남아있다. 북한도 당연히 이것을 인식하고 있다. 1994년의 제네바합의가 부시행정부에 의해 하루아침에 폐기된 상황을 북한은 경험하였다. 따라서 북한에 대해 미국과 일본이 안전보장의 제도화에 소극적인 단계에서는 북한은 여러 가지 방식의 지연 전략을 동원하는 경향을 보일 것이다.

여기에서 우리는 세 가지 사이의 선택에 직면한다. 하나는 북한의 신고가 완전하고 진실한가에 대한 완전한 검증을 전제로 그 후에 북한에 대한 미국의 관계정상화와 평화조약체제 구축을 진행하려는 입장이 있을 수 있다. 이 경우 북한은 자신의 핵프로그램의 완전한 신고를 이행할 여건이 성숙되지 않았다는 명분으로 신고 자체를 지연시킬 수 있다. 그런 가운데 북한 핵문제해결과 평화체제 구축은 언제라도 다시 원점으로 돌아갈 수 있다.

다른 두 번째 선택은 다양한 채널로 북한과 대화하여 서로 납득할 수 있는 수준의 신고에 대해 잠정적 합의를 이루는 것이다. 이것을 전제로 북미관계정상화를 포함한 대북 안전보장 조치에 법적 지위를 부여하는 평화조약 체결을 진행한다. 그 평화조약에는 북한이 납득할 수 있는 대북한 안전보장 조치들을 명기하고, 그 조약에 따른 북한의 이행의무의 일환으로서 검증가능한 방식의 북한 핵시설의 불능화를 진행하도록 하는 것이다.

세 번째의 선택은 북한이 기존 핵시설의 동결을 의미하는 초기행동(initial actions)으로 규정된 조치들, 즉 플루토늄을 만들어내는 재처리시설을 포함한 영변 핵시설들의 검증 가능한 폐쇄와 봉인을 확인하는 즉시, 평화조약 협상을 시작하여 조속한 시일 안에 조약을 체결한다. 이 조약에 미국을 포함한 당사국들이 다 같이 진지하고 성실한 협상에 임함으로써 북한의 핵시설의 완전한 신고가 조약 협상 과정에서 진행될 수 있도록 한다. 그리고 평화조약의 내용에는 북한 핵시설의 완전한 신고를 확인하고 또 그 시설들의 불능화 이행과 연계한 대북 안전보장 조치들을 명시하는 것이다.

대북한 평화조약에서 보다 구체적으로 북한에게 안전보장을 제공하는 조항은 크게 다음 세 가지 요소를 생각할 수 있다.

(1) 외교관계 정상화와 대북한 경제제재 완전 해제에 관한 명확한 일정제시가 그 첫째 요소다.

1994년 제네바합의에서 이와 관련해 미국은 그 정상화를 약속했었다. 이 합의의 제2항[2)]는 “쌍방은 정치적/경제적 관계의 완전한 정상화로 나아간다”(The two sides will move toward full normalization of political and economic relations)고 하였다. 구체적으로는 1. “합의후 3개월 내 쌍방은 통신 및 금융거래에 대한 제한을 포함한 무역 및 투자제한을 완화시켜 나간다; 2. 쌍방은 전문가급 토의를 통해 여타 기술적 문제들을 해결한 뒤 쌍방의 수도에 연락사무소를 설치한다; 3. 미국과 북한은 상호 관심사항에 대한 진전이 이루어지는데 맞추어 양국관계를 대사급으로까지 격상시킨다(...the U.S. and the DPRK will upgrade bilateral relations to ambassadorial level).

이 제네바합의는 합의후 3개월 안에 무역 및 투자제한을 완화시켜나간다라고 한 점에서 구체적인 일정을 제시한 것 같이 보인다. 그러나 “will reduce(줄여나간다)”라는 표현을 씀으로써 명확한 일정을 약속한 것은 아니었다. 이것은 마치 2.13합의에서 초기조치의 일환으로 북한에 대한 테러지원국 지정을 해제하는 “과정을 시작하고” 적성국교역법의 북한 적용을 중지하는 과정을 “진전시킨다”고 표현한 것과 유사하다.

제네바합의가 북한과의 대사급 수교를 약속하였으나, 문제는 “쌍방의 관심문제들(issues of concern to each side)에서 진전이 이루어지는 대로” 그렇게 한다고 함으로써, 어떤 문제들에 어떤 수준의 진전이 이루어지는 것을 북미관계정상화의 충분조건으로 볼 것인지가 명확하지 않았다. 그것은 나중에 미국이 북한의 핵동결 문제 뿐 아니라 추가로 미사일문제를 빌미로 관계정상화 약속을 이행하지 않게 되는 배경의 하나가 되었다.

이 문제에 대한 상세한 논의는 졸고, 「미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도 평화협정’ 체제 전환이 유일한 대안인 또 하나의 이유」, 『현대북한연구』(경남대 북한대학원), 7권 2호, 2004, 37-42쪽 참조.

평화조약을 체결할 경우 보다 북한의 대외 경제관계 및 외교관계가 완료될 시점에 대한 보다 명확한 일정을 제시하는 것이 필요하다.

(2) 북한에 대한 불가침 및 핵불사용에 대한 보다 확고한 약속이 두 번째 요소다.

제네바합의의 제3항[3)]은 “쌍방은 핵이 없는 한반도의 평화와 안전을 위해 노력한다”고 하고, 구체적으로 “미국은 북한에 대한 핵무기 불위협 또는 불사용에 관한 공식보장을 할 것이다(The U.S. will provide formal assurance to the DPRK against the threat of use of nuclear weapons by the U.S.)”라고 하였다.

이 경우의 문제는 두 가지였다. 첫째, 핵무기의 사용과 위협에 대한 공식보장 제공이 미래형으로 되어있고, 실제 공식보장을 하지 않았다는 것이다. 말하자면 미국은 북한에 대한 핵 불사용 약속을 북한이 미국이 만족하는 수준의 핵동결 이행을 전제로 미래에 제공할 것을 뜻한 것으로 볼 수 있다.

둘째, 미국은 불량국가로 지목한 나라들에 대해 핵무기사용 위협을 계속했다는 점이다. 2002년 3월에 미 언론에 일부 보도된 「핵전략 검토」(Nuclear Posture Review: NPR)를 통해 미국은 북한에 대한 핵무기사용을 거론하였다. 중요한 것은 이 시점은 부시행정부가 제네바합의에 대한 공식적인 파기선언을 하기도 전이며, 당시 콜린 파월 국무장관이 2002년 2월 5일 “평양은 미사일 시험발사 유예를 계속 지키고 있으며, 또한 케도협정(제네바합의)을 계속 준수하고 있다”고 인정하고 있던 시점임에도 그렇게 했다는 사실이다. 또한 그 이전에 작성된 미국의 ｢2001 방위정책검토｣(QDR 2001)가 “정권의 변동 및 점령”(regime change or occupation)과 같은 지극히 위협적이고 공격적인 정치군사전략을 노골적으로 명시한 것도 빠뜨릴 수 없다.

이삼성, 2004, 44쪽.

Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2001, September 30, 2001, p.17.

평화조약을 통해 북한에 대한 핵불사용을 약속하는 것은 그만큼 보다 공식적이고 확고한 것이 될 수 있다. 그러나 그 약속이 미래형이 되어서는 안 되며 또한 즉각적이고 무조건적인 약속이어야 한다. 핵불사용에 관한 한 북한측의 약속이행여부에 대한 미국의 판단 여하를 떠난 절대적인 것이 되도록 문안이 작성되어야 한다.

이와 직접 관련되는 문제가 이른바 ‘소극적 안전보장’(Negative Security Assurance: NSA), 그리고 보통 핵우산(nuclear umbrella) 이라 불리는 연장억지(extended deterrence) 정책이다. 미국은 1990년대 초 북한 핵문제 부각 이후 북한이 미국의 요구에 응하면 북한에 소극적 안전보장을 제공할 것이라고 말해왔다. 소극적 안전보장이라는 개념은 미국이 1978년에 처음 언급한 것이다. 이 개념은 말 그대로 소극적인 것이다. 즉 조건이 붙는다. 어떤 비핵국가가 미국이나 그 동맹국에 무장공격을 감행하지 않는 한 그 비핵국가에 대해 미국이 핵무기를 사용하지 않겠다는 선언인 것이다. 미국정부는 이러한 원칙이 북한에 대해서도 적용된다는 것을 서면으로 작성해줄 수 있다는 것을 이미 1990년대 초 북한 핵문제를 미국이 부각시키는 순간부터 말해왔다.

Larry A. Niksch, "North Korea's Nuclear Weapons Program," Congressional Research Service, The Library of Congress, November 25, 1991, p.10.

소극적 안전보장의 개념은 1995년 4월 초, 5개 핵보유국가들이 NPT 회원국들에게는 자발적인 소극적 안전보장(voluntary NSAs)을 제공한다는 성명을 발표하면서 국제관계에서 중요한 개념으로 부상했다. 그러나 이러한 성명들은 단지 정치적 구속력만을 가질 뿐이며, 특히 어떤 상황에서는 불가피하게 핵무기를 사용할 수도 있다는 중요한 단서들을 내포한 것으로 해석되고 있다.

Claire Applegarth and Rhianna Tyson, Major Proposals to Strengthen the Nuclear Nonproliferation Treaty, Arms Control Association and Women's International League for Peace and Freedom, Washington, DC, April 2005, p.23.

제네바합의에서 미국이 약속한 “북한에 대한 핵무기 불위협 또는 불사용에 관한 공식보장” 역시 이 소극적 안전보장의 개념에 기초한 것으로 볼 수 있다. 문제는 소극적 안전보장은 북한의 공격적인 도발이 없다는 조건을 전제한다. 그런데 한반도에서의 분쟁 발생시 도발자가 어느 쪽이냐에 대한 미국의 판단 여하에 따라 북한의 방어적 행동이 도발적 행동으로 간주될 수 있다. 그 경우 미국은 북한에 대한 어떤 안전보장의 의무도 철회하는 명분을 주장하게 된다. 핵무기 사용까지도 정당화하게 될 것이다. 그래서 소극적 안전보장은 실제는 공허한 것이라는 비판이 가능하다.

2005년의 9.19공동성명에서 미국은 다시 북한에 핵무기 불사용에 관한 대북한 안전보장을 약속했다. “미국은 한반도에 어떤 핵무기도 갖고 있지 않으며, 북한을 핵무기 또는 재래식 무기로 공격하거나 침공할 의도가 없음을 확인”하고 아울러, “한국은 한국 영토 안에 어떤 핵무기도 갖고 있지 않음을 확인하는 동시에, 1992년의 한반도 비핵화공동선언(1992 Joint Declaration of the Denuclearization of the Korean Peninsula)에 따라 핵무기를 접수하거나 배치하지 않는다는 약속(commitment not to receive or deploy)을 재확인”한다는 것이었다. 미국이 북한에 대해 핵무기 사용을 하지 않을 뿐 아니라 한국정부가 미국 핵무기의 한반도 반입, 즉 접수를 불허한다는 내용이다. 그러나 이 역시 소극적 안전보장의 개념에 기초한 것이다. 즉 미국의 판단기준에서 북한의 도발적 행동이 없을 때라는 전제가 암묵적으로 붙어있다.

유사시 미국이 북한의 도발적 행동으로 한반도에서 분쟁이 발생하였다고 판단하면, 미국은 한국 정부의 의사 여부에 상관없이 자신의 핵전략의 기본원칙에 따라 한반도에서 핵무기를 사용할 권리를 갖는다고 보는 것이다. 미국은 역사상 한번도 ‘핵선제사용 옵션’(nuclear first strike option)을 포기한 일이 없었다. 미국이 말하는 소극적 안전보장은 그 같은 미국의 관점과 전략에서는 핵선제사용 옵션의 유지와 전적으로 양립 가능한 것이다.

이 문제는 현재 북한이 이미 핵무기를 개발하고 그 완전한 폐기가 검증될 때까지는 핵무기보유국가를 자임하고 있기에 더 큰 딜레마를 초래하고 있는 것이 사실이다. 특히 북한이 실제 핵무기를 사용하지 않더라도 한반도에서 군사정보획득과 전략적 판단을 주도하고 있는 미국이 “북한에 의한 핵공격의 징후가 포착되었다”는 판단을 내릴 때, 또는 심지어 북한이 테러집단에 핵무기를 제공하는 징후가 포착되었다고 판단할 경우에도, 미국의 대북한 핵무기 불사용 선언은 미국의 핵선제사용 옵션을 제한하기 어렵게 된다. 미국이나 그 동맹국에 대한 재래식 공격 징후가 포착되었다고 판단되는 경우에도 핵선제사용옵션을 가진다는 것이 미국의 기본전략이기에 더욱 그러하다.

결국 한반도 유사시 미국과 중국 어느 쪽이든, 또는 그 둘에 의한 핵무기 사용의 가능성을 제한하는 보다 구속력 있는 국제법적 근거를 어떻게 한반도 평화조약에 담아낼 것인가의 고민이 필요한 것이다.

현재 필자의 의견으로는, 9.19공동성명에서 미국이 밝힌 핵불사용 천명을 다음과 같은 두 가지 방식으로 보완하는 것이다. 최선은 “미국과 중국(또는 핵무기보유국들)은 한반도에서 어떠한 상황에서도(under any circumstances) 핵무기를 반입하거나 사용하지 않는다”고 하는 것이다. 이것은 절대적인 핵불사용 천명이다. 차선은 “어떠한 상황에서도”라는 표현을 넣지 않는 대신 기존의 핵불사용 천명에 덧붙여서 “미국과 중국은 한반도에서 핵선제사용 옵션(nuclear first strike option)을 포기(renounce)한다”는 취지의 약속을 하는 것이다. 이 경우 미국과 중국이 남북한에 약속하는 것이기도 하지만, 미국은 중국에 대해, 그리고 중국은 미국에 대해 적어도 한반도에서 핵선제사용 옵션을 배제하는 데 동의하는 의미를 갖는다.

이 문제는 한반도비핵화를 동북아 비핵지대 구축 문제와 연결시키는 문제와도 깊은 관련이 있다. 이 점은 후술(後述)할 것이다. 만일 바로 위에서 언급한 보다 강력한 핵선제사용 옵션 포기 약속을 미국과 중국이 제공하지 않는다면, 그런 경우에 특히 한반도비핵화를 동북아비핵지대 구축 노력에 대한 미국과 중국의 약속을 전제로 하는 규범을 우리의 평화조약에 포함시키는 것은 더욱 절실한 문제가 될 것이다.

(3) 남북한과 미국의 한반도에서의 군사전략 수정과 군비통제에 대한 일정하게 명확한 일정이 제시되어야 한다.

1991년 12월 13일 남북한이 서명한 「남북 사이의 화해와 불가침 및 교류/협력에 관한 합의서」, 즉 남북기본합의서는 제2장에서 ‘남북 불가침’이라는 제목 아래 6개 항을 규정했다.

제9조: 남과 북은 상대방에 대하여 무력을 사용하지 않으며 상대방을 무력으로 침략하지 아니한다.

제10조: 남과 북은 의견대립과 분쟁문제들을 대화와 협상을 통하여 평화적으로 해결한다.

제11조: 남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여온 구역으로 한다.

제12조: 남과 북은 불가침의 이행과 보장을 위하여 이 합의서 발효 후 3개월 안에 남북군사공동위원회를 구성/운영한다. 남북군사공동위원회에서는 대규모 부대이동과 군사연습의 통보 및 통제문제, 비무장지대의 평화적 이용문제, 군인사 교류 및 정보교환 문제, 대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축 실현 문제, 검증문제 등 군사적 신뢰조성과 군축을 실현하기 위한 문제를 협의/추진한다.

제13조: 남과 북은 우발적인 무력충돌과 그 확대를 방지하기 위하여 쌍방 군사당국자 사이에 직통전화를 설치/운영한다.

제14조: 남과 북은 이 합의서 발효후 1개월 안에 본회담 테두리 안에서 남북군사분과위원회를 구성하여 불가침에 관한 합의의 이행과 준수 및 군사적 대결상태를 해소하기 위한 구체적 대책을 협의한다.

이 불가침 관련 합의에서 일반적인 선언적 약속들 및 위원회 구성 등의 문제들을 떠나 핵심을 짚는다면, 군사연습의 통제, 그리고 대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축 실현 문제를 지적한 제12조의 내용이다.

평화조약에서는 이 내용을 선언적으로 되풀이하는데 그쳐서는 안 된다. 그 내용을 구체화하고 그에 관한 일정을 제시하는 데까지 일정한 진전이 있어야 한다. 또한 그 대상에 미국과 주한미군이 관련되는 군사연습과 공격적 능력의 제거를 위한 단계적 군축 실현의 문제가 포함되어야 함은 말할 것도 없다. 또한 공격적 전쟁계획의 배제를 규정한 조항에 대해서도 고민할 필요가 있다.

크게 보아 다음 세 가지를 구체화한다. 1) 모든 전쟁연습, 또는 일정한 규모 이상의 군사훈련을 배제하는 원칙을 구체화한다. 남북한과 외국군의 연합 군사훈련을 모두 포함한다. 여기에는 남북한이 해외에서 타국 군대들과 광역 군사훈련에 참가하는 것의 금지도 포함시킨다; 2) 남북한간 공격적 무기의 개념과 범위를 정하고 이를 배제하는 방향에 대한 최소한의 기본적 합의를 담는다. 이것은 물론 새로운 공격적 무기의 한반도 내 반입을 배제하는 내용도 포함한다. 3) 현재까지의 남북한의 군사력 배치방식을 현재의 비무장지대를 포함한 평화지대의 확장의 개념과 연계하여 후퇴 조정하는 내용을 고려한다.

이러한 합의를 조약에 포함시키는 한편, 이런 군사문제 합의의 이행을 주관하고 관리하며 추가적인 문제들을 협의하고 결정하기 위한 남북한과 미국이 참여하는 군사공동기구에 관한 조항이 필요할 것이다. 그러나 유의할 것은 평화조약 체결 이후의 한반도 군사문제에 대한 남북한의 주도적 역할을 제도화하는 방향으로 이 군사공동기구의 설치 조항을 주의 깊게 마련해야 할 것으로 본다. 즉 남북기본합의서에서 구성하기로 한 남북군사공동위원회의 구성을 평화조약에서 재확인하고 미국과 중국은 그 위원회의 활동과 결정을 존중하고 준수하도록 하는 조항을 넣는 것이 바람직하다.

북한은 1996년 2월 미국에 대해 비무장지대의 관리, 돌발사건 발생시 해결방안, 그리고 군사정전위원회를 대신하는 조미공동군사기구 구성 등에 관한 잠정협정 체결을 제안한 바 있다. 남북기본합의서에서 설치하기로 합의한 남북군사공동위원회 구성은 북한 핵문제에 대한 북미간의 일정한 합의(1994년 10월 제네바합의로 공식화되기 전인 1994년 7월 11일의 북미합의) 이후에도 김일성 주석 사후 대북 강경론을 유지한 김영삼 정부 아래에서 남북간에 이행되지 않았다. 이런 상태에서 북한은 조미공동군사기구를 제안했던 것으로 보인다.

전재성, 2006,  177쪽.

그러나 이제 남한의 경우 휴전선 방위업무를 한국군이 전담하고 평시작전권 뿐 아니라 전시작전권 역시 2012년 3월까지 한국에 반환되는 것으로 되어 있다. 따라서 비무장지대의 관리와 돌발사건 발생시 해결방안을 찾기 위한 조미군사공동기구는 명분이 더 약화되었다. 비무장지대의 관리와 돌발사건 발생시 해결방안 등은 남북기본합의서에서 제시된 남북군사공동위원회 구성을 통해 다루도록 하고, 남북한과 함께 미국과 중국이 다 같이 이 문제들에 대한 남북군사공동위원회의 결정을 존중하고 준수하도록 하는 내용을 평화조약에 담도록 하는 것이 최선이라고 생각된다.

한국 김장수 국방장관은 미 국방장관 로버트 게이츠(Robert Gates)와 워싱턴 디시에서 2007년 2월 23일 가진 회담에서 전시작전권 이양 로드맵(OPCON tranistion Road Map)의 이행을 2007년 7월에 시작하며 2012년 3월 확인연습(Certification Exercise)과 함께 완료하기로 합의했다.  이어 2012년 4월 17일 한미연합사(ROK-U.S. Combined Forces Command)를 해체한다는 것도 합의했다고 발표했다. Washington File, "U.S., South Korea To Transfer Wartime Force Command in 2012," 23 February 2007, United States Embassy Seoul, Republic of Korea (http://usinfo.state.gov).

평화조약 체결 이후의 평화체제에서 한반도 군사문제의 일상적 관리의 주체는 남북한이 담당하도록 하며 한반도에서 미국의 전술적 차원의 군사적 역할은 한미동맹의 유연화와 함께 축소시켜 나간다는 취지다. 한반도에서 분쟁의 평화적 해결을 위한 북미 사이의 군사전략적 대화는 정상적 외교관계를 수립한 이후가 되는 평화체제 하에서는 북미간의 다양한 고위급 대화를 통해서 가능하기 때문이다.

VIII. 한반도비핵화와 동북아비핵지대 지향의 규범

1. 동북아 핵군비경쟁 구조: 동북아 비핵지대 근거마련의 절실성

한반도 비핵화의 문제를 논함에 있어 전 지구적 차원의 핵무기 질서의 현황을 짚어둘 필요를 느낀다. 탈냉전 이후 외관상으로는 미국과 러시아 사이에 여러 차례의 핵무기감축협상이 진행되고 또 실행에 옮겨지고 있다. 그러나 그것이 근본적인 한계와 문제점을 갖고 있다는 것에 또한 주목해야 한다.

미국 상원이 1992년 10월에 비준한 제1차 전략무기감축협상(Strategic Arms Reduction Talks: START I)에 따라 미국과 러시아가 보유할 수 있는 전략핵탄두의 상한선은 각각 6,000기로 제한되었다. 미국 상원이 1996년 1월에 비준한 제2차 전략무기감축협상(START II)은 두 나라 각각의 전략핵탄두 보유상한을 3,000 내지 3,500기로 제한하는 것이었다. 그러나 미국의 미사일방어체제 건설을 둘러싼 논란으로 러시아 의회의 비준이 늦어져 2000년 4월에야 이루어졌다. 러시아의 비준이 늦어지자 1997년 9월 미국과 러시아는 START II에 따른 전략 핵무기 감축 완료 시한을 2007년 말로 연기하는 의정서를 체결했다.

1997년 3월 클린턴행정부와 러시아의 옐친정부는 START II가 발효 되는대로 전략핵무기 보유상한을 2,000 내지 2,500기로 낮추는 제3차 전략무기감축협상(START III)을 시작하기로 합의했다. 2001년 출범한 부시행정부는 START II를 실행에 옮기는 대신, 미러의 전략핵탄두 보유상한을 1,700-2,200기로 감축하는 「전략적 공격무기 감축조약」(Strategic Offensive Reductions Treaty), 일명 모스크바조약(Moscow Treaty)을 추진하였으며 미러는 2002년에 이 조약에 서명했다. 미 상원은 이 조약에 2003년 3월 비준 동의했다

Amy F. Woolf, "Nuclear Arms Control: The U.S.-Russian Agenda," CRS Issue Brief for Congress, Congressional Research Service, September 27, 2005, pp.2-10.

부시행정부가 모스크바조약을 추진한 것은 실전 배치된 전략핵탄두(operationally deployed strategic warheads)의 숫자를 제한하되, 유사시 저장고에서 다시 꺼내 사용할 수 있는 예비용 전략핵탄두(reserve strategic warheads)의 보유를 제한하지 않고, 또한 다양한 상황에서 실제 사용할 수 있는 전술핵무기의 개발을 제한받지 않기 위한 것으로 판단된다. START II는 모든 다탄두미사일체계로 된 대륙간탄도미사일들(MIRVed ICBMs)을 제거하도록 하였고, 미국이 강점으로 있는 잠수함발사탄도미사일체계(SLBM)의 핵탄두 상한을 1,750기로 제한하는 등, 질적인 감축을 규정하고 있었다.

Woolf, 2005, p.4.

반면에 부시행정부가 주도하여 체결한 모스크바조약은 실전 배치될 수 있는 전략핵무기의 총 숫자에 대해서만 상한선을 두는 것으로 매우 단순한 형태를 띠었다. 그만큼 질적으로 핵무기체계를 개선하고 미국의 강점을 보완할 수 있는 여지가 많은 것이었다. 다탄두미사일체계도 계속 보유할 수 있게 되었다. 예컨대 미국은 자신의 강점인 SLBM의 주력인 Trident II를 미사일 하나에 4개의 핵탄두를 장착하는 다탄두체제로 유지할 계획이다. 잠수함에서 발사되는 SLBM은 상대방의 공격을 피하기 쉽고 또한 오대양을 주유할 수 있으므로 미국의 권력투사능력을 극대화하는 핵무기운반체계라고 할 수 있다. 상원 외교위원회는 이 조약이 단순하다는 것과 함께 미국이 융통성을 보존(preservation of U.S. flexibility)할 수 있게 된 점을 들어 그 조약을 크게 칭찬하였다. 2003년 3월 상원은 95 대 0의 만장일치로 이 조약의 비준에 동의했다.

Woolf, 2005, p.9.

Amy F. Woolf, "U.S. Strategic Nuclear Forces: Background, Developments, and Issues," CRS Report for Congress, September 8, 2006.

Woolf, 2005, p.10.

모스크바조약에 따라 미러가 전략핵탄두를 감축하는 것은 조약 발효후 10년간에 걸쳐 진행하도록 되어 있다. 그래서 2004년 현재 미국과 러시아의 전략핵무기는 여전히 6천기 수준에 가까웠다. 또한 수천기의 전술핵과 예비용 전략핵탄두의 보유는 사실상 제한을 받지 않게 되었다. 미국은 예비용 핵탄두들을 “조건이 변화하면 실전에 복귀시켜 배치할 수 있는 ”탄력적 핵무기“(responsive force)의 일환으로 유지하는 정책을 견지하고 있다. 이런 맥락에서 2004년 3월 미국 「국가핵안보청」(National Nuclear Security Administration: NNSA) 청장인 린튼 브룩스(Linton Brooks)는 미국이 실제 보유할 핵무기고는 1,700-2,200기의 실전배치 핵탄두의 숫자를 능가할 것이라고 밝혔다. 전술핵무기뿐 아니라 전략핵탄두 역시 국제안보환경이 변할 경우 다시 배치할 수 있는 헷지(hedge)용으로 다량을 보유할 것임을 분명히 했던 것이다

Woolf, 2005, p.8.

2004년 1월 31일 미국과 소련이 신고한 핵무기 보유상황을 보면, 미국은 전략핵탄두 5,968기와 함께 1천기 이상의 전술핵무기에 더하여 약 3천기의 예비용 전략핵 및 전술핵탄두들(reserve strategic and tactical warheads)을 갖고 있다. 러시아는 4,978기의 전략핵탄두와 약 3천5백기의 전술핵무기를 보유하고 있으며, 배치된 상태는 아니나 유사시 사용가능하게 보관된 예비용 전략핵 및 전술핵탄두(stockpiled strategic and tactical warheads)는 11,000기에 달한다.

Applegarth and Tyson, 2005, pp.51-52.

미국 등이 냉전의 종식에도 불구하고 냉전시대의 핵무기 운용체계를 크게 변화시키지 않고 있는 것도 역시 큰 문제로 지적되고 있다. “냉전시대에 구축된 핵무기 운용구조가 여전히 적실한가(Is the Cold War Architecture Still Relevant?)”라는 질문이 미국의 핵전략 및 핵무기지휘통제체제에 관련한 미국 의회 문건에서 아직도 논의되고 있다는 것 자체가 그것을 웅변한다.

Robert D. Critchlow(National Defense Fellow), "Nuclear Command and Control: Current Programs and Issues," CRS Report for Congress, Congressional Research Service of the Library of Congress, May 3, 2006.

미국과 러시아는 2001년 11월 서로를 적이나 위협으로 간주하지 않는다고 선언하였다. 그러나 미국의 「핵전략검토 2001」에서 확인되듯이 미국의 전략핵무기 배치구조와 ‘즉응발사체제’(ready-to-launch, operationally deployed nuclear forces)가 유지되고 있다. 미국은 러시아와 함께 탈냉전에도 불구하고 핵무기를 모두 국가안보정책의 주춧돌(cornerstone)로 간주하는 가운데, 상대방의 미사일이 발사되었다는 경보가 있으면 즉시 핵미사일을 발사하는 것을 뜻하는 ‘경보즉시발사’(launch on warning)의 정책을 유지하고 있다. 이것은 경보착오로 인한 핵전쟁 발발의 위험성을 내포한 지극히 위험한 정책이다. 국제사회는 미국과 러시아에 대해 그 전략의 수정을 요구해왔다. 미국과 러시아 모두 그러한 요구를 묵살해오고 있다.

Sidney D. Drell and James E. Goodby, What Are Nuclear Weapons For: Recommendations for Restructuring U.S. Strategic Nuclear Forces, An Arms Control Association Report, April 2005, Section 2, "Nuclear Deterrence in the 21st Century," p.10.

Colonel Daniel Smith, "Results of the Nuclear Non-Proliferation Treaty Review Conference," Weekly Defense Review, May 25, 2000; 이삼성, 『세계와 미국』, 한길사, 2001, 452쪽. 미국의 핵전쟁계획에 대한 가장 최근의 것으로는 1997년 11월 작성된 「대통령령 60」(Presidential Decision Directive 60)이 있다. 이 지침에 따라 미 국방부가 작성한 것이 ‘단일통합작전계획’(Single Integrated Operational Plan: SIOP)이다. 전쟁발발시 미국이 러시아와 중국의 공격목표 목록을 담고 있다. 미국이 러시아와의 전략무기감축협상(START)을 할 때, 미국이 유지해야 할 최소한의 핵무기 규모를 판단하는 기초가 되는 것이기도 하다. 미국은 1979년 중국과 국교정상화를 하면서 핵공격목표에서 중국을 제외한 바 있다. 그러나 1997년의 대통령령의 핵지침에 따라 중국도 SIOP에 포함되었다. 그리고 정식으로 SIOP에 포함된 러시아와 중국의 목표물 외에도 수백개의 추가적인 목표물 목록이 있는데, 이것을 ‘비SIOP 목표물’(non-SIOP tragets)이라고 한다. 여기에는  중국과 러시아의 추가적인 목표물들, 그리고 북한, 이란, 이라크의 목표물들이 포함되었다(Bruce Blair, "START III, Nuclear War Plans and the Cold War MIndset," The Defense Monitor, Vol.29, No.5, 2000; 이삼성, 2001, 448-449쪽). 2001년 부시행정부의 「핵전략검토 2001」이 중국과 북한을 포함한 7개 국가를 잠재적인 핵공격 대상으로 지목한 것은 반드시 부시행정부의 유다른 신보수주의 정책 때문이 아니라 그보다 오랜 뿌리를 가진 미국의 핵전략 사유의 전통에서 비롯된 것이라고 할 수 있다.

미국은 2007년에 들어서도 미사일방어체제 구축의 일환으로 유럽의 체코와 폴란드에 각각 레이더기지와 요격미사일기지를 건설하는 계획을 추진하고 있다. 이란과 북한 같은 나라들의 공격을 막기 위한 것이라고 주장하고 있다. 그러나 당연히 예상되는 것이지만, 러시아는 자신의 국경에 가까운 유럽국가들에 미국의 미사일방어기지 건설은 자신을 겨냥한 것으로서 러시아에 대한 중대한 군사적 위협으로 본다. 유럽의 관찰자들은 이를 보면서 미국과 러시아 관계에서 장차 냉전의 부활까지도 우려하는 모습을 보인다.

BBC News, "Missile shield 'threatens Russia'," January 22, 2007(http://news.bbc.co.kr).

BBC News, "The politics of missile defence," February 23, 2007 (http://news.bbc.co.kr).

미국의 핵무기 즉응발사체제의 타격대상에 중국의 목표물들도 포함되어 있는 것은 물론이다. 미국은 아이젠하워 행정부 이래 대만에서의 분쟁 발생시 핵무기 사용을 위협한 일은 없다. 그러나 유사시 대만에 대한 중국의 공격을 다른 수단으로 억지할 수 없다고 판단할 때 미국이 핵무기 사용을 전적으로 배제하지는 않을 것이라는 게 일반적인 평가이다. 미국은 미사일방어체제 건설을 통해 중국의 전략핵무기의 가치를 무력화하려 한다. 중국은 그에 대응해 미국에 대한 침투력, 그리고 적에 의한 선제공격을 당했을 경우의 생존능력을 높인 핵무기체계 개발을 지속하고 있다. 중국이 미국 전역을 공격할 수 있는 대륙간탄도탄 체계를 이미 갖고 있을 뿐 아니라 DF-31A ICBM과 같이 더 발전된 이동식 대륙간탄도탄 핵무기체계(mobile ICBM systems)를 개발하고 있다고 미 국방부 분석가들이 밝히고 있다.

Drell and Goodby, 2005, p.11.

Drell and Goodby, 2005, p.11.

Office of the Secretary of Defense, "Annual Report to Congress: The Military Power of the People's Republic of China, 2005," Washington, DC: Department of Defense, 2005, pp.21-22, 28-29. Requoted from Critchlow, p.14.

핵군비경쟁으로 인한 긴장이 미중관계의 저변에 엄존하고 있다는 사실은 비교적 최근인 2005년 여름 미국 언론들이 “만일 미국이 중국에 적대하여 대만을 도우면 중국은 미국의 도시들을 핵무기로 공격할 것”이라는 중국 국방대학 주쳉후(Zhu Chenghu)장군의 발언을 광범하게 보도한 데에서도 확인된 바 있다. 2007년 1월 하순 중국은 새로운 대위성무기(a new antisatellite weapon)를 실험했다는 사실을 확인했다. 중국은 물론 우주의 무기화 경쟁에 뛰어들 의도가 없음을 강조했다. 그러나 이것이 미국의 미사일방어체제에 대한 대응임을 미국인들은 주목하고 있다.

Bill Gertz, "China Stocks Nukes as Anti-U.S. Tactic," Washington Times, July 29, 2005. Requoted from Critchlow, p.14.

Joseph Kahn, "China Confirms Space Test; Denies Intent to Intimidate," The New York Times, January 24, 2007.

William J. Broad, "The World; Look Up! It's No Meteor, It's an Arms Race," The New York Times, January 21, 2007. 물론 미국의 대위성무기 개발 노력은 훨씬 오래 전에 본격화되었다. William J. Broad, "In Era of Satellites, Army Plots Ways to Destroy Them," The New York Times, March 4, 1997.

현재 중국이 확보하고 있는 전략핵무기로서 미국에까지 도달할 수 있는 것은 단탄두 미사일 (single-warhead missile)인 「동풍 5」(DF-5 ICBM)인데, 모두 18기에 불과하다. 러시아가 미국을 타격할 수 있는 전략핵탄두를 3,500기를 보유하고 있는 것에 비하면 중국의 전략핵전력은 그것에 비할 바가 못된다. 그런데 러시아의 핵무기고조차도 이제는 미국의 핵선제공격시 전멸할 수 있기 때문에 이 공격에서 살아남아 미국에 대한 핵보복공격을 할 수 있는 능력을 상실해가고 있다는 분석이 나오고 있다. 즉 1960년대 이후 미국과 다른 핵보유국들이 다 같이 대량보복능력을 공유함으로써 유지되던, MAD(Mutual Assured Destruction)에 의한 공포의 균형이 붕괴하고 미국에 의한 핵우위(U.S. nuclear primacy)가 다시 도래했다는 분석이다. 탈냉전 이후 러시아의 핵전력은 첨단능력에서 쇠퇴해가고 중국의 핵무기 현대화 속도는 느린 반면 미국의 핵전력은 정확한 타격력 면에서 빠른 속도로 향상을 거듭해왔다. 리버와 프레스는 미국이 러시아나 중국에 대해 핵우위(nuclear primacy)를 재확립하는 것을 의도적인 정책목표로 삼아온 때문이라고 보았다. 이런 관점에서는 더욱 중국의 핵전력은 미국에 비할 바가 아니며,. 따라서 대만 위기시 중국이 미국의 도시들을 타격할 것이라는 주쳉후의 발상은 미친 생각에 불과할 것이다.

Jeffrey Lewis, "China's Arsenal, By the Numbers," Bulletin of Atomic Scientists, Vol.61, No.3 (May/June 2005), p.55; Keir A. Lieber and Daryl G. Press, "The End of MAD?: The Nuclear Dimension of U.S. Primacy," International Security, Vol.30, No.4 (Spring 2006), p.8.

Lieber and Press, 2006, p.8.

Jeffrey S. Lantis, Tom Sauer, James J. Wirtz, Keir A. Lieber and Daryl G. Press, "Correspondence: The Short Shadow of U.S. Primacy?" International Security, Vol.31, No.3 (Winter 2006/07), p.190. 비판자들도 미국이 러시아의 핵전력 파괴를 목표로 선제공격을 할 경우 러시아의 전략핵무기는 전멸될 수 있을 것이라는 리버와 프레스의 시뮬레이션 결과에는 이의를 제기하지 않는 것으로 보인다. 리버와 프레스의 논문에 대한 반론과 재반박을 참조.

그러나 이런 상황인 만큼, 러시아와 함께 중국은 미국의 공세적 핵우위에 대한 대응으로 자신들의 전략핵무기체계의 취약성(strategic nuclear vulnerability)과 그 효과를 최소화하기 위한 노력을 또한 경주할 수밖에 없다. 그 일환이 2000년대 들어 가시화하고 있는 중국과 러시아의 세력연합 움직임이라는 측면도 있다. 미사일방어체제 연구개발에 대한 러일간의 공동협력이 진행되고 있는 것도 그 한 단면이다.

우리가 주목할 것은 두 가지다. 첫째, 한편으로 부분적으로는 전략핵 군축의 외양을 보이면서도 다른 한편에서는 미국이 주도하는 가운데 상대방의 핵무기고를 더욱 무력화하기 위한 미사일방어체제의 건설노력과 짝을 이루며 더 효과적인 전략적 타격력을 추구하는 핵군비경쟁이 21세기에 들어서도 새로운 양상으로 부단히 지속되고 있다는 점이다. 그 한가운데에 동북아시아가 있다.

둘째, 미국이 중국 등에 대해 전략적 우위를 확보했다고 하더라도 그 우위 때문에 미국에 의한 안정적 패권이 확립되어 동북아질서에 안정이 오는 것은 아니다. 전략핵전력에서 미국이 절대적 우위를 유지한다 하더라도 미중간 패권전쟁(hegemonic war) 차원의 전면전쟁이라는 상상 이외의 상황이 아닌 한, 미국과 중국 사이에 전략적 핵교환이 이루어지거나 중국에 대한 전면적인 전략적 선제핵공격이 강행될 수 있다고 보기는 어렵다. 미국이 우위에도 불구하고 한편으로 가질 수밖에 없는 예상치 못한 결과에 대한 불안 등의 이유 때문이기도 하다. 그래서 보다 현실적인 문제는 동북아에서 대만에서와 같은 지역적인 차원의 분쟁이 폭력화할 경우, 또는 한반도와 같은 제3의 분쟁지역에서 미국과 중국이 동시에 개입되는 과정에서 미국이든 중국이든 전술핵무기의 제한적 사용이나 그 위협이 가능할 수 있다.

이 점은 현대국제관계와 군사전략에서 핵무기가 갖는 절대적 비중과 그 위험성에도 불구하고, 실제 핵무기의 분쟁해결 효용성은 거의 없다는 분석들과도 통한다. Ward Wilson, "The Winning Weapon?: Rethinking Nuclear Weapons in Light of Hiroshima," International Security, Vol.31, No.4 (Spring 2007), pp.162-179.

일본 또한 오래전부터 실질적인 핵무장의 능력을 갖고 있는 것으로 평가되어 왔으며 의지(意志) 면에서도 의심을 받아왔다. 그런 점에서 일본 역시 한반도만의 비핵화 원칙의 조약화에 의문을 던지게 할 수 있는 국가이다. 일본에서는 각료들이 잊을 만하면 한번씩 핵무장 필요성 발언을 하곤 하였다. 다른 한편으로 일본은 주기적으로 미국에게 핵무장의 의도가 없음을 밝힌다. 2006년 10월에도 일본은 미 국무장관에게 그런 다짐을 하였다.

Thom Shanker and Norimitsu Onishi, "Japan Assures Rice That It Has No Nuclear Intentions," The New York Times, October 19, 2006.

그러나 오래전부터 현실주의 국제정치학자들은 일본이 조만간에 핵무장을 할 것이라고 전망해왔다. 케네스 왈츠는 어떤 나라가 능력이 있음에도 불구하고 강대국이 되지 않겠다고 결정하는 것은 “구조적 비정상성”(a structural anomaly)이라고 말한다. 오늘날 핵억지력을 갖추는 것은 강대국의 필수조건이기 때문에 강대국의 경제적 기반을 가진 일본의 핵무장은 궁극적으로는 필연이라고 주장했다. 특히 일본의 경우 대규모로 플루토늄을 축적하고 있으므로 일본은 사실상 이미 핵보유국가이든지 아니면 단지 몇 달간씩 자제하고 있을 뿐인 것인지 의문을 가질 만하다는 것이 왈츠의 생각이다. 왈츠는 더 나아가 일본이 핵무장을 하고서도 그것을 오직 자위(自衛)를 위한 것이라고 주장하면서 이미 갖고 있는 재래식 자위대 무장과 마찬가지로 핵무장도 일본의 평화헌법에 위배되지 않는 것으로 정당화할 것이라고 예견하였다.

Kenneth N. Waltz, "The Emerging Structure of International Politics," Michael Brown, Sean M. Lynn-Jones, and Steven E. Miller, eds., The Perils of Anarchy: Contemporary Realism and International Security, Cambridge: The MIT Press, 1995, p.64.

고도한 경제력도 첨단 재래식 무기도 핵억지력을 대체할 수 있는 것들은 아니기 때문에 잠재력 있는 국가들은 핵무장을 추구하게 되어 있다는 것이 왈츠의 논리다. Waltz, 1995, p.67.

Waltz, 1995, p.65.

Waltz, 1995, p.65. 일본의 핵무장 및 핵운반체계 개발능력에 대한 논의는, Matake Kamiya, "Nuclear Japan: Oxymoron or Coming Soon?" Washington Quarterly, Vol.26, No.1 (Winter 2002/03), pp.69-71.

이에 대한 반론도 제기된다. 레웰린 휴즈에 따르면, 일본 정치지도자들은 한편으로 독자적인 핵억지력을 개발하는데 헌법적 해석에서나 국내법 체계에서나 장애물을 만들지 않도록 유의하는 경향을 보여왔으며, 또한 플루토늄 재처리시설들을 포함하여 대규모의 민간 핵 에너지 프로그램을 유지하고 있다. 그러나 이 시설들을 유사시 군사용으로도 쓸 수 있도록 한다는 것(nuclear hedging)은 일본의 일관 된 국가전략으로 채용되지 않았다. 또 일본 국내에서 독자적인 핵무장에 대한 지지가 무시할 수 있는 정도의 수준에 그치고 있다는 것이 휴즈의 평가이다.

Llewelyn Hughes, "Why Japan Will Not Go Nuclear (Yet)," International Security, Vol.31, No.4 (Spring 2007), pp.68-69.

그러나 향후에도 일본의 핵무장이 바람직한가에 대한 일본 안에서의 논쟁 결과가 어떤 방향을 취하게 될 것인지에 대해 휴즈는 불확실성이 많다는 것을 인정한다. 다만 북한의 핵무장과 같은 외부 안보환경의 변화가 곧 일본의 안보정책의 중대한 변화로 직결되지는 않을 것이라고 전망할 뿐이다.

Hughes, 2007, pp.69-70.

2007년 1월 일본의 4차 첩보위성 발사도 주목의 대상이 되었다. 이것은 1998년 북한의 대포동미사일 발사 이후 독자적인 첩보위성체제를 갖추기 위해 시작한 사업의 결과로 알려져 왔다. 2006년 12월 중국이 탄도미사일로 위성을 요격하여 파괴하는 실험을 성공한 것에 뒤이어 나왔다는 점에서도 주목을 끌었다. 북한 핵위협을 주된 핑계로 대고 있으나, 미국 그리고 미일공동의 미사일방어체제 개발 본격화를 계기로 동북아 4강 사이에 가속되고 있는 우주의 무기화(space weaponization) 경쟁의 한 측면임을 간과할 수 없다. 현재 일본은 명목상 우주의 평화이용 원칙에 근거하여 정보수집 위성을 방위목적으로 사용하는 것을 제한하고 있다. 그러나 집권 자민당은 정부 안에 전략본부를 설치하고 정찰위성의 군사적 이용을 허용하는 ‘우주기본법안’을 2007년 정기국회에 제출할 예정으로 알려지고 있다.

The New York Times, "Japan Launches Its 4th Spy Satellite," February 25, 2007.

김도형, “일본, 한반도 24시간 손금 보듯 감시: 4번째 정찰위성 발사, 광학 2기, 레이더 2기 완비, 지상 1m 크기 식별 가능, 군사이용 허용법안 추진,” 「한겨레」, 2007년 2월 25일.

2. 동북아비핵지대화에의 규범을 전제하는 한반도비핵화

이런 상황 속에서 한반도비핵화공동선언에서 밝힌 한반도비핵화의 공약을 9.19공동성명과 2.13합의에 이어 평화조약에서 재차 확인하는 것은 과연 정당한 것인가라는 근본적인 질문에 부딪칠 수 있다. 필자는 한반도의 긴장과 전쟁의 위험성까지도 지속시키고 있는 북한 핵문제의 해결이 한반도 평화체제 구축의 핵심요소가 되고 있는 현실적인 이유를 떠나서도 다음과 같은 이유에서 한반도 비핵화의 재차 명문화는 정당하다고 본다.

첫째, 핵무기가 평화를 가능하게 한다는 핵무기주의의 미망(迷妄)에 대한 비판적 자세를 견지하는 것이 옳다. 핵보유국가들을 제외한 인류의 보편적인 국제적 규범은 핵무기의 궁극적 폐기를 지향하는 것이다. 이 원칙을 동북아에서 한반도는 견지해야 한다.

둘째, 한반도의 남북한이 또는 통일 이후의 한반도 국가가 개발하여 보유할 수 있는 규모의 핵무기고로는 한반도의 안보와 평화를 지키기보다는 오히려 더 위태로운 안보딜레마의 구조 속에 우리 자신을 몰아넣게 될 것이다. 특히 세계 3대 핵보유국가들이 밀집한 동북아에서 핵무장한 한반도는 강대국간의 갈등이 폭력화하는 유사시 일차적인 공격목표가 되는 위험성을 자초하는 어리석고 위험한 선택이라는 근본적 문제가 있다.

셋째, 한반도 안보와 평화의 백년대계의 원초적인 기초는 한반도의 평화적 통합에 있다. 그 통합을 이루는데 남북한 어느 한쪽이나 또는 남북한 모두의 핵무기 추구는 근본적인 장애가 된다. 핵무장을 추구하거나 그 의혹을 받는 한반도 국가들의 통일을 주변국가들은 더욱 경계할 것이라는 점에서도 그것은 평화적 통일에 대단히 불리하다.

넷째, 동북아 안보질서의 최악의 상황은 한반도의 국가(들)와 일본 사이의 핵무장경쟁이 본격화하는 시나리오다. 한반도에서 핵무장의 추구는 일본에 우리보다 더 빠르고 대규모의 본격적인 수준으로 핵무장의 명분을 주게 된다. 우리에게 그것은 안보의 플러스가 아니라 심오한 안보 상실의 시작이 될 것이다.

다섯째, 21세기 동북아 군비경쟁의 새로운 초점이 되고 있는 미사일방어체제 건설 경쟁과 그것에 대항하는 핵무기체계 첨단화의 경쟁이 전개되고 있다. 북한 핵문제가 조속히 평화적으로 해결되지 못함으로서 또는 그것에 책임이 있으면서도 그것을 명분으로 하는 미일동맹의 미사일방어구축과 이로 인한 중국과 러시아의 군비증강이 현재 동북아질서의 주요한 측면으로 되었다. 한반도의 비핵화 여부는 일본의 핵무장 명분 여부를 결정할 뿐 아니라 향후 동북아의 군비증강 추세의 바로미터가 될 미사일방어체제 구축의 속도와 규모 그리고 방식에 중요한 영향을 미칠 것이다. 비핵화의 원칙을 고수하고 이행하는 것은 일본의 비핵화를 유지시키면서 동아시아 공동안보의 초석으로 기능하게 될 것이다.

다만 중요한 것은 한반도 비핵화 원칙의 조약화는 같은 조약에서 한반도 비핵화가 일본의 핵무장 원천배제와 함께 동북아에서 핵무기 위협을 줄여나가기 위한 지역내 국제협약, 즉 비핵지대 구축의 필요성에 대한 최소한의 동의만이라도 확보해내는 노력을 전제로 해야 한다는 것이다.

한국에서 동아시아를 비핵지대화하자는 발상을 거론한 것은 표문태가 편저한 『아시아를 비핵지대로』라는 저서가 그 첫 사례로 보인다. 여러 가지 논의들이 있어왔으나, 가장 설득력 있는 동북아비핵지대화이 비전은 일본의 반핵평화운동에서 대표적인 인사 우메바야시 히로미치가 제안하여 일본의 평화운동과 한국의 평화운동 일각이 공동으로 다듬어온 3+3안에 기초한 동북아시아비핵지대건설 방안이라고 생각된다. 일본과 남북한이 비핵화 준수 약속을 더욱 공고히 하는 조약을 맺고 미국, 중국, 러시아 등 3개 핵보유국들이 한반도와 일본을 포함한 일정한 반경 안에서 핵무기의 사용과 배치 등을 배제하는 약속을 같은 조약 안에 포함시키거나 또는 별도의 의정서로 그 노력에 동의하고 참여하는 것을 내용으로 한다.

표문태 편저, 『아시아를 비핵지대로』, 일월서각, 1983.

이삼성/우메바야시 히로미치 외, 『동북아시아 비핵지대』, 살림, 2005.

이러한 비전은 궁극적으로 동아시아에서 핵보유국가들의 군사안보전략이 한반도와 일본을 포함한 비핵국가들이 관련된 영역에서 뿐만 아니라 이 지역에서 핵보유국가들 상호간에서도 핵무기의 역할을 축소해가도록 하는 과정의 첫 출발이라는 의미가 있다.

또한 동북아시아에 공동안보가 가능해지려면 그 가장 원초적인 조건은 적어도 공식적으로 현재의 비핵국가들이 상호간에 핵무장의 유혹을 확고하게 떨쳐내고 이것을 해당 지역에서의 핵보유 강대국들의 핵선제사용 배제에 대한 명확한 공약으로 뒷받침하는 제도적 장치를 확보하는 것에서 시작할 필요가 있다. 요컨대, 한반도의 남북한과 일본이라는 기존의 비핵국가들이 공동의 노력을 통해 비핵지대화 추진에 협력할 수 있느냐 여부가 한반도의 평화체제를 동아시아의 공동안보체제로 확장할 수 있는가의 시금석이라고 보는 것이다.

졸고, 「한반도의 평화에서 동아시아 공동안보로: 미국 미사일방어 추진의 문제점과 동북아 비핵지대화의 시대적 요청」, 이삼성/정욱식 외, 『한반도의 선택』, 삼인, 2001. 46-49쪽.

이에 대해서는 여러 가지 비판이 있을 수 있다. 이의 실현을 위해 미국과 중국을 비롯한 주변국가들을 설득해내는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것이다. 특히 북반구에서 미국이 사활적 이익(vital interests)의 지역들로 간주하는 지역들은 대개 핵보유국가들로 둘러싸여 있다. 또 비핵국가들도 저마다 핵보유국가와 군사동맹관계를 맺고 있다. 중앙아시아 비핵지대안, 스칸디나비아와 덴마크 등을 포함하는 북해지역 비핵지대안, 발칸지역 비핵지대안, 중동지역 비핵지대안, 남아시아 비핵지대안, 남대서양(South Atlantic) 비핵지대안과 함께 동북아비핵지대안이 각각 지역의 일부 또는 민간평화운동의 차원에서 제기되어왔다. 그러나 바로 그러한 핵보유국가와 비핵국가간의 얽힘의 현실 때문에 그 실현이 가로막혀왔다.

졸저, 『세계와 미국』, 한길사, 2001, 466-467쪽.

많은 사람들이 동북아비핵지대론을 비현실적인 것으로 치부하는 경향이 강하다. 그렇게 비판하는 이유를 들여다보면 문제의 핵심을 파악하지 못하고 있는 동시에 비핵지대 논의의 내용을 잘못 오해하고 있는 경우를 볼 수 있다. 한 예로 노병렬은 우리의 비핵지대 논의가 주한미군과 주일미군의 철수를 전제로 하고 있어서 비현실적이라는 주장을 편다. 문제와 사실을 잘못 이해하고 있는 탓이다.

노병렬, 「한반도 비핵화를 위한 전제조건 모색: 북한핵무장화 원인해결방안과 연계성을 중심으로」, 『한국과 국제정치』, 제22권 제4호, 2006, 171쪽.

첫째, 동북아비핵지대 건설 논의는 한반도 평화체제의 성립과 그것의 확장으로서 추구하는 것이다. 주한미군 철수 문제는 여러 측면에서 비핵지대 건설과 연관된 토론 주제일 수 있으나, 별개의 논의주제이며 전제조건은 아니다. 한반도 평화체제는 주한미군의 단계적 철군을 가능케 하는 환경이 될 것이고, 또한 한반도 평화체제 성립은 동북아비핵지대의 필수적 조건인 것이 분명하다. 그래서 주한미군의 단계적 철군과 비핵지대 건설은 논리적으로도 현실적으로도 동시에 일어날 수는 있다. 그러나 동북아비핵지대론 자체가 주한미군의 철수를 전제조건으로 하는 것은 아니다. 중국과 북한이 동북아 주둔미군의 존재를 인정하면서 비핵지대 형성을 받아들이는 한, 주한미군이 존재하는 조건에서도 가능하다면 동북아비핵지대를 반대할 이유가 있겠는가.

다만 한반도 평화체제의 성립 위에서만 동북아비핵지대가 가능할 것이라는 상식적인 전제를 떠올릴 때 동북아비핵지대 형성은 미 군사력의 한반도에서의 물리적 주둔이 해소되는 과정과 맞물릴 수 있다는 것은 오히려 더 현실적인 분석이 될 수도 있다.

둘째, 동북아비핵지대론을 제기해온 시민사회와 학계 일각에서의 논의를 전개하여온 사람들이 한반도 평화의 성립과 궤를 같이하여 주한미군의 철군을 상정하여온 것은 사실이다. 그러나 동북아비핵지대론 자체는 주한미군의 철수를 전제조건으로 하지 않았다는 사실을 다시 한 번 유의해야 한다. 그것은 필자도 우메바야시 히로미찌도 마찬가지다. 우메바야시는 주일미군의 궁극적인 철수를 추구하는 사람이지만, 동북아 비핵지대 건설과 주일미군 철수를 전제조건의 관계로 연결시키지는 않는다. 오히려 동북아비핵지대 건설이 동북아 주둔 미군사력의 주둔에 대한 일본과 한국의 안보의존을 줄임으로서 오키나와를 포함한 이 지역 미군의 궁극적 철수로 나아가는 토대가 될 수 있다는 개념이 오히려 더 강하다고 할 수 있다.

동북아시아를 포함한 여러 지역에서 비핵지대건설은 그것을 주장하는 사람들이 그 지역 미군의 철수를 요구하기 때문에 비현실적인 것이 아니다. 무엇보다도 핵선제사용 옵션의 자유를 결코 포기하지 않으려는 특히 미국의 핵전략은 전 지구적으로 비핵지대의 정착에 가장 커다란 장애물로 남아있다.

중국과 과거 소련은 핵선제사용옵션 포기를 선언한 일이 있었다. 핵보유국가로서 가장 일관되게 핵선제사용옵션 포기를 반대하는 나라는 미국이었고 지금도 그러하다. Richard Falk and Robert Jay Lifton, Indefensible Weapons: The Political and Psychological Case Against Nuclearism, New York: Basic Books, 1982, p.155; 이삼성, 『20세기의 문명과 야만』, 한길사, 1998, 283쪽.

따라서 이 문제를 한반도 평화조약에서 직접적인 해결대상으로 삼는다는 것이 불가능함은 명백하다. 그러나 동북아시아에서 이 같은 미사일방어와 핵무기 증강 그리고 우주의 군사화를 포함한 군비경쟁의 심화는 한반도만의 비핵화의 타당성과 지속가능성을 많은 사람들이 근본적으로 회의하게 만들 수 있다. 따라서 적어도 한반도 비핵화가 동북아시아에서의 핵무기의 군사전략적 비중 축소와 미사일방어체제 개발경쟁 제한을 위한 미국 및 중국과 다른 주변 강대국 모두의 공동 책임과 상응하는 행동 의무를 전제로 한다는 규범적 내용을 조약에 포함시킬 수 있도록 노력하는 것이 우리의 목표가 되어야 한다.

그것은 다음과 같은 두 가지 방식으로 이루어질 수 있다.

(1) 동북아비핵지대 구축의 필요성에 대해 공감하고 이를 위해 공동노력하기 위하여 동북아비핵지대 건설을 연구하는 6자 공동위원회를 기존의 6자회담의 한 소위원회 형태로 구성하거나 아니면 6자회담과 별개의 6자 공동위원회를 구성하는 내용의 조항을 조약에 넣는 방법이다.

(2) 만일 이러한 구체적 내용을 반영하는 것이 어려울 경우에는 다음과 같이 다소 추상화된 형태로나마 일정한 효과를 가질 수 있는 규범적 조항을 삽입할 수 있도록 노력해야 할 것이다. 즉 “비핵국가들의 비핵화 상태 유지의 의무와 함께 핵보유국가들의 궁극적인 핵무기 폐기의 의무를 규정한 핵무기비확산조약(NPT)의 정신에 입각하여, 참가국들은 다른 주변 관련국가들(일본, 러시아, 몽골 등 의미)과 함께 핵무기의 위협으로부터 지역내 비핵국가들의 안전을 보다 확고히 하기 위한 제도적 장치를 마련하기 위한 협의를 시작한다.”

IX. 한반도 유사시 미국과 중국의 무력개입 차단 문제

1. 반세기만에 반복된 한반도 역사의 비극

구한말에 터진 임오군란(壬午軍亂)은 1882년 7월 23일의 일이었다. 후지무라 미치오(藤村道生)는 청일전쟁에 관한 그의 역저에서 이 사태를 “아시아 최초의 반일(反日) 폭동”이었다고 정의했다. 민비(閔妃)의 비호를 방패로 부패하였을 뿐 아니라 일본에 굴욕적이던 민씨 일파의 정권 아래 심화되고 있던 삼정의 문란 가운데에서 일본식 신식군대 설치에 분노한 조선의 구식군대가 일으킨 폭동이었다. 1876년 강화도조약 이후 조선에서 특별거류지와 일방적인 치외법권 획득으로 조선에서 상업적 법적 특권을 누리며 이를 기반으로 군사, 정치, 경제, 모든 영역에서 영향력과 횡포를 늘려가던 일본인들은 이 폭동 과정에서 큰 피해를 입게 된다. 이 사태를 기화로 대원군이 다시 궁궐에 들어가 9년전 자신의 권력을 박탈했던 민씨 일파를 몰아내고 정권을 다시 장악하게 된 사건이 임오군란이었다.

후지무라 미치오 저, 허남린 옮김, 『청일전쟁』, 소화, 1997(일본어판, 1973), 19쪽.

이에 후쿠자와 유키치(福澤諭吉) 등의 자유 민권파들까지 나서 조선에 대한 강경론을 주창하는 가운데, 일본정부는 조선에 1천 명의 군대를 파병한다. 근대사에서 일본군이 대외 전쟁을 위해 군대를 동원한 최초의 일이었다. 이에 청국은 일본의 파병에 대응해 조선에 대한 종주권을 방어하기 위해 군함 세 척과 3천 명의 군대를 급파한다. 청국은 자신들의 보호하에 대원군을 유폐시켰으며, 중조상민수륙통상장정(中朝商民水陸通商章程)을 체결해 조선이 속국임을 명기하였다. 이를 통해 청나라는 조선에 대한 과거의 명목적인 종속관계를 넘어 실질적인 속방화를 기도하게 된다. 이후 조선에서 일본의 지위는 크게 후퇴하였고 한반도에서 청일 양국의 대립이 본격화하게 되었다.

후지무라, 1997, 21-23쪽.

이후 조선 지배층 내부는 크게 두 세력으로 나뉜다. 과거 강화도조약 이후 영향력이 커진 일본에 굴욕적이었던 민씨 일파는 청국에 의한 대원군 유폐 이후 다시 정부를 장악한 가운데 이제는 청국에 기대어 권력보존을 꾀하며 사대당의 길을 걸었다. 다른 한편에서는 일본의 원조를 구하여 조선의 내정과 외교의 개혁을 추구하겠다는 친일 노선이 등장한다. 한반도에서 청일간의 세력각축이 본격화한 이 시기에 심화되어가는 조선 지도층의 분열은 그 내부에서 폭력적인 수준으로 나아간다.

중국과 프랑스가 인도차이나에서 전쟁을 벌이느라 조선에 주둔했던 청국 군대의 절반 병력이 1884년 조선에서 철수한다. 그 해 12월 친일 개화파가 갑신정변을 일으킨 것은 우연이 아니었다. 갑신정변의 실패로 조선에 대한 청국의 영향력은 1890년대 중반까지 지속되고, 민씨 일파는 조선을 지배하면서 민중의 도전에 직면하는 사태를 포함한 유사시에는 청국에 의존하는 상황으로 되었다.

김용구, 『임오군란과 갑신정변: 시대질서의 변형과 한국외교사』, 도서출판 원, 2004, 112쪽.

조선 지도층 내부 분열상의 폭력적 표현이었던 갑신정변은 청일전쟁의 단초가 되는 중요한 계기를 마련하게 되었다. 그것이 1885년 4월 18일에 청나라 리홍장과 일본의 이토 히로부미의 협상으로 타결된 『톈진조약』이었다. 이 조약의 제3항은 “장래 만일 조선국에 변란(變亂)이나 중대한 사건이 있어서 중일 양국 혹은 1국이 파병(派兵)을 요(要)할 때에는 먼저 문서로서 알려야(行文知照) 하며, 그 사건이 진정된 이후에는 곧 철회하여 다시 머물러 주둔하지 않는다”고 하였다. 청일양국 중 어느 쪽이든 중대사태로 간주하는 일이 조선에서 발생하면 청일 양국이 조선에 공동 출병할 수 있는 조약상의 근거가 마련된 것이었다.

김용구, 2004, 279쪽.

일본 제국주의에 비판적인 일본인 학자의 눈에 비친 1890년대의 상황은 다음과 같았다: “1890년대의 조선은 국왕 스스로가 매관(賣官)할 정도로 부패했던 이왕조(李王朝)의 지배하에 있었다. 관료는 가렴주구에 정신없고, 귀족계급인 양반은 농민을 착취하고, 청일(淸日) 양국 상인은 불평등조약이 마련해준 특권을 이용하여 민중을 수탈했다. 조선의 민중은 겹겹의 압력을 받고 있었으나, 이왕조 내부는 일본파, 청국파, 러시아파로 갈리어 외국세력과 결탁하고 음울한 항쟁을 계속하던 중에 주체적으로 개혁할 능력을 상실하고 있었다.” 필자가 일본학자의 이 말을 여기에 인용한 것을 행여 식민사학의 표현이라고 받아들이는 몽매(夢寐)를 범하지 않기를... 이 학자는 이어서 “민중은 생활을 지키기 위해 각지에서 자연발생적으로 거듭 봉기를 일으켰다. 그러나 민중봉기는 지역적으로 분열되어 있었기 때문에 전국적인 투쟁으로까지는 발전하지 못했다. 여기에 결집의 기회를 마련해 준 것이 동학이다.”

후지무라, 1997, 55쪽.

마침내 1894년 2월 전라도 고부 군수 조병갑의 학정에 못 이겨 민중은 폭동을 일으켰고, 폭동의 선두에 섰던 전봉준을 매개로 동학 교단 조직을 통해 지역적 반란은 전국으로 확산되었다. 그 해 3개월 만인 5월 11일 농민군이 황토현에서 정부군을 격퇴하고 5월 31일 전주에 입성한다.

조선의 국가는 민중의 요구를 받아들여 광범한 정치사회 개혁을 수용하는 선택이 있었다. 불행하게도 그것은 당시 조선 지배층의 시야를 초월하는 것이었다. 당시 민비의 비호 아래 조선 정부에서 실권을 행사하던 병조판서 민영준은 농민군이 전주를 함락시키기도 전인 1894년 5월 16일에 이미 청군 군대의 원조를 의뢰할 것을 주장한다. 당시 조선 정부의 각의(閣議)는 “청국 군대의 원조에 의해 내란을 진압한다면 수만의 국민이 생명을 잃을 것이고, 전국에 폭행 약탈의 폐단이 미칠 뿐 아니라, 열국이 출병하여 조선을 전장으로 하는 전쟁으로 발전할 위험이 있다”는 이유로, 일단은 민중의 요구를 받아들여 폐정 개혁, 불량관리의 처벌로 내란을 해결해야 한다는 데로 의견을 모았다. 그래서 조선 조정은 일단 민영준의 주장을 기각했다.

후지무라, 1997, 80쪽.

그러나 5월 23일에 이르러 농민군 토벌에 나선 초토사(招討使) 홍계훈이 청군의 원조가 필요하다는 보고를 올린다. 이어 5월 31일엔 전주가 함락되자, 조선 조정은 다급해졌다. 민영준은 국왕 고종의 내명(內命)을 받고 마침내 당시 리홍장에 의해 조선에 청국대표(조선총리교섭통상사의[朝鮮總理交涉通商事宜])로 파견되어 있던 원세개(袁世介)에게 출병구원(出兵救援)을 요청하기에 이른다. 각료들의 반대를 묵살하고 국왕과 민영준이 주도하여 청국 군대를 끌어들인 이 출병요구가 한반도를 외세의 전쟁터로 만든 청일전쟁의 도화선이 되었다.

후지무라, 1997, 80쪽.

조선정부는 6월 3일 밤 의정부(議政府)를 통하여 공식으로 청국에 출병을 청원했다. 다음날 4일 당시 조선주재 일본 공사를 맡고 있던 오토리 게이스케(大鳥圭介)가 귀국중이어서 대리공사를 맡고 있던 스기무라 후카시(杉村濬)는 일본정부에 약 1,500명의 중국 병력이 청나라 위해위(威海衛)를 출발한 것으로 보인다고 보고하고 아무쪼록 일본도 병력을 급파할 것을 건의한다. 청국정부는 조선에 출병하면서 톈진조약 3항에 따라 일본에 출병을 통지했다. 일본도 6월 7일 청국에 출병을 통고하고 다음날인 6월 8일 이치노헤 효에(一戶兵衛) 소좌가 지휘하는 보병 1대대가 일본 우지나항에서 조선을 향해 출항했다.

후지무라, 1997, 83쪽.

후지무라, 1997, 85쪽.

조선 최고 지도층 스스로 재촉한 외세의 개입으로 한반도는 청국과 일본의 전쟁터로 변하였다. 아래로부터의 개혁을 추구한 조선의 농민들은 조선 관군이 종속적인 지위에서 철저한 협력을 제공한 가운데 일본군에게 토끼몰이되어 처참하게 도륙 당하였다. 현대적 군대인 일본군과 농민군의 대결은 전투가 아니라 학살의 형국이었다. 이 난리 통에 조선 국왕의 와이프였던 민비(나중에 “명성황후”로 추존)는 결국 고종 자신의 결단으로 이끌어 들인 꼴이 된 일본군의 칼날에 비극적인 최후를 마치었다. 무엇보다도 조선의 농촌공동체는 그 전체가 유혈이 낭자한 폐허로 변하였다.

조선사회는 그 사태가 초래한 황폐화로부터 결코 다시 활력을 되찾지 못하였다. 민중의 활력을 외세의 총칼의 힘을 빌려 압살하는데 보조적인 그러나 적극적인 하수인의 역할을 자임하였던 조선의 국가는 잠시 “대한제국”이라는 한편의 희극(喜劇)을 연출하였다. 그러나 곧 영국과의 공식동맹 그리고 이어 미국과의 실질적인 제국주의 콘도미니엄을 구성한 일본 제국주의가 미국이 주도한 국제적 공인(1905년의 카쓰라-태프트 밀약과 1908년의 루트-다카히라 밀약)의 축복 속에서 조선의 국가를 한 점 재로 만들어버렸다. 내면이 공허하게 텅비어있는 조선의 국가에게 미국이 도움을 제공하지 않고 더 큰 목적인 중국경영을 위해 일본에게 조선의 요리를 일임한 것을 제국주의 시대 그 시대에 어떻게 뭐라고 할 것인가.

그러나 더 불행하게도 역사의 비극은 되풀이되었다. 해방 이후 미소가 주도한 남북의 분단은 조선의 정치세력들 내부의 분열과 대립으로 더욱 고착화되었고, 남북한 모두 외세의 개입을 재촉하는 가운데 한반도는 또 다시 동족 간에 그리고 미국과 중국을 이끌어 들인 더 크고 오랜 전쟁터로 변하고 말았다. 분단된 두 정치체 내부의 집권세력이 자신의 정치체 우선의 당면한 안보이익만을 앞세우며 한반도 전체, 공동의 이익에 대한 목소리들을 묵살하였기 때문이다. 그것이 권력과 정치의 변할 수 없는 속성이요 현실이라고 믿는다면, 그래서 한 공동체만의 안보와 군사동맹의 논리만 앞세우는 것의 근시안성과 위험성에 둔감한 것을 당연한 세상지사로 여긴다면, 정치와  통일과 평화, 그리고 역사에 대한 우리의 논의는 과연 공허 이외의 무엇이 될 수 있을  것인가.

과거 대략 반세기를 사이에 두고 한반도의 권력집단들이 두 차례나 자초한 역사적 과오들을 21세기에서만은 되풀이하지 않으려면 어떻게 할 것인가. 그것은 평화조약의 조항으로 해결되는 문제는 결코 아니다. 그러나 남북한과 주요 주변국들(미국과 중국)의 행동을 규율할 조약 안에 외세의 무력 개입이라는 문제를 어떻게 사유하고 담아낼 것인가를 우리는 고민하지 않으면 안 된다. 향후 우리가 과거 역사의 비극을 막는데 도움이 될 수 있는 남북 공동의 자세와 원칙 그리고 그것을 주변국들에게 설득해낼 수 있는 외교적 노력은 평화조약의 협상에서부터 시작되어야 한다.

2. 한반도 평화조약에서 외세 무력 개입 가능성을 통제하는 문제

한반도의 안보환경이 평화체제로 전환되는 것을 의미하는 평화조약에서 외세의 무력 개입 가능성을 통제한다는 문제의식이 적절한가 하는 질문을 먼저 생각해 본다. 왜냐면 평화체제에서 외세가 무력 개입하는 시나리오는 정의(定意)상 어울리지 않기 때문이다. 하지만 필요하다. 왜냐면 평화체제에 들어섰다 하더라도 이른바 남북한 어느 한쪽의 이른바 ‘급변사태’라든가 경제/사회적 재난사태로 인한 심각한 안보적 불안이 발생할 수 있다. 평화체제에서도 남북의 정치체들은 통합되기 이전인 이상 살아있는 유기체들인 만큼 그리고 남북한 각자가 서로 다른 이해관계를 갖고 있으며, 또한 부단히 변하는 인식과 이해관계를 갖고 있는 외세들과 서로 연결되어 있다. 그런 한에서는 남북한의 관계는 얼마든지 유동적일 수 있다.

그러므로 평화체제에서도 핵심적인 문제는 분쟁의 평화적 해결에 대한 원칙을 확고히 하는 것 뿐 아니라, 분쟁발생과 해결의 과정에서 외세의 무력 개입 가능성을 통제하는 일이다. 분쟁이 발생했을 때, 상대방을 압도하는 것에 몰두하기보다 그 분쟁의 평화적 해결을 위한 시간적, 외교적 공간을 최대한으로 확보해낼 수 있는 장치에 역점을 두어야 한다. 특히 평화체제 초기에는 남북한 각자의 군사동맹체제가 잔존해 있거나 유지될 가능성이 높은 채로 있기 때문에, 분쟁 발생시 외세의 역할을 어떻게 통제하느냐 하는 것은 그 외교적 공간을 유지하는 데 매우 중요하다.

(1) 최단시간내 외세 동원, 동맹 우선, 초전박살, 외세의 예방전쟁 허용의 논리는 서로 연결되어 있다.

그간 한국의 안보 및 통일전략에서 가장 강조되어온 것은 한반도 유사시 어떻게 가급적 더 많은 미국의 군사력 증원을 확보하여 압도적 무력으로 초전에 전세를 결정짓느냐 하는 것이었다. 이른바 ‘인계철선’(trap wire)이라는 개념으로 유사시 미군사력의 자동개입과 그 역할의 최대화를 지향해온 것으로, 한국 안보개념의 표상이라 해도 과언이 아니다. 분쟁 발생시 그것을 한국에 유리한 방향으로 초전에 결정짓는 것을 가장 중시함으로써 결과적으로는 초전부터 외세의 적극적인 무력개입을 이끌어내는 전략이다. 그것은 남북한 어느 한쪽의 기대와는 달리 분쟁의 급속한 전면화와 국제화로 전쟁과 분단의 장기적 지속을 초래할 가능성이 높은 안보개념이다.

또 그러한 개념과 깊이 연관된 것으로 과거 한국군의 슬로건이었으며 지금도 여전히 우리의 군사적 사고를 지배하고 있는 것으로 보이는 것에 ‘초전박살’(初戰撲殺)의 개념이 있다. 평화체제 하에서도 이러한 안보전략 개념이 근본적으로 변하지 않는다면 분쟁의 발생은 곧 전면적 전쟁이어야 하고 외세를 신속하게 자발적으로 초대하여 국제전을 만드는 것으로 연결될 수밖에 없다.

부시행정부가 노골적으로 공식화한 또 하나의 중요한 전략적 개념과 긴밀히 연관된다. 2001년 9월 30일에 작성된 「4개년 방위정책검토」(QDR 2001)는 “핵심지역에서의 침략과 무력의 전진억지(前進抑止)”(deter aggression and coercion forward in critical regions)라는 개념을 명시했다. 전진억지(deter forward)는 핵심지역들에서는 미리 미리 예방적 차원에서 미국의 군사전략적 기지와 군사력을 확보하고 군사 활동을 벌여서 미국에 대한 위협 발생을 사전에 차단하며, 실제 위기가 발생했을 때에는 신속하게 대응하고 응징한다는 것이 그 개념의 골자다. 과거 미국의 전진억지 개념이 군사적 전진배치(forward deployment)라는 차원의 공간적 예방전략이었다면 2001년 4개년 방위정책검토가 말하는 전진억지는 시간적인 예방전략개념으로 확대한 것이었다. 이 개념과 긴밀히 연관된 것이 이른바 불량국가가 실제 침략행위를 하기 전에 그 정권(체제)의 변경을 기도할 수 있다는 개념, 즉 같은 문서에서 제시되었던 “체제변경과 점령”이라는 전략이었다.

Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001.

시간적 전진억지 개념은 매우 논리적인 결과지만 “예방적 행동”의 개념으로 연결되었다. 부시대통령은 2002년 6월 연설을 통해 다음과 같이 이른바 ‘부시 독트린’, 즉 예방적 행동과 선제공격을 미국 군사전략으로 공식화했다. “미국은 미국의 국가안보에 제기되는 충분한 위협(a sufficient threat)에 대처하기 위해 선제행동이라는 옵션을 오래전부터 유지해왔다. 위협이 클수록 비행동의 위험도 커진다. 따라서 적의 공격해올 시간과 장소에 대한 불확실성이 남아있다 하더라도 우리 자신을 방어하기 위한 예방적 행동(anticipatory action)의 필요성은 더욱 절실해진다. 적의 그같은 적대적인 행위를 미연에 차단하거나 예방하기 위해서 미국은 필요하다면 선제적으로 행동해야 한다.” 탈냉전 이후 유엔은 예방외교(preventive diplomacy)의 필요성을 강조한 바 있다. 21세기 초입에 미국은 그것을 완전히 도치(倒置)시켜, 예방전쟁의 개념으로 대치했다.

George Bush, "Prevent Our Enemies from Threatening Us, Our Allies, and Our Friends with Weapons of Mass Destruction," West Point, New York, June 1, 2002.

부시행정부가 공식적으로 채택한 예방적 선제공격의 개념을 남북한 및 동맹관계에 있는 미국과 중국의 대한반도 전략개념에서 배제함을 원칙으로 하지 않으면, 초전박살, 즉 가급적 빨리 대량파괴 무력을 동원하여 신속하게 적을 제압한다는 개념에 바탕한 분쟁의 본격 전쟁으로의 확전의 위험성을 최소화하기 힘들다. 특히 남북한의 안보전략이 분쟁 발생 유사시 동맹의 논리를 앞세우는 사고를 유지하고 그것을 안전하게 생각하는 한 그 위험성은 더욱 명확하다.

(2) 대안적 개념은 유사시에 대한 대응에서 시간적/외교적 공간 확보 여지를 최대화하는 것으로서 동맹의 논리보다 유엔 집단안전보장의 논리를 앞에 두는 것이다.

미국을 포함한 어떤 외국 군사력이 남북한 어느 한쪽의 ‘침략 징후’를 구실로 군사동맹에 의해 즉각 한반도에 무력 개입하는 근거로 예방적 선제공격의 필요성을 주장하는 군사독트린을 어떻게 견제할 것인가. 그 가능성을 보다 제도적으로 배제하는 틀은 어떻게 마련할 수 있는가.

무엇보다 우선 우리의 안보개념을 이른바 ‘유사시’에 신속하게 대응하되, 유사시의 평화적 해결의 시간적, 외교적 공간을 최대한 확보하기 위한 전략개념으로 바꿔나가는 일이 핵심이다. 남북 어느 한쪽이 또는 미국이 한반도의 ‘분쟁’또는 ‘유사시’라고 판단하는 사태에 대응함에 있어서, 남북한이 군사동맹 또는 우호관계에 있는 외세의 도움을 청하기까지에 남북한의 자주적인 평화적 분쟁해결의 여지가 가급적 충분히 확보될 수 있는 안보전략 개념으로 전환되어야 한다.

이를 전제로 유사시 한반도에 남북한과 동맹관계로 연결되어 있는 국가들의 무력을 포함하여 국제사회의 개입은 유엔안전보장이사회의 결의를 거쳐서만이 이루어지도록 하는 것이 필요하다. 동맹 우선의 논리와 안보개념을 유엔안보리의 합의라는 보편적 집단안전보장의 논리, 더 포괄적인 국제적 동의에 의한 국제사회 개입 초대라는 개념으로 통제할 필요가 있다. 이것을 평화조약에 반영하는 것을 목표로 해야 한다. 그것이 남북한과 미중 어느 쪽에 의한 것이든 한반도에서 예방적 전쟁 개념을 분명히 추방하는 장치가 될 것이다.

또 남북한 및 미국의 기존의 한반도에서의 전쟁계획들이 예방적 선제공격을 정당화하는 군사독트린에 영향받은 부분들은 없는지 깊은 비판적 검토가 필요하다. 그러한 경향과 가능성을 차단하는 것을 조중동맹에 대해서도 한미동맹에 대해서도 다 같이 요구하여 조약화하는 방안을 고민하는 것이 필요하다고 본다.

국제법에서 유엔의 논리보다 동맹의 논리가 우선한다고 주장하는 사람들이 있다. 그것은 하나의 해석일 수는 있으나 보편적 타당성은 없다. 한 때 국내에는 한미동맹은 유사시 미국의 자동개입이 아니므로 북대서양조약기구(NATO) 수준으로 미군의 자동개입 조항으로 한미동맹을 강화해야 한다는 주장이 나왔다. 필자는 1989년의 논문에서 북대서양조약기구 역시 미군의 개입은 미국의 헌법적 절차에 따른다는 것으로 되어 있어 한미동맹의 경우와 기본적으로 같다는 점을 지적한 바 있다.

미국의 관점에서 한미동맹의 법적 구속력이 유엔안전보장이사회를 통한 집단안보의 개념을 규정한 유엔의 원리보다 앞선다고 말할 수 없다. 그것은 국제법적 규범이기에 앞서 사안별로 선택하기 나름인 정치전략적 판단의 문제에 다름 아니다. 어차피 미군의 한반도 무력개입은 궁극적인 전쟁선포 권한을 가진 미 의회의 동의라는 정치적 선택의 과정을 거치는 문제이기 때문이다.

요컨대 대안적 안보개념에 기초하여 유사시 한반도에 외세 무력 개입을 최소화하기 위해 평화조약에 포함시키도록 우리 외교가 노력해야 할 사항은 다음 두 가지의 상호 연결된 개념들이다.

첫째, 유사시로 판단되는 상황을 포함한 한반도 분쟁발생의 어떤 경우에도 외부로부터의 무력 개입은 반드시 유엔 안전보장이사회의 결의를 거친 다국적 평화유지 또는 평화집행군의 형태로 제한하는 것을 미국과 중국을 포함한 참가국들이 확인하는 조항이 필요하다.

둘째, 분쟁 발생 초기에 초전박살의 전략적 사고와 깊이 연관된 것으로서의 예방적 선제공격을 정당화한 부시독트린을 명료하게 배제하는 효과를 갖는 조항을 개발하여 참가국들이 확인하는 것이 필요하다. 이런 관점에서 “참가국들은 한반도의 분쟁 발생시 어떤 경우에도 예방적 차원의 군사행동을 배제하며 반드시 조속한 평화적 해결을 위한 모든 조치를 강구한다”는 문안을 고려해볼 필요가 있다.

(3) 통일과정에서 외세 개입 통제 원칙으로서 한국 인민의 통일성

한반도 평화체제의 구축이 분단의 고착화가 아닌 분단의 평화적 해소의 과정으로 만들어야 한다는 것은 매우 중요하다. 과거에 같은 처지에 있던 다른 나라들에서도 이 점에 관한 국제적 인정을 받는 것을 중요하게 여겼다.

통독(統獨) 이전의 독일, 특히 서독은 동독을 국가로 규정하는 것에 반대하였다. 동서독관계를 완전히 독립된 두 개의 국가간 관계로 명문화할 경우, 독일분단이 고착화되는 역기능을 우려했기 때문이다. 이를 근거로 서독은 양국관계를 ‘특수한 공존관계’(co-existence type of special relationship)로 규정했다. 반면에 국력에 있어서나 국제적 지위에서는 상대적 약자였던 동독은 서독과 동등한 국가로서의 지위 인정을 요구했다. 1970년 봄 빌리 브란트 수상이 동독 수뇌와 정상회담을 갖고 또 이어 소련과 독소협정(獨蘇協定)을 체결하면서 서독은 동독이 서독과 마찬가지로 유엔 회원국으로 정식 가입하는 것에 동의하기에 이른다.

Wolfram F. Hanrieder, Germany, America, Europe: Forty Years of German Foreign Policy, New Haven: Yale University Press, 1989, pp.205-206.

동서독 기본관계의 질적인 진전은 1971년 9월, 냉전 이래 독일문제의 핵심이었던 서베를린의 정치외교적 위상에 대해 미소영불 네 전승국들이 합의한 「베를린에 관한 4국 협정」(Quadripartite Agreement on Berlin)을 통해 비로소 가능하게 되었다. 냉전의 발전으로 인해 불가능했던 독일 문제에 대한 국제적 평화협정이 맺어진 것을 의미했다. 이 협정에는 동서독이 빠져있으나 사실은 동서독이 절실히 필요로 하는 베를린문제의 독일화를 위한 주변국들의 협정을 이끌어낸 것으로서 독일외교의 업적이기도 했다. 이후 독일의 운명은 전승 4국이 좌우하는 4국 체제에서 동서독이 독일문제를 4국과 함께 공동관리하는 6국 체제(six-power regime)로 전환될 수 있었다. 이로서 독일문제의 부분적인 독일화(partial Germanization)가 이루어질 수 있었고, 1972년에 양독간에 기본조약(Basic Treaty)이 체결될 수 있었던 것도 그 기초 위에서였다.

Hanrieder, 1989, p.208.

동서독은 이 기본조약에서도 동서독의 국제적 지위에 대해 합의를 이루어내지는 못했다. 동독은 국제법상 완전한 국가로 간주되기를 요구한 반면, 서독은 “두 국가”라는 현실과 “한 민족”이라는 원칙(two German states, one nation)이 동시에 반영되어야 하므로, 양독관계는 “두 주권국가간의 관계가 아닌 특수관계”로 남아야 한다는 입장을 견지했다. 이 협정에서 결국 양독은 결론을 유보했으며, 그래서 ‘대사’ 교환이 아닌 ‘대표’ 교환으로 합의를 보았다.

Hanrieder, 1989, p.208.

남북한은 동독의 경우와는 달리 궁극적인 한반도 통일이라는 목표와 이에 대한 국제적 인정을 확보한다는 목표에 명분상 다 같이 동의하는 만큼, 한편으로 동등한 주권국가로서 유엔에 동시가입하는데 합의하면서도 1991년 「남북기본합의서」는 “쌍방 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성된 특수관계라는 것을 인정하고, 평화통일을 성취하기 위한 공동의 노력을 경주할 것을 다짐하면서 다음과 같이 합의하였다”라는 전문(前文)을 서로 합의해 삽입할 수 있었다. 동서독관계에서 남북한은 서독의 입장을 다 같이 취하였다고 말할 수 있다.

1973년 1월에 서명된 베트남의 「파리평화협정」(Paris Peace Accords: Agreement on Ending the War and Restoring Peace in Vietnam)은 제1장의 제목이 “베트남인민의 기본적인 민족적 권리”(The Vietnamese People's Fundamental National Rights)이다. 이 제1장은 제1조 하나 만으로 구성되어 있는데, 그 내용은 “미국과 다른 모든 나라들은 1954년의 「베트남에 관한 제네바협정」(1954 Geneva Agreements on Viet-Nam)에서 인정한 베트남의 독립, 주권, 통일성, 그리고 영토적 존엄을 존중한다”는 것이었다. 또 전문에서 “베트남 인민의 기본적인 민족적 권리와 남베트남 인민의 자결권(自決權: South Vietnamese people's right to self-determinaton)에 대한 존중의 바탕 위에서 베트남에서 전쟁을 종결하고 평화를 회복할 목적으로, 그리고 아시아와 세계에서 평화를 공고히 하는데 이바지하기 위해서”라고 밝히고 있다.

파리평화협정이 말하는 ‘베트남 인민의 기본적인 민족적 권리’는 베트남 민족이 하나로 통일되어 살 권리를 말하는 것으로 볼 수 있다. 한편 ‘남베트남 인민의 자결권’은 북베트남과 구분된 독립된 실체로서의 남베트남의 운명이 북베트남과 미국을 포함한 다른 세력들에 의하여 강제되어서는 안 된다는 규범을 담은 것이다. 그런데 여기서 남베트남의 주체로는 평화협정 당사자로서 사이공정권인 베트남공화국 뿐 아니라 남베트남 내부의 공산주의 혁명세력인 민족해방전선이 포함된 남베트남 잠정혁명정부가 같이 포함되어 있었다. 결국 남베트남 민족해방전선이 주도하는 남베트남 잠정혁명정부는 북베트남의 무력의 지원을 받아 남베트남을 장악하고 이어 공식적인 통일베트남을 선포하게 된다.

여기서 주목되는 것은 이 평화협정이 남베트남의 자결권과 함께 ‘베트남 인민의 기본적인 민족적 권리’라는 개념을 앞세웠다는 점이다. 협상과정에서 북베트남 정부의 입장이 관철된 것으로 판단된다. 또한 미국이 실질적으로 이미 패배한 전쟁에서 명예로운 후퇴를 정당화하기 위해 북베트남이 요구하는 민족자결권이라는 개념에 동의한 것으로 보인다. 미국의 동기가 어떻든 그 원칙을 인정하는 것은 당시 국제사회의 거의 보편적인 요구였다고 할 수 있고, 오늘날도 그 원칙에 국제사회는 동의하고 있다고 말할 수 있다.

동서독 중에서 서독만이 주장했던 “특수관계로서의 동서독관계”를 남북한 은 공동으로 “특수관계로서의 남북한관계”라는 개념에 합의한 것과 같이, 한국 인민의 기본적인 민족적 권리(Korean people's fundamental national rights)의 개념은 남북한이 다 같이 동의할 수 있는 개념이다. 또한 해방 후 남북한 정부 수립 이전에 유엔은 한반도를 하나의 통일된 단위로 보고 통일된 정부를 세우는 것을 목표로 인정한 바 있다. 그 연장선에서 한반도 평화조약은 다음과 같은 방식으로 한반도에서 남북한이 평화적인 방식으로 궁극적으로 통일된 단위로 나아가는 것의 자연스러운 정당성을 확인하는 조항을 포함하는 것이 바람직할 것이다.

요컨대 남북한이 합의한 남북기본합의서의 “특수관계” 조항과 함께 “한국(코리아) 인민의 민족적 권리와 주권 및 통일성”이라는 개념을 동시에 반영하는 것이 좋을 것으로 본다. 보다 구체적으로는 한 예시(豫示)로서 다음과 같은 문안이 가능하다고 본다. “참가국들은 남북한이 다 같이 유엔 회원국으로서 동등한 독립성과 주권을 가지며, 동시에 남북한 관계가 전쟁과 오랜 분단 상태로 지연되어온 한국(코리아) 인민의 평화적 통일을 지향하는 과정에서의 특수한 관계임을 확인하면서 한국 인민의 통일성과 민족적 권리를 존중한다.”

다만 “민족적 권리”라는 표현은 곧 남북한이 한민족으로서의 자결권을 주장하는 것으로 되어 동맹의 논리와 정면으로 배치된다는 인식을 특히 미국이 제기할 가능성이 높다. 미국은 또한 베트남전쟁의 경험을 떠올리며 부정적 반응을 보일 수 있고, 중국은 그것이 남한 주도의 북한 흡수를 정당화하는 것이 될 것으로 여기고 반대할 가능성이 높다. 그러나 민족자결(national self-determination)의 개념을 어떤 형태로든지 확인받는 것은 20세기의 유물로서가 아니라 21세기 한반도에서 외세 무력 개입과 강대국에 의한 한반도 재분할 가능성을 줄이는 최소한의 방어적인 개념적 도구의 하나임을 인정하지 않을 수 없다고 생각한다.

X. 고농축우라늄 핵프로그램 문제

2.13합의는 초기단계 이후의 「다음 단계」에서 북한이 모든 현존하는 핵프로그램의 완전한 신고를 할 것을 규정했다. 여기에는 2002년 10월 제임스 켈리의 방북을 계기로 미국이 제네바합의를 폐기하는 명분으로 삼은 고농축우라늄(Highly Enriched Uranium: HEU)을 이용한 핵프로그램 문제도 포함하고 있다. 이를 둘러싼 북미간의 갈등이 재연될 소지가 크다. 미국은 2.13합의 이후인 2007년 3월 6일에도 북한에게 고농축우라늄 생산노력을 완전히 공개해야 한다고 말했다. 6자회담 미측 수석대표인 크리스토퍼 힐이 “그들은 그 문제에 대해 깨끗하게 정리하고 그들이 무엇을 해 왔는지, 왜 그랬는지를 해명할 필요가 있다. 그리고 궁극적으로 그들은 그 노력을 폐기해야 할 것이다”라고 말했다. 2007년 1월에 작성된 미 의회조사국의 북한 핵문제 관련 보고서는 북한이 2005년부터 매년 고농축우라늄을 이용한 두 개의 핵무기를 생산할 수 있을 것이라고 주장한 2002년 12월의 CIA 정보분석을 아무런 단서 없이 재인용하고 있다.

Warren Hoge, "U.S. Presses North Korea Over Uranium," The New York Times, March 7, 2007.

Larry A. Niksch, "North Korea's Nuclear Weapons Development and Diplomacy," CRS Report for Congress, Congressional Research Service, January 2, 2007, p.17.

고농축우라늄 문제는 미국이 제네바합의를 폐기한 명분으로서 엄청난 중요성을 가진 주제다. 그럼에도 이에 대해 미국이 가진 정보의 불확실성과 왜곡 가능성에도 불구하고, 국내 언론과 학계는 다 같이 이 문제에 대한 비판적 검토를 게을리 하였다. 미국의 공식적 입장을 기정사실로 전제하면서 북한 핵문제를 논의해왔다. 필자는 2004년 9월에 발표한 논문에서 고농축우라늄을 이용한 북한 핵프로그램 문제에 대한 미국의 정보평가와 그에 바탕한 대북정책의 문제점을 지적하였다. 북한 우라늄농축 프로그램에 대한 미국 정보 평가의 불충분성과 왜곡 가능성을 분석하기 위해 필자는 무엇보다도 2002년 10월 제임스 켈리의 방북과 뒤이은 미국의 제네바합의 파기 선언과 같은 시기인 2002년 11월 CIA가 의회에 배포한 정보보고서의 주장들의 허점을 지적하였다. 그 보고서에서 CIA는 북한이 우라늄농축 시설을 갖추어 풀가동하게 되면 매년 두 개 이상의 핵무기를 만드는데 충분한 고농축 우라늄을 생산할 수 있게 될 것이라고 주장했다.

졸고, 「미국의 대북한 정보평가 및 정책의 신뢰성 위기와 북핵문제 해결방향: ‘한반도 평화협정’ 체제 전환이 유일한 대안인 또 하나의 이유」, 2004년 9월, 앞의 논문.

필자는 미 의회조사국이 2004년 3월에 발간한 한 보고서가 2002년 11월 CIA 보고서의 문제점을 조목조목 비판하고 결국 그 보고서가 정확성과 객관성을 결여한 추정(guessing)에 근거한 신뢰성 없는 것임을 사실상 인정하고 있었음을 지적했었다. 또한 북한이 확보하거나 확보하려 시도한 것으로 미국정부가 주장한 원심분리기와 고강도 알미늄 튜브들이 실제 핵무기급 시설이 되려면 수천기가 되어야 하지만, 그에 관한 증거를 미국이 제시하지 못하고 있었으며, 그러한 재료들은 핵무기와는 무관한 다른 용도, 예컨대 로켓 개발과 관련한 용도로도 쓰일 수 있는 것들이라는 전문가들의 지적에 주의를 환기시킨 바 있다.

Sharon Squassoni, "Weapons of Mass Destruction: Trade between North Korea and Pakistan," CRS Report for Congress, March 11, 2004. 졸고, 2004, 20-27 쪽 참조.

아울러 이라크전쟁 및 이란에 관련된 부시행정부 정보평가들에서 이미 입증된 정치적 왜곡의 사례들을 지적하고, 그러한 정보과장과 정보의 정치적 이용이 북한 고농축우라늄 문제에도 개입했을 가능성에 대한 의혹을 제기한 바 있다.

그 다음해인 2005년 초 셀리그 해리슨이 『포린 어페어즈』에 실린 논문을 통해 기본적으로 같은 취지의 의문을 제기했다. 해리슨의 주장의 포인트 역시 2002년 11월 CIA 보고서가 제시한 북한 우라늄농축 관련 정보평가가 신뢰성을 결여하고 있다는 것이었다. 해리슨은 미국 해전대학(U.S. Naval War College)의 전략연구학과의 과장을 맡고 있는 조나단 폴락(Jonathan Pollack)이 그 CIA 보고서의 부정확성 자체야말로 “북한은 국제사회에 신고할 가동 중인 농축시설(operational enrichment facility)이 없었다”는 것을 증명해주는 꼴이라고 말한 사실을 소개했다.

Selig S. Harrison, "Did North Korea Cheat?" Foreign Affairs, Jan/Feb 2005, Vol.84, Issue 1, pp.99-110.

이에 기초해 해리슨은 부시행정부가 북한의 우라늄프로그램에 관한 정보의 제한성을 알면서도, 정치적 목적을 위해, 즉 제네바합의를 파기하려는 목적을 위해, 그 불확실한 정보를 확실한 증거인 양 내세워 악용하기로 결정한 것으로 보았다.

특히 미국정부는 핵무기급의 고농축우라늄 프로그램과 저농축 우라늄 시설 사이의 구분을 하지 않고 북한의 우라늄 문제를 과장했다는 것이 해리슨 주장의 요점이었다. 무기급 우라늄시설은 1994년 북미합의를 명백히 위반한 것이 된다. 무기생산과 무관한 저농축 우라늄은 1994년 합의에 의해 기술적으로는 금지된 것으로 볼 수 있다. 그러나 핵무기비확산조약(NPT)에서는 허용하고 있는 수준의 핵활동이다. 따라서 그 구분은 매우 중요하다. 요컨대 평화적 목적의 우라늄농축활동과 무기급 우라늄프로그램의 구분이 중요하다는 것이 해리슨의 주장이었다.

해리슨은 핵과학 분야에서 권위를 인정받고 있는 리처드 가윈(Richard Garwin)의 전문적 평가를 인용했다. 가윈에 따르면, 우라늄농축을 이용해 초보적인 수준의 ‘총 수준’(gun-type)의 핵무기를 만들어내려 할 경우에도 60킬로그램의 핵분열물질(fissile material)을 만들어야 하는데, 이 정도를 만들어내려면 최소한 1,300개의 고능력 원심분리기를 3년간 풀타임으로 가동해야 한다. 더욱이 이를 위해서는 엄청난 양의 전기를 전압의 굴곡이나 단절 없이 지속적으로 공급해야 한다. 또한 많은 원심분리기 집단(multi-centrifuge cascade)을 동시에 가동하기 위해서는 MIG-21 제트엔진보다 속도가 두 배인 강력한 모터를 생산해야 한다. 그런데 북한은 러시아에서 들여온 MIG 용 엔진도 생산할 능력이 없으며, 매우 제한되고 지극히 불안정한 저급한 수준의 전기 밖에는 공급할 능력이 없다.

결국 북한은 무기급 우라늄을 생산하는데 필요한 장비를 건설하거나 가동할 수 있는 능력을 앞으로도 오랫동안 확보할 수 없을 것이라는 것이 해리슨의 주장이었다. 뿐만 아니라 고농축우라늄을 생산하는 과정은 불가피하게 원심분리기 회전자(centrifuge rotors)의 부식을 초래하기 때문에 최소한인 1,300개보다 더 많은 대체용 원심분리기들이 필요하다는 얘기다. 결국 수천 개의 원심분리기가 필요해지는 것이다.

해리슨은 또 1993-1999년 기간에 미 에너지부 장관 선임고문을 역임하였고 1994년 북미합의에 따른 사찰을 위해 여러 차례 북한을 방문한 바 있는 로버트 알바레즈(Robert Alvarez)의 다음과 같은 평가를 인용했는데 이 역시 주목할 만하였다: “나는 (북한이 가진) 플루토늄 프로그램이 많은 측면에서 갖고 있는 원시적인 수준에 놀랐다. 나는 그런 북한이 더 복잡한 대규모의 우라늄 프로그램을 다룰 능력이 있을까 회의적이다. 수천 개의 원심분리기를 성공적으로 만들고 가동하기 위해서는 수많은 외부 지원이 필요하다. 가장 정밀한 기계적 도구들에 쉽게 접근할 수 있어야 한다. 이 환상적인 기계들을 사들일 수 있는 경제력을 이란은 갖고 있다. 북한은 그런 돈이 없다. 리비아가 파키스탄의 도움을 받고서도 그 일을 결국 해내지 못한 것을 기억하라.”

로버트 갈루치와 미첼 라이스가 『포린 어페어즈』의 바로 다음 호에서 셀리그 해리슨의 글에 대한 반론을 제기했다. 갈루치 등의 초점은 2002년 여름에 CIA는 북한이 무기급 고농축 우라늄 생산에 필요한 장비들을 확보하려는 노력에 대해 신뢰할만한 정보를 확보했다는 내용이었다. 그러나 이를 뒷받침 할 만한 직접적인 근거를 제시한 것은 아니었다. 필자는 2004년의 논문에서 이미, 2002년 6월 작성된 CIA의 북한 우라늄 프로그램 관련 보고서를 직접 접한 관계자들을 취재하여 쓴 세이머 허시 기자의 글을 소개했었다. 이 글에서 허시는 그 정보 보고서가 북한 핵무기개발 프로그램들의 실제에 대해 여러 가지 모순되고 모호한 해석의 여지를 남기고 있었다는 점을 지적했다. “북한이 몇 개의 핵탄두를 만들 능력을 갖고 있는지, 그리고 북한이 실제 핵탄두를 만들고 있는지에 대해 CIA, 미 국방부, 미 국무부, 그리고 미 에너지부(핵무기 관리 관여)가 저마다 제각각의 서로 모순되는 평가들을 그 보고서는 담고 있었다”는 것이다. 이와 관련해 2003년 미국의 한 주요 일간지가 핵프로그램들을 포함한 북한에 대한 미 정보기관의 분석은 “어림짐작”(guessing) 수준이라고 한 도널드 그레그의 말을 보도한 것은 주목할 만했다. 북한 우라늄 프로그램에 대한 CIA정보평가의 허점들을 지적하는 가운데 2004년 3월의 미 의회조사국 보고서가 그레그의 발언을 인용한 것 역시 미국의 전문기관들 내부에서 그 문제에 대한 부시행정부의 판단에 대해 퍼져있던 광범한 불신의 실재를 드러내주는 것이었다.

Mitchell B. Reiss and Robert L. Gallucci, "Dead to Rights," Foreign Affairs, March/April     2005, Vol.84, Issue 2, pp.142-145.

1994년 북미합의를 협상한 주역이었던 로버트 갈루치(Robert Galucci)와 2004년까지 미 국무부 정책기획국(Policy Planning Bureau) 국장이었던 미첼 라이스(Mitchell Reiss)는 "북한의 고농축우라늄 기반시설은 매년 2개 이상의 핵무기를 만드는데 충분한 고농축우라늄을 생산할 수 있을 것“이라는 대담한 주장을 한 인물들이다. Niksch, 2007, pp.17-18.

Seymour Hersh, "The Cold Test," The New Yorker, January 20, 2003; 이삼성, 2004, 29-31쪽.

이삼성, 2004, 31쪽.

해리슨의 논문에 대한 반론으로 나름의 의미를 가진 것은 해리슨의 글에 언급된 리처드 가윈이 해리슨의 글에 대해 쓴 코멘트였다. 이 글에서 가윈은 해리슨이 인용한 자신의 말, 즉 “초보적인 (고농축우라늄을 이용한) 핵무기 하나를 만드는데 필요한 60킬로그램의 핵분열 물질을 만들려면 1,300기의 고능력 원심분리기를 3년간 풀타임으로 가동해야 한다”는 표현은 여전히 정확하다고 말했다. 다만 고농축우라늄 20킬로그램만을 이용하면 되는 내파형(內破形: implosion-type) 핵무기를 생산하는 데는 1,300기의 원심분리기를 가동할 경우 14개월만 걸린다는 점을 지적했다. 또 해리슨의 주장과는 달리 평화적 이용인 발전용 원자로에 쓰기 위해 필요한 저농축 우라늄(low-enriched uranium: LEU)을 생산하는 것이 무기급 고농축 우라늄을 생산하는 것에 비해 더 쉬운 것이 아니라는 점을 지적했다. 초보적인 수준의 무기급 우라늄 연료를 생산하는 데는 5천기 미만으로도 1년간 가동하면 되지만, 발전용 원자로 1기를 가동하는데 필요한 저농축 우라늄을 생산하려면 5만기의 원심분리기를 1년 동안 가동해야 한다는 것이다. 또한 원심분리기를 가동할 때, 1,300기의 원심분리기를 하나로 연결해 그 모든 것을 하나의 전기 소스에서 공급하여 가동하는 것이 아니고, 원심분리기마다 독립된 전기 소스를 제공하면 되기 때문에, 그렇게 대단한 전력공급체계가 필요한 것은 아니라는 취지의 말을 덧붙였다.

Richard L. Garwin, "HEU Done It," Foreign Affairs, Mar/Apr 2005, Vol.84, Issue 2.

해리슨은 재반론에서 가윈이 지적한 우라늄농축의 기술적 과정에 대한 부분은 새롭게 반박하지는 않았다. 다만 수천기의 원심분리기들이 필요한 것은 사실이고, 이러한 대량의 원심분리기를 북한이 확보했다는 증거를 미국정부는 한 번도 제시한 일이 없었다는 점을 다시 강조했다. 북한의 우라늄농축 프로그램이 군사용 고농축인지 발전용을 의도하는 저농축인지의 구분이 중요하다는 점도 다시 지적했다. 우라늄농축프로그램을 위해서는 전기나 원심분리기들이 대량 필요한 것 이외에도, 원심분리기 제작과정에 매우 정교하고 복잡한 금속학적, 화학적 기술들이 필요하다. 또 가동 과정에서 원심분리기들은 쉽게 부식되어 못쓰게 된다. 따라서 실제로는 훨씬 더 많은 수천기의 원심분리기가 소요된다. 북한이 그러한 조건들을 갖추고 있지 못하다는 것은 분명해 보인다. 그럼에도 불구하고 미국정부가 이 문제를 강조해온 것은 클린턴행정부의 정책, 특히 1994년 북미합의를 파기하려는 정치적 목적이 앞선 것 이외의 것으로는 설명하기 어렵다. 이것이 해리슨이 재확인하는 요점이었다.

Selig Harrison, "Harrison Replies," Foreign Affairs, March/April 2005, Vol.84, Issue 2, pp.146-148.

리처드 가윈은 해리슨과는 기술적 문제에 관해 이견을 제시하기는 했지만, 해리슨의 결론과 마찬가지로 북한의 우라늄농축 프로그램을 군사용으로 단정하고 이 문제에 집중하는 것은 현명하지 않다고 보았다. 그래서 플루토눔을 이용한 북한의 핵무기 프로그램에 대한 대책을 우선하는 ‘플로토늄 우선 정책’(‘Plutonium First’ Policy)을 지지했다.

해리슨은 2005년의 논문에서 “북한의 우라늄농축 프로그램이 군사용이라는 새로운 신뢰할만한 정보가 확보되지 않는 한 당면한 위협인 플루토늄을 이용한 핵무기 프로그램에 집중할 것을 제안했었다. 그러면서도 해리슨은 우라늄프로그램에 대해서도 북한이 이 부분에 대한 의혹을 완전히 해소할 수 있도록 충분한 사찰을 허용하지 않는 한, 미국이 북한에 줄 수 있는 최대의 인센티브인 경제 및 외교관계의 정상화는 유보되어야 한다고 주장했었다. 그럼 문제는 향후 2.13합의의 이행, 특히 모든 현존하는 핵프로그램의 완전한 신고를 규정한 ‘다음 단계’의 행동들을 이행함에 있어서, 그리고 이 문제를 평화조약에서 다룸에 있어서 어떤 해법을 추구할 것인가 하는 것이다.

한편으로 고농축우라늄 프로그램의 존재에 대해 전적으로 부인하면서도, 해리슨이 인용한 북한의 한 고위 장성의 말처럼 “세계가 북한의 우라늄고농축 능력에 대해 계속 궁금해 하도록 하는 것이 북한의 억지력을 강화시킨다”는 인식에 기초해 북한이 HEU 문제에 대한 불투명한 태도를 견지하도록 방치할 수도 없는 일이며, 그것은 미국에서도 한국에서도 정치적으로 용납되기 어려울 것이다.

해리슨이 언급한 것이기도 하지만, 한 가지 해결책은 북한이 진정 무기용 고농축우라늄 프로그램을 갖고 있는 것이 아니고, 저급 수준의 농축시설을 보유한 것이라면, 북한이 이를 평화적 핵이용 프로그램으로 신고할 수 있는 적절한 명분을 허용해주는 것이다. 다만 그러한 프로그램을 북한이 계속 유지해도 되는가 하는 문제는 남북간, 북미간 대화와 협상의 대상으로 삼아야 할 것이다. 가장 유의할 점은 부시행정부가 취한 전략, 즉 불확실한 정보를 절대적 확신을 갖고 북한에게 우라늄농축 프로그램에 관한 일방적인 ‘고백’을 강요한 결과, 정작 진정한 위협인 플루토늄을 이용한 핵무기개발로 북한을 몰아간 전략의 어리석은 전철을 되풀이하지 않는 일이다.

해리슨은 플루토늄 우선 전략을 제안하면서도 동시에 우라늄문제에 대한 모든 의혹을 해소하는 사찰이 이루어지기 전까지는 북한에 대한 미국의 경제 외교 관계정상화를 보류해야 한다고 주장했었다. 이러한 주장은 의혹해석과 미국의 대북한 인센티브 제공을 어떻게 연계할 것인가에 대해 여전히 경직된 사고를 드러낸 것이었다. 필자는 외교 및 경제관계 정상화의 약속과 그 실질적인 진전과 그러한 사찰 및 무기급 프로그램들의 해체 사이에 더 포괄적이고 유연한 연계방법을 개발해내는 것이 바람직하다고 생각한다.

XI. 평화조약체제와 한미동맹/주한미군 문제

여기까지 논의한 데에서도 드러나듯이, 한반도 평화조약의 틀은 평화체제 구축 이후 한미동맹과 조중상호원조조약이라는 군사동맹체제들에 어떤 변화를 상정할 것인가라는 문제와 직결된다. 그것은 평화체제 구축 이후 한국의 장기적 평화의 비전의 문제이기도 하다.

이와 관련해서는 크게 세 가지의 선택이 우리 앞에 놓여있고, 이 선택은 한국 사회에서 심오한 정치적 논쟁의 대상이 될 수 있다. 따라서 우리는 두 가지의 요청 사이에서 적절한 균형을 찾지 않으면 안 되는 상황에 있다. 한편으로 우리는 평화협정의 네 당사자들이 가급적 빠른 시일 안에 동의하고 동참할 수 있는 남북한과 미중 외세의 군사동맹에 대한 인식을 고려하지 않을 수 없다. 다른 한편으로 평화체제 구축과 그를 위한 평화조약은 군사동맹의 문제에 대한 의미 있는 인식전환과 새로운 자리매김을 요구한다.

이 점을 전제로 세 가지의 선택을 살펴보기로 한다. 첫 번째 선택은 보수적 선택으로서, 특히 2007년 초에 들어 한미간에 자유무역협정(FTA)이 타결됨에 따라 새로운 차원으로 깊어지고 있는 것처럼 보이는 관념이다. 그것은 한미동맹을 FTA를 바탕으로 한 더욱 포괄적인 동맹으로 강화시켜야 하고, 그것은 곧 기존 군사적 동맹의 심화를 포함한다는 의견이다. 이런 관점에서는 한미FTA체결로 인한 포괄동맹이란 한미 경제동맹의 강화의미 뿐 아니라 기존의 한미군사동맹의 강화를 응당 포함하는 것이 된다. 동북아에서 한반도의 미국의 군사기지로서의 성격을 강화할 것을 주장하는 논리이다.

이 의견에 대해서는 두 가지 점에서 비판이 불가피하다. 첫째, 이러한 의견은 우리가 한반도 평화체제를 구축하기 위해 평화조약을 논의하는 것과 양립하기 어렵다.

둘째, 미국뿐만 아니라 유럽, 나아가 중국과도 자유무역협정을 추구하는 것이 미래의 큰 흐름으로 볼 때, 한미 FTA로 우리가 추구할 포괄적 동맹이 반드시 군사동맹 강화를 포함하는 것이어야 할 당위성이나 필연성은 없다.

한편, 평화체제 이후 한미동맹의 위상에 대한 두 번째 관점은 “비동맹 평화국가론”을 들 수 있을 것이다. 동맹의 정치 자체에 대한 비판이 그 바탕에 있으며, 이 관점은 한미간 자유무역협정 체제에 대해서도 비판적 인식을 담게 된다. 이것을 장기적인 한국의 미래 비전이라고 수긍한다 하더라도 지금 당면한 평화체제 구축의 전제로 삼기에는 대외협상 이전에 국내정치사회적 합의달성의 어려움이 예상된다.

이 두 관점 사이의 중간에 동맹과 다자협력에 기초한 동아시아 공동안보의 추구라는 개념을 위치시킬 수 있다. 이 관점은 동맹의 정치를 개념적으로나 현실적으로 부정하지 않되, 군사관계 중심의 동맹의 성격을 가급적 비군사화해 나감으로써 공동안보적인 안보개념과 외교의 공간을 넓혀나가는 것을 말한다. 필자는 이것을 한미동맹 유연화라는 개념으로 정리해 왔다.

졸고, 「한미동맹의 유연화(柔然化)를 위한 제언」, 『국가전략』, 제9권 3호, 2003, 7-38쪽. 아울러, 그 같은 개념에 기초해 한반도 평화체제 구축이라는 맥락에서 주한미군 존재양식의 변화방향을 논의한 것은, 졸고, 「주한미군 전략의 변화와 한미동맹 양식의 전략적 재검토」, 『통일정책연구』, 제13권 2호, 2004, 53-88쪽.

FTA를 계기로 한 한미동맹 포괄동맹론은 사실상 기존 패러다임의 강화에 불과하다. 이에 반해 한미동맹 유연화의 관점은 한미동맹의 내면적 성격 이동을 주장하는 것으로서 동맹 패러다임의 진정한 전환을 추구하는 출발점이다. 한국내 정치적/정서적 현실에 비추어, 중단기적으로는 동맹의 정치와 다자주의적인 공동안보의 이상을 동시에 포용하는 가운데, 한미자유무역협정을 통한 한미간 국경의 퇴색을 군사동맹의 강화가 아닌 좀 더 유연화된 동맹의 양식으로 무리 없이 전환하는 정서적 기초로 활용하는 것이 필요하고 또 가능하다고 생각할 수 있다.

북한 역시 평화조약이 체결된다 하더라도 적어도 일정한 기간 동안은 미국에 의한 위협이 비대칭적으로 월등하다는 관념을 떨쳐내기는 어렵다. 이런 상태에서 비교적 크게 약화되었다고는 하나 러시아와는 달리 여전히 군사동맹의 성격을 유지하고 있는 중국과의 상호원조조약을 체제안전을 위한 최후의 방어막으로 간주하고 그 해체를 쉽게 결단하기는 어려울 것이다.

북한은 러시아와는 1996년 기존 군사동맹체제를 해체하였다. 그 후 2000년에 새로운 친선조약을 체결했다. 이와 달리 중국은 여전히 상호원조조약에 근거한 군사동맹관계를 유지하고 있다. 물론 북한과 중국의 지도부에서 혁명을 함께 한 세대가 물러나고 혁명과 전쟁 이후 세대가 주류를 이루면서 양국의 혈맹적 동맹관계는 크게 약화된 것으로 본다(이종석, 『북한-중국관계, 1945-2000』, 중심, 2001, 290-291쪽).

중국의 개혁개방과 북한체제의 취약성, 그리고 북한 핵문제로 인한 오랜 긴장은 북중관계에 깊은 긴장을 초래한 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 여전히 상호원조조약에 근거한 군사동맹관계를 북한과 중국 모두 포기하지 않고 있는 것은 지정학적 필요성에 근거한 전략적 이해관계가 여전히 중요하게 남아있기 때문이라고 볼 수 있다.

평화조약체제로의 전환은 일정한 시간 안에 남과 북이 국가연합의 통합적 환경으로 나아갈 조건이 되어줄 것이다. 그러므로, 국내의 정서적 여건을 고려한 가운데 남북이 협의를 거쳐서 한미동맹과 조중동맹(朝中同盟)을 군사동맹에서 우호동맹으로 전환시켜나가는 문제에 대해 협의하고 합의를 추구해나가야 할 것이다. 나아가 한반도를 동맹의 정치로부터 자유로운 가운데 동아시아에서 다자주의적 공동안보를 추구하는 평화의 기지로 발전시키는 문제를 결정할 수 있을 것이다.

따라서 평화국가론의 비전을 포함하는 다양한 근본적인 비전들을 장기적으로 검토주제로 포용하면서, 동시에 거시적으로 보면 중단기적인 비전이라고 할 동맹 유연화의 논리와 내용을 구체적으로 발전시키는 것이 필요하다고 생각된다. 그것은 무엇보다도 한반도에서 주한미군사력의 전략적 유연성 등 한반도의 어떤 일부라도 외세의 군사기지 또는 미사일방어기지로서 기능하는 상황을 해소시켜 나가는 비전과 작업을 포함하게 될 것이다.

XII. 한반도 평화체제와 동북아질서

한반도의 평화체제는 한반도의 영토적 분단에 근거한 복수의 정치적 실체들의 존재를 전제한 상대적 개념이다. 그것은 또한 역사적으로도 상대적인 개념이다. 그 복수의 한반도의 국가들과 주변국가들이 개입한 전쟁과 정전협정 상태라는 비정상적인 긴장의 상태에서 정상적인 상태로 전환하는 것을 말한다.

정상적인 상태로서의 평화체제는 무엇으로 구성되는가. 두 가지 요소를 갖출 때 평화체제라고 생각된다. 첫 번째 요소는 한반도의 국가들 모두가 상호간에 그리고 주변 국가들과 외교관계를 정상화한 가운데 서로 독립성과 주권을 존중하는 상태다. 둘째 요소는 한반도의 국가들, 그리고 과거 한반도의 전쟁에 개입하였던 나라들을 포함한 주변 국가들이 한반도의 분쟁적 이슈들을 외교적 대화를 통해 평화적으로 해결하기 위해 다자간 협의장치를 운영하는 상태이다.

여기서 첫 번째 요소의 현재 관건이 되고 있는 북미간 적대관계의 해소와 실질적인 관계정상화를 위해서는 북한 핵문제의 근본적이고 평화적인 해결과 대북한 안전보장이 그 핵심이다. 그런데 이처럼 핵문제 해결과 대북한 안전보장 및 한반도에서 남북간 북미간 분쟁의 평화적 해결의 장치는 위에서 두 번째 요소로 언급한 남북간에 그리고 남북한과 함께 깊은 군사적 영향력을 갖고 실질적으로 한반도에 개입해있는 주변국가들 사이에 제도화된 다자적인 협의장치와 깊은 관련을 갖게 된다.

한반도 평화조약은 그 두 가지 차원을 동시에 포함할 수밖에 없다. 이에 근거한 한반도 평화체제 성립 이후의 동북아질서는 어떻게 전망할 수 있으며, 그 안에서 한반도의 미래는 어떻게 설정되어야 하는가.

대만과 함께 소분단체제의 다른 하나를 이루는 한반도에서 평화체제가 성립되고 동북아국가들이 한반도의 분쟁에 대한 평화적 해결 노력에 이해관계를 같이 하고 있는 가운데서도 동북아질서에는 큰 틀에서 ‘대분단체제’적 요소가 엄존하고 있다. 세계화와 중국, 러시아의 체제변화와 맞물려 증폭되고 있는 경제적 상호의존과 초국경적인 문화적 교류의 확장에 바탕해 동아시아 공동체의 논의가 무성해지고 있지만, 다른 한편으로 중국의 동해안선을 따라 그어진 동아시아의 대분단체제적 요소가 공존하고 있다. 동아시아질서는 그러한 대분단체제가 한편으로 지속되는 바탕 위에서 미중관계가 지정학적인 근본적인 긴장의 요소들을 안은 채 21세기를 맞이하고 있다.

졸고, 「동아시아 국제질서의 성격에 관한 일고: ‘대분단체제’로 본 동아시아」, 『한국과 국제정치』, 제22권 4호, 2006, 41-83쪽.

졸고, 「동아시아: 대분단체제와 공동체 사이에서」, 『민주주의와 인권』(전남대 5.18연구소), 제6권 2호, 2006, 5-50쪽.

졸고, 「21세기 동아시아의 지정학: 미국의 동아태지역 해양패권과 미중관계」, 『국가전략』, 13권 1호, 2007, 5-32쪽.

한반도에 평화체제가 성립될 경우에도 그것과 대분단질서의 동아시아적 공존은 불안정한 것으로 남을 것이다. 또한 미중 두 강대국을 포함한 동북아국가들이 폭력적 갈등을 피하면서 양국 관계를 대체로 평화적으로 관리해나가는 다자적 협의기구를 구성하여 운영하는 경우에도 그러한 동아시아 다자안보협의장치는 양가적인 의미와 역할을 내포할 수 있다. 다자협의체는 한편으로 대만과 한반도에서 그리고 중일간 러일간 관계에서 동북아국가들간의 갈등을 평화적으로 관리하는데 의미 있는 역할을 할 수 있을 것이다. 그러나 다른 한편으로는 분쟁의 폭력화를 막는 수준에 그칠 뿐 군비경쟁과 같은 중대한 문제들에 대해서는 인권 문제의 경우와 마찬가지로 서로 실질적인 논의를 회피하면서 내면으로는 대분단체제의 구도에 따라 각자 그리고 상호대립적인 동맹의 논리에 따라 행동할 가능성이 높다.

이러한 구조에서는 한반도의 남북간의 평화체제는 분단상황의 고착화 경향과 공존할 수 있다. 평화체제에도 불구하고 분단은 지속되는 상황은 동북아의 다자간 협의장치를 느슨한 형태의 동북아 강대국회의체(Great Power Concert) 같은 성격으로 만들어갈 수 있다. 남북한을 포함한 동북아 6자 중에서 남북한은 나머지 주변 4강의 지정학적 경쟁의 한 가운데에서 외교적 주체가 아닌 객체의 위치로 남을 수 있다. 이것을 필자만의 지나친 기우라고 치부해서는 안 된다. 외국의 동아시아 전문가들 중에 이런 형태의 다자주의가 동북아에서 가장 실현가능한 지역 공동체의 양식이라고 주장하는 경우를 볼 수 있다. 아시아 공동체 논의에서 명성이 있는 아미타브 아카랴는 동남아시아의 경우에는 모든 국가들간의 느슨한 공동체로서 ASEAN의 역할을 이상적으로 평가하면서도, 동북아에서는 한반도의 국가들은 “약소국이므로 정의상 배제되는” 그러한 강대국협의체가 지역 안정과 평화에 긍정적이라고 주장한 바 있다.

Amitav Acharya, "Regional Institutions and Asian Security Order: Norms, Power, and Prospects for Peaceful Change," in Muthiah Alagappa, ed., Asian Security Order: Institutional and Normative Features, Stanford: Stanford University Press; "The Imagined Community of East Asia," A Paper prepared for 2006 KAIS 50th Anniversary International Conference on Global East Asia and the Future of the Two Koreas," Shilla Hotel, Seoul, May 12-13. 같은 학술회의에서 필자와 아카랴 사이의 질의응답 내용 참조(졸고, 「동아시아: 대분단체제와 공동체 사이에서」에서 언급, 24-25쪽).

한반도 평화체제에 따라 한미동맹의 유연화 내지는 해소의 결과로 미국에게는 미일동맹이 더욱 중요시될 수 있다. 그와 함께 지난 수년 사이 특히 활성화되고 있는 「상하이협력기구」(Shanghai Cooperation Organization: SCO)가 시사 하듯이 중국-러시아간의 세력연합이 형성될 조짐을 보여왔다. 그 결과 동북아 4강 사이의 “경쟁하며 협상하는” 강대국 권력정치가 동아시아질서의 큰 틀로 될 가능성이 있다.

졸고, 2007, 21-26쪽 참조.

이러한 상황은 두 가지 차원에서 한반도의 지속가능한 평화에 유해하다. 첫째, 한반도 평화체제 자체의 불안정의 내재적 환경이 된다. 둘째, 한반도의 통일과정에 강대국들의 권력정치적 개입의 여지가 높아진다.

한반도 평화체제 구축 이후의 한국의 근본 과제는 그러한 상황을 보다 구체적으로 분석하고 파악하여 그러한 상황을 극복하는 노력이 될 것이다. 그 노력은 두 가지 차원을 갖게 될 것이다.

첫째, 한반도 평화체제 안에서 남북간 경제적 문화적 교류협력을 심화하는 가운데 남북한의 평화적인 정치외교적 통합을 향해 조심스럽게 나아가는 노력이다. 이 과정에서 가장 유의할 점은 일본을 포함한 주변 강국들의 지속되는 군비증강에 대응한다는 명분을 앞세워 한국이 군비강화를 지속해야 한다는 논리와 그 정치적 이용을 경계하고 극복하는 일이다. 일본의 무장 강화에 그것을 추격하는 방식으로 대응하는 것은 북한과의 정치외교적 통합의 진전을 희생시킬 수 있다. 이것은 장기적으로 일본 등의 무장 강화에 대한 진정한 대응이 될 수 없다. 한반도가 적어도 대외정책에서 하나의 외교안보적 단위가 되도록 내부통합을 이루지 못하는 한 일본의 보통국가화에 대한 어떤 근본적 대책도 되지 못한다. 대분단의 구도 속에서 일본을 포함한 주변 강대국들의 이해관계와 다층적인 개입에 의하여 분단된 한반도는 언제든 그 평화적 공존마저 위기에 처할 수 있다. 남북한이 하나의 정치외교적 공동체로 나아갈 때까지 국가 장기전략의 제일의 원칙은 군사적 신뢰구축과 그 심화에 바탕한 남북한간 평화적 통합의 진전에 두어져야 한다.

둘째, 동북아의 다자적인 안보협의 장치가 강대국들간의 ‘공존적 세력경쟁’내지는 ‘공존적 권력정치’의 구조 속에서 군비증강에 몰두하는 표피적인 협의장치로서 강대국협의체로 전락하는 경향을 경계하면서, 군비경쟁의 완화를 바탕으로 공동안보의 규범을 형성할 수 있도록 하는 방향으로, 한국이 그리고 남북한이 최대한 공동 노력한다는 목표를 분명히 세워야 한다. 한반도가 동아시아 공동안보의 지적 창의의 발전소가 되도록 해야 한다.

끝으로 한 가지 생각을 부연하고 싶다. 많은 ‘전문가’들은 평화협정에 너무 많은 의미를 두거나 너무 많은 역할을 부여해서는 안 된다고 조언한다. 너무 이상적인 평화협정은 현실적이지 못하고 실현가능성도 없다는 뜻이다.

필자는 이렇게 말하고 싶다. 부시행정부가 북한에게 외교정상화를 포함한 안전보장의 어떤 대가도 제공하기 전에 북한이 일방적으로 CVID(Complete, Verifiable, Irrevocable Dismantlement)를 이행할 것을 요구하는 강압외교는 현실적인 것이었는가? 오히려 북한의 본격적인 핵무기개발을 초래한 실패한 고도의 이상이 아니었던가? 도대체 이미 핵무기 보유선언과 일정한 핵실험을 마친 북한이 진정한 비핵화를 실행하도록, 그것도 한반도에 어떤 재앙도 초래하지 않는 평화적인 방식으로 이끌어낸다는 ‘한반도 평화체제’의 구상 자체가 심오하게 이상적인 비전이 아닌가?

어차피 우리는 매우 이상적인 목표를 세우고 그것을 추구하고 있다. 이상적인 목표를 추구하면서 우리와 미국 등 주변국가들의 발상의 전환은 고민하지 않은 것이야말로 안이하기 이를 데 없으며 비현실적인 미망에 다름 아니지 않겠는가.

○토론문

한반도 평화협정 체결과 한미동맹의 폐기

― 통일 이후 주한미군 주둔 주장에 대한 비판적 고찰 ―

고   영  대

(평화 ․ 통일연구소 상임연구위원)

1. 글을 시작하며

2. 민족이익과 국가이익의 자주적 정립

1) 현 시기 최고의 민족이익

2) 현 시기 최고의 국가이익

3) 자주성을 매개로한 민족이익과 국가이익의 올바른 결합

3. 민족이익과 국가이익에 부합하는 한반도 평화협정 체결

1) 평화협정 체결의 의의, 평화협정 체결 및 이행과 통일은 동시적 과정

2) 민족이익과 국가이익에 부합하는 평화협정 내용

3) 9.19베이징공동성명은 한반도 평화협정의 내용적 지침서

4. 한미동맹의 신 한미동맹으로의 전환과 한반도 평화협정 체결과 이행,

통일실현과 양립할 수 없는 신한미동맹

1) 구 한미동맹의 성격과 평화협정 체결과 이행, 통일 실현과의 적대성

2) 신 한미동맹과 평화협정 체결 및 통일과의 적대성

3) 한미동맹의 족쇄를 끊어내야 민족적, 국가적 장래가 열릴 수 있어

5. 주한미군의 역할변경을 통한 통일이후 주둔 주장에 대한 비판

1) 유엔군사령부를 강화하려는 미국의 의도

2) 한미상호방위조약을 근거로 한 주한미군의 통일이후 주둔주장의 부당성

3) 주한미군이 세력균형자로서 통일이후까지 주둔해야 한다는 주장의 부당성     4) 평화유지군으로의 역할변경을 통한 주한미군 장기주둔 주장 비판

5) 주한미군이 한미동맹군과 평화유지군의 역할을 동시적으로 수행하도록

하자는 주장에 대한 비판

6) 미국의 핵우산은 오히려 국가안보를 위태롭게 할 뿐

6. 글을 마치며

1. 글을 시작하며

한반도 정세가 새로운 전기를 맞고 있다. 평화협정 체결과 평화체제 구축, 민족의 통일의 실현이 가시권 안으로 들어오고 있는 것이다. 이는 우리 민족이 결코 놓쳐서는 안 될, 절체절명의 호기다.

그러나 이는 또한 우리 민족에게 또 다른 위기일 수 있다. 어떤 내용의 평화협정을 체결하고 어떤 성격의 평화체제를 구축하느냐, 어떤 방안으로 남북통일을 이루느냐에 따라 지금의 대외적 예속과 내적 갈등이 확대 재생산되고, 한반도 평화가 끊임없이 위협받는 상황이 지속될 수 있기 때문이다.

민족의 운명과 국가의 장래를 좌우할 갈림길에서 우리가 보다 책임 있는 선택을 하기 위해서는 이에 걸맞은 나침판이 있어야 한다. 그 나침판을 구하는 것은 두 말할 나위 없이 평화와 통일의 새 시대에 부합하는 민족적, 국가적 이익을 올바르게 정립하는 일이다.

그런데 새로운 민족이익과 국가이익 정립 작업은 이미 한미 양국 정권과 한미동맹세력의 일방적인 이념적, 정책적 선제공격 속에서 진행되고 있다. 그들은 한미동맹의 가치·포괄동맹으로의 전환과 그 실현 수단으로서의 주한미군의 장기주둔―통일 이후까지―을 기정사실화하면서, 이를 전제로 한 한반도 평화체제 구축과 통일을 강제해 들어오고 있는 것이다.

그러나 한미동맹과 주한미군은 민족 분단과 남북 적대적 대결을 강제해 놓고 이를 이용해  미국의 이익을 우리의 국가이익인 양 의제화(擬制化)하여 우리의 국가정책과 자산을 미국의 국가이익 실현에 동원해 온 냉전의 산물로서 한반도 평화체제 구축 및 통일 과정과 결코  양립할 수 없다. 그런데도 한미동맹세력이 한미동맹과 주한미군 장기주둔을 평화체제 구축과 통일의 전제로 내세우는 것은 미국의 이해에 따라 평화체제 구축 과정을 재단하고 통일 한반도를 미국의 관리 하에 두려는 패권성의 발로인 것이다. 이러한 한미동맹세력의 의도가 현실화되면 민족이익과 국가이익은 지금과 마찬가지로 미국의 국가이익에 밀려 또 다시 주변부로 밀려 나게 될 것이다.

따라서 시급히 우리의 민족이익과 국가이익을 정립한 다음 이를 중심에 놓고, 한편으로 시대착오적인 한미동맹의 족쇄를 걷어내고, 다른 한편으로 한반도 평화체제 구축과 통일을 실현해 나가는 것은 이 시대의 최우선적인 민족적, 국가적 과제다.

이렇듯 우리가 민족이익과 국가이익을 올바르게 정립하여 평화체제 구축과 통일의 지향점을 바르게 밝혀주고, 이를 매개로 민족과 민중의 동력을 한 데 모아 주동성을 발휘해 나간다면 평화체제 구축과 통일 과정을 민족적, 국가적 호기로 삼을 수 있을 것이다.

2. 민족이익과 국가이익의 자주적 정립

1) 현 시기 최고의 민족이익

(1) 자주성의 실현

◊ 일제에 의한, 반세기가 넘는 우리 민족의 자주성 상실은 미·소군의 진주와 함께 미국에 의한 자주성의 상실로 이어졌으며, 민족분단과 북미·남북간 적대적 대결이라는 새로운 질곡을 가중시켰다.

◊ 민족 자주성의 상실로 인한 민족분단과 북미·남북간 적대적 대결로 민족의 생존 자체가 위협받고 있을 뿐만 아니라 정치·경제·사회·문화 등 모든 분야에서 전일적인 삶이 파괴되어 민족의 공존·공영이 가로막히고 있다.

◊ 따라서 민족의 자주성을 실현하는 것은 민족의 화해와 통일을 이루는 것이며, 민족의 화해와 통일을 이루는 것은 민족의 자주성을 실현하는 것이다.

◊ 이에 민족의 자주성 실현은 민족의 화해와 통일의 전제이자 동시적 과제로서, 이 시대 최고의 민족이익이다.

(2) 자주성 실현의 한 구현 형태로서 한반도 평화협정 체결과 평화체제 구축

◊ 민족의 자주성을 실현하여 북미·남북간 적대적 대결을 해소하고 민족 공멸의 위기를 막아 민족의 화해와 공존·공영을 이루며, 통일을 뒷받침하는 것은 한반도 평화협정 체결과 평화체제 구축으로 구현된다.

◊ 따라서 민족의 자주성 실현은 한반도 평화협정 체결과 평화체제 구축의 전제가 되며, 평화협정 체결과 평화체제 구축은 민족의 자주성을 구현하는 것이 된다.

(3) 자주성 실현의 또 다른 구현 형태로서 민족통일

◊ 민족 자주성의 실현으로 분단의 질곡을 극복하고 민족의 항구적 번영을 보장하는 것은 민족통일로 구체화된다.

◊ 따라서 민족의 자주성 실현은 한반도 통일의 전제이며, 한반도 통일은 민족의 자주성을 구현하는 것이 된다.

(4) 남북이 합의한 최고의 민족이익으로서 자주

◊ 남북은 분단 이래로 수차례에 걸쳐 한반도 통일을 위한 대 원칙에 합의하였는데, 자주· 평화통일·민족대단결의 3대 원칙이 바로 그것이다. 이는 7·4 남북공동성명, 남북기본합의서, 6·15 공동선언 등을 통해서 천명되었다.

◊ 이 3대 원칙 중에서도 자주는 첫 자리를 차지한다.

◊ 비록 남북 당국 간에 자주와 민족대단결의 개념을 정의하는 데서 편차가 존재하나 7·4 남북공동성명이 천명한 “통일은 외세에 의존하거나 외세의 간섭을 받음이 없이 자주적으로 해결하여야 한다.”는 원칙이 가장 정확한 개념 정의라고 할 수 있을 것이다.

◊ 이와 같이 남북 당국조차도 자주를 통일의 원칙으로, 그것도 첫째 자리에 놓는 것은 자주 없이는 통일을 이룰 수 없다는 것으로, 자주는 이 시대의 모든 민족이익을 실현하기 위한 전제이자 자주성 실현은 그 자체로서 최고의 민족이익이라는 것을 의미한다.

2) 현 시기 최고의 국가이익

(1) 헌법이 규정하고 있는 5대 국가이익

◊ 한 국가가 존립해 나가기 위해서는 포기할 수 없는, 반드시 추구하고 실현되어야 할 국가목적과 국가이익이 있다. 매개 국가들은 헌법에서 국가목적과 국가이익을 제시하고 있다. 대한민국도 헌법 전문에서 3·1 운동 정신과 4·19 민주이념을 계승한 데 정부의 정통성을 두고 있으며, 민주개혁과 평화적 통일을 조국의 사명으로 규정하고 이에 입각한 동포애와 민족단결, 자유민주적 기본 질서, 국민생활의 균등한 향상, 세계평화와 인류공영에의 이바지 등을 국가목적과 국가이익으로 제시하고 있다.

국가목적 : 한 주권국가의 생존과 번영을 성취하기 위한 국민적 또는 국가적 열망을 이론적 체계화 과정을 거쳐 헌법, 법률 및 선언 등을 통하여 표명하는 한 주권국가 존립에 양보할 수 없는 목적. 합동참모본부, 『합동 연합 작전 군사용어사전』, 2004, 12, 61~62쪽.

국가이익 : 헌법에 반영된 기본정신에 따라 어떠한 안보환경 하에서도 최우선적으로 추구해야 할 기본적인 가치로서 국가목표 설정을 위한 기초가 됨. 합동참모본부, 『합동 연합 작전 군사용어사전』, 2004, 12, 63쪽.

따라서 헌법이 제시하고 있는 대한민국의 국가목적과 국가이익은 독립정신(자주), 자유민주주의, 평화적 통일, 세계평화 등이라고 하겠다.

(2) 최고의 국가이익인 자주성 실현을 제외한 노무현 정부의 5대 국가이익 규정

◊ 노무현 정부는 국가안전보장, 자유민주주의와 인권 신장, 경제발전과 복리 증진, 평화적 통일, 세계평화와 인류공영에의 기여를 5대 국가이익으로 규정하고 있다.

국가안전보장회의(NSC), 『평화번영과 국가안보』, 2004, 3, 1, 20쪽.

◊ 현 정부는 헌법이 제시하고 있는 독립정신, 곧 자주를 국가이익에서 제외시키고 있다. 자주를 국가이익에서 배제하는 것은 3·1 독립정신(자주)에 국가의 정통성을 두고 있는 헌법정신을 훼손하는 것이자 자주 없이 국가 생존과 번영을 보장할 수 없다는 점에서 국가목적을 훼손하고 있는 것이기도 하다.

◊ 현 정부는 또한 5대 국가이익을 단순히 나열만 해 놓았을 뿐, 국가이익 간의 상호 관계와 지위를 명확히 밝히지 못하고 있다. 국가이익이란 “어떤 안보환경 하에서도 최우선적으로 추구해야 할 기본적인 가치”이기 때문에 안보상황의 변화에 따라 유보되거나 배제되어서는 안 되며, 항상적으로 추구되어야 할 과제다. 따라서 국가이익을 단순히 나열만 해놓게 되면 정권 의지와 안보정세의 변화에 따라 국가이익이 서로 충돌해 어느 한 국가이익이 뒷전으로 밀리거나 아예 배제되는 상황이 빚어질 수 있으며, 국가안보전략에도 큰 혼선을 초래할 수 있다. 따라서 국가이익에 우선순위를 부여하는 것은 필수적인 과제다.

◊ 자주 없이는 민족이익이 지켜질 수 없으며, 민족이익이 지켜지지 않으면 국가이익도 온전히 달성될 수 없다. 정부가 내세운 5대 국가이익 중 그 어느 것 하나 온전히 실현될 수 없다. 미국에 예속되고 민족끼리 서로 적대하는 속에서는 평화통일은 물론 자유민주주의와 인권, 경제발전과 복리, 세계평화 등의 국가이익이 온전히 성취될 수는 없는 것이다.

◊ 따라서 현 시기 국가이익은 국가의 자주성 실현을 첫 자리에 놓고 여기에 나머지 국가 이익을 우선순위에 따라 자리매김해야 한다.

3) 자주성을 매개로 한 민족이익과 국가이익의 올바른 결합

◊ 민족은 국가를 단위로 활동해 나가는 만큼 민족이 두 지역이나 국가로 분열되어 적대하지 않은 한 민족이익과 국가이익은 기본적으로 일치한다.

◊ 우리 민족은 남북으로 갈라져, 남이 미국과 동맹을 맺고 북과 적대하고 있어 민족이익과 국가이익, 남북의 국가이익이 서로 충돌하고 있다.

◊ 그러나 최고의 민족이익도, 최고의 국가이익도 자주성 실현에 있는 만큼 민족이익과 국가이익은 자주성 실현을 매개로 하나로 결합될 수 있다.

◊ 남북의 국가이익의 차이와 대립에도 불구하고 한반도 평화체제 구축이나 통일과 같은 민족이익의 우선적 실현 없이 민주적, 경제적 발전 등의 각각의 국가이익들이 온전히 실현될 수 없다는 점에서 민족이익의 실현은 국가이익의 실현에 우선한다.

◊ 따라서 민족이익과 국가이익의 올바른 결합은 자주성과 민족이익을 중심에 놓고 국가이익을 결합시키는 것이다. 이를 현 정부의 국가이익에 적용시켜 보면 자주를 국가이익으로 설정하고 평화통일과 함께 최우선적 순위를 부여하는 한편 자유민주주의와 인권, 경제발전과 복리, 세계평화와 인류공영 등의 국가이익을 다음 순위로 결합시키는 것이다.

◊ 이와 같은 민족이익과 국가이익 간의 올바른 결합을 통해서만 비로소 민족모순과 국가모순, 곧 민족적 과제와 국가적 과제를 함께 해결해 나갈 수 있으며, 민족적, 국가적 번영을 도모할 수 있다.

◊ 민족이익을 국가이익에 우선시키는 정당성은 이미 남북관계를 국가관계가 아닌 “통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”로 규정한 ‘남북 기본합의서’의 전문에 의해서도 확인되고 있다.

3. 민족이익과 국가이익에 부합하는 한반도 평화협정 체결

1) 평화협정 체결의 의의, 평화협정 체결 및 이행과 통일은 동시적 과정

◊ 한반도 평화협정 체결의 의의는 휴전협정 60항에 잘 규정되어 있다. 휴전협정 60항은 “ … 정치회의를 소집하고 한국으로부터 모든 외국군 철수 및 한국문제의 평화적 해결 문제를 협의할 것 … ”을 규정하고 있다.

◊ 이에 따르면 한반도 평화협정의 체결은 먼저 50년 넘게 지속되어 온 정전상태를 평화상태로 전환시키기 위한 국제법적, 제도적 근거를 마련하는 일이며, 다음으로 한국전쟁을 계기로 한국에 진주한 모든 외국군을 철수시키는 일이며, 또한 정전으로 인한 분단 상태를 극복하고 통일을 이루는 일이다.

◊ 실제로 휴전협정 60항에 따라 1954년 4월 26일부터 6월 15일까지 제네바에서 개최된 정치회담에서도 19개 참가국들은 한반도 정전상태를 평화상태로 전환시키기 위해서 외국군 철수 문제와 통일 방안을 중점적으로 논의하였다.

◊ 이와 같이 국제법적 규정으로나 역사적 경험으로나 한반도 평화협정 체결과 이행 과정은 외국군 철수 문제와 통일 문제가 관건이며, 또한 양자는 동시적 논의와 해결 과정으로 되어야 한다는 것이다.

2) 민족이익과 국가이익에 부합하는 평화협정 내용

◊ 외국군 철수 문제는 외국군이 한반도의 정전상태를 가져오고 고착시키는 물리력이라는 점에서 평화협정의 체결과 이행 과정이 자주적이어야 할 뿐 아니라 평화협정의 내용과 평화상태로 전환된 한반도가 자주적인 국가이어야 한다는 것까지를 함의한다.

◊ 한반도 평화협정 체결을 위한 회담은 제네바 회담 외에 1990년 대 중·후반의 4자회담의 형식으로 개최된 바 있다. 제네바 회담은 외국군 철수와 통일 방안 문제와 함께 결국은 유엔의 권능 인정 문제의 벽을 넘지 못하고 좌초된 데 비해, 4자회담은 외국군 철수 문제를 의제로 다루는 문제 등에서 차이를 극복하지 못해 실패하였다.

◊ 따라서 평화협정 체결 의의로 보나 평화협정 체결을 위한 회담이 결렬된 역사적 교훈으로 보나 평화협정에는 전쟁의 종료 선언, 군사분계선을 대체할 새로운 (평화)경계선 설정, 평화관리기구 구성과 운영 등에 관한 기본 내용은 물론 외국군 철수와 군축문제가 반영되지 않으면 성공하기 어렵다. 또한 민족 자주적인 통일에 대한 당사국이 보장이 명시되어야 한다. 아울러 평화감시군의 구성은 주요 변수다. 주한미군이 유엔 평화유지군으로 옷만 갈아입고 평화감시군의 역할을 한다는 것은 주한미군이 교전당사자였다는 점에서 부당하다. 평화감시군은 한국전쟁의 불참전국이면서 휴전협정 체결과 포로송환 문제, 제네바 회담 등에서 일정한 역할을 해 왔으며, 군사적 강국이기도 한 인도와 같은 국가가 중심이 되거나 중립국 군대로 구성하는 것이 바람직하다.

◊ 외국군 철수 문제도, 남·북·미 재래식 전력도, 북한의 핵·미사일도 한반도 안보 불안을 초래하는 요인들로 평화협정 체결의 절박성을 제기해 주지만, 역설적으로 평화협정의 내용을 규정할 수 있는 부정적인 힘이기도 하다. 따라서 이들 부정적인 힘을 제어할 군축 방안에 합의하지 못하는 평화협정은 평화상태의 담보물로서 제 구실을 못하게 될 것이다.

3) 9·19 베이징 공동성명은 한반도 평화협정의 내용적 지침서

◊ 9·19 베이징 공동성명은 1항에서 북한이 핵무기와 핵계획을 포기하는 것을 조건으로 미국이 “핵무기 또는 재래식 무기로 조선민주주의인민공화국을 공격 또는 침공할 의사가 없다”는 것을 확인하고 있다. 나아가 제2항에서 북미는 “상호 주권을 존중하고, 평화적으로 공존”할 것을 약속하고 있다. 이는 한반도에서 만성적인 전쟁 위기를 조장하는 미국의 대북 군사적 적대 정책과 침공 가능성을 차단하고 주권국가로서 평화공존 할 것을 밝히고 있다는 점에서 항구적인 평화협정 체결 내용과 평화체제 구축을 위한 기본 전제를 충실히 제시하고 있다고 할 수 있다.

4. 한미동맹의 신한미동맹으로의 전환과 한반도 평화협정 체결과 이행, 통일실현과 양립할 수 없는 신한미동맹

1) 구한미동맹의 성격과 평화협정 체결과 이행, 통일 실현과의 적대성

(1) 주한미군의 진주로 민족과 국가의 자주성 상실

◊ 한반도를 38도 선으로 양단하여 이남에 진주한 주한미군은 민족의 허리를 둘로 갈라 민족 공동체로서의 삶을 파괴함으로써 민족의 자주성을, 점령군으로 남한에 진주하여 직접 국가권력을 장악, 행사하거나 미국의 국가이익을 대신 실현해 줄 국가권력을 내세움으로써 남한의 자주성을 침탈하였다.

(2) 한미상호방위조약과 합의의사록 체결로 군비경쟁의 격화 및 정전 상태의 장기화

◊ 미국과 남한의 제네바 회담 후속 정치회담 개최 반대로 장기화된 정전과 분단 상태 : 휴전협정은 60항에서 협정 체결 3개월 이내에 정치회담을 열어 한반도 문제를 해결하도록 규정하고 있다. 이에 1954년 4월 26~6월 15일까지 제네바에서 정치회담이 열렸으나 결렬되었다. 따라서 곧바로 후속 정치회담을 개최하여 한반도 문제를 해결해야 했으나 미국과 남한의 반대로 후속 회담 개최에 합의하지 못했다. 당시 중국은 제네바 회담의 결렬이 기정사실로 굳어지자 영국과 벨기에 등의 지원을 받아 후속 정치회담 개최를 담은 공동성명서를 채택하자고 제안하였으나 미국과 남한이 이를 거부한 것이다. 이후 1956년에도 중립국 감시위원단 문제 등을 둘러싸고 중국이 다시 정치회담 개최를 요구하였으나 거부되었다. 그 결과 1997년 8월 뉴욕에서 4자회담 예비회담이 열릴 때까지 한반도 평화협정 체결을 위한 정치회담은 개최되지 못하였다. 이와 같이 미국과 남한의 정치회담 개최 반대 입장 때문에 제네바 회담 이후 40년 넘게 정전상태의 평화상태로의 전환과 외국군 철수와 통일문제를 논의하기 위한 정치회담은 개최되지 못한 것이다.

◊ 상호방위조약과 합의의사록 체결로 남한의 전면적인 자주성 상실 : 한국전쟁 발발로 다시 군사주권을 침탈당한 남한은 휴전협정 체결과 함께 미국과 한미상호방위조약과 합의의사록(1954. 11. 17)을 체결함으로써, 군사적 동맹을 넘어선, 국가체제와 민족(통일)문제, 군사, 경제 전반을 아우르는 포괄적인 한미동맹을 맺게 되었다.

◊ 상호방위조약의 불법성과 이로 인한 군비경쟁 촉발 : 상호방위조약은 휴전협정을 위반한 것으로서, 정전상태를 위협하고 한반도를 군비경쟁으로 몰아가는 호전적 조약이다. “ … 단독적으로나 공동으로나 자조와 상호원조에 의하여 무력공격을 방지하기 위한 적절한 수단을 지속하고 강화할 것이며 … ”라는 상호방위조약 2조는 무기증강과 도입 의사를 밝히고 있는 내용으로, 외부로부터의 병력과 장비의 도입 금지를 규정한 휴전협정 13항 ㄷ목과 ㄹ목 위반이다.

휴전협정 13항 ㄷ목 : “한국 국경 국외로부터 증원하는 군사인원을 들여오는 것을 중지한다. …” ; 13항 ㄹ목 : “한국 국경 국외로부터 증강하는 작전비행기, 장갑차량, 무기 및 탄약의 반입을 정지한다. …”

◊ 주한미군의 군비증강을 위한 휴전협정 일부 항목 무력화 : 미국은 상호방위조약에서 천명한 군비증강 의지를 달성하기 위해 휴전협정 일부 항목을 불법적으로 무력화하였다. 미국은 영연방 국가들을 비롯한 6·25 참전국들의 반대에도 불구하고 1956년 6월 9일 인천, 군산, 부산에 주재하던 중립국 감시소조 16명을 판문점으로 철수시킴으로써 휴전협정 제 43항을 무력화하여 남북의 군사력 증강을 감시하는 장치를 제거하였다. 또한 미국은 1957년 6월 21일에 군사정전위원회에서 휴전협정 제13항 ㄹ목의 폐기를 일방적으로 선언하였다.

휴전협정 43항 ; “중립국 감시소조는 하기한 각 출입항에 주재한다. …”

◊ 주한미군의 본격적인 군비증강과 핵무기 도입 : 중립국 감독위원회 감시소조를 판문점으로 추방하고 휴전협정 13항 ㄹ목을 폐기 선언한 지 불과 10일 후인 1957년 7월 1일에 미국은 유엔군사령부를 일본에서 서울로 이동시키는 한편 주한미군사령부를 창설하고, 최초의 초음속 전투기 F100 슈퍼 세이버기를 도입하는 등 군비증강에 나섰으며, 1기갑사단과 7사단을 펜토믹 사단으로 개편하고 핵포탄과 핵폭탄을 발사, 장착할 수 있는 280mm 포와 어네스트 존으로 무장시킴으로써 마침내 한반도에 핵무기까지 도입하였다. 이른바 한반도 핵 위기는 이때부터 시작된 것이다. 더구나 미군은 휴전 이후 남한에서 팬토믹 사단의 편성법을 실험하였는데, 이미 미국의 전술핵이 배치되어 있던 서유럽이 아니라 남한을 실험 장소로 선택했다는 점에서 미군의 군사 실험장으로서 남한의 위상을 단적으로 드러내 주고 있다.

서울신문사, 『주한미군 30년 1945~1978』, 1979년 6월, 318 쪽.

◊ 병력을 철수하고 감축한 중국, 북한과 극명한 대비 : 미국의 남한에서의 군비증강은 북한군의 8만 여명(1956) 감축과 중국인민지원군의 전면 철수(1958)가 단행되는 속에서 이루어졌다는 점에서 그 호전성이 더욱 두드러진다.

◊ 한미합의의사록 체결로 미국의 남한의 군사·경제·통일 등 체제 전반에 대한 자주성 탈취 :  상호방위조약의 발효를 미루는 가운데 한국에 대한 석유공급을 중단하는 등 미국의 강압에 굴복하여 체결된 합의의사록은 미국이 남한의 정치·경제·군사·통일 등 핵심 분야의 고리를 틀어쥐기 위한 세부적인 가이드라인라고도 할 수 있다.

◊ 합의의사록은 본문과 부록 A(경제분야)와 B(군사분야), 부속문서 C로 구성되어 있는데, 본문 1항에서 “한국은 국제연합을 통한 가능한 노력을 포함하는 국토통일을 위한 노력에 있어서 미국과 협조한다,”, 2항에서 “국제연합군사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 대한민국 국군을 국제연합군사령부의 작전지휘권 하에 둔다,”, 3항에서 “부록 B에 규정된 바의 국군 병력 기준과 원칙을 수락한다.”, 4항에서 “투자기업의 사유제도를 계속 장려한다.”, 6항에서 “부록 A에 제시된 것을 포함하여 경제계획을 유효히 실시함에 필요한 조치를 취한다.”고 규정하고 있다.

◊ 한반도 통일문제를 미국과 협조하도록 규정한 것은 우리 민족의 자주적인 통일 의지를 부정하는 것이며, 작전통제권과 군사력 건설의 권한마저 미국에 넘겨준 것은 군령권과 군정권, 곧 군 통수권을 송두리째 미국에 넘겨준 것이고, 투자 기업의 사유제도를 장려한다는 것은 남한에 시장경제원리를 강제한 것으로, 국민경제의 운용 지침을 규정한 6항과 함께 미국이 남한의 경제 전반을 지배할 수 있는 근거로 된다. 이와 같이 합의의사록은 남한 체제와 통일정책 및 군사주권을 철저히 미국의 이해에 맞춰 재단한 것이다.

◊ 한미 합의의사록은 1955년 8월 부록 A, 1958년 12월 부록 B, 1962년 1월 부록 B를 각각 수정하여 각각 환율과 군 병력 규모 및 유엔사령관의 통제 부대 대상이 바뀌고, 또한 경제, 군사원조의 중단으로 부분적으로 효력을 상실하였으나 그 핵심 내용인 체제와 통일 및 군사 분야는 지금까지도 불평등한 한미관계를 규정하는 근거로 되어 왔다. 그 결과 남한군의 구조가 기형화하고 대미 종속화가 심화되었으며, 남북 군사적·체제 대결을 조장하고 통일문제에 개입·간섭해 옴으로써 한반도 평화체제 구축과 통일을 가로막아 왔다.

◊ 한미동맹으로 인한 국민경제적 부담 : 우리나라가 방위비 분담금(한미소파 5조에 관한 특별조치협정을 통한 미군 주둔비용 지원)으로 미군에 지원한 액수는 1989년부터 2006년까지 모두 64억 달러에 이른다. 그런데 여기에 부동산지원 등 간접지원을 더하면 1989년 이후로만 따져도 그 액수는 244억 달러에 이른다. 이 액수는 주한미군 자산가치(주둔 전력과 전시 예비비축물자 등 포함) 추정치 약 200억 달러를 충당하고도 남는다. 미군이 주둔함으로써 우리 국방예산이 절감되는 혜택을 받고 있다는 주장이 있다. 그런데 방위비 분담금의 누계가 미군 자산가치를 벌써 상회하였다는 것은 방위비 분담에 따른 우리 국민의 부담이 얼마나 컸는가를 말해 줌과 동시에 방위비 분담금으로 인해 우리의 자주적 국방력 건설이 제약되고 주한미군에 대한 의존이 높아지는 결과를 낳았음을 의미한다. 또 방위비 분담금 누계액 244억 달러는 한국군 장비 자산가치 450억 달러의 반을 훨씬 넘는다. 이런 사실 또한 방위비 분담이 우리 국방비에 대한 부담을 가중시키고 자주 국방력의 건설을 저해하는 요인이었음을 말해 준다.

간접지원액수는 부동산에 대한 국방부의 평가기준이 1999년부터 대폭 낮아져 일률적으로 계산하기는 어렵다. 그러나 전용지역 공시지가의 5%, 지역권 및 임시지역 각 2.5%의 임대요율 적용은 지나치게 낮게 평가한 것이다. 최소한 전용지역 10%, 지역권 및 임시지역 각 5%를 적용하는 것이 더 타당하다. 이 경우 매년 평균 간접지원액수는 약 10억 달러가 된다.

국방부, 『미래를 대비하는 한국의 국방비』,2003,14쪽

백재옥 외, 『한미동맹의 경제적 역할 평가 및 정책방향』, 한국국방연구원, 2005, 41쪽 참조

(2) 구한미동맹과 한반도 평화협정 체결 및 통일과의 적대성

◊ 이와 같이 한미동맹은 자주성 실현, 외국군 철수, 평화군축, 평화통일 실현을 주된 과제로 하는 평화협정 체결과 적대적인 성격을 지니고 있으며, 따라서 평화협정의 체결과 이행을 위해서는 폐기되지 않으면 안 된다.

◊ 제네바 회담이 무산된 이래로 한미 양국은 후속 정치회담의 개최를 거부하는 한편 이후 평화협정 체결 문제를 남북 당국 간의 문제로 치부함으로써 유엔사 해체 문제와는 달리 주한미군 철수 문제가 논의 대상이 되는 것을 회피하고자 했으며, 이러한 한미 양국의 입장은 정전상태 종식, 평화협정 체결과 평화체제 구축, 통일에 결정적인 걸림돌로 작용하였다.

2) 신한미동맹과 평화협정 체결 및 통일과의 적대성

(1) 신한미동맹의 성격

◊ 한미 양국은 ‘경주선언’(2005. 11. 17)과 1차 ‘한미동맹 동반자 관계를 위한 전략대화 공동성명’(2006. 1. 20)에서 한미동맹이 “공동의 가치를 증진시키고”, “광범위한 이익과 목표를 포괄”하며, “지역 및 범세계적으로 당면한 도전을 극복하는 것을 지향하고 있다.”고 합의함으로써 한미동맹의 성격을 가치, 포괄, 지역동맹으로 규정하였다.

◊ 이어서 제 38차 한미연례안보협의회의(2006, 10, 20)에서 한미 양국이 채택한 ‘한미동맹비전 공동연구’는 전환될 새로운 한미동맹의 장전이라고 할 수 있다.

◊ ‘한미동맹비전 공동연구’가 제시하는 미래 한미동맹의 상은 현 예속적 한미동맹을 깊이와 넓이와 시간에서 확대재생산하고 있다고 할 수 있다. 깊이의 측면에서는 가치·포괄·경제동맹으로의 전환을, 넓이의 측면에서는 남한 체제 주도의 통일 후 한반도 전역과 아시아·태평양을 포괄하는 지역적·지구적 동맹으로의 전환을, 시간의 측면에서는 통일 이후까지 한미동맹의 유지와 주한미군의 주둔을 의미한다고 하겠다.

◊ 구한미동맹이 보장해 준 미국의 군사적 기득권 계속 유지 : 미국의 군사적 이익을 보장해 주기 위해 한미 간에 맺은 700 여 개를 훨씬 상회하는 모든 군사협정들은 한미상호방위조약에 근거를 두고 있다. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 상호방위조약은 불법적인데다 그마저도 양국이 스스로 사문화하였다. 따라서 상호방위조약은 폐기되거나 새로운 조약으로 대체되어야 하나 한미 당국은 이를 현행대로 유지하려고 하고 있다. 이는 현 상호방위조약을 폐기할 경우는 물론 대체할 경우에도 미국에 보장된 제반 기득권이 훼손당할 수 있기 때문이다. 한미 당국은 상호방위조약과 현실과의 괴리를 조용히 덮어 둠으로써 개정 시 부딪힐 국민적 저항을 피해 가고자 하는 것이다.

◊ 신한미동맹이 추구하는 공동의 이익 : 신한미동맹은 한미 공동의 안보목표를 남북 화해∙협력단계에서 “대북 억지 및 급변사태에 대비한 연합방위태세, 북한의 WMD 해체, 한반도 긴장완화와 실질적인 대북 CBM 추진 기반 조성, 동북아 지역 내의 패권 등장 방지 및 지역 안정, 동아시아 지역 WMD 확산 방지, 북한의 개혁∙개방 유도와 인권 상황 개선”을 들고 있다. 또한 평화공존 단계에서는 “한반도 평화체제 구축, 역내 패권세력 등장의 저지, WMD 확산 방지, 아태 지역 비전통 안보위협에 대한 예방 및 대처, 체제 전환국의 안정적인 민주화 환경 조성, 미군의 신속투사 능력에 대한 원칙적 공조”를 내세우고 있다.

한미동맹비전 정책연구팀, 「한미동맹의 비전 연구」, 2005, 12. 131~133 쪽.

◊ 신한미동맹의 본성과 실현 수단 : 신한미동맹의 동북아 및 한반도에서의 핵심적인 이해관계는 미국의 패권을 유지하는 한편 중국이 패권국가로 등장하는 것을 막는데 있으며, 또한 미국의 지역 패권 행사에 저항하는 북을 정치·군사·외교·경제적으로 강압하는 데 있다. WMD 해체 등 그 밖의 이해관계는 패권 유지, 강화라는 핵심 이해관계에 복무한다. 바로 이와 같은 미국의 패권 추구는 자유민주주의 체제와 시장경제라는 가치체계의 강요, 곧 개혁·개방의 유도, 가치체계 강요라는 정치적 목적을 달성하기 위한 체제 전복의 전쟁목표 설정, 체제 전복의 전쟁목표를 달성하기 위한 선제공격전략과 공세적 군사교리 채택 및 최첨단 초정밀 무기체계 도입, 미군의 신속기동군화와 전략적 유연성을 통한 전력 투사, 동맹의 지역, 침략동맹화를 필연적으로 수반하게 된다.

◊ 이와 같은 신한미동맹이 동북아와 한반도에서 추구하는 패권과 안보목표 및 군사능력은 구한미동맹보다 훨씬 파괴적으로 우리의 민족이익과 국가이익에 적대한다.

◊ 가치동맹으로서의 신한미동맹 : 북에 대한 자유민주주의 체제와 시장경제의 강요는 대북 대결의 외연을 사상·인권·금융 분야 등의 군사 외적 측면으로 확대하고, 북이 가장 민감하게 받아들이는 체제 전복을 내포하게 된다는 점에서 대북 군사적 대결과 점령에 중심을 두었던 구한미동맹보다 훨씬 더 대북 적대적 대결을 전면화하고 일상화하게 된다. 그러나 한반도 평화체제 구축과 통일은 남북기본합의서 1조에 명시되어 있는 것처럼 “상대방의 체제를 인정하고 존중”하는 토대 위에서 구현되어야 한다. 따라서 신한미동맹의 대북 자유민주주의와 시장경제의 강요는 우리의 민족이익과 국가이익과 정면으로 충돌하며, 한반도 평화체제와 통일을 우리의 민족이익과 국가이익에 맞게 실현해 나가는 데서 결정적인 걸림돌로 된다.

◊ 경제동맹의 강화를 통한 신한미동맹의 포괄동맹화 : 한미 FTA 체결로 한미동맹은 그 경제동맹적 성격을 한층 강화하고 포괄동맹적 성격을 보완하게 되었다. 흔히들 한미동맹을 나토나 일미동맹과 달리 군사동맹에 국한된 것으로 보나 이는 상호방위조약만 보고 판단한 제한적 사고다. 체제·통일·군사·경제 사안을 두루 포괄한 한미합의의사록으로 구한미동맹은 이미 포괄동맹이었다. 따라서 이번 한미 FTA로 한미동맹은 경제동맹적 성격을 보강하여 한층 완결된 포괄동맹으로 나아가게 되었다고 보는 것이 타당하다.

◊ 한미동맹의 경제동맹화는 군사동맹을 뒷받침 : 한미동맹의 경제동맹화는 가치동맹화를 뒷받침하고 대북 자유민주주의와 시장경제의 가치체계 강요를 강화함으로써 군사동맹을 뒷받침하게 된다. 특히 개성공단 등 북의 경제특구는 신한미동맹이 대북 신자유주의적 공세를 펴는 고리가 될 수 있다. 또한 한미동맹의 경제동맹화는 단순히 경제 영역뿐 아니라 사회·문화 영역 전반을 미국화함으로써 국가이익을 미국이익에 더욱 철저히 복속시키고 민족이익과 대립하게 한다.

◊ 한미동맹의 경제동맹화는 남한의 국가안보도 위태롭게 : 한미동맹의 경제동맹화는 남한의 경제주권을 이전보다 더욱 심대하게 침해할 뿐만 아니라 한미 FTA가 초래할 사회 양극화로 계급·계층간 갈등이 심화되어 국가안보를 위태롭게 함으로써 경제적으로 결코 산술할 수 없는 국가이익의 훼손을 가져올 것이다.

◊ 신한미동맹의 침략성 강화는 한반도 평화체제와의 모순을 심화시켜 : 신한미동맹의 공세적인 전쟁목표와 이를 수행할 전략, 교리, 최첨단 무기체계의 도입은 구한미동맹보다 한층 우위의 대북 군사력 우위를 보장해 줌으로써 한반도에서 군사적 대립을 더욱 격화시키게 된다. 이는 남북기본합의서 제 12조에 천명된 군사적 신뢰구축과 군축, 남북불가침 부속합의서 1장과 2장에 천명된 “무력 불사용”과 “분쟁의 평화적 해결” 원칙에 정면으로 도전하는 것이다. 따라서 신한미동맹의 공세적인 전쟁목표와 전략, 교리, 무기체계의 도입은 우리의 민족이익과 국가이익에 맞는 한반도 평화체제 구축과 통일 실현과 더욱 심각한 모순을 야기하게 된다.

◊ 대북 선제 공격적 군사 준비태세 강화 : 미국이 개념계획 5029를 작전계획 5029로 발전시키려고 하는 것이나, 남한이 전시작전통제권 반환에 대비하여 작전계획 5027을 미 증원군 도착 전에 북의 주요 거점을 점령하는 보다 공세적인 작전계획을 수립하려고 한 것, 그리고 작전계획 5027 3단계에 따라 평양 점령을 상정한 대북 한미연합상륙연습을 실시하고 있는 것이나, 벨 한미연합사령관이 발사단계의 북한의 탄도미사일을 요격할 수 있는 공중레이저요격체제(ABL)를 배치해야 한다고 주장하는 것, 심지어는 최근 한국군 내에서조차 대북 선제공격 교리와 공세적 군사력 구조를 도입하자는 주장이 나오고 있는 것도 신한미동맹의 대북 선제공격 가능성을 재확인해 줄 뿐 아니라 신한미동맹이 지향하는 보다 공세적인 대북 군사적 성격을 잘 드러내 주고 있다.

≪중앙일보≫, 2007년 2월 6일 자.

권재상, 박봉규, 「전시작전통제권 환수와 공군 전략의 정비」, 2006. 10.

◊ 주한미군의 전략적 유연성에 따른 한미동맹의 침략동맹화 : 주한미군의 전략적 유연성 행사와 이에 동반한 한국군의 아·태 기동군화는 양안문제 등의 지역 분쟁에의 개입으로 이어질 것이며, 그 결과 한반도를 중국 등의 군사적 공격 대상이 되게 함으로써 국가안보를 결정적으로 위태롭게 할 수 있다. 또한 미군의 전략적 유연성 행사와 개입은 국지적 갈등과 위기를 지역으로 확대하게 된다. 전략적 유연성으로 말미암은 지역적 위기 확대와 한반도 안보 정세에 대한 부정적 영향은 냉전체제보다 한반도 평화체제 구축과 통일 실현에 더 큰 질곡으로 작용하게 될 것이다.

주한미군의 전략적 유연성 행사에 따른 한국군의 아·태 기동군화에 대해서는 고영대, 「이른바 주한미군의 전략적 유연성, 무엇이 문제이고 어떻게 대응해야 하나」, 2004, 4, 15. 4~5쪽 참조.

http://www.spark946.org/bugsboard/index.php?BBS=pds_2&action=viewForm&uid=60&page=2

◊ 주한미군 전략적 유연성 행사의 불법성 : 한국 정부가 주한미군의 전략적 유연성을 허용한 것은 그 적용범위를 남한으로 한정한 한미상호방위조약, 자국의 영토를 타국이 제3국을 침략하기 위한 영토로 사용하지 못하도록 한 유엔 총회 결의 3314호(‘침략의 정의’, 1974, 12, 14), 타국에 대한 무력 위협과 행사를 금지한 유엔헌장 2조 4항, “침략적 전쟁을 부인”한 대한민국 헌법 5조 1항을 위배한 것이다.

◊ 주한미군의 전략적 유연성에 따른 국민경제적 부담 가중 : 한국 정부는 불법적인 주한미군의 전략적 유연성을 뒷받침해 주기 위한 주한미군 재배치에 LPP 개정 협정과 용산기지 이전 협정, 방위비 분담 특별협정 등을 통해 10조 원에 달하는 경제적 지원을 아끼지 않고 있다. 이는 결국 우리의 돈으로 우리의 안보를 위태롭게 하는 미국의 불법행위를 지원하는 셈이다. 또한 전략적 유연성 행사에 따른 주한미군의 한반도 역내·외 통합작전을 뒷받침하기 위한 대형, 고성능 무기체계의 도입에 박차를 가함으로써 미국에는 경제적 이익을 가져다주고, 우리 국민에게는 추가적인 경제적 부담을 가중시키고 있다.

◊ 한미동맹의 지역동맹화 : 주한미군의 전략적 유연성 행사는 한미동맹을 지역동맹으로 전환시키게 된다. 주한미군의 전략적 유연성 행사와 한국군의 아·태 기동군화로 한미동맹이 이미 아·태지역에 결성되어 있는 미일동맹과 미호동맹, 그리고 최근에 체결된 호일동맹 등과 직·간접적으로 결합되게 되는 것이다. 그러나 그 주축은 어디까지나 미·일동맹이며 기타 동맹은 그 하위 동맹으로 자리매김 될 것이다. 한미동맹도 지상군 위주의 군사력 구조나 상대적으로 낮은 해·공군의 전력 수준에서 볼 때 미일동맹의 하위 파트너로서 지역작전에 참여하게 될 것이며, 동남아시아 지역의 맹주를 노리는 호주도 미·일·호 삼각동맹에 적극적인 자세를 보일 것이기 때문에 아·태 지역 차원의 단일 지역동맹의 형성에 앞서 미국을 축으로 한 다층적인 동맹관계가 형성될 것으로 예상된다.

ｏ 아·태 지역의 쌍무동맹의 지역동맹화는 일본의 헌법 개정과 군비증강, 대외 진출을 촉진 : 미일동맹의 지역동맹화는 집단적 자위권을 금지하고 있는 일본의 헌법 9조의 개정을 앞당기는 촉매제로 작용할 것이다. 일본의 헌법 개정은 자위대의 역외 진출을 획기적으로 증대시킬 것이며, 또한 일본을 아․태 지역의 군사 강국으로 변모시켜 동북아 지역에서의 군비 경쟁과 군사적 대결을 선도하게 될 것이다.

◊ 지역동맹화는 아·태 지역에 냉전적 군사 대결 구도 확대 고착 : 미국을 축으로 한·미·일, 미·일·호 등의 동맹이 형성되면 북·중·러 등의 국가들과 아·태 지역에서의 대립 축이 확대 형성되어 냉전체제 못지않은 군사적 대결 구도가 장기적으로 고착되어 갈 가능성이 크다. 중국은 이미 양안 위기 때 미국과 호주의 밀착에 대해서 경고를 한 적이 있었으며, 러시아와 중국이 중앙아시아 국가들과 상하이협력기구(SOC)를 결성하여 주기적으로 연합군사훈련을 실시하고, 중국과 러시아가 서해에서 연합상륙훈련을 실시하고 있는 것은 동북아에서 진영 간 대치전선이 형성될 조짐을 보여 주는 것이다.

◊ 미국을 축으로 한 아·태 지역 국가들의 지역동맹화와 지역적 차원의 군사적 대립 격화가 한반도 평화체제 구축과 통일에 이전보다 무거운 짐을 안기게 되리라는 것은 자명하다. 한미동맹의 지역동맹으로의 전환은 미국의 PSI 등과 같은 대북 봉쇄정책의 강화를 불러올 것이며, 한국도 PSI 등에의 참여를 더 이상 피해가기 어렵게 할 것이다.

◊ 한미동맹의 지구동맹화 : 미국은 아·태 지역동맹을 미국이 주도하는 있는 나토 글로벌 파트너십(Global Partnership)과 결합시킬 것으로 보인다. 2006년 1월 한국 정부의 주한미군 전략적 유연성 허용에 바로 뒤이어 나온 미국의 한국 나토 GP 참여 제안은 이와 같은 미국의 의도를 엿볼 수 있게 한다. 비록 이번 리가 나토 정상회의(2006, 11, 28~29)에서 한국·일본·호주 등을 나토 GP에 참여시키려는 미국의 의도는 프랑스의 반대로 무산되었지만 개별적인 파트너십을 설정해 나가기로 한 ‘리가 선언’이 채택됨으로써 한국 등 아시아 주요 동맹국들을 나토 GP에 참여시키려는 미국의 공세는 계속될 전망이다.

나토 GP : 나토에 한국, 일본, 호주, 스웨덴, 핀란드 등의 국가를 참여시켜 나토의 아시아 진출과 지구화를 이루려는 미국 주도의 나토 전략으로 미국은 2005년 4월 불가리아 소피아에서 개최된 나토 외무장관 회의에서 한국의 참여를 공식 제안했다고 한다. 이는 전 세계를 단일 전구화해 나가고 있는 미국의 세계 군사전략에 따른 필연적인 요구로 보인다. 고영대, 「동북아 신냉전 불러오고 한반도 평화체제 역행할 한국의 나토 글로벌 파트너십 참여」, 2007, 12, 18. 1쪽.

http://www.spark946.org/bugsboard/index.php?BBS=pds_2&action=viewForm&uid=89&page=1

◊ 나토와 미일동맹의 결합 : 미국의 제안대로 한국․일본․호주 등이 나토 GP에 참여하게 되면 미국의 세계 군사전략을 떠받치는 두 축인 나토와 미일동맹이 하나로 접목되어 나토의 지구화 또는 미일동맹의 지구화가 이루어지게 될 것이다. 이는 미국 주도의 세계적 규모의 단일 집단안보기구가 태동하게 된다는 것을 의미한다.

◊ 지구동맹화는 세계적 차원의 군사적 대결 구조 확대 고착 : 한미동맹의 지역 동맹화와 나토․미일 동맹의 결합은 두말할 나위 없이 미국의 세계 패권을 뒷받침해 주는 한편 지구적 차원의 북한․중국․러시아의 포위망 형성을 겨냥하고 있다. 미국의 의도대로 나토가 아․태 지역으로 진출하는데 성공하면 소위 ‘불안한 활꼴’ 지역에 대한 미국과 그 동맹국 및 파트너 국가들의 군사적 지배력은 한층 강화될 것이며, 북한․중국․러시아에 대한 포위 구도가 완성된 형태를 갖추게 될 것이다. 이는 북한․중국․러시아에 대한 포위가 전 지구적 차원에서 전면적․동시적으로 이루어지고, 세계가 크게 두 진영으로 양분되어 세계적 차원의 군사적 대결이 구조화된다는 것을 의미한다.

◊ 이와 같이 한미동맹의 지역동맹화는 아·태 지역동맹을 나토와 결합시켜 지구적 동맹을 결성하려는 미국의 거대한 구도와 연결되어 있으며, 이러한 미국의 구도가 현실화되어 우리 민족과 국가가 지역적, 지구적 차원의 동맹에 중층적으로 편입되어 그 거대한 힘에 이끌릴 때 우리의 국가이익과 민족이익은 질식당하게 될 것이며, 한반도 평화체제와 통일 실현의 그 날은 기약조차 할 수 없는 정세가 도래할 수도 있다.

(2) 신한미동맹과 평화협정 체결 및 통일과의 적대성

◊ 이상 살펴본 바와 같이 신한미동맹은 미국의 남한에 대한 지배력을 높이고 대북 적대성을 강화하게 됨으로써 자주성 실현, 외국군 철수, 평화군축, 평화통일 실현을 주된 과제로 하는 평화협정 체결에 구한미동맹보다 더 적대적인 성격을 띠게 된다.

◊ 이와 같은 성격의 신한미동맹이 계속 유지, 강화되어 나간다면 중·장기적으로 동북아와 한반도의 정치군사적 지형을 규정하는 상수로 될 것이며, 이는 비록 2·13 합의가 순조롭게 진전된다고 하더라도 군사적 갈등과 물리적 충돌이 만연되어 한반도 평화협정 체결과 이행을 일상적으로 위협하게 될 것이다.

◊ 결국 신한미동맹은 지역적·지구적 차원의 동맹의 고리로 되어 그 정치군사적, 경제적 부담을 고스란히 우리 민족과 국가에게 전가시키게 될 것이며, 오로지 미국의 가치체계와 제도에 순응해서만, 곧 미국의 국가이익의 보장을 통해서만 남북의 민족적, 국가적 이익을 보장받을 수 있는 국가사회구조와 대외 관계를 강제하게 될 것이다.

3) 한미동맹의 족쇄를 끊어내야 민족적, 국가적 장래가 열릴 수 있어!

(1) 한미동맹의 허구

◊ 남한의 단독 방위가 불가능하다는 허구 : 한미동맹은 북한의 남침을 남한이 단독으로 방어할 수 없다는 허구에서 비롯되었으며, 이 허구가 반세기 넘게 남한 사회를 지배하면서 국민의 의식을 왜곡시켜 민족분단과 대결, 대미 예속을 당연한 것으로 받아들이게 하였다.

◊ 이 허구를 상징해 온 국방부의 개수 비교에 의한 상투적인 대북 군사력 열세 주장은 냉전 해체를 전후로 한 시기로부터 무기의 질에 의한 비교, 전력지수에 의한 비교, 군사비 누계에 의한 비교, 잠재적 전쟁 수행력에 의한 비교 등 보다 과학적인 대북 군사력 비교에 의해 그 허구가 깨진 지 오래되었지만, 여전히 명맥을 유지해 가고 있다.

◊ 1972년에 미 국방부 군비통제 및 군축국에 제출된 한 보고서는 이미 “이제는 미국의 지상전투 개입이나 핵무기의 사용 없이 대한민국의 역량만으로도 … 북한이 단독으로 감행한 공격을 저지할 수 있다”고 주장한 바 있다.

P. Colm et al., 「The Reduction of Tension in Korea」 19쪽. Peter Hayes, 『Pacific Powderkeg』, 1991, 165 쪽에서 재인용.

◊ 남이 북보다 더 병력을 전진 배치 : 또 하나의 허구는 북한이 전력의 2/3 이상을 평양·원산선 이남에 배치하여 언제라도 국지적인 전격전을 도발할 가능성이 있다고 주장하는 허구다. 이 허구도 남한군이 북한군보다 더 전진 배치되어 있다는 사실-대전(휴전선으로부터 평양과 비슷한 거리) 이북에 90% 이상의 전력 배치-에 관계없이 주장되고 있다. 또한 남한군의 정보력, 방어력(무기와 진지), 남한 지형의 특성, 북한군의 근접항공지원 및 병참 능력 제한 등으로 기갑부대와 특수부대 등을 이용한 전격전이 성공을 거둘 수 없다는 것이 이미 충분히 논증되었는데도 여전히 재생되고 있다.

◊ 특히 주한미군이 대북 공세적인 전진방어전략(1973년)과 공지전(1983년) 교리를 도입하고 주한미군과 남한군을 전진 배치한 결과, 이미 1970년대 중반부터 남한군이 북한군보다 전진 배치되어 있었다는 사실이 북한이 전력을 전진 배치하는 원인이 되었다는 점은 전문가들조차 별로 주목하지 않고 있다.

◊ 북의 핵무기 보유를 계기로 미국의 핵우산을 통한 확장억지를 지속적으로 보장받고 전술핵을 재도입하자는 한미동맹 강화 주장이 기세를 올린 바 있다. 군통수권자로서 노무현 대통령이 북한의 핵 실험 직후에 밝힌 “… 설사 핵무기를 갖고 있다고 할지라도, 전쟁을 해도 북한이 이길 수 없다”고 밝힌 것처럼 북한이 전술핵 몇 개 보유하고 있다고 해서 대남 전력 우위를 점할 수 있는 것은 아니다.

≪연합뉴스≫, 2006. 12. 6일 자.

◊ 15대의 전차와 그 밖의 장갑차를 보유한 1개 기갑중대를 전멸시키기 위해서는 10Kt의 전술핵무기가 필요하며, 반경 1Km 내의 장갑차량을 전멸시키기 위해서는 100Kt의 핵무기가 필요한 것으로 알려지고 있다. 이러한 사실은 전술핵의 군사적 효용성의 한계와  현재의 북의 핵무기 보유 수준을 곧바로 남의 대북 전력 열세와 미국으로부터의 전력 충원의 필요성과 연결시키는 것의 성급함을 잘 입증해 주고 있다.

Peter Hayes, 『Pacific Powderkeg』, 1991, 101~102 쪽.

◊ ‘북의 핵 보유는 미국에 대한 두려움 때문’ : 한편 북한의 핵무기 보유가 미국의 대북 군사적 행동에 대한 두려움에서 비롯되었다는 미 Atlantic Council Working Group의 보고서 내용은 한반도 평화와 안보 위협의 주된 원인이 북의 군사력 우위와 전쟁 위협보다는 한미동맹군의 군사적 강압과 전쟁 위협에 있다는 사실을 솔직히 인정하는 주장이라고 하겠다.

Atlantic Council Working Group, 「A Framework for Peace and Security in Korea and Northeast Asia」, 2007년 4월, 1쪽.

◊ 한반도 주변의 불특정 위협으로부터 안보를 지키기 위해서 군사력 증강과 한미동맹이 필요하다는 주장도 국민을 기만하는 허구적인 안보 논리에 지나지 않는다. 북의 특정 위협에 대해서도 정전협정 체결 이후 반세기가 넘도록, 그것도 북의 몇 배에 달하는 막대한 군사비를 투자하고도, 독자적인 방어 능력을 갖추지 못했다면서 그 동기와 능력을 파악할 길 없는 불특정 위협에 대해서 방어 능력을 갖추겠다는 것은 전혀 앞뒤가 맞지 않는 주장으로 되기 때문이다.

◊ 불특정 위협 대비 군사력 건설은 무모 : 만약 국방부의 불특정 위협이 중국이나 일본을 상정하는 것이라면 이는 국가안보전략에서 근본적인 문제점을 드러내는 것이다. 북한을 특정 위협으로 상정하는 것에 더해 중국이나 일본까지 위협 세력으로 특정하는 것은 국가안보전략과 군사전략의 기본에 어긋나는 것이다. 군사력 건설이 현존 위협이 아닌 잠재 위협까지를 상정하여 건설될 수는 없기 때문이다. 또한 이들 국가를 특정 위협으로 상정하는 것은 이들이 현존하는 군사적 위협이 아니라는 점에서 이들 국가와 외교·안보적 갈등을 불러일으킬 수 있으며, 지금까지의 외교·안보정책이 실패했다는 것을 의미한다. 과거의 불행한 관계 때문에 이들 국가를 위협세력으로 상정하는 것은 위험한 발상이며, 과학적이고 이성적인 안보전략과 국방정책은 아니다.

◊ 중국, 일본의 남한 침공은 사실상 불가 : 실제 군사력 측면에서만 보더라도 중국이나 일본, 러시아가 자국이 처해 있는 조건을 도외시한 채 모든 군사력을 집중하여 남한과 한반도를 침공할 수 없다. 설령 이 국가들이 군사력을 집중할 수 있다고 하더라도, 또한 그들의 해·공군력의 우세에도 불구하고 미 동맹국 중에서 제2의 지상 전력(미국과 동맹국 전체 전력의 9.72%), 7위의 해군 전력(동맹국 전체 전력의 2.50%), 8위의 공군 전력(동맹국 전체 전력의 3.95%)을 갖춘 남한과 한반도를 점령할 수는 없다. 일본은 6위의 지상 전력(동맹국 전체 전력의 3.59%), 2위의 해상 전력(7.56%), 5위의 공군 전력(전체 동맹국 전력의 4.14%)을 보유하고 있다. 일본은 남한의 지상 전력에 훨씬 뒤지는 반면 해군 전력은 3배 정도 앞서고, 공군 전력은 다소 우위거나 비슷하다.

「A Report to the United States Congress by the Secretary of Defence」, July 2003.

◊ 위의 몇 가지 사실로부터 남한의 대북 군사력 열세와 독자 방어 능력의 결여, 한반도 주변의 불특정 위협을 근거로 하는 한미동맹의 유지, 강화 주장이 허구임을 알 수 있다. 이제 남는 쟁점은 한미동맹세력의 주장처럼 동북아 국가들 사이의 세력균형자로서 미국의 역할이 필요한가 하는 문제이다. 세력균형이란 그 형태의 차이도 불구하고 결국은 자국의 국가이익에 유리한 균형을 꾀하기 때문에 동북아에서의 미국의 세력균형자로서의 역할이란 미국이 군사력을 배경으로 미국의 패권과 국가이익을 보장하는 형태의 세력균형을 말한다. 이는 역으로 미국의 패권과 국가이익에 도전하는 그 어떤 국가도, 북한, 중국은 물론 한국이나 일본 같은 동맹국가조차도 외교적, 군사적 제제의 대상이 된다는 것을 의미한다. 이에 동북아 세력균형자로서의 미국의 역할은 군사적 위협과 전쟁도 불사함으로써 지역의 안정을 도모하기보다 오히려 끊임없이 지역 안보를 불안하게 하는 요인으로 될 뿐이다. 이는 정전협정 체결 이후, 특히 냉전체제 해체 이후 미국 중심의 단극적 세계 지배체제가 형성되면서 한반도와 동북아에서 미국이 취해 온 외교적, 군사적 패권 전략이다. 따라서 미국의 동북아 세력균형자로서의 역할이 지역적으로 거부되어야 지역적 평화와 안정이 보장된다.

◊ 이상에서 북한의 남침에 대비한 방어를 위한 한미동맹도, 한반도 주변 불특정 위협에 대비한 한미동맹도, 미국의 동북아 세력균형자로서의 역할을 뒷받침하기 위한 한미동맹도 모두 허구임을 알 수 있다.

◊ 그런데도 한미동맹은 폐기되기는커녕 오히려 지역동맹, 지구적 동맹으로 활로를 개척해 가고 있다. 그러나 앞서 살펴본 대로 신한미동맹과 지역적·지구적 동맹의 길은 견제장치 없는 미국의 패권, 미증유의 군비경쟁과 군사적 대결, 가공할 파괴력을 선보일 전쟁, 막대한 자원낭비, 환경파괴, 인간 파괴를 동반하는 길로서, 온 인류와 우리 민족과 국가를 막다른 길로 몰아갈 반문명적인 길이다.

(2) 민족의 합의냐 신한미동맹이냐?

◊ 한미동맹과 이의 지역적·지구적 동맹의 반민족적·반국가적·반인류적·반문명적 성격에도 불구하고 그 허구는 우리 국민들의 의식 속에 깊이 자리잡고 있다. 한미동맹세력들의 거짓 선전에 한미동맹의 허구를 마치 사실인 양 받아들이며 한미동맹이 해체되면 마치 국가의 존립이 위태로운 양, 한편으로 분단의 지속이 국가의 번영을 담보해 주는 유일무이한 길인 양 착각하는 사람들도 있는 실정이다.

◊ 이러한 한미동맹의 허구에 사로잡혀 있는 한 미국의 이익을 우리의 국가이익과 동일하게 받아들이거나 미국의 국가이익의 실현을 전제로 우리의 민족이익과 국가이익을 실현해야 한다는 착시에 빠지게 된다. 우리를 금치산자로 여기는 후견인으로서의 미국의 존재를 당연한 것인 양 받아들이고, 피보호자로서의 한국의 대미 예속적 지위를 다행으로 여기는, 예속의 굴레를 벗어나는 것을 오히려 불안하게 여기는 전도된 가치체계를 갖게 되는 것이다.

◊ 한미동맹의 허구에서 파생된 전도된 가치체계는 미국과 주한미군은 후견인, 보호자로 여기지만 일본, 중국, 러시아와 군대에 대해서는 점령국, 점령군으로 여기는 전도된 사고로까지 이어진다. 일본, 중국, 러시아와 그들 군대가 점령국, 점령군이면 미국과 주한미군도 점령국이고 점령군이다.

◊ 이렇게 극단적으로 왜곡된 가치체계가 우리의 민족이익과 국가이익의 설자리를 빼앗고 민족과 국가를 미래를 막다른 골목으로 몰아넣을 수도 있는 신한미동맹이 지역·지구적 동맹으로 발 빠르게 전환해 가도 이를 뒤쫓기에 여념이 없다. 그것이 우리 민족과 국가의 운명에 어떤 멍에를 덧씌우게 될 지에 대해서는 타산해 보지도 않거나 타산해 볼 필요도 느끼지 않는다.

◊ 지금 우리는 미국의 이익과 한미동맹에 복속되어 대북 체제전복 혹은 흡수통일을 꾀하고, 주한미군의 전략적 유연성에 올라타서 동북아와 세계 도처의 분쟁과 침략전쟁에 개입하는 길을 갈 것인지, 미국의 이익과 한미동맹의 질곡에서 벗어나서 민족과 국가의 자주를 쟁취하고 평화통일의 길을 갈 것인지 그 분기점에 서 있다. 전자는 미국의 패권 실현에 민족이익과 국가자산을 희생시키며 한반도와 동북아, 세계를 갈등과 위기와 전쟁으로 몰아가는 길이라면, 후자는 우리의 민족이익을 반영한 한반도 평화체제 구축과 통일을 실현하고 동북아와 세계평화에 기여하는 길이다.

◊ 다행히도 우리 민족과 국가는 구한미동맹의 모진 질곡 속에서도 신한미동맹의 멍에를 극복할 수 있는 지혜로운 방안을 찾아놓고 있다. 7·4 남북공동선언과 남북기본합의서, 6·15 공동선언과 그 속에서 천명된 자주·평화통일·민족대단결의 3대 원칙, “나라와 나라의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”, "남측의 연합제와 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다“는 등의 합의는 우리 민족이익의 표상이자 국가이익의 나침판이다.

5. 주한미군의 역할 변경을 통한 통일 이후 주둔 주장에 대한 비판

1) 유엔군사령부를 강화하려는 미국의 의도

(1) 유엔사는 유엔의 산하 기구가 아니라 미국 산하 군사기구에 불과

◊ 6·25 한국전쟁에서 처음부터 사실상 유엔군은 없었다. 한국전 16개 참전국 군은 미국 주도의 다국적군에 불과하였다. 이는 1차 걸프전에 참전했던 미국 주도의 다국적군과 같은 성격으로, 유엔헌장에 의거하여 결성된 유엔군이 아니었다.

◊ 유엔군사령부는 미군의 통합사령부에 불과 : 유엔군사령부의 설치 근거가 된 1950년 7월 7일의 유엔 안보리 결의는 “병력과 기타 지원을 한국에 제공하는 모든 회원국은 이러한 병력 및 지원을 미국이 통제하는 통합사령부(Unified Command)가 이용할 수 있도록 해 줄 것을 권고한다.”(강조 필자)고 되어 있다. 이렇듯 유엔 안보리 결의는 통합사령부가 유엔의 기관이 아니라 미국의 통제 하에 있는 미국의 군사 기구임을 분명히 밝히고 있다. 따라서 이 결의는 유엔 회원국들에게 그들의 병력과 지원을 미군이 지휘하는 통합사령부가 이용할 수 있도록 권고하고 있을 뿐이다.

◊ 유엔헌장에 따라 편성된 유엔군이 아님 : 유엔군-평화강제군-은 헌장 7장 43조와 47조에 의거해 안보리와 유엔 회원국들과 특별협정을 체결해 구성하며, 안보리 상임이사국의 참모총장 또는 그 대표자로 군사참모위원회를 설치하여 지휘하도록 되어 있다. 그러나 안보리는 특별협정을 체결하지 않았으며, 소련 대표를 배제하려는 미국의 의도에서 군사참모위원회도 설치되지 않았다. 이렇게 유엔헌장을 위배하여 결성된 한국전쟁 참전군은 유엔군이 아니다.

◊ 유엔군에 대한 지휘권이 미국에 있어 : 유엔군사령부가 유엔의 기관이 아니라 미국이 지휘하는 사령부에 불과하다는 사실은 1950년 7월 3일 리 유엔 사무총장이 제안한 ‘미국이 유엔군을 지휘하되 한국지원조정위원회’(Committee on Coordination of Assistance For Korea}를 통하여 시행하자는 결의안’을 미국이 거부한 데서 명확히 드러난다. 리 사무총장은 한국지원조정위원회를 두어 여기서 모든 지원을 조정하고 현지 지휘관으로부터도 보고를 받자고 제안한 것이다. 그러나 미국은 이를 거부하고 미 합참이 작성한 “유엔군의 지휘구조는 미국이 유엔을 대신하여 한국전쟁의 전반적인 작전을 통제하고 유엔과 현지 사령관과의 직접적인 접촉을 배제한다. 그리고 정책적인 결정 사항도 현지 작전사령관이 아닌 미국 정부가 결정하도록 해야 한다.”(강조 필자)는 내용을 핵심으로 하는 결의안을 제시하였다.

국방군사연구소, 『유엔군지원사』, 1998년, 25쪽.

◊ 휴전협정 체결 권한도 미국에 있어 : 한국전쟁 당시 리 유엔 사무총장이 비공개 각서에 밝힌 4개 항의 휴전에 관한 입장도 유엔군사령부에 대한 미군사령부임을 잘 보여주고 있다. 리 사무총장은 1항에서 “미국은 총회나 안전보장이사회의 추가적인 지침 없이 정전이나 휴전협정을 체결할 권리를 갖는다.”고 정리함으로써 유엔군사령부를 포함한 군사적 사항에 관한 권한이 유엔이 아닌 미국에 있음을 밝히고 있다. 다만 미국에 휴전에 관해 안보리에 보고할 의무만 규정했을 뿐이다. 유엔의 추가적인 결의 없이 미국이 휴전협정 체결 권한을 갖는다는 것은 유엔사가 유엔의 산하기관이 아니라 미국의 산하기관이라는 것을 말해 준다.

김명기, 『한반도 평화조약의 체결』, 43쪽.

◊ 유엔사 해체 권한도 미국에 있어 : 유엔군사령부가 유엔의 기관이 아닌 미국의 군사 기구에 지나지 않는다는 사실은 1995년 6월 24일 자 ‘유엔사 해체 권한에 관한 대북 외교부장 서한’에 의해서도 명확히 입증된다. 갈리 유엔 사무총장은 “유엔 안보리는 유엔군사령부를 자기 산하기구로 창설한 것이 아니라 미국 관할 하에 있는 사령부를 창설하도록 권고하였을 뿐”이라고 유엔의 입장을 밝혔다. 이는 유엔군의 해체 권한이 유엔이 아닌 미국에 있음을 밝힌 것으로, 유엔군이 유엔이 미국의 기구임을 다시 보여주고 있는 것이다.

◊ 이와 같이 유엔사의 설치 근거가 된 1950년 7월 7일의 유엔 안보리 결의와 유엔헌장, 지휘권, 휴전협정 체결 권한, 해체 권한 등 한국전쟁에 참전한, 이른바 유엔군과 관련한 모든 측면에서 고찰해 볼 때 이를 유엔군이라고 부를 만한 그 어떤 근거도 없다. 따라서 한국전쟁 참전 유엔군은 1970년 7월 7일의 안보리 결의가 허용한 대로 유엔의 명칭과 깃발만 사용한 미국 주도의 다국적군에 불과했다.

(2) 유엔군사령부 부활 기도는 사실상 제2의 한미연합사의 창설과 다를 바 없어

① 명목상의 유엔사도 이미 해체된 것이나 마찬가지

◊ 1975년 UN 총회에서 Moynihan 미국 대표는 "오늘날 유엔군사령부는 유엔군사령부의 휴전협정 이행을 위하여 직접 관련된 군 병력만을 포함하고 있다. (한국인이 아닌) 외국인은 300명 미만이 있을 뿐이다. 이 들 중 대부분은 유엔군사령부 자체의 간부로 배속된 미군들이며 나머지는 행사를 위한 사령부의 의장대이다. 한국에 주둔하는 미군은 1954년 한미상호방위조약에 따라 근무하는 것으로 유엔군사령부 소속이 아니다.” 고 밝힌 바 있다.

「UN Document A/C. 1 PV1065」, October 23, 1975, 류병화, 「통일지향적 남북한관계의 법이론 연구」, 1990년 12월, 국토통일원 통일정책실, 18쪽에서 재인용

◊ 1972년에는 6·25 참전국 중 마지막까지 남아 있던 태국군이 철수함에 따라 주한미군만으로 구성된 유엔군사령부는 더 이상 유엔 기치하의 다국적 사령부로서의 명분을 유지할 수 없게 되었다. 1973년 11월 28일에는 UNCURK(유엔 한국 통일 및 부흥위원회)가 해체되었다. 이제 유엔군사령부가 해체될 차례였다.

◊ 1974년 9월부터 미국은 유엔군사령부와 주한미군사령부, 8군사령부를 통합하여 주한미군사령부로 개편 운용하기 시작했다. 유엔군사령부는 이제 형식에서도 주한미군사령부의 부속기구에 지나지 않게 되었다.

구영록·배영수, 『한미관계 1882~1982』, 174 쪽.

◊ 이에 미국은 1975년 6월 27일 “1976년 1월 1일을 기해 유엔군사령부를 자진 해산하겠다”는 내용의 결의안을 유엔에 제출하기에 이른다. 아울러 8월 16일에는 유엔군의 업무와 직접 관련되는 유엔군사령부와 군사정전위원회 시설을 제외한 대부분의 주한미군 군사시설에서 유엔기를 내렸다. 이는 유엔군사령부 해체의 기정사실화로 주한미군이 자동적으로 철수되는 것을 막기 위해서 주한미군을 유엔군사령부와 갈라내려는 미국의 고육지책이었다.

◊ 그럼에도 불구하고 1975년 11월 18일에 유엔총회는 미국 주도의 서방측 안과 모든 외국군의 철수를 규정한 공산측 안을 모두 통과시켰으며, 이로써 유엔군사령부 해체는 기정사실로 되고, 주한미군 지속 주둔은 결정적 타격을 입게 되었다.

◊ 1991년 넌-워너 계획에 따라 미국은 유엔사측 군정위 수석대표로 한국인 장성(황원탁 소장)을 임명하고, 주한미군을 군사분계선 지역에서 철수시킴과 동시에 판문점 공동경비 구역의 경비책임을 부분적으로 한국군에게 이양하였다.

◊ 2004년 10월 31일, 주한미군 10대 군사임무의 한국군으로의 전환에 따라 그 동안 유엔군사령부가 맡아오던 판문점 경비를 한국군이 맡게 되었다. 또한 주한미군과 공동으로 수행해 오던 대성동과 아울렛 전방초소 인근 지역의 수색·정찰 임무도 한국군이 전담하게 됨으로써 주한미군은 비무장지대로부터 완전히 철수하였다. 현재 유엔군사령부의 지휘를 받는 40여 명의 주한미군 경비대대가 잔류하고 있지만 실제 경비임무는 담당하지 않고 있다.

◊ 이와 같이 주한미군은 비무장지대로부터 완전 철수하고 정전유지와 관리 임무를 한국군으로 이양하면서 유엔사의 기능과 임무를 포기해 왔다.

② 무덤 속의 유엔사를 되살려 내려는 미국

◊ 2003년에 이어 2004년, 2005년 한미연례안보협의회(SCM) 공동성명은 “정전협정과 유엔사령부가 한반도와 동북아시아의 평화와 안정유지에 긴요한 수단이 되어 왔다”며 유엔사의 역할을 새삼 강조해 오고 있다.

◊ 2005년 3월 8일, 라포트 전 한미연합사령관이 미 상원 군사위 증언에서 “한반도에서 유엔사의 역할이 강화되어야 한다.”고 주장하였다. 이어 벨 연합사령관도 2006년 3월 청문회에서 “유엔군사령부를 실질적이고 항구적인 다국적 연합기구로 발전시켜 나가겠다.”고 증언하였다. 미 상원도 2006년 6월 22일 ‘국방수권법’ 안에서 국무부와 국방부에 참전국들의 유엔군사령부 참여와 역할 확대에 대한 보고서를 제출하도록 요구하였다.

③ 미국의 의도는 사실상 제2의 CODA(연합권한위임사항)을 확보하려는 것

◊ 2007년 1월 18일, 벨 연합사령관은 “한미연합사 해체와 작전통제권 반환에 따라 연합사령관이 보유하고 있는 DMZ와 다른 지역에 배치된 한국 전투부대에 대한 즉시적인 접근 권한(immediate access to ROK combat troops)을 상실”하게 된 유엔군사령관은 정전을 유지할 수 없다고 주장하였다. 그러나 벨 사령관은 2007년 3월 7일의 미 하원 군사위와 4월 24일의 상원 군사위 청문회에서 정전협정 권한과 책임을 한국에게 이양 혹은 위임하는 동시에 유엔사를 침략 억제를 위한 강력한 사령부 및 전시지원사령부로 유지하는 것이 미국의 목표라고 밝혔다.(강조 필자)

GENERAL B. B. BELL, 「ROLE OF UNITED NATIONS COMMAND」, 2007년 1월 18, www.usfk.mil/usfk/index.html?/org/fkpa/sptr/index.html

"It is our goal to transfer or delegate appropriate armistice authorities and responsibilities to the Republic of Korea,  while ensuring that the United Nations Command remains a critical command in deterring aggression, and supporting, combat operations should war break out in the peninsula.", 「STATEMENT OF GENERAL B. B. BELL COMMANDER, UNITED NATIONS COMMAND; COMMANDER, REPUBLIC OF KOREA-UNITED STATES COMBINED COMMAND; AND COMMANDER, UNITED STATES FORCES KOREA BEFORE THE HOUSE ARMED SERVICES COMMITTEE」. 7 March 2007

◊ 여기에서 벨 연합사령관이 주장하는 정전유지란 단순히 정전협정 상의 정전관리 임무와 이의 수행을 위한 권한과 능력을 강화하기 위한 데 있는 것이 아니라 유엔사를 한미연합사와 같은 전투사령부로 강화하여 종전에 한미연합사가 수행해 왔던 한국 방위 임무 중 핵심 역할과 권한을 확보하는 한편 한국군에 대한 전투지원 임무를 수행하겠다는 것을 의미한다.

◊ 위기관리 권한을 비롯한 제2의 연합권한위임사항(CODA)을 확보하려는 의도 : 이러한 미국의 의도는 작전통제권 반환 협상에서 무엇보다도 ‘전쟁억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리’ 권한을 비롯한 제2의 CODA를 확보하려는데 있는 것으로 보인다. ‘전쟁억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리’ 권한은 현재 CODA에 의해 한미연합사령관의 첫째가는 권한으로 되어 있으며, 평시 작전통제권의 전시 작전통제권으로의 전환과 DEFCON(방어준비태세) 전환 등의 위기 조치 관리, 개전권 등 실로 중대한 권한을 포괄하는 작전통제권의 핵심 부분이라고 할 수 있다.

“연합권한위임사항(CODA)은 정전시 연합사령관이 연합임무, 계획 및 과업을 수행할 수 있도록 연합사령관에게 위임된 권한을 말하며, 여기에는 지정된 부대에 대하여 다음과 같은 분야에 대한 지시를 할 수 있는 권한이 포함됨. 전쟁억제, 방어 및 정전협정 준수를 위한 연합위기관리, 작전계획 수립, 연합 합동교리 발전, 연합 합동훈련 및 연습의 계획과 실시, 연합정보관리, C4I 상호운용성”, 『합동연합작전군사용어사전』, 합참, 2006, 279쪽.

◊ 작전통제권 환수 협상 시 미국은 양국 사이에 이미 합의한 5개 항의 CODA에 연합위기관리 권한을 추가할 것을 요구하여 이를 관철시킨 바 있다. 당시 게리 럭 연합사령관은 위기조치 관리관은 연합사령관이므로 정전 시와 전시 사이에 지휘 통일의 원칙이 필요하다는 명분을 들었다. 현재 벨 연합사령관도 “한미연합사가 해체되면 정전에서 전시로 전환될 때 유엔사 지휘관계에서 하나의 통합이 필요하다”고 주장하며 유엔군사령관이 위기조치 권한을 가져야 한다고 주장하고 있는 것이다.

국방부 군사편찬연구소, 『한미군사관계사』, 637쪽, 한지윤에 따르면 게리 럭의 주장은 평시작전통제권 반환 협상 과정에서 연합사가 가지고 있었다는 2개의 안-랜드연구소 및 연합사 연구 안과 연합사 참모 연구 안-중 2안에 의거한 주장으로 추정된다. 2안의 내용은 1. 한미군사위원회가 연합사령관을 한국방위를 위한 단일 위기관으로 지정, 2. 연합사령관은 연합 지시권(CODA)을 보유한다. 한지윤, 「한미군사동맹의 평시작전통제권 이양협상에 관한 연구」, 숙명여대 석사학위논문, 2003, 51~52쪽

GENERAL B. B. BELL, 「ROLE OF UNITED NATIONS COMMAND」, 2007년 1월 18일, www.usfk.mil/usfk/index.html/org

◊ 벨 연합사령관의 요구대로 유엔군사령관에게 위기조치 권한이 부여되고, 이에 따라 관련 정보, 작전계획, C4I 관련 권한 등도 함께 주어지면 이는 한미연합사 창설 이전에 유엔군사령관이 보유했던 한국 방위의 임무와 권한까지 갖게 된다는 것을 의미한다.

◊ 유엔군사령관의 위기조치 권한의 구체적인 형태로는 전시 전환 절차, 유엔군사령관의 위기조치 권한 발동 시기, 유엔사와 한국 합참과의 지시 관계, 위기조치 권한 지시를 수령할 한국군 부대 목록, 그 밖의 현 CODA 상의 연합사령관의 권한 중 위기조치 권한과 관련된 권한의 조정과 부여 등이 될 것이다.

◊ 대북 군사적 개입을 합법화하려는 속셈 : 미국이 유엔사 강화를 꾀하는 또 다른 이유는 한반도 유사시, 혹은 북한 내 급변 사태 시 유엔 안보리의 새로운 결의 없이 대북 개입을 할 수 있는 권한을 갖자는 데 있다. 유엔군은 한반도 통일․독립․민주정부의 수립을 규정한 1950년 10월 7일의 유엔 총회 결의를 근거로 북진하였다. 주한미군은 정전상태에서 전시상태로 돌입하게 되면 이 결의를 근거로 대북 군사 개입 및 북진과 점령을 합법화하고 그 지역에 대한 민사작전에서 주도권을 쥐려는 것이다. 그러나 미국이 1950년 10월 7일의 유엔 총회 결의를 근거로 유엔사의 대북 개입의 합법성을 주장한다면 그것은 명백히 잘못된 주장이다. 이 총회 결의는 1953년 정전협정 체결과 정전협정 제 60항의 이행을 명시한 1953년 8월 28일의 유엔총회 결의에 의해 대체되거나 그 효력이 정지되었기 때문이다. 더욱이 1975년 유엔 총회는 유엔사의 해체를 결의하였다.

◊ 일본의 유엔사 후방기지 이용 권한 계속 보유 : 미국이 유엔사를 되살리려는 또 다른 이유는 일본에 있는 7개 유엔사 후방기지 이용 권한을 계속 확보하려는 데 있다.

◊ 한국군에 대한 작전통제권도 계속 유지 : 이와 같이 미국은 1978년 이후 한미연합사에 넘겼던 대북 방위 임무를 유엔사에 되돌림으로써 유엔사를 단순히 정전관리 임무를 하는 기구가 아니라 대북 전쟁 수행 기구로서 그 위상을 재정립하려고 하고 있다. 이를 통해서 유엔사는 또한 한국군에 대한 작전통제권도 계속 유지하게 될 것이다. 이러한 위상과 권한을 갖는 유엔사라면 당연히 한반도에서 적대적 대결과 위기를 조장하게 될 것이며, 한반도 평화협정 체결과 이행에 적대적 역할을 하게 됨으로써 정전상태의 평화상태로의 이행에 결정적인 걸림돌로 작용할 것이다.

(3) 유엔사 해체와 주한미군의 철수는 동일선상의 과제

◊ 이상 살펴본 바와 같이 유엔사는 명목뿐인 기구로, 지휘에서 해체에 이르는 모든 권한을 미국이 갖고 있는, 실질적으로 미국의 군사기구다. 다만 한반도 내외 정세의 변화에 따라서 미국의 자국의 국가이익을 실현하는데 유엔사를 내세우는 것이 유리하면 유엔사를 전면에 내세우고 주한미군을 내세우는 것이 유리하면 한미연합사처럼 주한미군을 전면에 내세워 왔을 뿐 유엔사는 곧 주한미군을 의미한다. 따라서 유엔사가 대북 적대적 존재라면 주한미군도 대북 적대적 존재이며, 주한미군이 대북 적대적 존재라면 유엔사도 대북 적대적 존재인 것이다. 또한 한반도 정세 변화로 유엔사가 해체되어야 한다면 주한미군도 해체되어야 하는 것이다. 이에 양자를 분리하여 주한미군을 남북 사이의 중립적 존재로 미화하거나, 중립적인 존재인 양 위장-이른바 평화유지군-하여 주한미군의 통일 이후 장기 주둔을 꾀하는 그 어떤 시도도 모두 한반도에서 적대관계를 지속시키려는 반평화요, 반민족이요, 반통일이다.

2) 한미상호방위조약을 근거로 한 주한미군의 통일 이후 주둔 주장의 부당성

(1) 휴전협정과 상호방위조약은 냉전과 한미·조중 사이의 적대적 대결의 공통 산물

◊ 휴전협정과 상호방위조약은 냉전시대의 산물이라는 공통적인 배경을 가지고 있으며, 또한 북과의 적대적 대결의 산물이라는 공통성을 지니고 있다. 이러한 역사적 배경으로부터 휴전협정과 상호방위조약은 냉전시대의 해체와 함께 이미 전환·폐기되었어야 하거나, 늦어도 북과의 적대관계가 해소되면 전환·폐기되어야 할 구시대의 유물들이다. 남북이 적대관계가 해소되어 평화적 관계가 수립되고, 통일이 되어 하나의 국가로 되는데 한 편을 적으로 하는 상호방위조약과 적대의 물리적 수단인 주한미군이 계속 존치되고, 주둔해야 할 까닭이 없다. 따라서 휴전협정이 평화협정으로 전환되더라도 상호방위조약을 근거로 주한미군이 통일 이후까지 계속 주둔할 수 있다는 주장은 휴전협정과 상호방위조약의 체결 원인과 시대적 변화를 도외시하는, 구시대의 대결적 발상의 연장선상에 있는 주장이다.

(2) 휴전협정 60항에 따른 철수 대상 외국군에는 상호방위조약에 의거해 주둔하고 있는 주한미군도 포함

◊ 휴전협정 60항은 한반도 문제의 평화적 해결을 위해서 모든 외국군대의 철수에 대해 협의하도록 규정하고 있다. 여기에는 당연히 한미상호방위조약에 의거해 한반도에 주둔하고 있는 미군도 포함된다. 한국전쟁 발발로 한반도에 주둔하게 된 미군이든, 상호방위조약에 따라 주둔하게 된 미군이든 그들이 휴전협정 체결 한 쪽 당사자와 적대적 관계에 있는 한 이 조항의 적용 대상으로 되기 때문이다. 또한 체결 시기로 보더라도 한미상호방위조약은 휴전협정 체결 전에 이미 가조인되고, 휴전협정 체결 2개월 만에 정식 체결되었기 때문에 휴전협정 체결 당사자들은 미국조차도 한미상호방위조약에 따른 주한미군을 한국전쟁 발발로 한반도에 들어온 미군과 구별하지 않았다. 미국이나 남한 역시 한미상호방위조약이 체결된 지 6개월, 휴전협정이 체결된 지 8개월이나 지나서 개최된 제네바 정치회담에서도 외국군대의 철수 문제를 논의하면서 한미상호방위조약에 의거한 주한미군을 협의 대상에서 제외한다고 주장한 바가 전혀 없다.

(3) 미국은 오히려 한미상호방위조약 체결이 유엔군의 위상을 위축시키고, 미국과 주한미군이 한반도 통일에 부정적인 존재로 인식될 것을 우려

◊ 미국이 애초에 남한과의 상호방위조약 체결에 반대 입장을 취했다는 것은 잘 알려진 사실이다. 미국은 한미간의 쌍무적 방위 조약이 집단안보 원칙에 따른 유엔의 한국에서의 위상을 훼손하고, 참전국들이 자국 군대를 감축하게 될 것을 우려하였다. 또한 미국은 조약을 북한 지역에 적용할 수 없는 상황에서 한미상호방위조약의 체결로 공산주의자들에게 미국이 자유 정부 하에 한국을 통일하는데 관심이 없으며, 북한 지역에 대한 공산주의자들의 지배를 합법적으로 인정하는 것으로 비춰지게 될 것을 우려하였다. 미국은 상호방위조약과 주한미군이 한반도 분단 고착 세력, 통일을 방해하는 세력으로 인식되는 것을 경계한 것이다. 이러한 사실로부터 미국은 상호방위조약을 휴전협정의 평화협정으로의 전환에 따른 주한미군의 주둔 대안으로 상정하거나 주한미군을 유엔군과 다른 위상과 역할을 갖는 존재로 생각하지 않았다는 사실을 확인할 수 있다. 한반도 문제 해결을 위해서, 곧 평화협정을 체결하고 유엔군을 철수시키는데 대비하여 상호방위조약을 체결, 유지하고 주한미군을 계속 주둔시켜야 할 그 어떤 동기도 미국에는 없었다.

당시 미국은 상호방위조약의 적용 범위에 북한 지역을 포함시킬 경우 인민군을 북한 지역으로부터 축출해야 할 의무가 생기며, 따라서 이승만 정권의 무력북진통일 기도에 말려들게 될 것이라는 우려를 표출하였으며, 또한 이러한 조약은 국회에서 통과될 수 없다는 입장을 밝혔다.

「The Acting Secretary of State to the Embassy in Korea」, May, 22, 1953, FRUS, 1952~1954, ⅩⅤ, pt. 2, 1086~1090 쪽.

(4) 미국은 상호방위조약을 휴전협정 체결에 대한 이승만 정권의 동의를 받아내기 위해, 다른 한편으로 작전통제권 장악을 위해서 미국이 치러야 할 대가쯤으로 생각

◊ 한미상호방위조약은 북진무력통일을 꾀하며 휴전협정 체결에 반대하던 이승만 정권과 한국전의 조기 종결을 공약으로 내걸고 당선된 아이젠하워 정권과의 타협의 산물이었다. 이승만 정권은 앞으로는 휴전 후에도 중국인민지원군이 북한에 계속 주둔하게 됨으로써 남한의 생존이 위협 받게 되었다는 명분을 내세우고 뒤로는 북진무력통일을 위한 미국의 직, 간접 지원을 보장 받으려는 속셈에서 상호방위조약 체결을 주장하였으며, 남한군의 유엔사 지휘로부터의 이탈을 최대의 협박 수단으로 삼아 이를 관철시키고자 하였다. 반면에 아이젠하워 정권은 재차 한국전에 말려들 우려가 있는 상호방위조약의 체결에 반대하였다. 조약 체결을 둘러싸고 양국은 반공포로 석방 문제 등을 비롯하여 극한적인 대립을 계속하다가 이승만 정권은 결국 아이젠하워 정권으로부터 “정전 후 한미상호방위조약의 체결, 장기적인 경제원조, 한국 육군의 20개 사단으로 증편과 해·공군력 강화, 정전협정에 따라 진행될 정치회담이 90일이 지나도록 성과가 없을 경우 이 회담에서 탈퇴하여 별도의 통일 방안 강구”한다는 약속을 받고 휴전에 동의하였다. 이러한 사실로부터도 미국이 유엔군과 다른 위상과 역할을 갖는 주한미군의 한반도 주둔 필요성 때문에, 유엔사 해체 이후에 주한미군의 한반도 주둔을 위한 근거로 삼으려는 복안을 갖고 상호방위조약을 체결한 것이 아니라는 사실을 알 수 있다.

국방군사연구소, 『국방정책변천사 1945-1994』, 1995년, 101쪽, 국방부 군사편찬연구소, 『한미군사관계사』, 2002년, 565쪽에서 재인용.

(5) 상호방위조약을 주한미군의 한반도 주둔 근거로 내세우는 것은 그 동안 유엔군이라는 외피를 이용해 은폐시키려고 했던 주한미군의 대북 적대성을 오히려 전면에 드러내

◊ 미국 주도의 통합사령부를 결성하기로 한 유엔의 1950년 7월 7일의 결의가 있기 전에 미국은 이미 7월 1일에 미군을 남한에 파견하였고, 7월 8일 한국군의 작전통제권을 장악하였다. 그러나 미국은 미군이 아닌 유엔군이 북한군과 싸운다는 외피를 쓰기 위해서 유엔기가 한국에 도착한 다음날인 1950년 7월 18일 자로 유엔군사령관의 명의를 앞세워 한국군의 작전지휘권을 이양 받았다. 유엔과 집단안전보장 원칙을 내세움으로써 미국의 3국에 대한 군사적 개입의 부당성을 은폐하고 유엔 회원국의 지원을 얻어낼 수 있었기 때문이다.

한국군에 대한 작전지휘권은 1950년 7월 8일 ‘한국군 작전지휘권 미군 이양에 관한 협정(일명 대전협정)’에 따라 미군으로 이양되었다, 『통일로 가는 길-분단조국과 민족통일(Ⅱ)』, 사단법인 대한민국헌정회 편, 통일정보센타, 1990.

◊ 1954년 미국은 유엔군사령관의 한국군 작전통제권 장악을 규정한 한미합의의사록을 유엔이 아닌 자신을 직접 당사자로 하여 체결함으로써 외피적 성격의 유엔군사령부의 본성을 공식적으로 드러내기 시작했다.

한미합의의사록 2항 : “국제연합군사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 대한민국 국군을 국제연합군사령부의 작전지휘권 하에 둔다. 그러나 양국의 상호적 및 개별적 이익의 변경에 의하여 가장 잘 성취될 것이라고 협의 후 합의되는 경우에는 이를 변경할 수 있다.”

◊ 1957년 7월 1일에 주한미군사령부가 창설되고 1957년 10월 9일에 유엔군사령관의 주한미군에 대한 작전통제권이 태평양사령관에게 넘어감으로써 주한미군사령관이 유엔군사령관의 이름으로 사실상 한국군의 작전통제권 장악하고 한국 방위를 책임지게 되었으며, 유엔군 사령관은 정전관리 임무만 갖는 대북 방위의 상징적 존재로 전락하였다. 한미합의의사록 2항이 실효성을 상실하게 된 것이다.

이는 1957년 7월 1일자로 소급 적용되었다. 국방부 군사편찬연구소, 『한미군사관계사』,  2002년, 601 쪽.

◊ 유엔사 외피를 벗어던지고 상호방위조약을 명분으로 한 미국의 주한미군 살리기 : 1972년에는 한국전쟁 참전국 중 마지막까지 남아 있던 태국군이 철수함에 따라 주한미군만으로 구성된 유엔군사령부는 더 이상 유엔 기치하의 다국적 사령부로서의 명분을 유지할 수 없게 되었다. 미군의 베트남에서의 패퇴와 제3국의 위상 강화로 국제사회와 유엔 내에서 미국은 수세에 빠졌다. 1973년 11월 28일에는 UNCURK가 해체되었다. 이제 유엔군사령부가 해체될 차례였다.

◊ 이에 미국은 1974년 4월 28일 한국군의 작전통제권을 주한미군의 선임장교 지휘 하의 한미연합사에 이양할 것을 한국에 요구하였다. 1974년 9월부터 미국은 유엔군사령부와 주한미군사령부, 8군사령부를 통합하여 주한미군사령부로 개편 운용하게 되었다. 유엔군사령부는 이제 주한미군사령부의 부속기구로 지위가 전락하였다.

국방부 군사편찬연구소, 『한미군사관계사』,  2002년, 595 쪽.

◊ 1975년 6월 27일에 미국은 1976년 1월 1일을 기해 유엔군사령부를 자진 해산하겠다”는 내용의 결의안을 유엔에 제출하기에 이른다. 아울러 8월 16일에는 유엔군의 업무와 직접 관련되는 유엔군사령부와 군사정전위원회 시설을 제외한 대부분의 주한미군 군사시설에서 유엔기를 내렸다. 유엔군사령부의 해체 가능성에 따른 주한미군의 철수 가능성을 차단하는 한편 유엔군사령부에 이어 정전을 관리하고 한국군의 작전통제권을 행사할 대체 기구를 마련하려는 미국의 의도였다. 1975년 UN 총회에서 미국 대표 Moynihan은 유엔군사령부가 사실상 해체되었다고 밝혔다. 그러나 1975년 11월 18일 유엔총회는 유엔사 해체를 규정한 서방측 안과 모든 외국군의 철수를 규정한 공산측 안을 모두 통과시켰으며, 이로써 유엔군사령부 해체는 기정사실로 되고, 주한미군 지속 주둔은 결정적 타격을 입게 되었다.

◊ 1978년 11월 17일에 ‘한미연합군사령부 설치에 관한 교환각서’와 ‘군사위원회 및 한미연합군사령부 관련 약정(TOR)’과 ‘전략지시 제1호’에 의거 한미연합사가 창설되었다. 이제 주한미군은 한미연합사 창설로 유엔군이라는 외피를 완전히 벗어던져 버리고 전면에 나서서 한국군에 대한 작전통제권을 직접 행사함으로써 한국전쟁 참전 이래로 그토록 유지하고자 했던 집단안전보장 원칙과 그 시행 기구로서 유엔군사령부를 뒷전으로 돌려놓고 교전 당사자로서의 대북 적대성을 전면에 드러내게 되었다. 이렇듯 주한미군은 한국전쟁과 휴전협정 체결 이후 교전 당사자이자 적대관계의 한 당사자로서, 평화협정 체결 과정에서 청산되어야 할 관계이자 철수되어야 할 대상인 것이다.

(6) 불법적인 상호방위조약과 한미연합사에 의거한 주한미군의 남한 주둔은 불법

◊ 미국의 군사·경제적 강압에 굴복하여 체결된 한미상호방위조약과 합의의사록은 불법으로 원천 무효 : 한미상호방위조약은 1954년 11월 17일 합의사록의 체결과 함께 발효되었다. 1953년 10월 1일에 체결된 한미상호방위조약은 다음해 1월 26일에 미 상원의 비준 동의를 받았으나, 합의의사록을 체결하여 남한군의 작전통제권을 장악하고 대일 구매를 강제하려는 미국의 의도로 합의의사록의 체결 때까지 발효가 미뤄진 것이다. 당시 변영태 국무총리는 미국의 대일 구매 요구에 대해서 일본만 공업국가로서 재건시키고 그 밖의 나라는 일본의 원료 공급지로 전락시키려는 정책이라며 반발하였다. 결국 남한 정부는 10월 1일에 미군에 대한 환화 대여를 중단하는 초강수를 두었으나 미국은 즉각 석유 공급을 중단하며 한국 정부를 압박하였다. 이에 굴복하여 11월 6일에 이승만 정권은 환화 대여를 재개하였으나, 11월 18일 유엔군사령관 헐은 이승만 정권이 합의의사록을 끝까지 거부할 시 시행할 4단계 긴급행동계획(쿠데다)을 작성하여 리지웨이 육군 참모총장에게 승인을 요청하였다. 미국의 쿠데다 위협, 원조의 불안정, 석유 공급 중단을 남한으로서는 감내하기 어려웠다. 10월 22일 이승만 정권은 수정안을 제시하였으나, 미국은 교섭 자체를 거부하였다. 이승만 정권의 무조건 항복을 요구한 것이다. 한국군에 대한 보급품 제공을 6~7일 분으로 제한하겠다는 미국의 공세에 위기를 느낀 한국군 장성들은 이승만에게 미국의 요구를 수용하도록 압박을 가했다. 결국 이승만 정권은 11월 14일 미국이 제안한 합의의사록을 무조건 수락함으로써 11월 17일 합의의사록이 체결되게 되었다. 이렇듯 한미합의의사록은 남한 당국의 의사에 반하여 체결된 것으로 정당성을 결여하고 있으며, 비엔나 협약 이전의 전통 관습법에 따르더라도 이승만에 대한 쿠데다 기도는 국가대표 개인을 강박한 것으로 무효사유가 되며, 비엔나 협약 제 51조와 52조에 의거하면 국가대표와 국가에 대해 군사·(경제)적 강박을 한 것으로 무효사유로 된다. 따라서 한미합의의사록과 이의 체결을 전제로 발효된 한미상호방위조약은 원천 무효이다.

“당시 이승만 정권은 미국의 군사비로 매일 10억 원의 환화를 대여하였으나 미국은 1년 이상 전혀 상환하지 않는데다 이를 시중에 방출함으로써 인플레가 만연, 경제토대가 파괴되었다.” 『한미관계』, 1882~1982, 구영록·배영수, 1982년 12월, 123 쪽에서 발췌 인용.

김대순, 국제공론, 2005년 3월 20일, 123~126 쪽.

◊ 휴전협정을 위배한 불법 조약 : 한미상호방위조약 2조는 “ … 단독적으로나 공동으로나 자조와 상호원조에 의하여 무력공격을 방지하기 위한 적절한 수단을 지속하고 강화할 것이며 … ”라고 규정하고 있어 외부로부터의 병력과 장비의 도입 금지를 규정한 휴전협정 13항 ㄷ목과 ㄹ목을 위반하고 있다.

휴전협정 13항 ㄷ목 : “한국 국경 국외로부터 증원하는 군사인원을 들여오는 것을 중지한다. …” ; 13항 ㄹ목 : “한국 국경 국외로부터 증강하는 작전비행기, 장갑차량, 무기 및 탄약의 반입을 정지한다. …”

◊ 전략적 유연성으로 조약 2조와 3조의 사문화 : 한미상호방위조약 2조는 “당사국 중 일국의 정치적 독립 또는 안전이 외부로부터의 무력공격에 의하여 위협을 받고 있다고 어느 당사국이든지 인정할 때는 언제든지 당사국은 서로 협의한다.”고 규정함으로써 조약 발동 요건을 방위로 한정하고 있다. 또한 3조는 “각 당사국은 타당사국의 행정지배 하에 있는 영토와 각 당사국이 타당사국의 행정 지배 하에 들어갔다고 인정하는 금후의 영토에 있어서 타 당사국에 대한 태평양 지역에 있어서의 무력공격을 자국의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 인정하고 …”라고 규정함으로써 조약의 적용범위를 남한 영토로 한정하고 있다. 그러나 한미 당국이 주한미군의 전략적 유연성에 합의함으로써 주한미군이 한반도 역외 지역에서 작전할 수 있도록 허용하였으며, 남한 방위가 아닌 지역 분쟁에 개입하고 제3국을 공격할 수 있도록 허용하였다. 이로써 한미상호방위조약은 체결 당사자들에 의해서 조약의 가장 핵심 조항을 침해당함으로써 사문화되었다.

◊ 한미연합사 창설과 한국군에 대한 작전통제권 행사는 법적 요건 결여 : 휴전협정을 위배하고, 사문화된 한미상호방위조약에 근거한 주한미군의 주둔은 불법이다. 또한 불법적인 한미연합사를 통해 한국군의 작전통제권을 행사해 온 주한미군은 불법적 존재다. 한미연합사는 ‘군사위원회 및 한미연합군사령부 관련 약정’(TOR}과 ‘전략지시 제1호’에 의거해 창설되었다. 그러나 ‘군사위원회 및 한미연합군사령부 관련 약정’은 조약 체결권이 없는 양국 국방장관 사이의 합의에 불과한 것으로, 한미연합사 창설에 관한 국제법적 근거로 될 수 없으며, 따라서 이를 근거로 하달된 ‘전략지시 제1호’도 법적 근거가 없다. 한미연합군사령부 창설 과정의 불법성을 해소하기 위해 한미 양국은 1978년 10월 17일 ‘한미연합군사령부 설치에 관한 교환각서’를 체결하여 한미연합사령부 설치를 추인하였다. 그러나 ‘한미연합사 설치에 관한 교환각서’도 국가안전보장에 관한 조약으로서 국회의 동의를 요하나, 국회의 동의를 얻지 않아 그 효력이 인정될 수 없다. 또한 ‘한미연합군사령부 설치에 관한 교환각서’는 한미연합군사령부 설치에 대해서만 규정하고 있을 뿐 한미연합군사령부의 한국 방위 임무나 연합사령관의 한국군 작전통제권 행사에 대해서는 규정하고 있지 않아 ‘군사위원회 및 한미연합군사령부 관련 약정’과 ‘전략지시 제1호’를 추인할 수 있는 법적 근거를 결여하고 있다.

3) 주한미군이 세력균형자로서 통일 이후까지 주둔해야 한다는 주장의 부당성

(1) 한국의 21세기 동북아시아 균형자 역할과 그 전제로서 주한미군의 철수

노무현 대통령은 2005년 3월 22일 육군 3사관학교 졸업식에서 “이제 우리는 한반도뿐  아니라 동북아시아의 평화와 번영을 위한 균형자 역할을 해나갈 것입니다. 따질 것은 따지고 협력할 것은 협력하면서 주권국가로서의 당연한 권한과 책임을 다해 나가고자 합니다. 앞으로 우리가 어떤 선택을 하느냐에 따라 동북아의 세력 판도는 달라질 것입니다”고 주장하였다.

◊ 주권 상실과 분단의 고통에서 벗어나지 못하고 있는 우리 민족에게는 한반도가 강대국들의 패권 다툼의 장이 되지 않도록 해야 할 절실한 이해관계를 가지고 있다.

◊ 일본, 호주, 한국 등 동맹세력을 동원한 미국이 압도적인 힘의 우위를 바탕으로 중국을 압박, 봉쇄해 가고 있고 이것이 동북아시아 평화와 안정을 위협하는 최대 요인이 되고 있는 지금의 동북아 정세에서 우리 민족이 중국과 미국 어느 한 편에 서서 다른 쪽과 대립하는 것이 아니라 균형자로서 진영 간 대결과 군비경쟁을 종식시키고, 다자적 공동안보와 평화군축으로 힘을 모아나가는 균형자의 역할을 하는 것이 한반도가 동북아에서 강대국들의 패권다툼의 장으로 전락하는 것을 막을 수 있는 유일한 길이다.

◊ 이웃 나라들이 우리 민족의 자주성을 존중한다면 그들과 적대해야 할 아무런 이유를 갖고 있지 않으며 다른 나라를 침입할 능력도 의지도 없는 우리 민족은 동북아에서 공정한 균형자 역할을 할 수 있는 유일한 위치에 있다. 또한 한국은 다른 나라들이 공격해 올 경우 이를 방어할 수 있는 국력과 군사력을 갖추고 있어 다른 나라의 강압에 휘둘리지 않고 동북아시아 균형자 역할을 할 수 있는 힘도 갖추고 있다.

◊ 그런데 우리 민족(남북한 또 통일된 한반도)이 균형자 역할을 수행하기 위한 전제조건은 민족의 단결과 주한미군의 철수 및 비동맹⋅중립이다. 민족이 분열해서는 강대국의 패권을 허용할 수밖에 없고, 주한미군이 동맹군으로 주둔하는 한 한국이 동북아시아에서 대결의 한 당사자로 되는 것은 피할 수 없다. 또한 동맹이 아닌 중립만이 강대국의 패권에 맞설 수 있는 정치·외교적 힘이다.

◊ 19세기 영국이 균형자 역할을 할 수 있었던 것은 “유럽 대륙의 어느 나라와도 동맹을 맺지 않고(영광스런 고립), 대륙에서 어느 나라가 우월하게 되면 그 반대편에 무게를 실어 균형을 잡고 대륙의 안정을 보존함과 동시에 우월한 나라가 등장해 자국의 안전보장을 위협하는 것을 막고자 했”기 때문이다. 19세기 유럽이 평화를 유지했던 것은 “압도적 우위를 갖는 주권국가가 존재하지 않고 3개 이상 또는 5개 이상의 비슷한 힘을 가진 열강이 상대적인 균형을 유지한” 때문이었다. 즉 당시 유럽대륙에는 일방적인 패권국가가 존재하지 않았다.

이노구치 타카시 외 저, 『政治學事典』, 홍문당, 2000, 892쪽

가또 슈지로 외 저, 『國際政治の 基礎知識』, 芦書房, 2002, 125쪽

◊ 동북아시아를 세력균형론의 시각에서 보면 중국과 북한에 대해 미국과 그 동맹세력(일본, 한국, 남한)의 힘(군사력과 경제력 어느 면에서나)이 압도적 우위에 있다. 즉 동북아시아는 현재 세력균형이 아니라 미국이 압도적인 힘의 우위를 구축함으로써 현저한 힘의 불균형 상태에 있다. 미국이 말하는 동북아시아 균형자론은 동북아시아에서 미국의 압도적인 힘의 우위가 영구적으로 보장받는 것이 곧 세력균형이라는 소위 미국 위주의 ‘패권 안정론’을 의미한다. 이 점에서 미국은 ‘지역의 균형자’가 아니라 세력균형의 최대 교란자다.

“세력균형이란 국가 간에 힘의 분포가 균등한 상태 또는 그것을 형성하고 유지하는 정책을 말한다.”(이노구치 타카시 외 저, 『政治學事典』, 홍문당, 2000, 628쪽)

“사실 각국은 오직 자기네들에게 이익이 되는 균형(또는 불균형)에 대해서만 관심을 갖는다. 그들의 목적은 균형이 아니다”는 니콜라스 스파이크맨(Nicholas J, Spykman)의 주장이나 “각 정치가들은 자국에게 적절한 세력균형이 아니라 여타 국가에게 적절한 세력균형을 고려에 넣고, 자기는 결정권을 쥐고 주도권을 수립하기 위하여, 아마 궁극적인 목표는 여타 국가에 대해 제국으로서 군림하려는 속셈에서 각기 세력균형 시스템에서 벗어나려고 하고 있다”는 퀸시 라이트(Quincy Wright)의 주장은 이런 미국의 ‘지역 균형자 역할론’에 적용될 수 있는 지적이라 하겠다. (위 두 학자의 인용은 김강녕의 「세력균형론 연구」, 석사논문, 1978, 23쪽 및 24쪽에서 각각 인용한 것임)

◊ 한국이 평화협정 체결 이후에도 주한미군의 주둔을 허용하는 것은 ‘지역 균형자’를 가장한 미국의 동북아시아 지역 패권주의를 용인하고 적극적인 지지자가 된다는 것을 뜻한다. 소위 ‘중국 위협론’은 미국의 패권주의를 정당화하기 위한 명분에 불과하다는 점에서 이를 근거로 주한미군의 주둔을 허용하게 되면 한국은 강한 자에게 붙어서 이익을 꾀하는, 즉 ‘밴드왜건 효과’(bandwagon effect)를 노리는 한낱 기생적 패권주의로 전락된다.

인간이 강한 인간을 만났을 때 보이는 2가지 반응 중 하나로서 강한 세력이 나타났을 때 거기에 대항하는 것이 아니라 “강한 자에게는 어떤 일에도 저항하지 말고 시키는 대로 하는 것이 유리하다”는 생각으로 강한 자(패권)에 붙어서 이익을 챙기려는 반응 형태를 정치학에서 밴드왜건이라 부른다.(이노구치 타카시 외 저, 『政治學事典』, 901쪽 참조)

(2) 한국의 21세기 동북아시아 균형자 역할의 가능성을 부정하는 근거로 제시한 20 세기 초 폴란드 사례의 부당성

◊ 국내 일부 보수언론과 정치인들이 20세기 초의 폴란드의 역사적 경험을 들어 한국의 동북아시아 균형자 역할이 우리의 국력을 뛰어넘는 주제 넘는 짓이라고 비판한 바 있다. 그런데 이는 미 국무부 관리가 동북아 균형자론을 해명하기 위해 방미한 당시 김숙 외통부 북미국장에게 “20세기 초 폴란드가 지역 세력임에도 과도하게 자신의 힘을 설정하는 바람에 수난을 겪게 되었음을 상기해 보면 도움이 될 것”이라고 한 말을 되뇐 것에 불과하다.

중앙일보는 “폴란드처럼 국력이 뒷받침되지 않은 상황에서 주변정세를 주도하려다가 주변국들에 배신당하고 고립되는 비극적 결말도 존재한다”(≪중앙일보≫, 2005. 4. 25)면서 동북아시아 균형자론이 한국의 국력에 맞지 않은 과도한 위상 설정이라고 비판하였다. 송영선 의원은 2005년 4월 18일 국회 국방위 회의와 4월 23일 KBS 심야토론에서 균형자 실패의 역사적 사례로 폴란드를 인용하였다.

김숙 국장에게 미국 국무부 고위관리는 “외교정책은 국력에 걸맞아야 한다”고 충고하였다. ≪동아일보≫, 2005. 4. 16.

◊ 그러나 그들은 균형자론 실패 사례로 폴란드의 20세기 초 경험을 인용하면서도 폴란드가 독일과 소련에 의해 분할 점령당했다는 비극적 결과만을 말할 뿐, 폴란드가 실제로 균형자 역할을 자신의 외교정책으로 구사했는지, 폴란드의 분할이 균형자 역할의 실패에서 기인하는 것인지에 대해서는 밝히지 않고 있다는 점에서 한국의 동북아시아 균형자 역할을 부정하는 주장으로서 최소한의 근거조차 갖추지 못하고 있다.

◊ 20세기 초반 폴란드가 자신의 힘을 과신했다는 주장도 그 역사적 사실 여부를 떠나서 국력의 크기와 균형자 역할이 직접적인 상관관계에 있지 않다는 점에서 한국의 동북아 균형자 역할을 부정하는 근거로 될 수 없다. 19세기 메테르니히의 오스트리아는 유럽 국가들 중 국력이 하위였지만 국가간 다자회의를 주도하면서 나폴레옹 전쟁 이후 1848년까지 유럽 내 지역 질서의 균형자 역할을 담당했다. 네덜란드도 국토, 인구, 군사력 등 국력에서 유럽의 열강들에 뒤졌지만 유럽연합의 창설 및 통합 과정에서 선도적 역할을 담당했다.

김기정, 「21세기 한국 외교의 좌표와 과제 : 동북아 균형자론의 국제정치학적 의미를 중심으로」,『국가전략』, 2005년, 제11권 4호, 158∼159쪽 참조.

◊ “(폴란드가) 국력이 뒷받침되지 않은 상황에서 주변정세를 주도하려다가 주변국들에 배신당하고 고립되는 비극적 결말도 존재한다.”는 보수언론의 주장은 역사적 사실과 다르다. 국경이 확정된 1921년부터 1939년까지 폴란드는 독립을 유지했지만 주변정세를 주도하기는커녕 독일 등과의 국경 및 소수민족 분쟁에 시달렸다. 1925년 로카르노 조약은 독일-프랑스-벨기에 사이의 새로운 국경의 불가침과 각국의 준수 의무를 규정했지만 그와 달리 폴란드-독일의 국경에 대해서는 실질적인 보장을 하지 못했다. 이로 인해 독일 동부 국경(폴란드로서는 서부 국경)의 변경을 기도하는 독일의 계획에 점점 더 유리한 분위기가 형성되었다. “1920년대 전반까지 폴란드의 대 독일 외교정책은 오히려 수세적이어서, 폴란드를 서유럽 연합국들이 주도하는 국제안전보장 체제 속에 편입시키는 것을 당면 목표로 삼았다. 1925년 10월 들어 프랑스가 로카르노에서 독일-폴란드간의 중재협정을 주장하지 않은 것이 분명하게 드러나자 폴란드는 국제안전보장이 독일의 국경선 수정 요구를 막아주는 신뢰할 만한 보호막이라는 믿음을 상실하게 되었다.” 이런 역사적 사실은 폴란드가 주변 정세를 주도하려 했다는 주장이 전혀 사실과 다르다는 것을 말해 준다.

부오지미에르즈 외 편저, 『제2차 세계대전과 독일-폴란드의 과거청산』(독⋅폴 교과서 협의사례 연구 [부록5]), 한국교육개발원, 2002, 14쪽.

◊ 폴란드가 1932년과 1934년에 각각 소련, 독일과 불가침협정을 체결하고 등거리 외교를 편 것을 두고 폴란드가 독일과 소련 사이에서 균형자 역할을 시도하다가 실패한 것으로 주장하는 듯하다. 그러나 폴란드의 당시 대독·대소 등거리 외교는 어디까지나 영토 보전을 위한 방편이었지 지역 균형자 역할을 하기 위한 것이 아니었다. 독일은 베르사이유 조약(1918)에 따라 서프러시아를 폴란드에 넘겨주었으며, 단치히를 유보―국제연맹의 신탁통치 지역으로 되었으며 자유도시의 지위를 가짐―해야 했고, 동프러시아는 주민투표에 의해 폴란드로 귀속되었다. “독일에서는 독일-폴란드 국경선의 수정 요구가 외교정책의 지상명제였고, 바이마르 공화국 시기 전체에 걸쳐 모든 정당과 정치조직이 지지하는 불변의 목표였다. 다시 수립된 폴란드는 독일이 불가피한 경우 (라팔로 조약의 내용과 같이) 소련의 도움을 받아서라도 제거해야만 할 혐오스런 ‘베르사이유 체제’의 한 부분이었다”

라팔로조약(Treaty of Rapallo)은 1922년 4월 16일에 독일과 소련 사이에 조인된 우호관계 설정에 관한 조약이다. 이 조약은 독일과 소련 상호간 외채·배상의 상쇄, 소련 정부에 대한 독일의 정식 승인과 양국 국교 재개, 양국 경제상의 제휴 등을 약정하였다. 당시 국제연맹 밖에서 고립되어 있던 독일과 소련이 제휴함으로써 양국의 서유럽에 대한 발언권이 크게 증대됨과 아울러 열국은 이로부터 소련 정부의 정식 승인을 고려하게 되었다.

부오지미에르즈 외 편저, 『제2차 세계대전과 독일-폴란드의 과거청산』, 12쪽

◊ 폴란드는 소련과도 영토분쟁을 겪었다. 폴란드는 1919∼1920년 사이의 소련과의 전쟁 결과 리가조약(1921)을 맺고 소련으로부터 리투아니아 중부(주민투표에 의해서 폴란드로 귀속)와 동부 국경지역―우크라이나 서부와 벨로루시 일부―을 할양 받았다.

◊ 폴란드가 1934년 독일과 불가침협정을 체결하여 그 동안의 대독 외교노선을 유화적으로 선회한 것이 지역 균형자 역할을 하기 위해서가 아니었다는 것은 히틀러의 침략주의를 용인한 반면, 영토분쟁 관계에 있던 약소국 체코에 대해서는 강압정책으로 일관하고 일부 지방을 무력점령까지 했다는 사실로부터도 알 수 있다. 폴란드는 독일과의 선린관계를 유지하기 위해 독일이 베르사이유 조약을 위반하여 1935년에는 의무복무제를 시행하고, 1936년에는 라인란트 지방의 비무장지대를 해제하는 등의 독일 파시스트의 군비 재무장을 용인하였으며, 1938년 3월 독일의 오스트리아 병합과 소수 독일계의 거주지인 주데텐란트의 체코슬로바키아로부터의 분리에 대해서도 호의적인 중립 태도를 취했다.

부오지미에르즈 외 편저, 『제2차 세계대전과 독일-폴란드의 과거청산』, 16쪽

◊ 물론 나치 독일에 대한 유화적 태도는 뮌헨 협정(1938)에서 보듯이 폴란드뿐만 아니라 영국, 프랑스 등 다른 서구 열강도 마찬가지였지만, 그렇다고 해서 폴란드의 이런 태도가 정당화될 수 있는 것은 아니다. 폴란드가 균형자가 되기 위해서는 파시스트 독일의 침략주의에 반대하고 이를 막기 위한 지역적 협력을 이끌어 내기 위해 노력해야 했다. 특히 독일의 파시스트 침략주의가 폴란드 자신에게 돌려질 것이 분명했다는 점에서 폴란드의 대독 유화정책은 히틀러의 폴란드 침략에 대한 국가적 대비를 소홀하게 하였고 그 결과 큰 화를 자초한 것이다. 폴란드는 1938년 10월 이래로 독일이 단치히의 독일 반환, 동프로이센으로 향하는 회랑을 관통하는 역외 철도와 고속도로 건설, 폴란드의 반공협정 가입을 요구했으나 이런 사실을 국민에게 숨겼다. 그것은 “폴란드 정부가 어렵게 쌓은 양국(폴란드와 독일)의 관계 정상화 교섭이 상처를 입는 것을 공표할 기분이 나지 않았”기 때문이다.

『폴란드의 고교역사 교과서』(일어판), 명석서점, 2005, 23쪽

◊ 폴란드는 독일의 침략주의를 용인한 데 그치지 않고 그에 편승해 약소국인 체코의 한 지방을 무력점령 함으로써 지역의 세력균형을 파괴하는데 가담하였다. 1938년 9월 뮌헨회담에서 영국, 프랑스, 이탈리아로부터 독일의 체코 진주와 주데텐란드의 점령을 승인 받은 독일은 1938년 10월 1일 체코에 진주하였다. 그러자 폴란드는 바로 그 다음날 폴란드 주민 일부가 사는, 오버슐레지엔 동부 지역의 남쪽 국경선 근방의 체코 지방을 전격 점령하였다.

◊ 나치 독일과 약소국 체코에 대한 폴란드의 이중적 태도는 폴란드가 나치 침략주의의 발호를 막고 세력균형을 이루기 위해 균형자로서 역할을 한 것이 아니라 폴란드가 대 나치 공동전선을 허무는데 일조하였으며 그것이 오히려 화를 자초하였다고 볼 수 있다. 폴란드가 국제연맹에 기탁된 소수민족보호조약의 의무이행을 거부한 것이나 프랑스 외무장관 루이 바투(Louis Barthou)의 동유럽 로카르노조약 제안에 대해서 반대한 것 또한 폴란드 자신의 개별적 이익을 앞세운 결과로서 소수민족문제나 영토분쟁의 평화적 해결의 가능성을 차단한 것이다. 국제조약에 대한 폴란드의 이와 같은 부정적 태도는 폴란드가 균형자 역할을 자임한 나머지 분할점령이라는 비극을 당하게 되었다는 주장이 얼마나 객관사실과 다른가를 보여주는 증거의 하나다.

“결과적으로 폴란드는 소련의 국제연맹 가입을 반대하지 않았으나 소련이 국제연맹에 위탁된 소수민족보호조약을 이용하는 것을 경계하였다. 그래서 폴란드는 1934년 9월 13일, 소수민족보호조약이 모든 관련 당사국들을 구속하지 않는 한 소수민족보호조약에서 발생되는 문제들을 해결하는 데서 국제조직과 협력하지 않겠다고 선언하였다.”(Aleksander Gieysztor 외, 『History of Poland』, PWN-Polish Scientific Publishers, Warszawa, 1979, 590쪽)

“폴란드 외교는 프랑스 외무장관 루이 바투의 착상인 동유럽 로카르노조약(Eastern Pact)에 관한 반대 입장 때문에 더욱 평판이 나빠졌다. 이 조약은 소련을 포함하고 또 동유럽 국경의 현상유지를 보장하기 위한 것이었다. 물론 독일은 이 조약에 참여하고 싶지 않을 것이고 그렇기 때문에 이 조약은 정확히 독일을 겨냥한 것으로 알려졌다. 폴란드 외교는 가장 먼저 이 조약에 반대하여 체코의 참여를 공개적으로 반대한다는 입장을 표명하였으며 그에 따라 체코와의 관계는 다시 악화되기 시작했다.”(Aleksander Gieysztor 외, 『History of Poland』, 590쪽)

◊ 이렇듯 20세기 초 폴란드 사례는 균형자 역할이 실패한 사례로서 전혀 맞지 않는다. 오히려 지역의 평화와 안정을 위한 노력 속에서 자국의 평화와 안전을 도모해 나가기보다는 패권국가에 대해서 유화정책을 펴고 이에 편승하여 약소국을 강압하고 자신의 이익을 챙기려 할 때 어떤 위험이 초래되는가를 우리에게 시사해 주는 좋은 사례라고 할 수 있다.

4) 평화유지군으로의 역할 변경을 통한 주한미군 장기주둔 주장 비판

(1) 주한미군의 평화유지군으로의 역할 변경 주장의 긍정적 측면

◊ 주한미군을 평화유지군으로 역할을 변경시켜야 한다는 주장은 적어도 한미동맹과 주한미군이 대북 적대적 성격을 지니고 있으며, 따라서 평화협정 체결과 이행, 그리고 한반도 통일 실현과 양립할 수 없다는 사실을 전제로 하고 있다는 점에서 긍정성을 갖고 있다.

(2) 주한미군의 평화유지군으로의 역할 변경 주장의 비현실성과 부정적 측면

◊ 평화유지군 개념의 무분별한 자의적 사용 : 현재 국방부나 일부 연구자들이 사용하고 있는 평화유지군(PKF)의 개념은 당사자 동의, 중립성, 무력불사용 등 3대 원칙이 지켜지는 전통적인 유엔 PKO, 유엔헌장 7장에 의거한 평화강제군(소말리에 파견된 UNOSOM-Ⅱ), 유엔의 승인을 받은 다국적군(걸프전 참전 미국 주도의 다국적군), 유엔의 승인조차 받지 못한 다국적군(나토 코소보군), 유엔과 전혀 무관하게 CIS(독립국가연합) 자체의 합의에 따라 CIS 국가에 파견된 러시아군 주도의 CIS 다국적군(그루지야 등에 파견) 등을 모두 아우르는 폭넓은 개념이어서 사안에 따른 구체성과 정확성을 결여한 채 사용되는 매우 자의적이고 위험한 개념이다. 평화유지군 개념이 이처럼 자의적으로 사용되고 있는 조건에서 한반도 평화협정의 이행을 감시·관리하기 위해 주한미군이 평화유지군으로 전환한다고 했을 때 이는 유엔 사무총장의 지휘를 받는 유엔 PKO, 유엔 승인 하의 미국 주도의 다국적군, 유엔의 승인 없는 미국 주도의 다국적군 등 다양한 형태로 구성될 수 있다.

◊ 유엔 평화유지군으로의 주한미군 역할 변경의 비현실성과 부당성 : 유엔 평화유지군(PKF)은 3대 원칙에 의거하여 운용되며, 유엔 사무총장의 지휘를 받는다. 따라서 주한미군이 유엔 PKF로 역할을 변경한다는 것은 남한의 후견국으로서 그 동안 한반도에서 자신들이 누려온 기득권을 포기해야 한다는 것을 의미한다. 또한 미군은 전략적 이해가 걸려 있는 지역이 아니면 유엔 평화유지군으로 참여한 적이 없으며, 참여한다고 해도 소말리아에서 전투병을 UNOSOM-Ⅱ(제2차 소말리아 유엔 평화유지군)에 소속시키지 않았던 것처럼 유엔 평화유지군의 지휘 하에 들어가려고 하지 않는다. 이렇게 볼 때 미국이 권한은 없고 의무만 주어지는 주한미군의 평화유지군으로의 역할 변경을 받아들일 가능성은 크지 않다. 더욱이 유엔은 명목상이지만 한국전쟁의 교전 당사자라는 점에서 다국적군이 아닌 유엔 PKF라고 해도 한반도 평화협정의 이행을 감시할 중립적인 평화 조성자로 될 수 없다.

◊ 미국 주도 다국적군의 한반도 평화군 역할의 부당성 : 유엔 결의 하의 다국적군이든 유엔의 결의가 없는 다국적군이든 역대 다국적군은 모두 한국전쟁, 걸프전, 코소보전 등에서와 같이 분쟁 당사자 사이에서 중립을 유지하는 중재자, 조정자로서 역할을 한 것이 아니라 분쟁 한 당사자와 교전하여 승리를 전취하는 것을 목적으로 한 참전군이었다. 따라서 미국 주도 유엔 다국적군에게 한반도 평화군의 역할을 맡게 하는 것은 한국전쟁에 참전했던 미국 주도의 유엔 다국적군이, 곧 교전 당사자가 한반도 평화협정 이행을 위한 평화군의 역할을 하는 것은 모순이다. 따라서 주한미군은 유엔 다국적군이든 비유엔 다국적군이든 결코 한반도 평화협정의 이행을 감시하기 위한 평화군의 역할을 수행할 수 없다.

◊ ‘평화조성군’ 개념의 도입 : 위에서 살펴본 것처럼 주한미군의 평화유지군로의 전환은 타당성과 현실성이 없는 주장이다. 이로부터 자의적이고 위험하기까지 한 ‘평화유지군’의 개념이 아니라 ‘평화조성군’의 개념이 제기된다. 평화조성군은 당사자 동의·중립성·무력불사용의 3 원칙을 확고히 견지하고, 유엔 안보리 상임이사국이나 이해 관련국들을 제외한 인도 등의 아시아 국가나 중립국으로 구성되는 다국적 군대로서, 남북간 군사적 충돌을 방지하고 평화협정 이행을 관리·감독하는 임무를 수행하며, 한반도 통일 과정에서 남북이 상호 신뢰를 구축하고 군축을 실현하여 평화협정의 순조로운 이행을 보장하는 최소한의 기간 동안, 최소한의 무장만 갖춘 최소한의 병력을 의미한다.

5) 주한미군이 한미동맹군과 평화유지군의 역할을 동시적으로 수행하도록 하자는 주장에 대한 비판

(1) 한미동맹과 주한미군은 한반도 평화협정 이행 및 통일 과정과 양립할 수 없어

◊ 평화협정이 체결되면 한미동맹 체결의 동기가 해소된다는 점에서 : 일반적으로 동맹은 공동의 적을 상대로 체결된다. 소위 ‘잠재적인 전쟁공동체’다. 한미동맹도 북의 위협에 공동 대처한다는 동기에서 체결되었다. 주한미군이 한 당사자로 되어 북과 평화협정을 체결한다는 것은 북과의 적대 관계를 해소하겠다는 것을 의미한다. 따라서 한반도 평화협정이 체결되어 이행되는 과정에서 전쟁공동체로서의 한미동맹이 체결된 동기가 해소되고 주한미군이 진주하게 된 근거가 소멸된다.

◊ 한미동맹과 주한미군의 대북 적대적 본성이 평화협정 체결과 이행, 통일을 가로막을 수 있다는 점에서 : 북이라는 공동의 적을 동기로 하여 체결된 만큼 한미동맹이 존속되는 한 그 대북 적대성은 해소될 수 없다. 주한미군과 한미동맹은 한반도를 분단·고착시키고 군비경쟁과 대북 적대적 대결을 확대시켜 온 장본인이다. 따라서 한미동맹이 유지되고 주한미군이 계속 주둔하는 가운데 평화협정 체결, 이행되면 그 대북 적대적 본성상 이행 과정에서 끊임없이 위기를 조장하게 되어 결국 평화협정의 이행을 파탄으로 몰아넣게 될 것이다. 따라서 한미동맹과 주한미군은 한반도 평화협정 체결과 이행 및 통일 실현과 양립할 수 없다.

◊ 한미동맹과 주한미군의 주된 임무를 한반도 역외 활동으로 전환하더라도 여전히 한반도 평화협정 체결과 이행, 통일에 질곡으로 된다는 점에서 : 한미동맹과 주한미군이 평화협정 체결과 이행, 통일 실현에 협조자로 되는 한편 그 주된 활동 대상을 한반도 역외 지역으로 전환한다는 것은 비현실적인 자의적 발상이다. 한미동맹과 주한미군이 한반도 역외 지역을 주된 대상으로 활동하게 된다면, 왜 한미동맹을 유지해야 하는지에 다시 답해야 할 것이다. 한미 양국이 아·태 지역에서 동맹을 통해서 추구해야 할 공동의 국가이익이 없기 때문이다. 해양 수송로 보호나 대 테러 대응, 인도적 재난 구호 등을 근거로 들겠지만, 그 당위성에 대한 논쟁은 접어 두더라도, 이러한 활동을 굳이 한미동맹을 통해서 해야 할 이유가 없다. 또한 한미동맹의 역외 활동은 한반도 문제와 무관할 수 없다. 한미동맹의 역외 활동은 한국군의 교리와 편성과 무기체계 등을 역외 활동과 미군의 교리와 편성과 무기체계 등에 맞추어야 하기 때문에 대미 군사적 종속을 확대시킬 뿐 아니라 국민경제에 큰 주름살을 드리우게 한다. 나아가 미국의 동북아와 아·태 지역에의 개입과 패권 추구를 방조함으로써 그 역기능이 국가안보 및 한반도 평화와 통일에 그대로 부메랑으로 되어 되돌아오게 될 것이다. 이와 같이 주한미군의 한반도 역외 활동을 평화협정 체결, 이행과 분리시켜 사고하는 것은 미국 편의 위주의 관념에 불과하다.

(2) 주한미군이 한미동맹군 및 평화유지군의 이중적 지위와 역할을 갖는 모순점

◊ 미군이 미군과 교전해야 할 상황이 올 수도 있는 무모한 발상 : 한반도 평화협정 체결에 따라 이의 이행을 감시할 평화군으로 주한미군이 배치된다면 원칙적으로 그 임무에 따라 남북에 대해 중립적인 지위와 역할을 해야 할 것이다. 그러나 한미동맹군으로서의 주한미군은 한미동맹의 대북 적대적 본성대로 적대적인 지위와 역할을 하게 된다. 대북 적대적 성격의 미군과 대북 중립적 역할을 수행하는 미군을 한 지역에 동시적으로 배치한다는 것은 대북 적대적 행위를 하는 미군을 대북 중립적인 미군이 나서서 막는, 경우에 따라서 교전도 해야 하는 상황이 전개될 수 있는 것이다.

◊ 현실에서는 한미동맹군 지위의 주한미군이 평화유지군 지위의 미군의 활동을 구속․지휘하게 됨 : 그러나 현실에서는 대북 적대적 지위의 주한미군이 평화유지군 역할을 하는 주한미군의 활동을 규정하게 된다. 한반도 평화협정 체결에도 불구하고 한미동맹을 폐기하지 않고 한미동맹군으로서의 주한미군을 존속시키겠다는 한미 당국자들의 의지는 평화유지군으로서 미군의 역할보다는 한미동맹군으로서 미군의 역할에 중심을 두게 될 것이기 때문이다. 또한 한미동맹군으로서 주한미군은 병력 수나 무장에 있어서도 평화유지군로서 미군에 비해 압도적으로 우위에 있게 된다. 따라서 평화유지군으로서 미군이 한미동맹군으로서 주한미군의 대북 적대적 활동을 제어할 수 없을뿐더러 오히려 한미동맹군으로서 주한미군의 활동에 의해서 구속․지휘를 받고 적대성을 강화해 주게 될 것이다.

◊ 평화유지군으로 파견된 군대가 분쟁의 한 당사자에 대해 적대적 성격을 띠고 별도로 파견된 자국 군대에 의해 통제되어 ‘평화파괴군’으로 활동한 사례 : 1993년 3월 26일에 소말리아 내전에 파견한 UNOSOM-Ⅱ는 미군 3,000(군수지원 요원)여 명을 포함하여 2만 8천 명으로 구성된 사상 최대 규모의 평화유지군이었다. 6월 5일 아이디드파 반군에 의해 파키스탄군이 사살 당하자 유엔 안보리는 사상 최초로 유엔 헌장 7장에 의거해 분쟁 당사자인 아이디드를 체포하는 평화강제활동을 전개하도록 명령하였다. 그 이전에 미국은 UNOSOM-Ⅱ에 파견한 미군과 달리 7.000여 여 명의 전투병으로 구성된 긴급대응군을 별도로 파견해 둔 상태였다. 이런 상황에서 미국 긴급대응군은 유엔 사무총장에 사전 통보도 없이 미군 독자적인 지휘 계통에 따라 사실상 UNOSOM-Ⅱ를 지휘하며 아이디드 체포 작전을 전개하였다. 그러나 10월 3일 긴급대응군 소속 미군 병사가 아이디드파에 의해서 살해당하는 사건이 발생함에 따라 긴급대응군이 철수하면서 UNOSOM-Ⅱ의 활동은 실패로 끝났다. 이후 UNOSOM-Ⅱ는 유엔 평화유지활동의 최초의, 대표적인 실패 사례로 꼽힌다. 이 사례는 미국이 한반도에 한미동맹군과 평화유지군이라는 서로 다른 지위와 역할을 가진 부대를 동시에 파견했을 때 무장력이 큰 한미동맹군이 평화유지군의 임무를 띤 부대를 지휘하거나 평화유지활동을 무력화시킬 수 있는 가능성을 시사해 주고 있다.

(3) 한 동맹 군대 또는 일국의 군대가 동맹군과 평화유지군 역할을 동시적으로 수행한 것으로 제시한 사례의 허구성

◊ 주한미군이 동맹군으로, 평화유지군으로 한반도에 주둔할 수 있다는 근거로 동맹군이 평화유지군으로 파견된 사례들-KFOR(나토 코소보군), AFOR(나토 알바니아군), 그루지야 러시아군, 몰도바 러시아군, 시에라리온 ECOMOG(서아프리카 국가 경제공동체 정전 감시단) 등-을 드는 경우가 있다. 그러나 이런 사례 소개는 객관사실 자체가 우리 상황과 너무 다를 뿐만 아니라 사실 자체가 정반대로 해석되어 제시되고 있다. 따라서 이런 사례들을 근거로 주한미군이 한미동맹군과 평화유지군으로 동시에 주둔할 수 있다고 주장하는 것은 국민을 기만하기 위한 터무니없는 궤변에 지나지 않는다.

◊ KFOR은 유엔의 승인도 없이 코소보 세르비아계와 유고 지역을 78일 간이나 불법으로 폭격한 후 코소보에 진주한 나토 중심의 다국적군으로 유엔의 결의에 의거한 평화유지군이 아니다. 코소보 평화유지군으로는 UNMIK가 따로 설치되어 있으며, 코소보의 임시행정을 맡고 있다. 또한 KFOR은 코소보에 주둔하여 알바니아와 세르비아 양 분쟁 당사자들과 모두 교전을 벌었다. 분쟁 한 당사자와 동맹을 맺어 다른 분쟁 당사자와 교전한 것이 아니다. 이렇듯 KFOR은 남한과 동맹관계인 주한미군과 같은 지위를 갖는 것도, 한반도 평화협정 이행을 감시할 평화군의 역할을 하는 것도 아니다. 따라서 KFOR를 주한미군이 한미동맹국과 평화유지군으로 역할을 동시에 수행할 수 있는 사례로 드는 것은 반박할 가치조차 없는 억지다.

◊ 1990년 대 초 소연방 해체 후 친 루마니아 노선을 걷는 몰도바 정부에 소수의 친 러시아 입장의 러시아인들이 트랜스드네스트르 공화국을 수립하여 대항함으로써 무력분쟁이 발생하였다. 이 지역에 소연방 시절부터 주둔해 온 14군이 러시아인의 무장을 지원하여 분쟁은 더욱 격화되었다. 1992년 9월에 러시아연방과 몰도바 사이에 정전협정이 체결되고 14군이 아닌, 타 지역의 러시아군이 주축이 된 평화유지군이 파견되었다. 그러나 평화유지군으로서 파견된 러시아군은 오히려 몰도바 내 러시아군과 러시아인의 입지를 강화시켜 주고 몰도바를 정치군사적으로 압박하게 됨으로써 CIS 참여를 거부해 온 몰도바의 CIS 참여를 강제해 낼 수 있었다. 몰도바의 사례는 분쟁 당사자와 적대하고 있는 군대와 같은 나라 소속 군대가 평화유지군으로 파견되었을 때 오히려 그 적대성을 강화하게 된다는 사실을 보여주고 있다. 즉 북과 적대하고 있는 한미동맹군으로서 주한미군이 평화유지군으로 전환되거나 한반도 밖에 주둔하고 있는 미군이 평화유지군으로 파견되어 오면 이 평화유지군은 기존 의 주한미군 전력을 강화시켜주고 그 결과 주한미군의 대북 적대성을 더욱 강화시켜 주게 되는 것이다. 따라서 몰도바 사례는 오히려 한미동맹군으로서의 주한미군과 평화유지군으로서의 미군이 동시에 남한에 주둔해서는 안 된다는 정반대 사례로 되는 것이다.

◊ 그 밖의 지역, 그루지야나 시에라리온 같은 지역분쟁도 한미동맹군과 평화유지군으로서의 주한미군의 한반도 주둔을 정당화해 줄 사례가 아니다. 오히려 새로 한반도 평화협정 이행을 감시하기 위해 파견되어 올 평화군은 주한미군-설령 평화협정 체결 이후에도 철수하지 않고 계속 주둔한다고 가정하더라도-과 다른 제 3국의 독립적인 군대로 구성되어야 한다는 평범한 사실을 다시 확인시켜 주고 있을 뿐이다.

6) 미국의 핵우산은 오히려 국가안보를 위태롭게 할 뿐

(1) 북핵 능력의 제한성

◊ 북한 핵문제 전문가들이나 IAEA, 미국 등에서는 북한이 20Kt 위력의 핵무기를 기준으로 6∼8개 또는 많으면 15개까지 보유하고 있는 것으로 추정한다. 그런데 이러한 북한의 핵전력은 그 수준과 북한의 전반적인 전쟁수행능력을 감안하면 전쟁에서 승리할 수 있는 전력(거부적 억지력)이라기보다는 상대가 북한을 공격해 올 경우 견디기 힘든 보복을 가함으로써 전쟁을 억지하려는 보복적 억지력에 해당한다고 볼 수 있다.

북한의 핵무기 보유수에 대해서, 핵무기 1개를 제조하는데 필요로 하는 플루토늄 6~8kg을 기준으로 할 때 IAEA엘바라데이 사무총장은 6개, 슈나이더 미국 국방과학위원장은 6~8개, 과학국제안보연구소는 2~9개, 미국의 마이클 메이 교수는 5~15개를 가진 것으로 추정하였다. 북한의 핵 전력에 대해서는 이헌경의 「북한의 핵전력과 전략」(국제문제조사연구소 발간『국제문제연구』2006 봄호 제6권 제1호) 글을 참조할 것.

“상대방의 공격을 격퇴하는 능력과 의사를 보여 상대방으로 하여금 전쟁에 승리할 수 없다고 판단하도록 함으로써 공격을 억지하는 것을 ‘거부적 억지’라 한다. 상대방의 공격에 대해서 견디기 힘든 피해를 주는 보복으로 대응하는 능력과 의사를 보여 공격을 억지하는 것을 ‘보복적 억지’라고 한다.”( 이노구치 타카시 외 저, 『政治學事典』, 홍문당, 2000, 178쪽)

◊ “핵무기의 ‘한정적 전역사용’의 한 예로서 육군 4개 사단(약 8만 명)의 전력을 갖는 지상방어병력에 대해서 군사작전을 전개한다고 상정한다. 그리고 이 지상병력은 10개 이상의 기지에서 발진하는 약 100기의 항공기를 지원받는다. ⋯재래식 병력만으로 이런 방어전력을 돌파하는 데는 종전의 계산―공격 승수 3―으로는 공격 쪽은 적어도 육군 12개 사단과 수 백기의 항공기를 작전에 투입해야 한다. 공격 쪽이 핵무기를 사용할 경우 동일한 결과를 얻기 위해서는 1∼10kt 위력의 무기 수십 발, 그리고 방어 쪽 항공전력을 무력화하기 위해서 20∼100kt 위력의 무기를 10발 이하로 사용해야 한다.” 이런 계산법에 따르면 북한이 갖는 핵전력 전체를 합해도 육군 4개 사단과 100기의 방어력을 돌파할 수 없다. 따라서 현 북 핵전력 수준으로 남한의 재래식 전력의 대북 우위가 무너질 정도가 아니다.

복부학 역, 『핵무기의 포괄적 연구』(유엔사무총장 보고), 1982, 81쪽

◊ 미 국방부는 베트남전 당시 전술 핵무기를 사용할 목적으로 민간연구소에 그 군사적 효과에 관한 연구용역을 주었다. 이 연구용역 보고서는 미국이 적(북베트남과 베트민)에 대해 전술핵무기를 사용할 때의 군사적 효과와 함께 적이 미국을 상대로 전술핵무기를 사용할 때의 군사적 효과도 분석하고 있다. 이 자료에 따르면 적이 남베트남의 모든 미군기지(14개 기지)에 접근해 핵 박격포나 무반동총을 사용해 1∼2시간 내에 동시에 공격한다고 가정할 때 필요한 핵무기 수를 계산하였다. 그 때 미군기지를 파괴하는 데는 표적 당 1∼2개의 10kt의 핵무기, 기지 당으로 따지면 10∼20개의 핵무기가 필요하며 전체로서는 70∼100개의 핵무기가 필요한 것으로 계산하였다. 이는 미국의 방비가 전혀 없다는 비현실적인 가정에 따른 것이긴 하지만 현재 북한의 핵 능력으로는 한국군 기지 한 곳을 완전히 파괴하는데 그칠 수 있다는 계산이 나온다.

F. J. Dyson 외, 「Tactical Nuclear Weapons in Southeast Asia", Institute for Defense Analyses Jason Division」, 1976, 39∼40쪽 참조. 이 자료는 미국의 노틸러스 연구소가 미 국방부에 정보공개청구하여 공개된 자료다.

◊ 또 위의 보고서는 미국의 적(북베트남과 베트민)이 소련제 준중거리 미사일(MRBM)로 남베트남 주둔의 모든 미군기지를 1시간 30분에서 2시간 사이에 바다와 육지에서 동시에 공격하여 파괴하는 데는 하나의 탄두가 100kt에서 1Mt이상의 위력을 가진 15∼20개의 미사일이 필요하다고 계산하였다. 이는 미국의 방비가 없다는 비현실적인 가정이긴 하지만 현재 북한의 미사일 핵 능력으로는 한국군 기지 한 곳도 제대로 파괴하기 쉽지 않다는 사실을 보여주는 근거다.

◊ 전성훈은 패트릭 모건(Patrick Morgan)의 견해를 인용해, “핵이 없는 북한의 남침을 저지해 온 한국의 재래식 억지전략이 북한이 핵을 갖게 된 상황에서 실패할 것인가의 문제에 대해서 일부에서는 그럴 가능성이 낮다고 본다”면서 “북한의 열악한 경제력과 이로 인해 야기된 부실한 재래식 전력, 북한의 남침을 적극 지원할 동맹의 부재, 전쟁의 발발은 북한 정권의 종식을 의미한다는 점 등을 고려할 때, 현재 북한 정권의 대남 공격 의지는 강하지 않기 때문”이라고 썼다.

Patric Morgan, 「North Korea and Nuclear Deterrence」(『International Journal of Korean Unification Studies』Vol.13, NO.1, 2004), 11쪽 참조

전성훈, 「미국과 북한의 핵 억지전략과 한국의 대응전략」(『전략연구』통권제37호 2006), 156∼157쪽

(2) 핵우산의 위험성

◊ 핵 억지는 핵전쟁의 가능성을 낮추는 것이 아니라 도리어 핵전쟁의 가능성을 높여 :핵 억지전략은 “단순한 공포의 균형에 의존하지 않고 실제로는 상대방과의 핵 교환 시 승리할 수 있는 공격적 전략을 내포”하기 때문에 핵전쟁의 가능성을 높인다. 전쟁 결정권의 군부에의 사전 위임, 핵군비경쟁, 전쟁의 컴퓨터화, 정책 결정 과정의 비합리적 요소(개인 및 집단 차원의 정책 결정 과정에서 발생할 수 있는 오인과 오판 가능성) 등의 핵 억지전략의 문제점들 또한 핵전쟁의 가능성을 높이는 요인이다.

이삼성, 『현대 미국외교와 국제정치』,한길사, 1993, 398쪽. 핵 억지전략 자체가 내포하는 전쟁유발 요인에 대해서는 이 책 396~405쪽을 참조할 것.

◊ 발트하임 유엔 사무총장은 일찍이 1980년 9월 35차 유엔 총회에 제출한『핵무기의 포괄적 연구』(Comprehensive Study on Nuclear Weapons)에서 지역적 안전보장의 대표적인 형태로 ‘군사동맹’과 ‘지역적 협력협정’ 두 가지를 대비하면서 “핵의 위험을 제거하는 것을 목적으로 하는 지역적 협력은 안전보장을 강화하는 데서 유익하다는 것이 증명되었다. 그 가장 뚜렷한 예가 라틴아메리카의 틀라텔롤코조약(Treaty of Tlatelolco)이다”라고 지적하였다. 반면 그는 동맹국에 대한 초강대국의 핵우산 제공의 경우 “핵 강국의 개입이 국지적, 지역적 분쟁을 국제화하고 그로 인해 확전의 위험이 존재한다”고 경고하였다.

服部 學 譯, 『핵무기의 포괄적 연구 : 유엔사무총장 보고』(일어판), 연합출판, 1982, 142쪽

위 책, 142쪽

◊ 미국의 핵우산(연장억지)은 오히려 북핵 보유의 원인을 제공해 : 북한이 핵실험을 한 직후 2006년 한미연례안보협의회의에서 미국은 핵우산 공약을 재확인하였다. 그러나 북한의 핵무기 보유선언과 핵실험은 역으로 미국의 핵우산(대북 핵 억지)이 실패했다는 움직일 수 없는 증거가 된다. 미국은 남한에 핵무기를 들여오기 위해 1957년 6월 21일 정전협정 13항 ㄹ목의 폐기를 일방적으로 선언한 이래 전술핵무기의 배치, 핵선제 공격 연습인 팀스피리트 한미연합연습 연례 실시, 북한을 핵선제 공격대상으로 명시한 핵태세검토보고(NPR) 등을 통해서 끊임없이 대북 핵 공격 위협을 가했다. 그러나 이러한 미국의 대북 핵 억지는 북이 핵무기를 보유하는 결과를 낳음으로써 실패하였다.

핵우산은 연장억지(extended deterrence로 확대억지라고도 한다)와 같은 말로 미국이 핵억지를 동맹국에 대해서까지 연장해 준다는 뜻이다. 핵 억지(우산)는 모든 군사적 공격−보통은 핵 공격−에 대해서 억지력을 제공한다.

◊ 미국의 핵우산은 한반도 핵 군비경쟁을 초래해 : 남한이 미국에 대해 핵우산을 요청하고 미국이 이를 제공한다는 것은 가상 적국(북한 등)에 대해서 핵공격의 표적을 정하고 표적을 파괴하기에 충분한 핵탄두를 미국이 유지한다는 것을 뜻한다. “일본의 핵우산 약속을 지키기 위해 미국이 북한에 30 곳의 표적을 정해 놓고 있다고 한다. 하나의 표적에 3개의 탄두를 할당하는 미국의 표준에 따르면 미국은 일본을 위해 약 100개의 핵탄두를 유지하지 않으면 안 된다”. 한반도에서 미국의 핵우산이 폐기되지 않는다면 북한으로서도 이에 대비할 것이고, 이렇게 되면 한반도에서 핵 군비경쟁과 핵 대결은 종식될 수 없을 것이다.

로버트 그린, 위 책, 181쪽

◊ 미국의 핵우산은 한반도 평화협정⋅평화군축과 양립될 수 없다. : 셀리그 해리슨은 “미국이 남한과 이스라엘을 위해 핵무기 사용을 배제하지 않는다는 안보공약에 집착하는 한 이란과 북한에 대한 안전보장 약속은 의미가 없다”면서 “북한은 한국에 대한 미국의 핵우산이 제거될 때까지는 핵무기 선택권을 완벽하게 포기하지 않을 것이다. 미국은 한국에서 모든 전술 핵무기를 제거했다고 주장하지만, 대륙간탄도탄(ICBM)과 핵탄두를 단 순항미사일을 쏠 수 있는 잠수함 함대와 핵무기를 탑재할 수 있는 항공기를 실은 항공모함을 태평양에 포진시키고 있다. 미국은 또한 한국과 태평양 함대에 핵무기를 재배치하고, 한반도 분쟁 때 핵무기 사용을 배제하지 않고 있다”고 썼다.

셀리그 해리슨, “미국이 쥔 비핵화 답안”, 《한겨레》 2007. 4. 16

셀리그 해리슨, “‘미국 핵우산 제거’로 풀어라”, 《한겨레》, 2006. 6. 6

◊ “핵 억지는 재래식 무기에 의한 억지와는 근본적으로 다르다. 핵 억지는 즉각적이고 전면적이며 전세계적이다.” 핵 억지(핵우산)는 우리 민족 전체를 볼모로 한 도박이다. 더구나 핵전쟁 결정권이 미국에 있기 때문에 핵우산 아래 있는 것은 우리 민족의 운명을 미국에 맡겨 놓은 꼴이다.

服部 學 역, 위 책, 114쪽

“미국의 핵우산 아래 놓여 있다고는 하나 유사 시 핵의 사용을 결정하고 실행하는 주체는 미군이며 한국은 배제되어 있는 상황이다.”(전성훈, 위 글, 148쪽)

◊ 재래식무기에 의한 억지가 위험이 적고 신뢰성도 높다. 냉전 시대 대표적인 매파였던 미국의 폴 니츠는 “재래식 무기로 우리의 목적을 달성할 수 있다는 사실을 감안하면 우리가 핵무기를 사용해 달성해야 할 목적은 아무 것도 없다. ⋯ 핵무기 문제에 관한 가장 간단하고 직접적인 답은 언제나 ‘완전한 폐기’였다고 생각한다.”고 주장했다.

로버트 그린, 위 책, 145쪽

◊ “비핵보유국으로서 핵확산방지조약(NPT)에 가입한 182개국 중 16개의 나토 회원국과 호주, 일본, (한국), 그리고 전 바르샤바조약 가입국 중 몇 개 나라를 제외한 나라는 ‘핵우산’을 거부하고 있다. 그 대신 이들 나라는 외교⋅법률⋅경제를 조합한 억지에 의해 뒷받침되고, 적절한 규모의 재래식 방위력에 의존하는 방식을 선택하였다. 이 조합에는 비핵지대, 세계 법정과 같은 국제기관, 그리고 국제형사재판소 설립의 예에서 볼 수 있는 국제법의 강화를 도모하는 지원 활동 등이 들어 있다.”

위 책, 142쪽

6. 글을 마치며

우리 민족이 민족의 합의를 이정표 삼아 한반도 평화협정 체결과 통일을 실현해 나가기 위해서는 한미동맹세력이 이미 선제 공세를 펴고 있는, 한미동맹 유지 및 주한미군의 통일 이후 주둔을 전제로 한 한반도 평화협정 체결과 통일 기도를 막아내야 한다.

그 힘은 오로지 민족의 합의 실현에 모든 민족적 역량을 하나로 모아낼 때 나올 수 있다. 남북의 국가이익에 민족이익을 복속시키거나 국가이익과 민족이익을 대립시킬 때는 민족의 힘을 모아내지 못하고 평화협정 체결과 이행 및 통일 과정에서조차 또 다시 외세의 개입과 전횡을 허용할 수밖에 없다.

국가이익을 민족이익과 통일시키는 과제는 특히 남측에서 절실하다. 남측 당국은 민족과 국가의 생존과 번영에 사활적 전제인 자주를 국가이익에서 배제시키고, 심지어 자주를 국가이익 실현의 걸림돌로 여기는 전도된 가치체계를 쓸어내고 시급히 국가이익을 민족이익에 복무시켜야 한다.

국가이익을 민족이익과 통일시키는 남측의 과제는 한반도 평화와 통일 실현의 주체라고 할 민중의 입장에서도 절실하다. 개인 및 계급·계층의 이해를 민족이익에 복무시킴으로써 당국이 민중의 뜻이 민족이익에 있음을 직시하고 국가이익을 민족이익에 복무시키도록 강제해 내야 한다.

민족의 합의가 한반도 평화와 통일 실현의 이정표라면 자주와 평화는 남측의 모든 계급·계층의 이해를 녹아내어 하나로 분출시켜 주는 용광로다. 우리는 미선이, 효순이 투쟁에서 감동적인 남측 민중의 자주·평화 의지와 힘을 느꼈다.

자주·평화에 대한 남측 민중의 지향은 결코 정세 변화에 따른 일시적 경향이 아니며, 이 사회의 그 어떤 사안에 대해서보다도 지속적인, 탄탄한 지지 기반을 형성하고 있다. 1998년부터 2006년까지 최근 10년 여 간의 주한미군 철수에 대한 여론조사 결과는 이를 잘 입증해 주고 있다. 38%에서 64% 사이를 오르내리는, 남측 국민들의 높은 주한미군 철수―단계적, 즉각 철수 포함―요구는 남측 사회의 도도한 자주·평화 흐름의 동력을 이루고 있다.

《중앙일보》, 2002년 12월 12일자 ; 《중앙일보》, 2006년 9월 22일자.

특히 남측 민중들의 자주·평화 지향은 한미동맹세력이 주요 언론 매체를 장악하고 있는 속에서 형성된 것이어서 그 의미가 크며, 2002년 대선에서 정권 창출의 위력을 발휘함으로써 현실에 대한 규정성을 과시했다. 이는 급기야 촛불시위를 금지시키려는 파쇼적 발상을 서슴지 않을 만큼 한미동맹세력의 한 본산인 한나라당을 불안에 빠뜨리고 있다. 또한 이는 한미동맹세력이 다시 정권을 잡는다고 해도 남측 민중들의 자주·평화 지향에서 자유로울 수 없다는 것을 의미한다.

남측 민중들의 자주·평화 지향은 민족합의와 민족이익의 실현과 전적으로 일치한다. 이제 남측 민중들의 자주·평화 역량이 명실상부한 민족대단결로 상승·발전된다면 민족이익을 구현한 평화협정 체결, 이행 및 통일 실현은 희망이 아닌 현실로 될 것이다. 역으로 한미동맹을 강화하고 주한미군을 통일 이후까지 주둔시키는 것을 전제로 한 한미동맹세력의 기도는 고립, 분쇄될 것이다. 아울러 남측 민중들의 자주·평화 역량은 본성상 민족이익을 구현한 평화협정 체결과 이행 및 통일 실현 과정에서 이를 자양분 삼아 획기적으로 배가되기 때문에 민족이익을 구현한 평화협정 체결과 이행 및 통일 실현의 그날은 우리의 예상보다 빨리 다가올 수 있다.

이렇듯 남측 자주·평화 역량은 현 평화협정 체결과 통일 과정을 민족적, 국가적 호기로 만들 것인지 아니면 한미동맹세력이 통일 이후까지 민족과 국가를 농단하도록 허용하는 민족적, 국가적 위기로 만들 것인지를 좌우할 관건이다.

○토론문

선도적 군축 실시하고 평화국가 선언하자

심 상 정

(민주노동당 국회의원)

1. 분단고착형 평화체제가 아니라 통일지향적 평화체제이어야

- 한반도에서 반세기 동안 고착되어온 분단체제는 점차 해체되고 있고, 이는 불가역적 경향으로 보임. 하지만 일반 국민들에게 평화는 주요 의제이지만, 통일은 아직도 멀게 느껴지고 있음. 어떻게 통일의 문제의식을 생산적으로 공론화할 것인가라는 과제가 제기됨. 모두가 평화를 이야기하는 시기에 ‘분단고착형 평화체제냐 vs 통일지향적 평화체제냐’라는 문제설정 요구됨.

- 만약 군사적 수단에 의한 평화를 강조하고, 한반도 호혜적 발전의 장애물인 분단을 극복이 아니라 관리의 대상으로 삼는다면 이는 분단고착형 평화체제 논의로 귀결될 수 있음. 통일지향적 평화체제는 외세의 불필요한 개입에 반대하며, 남북한이 각각 맺은 쌍무적 동맹이 아니라 동북아시아 공동안보 틀 내에서 한반도 평화를 확보하고, 남북한 상호 이질성을 극복하면서 공동의 사회경제적 발전기반을 갖추어 나가야 함.

2. 한반도 핵심 축을 변화시켜라 : 북미관계 → 남북관계

- 현재 한반도 정세는 6자회담, 북미관계, 남북관계 등 세 축을 중심으로 움직임. 6자회담은 한반도의 비핵화를 전략적 목표로 하고, 북미대화는 북미관계의 정상화를 목표로 하며, 남북대화는 궁극적으로 통일을 지향하는 축.

- 이 3대 축에서 핵심 역할을 하는 것은 북미관계. 지난 2.13합의에서 알 수 있듯이, 북미 직접 대화는 6자회담을 이끌어가는 실질적인 동력. 이제 53년 정전체제를 허물고 평화체제로 나아가는 새 시대의 핵심 축은 남북관계이어야.

- 이를 위해서 남한의 선도적 노력이 필요. 한반도에서 정치군사분야와 경제사회분야의 협력을 불균형하게 추진해 온 남한정부의 기능주의적 접근 극복해야. 남한정부가 취해 온 ‘핵문제와 남북관계 병행론’은 사실상 핵문제의 해결 없이는 남북관계를 진전시키기 힘든 구조로 만들어 버림.

- 평화협정의 체결이 남북미중 등 주변 국가들과의 관계도 고려해야 하는 국제적인 성격의 문제라면, 남북의 법적, 제도적 장벽의 철거는 우리 스스로의 힘으로 언제든지 결단을 내릴 수 있는 문제. 남한의 선도적 활동이 남북관계 해빙의 물결을 불가역적인 것으로 만들며 남북관계를 핵심 축으로 성장시킬 것.

3. 평화협정 당사자는 남북미중 모두 포함되어야

- 발제문은 전통적으로 한국이 취해왔던 2+2방안에 비판적, 즉 남북한이 평화협정의 당사자가 되고, 미국과 중국이 이것을 ‘보장’하는 방식을 비판하고 있는데 이에 동의.

- 평화협정은 단순히 과거 정전체제를 해체하는 수동적 조치가 아니라 미래 평화체제를 구축하는 시금석. 따라서 한국전쟁에 참여하고, 향후 한반도 안보에 중요한 영향을 미칠 수 있는 국가들이 평화협정에 참여하는 것이 실제적 의미를 지님. 특히 국제정치관계에서 지역안보의 개념이 확장되고 있음.

- 이에 한국전쟁 당사자이며, 향후 한반도 질서에 영향력을 지닌 미국, 중국이 평화협정에 참여해야 하며, 이러한 집단협정이 한반도 평화체제 안정화에 더 기여할 것으로 기대.

4. 평화협정 논의에서 군축 실질화돼야: 남한의 선도적 군축 및 남북한 상호

군축

- 한반도 평화체제 논의가 단순히 과거 분단체제를 허무는 것에 머무는 것이 아니라 새로운 한반도 발전모델, 즉 평화경제공동체 건설로 나아가야. 이러한 면에서 21세기 남한과 북한에게 평화는 곧 밥이요, 발전 동력.

- 한반도 평화경제공동체를 구현하는 데 막대한 초기 재원이 필요. 특히 북한의 경제 인프라 재건을 위해서는 조기에 집중투자 하는 빅뱅방식 지원(마중물 효과 Pump effect)이 요구됨. 이 재원 마련에 남한을 비롯하여 분단체체 형성에 책임이 있는 관련 국가들이 참여해야.

- 특히 남한은 선도적 군축을 통해 한반도 평화경제공동체 건설에 기여해야.

- 2020년까지 272조원이 소요되는 ‘국방개혁 2020’은 한반도 평화체제 형성 국면에 시대착오적 발성. 이 방안을 폐기하고 남한의 선도적 군축을 시작으로 남북한 군축 로드맵 만드는 것이 필요.

5. 동북아 비핵지대화 vs 동북아 평화지대화

- 한반도 평화체제 논의를 보면, 한반도 비핵화와 연동하여 동북아(동아시아) 비핵지대화가 다루어짐. 이는 자연스럽고 정당한 논의. 한반도 냉전구조는 동북아시아 갈등구조의 하위 구조. 유럽과 달리 동북아시아는 탈냉전 이후에도 여전히 군사적 갈등을 보이고 있음. 한반도 평화체제가 안정적 토대를 가지기 위해선 동북아시아 역시 공동평화체제로 자리 잡아야 함. 이는 잠재적 군사대국인 일본, 그리고 동북아시아 신 냉전 무드를 조성할 수 있는 미국, 중국을 공동평화체제로 묶는 일.

- 하지만 동북아 비핵지대화 개념에 대해선 보완 논의가 필요할 듯. 동북아 비핵지대화란 동북아 비핵국가들은 비핵화 상태를 유지하고, 핵보유 강대국들은 비핵국가들에게 핵무기 불사용 및 안전 보장 제공하는 의미.

- 동북아 비핵지대화 개념이 핵보유 국가들의 핵 폐기를 실제로 강제하는 것이 아니라면 이 개념은 적절치 않음. 오히려 동북아 평화지대화 개념이 실체와 가깝고 한반도 비핵화와 연동되어 논의되는 동북아 비핵지대화의 목적을 제대로 드러내 줄 수 있을 것.

6. 한국 정부와 국회,  ‘평화국가’ 선언하라!

- 한반도는 반세기 이상 냉전갈등의 상징이었음. 이로 인한 남북한 민중들의 피해는 너무 큼. 이제 새로운 평화 해빙의 물결을 맞아 한국이 선도적으로 평화 물결을 확장해 나가는 노력이 필요. 한국정부와 국회는 ‘평화국가’ 선언을 채택하고 이를 선도적으로 수행하기 위한 수칙을 발표할 필요.

- 평화국가 선언에는 첫째, 남한의 선도적 군축 실시 및 남북한 군축 로드맵 마련, 둘째, 한반도 분단체제 해소 및 평화협정 체결, 셋째, 예속적 동맹관계를 넘어 아시아 평화교량 역할 자임, 넷째, 무장 갈등에 대한 예방적 접근과 평화적 개입 원칙, 다섯째, 평화교육 체계화 및 평화 민간교류 확대 등이 포함될 수 있음.

○토론문

평화협정과 주한유엔사령부(UNC)

발제문을 채 읽지 못한 상태에서 독자적인 글의 형태로 토론문을 만든 것에 대하여 양해를       구하고, 하나의 시론으로 이해되기를 희망합니다.

정   태 욱

(아주대학 법과대학)

1. 평화협정의 논의의 경과

2006년 미국의 중간선거와 북한의 핵실험 이후 부시 행정부는 북한과의 협상에 적극적이 되었다. 2006년 11월 18일 하노이 한미정상회담에서 부시 대통령이 ‘북한이 핵을 포기하면 한국전쟁의 종전선언과 평화조약을 체결할 용의가 있다’고 제안하였다. 마침내 한반도 평화협정이 가시권 안에 들어 온 것이다.

한반도 평화 체제에 대한 논의는 정전협정에 이미 명시가 되어 있으나, 1954년 제네바 정치회담 이후 그에 관한 어떠한 진전도 없었다. 그러나 1970년대에 미국과 중국은 관계정상화를 이루었고, 냉전이 끝나면서 한국은 중국과 수교를 하는 등 한반도 전쟁의 적대관계가 하나 둘 청산되어 가고, 남북 사이에도 1991년 기본합의서의 채택과 2000년 남북정상회담 등 관계개선이 이루어지고 있다고 할 때, 한반도는 전쟁상태에서 평화체제로 점진적으로 이행하여 왔다고 할 수 있다. 그러나 아직 북미 관계만은 지지부진하며, 오히려 새로운 전쟁위기마저 고조되기도 하였다.

물론 북미 평화협상도 없었던 것은 아니다. 남북기본합의서의 채택과 함께 1992년 북미 간에서도 전쟁 후 최초의 고위급회담이 성사되고, 이후 1993년 북미 뉴욕공동성명으로부터 1994년 제네바합의 그리고 2000년 북미 공동코뮤니케 등 그 적대관계 청산에 진전을 보였다. 그러나 부시 행정부의 출범 이후 그러한 성과들이 거의 무위로 돌아가면서, 한반도의 평화의 흐름이 좌초될 위험도 겪었으나, 결국 6자회담이라는 새로운 틀에서 한반도 평화체제에 대한 논의가 재론되었다.

2005년 제4차 6자회담의 9.19 공동성명에서 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적인 평화체제에 관한 협상을 가질 것이다.”라고 규정하였다. 그리고 금년 그 공동성명 이행을 위한 2.13 합의에서 “초기조치가 이행되는 대로 6자는 9.19공동성명의 이행을 확인하고 동북아 안보협력 증진방안 모색을 위한 장관급 회담을 신속하게 개최”하고, “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 갖는다.”고 하였다.

이제 당장의 현안인 북한에 대한 금융제재의 문제, 즉 방코델타아시아 은행의 문제가 완전히 해결되면 북한의 핵시설에 대한 폐쇄조치가 이행될 것으로 기대되며, 그 이후 6개국의 장관급회담 등에 이어 남북미중의 한반도 평화포럼이 출범할 것으로 예상된다.

2. 평화협정의 쟁점 - 유엔사

그 동안 평화협정의 필요성에 대하여는 모든 관련당사국들이 인정하면서도 협정 체결의 당사자에 대하여 크게 엇갈린 입장을 보여 왔다. 그러나, 1990년대 후반 클린턴 행정부에서 제네바합의의 틀에서 이미 남북미중의 4자회담이 있어 왔고, 2000년 북미 공동코뮤니케에서도 “1953년의 정전협정을 공고한 평화보장체계로 바꾸어 조선전쟁을 공식 종식시키는데서 4자회담 등 여러 가지 방도들이 있다는데 대하여 견해를 같이”한 바 있으며, 이번에 부시 대통령이 김정일 위원장과 마주 앉아 한반도 종전에 서명할 수 있다고 공언하였으므로 이제 평화협정의 당사자 문제는 더 이상 걸림돌이 아니라고 보아야 할 것이다.

그러나 그렇다고 평화협정의 체결이 쉬운 문제는 아닐 것이다. 평화협정의 조건, 형식, 내용, 절차 등에서 여러 가지 난관들이 도사리고 있을 것인데, 특히 주한미군의 문제는 그 가운데 핵심적인 위치를 차지하고 있다고 생각된다. 그 동안 북한이 미국과의 평화협정을 주장한 것도 주한미군의 철수를 관건으로 생각했기 때문이고, 반대로 미국과 남한이 그에 반대하며 남북 평화협정을 고집한 것도 주한미군 철수 문제를 회피하기 위한 측면이 있었음을 생각할 필요가 있다.

그런데 제네바 정치회담 이후 최초로 열린 1992년 북미 고위급회담에서 북한의 김용순 대표는 주한미군의 문제에 대하여 유연한 입장을 밝힌 바 있고, 이후에도 ‘일정 기간’ 미군주둔을 용인한다는 북한의 입장은 여러 경로를 통하여 전달된 바 있다. 반면에 미국과 한국에서 주한미군의 장래에 대한 상호 조율에 어려움을 겪어 왔으나, 최근에 미국의 해외주둔미군재배치(GPR)의 계획에 따라 주한미군을 축소하게 되고, 그에 따라 한국군의 작전통제권을 반환하기로 약속하기에 이르렀다. 따라서 이제 남북미 간에 주한미군의 문제에 대하여도 상호 접점을 모색할 수 있는 단계에 온 것이 아닌가 여겨진다.

물론 이 또한 합의점을 찾기란 쉬운 문제는 아니고, 여러 논란이 있을 것인데, 그 가운데 하나가 유엔군사령부(유엔사)의 문제다. 우리의 상식으로는 한반도 종전선언 혹은 평화협정이 체결되면 기존의 유엔사는 당연히 해체되어야 하는 것이고, 또 한국군이 작전통제권을 환수하여 한미연합사가 해체되면 우리 군이 유엔사로부터도 독립하는 것이 당연한 것으로 생각되는데, 그와 다른 견해들이 존재하고 있음에 유의하지 않을 수 없다.

특히 신임 바월 벨 주한미군사령관은 2006년 미 의회 청문회에서 한반도에서의 주한 미 지상군의 역할이 줄어들고 공군과 해군의 비중은 늘어나며, 유엔사는 유사시 다국적 연합군으로 확대 개편한다는 주한미군 재편 방향을 밝혔다. 벨 사령관은 유엔사를 다국적 연합군으로 발전시키겠다는 자신의 발언은 ‘전시우발상황을 잘 준비할 수 있도록 유엔사의 인력을 보강시키려는 의미’라고 해명하였지만, 이러한 발언은 한반도 유사시 유엔사가 한국군의 전작권을 행사할 수도 있음을 간접적으로 내비친 것으로 큰 논란을 불러 일으켰다.(이상현, 242쪽)

유엔사의 존속은 단지 바월 벨 사령관 개인의 착상만은 아닌 것 같다. 전임 사령관 리언 라포트도 2005년의 미 의회 청문회에서 “한국전쟁 참전국들의 역할을 확대하고 유엔사 본부에 더 많은 인원이 참가하기를 희망하고 있다.”고 하면서 “회원국들 역시 미국의 이 같은 제의를 호의적으로 받아들이고 있다.”고 덧붙였다고 한다.(조선일보, 2005년 3월 19일; 황원탁, 176쪽) 뿐만 아니라 미 상원은 2007 회계연도 국방수권법 1221조에서 “유엔사 구성 국가들이 한국 주둔 군사력을 증가시킬 경우 주한미군의 군사적, 정치적 필요조건에 미칠 영향에 대한 평가”도 포함시키도록 한 바도 있다고 한다.(연합뉴스, 2006-07-04 07:04 송고)

이에 대하여 청와대 외교안보수석을 역임하였던 황원탁은 “장차 한미연합사의 존속이 어려운 상황에서 미군 당국에서는 한반도 유사시에 대비하여 다국적군을 지휘할 수 있는 유엔군사령부의 존속을 고려중인 것으로 보인다.”고 평하면서, 유엔사의 존속은 “유사시 유엔의 추가적인 결의가 없이도 유엔군을 재편성할 수 있을 뿐만 아니라 미군의 주일기지를 계속 활용할 수 있는 이점”도 있다면서, 유엔사를 정전협정 대체 이후 한반도 평화보장기구로 활용할 것을 제안하고 있다.(황원탁, 171-177쪽)

그러나 북한은 이에 대하여 강력 반발하고 있다. 북한 인민군 판문점대표부 대변인은 미국이 유엔군사령부를 다국적연합군 기구로 만들려는 움직임이 본격 이행될 경우에는 단호한 조치를 취할 것이라고 밝히면서, “미국이 유엔군사령부를 다국적연합무력기구로 확대․재편하려는 것은 유엔군의 간판을 이용해 미군의 남조선 강점을 합리화하고 영구화하려는 구실을 유지하려는 것”이라고 지적했다.(연합뉴스 2006-04-27 17:23 송고) 또 북한 노동신문은 주한 유엔군사령부가 국제법상 존재할 수 없는 불법적인 기구라며, 미국이 오히려 유엔사의 확대강화를 노리는 까닭은 “남조선 당국을 군사적으로 더욱 걷어쥐고 존재명분이 없는 유엔사를 다국적 연합기구로 전환해 동북아 지역에 미군을 계속 주둔시킬 구실을 마련하려는데 있다”고 비판했다.(연합뉴스 2006-04-05 11:51 송고)

한미 간에 전시 작전통제권의 반환이 합의되고 그에 따라 한미연합사가 해체될 것이 기정사실화되었으며 한반도 평화협정의 체결이 준비되는 시점에서 유엔사의 존속과 유엔사를 통한 전작권의 행사가 운위되는 것은 심각한 문제라고 생각된다. 그것은 곧 한반도 평화협정에 반대하거나 혹은 그에 대한 준비가 아직 덜 되었다는 뜻으로 이해될 수밖에 없는 것이라고 생각된다.

이처럼 비판과 우려가 고조되자 마침내 주한 미군사령부는 지난 1월 "유엔군사령관은 (전시)작전통제권이 한국군으로 이양되면 한국군에 대한 작통권을 행사할 수 없다"고 공식 밝혔다. 주한미군은 '유엔사의 미래에 대한 주한미군사령부의 입장' 자료를 통해 "유엔군사령부에 대한 세부적인 변경사항은 더 작업을 해야겠지만 분명한 것은 유엔군사령관은 작통권 이양 이후 한국군에 대한 작통권을 행사할 수 없다는 점"이라고 말했다.(연합뉴스 2007-01-23 11:55 송고) 우리 정부도 그에 대처하기 위하여 한미연합사령부가 해체되면 유엔군사령관 겸 연합사령관이 행사해왔던 작통권의 책임도 해제된다는 내용의 한미 약정서나 공동성명을 체결하는 방안을 검토하고 있는 것으로 알려졌다.(연합뉴스 2007-01-23 11:55 송고)

이리하여 ‘유엔사의 작통권 행사를 통한 사실상의 휴전체제의 존속’이라는 최악의 시나리오는 불식된 것이 아닌가 생각되지만, 그러한 제안이 나왔다는 사실 자체가 좋은 일은 아니며, 언제라도 다시 불거질 가능성을 배제할 수는 없을 것이다. 따라서 한반도 평화협정에서 유엔사의 문제는 선결적 과제가 된 셈이 아닌가 한다.

결론을 미리 얘기하자면, 평화협정이 체결되면 한국전쟁을 위해 조직된 유엔사는 해체되는 것이 논리적인 귀결이라고 생각한다. 물론 유엔사의 해체가 반드시 미군의 철수를 의미하는 것은 아니다. 평화협정이 체결되어 기존의 유엔사가 해체되어도 한반도 평화체제를 관리할 공동기구는 필요할 것이며, 한미상호방위조약 및 한미동맹도 북중 원조조약 및 동맹관계와 함께 존속할 수 있을 것이며, 그에 따라 주한미군의 철수는 단계적 사고로 접근해 볼 수 있을 것이다.

다만, 평화협정의 체결에도 불구하고 유엔사는 유엔의 보조기관으로서 유엔안보리의 결의가 있지 않으면 해체될 수 없다고 하거나, 현재의 유엔사를 그대로 존속시키면서 그 역할만을 변경하여 한반도 평화체제의 감시기구로 하여야 한다는 주장은 평화협정에 모순되거나 혹은 평화협정의 의의를 반감시키는 것으로 현재 평화협정의 논의 과정에서 문제를 야기할 수도 있다고 본다. 따라서 이에 대하여 명확한 정리가 요망된다고 할 것이고, 이를 위해서는 한국전쟁과 미국을 비롯한 16개국의 참전 그리고 유엔안보리의 개입의 성격에 대한 이해가 선행될 필요가 있다.

3. 한국전쟁의 성격

한국전쟁이 국제적 전쟁이냐 아니면 단순한 내전이냐에 대하여는 학계에 커다란 논란이 있다. 그 구별은 법학에서도 의미가 있다. 이를 단순한 내전으로 보면 유엔의 강제조치의 정당화는 좀 더 어렵게 되는 것이고, 국가 간의 전쟁 혹은 국제적인 침공이라고 한다면 유엔의 강제조치의 정당화는 좀 더 수월하게 될 수 있기 때문이다. 이러한 해석가능성은 유엔헌장 제7장의 강제조치의 대상으로 말하는 ‘평화에의 위협’, ‘평화의 파괴’ 혹은 ‘침략행위’를 국가 간의 문제에 국한되는 것으로 이해할 때 더욱 강화된다. 실제로 한국전쟁에 대한 미군의 참전에 대하여 내전에 대한 부당한 간섭이며 국제법 위반이라는 비판도 있었다.

그러나 유엔 헌장은 침해의 주체를 국가로 규정하지는 않았고, 그 행위가 국제법 위반임을 명시하지도 않았음을 기억할 필요가 있으며, 실제로 특히 냉전 이후 유엔안보리의 관행은  인도적 간섭 등 여러 차원에서 일국의 문제임에도 평화의 위협 혹은 평화의 파괴로 인정하는 관행을 쌓아 오고 있다. 사실 단순히 내란이라고 하더라도 국제적으로 중대한 영향을 미치는 경우 이를 ‘국제적 평화에의 위협’이나 ‘국제적 평화의 파괴’에 해당한다고 말하는 것이 아주 어색한 해석은 아니라고 생각한다.

나아가 북한의 남침을 단순한 내전으로 보기는 어렵다고 생각한다. 당시 이미 남한과 북한은 별도의 정부가 구성되어 있었고, 외세의 영향이 있었다고 하여도 국가이념과 질서가 근본적으로 상이한 체제를 만들어 가는 중이었으며, 한반도의 지정학적 위치가 국제적인 냉전의 대립을 반영하고 있었다고 한다면, 북한의 침공을 단순한 내전을 넘어서 남한 정부에 대한 무력공격이자 국제적인 평화의 교란이라고 보는 데에 큰 무리는 없다고 본다.

요컨대 적어도 유엔의 강제조치의 정당성과 관련하여 내전인가 국제적인 전쟁인가는 결정적인 문제는 아니라고 할 것이며, 단지 북한의 남침이 정당한 행위였는가 아닌가, 즉 그것이 정말 평화를 해치는 것인가 아니면 평화를 증진하는 것이었는가가 문제일 따름일 것이다. 이와 관련하여 북한의 침공을 사회주의 혁명전쟁으로 정당화하거나 혹은 제주 4․3사건과 같은 학살의 책임을 묻는 인도적 간섭이나 해방전쟁으로 정당화 해 볼 수 있을지 모르겠지만, 남북이 이미 분리되어 있는 상황에서 북한에 의해 강제되는 혁명이나 해방 혹은 인도적 간섭은 모두 정당화되기 어렵다고 할 것이다. 따라서 유엔의 개입은 많은 논란에도 불구하고 원칙적으로 정당하다고 생각한다.

4. ‘유엔군’ 참전에 관한 안보리 결의의 의미

북한의 남침을 단순한 내전이 아니라 국제적인 평화를 해치는 것으로 보아 유엔의 강제조치가 정당하게 발동될 수 있는 상황이라고 하더라도, 그에 대한 ‘유엔군’의 참전을 권고한 유엔 결의의 의미 그리고 그에 따른 군사적 조치의 합법성 여부에 대하여 다툼이 있다. 왜냐하면 그것이 정식의 유엔군이 되기 위해서는 유엔 헌장 제43조의 규정에 따랐어야 하기 때문이다. 즉 파견국은 유엔과 특별협정을 맺고 자국의 군대를 유엔 안보리 하에 배속시켜야 하며, 안보리의 군사참모위원회가 작동하였어야 하는 것이다. 그러나 한국전쟁에서의 유엔군은 그러한 군대가 아니었다. 사실 (평화유지활동이 아닌) 유엔의 강제조치에서 지금까지 그와 같은 특별협정을 통한 유엔군이 설치되거나 운용된 적은 없다.

그리고 한국전 참전에 대한 유엔안보리의 결의도 어떤 구속력이 있는 명령이나 수권은 아니었다. 1950년 6월 27일의 결의에서는 회원국들에게 “무력공격을 격퇴하고 이 지역에서의 국제평화와 안전을 회복하기 위하여 한국에 필요한 원조를 제공할” 것을 ‘권고’하였으며, 유엔군사령부의 설치에 대한 7월 7일의 결의에서도 “한국에 파견되는 그들의 군대를 미국정부 하의 통일사령부 산하에 둘 것을 권고하고 미국에 대해 이들 군대의 사령관을 지명할 것을 요청하고 북한군에 대항하여 작전을 수행하는 과정에서 통일사령부가 그 재량에 따라 여러 참가국의 기들과 더불어 유엔기를 사용하는 것을 허락”하였을 뿐이다. 즉 유엔안보리의 구속력이 있는 권한행사는 오직 오직 유엔기 사용의 허가(authorize)에 해당할 뿐이며, 나머지는 모두 권고(recommend)에 불과한 것이었다.

이렇게 볼 때, 한국전쟁에 참전한 16개국의 군대는 ‘유엔군’이라고 하지만, 원래 유엔이 예정한 유엔군은 아니라고 할 것이며, 이에 관하여 큰 이견은 없다고 생각된다.(Dinstein, 276-7쪽; Gray, 199쪽) 그렇다면, 과연 그러한 비전형적인 무력개입에 대하여 안보리가 결의할 수 있는지, 그러한 결의의 성격은 무엇인지 문제가 될 수 있다.

이에 대하여 한 편에서는 그것은 안보리의 권한을 넘는 것이며, 그러한 결의는 유엔헌장에 반하는 불법이라고 보는 입장이 있을 수 있다. 사실 국제적인 차원에서 무력행사는 가급적 제한되고 또 가능한 조심스럽게 행사되어야 하는 것이며, 그에 따라 안보리의 강제조치의 권한은 배타적으로 그리고 엄격하게 행사되어야 하는 것이라고 할 때, 안보리가 그 권한을 ‘정식의 유엔군’이 아닌 각국의 군대에게 그렇게 쉽게 맡기는 것은 매우 의심스러운 혹은 위험한 일이라고 볼 수 있다.

그러나 앞서 보았듯이, 북한의 남침이 국제적인 평화에 반하는 부당한 침략이었다면, 그에 대한 안보리의 개입은 기본적으로 유엔헌장의 정신에 어긋나는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 안보리가 정식의 유엔군을 통하여 강제력을 행사할 권한이 있다면, 그 대신 회원국들에게 강제력을 행사하도록 명하는 것도 안보리의 권한에 포함된 것으로 보지 못할 이유는 없을 것이다.(김대순, 917쪽) 안보리는 한국전 이외에도 1966년 로디지아의 독립선언과 관련하여 영국에게 ‘필요한 경우 무력사용’을 허가하였으며(안보리 결의 678), 1992년 소말리아의 재난과 학살에 대하여도 사무총장과 회원국들에게 “인도적 구호활동을 위한 안전한 환경을 확립하기 위하여 필요한 모든 수단을 사용할” 권한을 부여하는(안보리 결의 794) 등 정식의 유엔군이 아니지만, 헌장 42조에 따른 무력사용을 허가해 오고 있다.

또한 한국전 개입과 가장 유사한 사례로 꼽히는 1990년 이라크의 쿠웨이트 침공에서도 유엔안보리는 결의 678에서 회원국들에게 “국제평화와 안전을 회복하기 위하여 필요한 모든 수단을 사용할 권한을 부여(authorize)하며”, “전항에 의거하여 단행되는 행동에 대해 적절한 지원을 제공할 것을 요청”하였고, 그에 따라 역시 미국 중심의 다국적군이 참전한 바 있다. 이 결의도 “필요한 모든 수단을 사용할 권한”을 부여하였다는 점에서 안보리가 그 강제력의 권한을 무책임하고 부당하게 위임하였다는 점을 지적할 수도 있을 것이지만, 적어도 이라크의 침략을 격퇴에 대한 유엔의 지지라는 차원에서는 그 정당성을 수긍할 수 있다고 생각한다.

이처럼 안보리의 강제조치로서의 무력행사가 광범위하게 활용되고 정당화될 수 있다면, 한국전에서의 16개 참전국의 개입도 유엔 안보리의 강제조치에 해당할 수 있을 것인가? 이에 대하여 국내의 많은 학자들이 지지를 표하고 있다.(제성호(A), 15쪽: 김명기, 52-62쪽). 하지만, 한국전쟁의 경우에는 앞의 사례들과 달리 유엔안보리가 무력사용을 명하지 않고 단지 권고한 것에 지나지 않았다는 점, 그리고 미국은 무력사용에 대한 유엔 안보리의 결의가 있기 전에 이미 참전을 시작하였다는 점을 생각할 때, 그렇게 보는 것은 무리한 해석이 아닌가 한다. 유엔사를 유엔의 군대로, 유엔사의 행위를 유엔의 경찰행위로 평가하는 고(故) 배재식 교수도, “정치적 군사적 요소가 집행의 제 조건을 결정함에 이르러서는 그 성격이 점차 상실되기 시작하였던 것이다. 즉 국제연합은 확실히 그 최초의 군사행동에 제재하는 관념을 도입했으나 그 성격을 보유하기는 지극히 곤란하였던 것이 사실이다.”라고 부언하고 있다.(52쪽)

나아가 그것이 안보리의 수권에 의한 강제조치라고 볼 수 있다는 입장에서도(김대순은 참전 16개국의 행동을 유엔 헌장 제51조에 의거한 집단적 자위권의 행사로 보거나 아니면 안보리의 수권에 의한 행동으로 볼 수 있다고 한다. 920쪽), 그 안보리의 수권은 표적이 된 국가(target state)에 대하여만 구속력이 있으며, 무력사용을 수권받은 국가들에 대하여는 단지 하나의 권고가 될 뿐이라고 한다. 그렇다면 이를 과연 유엔 안보리의 조치로 말할 수 있을지 의문이다.

그리하여 한국전쟁에 대한 유엔안보리의 결의는 유엔 헌장 제39조 내지 제42조의 강제조치의 틀에서 이해하기는 매우 어렵게 되는데, 이에 대한 해결책으로서, 그래도 경찰행동으로서의 강제조치를 고수하려는 이들은 유엔 헌장을 넘어서 국제연맹 시절에 제재 여부를 각국의 재량에 맡기는 관행을 원용하든가(이한기, 62-3쪽), 유엔의 헌장 틀을 고수하되 경찰행동으로서의 강제조치성을 부인하고 헌장 제51조에 기한 각국의 집단적 자위(정당방위)를 확인해 주는 해석(Dinstein, 276-7쪽; Simma, 제42조 주석 제7절 및 제22절)이 제시되고 있다.

이 양자는 참전 16개국을 유엔의 기관으로 보지 않고, 또 그들의 행위를 유엔의 안보리의 강제조치로 이해하지 않는다는 점에서 비슷한 점이 있으며, 그 가운데 어느 쪽이 옳은 해석인지 단정하기는 매우 어려운 문제라고 생각된다. 또 그 구분의 실익이 없다는 입장도 있다(Gray, 200쪽). 그러나 필자로서는 유엔의 체제를 그 이전의 국제연맹의 관행으로 해석하는 것은 바람직하지 않다고 보며, 또 단지 안보리의 권고만으로 국제문제에 대한 무력의 개입을 정당화하는 것은 무책임하고 위험한 일이라고 생각하며, 안보리의 결의는 헌장 제7장에 대한 언급이 없이 북한의 침공에 대하여 정당방위의 규정에서 사용하는 무력공격(armed attack)이라는 용어를 썼으며, 실제로 미국은 안보리의 무력사용에 대한 권고결의가 있기 전에 이미 참전을 단행하였음을 생각할 때, 후자의 해석(즉 집단적 자위권 행사에 대한 지지)이 보다 적합하다고 생각한다.

유엔헌장 제51조는 각국에 대하여 ‘무력공격(armed attack)’을 받을 경우 자위(정당방위)를 위한 전쟁의 권리를 인정하고 있다. 이는 유엔의 결의와 관계없는 각국의 고유한 권리가 된다. 그리고 그 자위권은 피해당사국만이 아니라 제3국도 (마치 국내 형법의 타인을 위한 정당방위와 같이) 집단적 자위의 권리를 보유하는 것이다. 한국 전쟁에 참전한 16개국은 바로 그러한 차원에서 남한을 위한 집단적 자위권행사를 위한 다국적군으로 볼 수 있으며, 유엔 결의는 그러한 회원국들의 집단적 자위권 행사를 유엔의 이름으로 승인해 주는 것에 지나지 않는 것으로 볼 수 있다. 즉 안보리의 결의는 유엔의 고유한 집단적 안보조치와는 무관한 각국의 집단적 정당방위의 국제적 합법성을 부여하는 차원에서 의미가 있는 것이다. 정당방위를 위한 전쟁이 원래 각국의 고유한 권리이며, 유엔 헌장 상 각국 그리고 집단적인 정당방위를 규정하고 있다고 할 때, 유엔 안보리가 그에 대하여 승인을 하는 것은 충분히 가능한 일일 것이며, 어쩌면 당연한 일일 수도 있는 것이다.

추가적으로 ‘유엔군’의 참전이 유엔의 경찰행동으로서의 강제조치인가 혹은 집단적 정당방위로서의 전쟁인가의 구분의 실익에 대하여 언급하자면, 이는 특히 ‘유엔군’이 북한군을 38선 혹은 그 너머 일정한 선까지 격퇴하는 데에 만족하지 않고 북한 전 영토의 점령을 시도한 것에 대한 법적 평가의 문제와 결부된 것이라고 할 수 있다. 이를 일종의 경찰행동으로 본다면 침략자 북한에 대한 제재와 ‘진정한’ 한반도의 평화의 회복을 위하여 북한 전영토의 점령이 정당화될 수도 있는 반면에, 정당방위를 위한 전쟁으로 본다면 그 반격행위는 방어의 비례성과 필요성의 원리에 따라야 하므로 북한의 점령은 아무래도 과잉된 행위로 평가될 가능성이 크기 때문이다.

5. ‘유엔군’의 성격

앞서 안보리의 결의에 대한 해석에서 살펴보았듯이, 유엔사가 정식의 유엔군이 되기 위해서는 그것이 유엔 헌장 제43조에 따른 안보리 산하의 군대여야 한다. 그렇지 않은 한 그것을 유엔의 기관으로 말하는 것은 엄밀성이 결여된 것이다. 유엔의 지지를 받는 군대와 유엔의 정식 군대는 구분되어야 한다. 앞서 보았듯이 한반도에서의 무력사용에 대한 유엔 안보리의 결의가 비록 유엔의 경찰행동으로서의 강제조치에 해당하고, 나아가 구속적 결의라고까지 인정한다고 할지라도, 그것은 유엔의 지지를 받는 참전국의 군대일 뿐이며 유엔의 군대는 아닌 것이다.(이미 언급하였듯이, 참전 16개국의 행위를 안보리의 수권에 의한 행동으로 볼 수도 있다고 하는 김대순도 그 군대의 성격에 대하여는 개별 국가들의 군대였지 유엔의 군대는 아니었다고 본다; 920쪽) 하물며 한국전쟁에서의 유엔안보리의 결의는 구속적 결의가 아니라 단지 권고적 결의에 불과한 것으로서, 그것이 유엔 헌장 제7장의 강제조치와 무관한 국제연맹 이래의 관습법적 전쟁행위거나, 나아가 그것이 유엔의 경찰행동으로서의 강제조치가 아니라 단지 집단적 정당방위에 지지를 표명하는 결의라고 한다면, 그 ‘유엔군’은 결코 유엔의 (보조)기관으로 볼 수 없는 것이다.

그러나 이상하게도 우리 사회에서는 참전 16개국은 유엔군이며 그 통합사령부는 유엔의 산하 기관으로서 그 법적 주체는 유엔 자신이라는 견해가 널리 유포되어 있으며, 다수의 국제법학자들도 또한 이러한 견해를 표명하고 있다.

김명기는 다른 유엔 평화유지군의 사례들을 언급하며, “국제연합군사령부도 안전보장이사회의 결의에 의해 설립되었으며 또 안전보장이사회의 임무수행을 위해 필요하다고 인정되어 설립된 것이므로 헌장 제29조의 보조기관에 해당된다. 물론 상기[다른 평화유지군의 사례들] 제 국제연합군의 사령관은 사무총장에 의해 임명되거나 사무총장이 담당했으나, 국제연합군총사령관은 미국에 의해 임명되었다는 점에서 차이가 있으나 그것은 보조기관인 국제연합군사령부를 창설한 안전보장이사회에 의해 결정된 것이다. 즉 국제 연합군 총사령관의 임명은 안전보장이사회의 결의에 의해 미국에 위임되었을 뿐이다. 미국은 국제연합의 대리인으로서 국제연합군 총사령관을 임명한 것이다.”라고 하고 있다.(90쪽)

강병근은 “유엔통합군은 유엔헌장 제7장에 따른 강제조치의 일환으로서 1950년 7월 7일 안전보장이사회의 결의에 의해서 설치되었고, 그 성격은 유엔 안전보장이사회가 자신의 기능을 수행하기 위해서 설치한 보조기관이라고 할 수 있다.”(208쪽)고 말하고, 유엔사의 해체를 권유한 1975년의 유엔총회의 결의에 대하여 “[이러한 기관]은 유엔안전보장이사회의 결의로서 해체되는 것이고, 유엔총회의 결의로서 해체시킬 수 없다”(219쪽)고 말하고 있다.

제성호는 유엔사를 유엔의 보조기관으로 볼 수 없는 근거를 소개하면서도 “하지만 그렇다고 해서 유엔사를 유엔의 보조기관이 아니라고 단정하는 것은 옳다고 할 수 없다. 냉전시대 초기에 특히 유엔헌장 제7장의 군사적 강제조치가 제대로 발동되지 않은 시점에 미국 주도로 유엔사가 설치되고 운영되게 된 사정 때문에 유엔의 경비에 의해 운영되지 않는 특수성을 부인하기는 어렵다. 그러나 유엔사가 유엔안보리 결의에 의해 설치됐고, 유엔기 사용권을 위임받았으며, 지난 반세기 이상, 그리고 지금도 그러한 것처럼 유엔안보리에 보고하는 등 일정한 관계를 갖고 있는 점을 완전히 무시하는 것은 설득력이 약하다고 하지 않을 수 없다.”라고 말한다.(제성호(B), 264쪽)

국제기구 및 유엔의 연구자인 박치영도 “유엔군 사령부는 통합사령부로서 안전보장이사회 결의에 따라 설치된 보조기관이다. 1950년 7월 7일 안전보장이사회 결의에 의거해서 유엔군 사령부가 설치되었다. 유엔군 사령부는 유엔을 대신해서 전쟁수행책임을 맡았다. 미국은 1953년 휴전협정의 이행에 관한 유엔군 사령부의 보고서를 안전보장 이사회에 제출해 오고 있는 것이다. ... 따라서 유엔군 사령부의 폐기는 적어도 이론적으로는 안전보장이사회에 의해서 할 수 있는 것이다.”라고 하고 있다.(301쪽)

그러나 거듭 말하지만, 아무리 유엔군에 대한 안보리의 결의가 합법적이고 정당하다고 할지라도 그 군대를 ‘유엔군(United Nations Force)’로 보기는 어렵다고 할 것이며, 필자가 본 바로는 이러한 입장이 지배적이다.

최철영은 유엔사는 “유엔군이라기보다 유엔의 결의에 의하여 합법성이 확보된 미국 중심의 다국적군으로 보는 것이 옳을 것이다.”(318쪽)라고 하였다.

박현석은 유엔사를 유엔의 보조기관으로 볼 수 없는 이유로서, “첫째, 안전보장이사회 결의 제84호의 문언상 국제연합군 사령부를 보조기관으로 예정했다고 보기 어렵다는 점이다. 이 결의의 제3항에서는 이전의 두 결의, 즉 1950년 6월 25일자 결의 제82호와 6월 27일자 결의 제83호에 따라 군사력 기타 원조를 제공하는 모든 회원국들에게 그러한 군사력 기타 원조를 ‘통합 사령부(a unified command)’가 이용할 수 있도록 할 것을 ‘권고’하고, 제4항에서는 미국에 대하여 그 사령관을 지명하도록 ‘요청’했으며, 제5항에서는 그 통합 사령부에게 참전국 국기와 아울러 UN기의 사용을 ‘허가(authorize)’하고, 제6항에서는 미국에 대하여 안전보장이사회에 보고하도록 ‘요청’했다. 안전보장이사회는 1950년 6월 27일자 결의 제83호에서 무력공격을 격퇴하고 그 지역의 국제 평화와 안전을 회복하는데 필요한 원조를 대한민국에 제공하도록 UN회원국들에게 권고한 바 있으므로, 결의 제84호에서 안전보장이사회는 그러한 원조를 제공하는 방식을 제시했다고 볼 수 있다. 안전보장이사회가 통합 사령부에게 UN기의 사용을 허가하기는 했지만 보고는 통합 사령부가 아니라 회원국인 미국에게 요청한 점으로 보아, 군사력 기타의 원조를 제공한 것은 UN자체가 아니라 회원국들인 것이다. 둘째, UN자신은 국제연합군 사령부, 즉 통합 사령부를 안전보장이사회의 보조기관으로 취급하지 않았다는 점이다.”이라고 얘기하면서 만약 “한국 정부가 이 점에 관한 UN의 공식적인 태도가 무엇인지를 확인하고자 한다면, UN 사무국에 문의할 수 있을 것”이라고 제안하고 있다.(박현석, 92쪽 및 각주 13)

김선표는 “유엔사는 비록 유엔안보리의 결의에 따라 설립되기는 하였으나, 유엔헌장 제29조에 따라 안보리의 지휘와 감독을 받는 기관으로 보기는 어려운 점이 있다. 즉 유엔사는 유엔의 평화유지활동과는 달리 유엔의 예산으로 운영되고 있지 않으며, 1950년 이후 지금까지 동 기구가 유엔 연감에 유엔의 보조기관으로서 등재되고 있지 않다는 사실, 그리고 안보리 등 유엔기관이 유엔사를 유엔의 보조기관으로서 인식하고 있지 않다는 점들이 그 이유이다.”(98쪽)라고 하고, 나아가 1994년 유엔사무총장의 주유엔 북한 대사 앞으로 보낸 서한에서 “주한유엔군사령부는 유엔안보리의 산하기관이 아니며, 어떠한 유엔기구도 주한유엔군사령부의 해체에 대한 책임을 갖고 있지 않다”는 입장을 밝힌 바 있음을 원문과 함께 소개하고 있다.

한편 그 원문은 셀리그 해리슨에 의하여도 확인되는데, 당시 부트로스-갈리 유엔사무총장은 1950년 7월 7일 결의에 대하여 “병력과 기타 지원을 한국에 제공하는 모든 회원국은 그러한 병력과 기타 지원을 미국 주도의 통합군 사령부가 이용할 수 있도록 권고하는 데 안보리의 역할을 제한했다. 이에 따라 안보리는 안보리의 통제를 받는 보조기구로서 통합사령부를 설립하지 못하고 미국 주도의 사령부 설립을 권고한 것은 당연했다. 따라서 통합사령부의 해체는 유엔의 어떠한 기구의 책임범위 안에 있는 것이 아니라 미국 정부의 권한에 속하는 문제이다.”(셀리그 해리슨, 266쪽)

고(故) 이한기 교수는 일찍이 “7월 7일의 결의에 의하여 대한민국을 원조하는 군대는 유엔의 결의에 입각하고 유엔의 목적을 위하여 유엔기 밑에서 행동하는 것임으로 정히 유엔군이라고 할 수 있다. 그러나 이 군대는 직접적으로 유엔의 지휘 하에 서지 않았다. 유엔의 지휘라고는 간접적 정치적 지도에 불과하며 실제적 지휘는 오직 미국 대통령에게만 책임을 지고 그 명령에만 복종하는 미국 지휘관에 의해서만 행사되었다.... 통일사령부이든 또는 유엔군사령부이든 간에 그것은 헌장 제29조에 계획된 방법대로 창설되지 않았으므로 유엔의 기관이 아니다.”라고 하고, 나아가 파병 국들은 유엔과 협정을 맺은 것이 아니라 미국과 협정을 맺었음을 말하고 있다. “이리하여 통일사령부의 자격에서 미국은 작전수행상 다수의 국제약정을 체결할 필요가 있었다. 예컨대 미국-스웨덴 간 ‘재한유엔작전에 있어서의 스웨덴 적십자야전병원의 참가에 관한 협정’, 또는 ‘남아연방군의 재한유엔작전참가에 관한 미 정부와 남아연방정부 간의 협정’등은 미국이 ‘재한유엔군의 집행기관’의 자격으로 체결한 것이었다.”(61쪽)

박흥순은 “유엔결의문이 유엔군사령부설치, 미국지휘관 임명, 그리고 유엔기의 사용을 승인함으로써 지휘계통은 공식적으로 유엔사령관으로부터 안보리와 유엔사무총장으로 이어졌다.”고 하면서도 “그러나 실제로 군사작전의 수행은 미국 군사령관과 육군참모총장, 합참의장, 국방부장관을 거쳐 미국 대통령으로 이어지는 지휘체계 아래 이루어졌다. 형식적으로는 군사작전수행에 관하여 유엔군사령부로부터 안보리에 대한 매 2주마다 공식보고서를 제출하게 되어 있었다. 그러나 맥아더 사령관의 보고서는 미국 정부로 먼저 보내졌고, 그곳에서 검토와 수정을 거쳐 안보리와 사무총장에게 보고되었다.”고 하고(36쪽), “결국 한국전의 유엔개입은 대부분의 군사적 부담을 자원하고 정치적 지도력을 발휘하기를 원한 미국이 주도하였다.”고 말하고 있다. 나아가 박흥순은 유엔사무총장 트리그브 리는 국제지원군 창설과 한국전의 수행을 감독할 위원회의 창설을 미국에 제안하였으나 미국이 이를 거절하였다는 사실을 지적하고 있다.(36쪽, 각주 43),

이상의 논의를 다시 정리하면 유엔사는 유엔의 기관이 아니며 유엔의 취지에 따르는 일종의 다국적군이라고 보아야 한다. 참전 16개국이 유엔의 강제조치를 수행하는 군대가 아니라 집단적 정당방위를 수행하는 군대라고 할 경우 이는 유엔의 수권과는 무관하며 따라서 유엔군이 아님은 자명한 것이며, 설사 유엔의 수권에 의한 강제조치라고 할 때에도 그것이 유엔의 군대가 되기 위해서는 헌장 43조에 따라 특별협정을 맺고 유엔에 배속된 군대이거나, 아니면 당사국이 스스로 임시로 자국의 군대를 유엔에 배속시키는 것이어야 할 텐데, 우리의 유엔사는 유엔의 지휘를 받은 바가 전혀 없으며, 그 사령관은 미국 대통령이 임면하는 미군 장성이며, 유엔은 오직 깃발의 사용권만 허용하였을 뿐 어떤 지휘와 책임도 지지 않고, 비용부담도 전혀 없다고 할 때, 그것을 유엔의 기관이라고 할 수는 없는 것이다.

6. 맺음말 및 관련문제

유엔사는 유엔의 지지를 받는(집단적 강제조치이든 아니면 집단적 자위권의 발동이든) 다국적군, 즉 미군 중심의 다국적군으로 봄이 옳다. 그리고 현재 미국을 제외한 참전 15개국이 모두 철수하였다고 할 때, ‘유엔군’의 실체는 ‘한미연합군’일 뿐이다. 따라서 ‘유엔사’의 운명은 오로지 미군과 한국군의 의지에 달려 있는 문제이지, 유엔안보리의 결의에 의존하는 것은 아니다. 이와 관련하여 유엔사의 조속한 해체와 한반도 평화체제의 조속한 수립을 권고한 1975년 11월 18일의 유엔총회의 결의도 결국 관계당사국의 결단을 촉구한 것이라고 볼 수 있을 것이다. 관계된 문제로서 유엔사를 한미연합군으로 볼 경우, 정전협정의 당사자가 유엔이라는 얘기는 성립할 수 없는 것이고, 정전협정과 평화협정의 남쪽 당사자가 한국과 미국이라는 점이 명확해진다.

유엔사가 한미의 연합군이라고 할 때, 한미는 평화협정을 체결함에 있어, 아니 평화협정을 체결하기 전이라도 얼마든지 유엔사를 해체할 수 있다. 현재 한반도 평화협정과 구분하여 한국전쟁의 종전선언을 먼저 하는 방식이 얘기되고 있다. 이는 일종의 ‘선행적 평화협정’이라고 할 것이다. 그런 경우에 비록 본 평화협정이 체결되지 않았다고 하더라도 유엔사는 해체되어야 할 것이다. 왜냐하면 한국전쟁을 위해 만들어진 다국적군을 종전선언 후까지 지속시킬 이유는 없기 때문이다.

물론 유엔사를 해체하게 되면 당장 정전관리의 담당자가 사라지므로 남북미 공동군사위원회 등에 의한 보충이 필요할 것이다. 이에 대하여 유엔사를 유지시키며 다만 그 성격을 변화시키는 방안도 나오고 있으나 이는 별로 바람직해 보이지 않는다. 유엔사가 존속되면서 과거의 유엔사의 성격이 남게 되고 이것이 정전관리에서 문제를 불러일으킬 소지도 있을 수 있으며, 또 유엔사가 결국 한미연합군이며 그 성격변화는 결국 한미의 결단에 달린 문제라고 할 때, 유엔사를 해체하고 그냥 남북미 3자의 공동군사위원회로 바꾸는 것이 이론적으로나 실무적으로나 그리고 상징적으로도 훨씬 나을 것이다.

한미연합사가 해체될지라도 유엔사를 다국적군으로 재편하여 한국군의 작전통제권을 계속 보유할 수 있다는 얘기는 유엔사의 본질이 다국적군이라고 하는 점에서는 그럴듯한 얘기이지만, 유엔사가 곧 한미연합군이라고 할 때, 한미연합사라는 다국적군의 모체에서 작전통제권을 환수해 옴에도 불구하고 유엔사의 작전통제권 하에 계속 남게 된다는 것은 타당하다고 할 수 없다. 우리 군이 한미연합사로부터 작전통제권을 환수해 오게 되면, 이는 곧 유엔사로부터도 작전통제권을 환수해 오는 것이라고 보아야 한다. 그러나 작전통제권의 환수가 예정된 2012년 이전에 한반도 종전선언 혹은 평화협정이 체결되어 유엔사가 먼저 해체되는 것이 바람직할 것이다.

평화협정에서 미군 문제와 유엔사의 문제가 다 다루어져야 할 것이지만, 논리적인 순서와 시간적인 순서에 있어서는 당연히 유엔사 해체의 문제가 앞서야 할 것이다. 주한미군은 비록 ‘유엔군’으로서 이 땅에 진주하였다고 하지만, 1954년의 한미상호방위조약에 의하여 또 다른 근거를 가지고 있다. 그 방위조약은 물론 한국전쟁에서 연유한 것이지만, 한국전쟁 이후 체결되었으며, 그 주적이 북한이라고 하더라도 예컨대 일본의 재침의 위협 또한 감안되었음을 생각할 때, 평화협정 단계에서 화급히 처리할 일은 아니라고 본다. 유엔사 문제는 평화협정과 더불어 해결되어야 할 것이며, 주한미군의 문제는 북미 관계정상화와 한반도통일과 더불어 해결되어야 할 문제가 아닌가 한다.

유엔사의 문제를 생각한다면, 평화협정의 체결 없이 현재의 휴전상태를 평화상태로 기정사실화하고 관계당사국의 수교와 같은 관계정상화로 평화체제를 만들어간다거나, 혹은 평화협정을 체결하더라도 정전협정의 대체에 대한 명확한 규정이 없이 평화협정을 체결하는 것이 바람직하지 않음을 알 수 있다. 그럴 경우 정전협정은 여전히 유효하게 될 수 있고 정전협정이 존속하는 한 유엔사의 역할도 살아있게 되는 것이므로, 한반도 평화체제의 기반은 그만큼 약해지는 것이기 때문이다.

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