❰사회서비스시장화저지를위한공대위 발족토론회❱

사회서비스 공공성

강화를 위한 과제

일시: 2007년 11월 2일(금) 오후 2시~5시30분

장소: 만해 NGO 교육센터

주최: 사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회(민주노총 공공운수연맹 전국공공서비스노동조합, 노동자의힘, 민주노총 서울본부, 민중복지연대, 병원노동자 희망터, 빈곤사회연대(준), 사회진보연대, 이윤보다인간을, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합, 전국장애인차별철폐연대, 전국학생행진(건), 평등사회로전진하는활동가연대(준))

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발족식 및 토론회 일정❐

1부 : 사회서비스시장화저지를위한공동대책위원회 발족식

(14:00~15:00)

2부 : <토론회>사회서비스 공공성 강화를 위한 과제

(15:00~17:30)

사회 : 남기철 동덕여자대학교 사회복지학과 교수

기조발제1. 사회서비스 공공성 확대와 노동권확보를 위한 과제

(최예륜 사회서비스공대위 정책팀)

기조발제2. 활동보조인사업을 통해 본 사회서비스 정책 문제점

(박홍구 한국장애인자립생활센터협의회장)

토론1. 사회서비스 공공성 확대와 노동권확보를 위한 토론회 토론문

(김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수)

토론2. 간병 노동자 노동권 보장방안

(박주영 간병노동자노동권쟁취와사회공공성강화를위한공대위)

토론3. 자활 관련 사회서비스 현황과 전망

(최준 한국지역자활센터협회 정책국장)

토론4. 노동권 보장과 올바른 사회서비스 제도

(주미순 공공노조 사회연대본부 정책국장)

토론5. 공공서비스로서의 사회서비스 확충방안

(성은미 진보정치연구소 상임연구원)

토론6. 보육정책 현황과 보육공공성 강화방안

(배금주 여성가족부 보육정책팀장)

토론7. 우리나라 사회서비스 산업화 가능성 검토

(조남권 보건복지부 사회서비스기획팀장)

❐자료집 목차❐

사회서비스공대위 활동경과보고 및 발족선언문     .............4

사회서비스 공공성 확대와 노동권 확보를 위한 과제

사회서비스공대위(준) 정책팀.............9

활동보조인사업을 통해 본 사회서비스 정책 문제점

박홍구 한국장애인자립생활센터협의회장...........70

사회서비스 공공성 확보와 노동권확대를 위한 토론회 토론문

김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수...........82

노동권 보장과 올바른 사회서비스제도

주미순 공공노조 사회연대본부 정책국장...........92

우리나라 사회서비스 산업화 가능성 검토

조남권 보건복지부 사회서비스기획팀장...........95

노인장기요양보험 도입과 간병 노동자 노동권 현실

박주영 간병노동자노동권쟁취와사회공공성강화를위한공대위...........105

공공서비스로서의 사회서비스 확충방안

성은미 진보정치연구소 상임연구원...........112

자활 관련 사회서비스 현황과 전망

최준 한국지역자활센터협회 정책국장...........115

보육정책 현황과 보육공공성 강화방안

배금주 여성가족부 보육정책팀장...........121

<사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 활동 경과>

- 2006년 9월 20일 보건복지부에서『보건복지부문 사회서비스 확충 전략』발표 이후 토론회 기획모임 구성됨.

- 2006년 10월 19일 [토론회]“정부의 사회서비스확충전략, 무엇이 문제인가?” 진행(주최: 민주노총 공공연맹 사회복지업종본부, 민중복지연대, 건강권실현을위한보건의료단체연합, 빈곤사회연대, 사회진보연대, 전국불안정노동철폐연대, 한국비정규노동센터)

- 2006년 11월부터 토론회 후속모임 운영(민주노총 공공연맹 사회복지업종본부, 민중복지연대,  빈곤사회연대, 사회진보연대, 전국불안정노동철폐연대, 민주노동당)

- 2006년 12월 후속모임 차원에서 워크샵 2회 진행.

- 2007년 1월 5일, [간담회] "사회서비스 일자리 창출전략의 문제점과 대응방안" 진행

- 2007년 2월 23일 ‘공공서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 준비위원회 1차 회의 진행(장소: 공공연맹 / 참석: 민주노총 공공서비스노동조합(서울본부, 보육지부, 의료연대지부, 자활지부) 공공연맹, 민주노동당, 자활협회, 자활정보센터, 민주노총 서울본부, 전국장애인차별철폐연대, 빈곤사회연대, 전국불안정노동철폐연대, 사회진보연대, 민중복지연대)

- 준비위원회 5회까지 진행

- 2007년 3월 8일, 99주년 세계 여성의 날 맞이 <여성 빈곤심화, 저임금불안정노동 확산하는 "사회서비스 일자리 확충전략" 규탄 기자회견> 진행.(장소: 세종로 정부종합청사 앞 / 주최: 공공서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회(준)(공공서비스노조, 민중복지연대, 빈곤사회연대, 사회진보연대, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합, 전국장애인차별철폐연대) / 민주노동당, 민주노총서울본부, 전국여성농민회총연맹, 99주년 3.8세계여성의날맞이 투쟁기획단 / 주관: 공공서비스공대위(준))

- 2007년 7월 18일, ‘사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회(준) 집행위원회 1차 회의 진행(장소: 전국장애인차별철폐연대 / 참가: 공공서비스노동조합, 병원노동자 희망터, 사회진보연대, 이윤보다인간을, 전국장애인차별철폐연대, 민중복지연대, 전국불안정노동철폐연대, 빈곤사회연대)

- 현재까지 집행위원회 5회까지 진행

- 2007년 9~10월 민중언론 참세상에 “사회서비스 시장화 제대로 된 전략인가?”, “사회공공성 후퇴시키는 바우처 사업”, “활동보조서비스, 노동자-장애인 권리보장 함께 가야”, “환자-보호자도, 간병노동자도 설 자리 없는 간병서비스 제도”, 좌담“사회서비스 시행 6개월... 점수는 낙제점” 등 기획연재기사 총 5회 연재

- 2007년 10월 10일  민주노총 사회공공성 선전전과 결합하여 사회서비스 선전전 진행

- 2007년 10월 17일 세계빈곤철폐의날 빈곤심판 민중행동 사업에 결합하여 선전전과 집회참여

- 2007년 11월 2일 사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 본 조직 발족

* 공대위(준) 현재 참여 단위: 민주노총 공공운수연맹 전국공공서비스노동조합, 노동자의힘, 민주노총 서울본부, 민중복지연대, 병원노동자 회망터, 빈곤사회연대(준), 사회진보연대, 이윤보다인간을, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합, 전국장애인차별철폐연대, 전국학생행진(건), 평등사회로전진하는활동가연대(준) 이상 13개 단체

* 공대위 체계: 공동대표, 집행위원장, 교육선전팀, 정책기획팀을 두고 월 1회 집행위원회 정기회의 진행

저지! 사회서비스 시장화

강화! 사회서비스 공공성

<사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 발족선언문>

더 가진 사람이 아닌 더 필요한 사람을 위한 사회서비스,

일하는 사람도 함께 행복한 사회서비스를 위한 투쟁은 이제부터 시작이다!

올해 초, 몸이 불편한 아내를 간호해 온 70대 노인이 아내를 질식사시키고 자신도 목을 매 숨진 사건이 많은 이들의 마음을 아프게 했다. 병든 부인을 간병하다 그 자신도 병들어간 노인은 결국 ‘미안하다’는 짤막한 글만 남기고 아무도 감당해줄 수 없는 부부의 목숨을 스스로 끊었던 것이다. 이처럼 우리 사회는 정신없이 살아온 이후에도 차분하게 삶을 마감할 준비를 할 여유조차 허용하지 않고 있다. 어디 이들 노부부뿐이랴. 홀로는 살아갈 수 없고 누군가의 보살핌을 필요로 하는 이들에게는 살아있는 자체가 주위에 미안한 일이 되어가고 있는 것이다.

내가 몸이 아프고 병이 들었을 때, 내가 누군가의 활동보조를 필요로 하는 장애를 가졌을 때, 내가 아이를 낳고 아이가 돌봄을 필요로 할 때, 사회적 필요에 따라 노동을 하고 사회적 관계를 맺고 있는 사회구성원으로서 자신의 문제에 대한 사회적 해결을 요구하는 것은 너무나도 당연한 일이다. 그러나 인간이라면 당연히 누려야 할 이러한 권리가 박탈된 채, 사회서비스 영역은 그저 집에서 가족구성원 누군가가 책임져야 할 문제, 혹은 돈을 들여서 사람을 쓰는 문제 정도로 여겨져 왔다. 그리고 신자유주의 금융세계화로 인한 빈곤심화가 일상다반사가 되어 이제는 가족이나 개인이 책임지는 것마저도 가능하지 않게 되자, 돌봄이 필요한 이들은 방치되고 심지어 스스로 목숨을 끊어야만 하게 되는 지경에까지 이르게 되었다.

노무현 정부는 사회서비스 확충을 통해 이러한 문제를 해결하고 또한 취약계층 및 여성들을 위한 일자리 문제 해결을 하겠다고 호언장담하고 있지만, 작년 9월 발표되고 현재 바우처 사업 등을 통해 시행되고 있는 사회서비스 확충 정책은 전 국민의 권리를 오히려 후퇴시키고 생존권마저 앗아가고 있다. 정부와 지자체의 책임은 회피하고 민간시장을 활성화할 뿐인 정책은 전 국민의 사회서비스의 권리를 돈벌이 대상으로 전락시키고 있다. 이는 사회서비스를 절실하게 필요로 하는 국민들의 자유로운 서비스 접근에 대한 권리를 원천적으로 봉쇄할 뿐 아니라, 각종 불평등과 상대적 박탈감을 양산한다는 점에서 문제가 아닐 수 없다. 또한 이것이 사회서비스 분야 노동자들의 노동권을 심대하게 침해한다는 사실은 이미 바우처 사업 참여 노동자들의 실태를 통해서도 밝혀지고 있다. 사회서비스 분야 노동자들은 마치 불러만 주면 싼 값에 뭐든지 다 해주는 노예로 전락하고 있는 실정이다. 결국 노무현 정부는 취약계층 및 여성들의 희생을 담보로 사회서비스 분야라는 새로운 시장개척에 몰두하면서 온갖 생색은 다 내고 있는 것이다.

이에 우리는 노무현 정부의 사회서비스 시장화 정책을 저지하고 사회공공성 강화와 사회서비스분야 노동자 노동권 확보를 위한 투쟁을 전개할 것이다. 사회서비스는 공공서비스로 확충되어야 한다. 이를 위해 정부와 지방자치단체가 책임지는 공공서비스 전달체계의 마련이 필수적이다. 따라서 현재 시행되고 있는 바우처 제도는 전면 재편되어야 한다. 더 가진 사람이 아니라 더 필요한 사람에게 사회서비스가 돌아가도록 하여야 한다. 더불어 사회서비스 노동자의 노동권이 보장되어야 한다. 저임금과 불안정노동, 출혈경쟁을 야기하는 현재의 고용방식과 노동조건은 반드시 바뀌어야 한다. 노동자가 인간답게 일하며 보람을 느낄 때, 비로소 노인․장애인․산모․영유아 등과 같이 돌봄을 필요로 하는 이들이 편안함과 자존감을 느낄 수 있다는 사실을 결코 잊어서는 안 된다.

사회서비스는 인간이라면 당연히 누려야 할, 생존을 위한 권리이다. 이것을 돈벌이의 수단으로, 투자의 대상으로 삼는 것에 대해 우리는 강고히 투쟁할 것이다. 이는 비단 노무현 정부에 대한 경고만은 아니다. 대선을 앞두고 너도나도 앞 다투어 국민을 위한 대통령, 국민을 위한 정부가 되겠다고 자처하고 있지만, 노동자민중의 절박한 목소리에 귀 기울이지 않는 모습은 노무현 정부와 별반 다를 바가 없기 때문이다.

또한 우리는 제대로 된 사회서비스를 쟁취하기 위해 단결된 투쟁을 호소하는 바이다. 돌봄 서비스는 인간이 살아가는 데 꼭 필요하기는 하지만, 아무나, 특히 여성이라면 누구나가 하면 그만이라는 식의 인식은 반드시 변화되어야 한다. 그렇지 않고서는 사회서비스 영역의 제대로 된 정립은커녕, 가족 내외에서의 여성의 이중적인 부담은 더욱 강화될 것이 뻔하다. 그리고 그동안 주로 여성에 의해 보이지 않는 곳에서 행해져 온 돌봄 노동의 중요성에 대해서 관심을 기울이고 투쟁에 동참하는 것은, 사회서비스 분야의 시장화가 기존의 공공서비스 분야의 공공성 해체로까지 연결되고 사회서비스 노동자의 노동권 침해가 전체 노동자의 노동권 후퇴로까지 이어지는 사태를 막아내는 데 필수적이다.

더 가진 사람이 아닌 더 필요한 사람을 위한 사회서비스, 일하는 사람도 함께 행복한 사회서비스는 반드시 쟁취되어야 한다. 죽지 못해 살아가는 것이 아닌 세상, 혹은 살기위해 죽어가는 세상이 아닌, 살아있음이 진정으로 행복할 수 있는 세상, 노동자민중이 비로소 인간답게 살아가는 세상을 위한 투쟁을 시작하자. 바로 오늘, 여기에 모인 우리들이 새 세상을 여는 주인이다.

2007년 11월 2일

사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회

(민주노총 공공운수연맹 전국공공서비스노동조합, 민주노총 서울본부, 노동자의 힘, 민중복지연대, 병원노동자 희망터, 빈곤사회연대(준), 사회진보연대, 이윤보다인간을, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합, 전국장애인차별철폐연대, 전국학생행진(건), 평등사회로전진하는활동가연대(준))

<정책비판보고서>

사회서비스 공공성 확보를 위한 과제

사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 정책팀

(이정봉․최예륜․호성희)

[목차]
Ⅰ. 도입

1. 보고서 목적 및 내용

2. 사회서비스의 개념

Ⅱ. 정부 사회서비스 확충 전략에 대한 비판적 검토

1. 정부 일자리 창출 사업의 문제점

1) 정부 일자리지원 사업 개요

2) 단기적 고용

3) 저임금 노동

4) 노동자성 부정

2. 사회서비스 확충전략의 배경과 문제점

1) 사회서비스 확충전략의 배경

2) 사회서비스 확충전략의 문제점

(1) 시장 활성화 정책: 민영화

(2) 선별적 서비스: 대상효율성 강화

(3) 근로연계복지

3. 소결

Ⅲ. 사회서비스 확충 전략 비판

1. 사회서비스 경쟁 체계 도입 비판 - 4대 바우처 사업을 중심으로

2. 바우처 사업 진행 현황 및 핵심 문제점

1) 바우처 사업 어떤 방식으로 진행되고 있나?

- 서울 성북지역의 사례를 중심으로 살펴본 바우처사업 운영 현황 개괄

2) 바우처 사업을 중심으로 본 사회서비스 확충전략의 핵심 문제점

(1) 이용자의 욕구를 중심으로 하지 않는 서비스의 한계

(2) 사회서비스 노동자의 불안정한 고용형태, 낮은 임금

(3) 공급, 운영주체의 공적 책임 결여

3) 소결 - 향후 예상되는 문제점

Ⅳ. 문제해결

1. 사회서비스 시장화 저지, 왜 필요한가?

2. 사회서비스 공공성 강화와 사회서비스노동자 노동권 확보를 위한 과제

(1) 사회서비스 공공성 확보

(2) 사회서비스 노동자 노동권 보장

(3) 보편주의적 서비스 보장

Ⅰ. 도입

1. 보고서 목적 및 내용

정부는 작년 9월 ‘사회서비스 확충 전략’에서 우리 사회의 부족한 사회서비스를 확대하겠다고 계획을 발표했다. 이 전략의 배경에는 고령화, 핵가족화, 여성의 노동시장 진출 등과 같은 사회적 환경의 변화가 자리 잡고 있다. 정부가 제시한 사회복지, 교육, 보건의료, 문화예술, 환경안전 이상 5개의 영역은 사회적 환경변화에 대처하는 데 고려되어야 할 영역일 뿐 아니라 사회구성원의 보편적 삶의 질과 밀접히 연결되어 있기 때문에 매우 중요하다.

현재 정부가 추진하고 있는 사회서비스 확충 전략에는 사회서비스 확대와 일자리 창출이라는 두 가지 과제가 담겨있다. 정부는 영유아의 50%이상이 보육․육아교육 서비스에서 소외되어 있는 상황을 인식하고 더 많은 재원을 투자하겠다고 밝히고 있다. 또한 저임금 불안정한 일자리가 만연한 상황에서 사회복지, 교육, 보건의료 영역 등 공적 영역에서 일자리를 창출하겠다는 것이다. 그러나 사회서비스 확충 전략에서 확인되는 정부의 모습은 사회서비스 시장화와 비정규직 양산의 주체로 굳건해 보인다.

정부의 사회서비스 확충 전략이 사회서비스 시장화와 비정규직 양산으로 이어질 요소를 간략히 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 본인부담제에 대한 부분이 포함되어 있다. 예를 들어, 보건복지부 장애인활동보조지원사업에서 중증 장애인에 대한 활동보조 제공시간은 월 최대 80시간으로 규정되어 있다. 정부는 중증 장애인에게 하루 2시간이 조금 넘는 정도의 부족한 서비스를 제공하며, 그 외의 필요한 서비스는 자신이 비용을 부담해야 한다. 정부는 재원이 부족하다는 이유 외에도 서비스 이용자의 도덕적 해이를 방지하겠다는 것을 주요 논거로 제시한다. 그러나 경제적 능력이 없는 사람은 사회서비스 이용에서 배제될 가능성이 있고, 이는 정부가 ‘사회적으로 필요한 서비스’라는 관점과도 모순되는 조치이다.

둘째, 바우처 방식 도입이다. 과거 서비스 공급기관에 재정지원을 하던 방식에서 이용자에게 바우처(voucher)를 제공하는 방식으로 바뀐 것이다. 이는 얼핏 보기에 지원방식만 변형된 것처럼 보이지만 큰 파급력을 가지고 있다. 국공립 보육시설을 늘리는 방식보다는 보육시설(주되게 민간)을 이용할 수 있는 바우처를 줌으로서 사회서비스 시장을 확대시키겠다는 의미이기 때문이다. 이런 형태는 사회서비스 제공 기관(민간이든 국공립이든)에 대한 지원을 줄이고, 각 기관이 이윤을 창출하도록 변형시키고 있다. 보건복지부는 《2007년도 노인돌보미 바우처사업 안내》에서 “서비스 제공기관은 바우처 매출 및 추가매출을 통하여 도우미 임금(4대 사회보험가입, 퇴직금 등 포함), 카드 단말기 유지비용, 기자재 비용, 관리 비용 및 기타 운영에 소요되는 모든 경비를 충당”해야 한다고 지침을 내리고 있다. 즉 바우처 제도는 사회복지 영역에서 ‘비영리’의 의미를 무의미하도록 만들며, 더 나아가 지금의 국공립 혹은 준공립 기관들이 더 이상 공공성을 못 갖도록 만든다.

셋째, 사회서비스를 제공하는 노동자들의 임금과 고용보장이 불안정한 측면이다. 앞에서 언급한 정부의 바우처 방식은 사회서비스를 제공하는 노동자들의 고용을 1년도 담보하지 못하는 파트파임 노동을 강요하고 있다. 파트타임 노동 형태 또한 매우 불안정하다. 일반적인 파트타임 일자리의 경우 하루에 정해진 시간이 고정된 채 근로계약이 체결되고 그에 해당되는 임금을 받는다. 그러나 정부의 ‘사회서비스 확충 전략’에 따른 바우처 사업은 일정 노동시간이 정해져 있지 않고 일이 발생될 때만 일을 하도록 되어 있다.

이와 같은 정부의 사회서비스 확충 전략은 그 동안 진보적 시민사회단체 및 노동조합이 요구했던 사회공공성 확대 요구와 전면 대치되고 있다. 장애인들의 일상생활이 실질적으로 보장될 수 있도록 하기 위해 전국장애인차별철폐연대는 활동보조서비스의 대상제한 폐지, 생활시간 보장, 자부담 폐지를 요구하는 투쟁을 벌여왔다. 또한 간병노동자들과 ‘간병노동자노동권확보와사회공공성강화를위한공동대책위’ 단체들은 높은 노동 강도와 유료소개소로부터 중간착취를 당하는 간병노동자들의 노동권 보장과 의료서비스의 공공성을 요구해왔다.

정부 사회서비스 전략은 의료․복지․교육 등 다양한 분야를 ‘사회서비스’로 묶으면서 지금까지 사회공공성 강화를 위해 각 분야에서 활동하던 제 시민단체와 노동조합들이 공동 대응할 필요성을 높이고 있다. 2006년 9월 20일 ‘사회서비스 확충전략’이 발표된 이후 ‘간병노동자노동권확보와사회공공성강화를위한공동대책위’에 참여했던 단체들이 주축이 되어 정부 전략에 대한 대응을 모색하였다. 이후 토론회와 워크숍을 진행하며 정부 사회서비스 확충 전략의 문제점을 인식하면서 ‘사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회 준비위원회’를 구성하기에 까지 이르렀다. ‘사회서비스 시장화저지를 위한 공동대책위원회(준)’은 이러한 변화된 환경을 인식하며 정부가 추진하는 사회서비스 확충 전략이 갖는 의미와 그 문제점을 좀 더 깊이 있게 진단할 필요성을 느끼게 되었다. 특히 현재 정부의 사회서비스 확충 전략이 다양한 영역을 포괄하고 있는 상황에서 사회적 서비스의 시장화에 반대하는 각 단체들의 활동이 응집될 수 있도록 이에 대한 쟁점과 구체적인 요구를 마련은 중요하다고 본다.

현재 민주노총 공공운수연맹 전국공공서비스노동조합, 노동자의힘, 민주노총 서울본부, 민중복지연대, 병원노동자 희망터, 빈곤사회연대(준), 사회진보연대, 이윤보다인간을, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합, 전국장애인차별철폐연대, 전국학생행진(건), 평등사회로전진하는활동가연대(준) 이상 13개 단체가 참여하고 있다.

따라서 본 글은 신자유주의 흐름 속에 정부가 추진 중인 사회서비스 전략에 대한 인식을 분명히 하고, 사회서비스가 보편적 서비스로 이루어지기 위한 행동과제를 도출하고, 사회서비스가 상품으로 전락하는 것에 반대하는 제 단체들이 공동행동을 하기 위한 작업의 일환이다.

본 글의 구성은 다음과 같다. Ⅰ장에서는 먼저 사회서비스의 개념을 살펴본다. 사회서비스는 정부가 제시한 정책 개념임에도 불구하고 그 범위가 포괄적이어서 이를 명확히 할 필요가 있다. 또한 정부가 정의한 사회서비스의 개념이 정책실행과정에서 어떻게 불일치하는 지를 살펴보는데 유용하다. Ⅱ장에서는 정부 사회서비스 확충전략을 비판적으로 검토한다. 사회서비스 정책에 대한 정부의 방향이 일자리 창출에 중심이 가 있는 점에서 우선 정부 일자리 창출 사업을 개략적으로 살핀다. 그런 후 사회서비스 확충 전략의 배경이 무엇인지를 검토하고 정부 사회서비스 전략의 특징을 정리한다. 그것은 시장활성화, 선별적 서비스, 근로연계복지의 측면에서 다루어진다. Ⅲ장은 정부 사회서비스와 관련한 당사자들을 면접 조사한 결과를 바탕으로 사회서비스의 문제를 진단한다. Ⅳ장은 사회서비스 시장화 저지를 위한 방안을 위한 모색으로 문제해결방안 몇 가지를 제안한다.

2. 사회서비스 개념

‘사회서비스’라는 용어는 우리에게 많은 혼란을 주고 있다. 우리 사회에서 사회서비스이라는 용어를 일상에서 사용해 본 경험이 별로 없었을 뿐 아니라, 그 동안 사회서비스라는 용어는 각 영역에 따라 달리 정의되었기 때문이다. 특히 사회서비스의 개념은 사회복지영역에서 사회복지서비스와 유사성을 가지면서 동시에 산업분류에서도 사용되기 때문에 더욱 혼란을 가져온다. 이런 점에서 본 절에서는 사회 공공성의 맥락에서 사회서비스를 이해하기 위해 사회서비스의 개념 및 이와 관련된 개념을 살펴본다.

‘공공성’의 개념은 복합적인데, 첫째, 국가에 관계된 공적인(official) 것이라는 의미를 담고 있고, 둘째, 특정한 개인에 관한 것이 아니라 모든 사람에 관계된 공통의 것(common)이라는 내용도 가지고 있으며, 마지막으로 누구에 대해서도 개방되어 있다(open)는 의미가 있다(나병현, 2002). 우리 사회에서 사회적으로 공공성의 의미가 중요하게 부각된 것은 경제위기 이후 공공부문이 사유화(privatization)나 시장화(marketization)가 본격적으로 이루어진 후부터로 볼 수 있다. 이는 국가에 관계되었던 것으로 그 소유나 운영이 민간으로 이전되는 특징을 가지고 있지만, 더욱 쟁점이 되었던 것은 모든 사람에 관계된 사회적인 부문이 이윤을 추구하는 기제로 전락되는 상황이었다. 이런 점에서 ‘사회공공성 강화’는 사회구성원의 삶에 필수적인 부분이 이윤추구를 목적으로 하지 않고 구성원들에게 보편적으로 제공되는 것을 의미한다고 볼 수 있다.

지난 해 9월 정부는 “사회서비스분야 좋은 일자리 창출 추진 보고회”에서 사회서비스를 “개인 또는 사회전체의 복지 증진 및 삶의 질 제고를 위해 사회적으로 제공하는 서비스”라고 정의하였다. 사회서비스의 대상, 목적을 위주로 정의를 하고 있지만, 너무 포괄적으로 접근하여 그 성격을 명확히 보여주고 있지 못하다. 기존 우리나라 사회보장법에서 정의하고 있는 사회복지서비스와 비교해보면 분명한 차이를 보이고는 있다. 사회보장기본법 제3조에서 사회복지서비스는 “국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담·재활·직업소개 및 지도·사회복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도”이다. 즉 사회보장기본법의 사회서비스는 사회 취약집단이 가지고 있는 문제를 해결하는데 지원하는 의미로서 서비스이다. 이에 반해 현 정부가 제시하고 있는 사회서비스의 의미는 “복지 증진 및 삶의 질 제고”라는 부분에서 국민 모두에게 해당되는 내용을 담고 있다. 즉 정부가 정의하고 있는 사회서비스는 기존 사회복지서비스보다는 폭넓은 개념이고 대상이나 목적은 명시적으로 확대되었지만, 이것 자체가 사회공공성을 담보하는 것은 아니다.

<표Ⅰ-1>에서 보는 바와 같이 몇몇 연구들에서는 대상을 조금 더 구체적으로 다루고 있거나 제공원리를 명확히 하고 있다. 사회서비스의 개념을 어원적으로 접근한 이봉주 외(2006)의 연구는 “이윤추구를 일차적 목적으로 하지” 않은 점을 포함시키면서 사회서비스의 성격을 조금 더 명확히 보여주고 있다.

<표Ⅰ-1> 사회서비스 정의

구분	정의
기획예산처a, 2006	개인 또는 사회전체의 복지 증진 및 삶의 질 제고를 위해 사회적으로 제공하는 서비스
이봉주 외, 2006	사회서비스란 이윤추구를 일차적 목적으로 하지 않으면서 사회적 욕구충족에 초점을 두는 집합적이고 관계지향적인 활동
강혜규, 2007	사회복지, 돌봄, 기초 의․식․주거보장, 보건의료, 교육, 고용, 문화 관련 개입이 가능한 영역의 “개인을 위한 서비스”

김미성(2005)의 지적처럼 (사회복지서비스)개념은 선험적으로 정의되기 보다는 사회에 현존하는 혹은 실존하였던 제도들에 대한 분류 및 이해의 도구이기 때문에, 사회서비스를 충분히 경험해보지 못한 우리나라에서 사회서비스의 정의는 모호할 수밖에 없을 것으로 보인다. 그러나 우리나라는 사회서비스를 시작하는 단계에 있기 때문에 그 성격을 명확히 제시하기 위해서는 제공원리나 주체를 밝히는 것은 매우 중요할 것으로 보인다.

영국의 경우 사회서비스에 대한 경험에 근거하여 사회서비스에 대한 개념정의가 이루어지고 있다. 시봄(Seebohm)은 다음과 같이 사회복지서비스(personal social service)를 정의한다.

영국에서 사회복지서비스는 정확한 개념의 규정 없이 사용되기 시작되었으며, 아동서비스, 교육서비스, 주택서비스, 복지서비스, 지방자치단체 보건서비스, 국민보건서비스, 보호관찰 및 사후보호서비스, 보충급여서비스, 사회보장부의 전쟁연금 수급자 복지서비스, 노동국 관련 서비스 등 지방자치단체 사회서비스국의 소관업무를 포괄적으로 나타내는 용어로서 정착된 것으로 정의한다(김미성, 2005에서 재인용).

영국은 2차 세계대전 이후 “공유된 시민권이라는 이념을 기반으로 포괄적이고 보편적인 복지국가를 만들려는 개혁과 급여 및 적용범위의 급속한 확대를 향한 직접적 자원 증가의 실행”을 이루면서(Pierson, 2006: 172), 국민들에게 필요한 서비스를 정부(특히 지방정부) 차원에서 사회서비스가 제공되었다. 비록 최근 민영화와 보편주의에 기반한 복지제도의 후퇴를 경험하고 있지만 여전히 그 흔적들이 남아 있다. 이런 측면에 비춰봤을 때 정부가 추진하는 사회서비스 전략이 사회공공성을 강화하는 방향인지를 따지는 것은 실행과정에서 더욱 극명히 드러나겠지만, 우선 개념상에서도 주체나 제공원리를 담고 있지 못한 점에서 사회 공공성을 드러내고 있지 못하다.

정부의 사회서비스 개념은 산업체계를 조금 더 염두에 두면서 만들어진 것으로 보인다. 이런 추론의 배경은 두 가지이다. 하나는 정부가 제시하고 있는 사회서비스 유형과 범위가 산업분류체계와 유사성을 띠고 있는 점이고, 다른 하나는 사회서비스 분야 일자리 창출에 중심이 놓여 있는 점이다.

<표Ⅰ-2> 정부 사회서비스 유형 및 범위와 국제표준산업분류

정부 사회서비스 유형 및 범위	국제표준산업분류 일부
�공공재적 서비스 ▫ 일반행정, 환경, 안전 등 �삶의 질 향상 관련 서비스 ▫ 사회복지(보육, 아동․장애인․노인보호 등) ▫ 보건의료(간병, 간호 등) ▫ 교육(방과후 활동, 특수 교육 등) ▫ 문화(도서관․박물관․미술관 등 문화시설 운영 등)	L	공공행정 및 국방 (Public administration and defence; compulsory social security)
	M	교육(Education)
	N	보건 및 사회복지 (Health and social work)
	O	기타 지역, 사회 및 개인서비스 (Other community, social and personal service activities)

국제표준산업분류(ISIC)에서 서비스업 중 일부를 공공행정 및 국방(L), 교육(M), 보건 및 사회복지(N), 기타 지역서비스, 사회서비스 및 대인서비스(O)로 분류하고 있는데, 이것들이 넓은 의미의 사회서비스로 볼 수 있다. 엘프링(Elfring)은 산업분류에서 서비스업을 생산서비스(producer service), 유통서비스(distributive service), 개인서비스(personal service), 사회서비스(social service)로 분류하면서, 사회서비스를 구분함에 있어 비시장메커니즘을 통해 배분되는 점을 그 특징으로 제시하고 있다(김혜원 외, 2006).  <표Ⅰ-2>에서와 같이 정부정책 용어로 사회서비스는 산업분류에서 넓은 의미의 사회서비스 영역과 유사한 모습을 띠고 있지만, 엘프링(Elfring)이 분류한 사회서비스와는 성격 면에서 차이를 보인다.

김혜원 외(2006)은 국제표준산업분류에서 L, M, N까지를 사회서비스로 보고 있지만, O(기타 지역서비스, 사회서비스 및 대인서비스)에는 오수 및 쓰레기 처리와 문화 활동과 관련된 내용들이 포함되어 있어 사회서비스 성격을 갖는 것으로 보인다. 또한 정부의 사회서비스 확충 전략에도 여가 및 문화활동이 포함되어 있다.

다른 한편 사회서비스 개념이 모호한 가운데서도 정부가 이 개념을 적확하게 사용할 때에는 일자리에 관련된 부분에서이다. 정부는 취업자 현황, 외국과의 비교, 일자리 창출 사례 등 자료를 제시하면서 서비스업 노동자의 규모를 중심으로 ‘사회서비스’의 모습을 설명하고 있다. 정부는 사회서비스업을 전체 고용창출을 주도하는 ‘산업’으로 인식하고, ‘사회서비스 확충 전략’에서 일자리 개수를 확대하기 위한 방안을 간주하는 측면이다.

이상에서 살펴본 것처럼, 사회서비스의 개념이 다른 나라에서 경험적으로 정의되었던 반면 우리나라에서는 선험적으로 정의되면서 그 성격이 명확하지 않은 측면이 있다. 특히 사회구성원의 복지와 삶의 질에 직결되는 영역임을 정부가 선언하였음에도 공공성의 의미가 개념 정의에서는 담겨 있지 않다. 반면 정부는 사회서비스를 산업으로 인식하는 측면이 강하고, 주로 일자리 측면에서의 접근의 관점을 취하고 있음을 알 수 있다.

Ⅱ. 정부 사회서비스 확충 전략에 대한 비판적 검토

본 장에서는 정부의 사회서비스 확충 전략이 갖는 문제점을 진단해보고자 한다. 사회서비스 정책에 대한 정부의 방향이 일자리 창출에 중심이 가 있는 점에서 우선 정부 일자리 창출 사업을 개략적으로 살핀다. 정부의 일자리 창출사업은 큰 틀에서 취약계층에 대한 일자리지원과 경제활성화를 통한 일자리창출로 요약할 수 있다. 이 중 후자는 경제성장을 통해 파생되는 일자리로서 일자리의 특성을 명확히 드러내기 어렵기 때문에 본 절에서는 고용취약계층에 대한 일자리지원 부분을 중심으로 정부 일자리 창출 사업의 문제점을 다룬다.

본 절에서 다룰 정부 일자리창출 사업에 대한 국회예산정책처의 《일자리지원사업 평가》(2006)와 보건복지부의 “공공부문 일자리 지원사업 자체점검결과”(2005b) 등을 활용하였다.

다음으로 정부의 사회서비스 확충 전략의 추진 배경을 살피면서 사회서비스 확충 전략이 갖는 정치적 의미를 찾는다. 또한 사회서비스 확충 전략의 특징을 민영화, 대상효율성 강화, 근로연계복지의 측면에서 검토하면서 그 문제점을 진단해 본다.

1. 정부 일자리 창출 사업의 문제점

1) 정부 일자리지원 사업 개요

최근 우리 사회의 경제적 특징 중 하나를 ‘고용없는 성장’으로 규정짓고 있다(국회예산정책처, 2006; 전병유, 2005; 이규용 외, 2005). 2004년부터 2006년까지 매년 경제성장률은 4.7%, 4.2%, 5.0%로 일정 수준을 유지하고 있지만 고용율은 별다른 변화를 보이고 있지 않다. 특히 15세에서 29세 사이의 청년층 취업자 수는 같은 기간 동안 감소하는 등 경제성장이 청년층의 신규취업에 영향을 못 미치고 있는 것으로 보인다.

‘고용없는 성장’이 갖는 의미는 일자리 개수의 문제보다는 일자리의 질(quality)의 문제와 연결되어 있다는 점에서 그 중요성이 있어 보인다. 전병유(2005)는 1990년대 이후 우리나라 일자리가 평균수준을 기준으로 상위 30%와 하위 30%의 직업에서 일자리가 크게 늘어나고 있다면서 ‘고용없는 성장’이 일자리의 양극화로 귀결되는 경향을 지적하였다. 고용의 질과 관련해서는 불안정노동으로 대표되는 비정규직 규모로도 짐작할 수 있다. 김유선(2007)에 따르면, 우리나라의 비정규직 규모는 2001년 736만 명, 2002년 772만 명, 그리고 2007년 3월 878만 명으로 꾸준히 증가하고 있다. 이 같은 일자리의 양과 질 모두에 있어 문제시 되는 있는 상황은 정부가 일자리 창출에 적극적인 개입을 하도록 하는 배경이기도 하다.

취업의사나 능력은 있으나 경력에 맞는 일자리가 없는 등의 이유로 구직을 담념한 구직단념자의 현황에서도 간접적으로 확인할 수 있다. 구직단념자는 2004년, 2005년, 2006년에 각각 10만 명, 12만 5천명, 12만 2천명으로 매년 높은 수준을 유지하고 있다.

정부는 일자리창출이 원활히 이루어져야 경제성장과 복지향상을 동시에 이룰 수 있다는 인식 하에 2004년과 2006년에 종합적인 일자리창출대책을 마련하였다. 2006년 4월 당정공동특위를 통한 일자리창출대책에서는 민간부문 경제활성화를 통한 일자리 창출과 더불어 청년․여성․노인․장애인․저소득층 등의 고용취약계층에 대한 재정을 통한 적극적인 일자리지원 정책을 표명하고 있다(국회예산정책처, 2006).    정부의 2007년 일자리지원 사업 계획은 15개 부처에서 102개에 이를 정도로 많은 부처에서 각 사업을 진행하고 있다. 이에 국회예산정책처(2006)의 분류방식에 따르면, 우리나라의 일자리지원 사업은 크게 청년실업대책, 사회서비스 일자리, 취약계층 일자리 및 직업훈련으로 나눌 수 있다.

청년실업대책 일자리 사업에는 직장체험 활성화, 단기 일자리 제공, 해외취업인턴 활성화, 청년층 직업훈련강화, 공공부문 일자리 창출을 포함하고 있다. 취약계층 일자리 지원 및 직업훈련 영역에서는 노동부, 보건복지부, 중소기업청, 여성가족부 주관으로 노인, 여성, 장애인, 탈성매매여성 등을 중심으로 사업이 이루진다.

<표Ⅱ-1> 일자리지원 사업 개요(총괄)

(단위: 억원, 명)

구분	2006년(기존)		2006년도 (개편:A)		2007년 (계획안:B)		증감(B-A)
	금액	인원	금액	인원	금액	인원	금액	인원
청년실업대책① (공공부문 인력채용포함)	7, 573	236,531	7,573	236,531	-	-	-	-
청년실업대책①’ (공공부문 인력채용제외)	7,573	183,514	7,573	183,514	8,478	182,459	905	△1,055
사회서비스 일자리②	3,039	133,509	6,778	111,771	14,441	212,514	7,663	100,743
취약계층 일자리 및 직업훈련③	4,851	156,564	5,371	236,564	6,396	224,796	1,025	△11,768
합계(①+②+③)	15,463	526,604	19,722	584,866	-	-	-	-
합계(①’+②+③)	15,463	473,587	19,722	531,849	29,315	619,769	9,593	87,920

자료: 기획예산처 내부자료, 2006; 국회예산정책처, 2006에서 인용

<표Ⅱ-1>에서 두드러진 부분은 정부의 사회서비스 확충 전략이 기존 사회적 일자리보다 예산과 인원 두 측면 모두에서 큰 증가를 가져왔다는 점이다. 이는 정부 일자리 창출 사업의 무게 중심이 사회서비스 일자리 사업에 있는 것을 짐작할 수 있게 한다. 한편 정부 주도의 일자리 창출은 공공부문 인력채용을 포함하여 연인원 526,604명에 이에 이르고, 2007년 계획에서는 619,769명으로 8만 명이 넘게 늘었다.

2) 단기적 고용

불안정 노동의 대표적인 형태인 비정규직은 다양하게 정의되고 있지만, 우리나라에서는 대체로 고용계약기간, 노동시간, 계약형태, 근로자성을 기준으로 정규근로의 전형적인 특성을 벗어난 모든 고용형태를 일컫는다(이병훈․윤정향, 2003: 50). 비정규직 노동자가 가지는 다양한 특징 중 가장 대표적인 것 중 하나는 바로 단기고용이다. 우리나라 전체 비정규직 중 56.4%가 1년 미만에 근속년수를 갖는 것으로 나타나고 있다. 이처럼 단기간의 고용은 정부가 창출하는 일자리에서도 별단 다르지 않게 나타나고 있다.

비정규직에 대한 실태는 김유선(2007) “비정규직 규모와 실태”에 근거한 자료를 이용하였다.

<표Ⅱ-2>의 ‘일자리지원 사업의 고용형태와 기간’을 보면, 직접 고용비율은 43.44%이고, 나머지 56.56%는 교육훈련이나 직장체험연수를 통한 고용지원으로서 우리나라의 일자리 창출은 고용유발에 초점이 맞춰져 있다.

<표Ⅱ-2> 일자리지원 사업의 고용형태와 기간

(단위: 명, %)

	2005년		2006년
	지원인원	비율	지원인원	비율
<직접 고용증가>	156,014(b)	33.79%(b/a)	228,756(b')	43.44%(b'/a')
◦ 6개월 미만	3,000	0.65	3,000	0.57
- 사회적 일자리	3,000		3,000
◦ 6-12개월 미만	66,314	14.36	130,509	24.78
- 사회적 일자리	66,314		130,509
◦ 1년 이상	86,700	18.78	95,276	18.09
- 공공부문 채용	54,352		53,107
- 고용보조금	30,661		40,292
- 창업자금지원	1,687		1,967
<간접 고용유발>	305,749	66.21	297,819	56.56
◦ 1개월 미만	9,630	2.09	2,000	0.38
- 교육훈련	3,670		2,000
- 직장체험연수	5,960		-
◦ 1-6개월 미만	83,950	18.18	68,400	12.99
- 교육훈련	5,500		4,500
- 직장체험연수	78,450		63,900
◦ 6-12개월 미만	212,169	45.94	227,419	43.19
- 교육훈련	130,276		414,288
- 직장체험연수	81,893		86,131
합계	461,763(a)		526,604(a')

자료: 기획예산처 내부자료, 2006; 국회예산정책처, 2006에서 인용

정부 ‘직접 고용’ 형태의 일자리의 고용기간을 보면, 1년 미만을 차지하고 있는 일자리가 58%(133,480/297,819)로 매우 불안정함을 알 수 있다. 또한 공공부문에 정부가 채용한 인력은 고작 53,107명으로 전체의 10%정도 밖에 되지 않는다. 2005년과 2006년을 비교해 보면, 직접고용 비율이 조금 높아졌지만 그것마저도 고용기간이 1년 미만이 다수를 차지하고 있는 상황이다. 이 같은 현상은 정부가 일자리의 질을 고려하여 일자리 창출 사업이 이루어진 것이 아니라, 취약계층을 대상으로 한 임시적 일자리를 위주로 사업을 진행한 결과로 보인다.

3) 저임금 노동

정부(기획예산처)는 사회서비스 일자리 창출 프로그램이 급여수준, 고용안정성, 노동수준에서 기존 공공근로와는 차이가 있음을 설명한다(기획예산처b, 2006). 사회서비스 일자리는 임금 면에서는 최저임금 이상이고, 지속적인 고용을 전제로 한다는 점을 강조한다. 또한 노동수준에 있어서도 일정수준 교육이 요구된다는 점을 차이점으로 제시하고 있다.

사회서비스 일자리에 대한 이와 같은 정부의 설명은 과거 정부의 사회적 일자리 등이 임시방편적임을 간접적으로 시인한 것으로 볼 수 있다. 아래 <표Ⅱ-3>은 정부지침에 따라 보건복지부가 작성한 ‘공공부문 일자리 지원사업 자체점검 결과’의 일부를 재구성한 것이다. 정부에서 지원되는 인건비는 월50만원 수준이고, 최대 100만원을 넘지 않는다. 보건복지부 자체 평가에서도 가사간병방문도우미 사업과 자활근로사업에 대해 공통적으로 “예산편성단가가 낮고 사업비가 미반영되어 예산상 목표인원을 참여시킬 수 없는 실정”인 점을 지적하고 있다. 일부에서는 자활근로사업에 참여하는 빈곤층이 빈곤탈출을 이루는 경우가 미미하다는 비판을 하고 있지만, 일자리 자체가 단기간임을 물론 급여 수준에 있어서도 높지 않은 게 현실이다.

<표Ⅱ-3> 정부 일자리창출 주요 사업 내용

구분	국민연금 홍보요원 (연금관리공단 상담사 채용)	가사간병방문도우미 사업	자활근로사업
지원대상	18-54세	최저생계비의 150%이하	기초생활수급자 및 차상위계층
1인당 월 지원금액	기본급(월77만원)+ 교통․중식비(월20만원)	월 52만원	근로유지 21천원 사회적일자리 26천원 시장진입 29천원
지원기간	10개월	10개월	10개월/ 12개월

정부 일자리 창출 사업은 물론 현재 추진되고 있는 사회서비스 일자리 역시 <표Ⅱ-3>에 나와 있는 바와 같이 불안정한 일자리이기는 마찬가지이다. 바우처 제도를 통한 일부 사업은 파트타임 일자리로서 정부가 제시하는 급여 수준 80만원에 못 미칠 가능성을 잠재적으로 가지고 있다. 예를 들어 한 노동자가 노인돌보미 바우처 사업에 참가하기 위해 사회서비스 제공기관과 계약을 맺었지만, 일이 발생하지 않는 동안(대기기간)에는 급여가 발생하지 않기 때문에 시급이 최저임금 이상일지라도 월 급여는 최저임금 이하로 떨어질 수 있다.

기존 정부의 일자리 창출에서 저임금은 경제적 취약계층 혹은 취업 취약계층에게 지원되었던 점과 깊은 연관을 가진 것으로 본다면, 사회서비스 일자리의 저임금 문제는 여성 노동과 긴밀히 관련되어 있다.

4) 노동자성 부정

정부의 일자리 창출 사업이 안고 있는 중요한 문제 중 하나는 일자리창출 사업에 참여하는 자들의 노동자성에 관한 것이다. 근로기준법에서는 “직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자”를 근로자로 정의하고 있다(근로기준법 1장2조). 그러나 보건복지부와 법제처에서는 근로기준법에 명시된 근로자의 개념을 자활사업 참여자에게는 적용을 하지 않고 있다.

박스 안에 있는 법령해석(안건번호: 06-0053)은 마포구청에서 질의한 내용에 대해 법제처가 회신한 내용이며, 보건복지부는 그 동안 자활사업 참여자들의 노동자성을 부정해 왔다.

안건번호: 06-0053

○ 우선 조건부 수급자는 자활사업에 참여할 것을 조건으로 생계급여를 지급받고, 자활사업의 사업주체는 조건부 수급자에 대하여 채용·해고 등 인사권을 행사할 수 없어 종속관계의 징표인 실질적인 노무지휘권이 있다고 보기 어렵고, 조건부 수급자에게 지급되는 금품은 근로능력이 없는 일반수급자에게 지급되는 최저생계비와 수급조건만 다를 뿐 빈곤층에 대한 생계보조금 성격이라는 측면에서 동일하므로 조건부 수급자에 지급하는 금품을 근로의 대가로 지급하는 금품으로 볼 수 없습니다.

○ 한편, 차상위계층에 속하는 자의 경우 비록 임의적으로 자활사업에 참여하지만, 자활사업은 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하기 위하여 사회보장적 차원에서 행하는 사업이라는 점을 감안하면, 자활사업에 참여한 차상위계층자에게 지급하는 급여도 조건부 수급자의 경우와 마찬가지로 사회보장제도의 일환으로 행해지는 생계보조금의 성격을 가지므로 이를 근로의 대가로 지급받는 것이라고 할 수 없습니다.

법제처는 조건부 수급자가 받는 급여는 “빈곤층에 대한 생계보조금 성격”을 갖기 때문에, 즉 근로의 대가로 볼 수 없다는 판단을 내리면서 노동자성을 부정한다. 이 같은 논리는 정부의 공식빈곤층에 포함되지도 않는 차상위계층에게까지 확대 적용되고 있다. 차상위계층은 국민기초생활보장법에서 자활사업에 의무적으로 참여해야 하는 집단은 아니지만, “사회보장적 차원에서 행하는 사업”에 참여하고 있다는 이유로 정부는 이들의 노동자성을 부정한다.

정부가 조건부 수급자에게 ‘자활사업 참여’(근로)를 전제로 생계급여를 지급하면서 ‘근로’가 아니라는 것은 그것 자체로 내적 모순을 갖는 것으로 보인다. 또한 적용기준의 일관성에 있어서도 문제점이 발견되는데, 정부의 주장대로 조건부 수급자의 급여가 “생계보조금 성격”을 갖는다고 치더라도, 차상위계층은 국민기초생활보장법 하에서 시행되는 자활사업에 참여만 할 뿐 엄격한 의미에서 국민기초생활보장제도 안에 포함된다고 할 수 없다. 차상위계층의 자활사업 참여는 일자리 선택의 성격이 강함에도 불구하고, ‘사회보장적 차원에서 행하는 사업’으로 근로자 유무 기준을 확대시켰다.

정부가 ‘생계보조금 성격’ 혹은 ‘사회보장적 차원에서 행하는 사업’을 기준으로 노동자 유무를 판단할 경우에는 자활사업 이외에 다른 영역에서도 문제가 발생한다. 예를 들어 현재 ‘장애인고용촉진 및 직업재활법’에 따라 사업주에게 지급되는 고용장려금은 장애인에게 간접적으로 지급되는 ‘생계보조금’으로 볼 수도 있고, 이를 논리적으로 확장한다면 취업해 있는 장애인을 노동자가 아닌 것으로 규정하게 되는 문제를 낳게 한다.

이런 상황이라면 현재 정부의 사회서비스 일자리에 참여하고 있는 사람들의 노동자성이 어떻게 될지는 불투명하다. 사회서비스 일자리에 참여하는 사람들의 경우 임금을 목적으로 취업을 하였기 때문에 노동자성 인정에는 별 문제가 없어 보이지만, 법제처 법령해석(안건 06-0053)에서 ‘실질적인 노무지휘권’에 관한 사항과 ‘사회보장적 차원에서 행하는 사업’에 관한 부분이 변수가 될 수 있다.

2. 사회서비스 확충전략의 배경과 문제점

1) 사회서비스 확충전략의 배경

정부는 우리 사회에서 사회서비스에 대한 욕구가 증가하고 있는 반면에 공급수준은 크게 부족한 상황이라며, 이를 사회서비스 확충 전략의 배경으로 설명하고 있다. 정부가 제시하고 있는 부족 현황만 보더라도 일자리 기준으로 현재 90만 명이 부족한 것으로 추정되고 있다. 이것은 단순히 일자리 개수의 문제가 아니라, 보조인이 없으면 화장실에도 가기 힘든 중증장애인이나 어린 자녀를 맡기기 위해 친인척의 도움을 구한 경험이 있는 부모에게 부족한 사회서비스는 악몽과 같은 현실이다. 그러나 이와 같은 사회복지 분야의 절대적인 공급부족 현상을 ‘사회복지 확충 전략’의 직접적인 요인으로 보는 것은 매우 한정적 시각일 수 있다.

참여정부 출범이후 분배와 성장에 관한 논의는 지속적으로 제기되었다. 성장을 통한 분배를 이루자는 주장에 대해 2003년 당시 청와대 이정우 정책실장은 아래와 같이 요약하고 있다.

“한국사회는 얼마든지 분배와 성장이 조화를 이루고, 양립할 여지가 많이 남아 있다… 일자리 창출은 세계적 과제이기도 하지만, 한국에서도 청년실업 해결 등이 성장과 분배의 조화를 이루기 위한 핵심 과제이다… 또 엄청난 교육열과 교육투자가 생산적 인적자본으로 연결되지는 않고 있는 문제도 해결해야 한다. 여성의 사회진출도 성장과 분배를 동시에 달성하기 위한 핵심적 과제다”[한겨레, 2003. 9. 30]

참여정부는 분배와 성장을 동시에 이룰 수 있다는 관점에서 이를 위한 과제로 여성의 사회진출을 포함하는 일자리 창출을 핵심으로 놓고 있다. 이 같은 논의는 2006년 국민경제자문회의사무처에서 낸 “사회지출과 경제성장의 관계”에서 완결적 구조를 갖는다. 이 보고서는 ‘성장촉진적 사회지출’과 ‘성장친화적 재원조달방법’의 조합이라는 두 축을 중심으로 사회복지와 경제성장을 동시에 달성할 것으로 제시하고 있다. 위 두 조합에 대한 정부의 기본적인 방향은 ‘성장촉진적 사회지출’에서는 보육, 적극적 노동시장정책, 보건․의료 등 인적자본의 유지․강화를 위한 투자적 성격이 이루어져야 함을 역설하고 있다. 이와 더불어 ‘성장친화적 재원조달방법’은 재정지출구조조정, 사회보장기여금 확충 등을 통한 성장친화적 방식을 의미한다.

분배와 성장의 ‘동반성장’이라는 전략은 정부의 「비전2030」에서 구체화되며 장기적 정책방향으로 제시되었다. 정부는 「비전2030」의 목표를 실현하기 위한 제도혁신 및 투자과제 중 투자과제로 ▲사회서비스 일자리 확대 ▲적극적 고용전략 추진 ▲보육서비스․방과후 활동 확대 ▲노인수발보험제도 등을 제안하였다. 정부 관점에서 보육서비스나 방과 후 활동은 저출산 시대에 아동에 대한 투자의 기능을 하면서 일자리 창출이라는 두 가지 목표를 외형상 동시에 충족할 수 있는 과제이다.

정부가 제출하고 있는 주요 보고서와 정책과제에서 알 수 있듯이, 현재 이루어지고 있는 정부의 사회서비스 확충전략은 동반성장 전략의 핵심인 ‘선제적 투자’ 성격을 갖는다. 따라서 현재의 정부 사회서비스 확충 전략은 단순하게 부족한 사회서비스를 보충하기 위한 과제가 아니라 경제성장을 위한 기제로 그 성격을 갖는 것으로 보인다.

참여정부의 사회정책에 대한 관점은 외형적으로 “사회투자국가론”과 일맥 통하는 점을 발견할 수 있다. 서구 사회의 ‘사회투자국가’론과 내용적으로 일치하는지는 정책실행 과정에서 점검되어야 할 부분이다.

2) 사회서비스 확충전략의 문제점

정부의 사회서비스 확충 전략에 담겨 있는 사업은 2007년 현재 11개 부처에서 39개 사업으로 이루어지고 있다. 사업 예산의 측면에서 보면 지방비를 포함하여 2조 270억으로 올해 고용예상 인원을 20만 명으로 잡고 있다. 정부가 사회서비스로 분류하는 영역이 광범위하고, 각 사업이 목표로 하고 있는 대상 또한 다양하여 일목요연하게 정리하기는 어려운 측면이 있다. 이에 본 소절에서는 정부 사회서비스 확충 전략 내에 전반적으로 담겨있는 특징을 중심으로 문제점을 정리한다.

서구사회에서는 1980년대 신자유주의 정책들이 확산되면서 ‘복지국가 위기’에 대한 논쟁이 촉발되었다. 보편주의에 기반을 한 복지제도와 정부 재정에서 대부분 충당되었던 복지예산에 균열이 생겼기 때문이다. 이 논쟁이 종결된 것은 아니지만 간략히 언급하자면 다양한 사회경제적 환경변화는 기존 복지체계를 재편하도록 만들고 있고, 그것이 복지국가 축소라는  한 방향만을 미래의 모습으로 결정지어지지는 않는다는 평가이다.

이런 속에서 최근 세계 각 국가들의 사회보장프로그램 전반의 변화추세와 방향은 부분적 민영화 도입, 대상효율성 강화, 근로활동 촉진 등 크게 3가지 변화방향으로 요약된다(Gilbert and Van Voorhis, 2003; 김환준, 2005: 525 에서 재인용). 한국 역시 기초생활보장제도 및 보육제도 등의 부문에서 위 세 가지 논점과 연결된 논쟁들이 있어왔다. 현재 정부의 사회서비스 확충 전략이 민영화, 대상효율성 강화, 근로활동 촉진과 얼마나 관련되어 있는지를 살펴본다.

(1) 시장 활성화 정책: 민영화

한국 사회복지지출 수준은 OECD국가 평균에 매우 못 미치고 있지만, 1990년 GDP 대비 4%에서 2003년 7.87%로 최근 증가추세에 있음은 틀림없다. 그러나 복지체계의 성격을 평가함에 있어 낮은 수준에 있었던 한국을 예산규모만으로 평가하는 것은 한계가 있고, 새로운 제도 도입 혹은 기존 제도의 변화에 있어 무엇이 강조되고 있는가가 성격을 드러내는데 유용할 것이다. 이런 의미에서 정부의 사회서비스스 확충 전략을 살펴보면, 민영화는 가장 먼저 드러나는 특징 중 하나이다.

민영화의 판단기준을 단순하게 정리하면, 특정 영역이나 제도에 있어 운영이나 관리․감독의 주체가 누구인지가 중요하게 다루어진다. 예를 들어, 2002년 우리나라에서 공기업이던 발전소를 사기업에 매각하여 운영하도록 한 경우이다. 운영 및 관리의 주체를 중심으로 살피는 것은 민영화의 의미를 협소하게 접근한 것이고, 좀 더 폭넓게 접근한다면 기관운영이나 제도 시행이 시장(혹은 이윤)을 얼마나 우선시 하느냐로 판단할 수 있다.

사회서비스 확충 전략을 살펴보면, 2007년부터 2010년까지 매년 20만개의 일자리를 창출하여 80만 개의 고용창출 계획을 가지고 있다. 이를 위한 기본전략으로 ‘시장활성화’와 민간시장 촉발․취약계층 지원기능 수행을 위한 ‘재정의 역할’을 제시하였다. 사회서비스의 공급을 늘리기 위해 시장진입 장벽을 완화하고, 이를 통해 적극적으로 일자리를 창출하겠다는 것이다.

정부는 명시적으로 시장활성화 정책을 강조하는 것은 물론 제도 또한 구체적으로 수반되고 있다. 우선 일자리 창출을 위한 규제완화 정책이다. 정부는 사회서비스 영역과 관련하여 민간에서 매년 10만 개의 일자리는 자연적으로 생길 것으로 추정하고, 나머지 10만 개를 늘리기 위해 각종 제도 신설 및 규제완화를 준비하고 있다. 예를 들어, 의료인의 복수의료기관 설립 허용 및 의료법인의 수익사업 허용을 준비하고 있고, 의료광고 및 환자 유인알선 관련 규제 완화를 검토하고 있다. 일자리가 늘어나기 위해서는 의료기관 설립이 자유롭고 의료기관이 장사가 잘 되어야한다는 생각이 근저에 있는 것으로 보인다.

사회서비스 일자리 창출과 관련하여 정부가 공공부문 역량 강화의 일환으로 발표한 보건소 공공보건인력 확충, 질병관리․검역․식품 및 의약품 안전 강화를 위한 인력 추가배치 등은 사회공공성의 측면에서 긍정적으로 보이지만 전체 사업에서 차지하는 비중은 매우 작다.

두 번째로 드러나는 것은 바우처 제도로 대표되는 지원방식의 변화이다. 정부가 바우처 제도의 도입 배경을 두 가지로 뽑고 있다. 하나는 사회서비스 이용자들의 선택권을 보장할 수 있다는 것과 다른 하나는 서비스 제공기관의 경쟁을 유도한다는 것이다. 즉 서비스 이용자에게 서비스를 선택할 기회를 보장하고, 공급자가 경쟁을 하면 서비스의 질이 향상된다는 관점이다.

바우처(이용권)는 일정한 자격을 갖춘 계층에 대해 정부가 지불을 보증하는 일종의 전표로서, 특정한 재화나 서비스를 구입할 수 있도록 구매력을 높여주는 소득지원의 한 형태(보건복지부a, 2007)

서비스 이용자의 선택권은 단순하게 서비스 선택의 문제에서 그치지 않는다. 서비스 선택은 다양한 종류의 서비스를 전제로 하는 것이고 이는 경제수준에 따라 서비스 이용에 차이를 둘 수 있다는 논리로 확대된다. 정부의 노인돌보미 바우처 사업을 예로 들면, 선정 기준에 따라 서비스 대상자가 되는 노인에게 지원되는 바우처는 85%이고 매월 일정액의 본인부담금 선납을 전제로 바우처를 이용할 수 있다. 본인부담금 자체가 서비스 이용을 가로막는 턱으로 작용하지만, 더욱 중요한 것은 하루 3시간 서비스를 9회(월 총 27시간)를 기본으로 하고 그 이상은 자신이 경제적 수준에 따라 추가로 구매해야 한다. 또한 사회적기업육성법에 의해 여러 형태의 사회적기업이 현재 보다 높은 수준의 서비스를 제공하며 비용이 올라갈 경우 저소득층은 낮은 수준의 서비스를 이용할 수밖에 없다.

바우처 제도가 현실에서 보여주는 또 다른 문제는 서비스를 제공하는 노동자들에게 저임금․불안정 노동을 강요하는 것이다. 서비스 제공 기관의 경쟁은 결국 기관에 소속되어 일하는 노동자들의 노동조건과 연결되어 있기 때문이다. 바우처 사업을 전담하는 보건복지부의 지침에 따르면, 사업기관은 서비스를 제공한 대가로 받은 수익금을 활동보조인 및 전담인력(배치시)에 대한 인건비, 사업비, 운영비(수용비 및 수수료, 제세공과금 및 보험료 등) 등으로 사용하도록 되어있다. 정부에서 사회서비스 노동자들의 인건비 및 기타 노동조건이 정해지지 않을 경우 바우처 사업 하에서 일하는 노동자들의 노동조건은 언제든지 하락할 수 있다.

<표Ⅱ-4> 바우처 사업 채용정보

구분	노인도우미	중증장애인활동보조원	산모신생아도우미
사업기간	2007년 4월 ~ 12월	2007년 4월 ~ 12월	2007년 1월 ~ 12월
자격요건	복권기금 간병교육센터, 가정봉사원교육기관 등에서 120시간의 교육을 이수한 자 (경력자의 경우, 30시간 교육 이수)	학력 제한없이 만18세 이상 만65세 미만으로 신체적·정신적으로 활동보조가 가능하고 80시간의 교육을 이수한 자	- 도시근로자가구 월평균소득60% 이하의 근로능력이 있는 여성 - 건강상태 양호한자(건강진단서 제출) - 선발된 도우미는 2주 40시간의 기본교육 수료후 활동시작
근무내용	중증노인 신체수발, 일상생활 지원	중증장애인의 생활 및 이동보조, 신변처리 및 가사지원 서비스 제공	산모와 신생아 건강관리, 세탁물 관리, 방청소등
근무조건	시간당 6천원 (1일 8시간, 월 20일 근무시 95만원)	시간당 7천원(근무시간에 따라 지급)	1회 파견, 2주(12일), 50만원 파견횟수에 따라 지급

자료: 사회서비스향상기획단 연간채용정보(홈페이지)

(2) 선별적 서비스: 대상효율성 강화

정책내용을 분석함에 있어 기본적 준거 틀은 급여대상, 재원, 전달체계, 급여형태로 구성된다. 이 중에서 급여대상은 한정된 자원에서 누구에게 급여를 지급할 것인가의 문제이기 때문에 서구 ‘복지국가위기’에서 중요한 쟁점이 되어온 문제이다(송근원․김태성, 1995: 280). 서비스를 필요로 하는 사람에게 자원을 정확히 배분하는 문제는 매우 중요한 일이지만, 대상효율성은 서구 복지국가 재편에서 쟁점이 됐듯이 재원이 축소되는 과정이나 제도를 엄격하게 제한하는 과정에서 주되게 등장한다. 결국 사회서비스가 사회 구성원의 삶의 질에 밀접하게 연결된 것이라면 그것이 선별적으로 제공되는지 아니면 서비스 수준의 적절성(social adequacy)과 보편성이 우선적으로 고려되는지는 제도의 성격을 판가름하는 기준이 될 수 있다.

사회서비스 확충전략에 따라 실시되는 사업은 도서관 등 문화시설 연장운영이나 숲가꾸기처럼 전 국민을 대상으로 이루어진 서비스도 있고, 서비스의 제공이 직․간접적으로 이루어지기도 한다. 따라서 사회복지서비스로 지칭될 수 있는 사업들로 범위를 좁혀 서비스 제공의 모습을 검토할 필요가 있고, 이 중 바우처 사업에 포함되어 있는 노인돌보미 사업, 장애인활동보조지원사업을 중심으로 살펴본다.

노인돌보미 사업에서 정부가 정한 대상자 기준은 만65세 이상 노인 중 가구 소득․재산, 건강상태, 가구원의 부양 여건을 고려하여 선정하도록 되어있다. 소득 및 가구원 부양에서 서비스 대상자가 주거를 달리하는 다른 건강보험 직장가입자의 피부양자로 등재되어 있는 경우는 해당 주부양자 1인을 가구원 수에 추가하도록 되어있고, 이들의 소득을 포함하여 계산해야 한다.

<표Ⅱ-5> 바우처 사업 서비스 대상자 기준

구분	노인돌보미사업	산모신생아 도우미사업	장애인 활동보조사업
대상자 기준	차상위 중증노인 (건강상태 1-4등급)	도시근로자 월평균소득 60% 이하 출산 가정	1급 및 이에 준하는 중증장애인

장애인활동보조사업은 1급이나 중복 장애로 1급에 준하는 중증장애인을 ‘선별’하겠다는 방침을 가지고 있다. 서비스 수준과 직결되는 서비스 시간에 있어서도 서비스 이용 대상자를 4등급으로 나누어 최대 80시간만을 인정하여 적절성에도 문제가 있어 보인다. 또한 소득수준에 상관없이 지원한다고 하지만 소득수준에 따라 본인부담률을 다르게 설정하도록 되어있다.

노인돌보미사업과 장애인활동보조사업 모두 서비스 대상자 수가 시․군․구별 예산 한도를 초과할 것으로 예상되는 경우에는 우선 순위에 의해 선정하도록 지침이 내려져 있다. 이상에서 살펴본 바우처 사업은 모두 재원의 문제를 이유로 각각의 선별기준에 따라 서비스 이용대상을 한정하고 있음을 알 수 있다.

사회보장프로그램의 ‘선별성’은 위와 같이 서비스 대상자를 엄격하게 제한하기도 하지만, 지원방식에 변화를 주기도 한다. 현재 우리나라에서 보육지원과 관련하여 국공립 및 법인시설에는 보육교사에 대한 인건비가 지원되는 반면 여타의 시설에는 인건비가 지원되고 있지 않고 있다. 국민경제자문회의사무처(2006)는 ‘사회지출 프로그램의 효과성을 보장하지 못하는 사례’로 보육부문을 예로 들면서, “시설이용자의 소득수준과 관계없이 국공립 및 법인시설에 재정을 지원”을 하는 방식은 “정부지원이 없는 민간보육시설의 질 저하 초래”를 야기한다면서 “시설지원이 아니라 수요자 개인에 대한 지원을 강화”해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 이 같은 주장을 반대로 해석하면 보육료 지원을 하는 기관은 서비스 질이 좋다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 정부는 <표Ⅱ-6>에서 보는 바와 같이 아동(가정)에게 지급되는 보육료에 예산이 집중되어 있다. 보육사업 예산의 55%가 보육료 지원에 사용되고 있고, 예산증가에도 높은 속도를 보이고 있다.

2006년 말 전체 보육시설 중 국공립 보육시설이 차지하는 비중은 5.6%로 미미한 수준이고, 보육교사의 인건비로 지출되는 국공립 보육시설의 예산은 서비스의 질에 긍정적으로 작용하고 있는 것으로 보고되고 있다. 결국 정부의 ‘대상 효율성’은 민간보육시설 양성이라는 방향과 연결된 시장주의적 정책의 주요 논리로 사용되고 있다.

<표Ⅱ-6> 여성가족부 보육사업 예산

구 분	2005예산	2006예산	2006예산 비율	예산 증감	예산증감 비율
계	600,091	791,008	100%	190,917	100%
◦보육시설운영 지원	273,754	313,118	39.58%	39,364	21%
◦보육료 지원	267,088	438,554	55.44%	171,466	90%
◦보육시설 기능보강	50,420	34,268	4.33%	-16,152	-8%
◦보육인프라 구축	4,303	5,008	0.63%	705	0
◦한국보육시설 연합회	60	60	0.01%	0	0
◦어린이집운영	4,466	-		-4,466	-2%

자료: 2006년 보육사업안내, 여성가족부 자료 재구성

(3) 근로연계복지

김대중 정부의 ‘생산적 복지’에 이어 노무현 정부 역시 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원’을 중점과제로 제시하였다. 정부의 근로빈곤층 보호정책의 기본방향은 “취업해 있지만 빈곤한 계층에게는 EITC, 일자리가 없는 빈곤층에게는 사회적 일자리, 자활사업, 창업지원 등 적극적 노동시장 프로그램을 통해 빈곤 탈출 추진”이다(관계부처합동, 2004).

근로연계복지는 좁은 의미에서 복지 급여를 받는 대가로 근로 의무를 이행해야 하는 조건부 사회부조 프로그램이다. 넓은 의미에서 근로연계복지는 고용 친화적인 복지국가를 만들기 위한 사회정책 전반을 가리키는 개념으로 이해할 수 있다(김종일, 2006). 국민기초생활보장제도에서는 ‘근로능력 있는 수급자’에게 근로의무가 부여되고 이를 기준으로 급여가 지원되는 방식은 좁은 의미의 근로연계복지로 평가할 수 있다.

그럼 사회서비스 일자리는 근로연계복지의 성격을 갖는 것일까? 정부의 사회서비스 일자리 창출은 근로의무 부과가 있는 사회부조 프로그램은 분명 아니다. 정부는 사회서비스 일자리를 민간이 창출하도록 한다는 목표가 있기 때문에 빈곤층만을 대상으로 이루어진다고도 볼 수 없다. 그러나 사회서비스 일자리와 관련된 39개 사업은 대부분 여성(주되게 비경제활동인구)을 대상으로 하고 있고, 일부에서는 노인 및 취약계층이 주된 노동자로 설정되어 있다. 이 같은 모습은 “일이 최선의 복지”라는 인식을 바탕으로 저소득층과 취업 취약계층이 사회서비스의 이용자가 아닌 사회서비스에 종사하는 노동자가 되게 만드는 역할을 한다.

주목해 볼만 한 것은 노동부가 주관하는 사회적 일자리로서, 사회적기업육성법은  사회적 기업의 사회적 목적의 실현에 대한 구체적 판단기준 중 하나로 취약계층에 대한 일자리 제공을 들고 있다(사회적기업육성법 시행령 9조).

「사회적기업 육성법」시행령에서 정하고 있는 취약계층에 대하 기준은 다음과 같다. ▲가구 월 평균소득이 전국 가구 월 평균소득의 100분의 60 이하인 자 ▲「고령자고용촉진법」 제2조제1호에 따른 고령자 ▲「장애인고용촉진 및 직업재활법」에 따른 장애인 ▲「성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률」에 따른 성매매 피해자 ▲그 밖에 장기실업자 등 노동부장관이 취업 상황 등을 고려하여 취약계층으로 인정한 자

<표Ⅱ-7> 사회서비스 일자리 사업 노동 대상자 기준

담당 부처	사업	노동 대상자
보건복지부	독거노인 도우미 파견 사업	65세 미만의 신체건강한 자
	가사간병도우미 사업	근로능력이 있는 저소득층
산림청	산림서비스 증진사업	실업자 또는 정기소득이 없는 자로 구직 등록한 자
	숲가꾸기 사업
	산림보호강화 사업
문화재청	문화재특별관리 인력지원	65세 이상 고령자 및 당해 문화재 인근 주민
노동부	사회적 일자리	취약계층 일부

정부가 창출하는 사회서비스 일자리 일부에서 취약계층을 염두한 사업이 진행되고 있다. 즉 사회서비스 일자리는 빈곤층에게 급여지급의 전제로서 제공되는 노동은 아니지만 취약계층에게 일자리 제공을 중요하게 여기는 방침으로 보인다. 이런 내용은 앞에서 언급한 “일을 통한 빈곤탈출”이 사회서비스 일자리 창출에도 그대로 반영되어 있다고 볼 수 있다.

3. 소결

이상에서 살펴본 ‘정부 사회서비스 확충 전략’의 특징은 세계 각 국가들의 사회보장프로그램의 변화추세와 별반 차이를 보이고 있지 않았다. 정부가 추진하는 사회서비스 확충 전략에서도 민영화 정책, 대상효율성 강화, 그리고 근로연계복지의 성격을 그대로 담고 있었으며, 민영화와 그 맥을 같이 하는 정부의 시장활성화 정책은 올해 제도 신설 및 보완이 이루어진 후 내년 정도면 더욱 가시화될 것으로 보인다. 또한 정부의 일자리 창출 사업은 저임금․불안정 노동을 낳고 있는 것이 다시 한 번 확인되었다. 정부가 자체 평가에서도 계속해서 제기되는 문제였음에도 불구하고 사회서비스 일자리 역시 큰 차이를 보이고 있지 않다. 결국 서비스 이용자와 서비스 노동자 두 측면 모두에서 이 같은 정책 방향은 사회서비스의 공공성과 큰 괴리를 보이고 있는 것으로 보인다.

Ⅲ. 사회서비스 확충 전략 비판

앞서, 정부의 사회서비스 확충전략이 사회서비스 분야에 대한 경쟁적인 시장도입을 목표로 한다는 점에 대해 지적했다. 사회서비스 분야의 특성이 대인돌봄서비스를 위주로 한다는 점에서, 그리고, 소위 사회적인 취약계층이 이 일자리를 수행한다는 점에서 이 분야에 대한 시장화 전략은 많은 문제점을 야기한다. 특히 바우처 방식으로 진행되고 있는 사업의 경우, 그 시행 과정에서 많은 문제점이 드러나고 있다. 이 장에서는 2007년 정부예산지원에 의해 시행되고 있는 사회서비스 바우처 사업의 핵심 문제점을 검토하고 왜 이러한 문제가 발생하는지에 대해 진단하고자 한다.

1. 사회서비스 경쟁 체계 도입 비판

- 4대 바우처 사업을 중심으로

보육, 간병, 방과 후 활동, 장애인 활동보조 서비스 등 그동안 가족이 책임져왔던 재생산 영역을 사회적으로 드러내는 과정은 매우 중요하다. 갈수록 심각해지는 빈곤과 개인의 삶의 불안정성의 증대로 인해 이런 서비스를 제공받지 못했을 때 발생하는 심각한 개인의 손상과 재생산 기능의 저하는 그 개인의 심각한 인격의 침해는 물론, 사후적인 사회적 비용의 증대를 야기하기 때문이다. 그런데 특히 한국 사회에서는 이러한 사회서비스 영역이 개인의 책임에 의해 수행되어왔을 뿐, 사회적으로 공식화된 사례가 거의 없다. 그 수혜는 사회로 돌아가는 것이지만 그 충족 방식은 지극히 개인적인 가족 내의 책임에 머물렀거나, 비공식 시장의 사적 계약에 의존해왔던 것이다. 따라서 이러한 사회서비스를 공식화하고 하나의 사회적인 영역으로 재규정하고자 할 때에는 그동안 여성들이 가정 내에서 무급으로 전담하거나, 비공식 부문에서 저임금의 불안정한 일자리를 통해 고용된 노동자(특히 여성)들이 수행해왔던 돌봄노동의 중요성이 새롭게 조명되어야 한다.

현재 사회서비스의 제도화를 설계함에 있어 가장 중요한 전제는 ‘지금 이러한 사회서비스가 왜? 누구에게 필요한가?’가 기준이 되어야 한다는 점이다. 이는 사회서비스를 필요로 하는 이들에게 사회서비스가 충분히 돌아갈 수 있는 제도화 방식으로 연결되어야 한다. 또한, 사회서비스 제공의 사회적 의미가 무엇인지를 고려하는 가운데 ‘사회서비스는 누구에 의해 제공되고 사회서비스 노동자의 권리는 무엇인가?’ 하는 문제를 해결해야만 한다. 마지막으로 ‘사회서비스는 어떤 과정을 통해, 누구의 책임을 통해 제공되어야 하는가?’ 하는 문제가 제기된다.

그런데 한국 사회에서 도입 초기단계에 있는 사회서비스 분야에 시장화 방식이 적용될 경우 많은 문제점이 발생할 수밖에 없다. 사회서비스는 누구에게 어떻게 누구에 의해 제공되어야 하는지를 고려할 때 사회서비스의 성격을 어떻게 규정할 것인가는 대단히 중요할 문제이다. 폭넓게 정의하면, 사회서비스는 사회 내 구성원의 재생산을 위한 제반의 사회적 기반서비스를 의미한다. 여기에는 교육, 공공행정 및 국방 등의  공적 기반시설을 전제로 한 공공재적 서비스 영역과 보육, 가사, 간병, 장애인 활동보조 등 돌봄서비스 중심의 대인서비스 등이 모두 포함된다. 우선, 대규모의 기반시설을 필요로 하고 공적 운영, 관리가 필요한 전자의 경우 시장의 영역이 아니라, 공적 영역에서 서비스가 제공되어야 한다는 인식이 한국사회 내에서는 최소한의 수준에서 공유되고 있다. 이러한 인식이 물이나 전기 등 공공서비스의 민영화 반대 투쟁의 주요한 근거로 작동하고 있다. 그러나 돌봄영역을 중심으로 하는 사회서비스의 경우는 사회적으로 제공되어야 하는 서비스라는 관념 적용이 생소하다. 그동안 가족 내 유휴인력(생계부양자 이외의 가족 구성원)이 담당하는 문제로 여겨져 왔으며, 이 과정에서 수입을 벌기 위한 노동을 하든 안 하든 특히 여성들이 감당해야 하는 몫으로 치부되어온 것이 현실이다. 따라서 이러한 돌봄서비스는 인간이 살아가는 데 있어 꼭 필요하기는 하지만, 있어도 그만, 없어도 그만이라는 인식 자체가 변화하지 않고서는 이러한 사회서비스 영역의 제대로 된 정착은커녕, 가족 내외에서의 여성의 이중적인 부담을 강화하는 방식으로 귀결될 수 있다.

정부의 사회서비스 확충전략이 시장화 방식으로 추진되고 있다는 것은 사회서비스 분야의 바우처 도입 흐름에서 알 수 있다. 바우처(voucher)란 정부가 지불을 보증하는 일종의 전표로서 특정한 재화나 서비스를 구입할 수 있도록 구매력을 높여 주는 소득 지원의 한 형태이다.(보건복지부 사회서비스 바우처제도 안내 중) 바우처가 사회복지서비스에 적용될 때에는 급여의 형태, 재원, 전달체계와 연관된 사회복지서비스 분야의 전반적인 변화를 초래한다. 보건복지부는 2003년 7월 사회복지사업법 개정 시 사회복지서비스 이용권에 대한 법적 근거를 규정한 데 이어 2007년 3월 시행규칙을 개정하면서 이용권의 지급대상과 지급방법을 규정했다. 그리고 이러한 바우처제도를 사회서비스 분야에서 실행하기 위해 ‘2007년도 보건복지서비스 분야 4대 바우처 사업 실행계획’을 발표, 바우처 사업을 추진하고 있다.

보건복지부는 사회서비스 분야 바우처 도입에 대해 다음과 같은 의의를 밝혔다. 1> 개인의 서비스 선택권 강화와 효용 증대 2> 수요 창출에 의한 공급 증대로 일자리 증대 효과 3> 공급자 간의 경쟁 제고와 이를 통한 질적 개선 및 효율성 제고. 보건복지부는 이러한 효과를 통해 국민의 수요에 부응하는 다양하고 질 좋은 사회서비스 보장이 가능할 것이라고 전망하였다.

2007년에 정부가 시행하고 있는 바우처 사업은 사회서비스 분야 중 노인돌보미, 중증장애인활동보조서비스, 지역사회서비스 혁신사업, 산모신생아도우미사업 등 총 4개 분야이며 2008년도 예산안을 마련하면서 이러한 바우처 사업에 관한 예산을 더욱 확대할 것으로 전망되고 있다.(<참고>를 참조)

<표 Ⅲ-1> 2007년 복지부 4대 바우처 사업의 예산과 서비스 대상

사업명	예산 (백만원)		서비스 대상(명)	서비스 제공인력(명)
	국비	지방비
계	153,953	61,041	153,458	34,501
ㅇ 노인 돌보미	32,161	5,373	24,975	4,683
ㅇ 중증장애인 활동보조	29,577	13,324	22,000	11,000
ㅇ 산모 신생아도우미	15,082	14,186	36,883	1,418
ㅇ 지역사회서비스혁신사업	77,133	28,258	69,600	17,400
* 자료 : 복지부 사회서비스혁신사업단(2007), □사회서비스 이용권 제도의 의의와 추진방향□에서 재인용

<표 Ⅲ-2> 복지부 4대 바우처 사업의 서비스 실적(2007.9 기준)

사업명	수급자	제공기관(개소)	서비스 제공인력(명)
계	93,623	987	10,676
ㅇ 노인 돌보미	3,684	553	3,682
ㅇ 중증장애인 활동보조	1,356	418	6,994
ㅇ 지역사회서비스혁신사업	88,583	16	-
* 자료 : 복지부 사회서비스혁신사업단(2007)

보건복지부가 밝히고 있는 것처럼, 바우처 제도는 서비스 이용자의 소비자로서의 권리의식을 증대시키고 빈곤층의 낙인감을 해소할 수 있는 좋은 방안으로 보이기도 한다. 바우처 제도를 찬성하는 학자들의 경우 서비스 대상자가 서비스 제공자를 스스로 선택할 수 있게 하고, 서비스의 질과 효율성을 높이고, 또한 서비스를 받았는지 여부를 확인하기 편리하게 한다는 것 등 여러 가지 이점이 있다(최성재. 서울대 사회복지학과 교수)고 주장하고 있다.

그러나, 현재 사회서비스 제도의 바우처 방식은 사회서비스 확충의 기본 원칙을 크게 훼손하고 있다. 바우처는 서비스 제공 기관을 직접 지원하는 방식이 아니라 수요자에게 구매력을 보전해주는 방식이다. 이는 사회서비스 분야의 경쟁적인 상품 시장의 형성이라는 것을 전제로 삼고 있는 것이다. 즉, 수요자는 구매력을 기반으로 경쟁적인 시장 내 서비스상품을 선택한다는 것인데, 문제는 이 분야의 상품시장이 형성되어 있지 않아 바우처가 효과적이지 않다는 데 있다. 그렇다면 사회서비스가 안착화되고 경쟁적인 시장질서가 형성되면 문제는 해결될까? 문제는 오히려 경쟁적인 시장질서의 도입이 초래할 결과에 있다. 현재 사회서비스는 수요자의 욕구에 미달하기도 하고 초과하기도 한다. 그런데 사람들이 사회서비스에 대한 욕구를 느끼는 정도는 소득에 비례하는 것이 아니기 때문에, 서비스 질에 따른 가격차별과 추가적인 본인부담은 비단 소득수준이 더 높은 사람들에게 필요한 결과는 아니라는 점이다. 즉, 추가적인 본인부담을 통해 가격 차별화를 통한 서비스 질 차등화를 그 목표로 하는 사회서비스 바우처 도입은 사회서비스가 ‘더 필요한’ 경우의 저소득층의 서비스 접근권 박탈로 이어진다. 또한, 이 분야의 시장 형성을 위해서 민간영리법인 등이 이 사업에 참여할 때, 정부에서 적정수준의 임금과 노동조건의 보장 규정이 없는 한, 이 분야 경쟁력 강화는 서비스 노동자들의 노동권 하락과 직결된다. 마지막으로 바우처를 중심으로 한 서비스 시장경쟁 도입은 사회서비스 본래의 취지를 벗어나 사회서비스의 양극화를 초래할 수 있다.

이러한 우려는 제도 시행 과정에서 현실적인 문제로 드러나고 있다. 2007년 진행 중인 바우처 사업에 대한 현재적인 진단을 중심으로 바우처제도를 통한 사회서비스 확충전략의 문제점을 구체적으로 살펴보자.

2. 바우처 사업 진행 현황 및 핵심 문제점

1) 바우처 사업 어떤 방식으로 진행되고 있나?

- 서울 성북지역의 사례를 중심으로 살펴본 바우처사업 운영 현황 개괄

사회서비스 공대위 정책팀은 지난 9월 서울 성북지역의 A, B기관을 통해 노인돌보미사업, 산모신생아도우미사업, 중증장애인활동보조서비스의 진행방식에 대해 듣고, 노인돌보미사업을 수행하고 있는 노동자, 활동보조서비스를 받고 있는 이용자와 서비스 수행 노동자를 만나 인터뷰를 진행하였다. 면접은 심층 인터뷰 형식으로 이루어졌으며, 이를 보충하기 위해 올해 8월 공공노조 자활지부에서 발표한 “복지부 바우처 사업 무엇이 문제인가?”실태조사 분석 자료를 활용하였다.

2007년 9월 현재 A기관에서 시행 중인 바우처 사업은 노인돌보미와 산모신생아도우미 두 가지이다. 9월 기준으로 A기관을 통해 노인돌보미 서비스를 이용하고 있는 이용자는 10명, 산모는 12명이다. 또 현재 4명의 노동자가 노인돌보미, 9명이 산모신생아도우미를 제공하고 있다. 주로 노인돌보미 사업을 중심으로 A기관에서 바우처 사업을 담당하고 있는 실무자와 현재 상황을 들어보았다.

․ 산모신생아도우미 바우처 진행방식 개괄

산모신생아도우미 바우처(이하 산모사업)의 경우는 쿠폰 하나가 2주 서비스를 받을 수 있는 50만원에 해당한다. 평일은 오전 9시에서 오후 6시, 토요일은 오전 9시에서 오후 2시까지 총 12일간의 서비스가 공급된다. 산모사업 노동자는 보통 한 달에 2건 정도를 일하고 어떤 경우에는 주말까지 일을 한다고 가정하면 최대 3건까지도 가능하다고 한다. 만약 이용자가 2주보다 더 원하게 되면 유료파견을 하게 되는데, 그 때는 금액이 올라간다. 결국 유료시장에서 2주 동안 50만원은 굉장히 적은 금액이라고 볼 수밖에 없다. 산모사업의 경우, 4대 보험은 가입하지 않고, 자활 서울지부를 통해 배상책임보험에 가입되어 있다. 자격요건은 처음에는 40시간의 기본교육을 이수하면 누구나 할 수 있었지만, 현재는 교육 이수 후 시험을 통해 합격해서 수료증을 받아야만 자격 조건이 되는 것으로 강화되었다고 한다.

산모사업의 경우, 다른 바우처 사업처럼 동사무소를 통해 신청하는 것이 아니라 직접 해당 구 보건소에 신청하면, 의료보험료 기준에 따라 이용자를 선정하고 서비스 이용자 명단을 자활협회 서울지부로 전달하는 과정을 통해 서비스 이용자와 공급자 간 연결이 이루어진다. 이렇듯 자활 내에서 네트워크가 잘 되어 있는 편이지만, 신청자가 많은 편이어서 감당이 안 될 때도 있다고 한다. 보통 명단이 내려오면 출산 한 달 전에 초산여부를 확인해서 파견일정을 정하고, 직전에 구체적인 파견날짜를 정하게 된다.

․ 노인돌보미 바우처 진행방식 개괄

현재 A기관에서는 4명의 노인도우미가 일하고 있는데, 서비스 이용자 10명을 감당하기에는 충분한 수라고 한다. 보통 한 사람당 세 명의 노인을 맡게 되고, 최대 5명까지 가능하다. 노인도우미는 한 사람당 월 27시간을 이용할 수 있기 때문에, 일하는 스케줄을 월, 목/화, 금 오전 오후로 나누게 되면, 4명까지는 무리 없이 감당할 수 있다. 임금은 시급으로 책정되는데, 서비스 단가 내에서 사업 기관별로 자율적으로 책정하도록 되어 있다. A기관의 경우 시간당 6,000원, 즉 한 사람당 162,000원의 임금이 나오게 된다. A기관에서 단 1명만이 4명의 노인을 맡고 있는데, 그래봤자 648,000원으로 현재 법정최저임금에도 한참 미달하는 월수입이 나오게 된다. 그래서 실무자의 고민은 이런 현실 자체에 자체에서 나온다. A기관은 그동안 저소득층을 대상으로 한 일자리 사업을 해오고 있었는데, 그나마 자활사업의 경우는 월평균 최저임금 이상의 임금이 안정적으로 지급되지만, 노인바우처 사업은 일도 불안정할 뿐만 아니라, 4명을 한다고 해도, 임금이 터무니없이 적기 때문에, 저소득층 여성들에게 이 일을 계속 하라고 말하기가 점점 어려워지고 있다고 한다.

“현재 이 사업은 저소득층을 대상으로 한 일자리 창출이라기보다는 점점 더 일반인을 대상으로 한 사업에 가까워지는 것 같아요. 차상위 계층이 참여하기에는 일자리가 너무 불안정하고, 임금이 열악합니다.  자활근로사업보다도 열악한 일자리 여건 때문에 처음에 이 사업을 함께 시작한 대부분의 사람들이 다른 일을 찾거나 그만두게 되요. 다른 일을 하면서 유료봉사활동 개념으로 이 사업을 참여하는 사람들에게 적당한 일자리가 아닌가 싶기도 해요. 일단 시간이 유동적이기 때문에 자신의 벌이가 보조적인 사람들에게는 아이가 있어도 이 일을 하기엔 편한 거죠. 물론 돈을 목적으로 하지 않는 경우에 한해서죠. 이것도 문제가 없는 건 아닙니다. 어려운 독거노인이나 거동이 불편한 노인들에게 도움을 준다는 개념으로 일을 하러 가게 되면, 가서 하는 일이 파출부와 비슷하기 때문에 자기가 집에서도 안하는 일을 자원봉사로 하게 되면 거부감을 느끼는 사람도 있습니다. 결국 이 사업은 일자리 창출사업이라기 보다는 소일거리를 만드는 일인 거죠.”  ―성북지역 A기관 바우처사업 담당자 심00씨

또한 교육시간도 굉장히 긴데, 노인도우미의 경우 4주에 걸쳐 총 120시간의 교육을 이수해야 한다. 80시간은 교육, 40시간은 실습으로 이루어지고, 교육지원비는 있지만 교육받는 기간에 임금보전은 전혀 없는 상황이다. 교육내용 또한 가사도우미와 통합교육으로 운영되고 있어서, 이 사업은 간병사업이라기보다는 가사지원사업으로 이루어지고 있는 셈이다.

A기관의 노인돌보미 사업단의 운영은 다음과 같다. 정부에서 노인 1명당 재정지원이 202,500원이고 여기에 본인부담금 36,000원을 합하면, 노인 1명당 238,500원이 사업단 재정으로 들어오게 되고, 여기에 임금 162,000원(매달 5일경에 월급으로 지급)과 4대보험 부담료(되도록 월차 등등 편법을 이용하여, 도우미 일을 하는 분들에게 부담이 되지 않도록 운영비를 활용하여 가입을 하고 있는 상황)를 제한 금액이 노인바우처 사업 운영비가 되는 셈이다. 다른 바우처 사업과 마찬가지로, 초기에 사업 추진 자금으로 지급된 550만원(교육비, 단말기 보조금)을 제외하곤 어떤 운영지원도 없었기 때문에, 정부재정지원과 본인부담금 으로 이루어진 서비스 단가 내에서 이 사업을 추진할 수밖에 없는 시스템이다. 노인도우미 모집의 경우, 사업 초기에 대대적인 선전을 제외하곤, 성북자활담당자가 직접 모집 안내문, 팜플렛을 동사무소를 통해 전달하는 방식으로 모집광고를 내왔다고 한다.

이 서비스도 신청에서 서비스를 받기까지 대략 1개월이 걸린다. 동사무소 신청→보건소에서 판정→구청→각 기관으로 매달 20일경 기관으로 명단이 넘어오게 된다. 그래서 월말이면 실무자가 굉장히 바쁠 수밖에 없다. 직접 방문하여 계약을 하고, 노인도우미와 스케줄을 짜야하기 때문이다. 성북구의 경우 노인바우처 사업을 하고 있는 3개의 기관이 사이가 나쁘지도 않고, 각 기관별로 구역을 나누어서 사업을 하고 있기 때문에 그나마 경쟁체계가 아니지만, 다른 지역은 그 구내의 모든 사업기관에 모든 명단이 내려가기 때문에 서로 사업을 유치하기 위한 불필요한 경쟁 시스템이 작동하게 된다고 한다.

․ 장애인활동보조서비스 바우처 진행방식 개괄

B기관을 통해 ‘장애인 활동보조서비스’를 받는 이용자는 9월 기준으로 25명, 활동보조인으로 등록되어 있는 사람은 35명이다. 활동보조인이 이용자보다 많다고 하더라도 서비스 이용과 전달이 용이한 것은 아니다. 우선 서비스를 이용하는 장애인이 원하는 시간과 활동보조인이 가능한 시간이 일치하지 않다는 것이 첫 번째 이유고 두 번째는 이용자는 남성이 많은 반면에 활동보조인은 여성이 많다는 점이다. B기관의 경우, 이용자-활동보조인 동성규정 원칙을 가지고 있고, 또한 이것이 이용자나 활동보조인에게 편하기도 하다. 또한 현재 활동보조서비스의 주요 정책대상이 중증장애인에 맞추어져 있는 상황임을 감안한다면, 활동보조서비스 노동이 많은 근력을 요하는 일인 경우가 많아 남성노동자가 선호될 수밖에 없지만, 불안정한 노동시간, 임금 조건 상 남성들이 이 일을 돈벌이로 삼는 경우는 적을 수밖에 없다.

장애인 활동보조서비스는 정부가 2006년 9월에 발표한 사회서비스 확충전략에서 ‘바우처’ 방식으로 추진하고 있는 4대 바우처 사업 중 하나이다. 현재 서울시의 경우, 활동보조서비스는 월 최소 20시간에서 180시간까지 제공되는데 이중 초기 80시간이 바우처 사업을 통해 제공되고, 나머지 100시간은 ‘특례’ 조항을 통해 추가 제공되는 방식이라고 한다. 사업초기(5월)에는 80시간 서비스 지원을 받을 수 있는 장애등급 규정이 무척 까다로웠다고 한다. “처음에 80시간 판정을 받을 수 있는 사람은 신체장애뿐만 아니라 정신지체까지 있어야 가능했어요. 100시간 특례는 바우처 80시간 판정을 받은 사람에게만 심사에 따라 제공되는데, 투쟁을 통해 최대 180시간까지 서울시와 합의를 했다고 하더라도 거의 이용할 수 없었던 셈이죠.”(B기관 팀장). 그런데 언론을 통해서 막상 이 사업을 신청하는 사람이 적어 예산집행 자체가 안 되고 있다는 것이 알려지자 그 조건이 완화되었는데, 사실 그 기준 자체가 고무줄 기준인 셈이다.

또한 이 서비스를 이용하고자 한 장애인이 서비스를 신청하고 실제 서비스를 제공받기까지는 최소 1달 이상의 시간이 걸린다. 장애인들이 동사무소에 서비스를 신청하면, 동사무소는 매달 10일 정도까지 신청자를 모았다가 서비스 등급판정을 하는 보건소로 자료를 넘기게 된다. 보건소는 약 15일 동안 장애인 방문 심사를 해서 해당 지방자치단체에 등급판정 결과를 넘기면, 지자체는 소득기준에 따라 본인부담금 기준을 결정하여, 매달 25일경 B기관에 서비스 이용자와 등급판정 결과를 넘기게 된다고 한다. 그러면 B기관에서 연락을 취하여 장애인과 활동보조인을 연결해주는 역할을 하게 되는 것이다. 신청기간에 잘 맞추면 한 달이지만, 그렇지 못하면 서비스를 신청해 두 달 후에야 이용이 가능해지는 것이다.

전달과정을 보면 알겠지만, 서비스 이용 신청 접수, 등급판정, 지원방식 결정 모두를 정부 및 지자체가 하고 있지만, 가장 중요하다고 할 수 있는 서비스 이용에 대한 홍보와 서비스 전달(활동보조인 모집 및 이용자와 연결, 급여지급 등)에 대한 책임은 B기관이 전담하고 있는 셈이다. 위탁운영이다시피 한 상황임에도, B기관에 대한 운영비 지원은 “0원”이다. 활동보조인 임금은 시급 7,000원으로 최저임금을 훨씬 상회하는 하는 것 같지만, 이는 운영비까지를 포함한 것이다. 결국 정부가 활동보조 바우처 사업을 위해 투여하는 재정은 시급 7,000원이 전부인 셈이다. B기관의 경우 시급 7,000원 중 센터운영비 1,400을 제하고, 5,600원을 활동보조인에게 지급하게 된다. B기관을 통해 일하는 활동보조인의 평균 월임금은 30만원 안쪽, 월 80시간 일한하고 하더라도 50만원이 되지 않는다. 기본적인 운영비는 전화비를 포함한 사무실 유지비, 바우처 카드 기계 당 한 달 수수료만 해도 월3만원이다. B기관은 단말기 수수료를 줄이기 위해 일종의 편법을 사용하곤 있지만, 활동보조인 1인당 기계 한 대를 사용하게 된다면, 운영비 지원은 0원인 상황에서 단말기 사용비만 월100만원이 넘는 셈이다.

2) 바우처 사업을 중심으로 본 사회서비스 확충전략의 핵심 문제점

(1) 이용자의 욕구를 중심으로 하지 않는 서비스의 한계

노무현 정부는 지난해 9월 사회서비스 확충전략을 제시하면서 사회서비스 공급인력 부족만을 문제 삼았다. 지난해 1월부터 4월까지 한국노동연구원과 사람입국․일자리위원회, 기획예산처가 각각 조사한 결과 사회서비스 공급에 부족한 인력이 약 90만 명쯤 된다며 80만개 사회서비스 일자리를 창출해 이러한 문제를 해결하겠다고 했다. 그러나, 사회서비스에 대한 욕구의 파악과 필요성의 제기는 그동안의 사회복지, 보육, 간병 등 그동안 존재해왔으나 문제투성이였던 각종 사회, 복지정책의 문제점을 총체적으로 진단하는 것 속에서 가능하다. 그러나 노무현 정부는 2010년까지 사회서비스 일자리 80만개를 창출하겠다며, 초기 20만개는 정부재정으로 하고 나머지는 민간 시장을 활성화해 어쨌든 80만개를 채우겠다는 발표를 했다. 그야말로 본말이 전도된 접근법이다.

장애인의 자립생활을 위한 권리로서 중증장애인 활동보조인서비스의 제도화를 지난한 투쟁의 과정을 통해 제기했던 전국장애인차별철폐연대는 각 지역의 자립생활지원센터와 연계해 사업을 진행하면서 이러한 왜곡된 문제설정으로 인한 현실적 어려움에 부딪혀 있다. 서울 성북 지역의 B기관을 통해 활동보조 서비스를 이용하고 있는 이00씨는 활동보조서비스의 최우선적인 개선방향은 장애인의 독립생활이나 활동을 위해서 필요한 만큼 시간을 이용할 수 있는 충분한 서비스 시간의 확보라고 말했다. 올해 보건복지부에서 활동보조서비스 실행방향을 발표하면서 최대 80시간까지만 보장하겠다는 발표 이후, 장애인운동단체들은 각 지역별로 지자체를 대상으로 한 투쟁을 통해 최대 180시간까지 특례조항을 요구했고, 추후 특례조항의 적용이 이루어지게 되는 과정이 있었다. 이처럼 사회적인 돌봄서비스를 누가 얼마나 필요로 하는 복지정책의 관점으로 접근하기보다 일방적인 결정에 의한 정책 강행으로 추진하고 있는 과정에서 사회서비스에 대한 이용자의 욕구나 권리가 무엇인지에 대해 제대로 된 토론조차 이루어지지 않고 있는 실정이다. 그러나보니 사회서비스가 필요한 사람에게 서비스가 제대로 돌아가고 있는지에 대한 진단과, 어떠한 사회서비스가 있는지 알리는 홍보에 관해서는 아무도 책임지는 곳이 없다. 노인돌보미사업의 경우, 애초에 소득기준을 가구평균소득의 120% 이하로 잡았다가 신청자 미달 사태가 속출하자, 본인부담금을 낮추거나 제도를 제대로 홍보하기보다는 소득기준을 150%로 올리는 방식으로 처리되었다.

“예전에는 차상위 계층을 중심으로 서비스 이용신청을 받았지만, 거의 신청자가 없다보니까 현재는 거의 아무런 제한이 없는 편이예요. 자기 소유의 집을 가지고 있어도, 노인분들끼리만 살고 있으면 이 서비스를 이용할 수 있어요. 또 현재는 차상위까지는 본인부담금 50%가 감면되었지만, 36,000원이 부담스럽거나 이런 제도 자체의 홍보도 잘되지 않아서, 실제 필요하고 절실한 사람에게 혜택이 가고 있는 지는 잘 모르겠어요.” ―성북지역 A기관 바우처사업 담당자 심00씨

현재는 활동보조 서비스가 장애인들의 싸움을 통해서 본인부담 없이 한시적으로 진행되고 있지만, 활동보조인을 이용하여 서비스를 받는 데는 보이지 않는 장애인의 자기 부담이 있다. 그 예로 나온 것이 식사비. 시간당 7000원이라고 공지된 활동보조인의 시간당 급여에는 당연히 식사비는 포함되어 있지 않다. 그러기에는 지나치게 저임금인 것이 실정이다. 더군다나 바우처 카드 결제를 위한 단말기 유지비, 서비스 이용과 활동보조인을 매개해주는 자립지원센터 운영비로 시간당 1400원이 빠져나간 상황에서 이동비, 식사비는 당연히 포함될 수 없어, 이 서비스를 이용하는 장애인이 활동보조인의 식사비를 대는 것은 관례가 되고 있다는 점이다. 더군다나 4대 보험이나 이런 것은 현재 꿈도 꿀 수 없는 일이다. 문제는 활동보조인에 대한 임금, 노동시간, 사회적 보장 제도의 적용이 바로 이 활동보조 서비스를 이용하는 장애인에게 편의와 복지의 질이 된다는 사실이다. 성북지역 B기관에서 활동보조 서비스를 받고 있는 이00씨나, 활동보조인으로 일하고 있는 홍00씨는 서로 입을 모아 정부도 이 사업의 초기에는 이런 직접적인 면담과 모니터링을 통해 실제 필요한 제도로 만드는 정부의 노력이 반드시 필요하다는 것을 강조했다.

(2) 사회서비스 노동자의 불안정한 고용형태, 낮은 임금

․ ‘숙련도’ ‘전문성’이 없어도 되는 낮은 질의 일자리?

『사회서비스일자리확충전략』의 골자는 보육, 간병, 방과 후 활동, 문화․환경 사회서비스 분야일자리를 2010년까지 80만개 창출한다는 계획이며, 이를 위한 제도개선과 정부 주도 일자리 창출을 하겠다는 것이다. 그러나 2010년까지 정부가 주도해서 만드는 일자리는 80만개 중 초기 2년의 10만개에 불과하며, 나머지는 민간시장의 활성화와 경쟁을 통해 ‘자생적’으로 늘어날 수 있도록 보조한다는 것이 핵심이다. 사실 이것도 늘어난다기 보다는 그간 비공식적으로 개인부담으로 이미 활성화되어 있는 것을 ‘제도화된 시장’으로 편입하겠다는 것이다. 대표적인 것이 간병일자리인데, 현재 간병인 수는 20-25만에 달하는 것으로 추정된다. 그런데 정부에서 늘리겠다는 일자리는 약 13만개로 현재 ‘비공식 시장’의 일자리도 포괄하지 못하는 숫자다. 정부 정책은 비공식부문 ‘돌봄 노동’ 일부의 제도화전략이라고 볼 수 있는데, 그동안 자본주의 생산-재생산관계에 있어 은폐되어왔던 노동의 영역을 양지로 드러내고 ‘돌봄 노동’을 사회화하는 데 목표가 있다기보다는 관련 서비스 및 노동자를 통제, 관리하기 위한 발판을 마련 중이라고 파악된다. 즉, 가족 내에서 여성이 수행해온 재생산영역의 서비스를 필수적 서비스로 공고히 하는 방향과는 무관한 것이다. 사회서비스 일자리가 취업취약계층의 새로운 일자리 창출 전략으로 포장되고 있지만 이에 포괄되는 대부분의 일자리는 기존에 이미 수행되어온 일자리이다. 이에 대한 정부의 목표는 잠재적 시장에 대한 규제완화를 통해 민간기업의 개입을 용이하게 하는 것이며 그를 위한 정부의 필수적인 과제는 노동자 지위에 대한 제약을 통한 유연한 인력활용 방안이며, 저비용고효율을 위한 인건비 절감이 될 수밖에 없는 것이다.

따라서 정부는 이러한 서비스 영역의 전문성, 숙련도를 부정하고 간병․보육․장애인도우미, 환경․문화, 방과 후 활동 등 사회서비스 일자리가 ‘반 숙련노동’으로도 가능하기 때문에 취업취약계층을 위한 일자리라고 주장하고 있다. 정부는 이들 사회서비스 노동자에 대해 지속적으로 ‘가사사용인’, ‘유사근로자’란 개념을 도입하며 노동자성을 인정하지 않고 있다. 정부계획을 보면, 이미 제도화되어 있거나 사회적으로 ‘전문성’이 인정되는 분야에 대해서는 자격인정제도 도입을 통한 통제․관리에 초점이 맞춰져 있어 이 자격 여부에 따라 ‘민간시장’에서의 역할, 책임분담, 노동조건의 차이가 생겨날 것이다. 이런 상황에서 일정한 자격요건을 갖추지 못한 대다수의 노동자들에 대해서는 저임금불안정노동을 제도화하고 합리화하는 방식으로 나아가고 있는 것이다.

․ 생계도 보장받을 수 없는데 ‘취약계층’을 위한 일자리라니?

그러나 취업취약계층을 위한 일자리라면 이들이 빈곤으로부터 벗어나고 기본적인 생계를 보장받을 수 있는 임금이 지급되어야 한다. 그런데 실제로 이들 일자리에 고용되어 일하는 노동자들의 임금은 턱없이 낮기만 하다.

“하루에 세 시간씩 이렇게 뛰어봤자 받는 돈이 만 팔천 원이야. 차비 제하면 남는 게 없어. 이동시간이나 이동비용 같은 거는 포함이 안 되는 거니까.그런데다가 욕심내서 여러 군데 뛰려고 해도 이동거리 계산하고 어쩌고 나면 하루에 두 군데 밖에 못가. 6시간밖에 할 수가 없겠더라고.  작정하고 많이 다녀서 서너 군데 다닌다고 해도, 차비, 밥값 제하고 나면 그게 몇 푼이 되겠어? 점심도 길에서 사먹어야 해. 이 사람들이 부자면 밥이라도 얻어먹겠지만 서비스 받는 사람들이 차상위층들이라, 솔직히 이 사람들은 기초생활수급자보다 더 어려운 사람도 많아. 집은 돈암동인데 월곡동으로 일하러 가야하니까 차편이 안 좋아서 두 세 번 씩 버스를 갈아타야 해.”  ―성북지역 노인돌보미바우처 노동자 이00씨

“지난 달에 80시간을 일했어요. 홍보안내장에는 시급이 7000원이라고 되어 있는데, 센터 운영비 수수료 떼고, 시간당 5600원을 받았어요. 84시간인가 했는데, 80시간 오버한 건 이 사람한테 받았죠. 그렇게 일해서 받은 금액이 448,000원이에요. ―성북지역 활동보조인 홍00씨

“저는 이렇게 생각합니다. 활동보조인 시간이..저는 솔직히 180시간이라고 하더라도 모자라요. 지금 독립해서 혼자 살고 있는데, 임금뿐만 아니라 시간도 모자라다고 생각해요.” ―성북지역 활동보조서비스 이용자 이00씨

공공노조 자활지부는 2007년 6월 현재 168개 지역자활후견기관의 실무자들에게 바우처 사업에 대한 의견조사를 실시하여 총 77부의 설문지를 회수(수거율 46%)하였다. 바우처 사업 참여자들의 노동조건을 보면, 주당 평균 노동시간은 26.8시간에 불과하며(사업단별 - 산모사업 40.2시간, 노인사업 19.7시간, 장애인사업 20.5시간, 지역별 - 특별/광역시 24.6시간, 시 - 26.3시간, 군 29.7시간), 월평균 임금은 59만4천원(사업단별 - 산모사업 76만원, 노인사업 47만원, 장애인사업 45만4천원, 지역별 - 특별/광역시 55만원, 시 46만5천원, 군 77만원)으로 나타났다.

<표 Ⅲ-3> 바우처 서비스 참여자(공급자) 임금 및 노동시간

바우처 참여자		월 평균 임금(단위 만원)	주당 평균 노동시간
사업	산모사업	76.0	40.2
	노인사업	47.0	19.7
	장애인사업	45.4	20.5
지역	특별-광역시	55.0	24.6
	시	46.5	26.3
	군	77.0	29.7
평균		59.4	26.8
주 : 주당 노동시간이 45시간일 경우 월 평균 임금은 최대 100만원 정도 임.그러나 현장에서 4주를 다 채우는 경우가 별로 없기에 산모 사업의 경우 월 평균 임금이 76만원 가량으로 나 올 수밖에 없음. 이는 자활 현장에서 주당 평균 노동시간과 평균 임금 일치하지 않을 가능성에 따른 현실조건을 고려해야 한다고 봐야 함. 자료 : 김종진(2007) “복지부 바우처 사업 무엇이 문제인가?: 자활 실무자들의 의견조사 결과를 중심으로” 공공노조 자활지부 정책보고서

바우처 사업 참여자들의 사회보험 및 부가급여 적용율을 보면, 사회보험을 적용 받고 있는 비율은 절반(산재보험 47.3%, 고용보험 41.1%, 건강보험 35.9%, 국민연금 35.9%%)도 채 되지 않는 것으로 나타났다. 그 밖에 바우처 사업 참여자들의 부가급여 적용률을 보면 퇴직금 32.4%(산모사업 16.7%, 노인사업 47.5%, 장애인 사업 35.3%), 상해보험 가입 39.9%, 별도 교통비 30.2%(산모사업 16.3%, 노인사업 47.1%, 장애인사업 27.3%) 등으로 나타났다. 바우처 참여자들이 서비스 이용자(대상자)와의 관계에서 사고가 발생할 경우를 대비한 배상책임보험(약 3만5천원 내외) 가입은 89.9%에 가깝지만, 사업체에서 의무적으로 제공해야 할 산재보험은 비용이 그리 많지 않음에도 불구하고 가입률이 47.3%에 불과하다(김종진, 2007) 또한, 바우처 사업 참여자들의 휴일 근로 할증(5.1%), 야간근로 할증(5.5%), 노동절 유급휴일(10.6%), 기관자체 유급휴일(12.6%)의 적용율은 10% 내외에 불과한 것으로 나타났다.

<표 Ⅲ-4> 바우처 서비스 참여자 사회보험 및 부가급여와 근로기준법 적용율(단위: %)

바우처 공급자	산재 보험	고용 보험	건강 보험	국민 연금	퇴직금	주휴일 (주차)	월차	연차	야간 근로 할증	휴일 근로 할증	노동절 유급 휴일	상해 보험 가입	배상 책임 보험 가입	기관 자체 유급 휴일	별도 교통비
산모사업	33.3	22.9	18.8	18.8	16.7	14.6	10.0	9.8	6.1	4.1	8.2	51.0	94.0	12.2	16.3
노인사업	60.0	55.9	50.8	50.8	47.5	38.2	35.2	17.6	10.4	8.2	16.7	40.7	87.5	14.6	47.1
장애인사업	48.6	45.7	38.2	38.2	35.3	20.6	17.6	11.8	0	3.0	6.9	28.1	87.9	6.5	27.3
평균	47.3	41.5	35.9	35.9	32.4	24.4	20.9	13.0	5.5	5.1	10.6	39.9	89.8	12.6	30.2
주 : 1) 이번 실태조사 결과 바우처 사업 참여자 중 주당 평균 노동시간(평균 26.8시간)이 15시간 미만이 되어 법정근로기준법 적용 조항에 예외대상이 되는 비율은 산모사업 7%(3명), 노인사업 47.6%(20명), 장애인 사업 26.3%(5명)로 나타남. 2) 한편 산모사업은 고용사업이 아닌 알선사업으로 되어 있기 때문에, 산재보험 등에 가입하지 않아도 되는 경우가 발생하였음. 때문에 산모사업의 경우에도 노인과 장애인 사업처럼 고용사업으로 전환해야 함. 자료 : 김종진(2007) “복지부 바우처 사업 무엇이 문제인가?: 자활 실무자들의 의견조사 결과를 중심으로” 공공노조 자활지부 정책보고서

자활 실무자들이 지적한 바우처 사업의 제도개선에 대한 의견 중 가장 높은 비중을 차지한 것은 △바우처 사업 참여자들의 이동시간 미적용 문제(90.3점), △바우처 사업 참여자들의 근로기준법 적용에 따른 근로조건 저하 문제(86.6점), △서비스 인력의 인건비 문제(86.3점), △서비스료 문제(79점), △ 정부지원시간 문제(73.6점), △자부담 문제(70.6점) 등이었다.(김종진, 2007)

실제로 복지부는 바우처 사업 초기에 지적되었던 문제(정보의 비대칭성 문제, 바우처 관리 문제, 근무여건의 열악함 등)를 해결하겠다고 밝혔으나, 바우처 사업 시행이 몇 개월 지난 현재 이러한 문제점들의 해결은 요원할 수밖에 없다. 이는 애초 바우처 사업의 도입과정에서 충분한 논의나 의견수렴과정이 부족했고, 바우처 사업의 제도 설계 자체가 참여자 고용불안이나 열악한 노동조건 등을 이미 전제로 했기 때문이다. 바우처 사업 시행 이전부터 제기되어왔던 문제들이 현실로 드러나고 있는 상황이다. 이런 과정에서 취약계층의 일자리 창출사업으로 포장되었던 바우처 사업은 한시적인 부업으로밖에 기능을 못 하고 있으며, 이 사업에만 참여해서는 생계를 보장받기가 힘들다. 실제로 이 일을 수행하고 있는 노동자들은 거의 다가 한시적인 부수입 정도로 생각할 수밖에 없는 조건이다.

“바뀌면 좋지. 한 집에 가서 긴 시간 일을 한다면 모르겠는데 세 시간씩 딱 하고 가는데 일단 너무 돈이 안 돼. 아니 뭐 봉사를 하더라도 일단 내 살 길이 있어야 그걸 하지. 안 그래요? 저번에도 적십자에서 나보고 봉사 나오라고 하는데, 아니 내 앞가림도 못하는데 내가 누굴 돌봐주러 댕겨.” ―성북지역 노인돌보미 바우처 노동자 이00씨

“저도 이 사람 따라 시청을 쫒아가서 활동보조인 담당자에게 그런 이야기도 했어요. “우리나라 최저임금이 얼마입니까?!‘  한 달 뒤에 급여가 터무니없이 작으니까 이 사람은 마지못해 하면서 다른 직장을 알아볼 겁니다. 한 달 동안 이 사람과 지내면서, 이 사람과 많은 이야기도 나누고, 공감 가는 것도 느꼈는데 사람이 바뀐다는 거죠. 그러면 장애인은 다른 사람을 또 사귀어야 하고, 성과 없이 이 일이 끝나는 거죠. 그러지 마시고, 일반회사와 같은 급여를 주십시오. 그리고 제대로 된 교육 시스템도 갖추고. 그러면 오래 붙어 있을 것입니다. 활동보조인이 직장으로 일할 수 있도록. 그러면 활동서비스의 질도 많이 업그레이드 될 겁니다.“ 자기도 인정한다고 합니다. 현 시책이 물론 이제 자리를 잡고 있는 중이더라구요. 초기다보니까 그럴 수 있겠다고 생각해요. 제가 바우처 때문에 은행(국민은행)에 가니까, 아는 사람이 거의 없더라구요. 개선은 될 거라는 희망은 갖습니다. 더 개선되면 모르죠. 내가 이 부업이 본업이 될 수도 있고. 언제까지 할 수 있을 진 모르겠어요. 사실요. ―성북지역 장애인활동보조 바우처 노동자 홍00씨

“아까도 말씀드렸지만, 정말 이 사업은 일반인들을 대상(일자리 측면에서)으로 한 사업이 되가는 것 같아요. 정말 차상위에 대한 일자리가 되기는 어렵죠. 그분들과는 죄송해서 일을 계속 하자고 도저히 말할 수 없어요. 자원봉사 개념으로 일하시는 분들께는 미리 일하는 조건이 이러저러하고, 여러 가지 조정들은 본인들이 직접 하시라고 말하지만, 저소득층 여성들이 임금이 너무 적다고 말하면, 정말 그때부턴 아무런 할 말이 없어지는 게 이 사업이에요. 저도 처음에는 무조건 개선해서 저소득층의 일자리가 되어야 한다고 생각했지만...모르겠어요. 현재 상황을 어떻게 받아들여야 할지.” ―성북지역 A기관 바우처담당 실무자 심00씨

․ 극도로 불안정한 노동조건은 봉사정신으로 이겨내라?

한편 실제로 이 일을 수행하다 보면 서비스를 절대적으로 필요로 하는 이용자들의 요구조건에 최대한 따를 수밖에 없고 자신의 노동조건보다는 서비스를 받는 당사자를 중심으로 서비스를 제공하는 것을 더욱 고민하게 되는 것을 알 수 있다. 사회서비스란 워낙 필요로 하는 수요자의 요구에 따라 제공되어야 하는 것이기 때문에 발생하는 당연한 결과다. 따라서 추가적인 상품보다 오로지 사회서비스 노동자의 노동력에 서비스의 질이 달려있는 상황에서 사회서비스 노동자는 자기희생을 더욱 강요받게 될 수 있다. 그렇기 때문에, 이에 대한 서비스 표준화 및 업무에 있어서의 책임은 노동자 개개인들에게 맡겨두어서는 안 된다. 사회서비스 제공과 수행 전반의 공적인 책임이 강조되어야 한다는 얘기다. 그러나 현재 바우처 사업은 사회서비스 제공과정의 모든 문제를 서비스 제공기관과 노동자 개인의 책임으로 떠넘기는 구조가 되고 있다.

“보통 한 집에 가서 3시간을 일을 하는데, 도착하자마자 저주파 기계로 할머니 물리치료를 해드려요. 치료 시작하는데 한 20분 걸리지. 물리치료를 시작해놓고 시장을 보러가요. 할머니가 이것저것 만들어달라고 하시거든. 시장보는 데 한40분. 집에 돌아오면 치료1단계가 끝나있어. 그럼 이번엔 다른 부위에 치료를 시작하지. 그거하면서 장본 거 정리하고, 부엌정리하고, 호박 무치고, 국 끓이고...그러다가 2단계 마치면 다시 다른 부위 치료를 해드리고, 그러면서 두부도 부치고...음식이 다 되면 할머니 식사 차려드리고 식사수발하고...다 드시면 설거지 해드리고...남은 건 잘 싸서 냉장고에 넣어두고...그렇게 잠시 잠깐 앉을 짬도 없이 일을 하고 나면 20분밖에 시간이 남질 않아. 그러면 혼자사시는 할머니, 몸도 불편하신데, 방이라도 한번 훔치고 와드려야지. 청소를 하고나서 한 2분, 3분 남으면 할머니가 그러셔. “이제 좀 쉬었다가 가~” 그러면 할머니 옆에 앉아서 말동무를 해드려야 하는 거야...사무실에서는 그렇게 일하지 말라고 하지만, 현장 상황은 그렇지가 않아요. 난들 힘들게 일하고 싶어서 하나. 일이 보통 바쁜 게 아니예요. 상상을 초월해요.“ ―노인돌보미바우처사업참여자 전00씨, 구로삶터지역자활센터

“우리가 교육받을 때는 체위변경, 마사지, 외출동행 등을 하도록 배웠는데, 실제로 현장에 가면 할머니 할아버지들이 원하시는 건 다른 거예요. 반찬해 달라, 청소해 달라... 어떤 집에서는, 할머니가 아드님이랑 같이 사시는데, 우리가 처음부터 이야기는 했지요. “노인돌보미 바우처 서비스는 할머니를 돌봐드리는 겁니다.” 그런데 할머니가 원하는 건 아드님 몫까지 우리가 보살펴주는 거였어. 그래서 어느 날은 아드님 빨래도 같이 해드렸더니 그렇게 좋아하시는거야. 사실 일을 하다보면 할머니 옷만 빨 수가 있나, 아들은 몇날며칠을 입었던 와이셔츠를 그대로 입고 다니는데...그래서 세탁하는 김에 같이 빨아서 다림질도 해드렸더니...할머니가 마음이 즐거우신거지...이런 건 병원에서 간병을 할 때랑은 사정이 달라요. 병원에서는 간병사들의 할 일이 정해져 있지만, 재가로 가서는 “그게 아니거든요. 할머니 이건 못해드립니다”라고 하면 할머니들이 너무 마음 상해하시고...그런 애로사항이 굉장히 많아요.” ―노인돌보미바우처사업참여자 전00씨, 구로삶터지역자활센터

“할머니, 할아버지들이 시도 때도 없이 시간변경을 하셔. 이거 굉장히 스트레스예요. 또 할머니, 할아버지들 뜻을 맞추어드리는 게 보통 힘든 게 아니야. 어떤 할머니는 목욕을 해달라고 하셔. 그런데 어르신들이 어렵게 살아오신 경험이 있어서 물을 절대 함부로 안 써요. 그래서 샤워기가 분명히 있는데도 샤워기를 쓰지 말라 하시니까, 수도꼭지로 물을 틀어서 바가지로 퍼올려서 목욕수발을 해드려야 하는 거야. 내가 허리병이 있으니까 샤워기로 좀 하면 안 되겠느냐, 해도 절대 안 된대. 그걸 가지고 할머니랑 싸울 수도 없고, 돌아와서 허리아파 몸져 누울망정, 그거 할머니 뜻대로 해드려야지 어떻게 하겠어요. 그렇게 어려움이 많아요. 또 한집에서는 할머니 혼자 사시는 집이라 가서 이것저것 손이 많이 가는 집이었는데...청소하랴, 부엌 정리하랴, 행주도 빨아서 널어놓고...할머니 몸도 성치 않으신데 최대한 청결하게 지내셔야 하잖아...그러다보니까 비누니 물이니 많이 쓸 수밖에 없었는데...그걸 할머니가 헤프다고 보셔서 짤렸지 뭐야. 그거가지고 할머니한테 가서 따질 수도 없고...그런 경우도 있어요.” ―노인돌보미바우처사업 참여자 전00씨, 구로삶터지역자활센터

“노인도우미의 경우, 목욕도 시켜드리는데, 어떤 할아버지가 처음에는 옷도 안 벗으려고 하더니, 이제 익숙해지니까 도우미 분이 보는 앞에서 자위를 하시더라는 거예요. 도우미 분이 엉덩이를 때려서 그러지 말라고 해서 이후엔 그런 일이 없었다곤 하지만, 남자 분 목욕을 시키는 경우 그런 사건들이 일어날 수밖에 없고, 누구나 그런 경험을 한번 씩은 겪게 되요.” ― 성북지역 A기관 바우처사업 담당 실무자 심00씨

사회서비스가 사회적으로 확충되어야 하는 것이고 이런 돌봄 일이라는 것이 사회 구성원을 재생산하는 데 필수적이므로 이런 돌봄노동의 의미가 중요하다는 인식이 전제되어 있지 않는 한, 서비스가 진행되는 과정에서 더욱 많은 문제점들이 발생한다. 이러한 사회서비스를 사회적인 책임으로 만들어가는 데에는 그동안 이러한 돌봄의 책임이 개별 가족 내의 문제로만 취급되어온 상황을 바꾸는 인식의 전환이 필요하다. 그런데, 정부의 사회서비스 정책은 불러만 주면 싼 값에 뭐든지 다 해주는 사람으로 이들 노동자를 여기도록 만드는 결과를 낳는다. 심각한 문제는 이러한 과정에서 서비스를 제공하는 노동자나 서비스 제공 기관 모두 문제의식은 느끼지만 그 문제를 정책의 전환을 통해 공동으로 해결하는 방향이 아니라 개별 노동자나 실무자가 과정 상의 문제점을 감내하며 일을 하게 된다는 것이다. 이 과정에서 서비스를 필요로 하는 이들에 대한 봉사와 희생 정신마저 강요되는 실정이다.

“이 일이 워낙 임금이 적다보니까 힘들어서 그만두려고 하다가도 너무 이 서비스가 절실한 사람 때문에 힘들어도 계속 일을 하시는 분도 있어요. 어떤 할머니는 거의 거동을 못하시는데 혼자 사시다보니까 도우미가 가는 날에야 사람을 만날 수 있는 분도 있어요. 딸이 멀리 살아서 하루에 한번 정도 둘러보긴 하지만, 그 이외엔 아무도 만날 기회가 없는 거죠. 그래서 처음에 이 할머니가 도우미가 오는 날엔 변비약 왕창 먹고 화장실가려고 하고, 일을 왕창 시키려고 해서 고생을 했어요. 현재는 3개월 하니까 날짜별로 할 일이 정하는 방식으로 조정을 해나가고 있어요. 이분의 경우 음식도 만들어드리는데, 저희가 장까지 봐드릴 순 없어요. 돈 문제가 생기니까요. 현재는 보호자분과 이야기를 해서 냉장고에 장을 봐놓으면 다음에 올 때까지 드실 음식까지 만들어오곤 하죠. 그 할머니도 이 아주머니가 가는 걸 너무나 좋아라하시고, 필요로 하시고, 일하시는 분도 힘들지만, 워낙 할머니 사정이 그렇다보니까 이 할머니는 내가 책임져야겠다고 생각하셔서 일을 하시곤 있지만 상황이 그렇죠.” ―성북지역 A기관 바우처사업 담당 실무자 심00씨

(3) 공급, 운영에 대한 공적 책임 결여

“일단 사업을 진행하면서 발생하는 문제들에 대해서 책임 있게 대답하고, 책임질 수 있는 기관이 없다는 점이예요. 말하자면, 이 사업에 대해서 누구보다 잘 알고, 이 서비스 이용과 제공을 총괄하여 관리하는 곳이 없다는 거죠. 예를 들어, 아들이 신청했지만 자신은 이 서비스가 필요 없다고 하게 되면, 그건 이용자가 원치 않기 때문에 당연히 계약이 파기되는 거죠. 그러면 본인부담금 환불 같은 문제가 발생하는데, 저희의 경우 계약이 파기되면 동사무소에 알려주기만 하면 되는데, 동사무소에서도 이 사업을 갑자기 떠맡게 되는 경우라 사후처리를 어떻게 해야 할지 몰라서, 이용자가 환불요청을 하게 되면 저희 기관으로 연락하라고 안내하는 경우가 많아요.” ― 성북지역 A기관 바우처사업 담당자, 심00씨

또 하나의 문제는 노인도우미의 일의 성격과 범위가 불분명하고, 구청이나 동사무소, 사업기관들의 이해도 상이한데서 따르는 혼란이 잇따른다는 것이다. 기관별로 몇 가지 원칙을 세우기는 하지만 이용자가 동사무소나 이 서비스를 대신 신청한 가족으로부터 “도우미가 와서 밥하고, 빨래하고, 청소해줄 거예요”이렇게 들은 사람은 노인도우미에게 주로 가사지원을 요구하게 된다. A기관의 경우, 유료가사도우미 사업을 하고 있어서 비교가 가능한데, 유료가사도우미의 경우 오전 4시간 일하면, 3만원이 나오지만, 이 바우처의 경우 3시간에 18,000원이니 일을 하고 있는 사람 입장에선 여간 곤궁한 일자리가 아닐 수 없다. 앞서 이야기한 것처럼 이 사업은 일자리 창출 사업이기보다는 유료자원봉사개념으로 일하는 사람들에나 가능한 일자리인데, 정서지원이나 간병이라고 생각했던 사람들이 가서 당황하는 경우도 많다고 한다.

또한 실무자가 가장 시급히 개선되어야 할 점으로 지적하고 있는 것은 단말기 이용에 관한 점이다. 단말기가 무겁고, 또 이 사업에 참여하는 사람들이 대부분 나이 많으신 여성들이기 때문에 기계사용에 익숙하지 않은 분이 많아서, 사업초기에 꽤 애를 먹었다고 한다. 그리고 여전히도 단말기 사용을 익히지 못한 분도 있다고 한다.

“어머님들이 전화해서 단말기가 안 된다고 말하면, 당장 뛰어나갈 수밖에 없어요. 한분의 경우는 눈도 안 좋으셔서 아예 단말기 사용을 못하시는 분이 있는데, 현재는 일괄결제가 되어서 월말에 제가 직접 나가고 있어요. 만약에 이 일괄결제마저 안되게 된다면, 저희는 죽죠...정말 못해요..그러면..” ― 성북지역 A기관 바우처사업 담당자, 심00씨

자활 현장 실무자들은 바우처제도가 갖는 문제점을 제도의 근본적 한계로 꼽고 있다. 제도의 한계를 지적하면서 내용적으로 바우처 사업의 문제 해결을 위해 참여자들의 이동시간, 미적용 문제, 참여자 근로기준법 적용에 따른 근로조건 저하 문제, 서비스 인력의 인건비 문제, 서비스료 문제, 정부지원시간 문제, 자부담 문제 등을 꼽았다. 이러한 현실적 문제들을 해결하기 위해서 자활 실무자들이 주되게 지적한 것은 △정부 지원 및 협력체제 문제(사회보험 등 보험료 지원 문제, 복지부의 바우처 사업 관련 협조/공문이 제시기에 받지 못하는 문제), △서비스 신청 접근성 문제(거주지 동사무소 접수가 아닌 참여자 방문 접수신청 등), △서비스 수혜기간 변화(신청 기간을 매월 1～10일까지 신청자에 한해 다음달 서비스 대상자로 선정되면 10일 이후 신청자는 2달 후에 가능), △참여자의 교육내용과 교육기관 확충 문제(교육비 부담 25만원 등), △바우처 카드 결재방식 문제(은행창구 이용이 아닌 자동이체 창구, 현장에서 참여자나 자활 실무자가 대신 해주는 경우 발생) 등을 제기하고 있다.(김종진, 2007) 현재 바우처 카드는 국민은행과 독점 계약하여 가상 카드, 체크 카드, 신용 카드의 세 가지 형태로 되어 있으나 실질적으로 바우처 서비스 이용자들의 대부분이 신용카드를 개설하는 것은 여건상 불가능하며, 대부분 가상카드와 체크카드를 만들어 결제를 처리하고 있다. 그런데 본인이 바우처 서비스 이용시간인 27시간 사용할 수 있는 바우처 카드의 자부담 비용 3만 6천원을 입금할 경우 실제 은행거래 통장에 비용을 입금한 이후 다시 가상카드로 이체를 해야 하는 복잡한 과정이 있다. 이와 같은 문제를 서비스 이용자(특히 노인)들에게 이해시키기도 쉽지 않을뿐더러, 은행 접근권이 쉽지 않은 농촌지역의 경우 문제가 발생하고 있는 것으로 드러나고 있다.

[그림 Ⅲ-1] 바우처 사업 제도개선 사항에 대한 의견(단위: 0점～100점)

자료 : 김종진(2007) “복지부 바우처 사업 무엇이 문제인가?: 자활 실무자들의 의견조사 결과를 중심으로” 공공노조 자활지부 정책보고서

<표 Ⅲ-5> 바우처 사업 제도개선 사항에 대한 의견

		[종합]바우처 사업 제도개선사항	서비스대상자 판정기준문제	정부지원시간 문제	서비스료문제	자부담 문제	서비스인력 인건비문제	이동시간 미적용 문제	근기법 적용에 따른 근로조건 문제	교육비 지원문제	교육기관 지정문제	사업에 따른 지정단위 문제
사업	산모사업	73.46	68.85	74.56	78.94	72.36	85.96	89.47	86.40	64.03	52.63	61.40
	노인사업	73.45	67.80	76.13	79.16	69.69	86.74	90.15	86.74	64.01	53.07	60.54
	장애인사업	74.09	73.02	75.65	77.63	68.42	87.50	89.47	85.52	65.13	54.05	62.83
지역	특별/광역시	73.60	69.23	77.88	82.69	71.15	88.46	89.42	88.46	59.61	49.00	65.38
	시	76.20	71.77	74.19	79.03	73.38	89.51	95.16	87.90	67.74	58.06	65.32
	군	68.52	63.15	68.42	72.36	67.10	78.94	84.21	78.94	63.15	53.94	50.00
평균		73.52	68.75	74.01	78.61	71.05	86.51	90.46	85.85	63.81	54.00	61.82
주 : 1) 계수 값(점수)은 5점 척도로 □1 = 0점□, □2 = 25점□, □3 = 50점□, □4 = 75점□, □5 = 100점□으로 계수 값을 주었으며, 100점에 가까 울수록 바우처 사업의 제도개선이 필요도가 높은 것으로 해석하면 됨. 2) 바우처 사업 제도개선[종합]은 바우처 사업 제도개선 필요성 10가지 항목을 합하여 새로운 변수를 만든 것임. 자료 : 김종진(2007) “복지부 바우처 사업 무엇이 문제인가?: 자활 실무자들의 의견조사 결과를 중심으로” 공공노조 자활지부 정책보고서

3) 소결

-향후 예상되는 문제점

사회서비스를 사회정책으로서 만드는 의미는 내가 몸이 아프고 병들었을 때, 내가 누군가의 활동보조를 필요로 하는 장애를 가졌을 때, 내가 아이를 낳고 아이가 돌봄을 필요로 할 때, 사회적 필요에 따라 노동을 하고 사회관계를 맺고 있는 사회구성원으로서 자신의 문제를 사회적으로 해결해야 한다는 것을 요구할 수 있어야 한다는 것이다. 더군다나 사회서비스의 특성상, 경쟁적인 시장 구조에 이를 맡길 경우, 가뜩이나 저평가된 돌봄노동의 현실 상, 사회서비스 노동자의 열악한 노동조건을 앞세운 경쟁력 확보구조는 자명하고, 가진 사람에게는 값비싼 양질의 서비스가 못 가진 사람에게는 그렇지 못한 서비스가 제공되거나 서비스 접근권 자체가 박탈될 가능성이 높아지는 것이다.

따라서 사회서비스 시장형성을 위한 바우처제도의 도입은 여러 가지 위험을 낳을 것으로 예상된다. 그리고 정책의 실행 과정에서 이러한 우려는 현실로 드러나고 있다. 앞서 살펴보았듯 현재 드러나고 있는 문제점에 더해 앞으로의 정부의 사회서비스 정책기조가 지속될 경우 문제상황은 더욱 복잡해질 수 있다. 우선, 본인부담금 부과와 서비스 추가를 위한 본인부담금 가중의 문제는 질 좋은 서비스를 위해 (역시 가족 내에서 비용을 책임지는 방식으로) 울며 겨자 먹기 식으로 서비스 추가 구매를 선택할 수밖에 없도록 만든다. 사회서비스 부문은 이윤을 창출하기 어려운 영역이기 때문에 민간업체가 바우처 사업을 시행할 경우 정해진 기본 서비스로는 이윤을 얻기 어렵기 때문에 추가적인 상품항목을 개발하여 기본 서비스의 본래 취지를 무색케 하는 결과가 초래될 것이다. 또한, 이는 정부 지원예산이 줄어드는 시점과 기준 등이 제대로 법제화되지 않고 모호한 채로 남아있는다면 결과적으로 이러한 사회서비스의 책임을 정부가 져버려도 책임을 묻게 만들기 힘든 구조로 이어진다. 정부예산편성은 이미 논란에 부닥쳐 있으며, 정치적 논리에 의해 좌지우지되는 문제로 이어지고 있다.

한편, 바우처 방식으로 진행했을 때, 서비스 제공 노동자의 지위는 경쟁력 확보의 수단으로 전락해버린다. 이미 정부는 사회서비스 정책을 실행하면서 이 분야 노동자들의 노동조건을 최저의 조건으로 규정하고 있다. 최저임금을 겨우 넘길까 말까 한 임금, 4대보험 미적용 노동자들의 속출 등이 현실로 드러나고 있는데, 정부에서 주도하는 일자리조차 이런 지경이라면 경쟁력 확보를 내세운 민간업체들의 향후 행태는 불 보듯 뻔하다. 이는 제2, 제3의 비정규직으로서 현재 확대일로에 있는 불안정한 고용형태의 최말단의 위치한 노동자들을 대거 양산하는 결과로 이어진다.

사회서비스 시장화를 위한 바우처제도 도입은 이렇듯 많은 문제점을 낳고 있다. 이는 기본적으로 현물로서 제공되는 복지서비스가 거의 전무하다시피 한 한국 사회에서 복지서비스를 제공하겠다는 빌미로 복지의 시장화 제도를 설계하고자 하는 정부의 정책기조 때문에 야기되고 있는 것이다. 또한, 여성들이 노동시장으로 진입할 수 있도록 일과 가정을 양립할 수 있도록 하겠다든지, 소위 취업취약계층의 일자리를 만드는 일자리 창출을 통해 빈곤을 극복할 수 있도록 하겠다고 제시해온 정부의 일자리 창출 정책 자체가 사회서비스 분야 노동자들의 열악한 노동조건을 이미 전제로 하고 있다는 점에서 비판되어야 한다.

따라서, 현재 발생하고 있는 사회서비스 시장화 전략의 문제점을 비판하고 이를 넘어서는 대안을 모색하는 것이 필요하다. 사회서비스를 필요로 하는 이용자의 권리와 사회서비스를 제공하는 노동자의 권리는 사회서비스전달, 운영, 공급에 있어서의 공적인 체계를 마련하지 않고서는 풀리기 힘든 문제이다. 사회서비스 공공성 강화와 요구되는 것은 바로 그런 맥락이다.

Ⅳ. 문제해결

1. 사회서비스 시장화 저지, 왜 필요한가?

사회서비스 분야는 정부에서 내고 있는 계획에서 드러나듯, 보건의료, 보육, 교육, 문화 등을 포괄하는 광범위한 영역이다. 특히, 그 분야 내에서 그동안 비공식적으로 여성들에 의해 수행되어 왔거나, 상대적으로 저평가 받는 분야의 경우부터 시작해 저임금 불안정 노동이 만연해질 것이라는 점, 하나둘씩 규제완화와 효율성과 경쟁논리의 도입은 전반적인 서비스 분야의 시장화를 초래할 것이라는 점에서 문제는 상당히 심각하다. 따라서 심각한 문제를 야기할 정부의 사회서비스 확충전략에 대한 대응 단지 해당 노동자들만의 문제가 아니다. 보육분야 사회서비스 일자리의 시장화와 노동권 하락은 보육 전체에 영향을 미치고, 간병 서비스의 시장화는 의료 상업화, 시장화로 이어지기 때문이다. 전반적인 사회서비스 노동자들의 열악한 노동조건은 전체 서비스 노동자, 나아가 전체 노동자의 노동조건의 하락으로 연결된다. 사회서비스를 시장화․상품화 하고, 서비스 노동자의 지위를 열악하게 만드는 노무현 정부의 “사회서비스 확충 전략”에 대한 공동투쟁의 모색이 필요하다. 이는 정부가 비정규법을 새롭게 정비하면서 비정규직을 대거 양산하고 있는 상황에서, 또 다른 저임금 비정규 일자리를 대거 양산하는 사회서비스 일자리에 대한 문제제기로 이어져야 할 것이다.

노인장기요양보험법 실시와 확대, 요양서비스 건보수가 포함, 바우처 제도 활성화, 복수의료기관 설립 허용, 보육료 상한제 철폐, 공급인력 양성, 자격제도 정비 등의 제도개선은 ‘민간 시장’의 성장을 촉진하고 지원하기 위함이며 정부 역할은 취약계층에 대한 일부 지원만을 보장하는 것으로 국한하겠다는 것이다. ‘민간중심의 시장’에서는 사회서비스를 받지 못하고 있는 사각지대의 해소나 사회서비스의 질 향상, 사회서비스의 공급 모두가 시장의 ‘이윤’에 종속되는 결과를 낳게 되고, 사회서비스 분야에서 정부는 극히 잔여적이고 시혜적인 성격의 역할만 담당하게 되는 것이다.

서비스 공급자에 대한 재정지원방식을 줄이고 소비자에 대한 바우처 지원방식을 강화한다는 것은 겉으로는 서비스 수요자에 대한 직접적 지원(2007년 약 15만명의 노인·중증장애인·산모신생아 가정 등에 대해 월평균 20만원의 바우처 지원)의 형태로 보이지만 실제로는 빈곤층이 시장에서의 서비스 구매조건을 갖추도록 하는 조치이며, 경쟁적인 서비스 시장을 통해 제공되는 차별적 서비스 혜택을 정당화하는 논리다. 이러한 논리를 기반으로 의료인의 복수의료기관 설립과 의료법인의 수익사업 허용 등 보건의료분야 규제개혁, 간병수가 신설 등이 추진될 예정이며, 아울러 보육 영역에서도 자율적 시장경쟁과 수요창출을 도모할 계기를 이루기 위해 보육료 상한제 폐지 등이 추진될 전망이다. 시장중심의 사회서비스 공급전략 아래에서는 2008년 7월부터 시행중인 노인장기요양보험법 역시 사회 공동의 부양의무 이행을 위한 보편적 서비스 개발이라는 명분하에서 민간시장에서의 ‘다양한’ 경쟁적 공급자의 폭을 넓히고, 동시에 이러한 시장을 뒷받침하기 위한 서비스 수요자의 폭을 확대하겠다는 것이 핵심적인 맥락으로 파악된다.

자본과 정부는 재정투자의 집중을 통해 70,80년대에는 중화학공업, 90년대에는 물류․유통 등 서비스 산업, 2000년대초에는 IT, BT 등 벤쳐산업 등을 집중육성하는 방식을 택해왔다. 현재는 금융․법률․교육․의료 등 서비스분야를 ‘신성장산업’으로 바라보고 있는 상황에서 현재, 간병이나 보육 등의 사회서비스 영역까지 자본의 이윤추구의 새로운 장에 포함시키고 있다는 것을 알 수 있다. 대표적인 예가 의료분야이다. 의료분야에서 자본은 ‘비영리법인’의 형태를 띠고 있다. 그러나 1977년 의료보험이 도입되고 수요가 늘기 시작하면서 80년대 초반 의과대학이 급격히 늘기 시작하였다. 그리고 1989년 전국민의료보험이 도입되면서 의료수요는 급격히 늘어나기 시작하였고, 90년대 초반 삼성병원, 현대아산병원 등 재벌병원 등도 이때 만들어졌다. 정부는 간병 등의 사회서비스 시장을 의료분야와 같이 생각하고 있다. 이렇듯 전반적인 서비스 분야 시장화 저지의 관점에서의 공동대응이 필요하다.

이러한 현실에도 불구하고 간병이나 보육 등 공급과 수요가 초기 단계인 현 시점에서 시장 중심의 전략을 채택한다는 것은 그 의도가 명백하다. 또한 교육바우처 도입 과정에서 방과후학교 등을 시범으로 하여, 공적 서비스 체계를 완전히 뒤흔드는 재편을 시도하고 있는 것이다. 그런데, 기존에 이러한 업무를 수행해왔던 기관이나 해당 노동자 등 관련 주체들과의 사전 논의와 사회적인 검토, 의견 수렴과정 없이 일방적으로 추진되고 있는 상황인 것이다.

미국에서 교육분야에서 ‘바우처’ 시스템 도입은 1950년대 중반 미국의 밀튼 프리드만(Milton Friedman)에 의해 제안된 이래, 교육문제를 해결할 수 있는 하나의 대안으로 끊임없이 제기되어 왔다. 프리드만은 이 제도가 기반으로 삼는 시장경제의 경쟁체제에 따라 학교가 보다 효율적으로 기능할 것이라고 주장했다. 바우처 시스템에 따르면, 정부의 역할은 최소한의 인증 역할이고, 교육서비스는 영리적 목적의 사기업이나 비영리조직에 의해 제공되는 모델을 상정하고 있다. 그러나 교육과 보건의료, 보육 서비스 등은 선택의 기준이 대개 지역적 기반이며, 사회 구성원을 재생산하는 일상적이고 필수적인 서비스라는 점이 이 사례를 통해서도 드러난 바 있다. 게다가 이 사례를 통해 공교육 질서가 무너지는 등 공적 서비스 영역의 붕괴가 야기된다는 점 역시 명백하다. 그럼에도 불구하고 현재 한국 정부는 이러한 바우처 제도의 긍정성을 주장하며, 모든 공적 서비스 분야에 도입을 시도하고 있는 셈이다.

현재, 사회서비스 확충전략은 크게 두 가지 실행과정을 밟고 있다. 하나는 사회서비스 분야를 묶어 바우처제도를 시행하면서 진행되는 방식과, 또 하나는 관련 분야에 관한 법제도 정비를 통해 각각의 제도를 구체화하는 방식이다. 현재, 전면적으로 시행되는 바우처에서 대해 우리의 원칙적인 입장을 정리했다면 이제, 각 분야에서 정부가 마련하고자 하는 법제도상의 문제점에 대한 대응이 모색되어야 한다.

지난 7월부터 시행되고 있는 노인장기요양보험법의 내용을 하나하나 자세히 살펴보자. 우선, 첫째, 재가장기요양기관을 설립할 수 있는 주체를 개인까지 확장하고 신고만으로 설립이 가능하도록 하여 아무나 다 요양기관을 설립할 수 있도록 하여, 자격 미달의 민간기관설립자의 난립을 가능케 하고 있다. 우리는 미인가 사회복지시설의 예를 통해 최소한의 질도 담보되지 않은 기관에서 제공되는 사회서비스가 어떠한 결과를 초래하는지 잘 알고 있다. 둘째, 시설의 인력 기준이 턱없이 낮다. 관리자와 서비스 제공 노동자를 포함하여 3-4인만 있으면 시설을 설립할 수 있도록 하였다. 이렇게 되면 영세 기관이 난립하게 될 것인데 영세 기관에서 제공하는 서비스의 질을 어떻게 담보할 것인지 의심스럽고, 그 안에서 이루어지는 노동 착취는 속수무책이다. 셋째, 요양 기관의 서비스 질을 정기적으로 평가하는 시스템이 빠져있다. 기관을 설립하면 서비스 질은 어떻든 특별히 사회 문제가 될 만한 사고가 발생하지 않는 한 그 기관은 계속 기관을 유지할 수 있다는 것이다. 공공적 사회서비스의 질 관리를 시장에 맡길 때 어떤 결과가 나타나는지는 이미 여러 사례를 통해 입증된 바 있다. 기관은 이윤 추구에만 혈안이 되어 서비스 노동자의 노동권을 빼앗고, 돈벌이가 되는 온갖 비급여 서비스를 개발하여 수급자를 등쳐먹게 될 것이며, 그 와중에 정작 중요한 필수 서비스의 질은 저하되는 결과를 낳을 것이다.

또 한편, 보육의 경우를 보자. 1980년대 보육의 경우, 여성(노동자)들의 운동의 과정을 통해 태동되었으나, 이를 ‘사회적’인 요구로 확대하고 제도화하는 과정에서, 초기부터 국공립의 확대방식보다 민간공급에 의한 양적 확대에 치중하면서 민간시설의 난립과 보육교사의 저임금, 복지제도 미확충 문제가 발생하였다. 이에, 시민단체 등은 공공보육의 확충을 지속적으로 요구해왔으나, 2002년 여성부는 국가보육발전전략을 발표하면서 민간시설에 대한 지원확대를 통한 보육의 질 제고, 보육료 자율화 등을 해결방안으로 내세웠다. 이러한 보육 시장화 흐름은 2007년 예산 편성 과정에서 가시화되었다. 기획예산처와 국회는 기존의 국공립보육시설 근무자의 인건비를 사회서비스 일자리 관련 예산으로 분류하고 있으며 이는 2008년 인원대비 오히려 줄어드는 추세다.  물론 이용자들이 내는 보육료 수익 중 일부가 인건비로 사용되기는 하지만 국공립(현재 그 비율이 5%대)조차 민간위탁운영방식과 더불어 민간시설과의 경쟁을 통한 원아모집 정도에 따라 재정규모가 정해지는 구조에서 사실상 공적 서비스로 기능한다는 것은 불가능한 상황이다. 더구나 보육료 상한제가 폐지되면서 삼성 재벌 등 거대 자본의 침투가 가시화되고 있다.

이렇듯, 노무현 정부는 기존의 서비스 분야를 투기구조로 재편하는 가운데 사회서비스의 권리를 상품으로 둔갑시키고자 한다. 이는 앞서 지적한 ‘사회투자국가’론과 연관되어 복지도 제 돈으로 사서 써야 도덕적 해이를 막을 수 있다는 논리와 연결된다. 따라서 서비스 분야 시장화 저지를 위한 공동의 투쟁 흐름 속에서 사회서비스 시장화 전략에 대한 명백한 반대와 사회서비스에 대한 민중의 권리가 무엇인지를 이야기하는 계기가 마련되어야 할 것이다.

2. 사회서비스 공공성 강화와 사회서비스노동자 노동권 확보를 위한 과제

(1) 사회서비스 공공성 확보

① 사회서비스 공적 인프라 확보

② 바우처 제도 전면 재검토

(2) 사회서비스 노동자 노동권 보장

① 사회서비스 노동자의 임금과 고용조건 보장

② 사회서비스 노동자의 비정규직화 반대

(3) 보편주의적 서비스 보장

① 사회서비스 상품화 반대

② 사회적 약자 및 저소득층에 대한 서비스 제약 반대

③ 보편적 서비스를 위한 예산 마련과 확대

(1) 사회서비스 공공성 확보

보육, 간병, 방과 후 학교, 장애인활동보조서비스 등 각종 복지서비스를 포함하는 사회서비스는 노동자민중의 보편적 권리로서 접근되어야 한다. 이윤만을 노리는 민간기업에 사회서비스가 좌지우지된다면 민중의 일상은 시장 논리에 잠식되어 버릴 것이다. 사회서비스의 내용과 질, 인력운용, 관리 등을 공적인 체계 내에서 진행할 수 있는 공공 인프라 구축방안이 필수적이다. 사회서비스의 공적 운영, 관리 전달을 위해서는 정부에 의한 공적 운영방식이 강조되어야 한다. 현재 정부의 사회서비스 확충계획은 초기의 20만개 일자리는 제외하고는 민간의 영리기업에게까지 규제를 완화해 열어두는 방식으로 진행하겠다는 것이다. 그러나, 정부 예산에 의해 현재 진행 중인 사업의 대다수가 바우처 방식으로 진행되면서 많은 문제점이 속출하고 있다.

사회서비스는 공공서비스로 확충되어야 한다. 그를 위해서는 정부와 지방자치단체가 책임지는 공공서비스 전달체계의 마련이 필수적이다. 공공시설을 기반으로 한 서비스 확충이 가장 우선적인 방식이어야 할 것이다. 그 다음으로 기존 요양시설과 장애인자립생활지원센터, 자활후견기관 등은 정부의 공적 책임 하에 운영을 위탁받는 방식이어야 하며, 이에 따른 성격 전환과 운영의 민주화는 필수적이다. 이를 위해서는 시장 경쟁질서 중심의 설계인 바우처제도에 대한 전면 재검토가 필요하며 사업의 기능을 이윤만을 노리는 영리기업에 무제한적으로 열어두고 유리하도록 규제를 완화하는 정책은 중단되어야 한다.

① 사회서비스 공적 인프라 확보

- 정부와 지자체가 책임지는 사회서비스 인프라의 확립

(공급, 홍보, 교육, 평가 등의 운영 체계 전반을 아우르는)

- 영리법인에 대한 사회서비스 접근 제한 및 비영리기관의 사회서비스 공급업무에 대한 체계적인 관리와 공동운영

- 부족한 공적 사회서비스 시설, 기관의 추가적 설립(교육기관, 교육프로그램의 마련 포함)

② 바우처 제도 전면 재검토

- 바우처 방식의 사업을 공급기관에 대한 지원 방식으로 재편

- 현재 바우처 사업 진행 단위와 서비스 이용자 간 공적 전달체계로의 재편

(2) 사회서비스 노동자 노동권 보장

사회서비스의 상당부분은 대인돌봄 서비스의 특징을 갖는다는 점에서 그동안, 비공식부문이지만 시장에서 상당부분 형성되어온 분야다. 베이비시터, 간병인 등 인력소개소(유료) 등을 통해 상당부분 이루어져 온 것이다. 그동안 이들 노동자는 노동자로서 인정받지 못한 채, 인력소개소, 알선업체 등의 착취를 감내하며 저임금의 불안정한 노동조건에서 노동해왔다. 그런데 이러한 비공식부문을 제도화한다면서 정부가 추진하는 것은 또다시 이들 노동자를 민간기업의 착취와 저임금의 불안정한 노동조건에 내모는 방안인 것이다. 낮은 시급의 일자리에서 일하는 노동자들은 일당을 채우기 위해 출혈적인 노동을 할 수밖에 없으며, 이동시간, 식사시간도 보장받지 못한 채, 공급기관관리비용마저 시급에서 떼어내게 된다. 하물며 정부가 나서서 만든다는 일자리도 현재 이러한데 이러한 관행이 굳어지고 기업이 노동자들을 고용하면 아무 규제방안도 없는 현실인 것이다. 정부는 사회서비스 관련 법안을 마련하여 공급기관의 공적 지위 보장과 지원방안, 그리고 노동권 보장방안을 구체적으로 명시해야 할 것이다.

이러한 노동권 보장방안은 사회서비스가 포괄하고 있는 각 분야의 노동자들의 노동권 지위 보장과 연결된다. 사회서비스 확충전략이 포괄하는 분야는 상당히 광범위하다. 또한 기존에 존재하는 산업 분야에 미칠 영향도 무척 포괄적이다. 예컨대, 보육의 경우, 기업이 참여하는 각종 서비스개발이 이어진다면, 기존의 보육시설 자체의 성격이 변화하고 보육노동자의 지위에는 대혼란이 발생할 것이다. 초호화 보육시설과 상품이 난립하고, 저가의 아주 열악한 보육시설(주로 노동자에 대한 저임금 공세로 명목을 유지하는) 이 확산되면서 대다수 보육 노동자의 지위가 하락할 위험이 있다. 간병 노동자도 마찬가지로 민간요양기관의 난립은 서비스 양극화와 노동자의 출혈적 노동을 강요하는 방식으로 귀결될 것이다. 또한 자활후견기관에서 일하는 자활사업 참여자는 저임금의 열악한 지위를 강요받으며 고된 노동을 지속하게 될 것이다. 이렇듯, 사회서비스 영역 내 각 분야의 일자리를 제대로 된 일자리, 공적 성격을 보장받는 일자리로 만들지 않으면, 우리 사회는 더욱 심각한 불평등에 처할 것이며 이러한 가운데 서비스 노동자들의 지위는 출혈적인 경쟁 속에서 날로 열악해질 수밖에 없다. 이에, 정부는 사회서비스 영역 내 각 분야의 일자리 공공성 확보방안과 각 분야의 노동자의 노동권 보장방안을 명시적으로 제시해야 할 것이다.

① 사회서비스 노동자의 안정된 임금과 고용조건 보장

- 최저임금 이상 적용, 운영비, 관리비의 별도 책정

- 노동강도, 노동조건에 대한 평가기준 도입, 업무 표준화 등

- 노동과정에서 문제발생시 문제제기할 통로 마련

② 사회서비스 노동자의 비정규직화 반대

- 사회서비스 노동자들이 안정적인 일을 할 수 있도록 안정된 고용조건을 마련

- (준) 공공기관 직접고용 형태로 고용을 보장. 정부의 일자리 사업에 의해 고용된 노동자임을 분명히 하고, 위탁된 기관에 고용되었더라도 최종적인 책임은 정부에 있음을 명시

- 4대 보험 가입의무와 노동3권 보장

(3) 보편주의적 서비스 보장

사회서비스가 왜 필요한지 이러한 일이 누구에 의해 어떠한 평가를 받으며 수행되는지 하는 문제에 대해 우리는 보편적인 권리로서 사회서비스가 보장될 때만이 그 답을 내릴 수 있다고 주장한다. 이러한 제도를 도입하려면 상품시장을 형성할 생각을 하기 이전에 이러한 서비스가 누구를 위해 왜 필요한지를 먼저 고민하는 방식이어야 할 것이다. 현재 한국사회에는 보편적인 복지체제가 거의 전무하다시피 하다. 빈곤층에 대한 복지정책은 낙인감을 강화하는 방식으로 선별적이고 시혜적으로 이루어지고 있다. 그동안 빈곤운동단체들이나 장애인운동단체 등은 개인의 권리에 기반한 보편적인 복지의 구축을 주장해왔으나, 이는 정부정책기조에 반영되지 않고 있다. 겉으로는 국민을 위한 복지를 내세우지만 경쟁적인 시장질서 도입을 통해 사회서비스를 이윤추구의 장으로만 여기는 정부의 정책방향은 전면 전환되어야 한다. 정부는 사회서비스를 필요로 하는 개인들의 권리에 기반을 둔 보편서비스로서 사회서비스를 구축하고 그를 위한 사회적인 토론과 합의를 통해 보편서비스 확대를 위한 예산 마련 방안을 내놓아야 할 것이다. 사회서비스 시장화 저지를 위한 공대위는 보편 서비스로서의 사회서비스 확충을 위해 투쟁할 것이다.

① 사회서비스 상품화 반대

- 사회서비스를 권리로서 보장. 이는 소비자의 권리가 아니라 국민의 권리

- 민간기업의 추가상품 난립 규제, 공적 운영과 평가 체계 마련

② 사회적 약자 및 저소득층에 대한 서비스 제약 반대

- 더 가진 사람이 아니라 더 필요한 사람에게 서비스가 돌아갈 수 있도록 사회서비스 욕구에 대한 재조사

- 본인부담금 폐지와 추가본인부담금 제도 도입 반대

③ 보편적 서비스를 위한 예산 마련과 확대

- 전국민 대상 보편 서비스로의 확대와 그 과정에서 저소득층을 우선적으로 고려하는 정책

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<참고자료1> 2007-2008 부처별․사업별 사회서비스 일자리 지원사업 총괄표(출처: 기획예산처)

(백만원, 명)

사 업 명	’07년		’08년(안)
	예산	인원	예산	인원
합 계	1,294,519	201,059	1,641,677	248,665
여 성 부 합 계	388,755	82,108	552,959	109,351
아이돌보미 사회적일자리 사업	2,691	799	5,601	2,049
(장애아가족 아동양육지원)	2,334	192	-	-
찾아가는 결혼이민자 서비스	3,843	508	18,212	2,320
(결혼이민자가정아동양육지원)	1,920	208	11,080	1,280
(결혼이민자 한국어 교육)	1,923	300	7,132	1,040
보육시설 종사자 인건비	247,158	43,935	299,383	56,171
민간시설 영아반 인건비	132,729	36,674	229,763	48,811
민간시설 유아반 인건비	-	-	-	-
복· 지 부 합 계	352,953	63,765	494,847	71,432
노인돌봄서비스	55,717	11,883	65,995	10,679
(독거노인 도우미 파견사업)	23,556	7,200	38,355	6,600
(노인돌보미 바우처)	32,161	4,683	27,640	4,079
산모신생아 도우미 지원사업	15,082	1,418	18,738	1,672
지역아동센터 운영	36,633	4,540	59,062	5,827
(지역아동센터 공부방 운영)	20,610	1,800	26,158	2,087
(아동복지 교사)	16,023	2,740	32,904	3,740
요보호아동 그룹홈형태보호사업	2,607	352	3,526	468
중증장애인 활동보조인 지원	29,577	11,000	74,978	12,500
지역복지서비스 혁신사업	77,133	17,400	77,820	10,139
보편형 아동투자 바우처	-	-	47,712	12,000
자활후견기관 기능 활성화	27,014	1,340	27,809	1,340
방문보건사업 활성화	15,476	2,000	30,430	3,000
가사간병도우미	73,900	10,833	59,583	10,653
의료급여 관리(사례관리사)	6,034	439	8,584	484
정신보건센터운영	8,800	560	10,350	670
장애인 주민자치센터 도우미 지원사업	4,980	2,000	10,260	2,000
행 자 부 합 계	3,749	801	5,951	836
자원봉사 도우미	1,737	496	3,707	496
정보화마을프로그램매니저	2,012	305	2,244	340

사 업 명	’07년		’08년 검토
	예산	인원	예산	인원
교 육 부 합 계	104,440	19,170	180	21,159
장애아동특수교육보조원	19,704	4,000	-	4,000
특수교육지원 인력확충	6,520	604	-	636
깨끗한 학교 만들기	17,196	4,231	180	3,173
방과 후 학교	61,020	10,335	-	13,350
청소년위원회 합계	14,607	1,300	19,046	1,670
청소년 동반자 프로그램운영	2,573	400	3,215	470
청소년 방과후 활동지원(아카데미)	12,034	900	15,831	1,200
문 화 재 청 합 계	4,561	392	3,525	331
고궁연장운영	1,636	36	600	36
문화재특별관리 인력지원	2,925	356	2,925	295
문화관광부 합계	49,486	5,465	57,959	6,727
도서관등 문화시설 연장운영	10,380	440	10,177	552
분야별 예술강사 풀제운영지원	17,800	2,000	23,621	2,478
사회취약계층 대상 문화예술교육 지원	5,500	225	5,356	247
문화관광해설사 양성배치	1,500	1,400	2,535	1,900
생활체육지도자 지원	14,306	1,400	16,270	1,550
(생활체육지도자)	10,989	1,100	12,348	1,200
(어르신 체육활동)	3,317	300	3,922	350
환 경 부 합 계	12,119	695	19,268	1,271
생태우수지역 일자리 창출	8,119	528	15,125	1,104
(생태우수지역 일자리 창출)	8,119	528	8,416	528
(국립공원 지킴이)	-	-	6,709	576
5대강 환경지킴이	4,000	167	4,143	167
노 동 부 합 계	121,541	12,000	173,838	15,803
사회적 일자리 제공	121,541	12,000	173,214	15,703
민간취업지원 상담원	-	-	624	100
산 림 청 합 계	242,308	15,363	314,104	20,085
산림서비스제공	44,166	4,030	63,848	5,331
(산림서비스증진)	11,355	767	16,433	1,151
(산림보호강화)	32,811	3,263	47,415	4,180
숲가꾸기	198,142	11,333	250,256	14,754
(산림숲 가꾸기)	43,508	2,833	56,690	4,050
(정책숲 가꾸기)	154,634	8,500	193,566	10,704

<발제2>

활동보조인서비스와 그 문제점

박홍구(한국장애인자립생활센터협의회)

1. 활동보조인서비스의 개념과 외국의 현황

(1) 활동보조인서비스(PAS: Personal Assistance Service)개념

활동보조인서비스는 이미 외국에서 보편화 되어있는 장애인의 자립생활지원정책 중의 하나이다. 세계장애연구소(WID)가 조사한 자료에 근거하여 제시한 PAS의 정의는 다음과 같다.

“PAS란 한 가지 또는 복수의 일상생활에 있어서, 장애로 인한 지역사회생활을 하는데 있어, 본인 스스로 신변처리가 불가능한 장애인을 대상으로 서비스를 제공하고, 최대한의 자기관리권을 부여하여, 장애인의 자립생활을 통한 자기실현을 추구하기 위한 서비스이다. 또한 장애인의 장애정도에 따라 직접지원 또는 간접지원을 병행하는 서비스”(Simi Litvak, et al. 1987;10-12)이며, 그 대표적인 항목들은 다음과 같다.

・일상생활행위에 관한 항목: 목욕, 배설, 옷 갈아입기, 세면, 식사보조 등

・가사지원에 관한 사항: 장보기, 청소, 요리보조

・장애인 부부의 양육 보조: 아동 볼보기, 아동의 배설, 목욕, 보육 보조 등

・일상생활에 관한 조언: 금전관리, 시간관리, 일정관리 등의 보조

・커뮤니케이션 보조: 수화통역, 점자통역, 낭독보조, 대필보조

・긴급지원서비스: 긴급연락, 복지 긴급 콜, 우애방문

・이동의 활동보조: 안내보조(가이드 헬퍼), 대리 운전(시각 장애인) 등

한편, PAS를 신체기능적인 측면보다 사회관계적 측면에서 정의하고 있는 학자도 있는데 그 대표적인 학자가 스웨덴의 라츠카(Adolf D. Ratzka) 박사이다. 그는 “PAS란, 장애인 당사자가 활동보조인에게 일상생활의 보조를 받음으로 신체적, 심리적으로 역량이 강화되는 행위이며, 장애인 본인이 할 수 없는 일상생활활동의 도움(보조행위)을 통하여 자립을 성취하는 서비스 행위를 말한다. 인간은 장애를 갖지 않았다면, 누구든 노력하면 원하는 행위를 할 수 있지만 장애로 인하여 그 행위가 제한된다면, 그것은 사회적 평등에서 벗어난 것이며, 사회적 평등을 회복하기 위하여 활동보조서비스(PAS)가 필요한 것이다. PAS는 신체적, 정신적, 사회적 관계를 지원하는 중요한 서비스로서 규정”된다(Adolf D. Ratzka, 1993)고 제시하고 있으며, 사회관계적 측면이 이 제도에서 중요하다는 의미를 내포하고 있다. 필자는 이러한 선행연구를 바탕으로 PAS를 다음과 같이 정의하고 있다. 즉 “장애인에게 활동보조서비스란, 장애가 없었다면 당연히 행할 수 있었던 일상생활상의 행위가 장애로 인하여 할 수 없게 되었을 때, 그 신체적 케어와 심리적, 사회적 생활을 보조하기 위하여 동반되는 인적지원서비스로서, 자립생활의 철학에 근거하여 출발한 개념이 활동보조서비스이며, 기존의 홈 헬퍼 서비스나 자원봉사와는 차별성 있는 사회적 시스템에 의한 서비스”라고 정의하고 있다(鄭鍾和, 2005;123-124). 또한, PAS의 기본철학은“자기선택과 결정에 근거한 참여가 원칙이 되어야 하며, 공적인 서비스 원칙, 활동보조인과의 대등한 관계구축, 현금서비스에 의한 당사자의 권한 강화, 소비자로서의 서비스 구매력 강화”등을 들고 있다(Adolf D. Ratzka, 2004).

(2) 외국의 현황

현재 활동보조인서비스를 제공하고 있는 주요 국가들의 현황을 몇 가지로 알아보면 다음의 내용들과 같다.

① 기본 이념

구분	기본이념(관련 법 및 제도운영의 지침에서 규정하고 있는 기본 이념)
미국	장애인의 사회참여를 기본적인 권리로 인정, 참정권(선거권), 이동권(PAS지원, 무장벽화, 공공건물의 접근성 보장), 생활권(연금 및 수당지급, 지역생활권 인정), 고용, 자립생활(IL)은 장애인의 자기선택과 결정에 의한 권리의 행사라는 기본 이념을 법률에 명시하고 있음. 특히, 재활법 501-508조 및 ADA법 등에 명시.
영국	1990년의 지역보호법(NHSC)제정으로 지역자립생활을 정책의 기본으로 함, 지역생활권과 수준 높은 케어 서비스의 제공, 사회적 책임에 의한 서비스의 지원, 이용자 주체를 기본이념으로 하고 있으며, 1996년 제정의 현금지급 법(Community Care Direct Payment Act)을 통하여 장애인의 자기결정과 선택의 자유를 권리로 인정, 장애인의 사회통합과 차별금지를 기본이념으로 규정.
캐나다	자립생활의 기본이념인 본인선택, 본인결정을 케어의 PAS의 기본이념으로 규정, 자기관리의 원칙 적용(Self Management).
스웨덴	정상화(Normalization)와 기회균등, 자기관리(Self Management)를 법의 기본이념으로 규정(제6조 자기결정권의 존중, 제9조 권리행사로서 PAS를 특별서비스로 규정), 지역자립생활은 장애인의 당연한 권리로 규정, PAS는 권리를 수반하는 제도로서 규정하고 있음.
일본	장애인기본법 및 장애인자립지원법에서 정상화(Normalization)를 장애인정책의 기본이념으로 하고 있음, 사회연대를 통한 장애인의 사회통합 및 자립지원을 법의 기본이념으로 규정, 자립적인 일상생활 및 사회생활이 가능하도록 지원, 안심하고 살 수 있는 사회구축을 법의 기본이념으로 규정하고 있음.

② 주요재원 및 지원방식

구분	지원방식 및 주요재원, 본인비용부담
미국	연방정부의 보조금+주정부의 자체재원(일반재원) 조세방식이 기본, 수입에 따른 본인부담 발생, 공적부조대상자는 케어비용과 의료비용 무료, PAS 수급자의 60%가 중증장애인으로서 공적부조대상자.
영국	중앙정부 및 지방정부의 책임 하에 PAS의 직접급여(Direct Payments)는 일반조세방식으로 지원, 본인부담 없음, 제3자 기관을 통한 PAS비용을 현금으로 본인통장 입금.
캐나다	주정부에 의한 일반재원 편성 및 자립생활기금법에서 지원(기본적으로 조세방식), 본인부담 없음, 상한선은 있으나 상한선을 초과할 경우, 시군구의 소지역 자치단체가 추가 비용지원
스웨덴	조세방식(사회보험청에서 재원 편성), 노동으로 인한 수입이나 PAS 상한선 규정 없음, 본인비용부담 없음 본인의 노동수입과는 무관하며, 사회보험사무소에서 판정하고 급여는 현금으로 본인에게 지급
일본	조세방식+본인부담(국가50%, 도도부현(道都府県 20%, 시정촌(市町村 20%), 본인부담 10%, 혼합방식 채택 본인부담은 10%가 법률로 정해져 있으나 개인비용부담의 상한선이 있어, 그 이상은 지방정부가 보조

구분	서비스의 상한
미국	미국은 주정부에 따라 상한선이 다르나 평균적으로 주당40시간을 상한선으로 설정하고 있음, 이 기준이 초과되면 초과분은 모두 지자체의 부담이 되고, 수입에 따른 개인부담이 적용됨, 또한 빈곤선의 74%수준에서 그 대상의 상한선이 결정되고 있는 것이 평균적인 통계임, 주에 따라서는 노동의욕이 높은 사람일수록 지원이 많음
영국	서비스의 상한은 기본적으로 설정하고 있지 않으나, 케어매니지먼트의 실시를 통하여 적정 필요도를 엄격히 체크하고 있음, 또한 취업을 목적으로 훈련을 받고 있는 경우 등의 경제적 자립을 위한 PAS제도가 별도로 지원되고 있음.
캐나다	월180시간 이내에서는 개인부담 없음, 상한을 초과할 경우 지자체 부담 또는 개인 수입에 따른 비율부담 적용. 수입의 상한선이 평균임금의 200%까지임으로 개인이용료를 부담하는 경우는 매우 적음, DF(Direct Funding)프로그램의 상한은 기본적으로 180시간이며, 이를 초과할 경우, 지자체의 홈 헬퍼 서비스 이용으로 보충지원.
스웨덴	노동수입이나 서비스의 상한선은 없음, 개인재산이나 수입과도 무관함. 주당 최소20시간 이상 필요한 중증장애인이 대상임.
일본	서비스의 상한선을 설정하고 있지 않음, 중증장애인의 경우, 24시간 PAS서비스를 이용가능, 10%의 개인부담이 존재함, 향후, 10%의 개인부담문제로 차상위 계층의 경우 지자체의 보조금제도가 만들어지고 있으며, 이로 인한 지자체의 차등화현상이 나타날 가능성이 예상된다.

③ 서비스 상한 기준

④ 비용 지급방식

구분	PAS비용지급방식
미국	현금 및 현물지원 혼합방식으로 하고 있으나 자기관리가 가능한 경우는 대부분 현금급여가 원칙
영국	현금지원방식(직접지급방식, 본인이 수급), 활동보조인고용비용, 사회보험 비용 포함한 포괄지급
캐나다	현금지원방식(직접지급방식, 본인이 수급), 중계기관에 수수료 지급5%, 활동보조인 고용비용은 본인에게 지급
스웨덴	현금지원방식(직접지급방식, 본인이 수급), 활동보조비 및 사회보험 비용 모두 본인에게 포괄지급, 중계기관(STIL등)을 이용할 경우 수수료 7%지급, 2003년 사업비단가는 시급 23,000-27,000원임(인건비와 사회보험비용 포함)
일본	현물지원방식(대리수령방식, 사업자가 수급), 사업비단가에서 사업소별 활동보조인의 시급지급 단가의 차이 있음, 시급제, 활동보조인에게 사업자가 지급, 장애인본인의 지급 권한은 없음, 단가는 평균 시급1200-1700엔 정도임(활동보조인 수령평균시급 기준)

2. 현재 우리나라의 활동보조서비스 현황과 문제점

우리나라의 활동보조인 서비스의 시작은 2005년이라고 보는 것이 타당하다고 생각한다. 이전에 민간이나 일부 지자체에서 자체적으로 진행하였던 것은 엄밀히 말하면 활동보조인 서비스의 사전 작업이었다. 그리고 무엇보다 정부의 의지가 결여된 일종의 일시적 프로그램이었다. 2005년부터 정부가 의지를 가지고 전국 10개 센터에서 시범적으로 실시해오다 2006년에 있었던 장애인당사자들의 끈질긴 투쟁으로 드디어 2007년 전국적으로 시행되기에 이른다. 그러나 현재의 시행현황은 너무 많이 부족하다. 앞서 살펴 본 외국의 현황과 비교하면 어린아이 장난이고 또 하나의 전시행정인 것이다. 아래의 표 안에 있는 내용이 복지부의 지침 맨 처음에 나오는 활동보조인 사업의 개요이다.

1. 목 적

◦ 신체적․정신적 이유로 원활한 일상생활과 사회활동이 어려운 장애인에게 활동보조서비스를 제공함으로써, 장애인의 자립생활과 사회참여를 증진

2. 사업 기간 : 2007. 4. 1 ～ 2007. 12. 31

3. 사업 대상 : 장애 1급 장애인 (목표 16천명)

◦ 장애유형 구분 없이 지원하되, 시․도별 등록률을 감안하여 사업량 배정

4. 선정 기준

◦ 장애 유형 : 등록 장애 구분 없음 (15종 전체)

* 장애인 등록이 되어 있어야 하며, 등록이 안 된 경우 읍․면․동에서 등록 유도

◦ 중등도 : 「장애인 복지법」에 의하여 등록된 1급 장애인으로 '인정조사표'에 의해 일정 기준 이상인 자

◦ 소득 기준 : 소득기준은 없으나, 소득수준에 따라 본인부담 차등

◦ 연령 : 만 6세 이상 ～ 만 65세 미만

5. 서비스 인정 체계

◦ 장애인 본인 또는 가구원이 거주지 읍․면․동에 신청 (연중)

◦ 대상자 선정은 보건소에서 '인정조사표'에 따라 방문 조사하고, 시․군․구는 이 결과를 반영하여 서비스 등급 및 인정시간을 최종 결정

* 방문 조사는 보건소 방문간호팀에서 담당 원칙 (필요시 사업기관 조사원 활용가능)

- 인정 시간은 4등급으로 구분하여 월 20～80시간 제공

6. 서비스 내용 : 가사지원, 일상생활 및 사회활동 등 포괄적 제공

7. 서비스 단가 및 본인부담

◦ 시간당 7천원으로 하고, 제공 시간에 따라 단가 계산

◦ 소득수준에 따라 10～20% 본인부담

- 본인부담 월상한액(월 2～4만원)을 설정하여 경제적 부담 경감

<표> 소득수준별 본인 부담률

소득수준	기초수급 및 최저생계비 120%이내	최저생계비 120% 초과
본인부담률	10%	20%
본인부담 상한액	월 2만원	월 4만원

* 최저생계비 120%이내는 장애수당 또는 장애아동부양수당 수급 기준

8. 사업 기관

◦ 경쟁 체제를 확보하고 참여 기관의 적정 운영을 위하여 일정한 심사를 거쳐 공공․비영리 기관 및 민간 기관 중 시․군․구별로 복수(2개소) 지정

* 사업경험이 있는 장애인자립생활센터, 장애인복지관 및 자활후견기관 우선 지정

9. 활동보조인 모집

◦ 지자체, 사업기관 및 교육기관에서 연중 수시로 활동보조인 모집

* 활동보조인 자격은 학력 제한 없이 만 18세 이상 만 65세 미만의 신체적․정신적으로 활동보조가 가능한 자 중에서 소정의 연수를 거친 자로 함

10. 교육 체계

◦ 표준교육안 및 교재를 개발․보급하여 양질의 전문적 서비스 제공

- 활동보조인은 기본․선택과정(40시간) 및 사업기관 자체 교육(20시간) 등 총 60시간을 이수하고, 다음연도부터는 보수교육(20시간)을 받아야 함

* 활동보조인 전문 교육을 위해 시․도별 교육기관 2개소 지정․운영

(1) < 복지부 지침의 개요>

복지부의 지침은 많은 문제점들을 가지고 있다. 일단 각 주체별로 불만사항은 다음과 같다.

(2) 각 이해 주체들의 불만

◎ 장애인 -- 핵심은 제공시간이 부족한 문제

- 신청, 조사, 판정, 이의신청, 재판정 등 전 과정에 심각한 문제.

- 홍보가 거의 이루어지지 않음. 사업기관의 자발적 홍보에 크게 의존하였음.

- 최악의 조사과정. 형평성도 없고 객관성도 없는 판정. 지역과 조사원에 따른 편차 발생.

- 이의제기도 공무원들이 막고 있음.

◎ 활동보조인 -- 핵심은 일과 수입이 적고 불안정한 문제

- 일과 수입이 적고 불안정한 상태에서 자부담을 내고 교육을 40시간 받아야 하는 상황.

- 근로기준법도 보장받지 못하고, 사고대책도 없는 상황.

- 장애인과 함께 투쟁해야 함. 장애인과 이해와 요구가 일치함.

◎ 사업기관 -- 핵심은 활동보조인관련 비용지원의 문제

- 활동보조인에 대한 교육비, 4대보험, 퇴직금 등 활동보조인 관련 비용을 사업기관의 책임으로 넘김. 이로 인해 활동보조인의 노동권이 실질적으로 보장되지 못하는 사례발생. 근로기준법 적용을 피하기 위한 편법이 난무.

(3) 사안별 문제점

◎ 유시민장관이 장애인단체와의 약속을 파기한 문제.

- 지난 1월 24일부터 2월 15일까지 중증장애인 25명이 23일간 집단단식농성을 통해 복지부가 제공시간에 대한 약속을 공문으로 하고 단식농성을 정리한 바 있으나, 전혀 이행하지 않고 예산이 남으면 고려해보겠다고 함. (기존 서비스 이용자들과 기본생계유지에 필요한 초중증장애인에 대한 특례).

- 이후 예산추이를 보면서 특례시간적용을 강구하겠다고 하지만, 장애인단체와의 약속을 이행하는 것이 아니라, 일방적으로 임의의 기준으로 만들 것으로 보임. 결국 40점 만점 시험지를 주고 80점 이상이 되면 특례시간을 적용하겠다는 태도임.

◎ 중증장애인의 삶을 무시한 시간판정의 문제.

- 식사와 용변도 타인의 도움을 필요로 하는 장애인들이 대상제외 판정, 혹은 월20시간, 아무리 장애가 중해도 월40시간을 넘기 힘든 판정기준임. 장애인들의 거센 분노 유발.

◎ 자부담 강요와 중복수혜금지의 문제.

- 유사 서비스와 중복수혜금지로 인해 적은 시간의 활동보조인서비스는 포기하도록 유도하고 있음. 실제 사업을 제대로 시행하지 않겠다는 의지임.

- 많은 중증장애인이 기존 가사간병도우미를 무상으로 월20시간에서 60시간 정도 받고 있는 상황임. 활동보조를 신청할 경우 한 달 몇 시간을 받을지 기대도 극히 낮은 상태에서 자부담을 요구하는 관계로, 대부분 신청자체를 포기하고 기존 가사간병서비스를 이용하게 되는 구조임.

◎ 말도 안 되는 일방적 사업지침

- 보건복지부 담당자들의 안하무인격 사업집행 태도. 일관성도 없음.

- “가족중에 장애인이 여러 명일 경우, 활동보조는 한 사람에게만 제공해라”라는 지침으로 인해 장애인 가족의 고통과 분노는 극에 달하고 있음. 실제 중증장애인 부부는 이혼을 해야 하고, 장애인 가족들은 가족관계를 포기해야만 자립생활의 꿈을 가질 수 있게 됨. 가정파괴를 유도하는 극악무도한 발상.

- 희귀 난치성 근육장애인들에게 기존에 지원되고 있던 난치성 질환 간병비 월30만원도 활동보조서비스를 받을 경우 포기해야 하는 상황. 활동보조인은 의료처리와는 무관한 사항이므로 간병비지원을 중복수혜로 간주하는데 무리가 있음. 복지부 지침에도 구체적으로 나와있지 않으나 보건복지부 재활지원팀에서 각 시군구 담당자에게 중복수혜이므로 선택할 것을 지시. 중증근육장애인등 난치성 질환 장애인들은 대부분 활동보조서비스 신청 포기.

◎ 대상제외자의 문제.

- 정신지체, 발달장애인의 경우 2급, 3급 장애인들도 대다수가 활동보조를 필요로 하는 것으로 조사됨 (보건복지부의 통계자료 참조). 그러나, 현재 사업대상을 1급 장애인으로만 한정하여 활동보조가 필요한 장애인들이 대상에서 제외되는 문제가 발생하고 있음.

- 장애아동에 대한 차별. 6세이하 서비스대상에서 완전 제외, 18세 이하 장애아동에 대해서는 최대 40시간만 제공.

◎ 적은 수의 이용자

- 보건복지부의 사업목표 1만6천명 중, 5월 현재 신청자 2,542명. 그중에서도 판정기준표에 의해 대상제외자(제공시간 0시간) 545명. 5월 1,997명에 대해 총81,620시간 서비스제공시간 판정.

- 극히 적은 시간, 자부담 강요, 홍보 부족, 타서비스 중복수혜금지 등으로 이용자 모집도 안 되고 있는 상황. 생활시간과 자부담의 문제가 매우 중요.

◎ 활동보조인 모집과 교육의 어려움

- 이후 수입도 불확실한 상태에서 활동보조인 자격이수 교육을 유급도 아니고, 본인부담금까지 내면서 받으라는 것은 무리임.

- 현재 지침상 40시간의 교육에 대해 사업기관과 활동보조인이 각 2만5천원씩 내도록 요구하고 있으며, 사업기관에서 하는 20시간의 교육은 사업기관에서 자체적으로 하라고 맡겨둠으로써 현실적으로 전혀 집행될 수 없는 구조임. 교육을 할수록 사업기관 적자규모가 늘어남.

◎ 활동보조인 교육비, 4대보험, 배상책임보험, 퇴직금 등

- 사업기관에서 지불하도록 되어 있음. 이에 대한 지원이 없다면 사업을 많이 하면 할수록, 계속적으로 적자가 커질 것임.

- 이러한 사업지침은 사업기관으로 하여금 근로기준법을 위반하도록 유도하고 있으며, 이후 활동보조인의 기본권과 사고 등에 관련하여 갈등을 양산할 수 있는 지침임.

◎ 제한된 예산에서 사업기관에 대한 지원문제만 해결할 수 없는 상황

- 자칫 사업기관에 대한 지원요구가 제한된 예산에서 장애인의 서비스 몫을 줄이는 효과를 가질 수도 있는 상황.

- 사업기관의 분노가 극심한 상황. 3월 30일 사업기관 실무자들에 대한 보건복지부의 조사사업 설명회에서 자생적으로 사업기관비상대책기구 만들어져서 강력하게 항의하는 사태가 벌어지기도 함. 당시 보건복지부 재활지원팀장의 답변은 아직 하나도 지켜지고 있지 않음(단말기문제, 운영비문제 등).

3. 올바른 활동보조서비스를 위한 대책

(1) 지자체의 별도예산 편성과 정부의 현실적이고 객관적인 예산 편성

보건복지부는 제한된 예산과 대상자 파악의 어려움 등을 이유로, 월 최대 80시간이라는 상한 시간을 설정하여 서비스제공을 극도로 제한하고 있는 상태이다. 전적으로 활동보조에 의존하여 일상생활을 해야 하는 중증장애인들조차 대부분 0시간에서 40시간 정도의 판정을 받고 있으며, 월 최대 80시간을 제공받는다 하더라도 중증장애인의 삶에 실질적 도움이 될 수 없으며, 심각한 생존의 위협에까지 직면하게 된다.

제한된 예산과 전국적 대상자 파악이 어렵다는 것이 보건복지부의 논리이다. 지자체가 적극적으로 별도예산을 만들어 추가지원을 한다면 해결될 수 있는 문제이며, 지자체는 지역에 살고 있는 중증장애인들에게 인간다운 삶을 지원할 책임이 있다. 그리고 복지부는 더 이상 주먹구구식의 예산편성이 아닌 현실적이고 객관적인 예산을 편성하여야 한다.

(2) 자부담문제의 해결

활동보조인서비스는 중증장애인의 인간다운 삶을 위한 사회적 권리이다. 이미 앞서 살펴본 외국의 경우 일본의 10%를 제외하면 자부담 없이 전액을 국가가 지원하고 있다. 장애인단체들과 중증장애인 당사자들의 극심한 반발에도 보건복지부는 자부담 납부를 강행하고 있는 상태이며, 심지어 자부담을 내지 않을 경우 서비스제공을 하지 않는다는 인권침해적 사업방침을 강행하고 있다.

중증장애인들이 자부담을 내지 못해 활동보조를 신청하지 못하고 제공받지 못하는 사례들이 속출하고 있고 중증장애인들로선 극히 적은 시간을 유료로 사용해야 한다. 지자체에서도 이 문제를 적극적으로 해결하기 위해 지자체 차원의 해결방안을 마련하고 있는 상태임. 인천시와 대구시 등에서는 민간기금이나 후원을 조성해서라도 자부담을 못 내서 서비스를 이용 못하는 경우가 없도록 노력을 하고 있다. 중앙정부에서도 적극적으로 중증장애인의 삶에 실질적으로 도움이 되는 사업이 될 수 있도록 자부담 문제를 해결해야 할 것이다.

(3) 활동보조사업의 원활한 집행을 위해 당사자단체와 협의기구를 구성

현재의 사업은 매우 일방적이고 졸속적으로 추진되고 있고, 중증장애인들을 또다시 대상화하는 관례를 되풀이하게 될 것이 우려된다. 사업방침이 만들어지는 과정, 지침하달 과정, 사업기관 신청과 선정과정, 홍보와 신청, 조사과정, 제공시간 판정과정, 구체적 사업집행을 위한 준비과정, 그리고 사업시행에 이르기까지 혼란과 불만이 극에 달한 상태이다.

활동보조사업은 그 목적과 성격에서부터 사업시행의 세부과정에 이르기까지 기존 유사서비스와는 차별성을 갖는 내용이며, 차별성이 요구된다. 장애인자립생활과 관련한 장애인단체들이 없거나 협의기구가 없는 지역에서는 현재 사업이 제대로 진행되기 어려운 구조이지만 장애인단체들과 협의기구가 만들어져 있는 지역에서는 상대적으로 초기 사업시행의 문제점들을 최소화하고 있다.

현재 우리나라에는 장애인자립생활과 관련한 단체들이 상당수 존재하며, 장애인단체들과 정부의 적극적 협력이 없으면 사업집행이 매우 어려운 상황이다. 현재 벌어지고 있는 문제점들은 수없이 많으며, 이후에도 많은 혼란과 갈등이 예상되기에 정부와 유관단체들이 협의기구를 통해 사업집행을 협의하고, 개선책 마련, 모니터링, 그리고 이후 활동보조인서비스관련 법 제정을 위한 논의로 발전해가야 할 것이다.

(4) 인정(판정)위원회의 상설화와 장애인 당사자의 참여 보장

보건복지부 지침에도 인정위원회를 구성하도록 되어있으며, 활동보조 인정 심사에 있어서 당사자 의견을 반영하여 객관성과 형평성을 유지할 수 있도록, 관련 전문가와 공무원, 장애인당사자 대표 등으로 인정위원회를 구성하여야 하며, 상설화하여 이용자의 욕구와 필요도를 서비스 인정에 실질적으로 반영할 수 있어야 한다.

(5) 공공성 강화

활동보조인서비스도 사회서비스의 하나로 정부의 공공성이 강화되어야 한다. 지금처럼 정부가 시장에 맡기려고 한다면 활동보조인서비스를 포함한 사회서비스가 왜곡될 수밖에는 없을 것이다.

참고문헌

○ 활동보조인서비스제도 구축방안 토론회 자료집, 한국장애인자립생활센터협의회, 2006.

○ 장애인 활동보조지원사업 안내, 보건복지부, 2007.

○ 활동보조서비스 이용자 간담회 자료집, 전국장애인차별철폐연대(준), 2007

<토론문1>

사회서비스 공공성 확대와 노동권 확보를 위한 토론회 토론문

김종해(가톨릭대 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 바우처의 개념

1. 사전적 정의

바우처는 수급자가 일정한 용도내에서 원하는 재화나 서비스를 자유롭게 선택할 수 있게 해주는 급여형태로서 현금급여와 현물급여의 장점들을 살릴 수 있는 제3의 급여형태로서, 현금급여와 현물급여의 중간적인 성격을 가지고 있어 적어도 이론적으로는 현금과 현물 형태의 장점을 살리면서 단점을 줄일 수 있다. 즉, 현금급여의 장점인 소비자 선택의 자유를 비록 제한적이지만 살릴 수 있으면서 현금급여의 단점인 무제한의 선택의 자유에서 발생하는 비합리적 선택의 문제를 어느 정도 줄일 수 있다.

김태성(2003), 사회복지정책입문, 청목출판사, pp. 372-373

증서(바우처)는 그것이 사용되도록 정해진 범위 내에서는 일정 정도의 소비자 주권을 보장해 주면서 동시에 정해진 범위 외부에 증서가 사용되는 것을 금지함으로써 사회통제도 가능하기 때문이다(범위 내의 소비자 주권 행위, 범위 간의 사회통제).

남찬섭, 유태균 역, 사회복지정책론, 나눔의 집, p.237

A method of subsidizing a person's social service, health care, and other needs on the open market. Typically, in this system a poor person is given vouchers, often in the form of redeemable stamps or coupons, worth a certain amount of money as long as they are spent on a specified service or product. Among the most common of these systems are food stamps, tuition grants, and housing subsidy checks.

Robert L. Barker, The Social Work Dictionary 3rd eds., p. 404

2. 바우처의 본질: Friedman의 교육바우처

Friedman(1955), "The Role of Government in Education" 참조

정부가 공립학교에 재정을 지원할 것이 아니라 학부모들에게 일정한 현금가치를 가진 증서를 제공하여 그들로 하여금 스스로 학교를 trjsxor하여 그 학교에서 교육서비스를 구입토록 하는 방안을 제안.

남찬섭, 유태균 역, op. cit., p. 239

Friedman은 교육시장에 경쟁을 도입함으로써 학교 프로그램이 보다 개혁적으로 되고 교육의 질이 향상될 것으로 기대하여, 정부는 공립학교에 대해 직접적으로 재정을 지원하고 운영하는 것보다는 교육을 구매하는데 사용할 수 있는 바우쳐를 지급해야 한다고 제안했던 것이다.

Friedman의 제안에 따르면 정부의 역할은 최소 수준의 교육재정을 지원하는 것과 최소 기준을 충족시키는 학교에 대한 인증만 담당하면 된다. 교육서비스는 영리적 목적의 사기업이나 비영리조직에 의해서 제공되며 학부모는 바우쳐의 금액이나 또는 추가의 비용으로 원하는 교육서비스를 구매하면 되는 방식이다.

Friedman의 교육바우처 제안에 대해서는 N. Gilbert & P. Terrell(1998), Dimensions of Social Welfare Policy(4th eds.), pp. 124-125 참조.

결: 바우처의 의미 = 정부의 기능 축소 및 시장의 확대

Ⅱ. 바우처 사업의 기대 효과

복지부의 바우처 사업 도입은 대체로 다음과 같은 효과를 기대하고 도입된다고 할 수 있다.

이하의 내용은 최재성 외(2000), 사회복지시설 이용권제도 모형 개발, 연세대 사회복지연구소와 유한욱(2006), 재정효율성 제고를 위한 시장원리 활용방안-바우처 제도를 중심으로, KDI 참조

첫째, 사회복지 서비스의 공급을 확대할 수 있다. 현재의 사회복지 서비스가 가지고 있는 문제 중의 하나는 서비스 공급량이 수요에 비해 절대적으로 부족하다는 것이다. 바우처 사업은 바우처를 통해 서비스 수요자의 구매력을 보조함으로써 서비스 공급자를 다변화시키고 결과적으로 서비스 공급이 확대될 것을 기대하고 있는 것이다.

둘째, 소비자의 선택권을 보장할 수 있다. 기존의 사회복지서비스 전달체계는 공급자에 대한 운영비 지원을 통해 서비스를 생산하는 방식으로 이루어졌다. 이를 수요자에게 바우처로 직접 지원하여 서비스 공급자와 서비스를 선택할 수 있게 할 수 있다는 것이다. 그럼으로써 공급자중심의 시장구조에서 수요자중심의 시장구조로 유도하는 효과가 있으며, 보다 수요자의 요구에 민감한 서비스체계 구축을 위한 방안이 가능할 것을 기대하고 있다.

셋째, 사회복지 서비스 공급자간의 경쟁을 유도할 수 있다. 바우처를 통한 수요자이 선택권 강화는 공급자간의 소비자 확보를 위한 경쟁을 유발하여 서비스의 질적 향상과 가격 인하를 기대할 수 있다는 것이다.

넷째, 공급자와 정치인, 정부 관료와의 결탁에 의한 서비스독점을 막을 수 있다. 바우처제도가 아닌 보조금지급제도에서는 공급자가 보조금을 확보하기 위해 정치인이나 정부의 감독자에게 비정상적인 노력을 하는 경우가 있을 수 있다. 극단적인 경우에는 공급자와의 결탁에 의해 서비스공급을 독점하여 서비스의 효과성과 책임성을 기대하기 어려운 경우가 있을 수 있는 것이다. 그러나, 바우처제도에서는 공급자가 소비자에게 얼마나 선택받을 수 있는가에 따라 예산확보의 정도가 결정된다는 점에서 이러한 문제를 예방할 수 있다는 것이다.

다섯째, 민간과 정부의 역할분담의 과정에서 효율성 제고를 기대할 수 있다. 바우처제도는 공공과 민간의 역할분담의 적정화라는 차원에서도 설명될 수 있으며, 이는 궁극적으로 자원의 효율적 배분이라는 광의의 사회적 의미를 갖는다. 즉, 정부의 직접제공보다는 시장논리에 따라 민간의 제공으로 유도하고 대신 구매력이 부족한 사람에게 정부에서 보조함으로써, 궁극적으로는 전체 전달체계의 효율성을 추구할 수 있다는 것이다.

또한 바우처 방식에 본인부담금을 병행하는 것은 ‘바우처를 사용하게 하기 위해 선납하는 제도가 도덕적 해이를 방지할 수 있고 바우처를 구매한다는 개념으로 소비자 권리의식을 고양’할 수 있을 것을 기대하고 있다. 서비스에 요금을 부과하는 것은 본인 부담을 통해 한편으로는 수급자의 치욕을 줄일 수 있고 다른 한편으로는 서비스의 오․남용을 방지할 수 있을 것으로 기대하기 때문이다.

’07년도 보건복지서비스 분야 4대 바우처 사업 실행계획

송근원, 김태성(1995), 사회복지정책론, 나남, pp. 341-342 참조

결론적으로 바우처 사업 도입의 가장 큰 이유는 사회서비스 부문의 시장 형성을 기대하고 있는 것으로 판단된다. 바우처에 관한 교과적인 이론에 입각하여 수요 측면에서는 개인의 서비스 선택권 강화와 효용 증대를, 공급측면에서는 공급 및 공급자의 확대를 유도함으로써 공급자간의 경쟁 제고와 이를 통한 질적 개선 및 효율성 제고라는 효과와 수요창출에 의한 공급 증대로 일자리 증대 효과를 기대하고 있는 것이다.

2007년도 보건복지부 연두업무보고에서도 ‘그간 공급자 지원방식의 사회복지서비스로 인해 수요자 욕구 반영이 어렵고 시장 창출이 원천적으로 곤란하고, 공급자 중심의 사회서비스 지원체계에서 탈피, 수요자의 욕구를 반영하고 시장형성 촉진을 위한 바우처 지원방식 필요’하다고 하고 있다.

Ⅲ. 시장 방식의 사회서비스는 바람직한가?

1. 선택(의 확대)과 경쟁의 허구

1) 영국 교육의 경험

영국 교육의 경험에 대해서는 다음의 기사 참조.

http://h21.hani.co.kr/section-021005000/2007/10/021005000200710180681035.html

http://h21.hani.co.kr/section-021015000/2007/10/021015000200710110680047.html

닉 데이비스는 <위기의 학교>(이병곤 옮김, 우리교육 펴냄)에서 “영국의 학교는 실패했다”고 단언한다. -- 학교의 성적은 학교 내 저소득층의 비율과 반비례한다 --  첨단 기자재나 교수법이 아니라 “좋은 학생들을 받아들이기 때문에 학교가 성공했다”고 솔직하게 시인하는 사립학교 교장이 있다.

‘교육시장’은 마거릿 대처 총리 시절 1988년에 창출됐다. 교육 예산 삭감과 ‘학부모의 학교 선택’이 결합하면서 부동산 가격에 따라 학군은 양극화됐다. 양극화는 조짐이 보이자 곧 가속됐다. 아이가 전학을 가면 아이에게 책정된 정부의 교육 지원비도 따라가고 학교는 더 낙후하고 학교를 지원하는 학생들은 더 없는 것이다. 가난한 지역의 공립중등학교는 폐교되거나 열악해져갔다. 이것이 시장이다. 경쟁력 없는 것은 퇴출되는 것.

영국(잉글랜드와 웨일스)에서도 이와 같은 생각 아래 1988년 ‘교육개혁’을 시작해, 지금까지 20년을 지내왔다. 모든 공립학교에 재정 운영권과 교사 선발권을 주어서 마치 한 학교가 공영회사 조직처럼 운영되도록 조처했다. --- 학부모들에게 학교 선택권을 주었다. 그런 다음 학적부에 등록된 학생들의 수를 헤아려 재정을 차별적으로 지원해줬다. 학부모들은 어떤 근거로 학교를 선택했을까? 영국 교육부는 “학교별 정보를 공시”하도록 법을 만들었다. --- 영어, 수학, 과학에 대해 전국 차원의 국가평가고사가 11살, 14살의 학생들을 대상으로 실시됐다.

결과는 어떻게 되었을까? 성적 같은 공식 통계를 보면 일견 정부 쪽에 유리해 보인다. 블레어 총리 집권 10년간 11살 학생들의 영어 성적은 57%에서 79%로, 수학은 54%에서 76%로 올랐고, 대입 시험에서 A학점을 받은 학생들도 15%에서 23.9%로 늘었다. 대신 끊임없이 ‘시험이 쉬워지고 있다’는 비판에 직면하며 성적을 높여야 한다는 압박감에 시달리는 학교와 교사들은 부정한 방법으로 시험 결과를 조작하는 사례가 속출했다. 업무량 폭주와 사기 저하로 과학과 수학 교사의 충원이 안 돼 법정 기준보다 25%나 교사들이 부족한 상태가 됐다. 선택의 다양성을 기대하면서 정부의 교육개혁을 지지했던 학부모들은 사실상 자신들이 첫 번째로 원하는 학교에 자녀를 입학시킬 수 있는 확률이 20% 정도에 지나지 않는다는 사실을 뒤늦게 깨달았다. 그 과정에서 영국 중산층 학부모들은 전체 학교의 7%인 사립학교(연간 학비 2천만~4천만원)에 아이들을 보내거나 교외의 집값이 비싼 지역에 있는 공립학교 근처로 이사를 가서 학교 선택 ‘게임’의 유리한 고지를 차지해버렸다.

경쟁은 양날의 칼이다.  --- 대부분의 연구 결과, 정작 경쟁을 통해 얻은 효과가 별로 의미 없는 것으로 드러났다. --- 학생 선별 교육제도를 실시하는 나라들을 대상으로 실시한 연구 결과(하운셰크와 뵈스만·2005)를 보아도 이 제도가 학생들의 평균 성적을 끌어올려주지는 못하는 반면 학업 성적의 불평등만 증가시키는 것으로 나타났다.

2) 선택권의 확대

선택의 문제는 단순이 공급자가 많다거나 구매력이 있다고 해서 해결될 수 있는 문제는 아니다. 선택할 수 있는 권한의 문제이다.

선택을 위해서는 정보의 문제가 중요하다. 대개 정보의 비대칭성이 발생하는 재화는 시장에서의 배분이 적절하지 않다고 이야기된다. 현재 바우처로 제공되는 서비스의 경우 정보의 문제로 선택의 장점이 발생하기 어려우며 오히려 접근의 용이성이 선택을 위한 주요 기준으로 작동하는 분야이다. 또한 비용의 문제나 자격의 제한 등도 선택에 부정적인 영향을 미치는 요인이다.

그래서 갤브레이스같은 경제학자도 시장에서의 ‘소비자 선택은 일종의 사기(공급자의 통제에 의해 소비)’라고 주장한다.

이 해준 역(2007), 갤브레이스에게 듣는 경제의 진실 , 지식의 날개

3) 바우처의 효과에 대한 논란

바우처에 대한 이론적 설명과는 달리 그 효과에 대해서는 논란이 있다. 예를 들어 미국의 교육바우처의 효과에 대해서도 논란이 많다. 앨럼 락 시범사업의 경우 시범사업에 참여한 학부모의 80%이상이 집과 가장 가까이에 있는 학교를 선택하였으며, 교육바우처 시범사업에 참여한 학교 학생들의 학업성취도와 일반학교 학생들의 학업성취도간에 유의미한 차이가 없다는 연구 결과도 있다. 밀워키 실험의 결과도 불분명하다. 어떤 연구결과에 따르면 참여했던 학생과 참여하지 않았던 학생들과 비교했을 때 수학과 독해능력에 있어 별다른 차이가 없었다는 결과도 있는 반면에 학부모 만족도 증가, 재학률 증가, 성적 향상과 같은 긍정적인 결과를 가져왔다고 주장하는 연구 결과도 있다.

바우처의 효과에 대한 연구 결과에 대해서는 남찬섭, 유태균 역(2007), op. cit., pp. 240-243 참조

이처럼 바우처의 효과에 대해 논란이 되고 있고, 오남용의 가능성 때문에 이론적인 장점에도 불구하고 현실적으로는 바우처는 제한된 범위에서 사용되고 있을 뿐 주요한 급여형태로 사용되지는 않고 있다.

2. 전달체계의 구축 책임은?

바우처 지급은 단순히 급여 형태를 변경하는 문제만은 아니다. 바우처로의 변경은 전달체계의 구축, 또는 사회서비스의 생산, 공급에서 정부의 역할과 책임을 축소하겠다는 의도가 있다.

그러나 사회복지분야에서 우리 정부는 어떤 자료를 보더라도 크다고 할 수 없다(오히려 너무 작다고 할 수 있다). 다음의 표나 그림을 보면 정부의 역할과 책임이 얼마나 작은지를 알 수 있다(아이러니한 것은 정부의 역할이 작은 미국이나 영국 등에서 정부의 역할 축소에 대한 논의가 더 많다는 점이다). 이러한 상황에서 ‘공공과 민간의 역할분담의 적정화’ 또는 ‘자원의 효율적 배분’라는 논의는 앞뒤가 뒤바뀐 논의라고 할 수 있으며, 현재의 문제는 얼마나 사회서비스 제공을 위한 정부의 역할을 강화할 것인지에 대한 방안의 논의될 필요가 있다.

<표 >  OECD 18개국의 공공사회지출과 사회서비스 지출(2001)

국가명	공공 사회 지출 (% of GDP)	공공사회지출 구성			현금급여 구성		서비스 구성
		현금급여 (Cash)	서비스 (In-kind)	적극적노동시장정책 (ALMP)	소득지원 (노인층)	소득지원 (근로계층)	보건 서비스	사회 서비스
스웨덴	29.78	14.8	13.58	1.4	7.63	7.17	7.65	5.93
핀란드	24.8	15.36	8.49	0.95	8.02	7.33	5.29	3.21
덴마크	29.22	15.22	12.48	1.52	6.54	8.68	7.06	5.42
프랑스	28.45	17.95	9.22	1.29	11.95	6.0	7.19	2.03
벨기에	27.23	17.84	8.13	1.26	11.22	6.62	6.43	1.7
독일	27.39	15.65	10.63	1.11	11.19	4.46	8.02	2.61
네덜란드	21.75	13.35	6.87	1.54	6.41	6.94	5.66	1.21
오스트리아	25.96	18.95	6.49	0.52	12.93	6.02	5.24	1.25
룩셈부르크	20.84	14.52	6.2	0.12	8.04	6.48	4.76	1.45
그리스	24.34	16.51	7.65	0.18	13.42	3.08	5.24	2.41
이탈리아	24.45	17.07	6.91	0.47	13.78	3.29	6.33	0.58
스페인	19.57	12.77	5.97	0.83	8.66	4.11	5.36	0.61
포르투갈	21.1	13.22	7.29	0.59	9.06	4.17	6.33	0.96
영국	21.82	14.14	7.33	0.35	8.28	5.87	6.12	1.21
아일랜드	13.75	7.54	5.51	0.7	3.16	4.38	4.89	0.62
미국	14.73	7.86	6.72	0.15	6.06	1.8	6.18	0.54
일본	16.89	9.06	7.54	0.29	7.58	1.48	6.25	1.29
한국	6.12	2.26	3.56	0.3	1.3	0.96	3.24	0.32
1) OECD SOCX 분류상 Old-Age와 Survivors의 현금급여 부분으로 구성 2) 1) 이외의 나머지 항목의 현금급여 부분으로 구성 3) 서비스(In-kind) 지출 가운데 보건서비스(Health) 항목을 제외한 나머지로 구성 * 자료: OECD Social Expenditure Database(SOCX) 각 국가별 원자료 재분석; 정경희 외(2007)에서 재인용. 양재진(2007), “사회투자국가는 사민주의의 새로운 경제사회 패러다임인가? - 영국, 스웨덴, 그리고 덴마크의 성과분석과 한국에의 함의”, 참여연대 사회복지위원회, 「사회투자국가의 의미와 한국적 적용 가능성에 관한 토론회」 자료집

출처: 강명세(2007),  “정치지형 변화와 복지정치: 세계화, 복지국가, 민주주의-한국의 복지국가 전망과 복지정치”, 참여연대 사회복지위원회, 「대안 복지패러다임 연속 세미나 ②, 한국 복지체제의 대안 - 소외되지 않는 노동, 민주주의, 연대를 말한다」자료집 참조

여기서 공공성의 의미에 대해 주목할 필요가 있다. 사회서비스의 공공성은 무엇을 의미하는가? 단순히 사회서비스를 위한 정부의 지출(정부의 부담)이 증가했다는 것만으로는 공공성이 확보되었다고 보기는 어렵다. 전달체계 자체가 공공성을 가져야 하며(공적 전달체계) 또한 전달체계로서의 서비스 생산(공급) 기관이 사회적 책임을 적절하게 수행함으로써 공공성을 확보하여야 한다.

3. 좋은 일자리 창출은 가능한가?

바우처 사업을 통해 좋은 일자리의 창출이 가능한가에 대해서도 의문이다. 서구 복지국가의 경험을 보면 공공 부분에서의 사회서비스를 통해 일자리 창출이 가능했었다. 그러나 바우처 사업 계획에 의하면 보고서에서 지적한 것처럼 일자리의 창출은 가능하겠지만 좋은 일자리의 창출은 어려워 보인다.

4. 권리의 개념: 소비자 구매권 v.s. 시민권(보편주의)

바우처 또는 현금급여를 선호하는 사람들은 구매력을 보조하여 서비스를 구매할 수 있도록 함으로써 서비스의 성격을 시혜적 성격에서 구매권으로서의 권리적 성격으로 발전시킬 수 있다고 주장한다. 그러나 권리의 개념에는 구매권(소비자 주권)만이 권리는 아니다.

사회서비스의 확대를 위해서는 보다 폭넓은 권리로서의 시민권 또는 사회권의 개념에 대한 고려가 필요하다.

Ⅳ. 결

기본적으로 바우처는 현물서비스보다는 현금 또는 현금에 가까운 급여가 더 바람직하다는 인식과, 서비스 전달체계 구축에 있어서 공공부분보다는 민간(영리가 되었건 비영리가 되었건)에 의존하겠다는 의도가 강한 급여의 한 형태이다. 그리고 그 이면에는 공급자에 대한 불신, 하나는 공급자 지원 방식에 대한 불신과 다른 하나는 공급자의 도덕적 해이에 대한 불신이 내포되어 있다고 할 수 있다.

바우처 사업의 도입으로 사회서비스를 위한 예산(정부 지출)과 서비스의 공급량이 증가하고 서비스 사용자의 부담이 일부 감소한 것은 사실이다(그러나 서비스 공급량의 증가에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 전혀 없던 서비스가 증가한 것인지 아니면 순수한 개인부담으로 시장방식에 의해 공급되던 것이 바우처 안으로 들어온 것인지에 대해 정확한 분석이 필요하다). 그렇기 때문에 바우처 방식에 대해 일부 소비자(선택의 범위를 넓힐 수 있다는 점에서)와 공급자(정부의 간섭이나 감사를 피할 수 있다는 점에서), 학자들 중에서 이를 지지하는 것도 사실이다.

그러나 서비스를 필요로 하는 사람들이 서비스를 선택할 수 없었던 이유가 단지 구매력이 부족하거나 또는 서비스 공급의 부족 때문인가? 현재 우리나라에서 사회서비스의 공급이 부족한 것은 사실이다. 그러나 그 이유는 정부가 사회서비스 공급의 책임을 인식하지 않은 상태에서 수급 자격을 제한하고 사회서비스 제공을 위한 전달체계의 구축이나 재원의 확보에 대한 책임을 적절하게 수행하지 않았기 때문이라고 할 수 있다.

서비스 전달체계 또는 서비스 전달의 관리 운영 주체에 대한 선택은 구체적으로는 공공 대 (비영리)민간의 선택과 영리 대 비영리의 선택의 문제이다. 이러한 선택을 위한 지침으로 활용할 수 있는 기준으로는 ① 서비스의 표준화 여부, ② 클라이언트가 가진 능력의 정도, ③ 서비스 제공에 있어서 강제성의 필요 여부, ④ 규제의 효과성 여부 등이다. 이러한 기준들에 따르면 일반적으로 비영리조직이 서비스 제공자로서 더 우월한 것으로 나타난다.

N. Gilbert(1984), "Welfare for Profit: Moral, Empirical, and Theoritical Perspectives", Journal of Social Welfare Policy 13(1)(January 1984). pp. 63-74, 남찬섭 유태균 역(2007), 사회복지정책론, 나눔의 집, pp. 280-281에서 재인용

이를 인용한다면 우리나라의 사회복지 서비스에서 서비스의 소비자 또는 수급자격자의 욕구 충족을 강화하기 위해서는 민간(사실 이 개념도 영리와 비영리를 구분하지 못한 채 혼동되어 사용되고 있다)이나 바우처에 의존한 서비스의 확대보다는 공적 투자에 의한 공공부분에서의 서비스 제공 강화가 우선될 필요가 있는 것이다.

그럼에도 이번 보건복지부의 4대 바우처 사업 계획은 이론적인 장점에만 근거하여 너무 광범한 범위에서 바우처를 도입하려는 것으로, 단기적으로는 보건복지 서비스에 대한 정부지출을 확대시키는 의의도 있지만 다른 한편으로는 전달체계 구축과 서비스 재정 지출의 최소화라는 보건복지서비스에 대한 정부 책임의 최소화 의도가 내포되어 있다는 의구심을 가지게 한다.  (끝).

<토론문2>

노동권 보장과 올바른 사회서비스제도

주미순(전국공공서비스노동조합 사회연대본부 정책국장)

1. 사회서비스의 시장화

○ 우리사회는 성장과 개발 우선으로 사회복지에 대한 투자는 빈약한 가운데, 저소득계층 위주의 공적부조 사회복지정책과 보험료 납부 능력이 있는 국민들만 가입하는 사회보험제도가 있다.

○ 최근, 정부는 고령화 사회, 여성의 사회적 진출, 사회양극화 극복, 일자리 창출 목적으로 개인이나 가족 내의 문제로만 취급되어 왔던 사회서비스 영역의 제도화, 사회화와 시장화, 활성화를 추진하고 있다.

○ 그러나, 시장화를 기본으로 사회화․제도화 한다는 것은 낮은 임금과 불안정한 고용형태 유지, 공공성이 빠진 채 시장과 경쟁을 통해 제도화 되는 것이다.

○ 이는 보육, 간병, 장애인 활동보조 등 종사 노동자들의 희생을 바탕으로 사회서비스를 이윤추구의 대상으로 전락시키는 것이며, 사회적 불평등을 또다시 야기하는 결과로 이어질 것이다.

2. 사회서비스 종사 노동자의 현실

○ 사회서비스 종사자들은 자신의 노동을 통해 생계를 유지하는 노동자가 아니라 서비스 제공기관의 유지와 이윤추구의 대상으로만 존재할 뿐이다.

○ 비공식 영역으로 존재했던 보육, 간병, 장애인활동보조 서비스 등은 비인간적이고 살인적인 노동조건, 고용불안정, 교육체계 부재로 서비스 질을 제대로 담보할 수가 없었다.

○ 최저임금도 안 되고, 근로기준법 적용도 안 되는 사회서비스 일자리로는 생계를 유지할 수가 없다. 잦은 일자리 이동으로 안정적인 사회서비스를 제공할 수도 없다. 결국, 이용자에게는 질 낮은 서비스를 제공할 수밖에 없고, 이용자는 사회서비스를 외면하게 된다.

○ 사회서비스 분야 종사 노동자들은 근로기준법 적용과 노동권이 보장되지 않는다. 보건복지부 업무를 담당하는 자활후견기관의 무료간병, 장애인활동보조 서비스 등 사회서비스 분야 사업 참여자들의 노동자성도 정부는 인정하지 않고 있다.

○ 교육체계 또한 제대로 존재하지 못했다. 일반 간병의 경우 유․무료 직업소개소를 통한 일자리 알선만 있을 뿐이지 서비스 질 관리를 위한 교육이 이루어지지 못하고 있다. 보육의 경우 양성과정은 있지만, 보수교육을 받을 수 있는 인력과 노동조건이 보장되지 못해 제대로 받지 못하고 있다.

○ 열악한 노동조건 향상을 주장할 수도 없는 현실, 해마다 뛰어 오르는 물가와 임금인상이 있음에도 사회서비스 종사 노동자들의 임금과 노동조건은 한 번도 변하지 않는 현실, 이속에서 제대로 된 교육도 받지 못하고 무조건 현장에 투입해서 몸으로 부딪히며 온갖 어려움속에서 그저 살아남아야만 하는 현실, 조그만 실수라도 하게 되면 직업의식 부재로 매도만 할 뿐!

○ 정부의 업무를 위탁∙수행하는 자활후견기관 사업 참여자들은 손가락이 짤려 나가도, 실명 위기에 닥쳐도 아무도 책임져 주지 않고, 최저임금도 되지 않아 생계조차 막막한 임금에서 업무사고 시 이용자 손해를 배상하는 보험료를 민간보험회사에 납부해야 현실!

3. 올바른 사회서비스 제도가 되기 위한 조건

○ 사회서비스 분야는 이윤을 남기기가 어려운 분야이다. 시장화를 통해, 경쟁을 통해 서비스 질 향상을 꾀하기에는 우리사회의 복지체계가 제대로 형성되어 있지 않다. 국민 모두의 보편적인 기본권으로서 존재하지 않는다.

○ 보육, 자활, 장애인 활동보조 서비스 등은 기존 사회복지서비스 체계 속에서 제공되어야 하는 분야이다. 다만, 우리사회가 체계화시키기 위한 노력을 하지 않았을 뿐이다. 사회서비스 분야는 사회복지서비스 공적체계 속에서 제공되게끔 설계되고 제도화 되어야 한다.

○ 올바른 사회서비스제도 정착을 위해서는 국민 모두에게 도움이 되고 그 효과를 인정할 수 있어야 한다. 안정적이고 양질의 서비스 제공이 가장 우선적인 신뢰조건이다. 이는 종사 노동자들의 노동조건 향상과 노동자성 인정, 서비스 질 관리를 위한 교육체계를 통해 가장 먼저 확보할 수 있다. 국공립보육시설의 서비스 질이 일반 민간 보육시설에 비해 월등히 우수한 것으로 인정되는 이유가 바로 여기에 있다.

○ 사회서비스 종사 노동자들은 직접 고용되어야 한다. 용역, 파견과 같은 불안전 고용은 열악한 노동조건과 고용불안을 항시 야기 시키고, 체계적인 교육을 통한 서비스 질 관리가 제대로 이루어질 수가 없다.

우리나라 사회서비스 산업화 가능성 검토

“사회서비스 공공성 확대와 노동권 확보”를 위한 토론회 자료

<토론문3>

보건복지부

사회서비스기획팀장

조 남 권

(1) 사회서비스 산업의 특성

□ 개요

ㅇ 사회서비스업은 가계에 의해 직접 소비되고, 주로 비 시장 메커니즘을 통해 분배되며, 평등주의적 요구가 다른 서비스업에 비해 강함

- 사회적으로 필요하나 시장에 맡길 경우는 최적의 양이 공급되지 못할 가능성이 높아, 그동안 서비스 제공이 주로 정부 또는 비영리조직에 의해 주도

→ 민간 시장·산업을 육성하는데 주력하면서 시장실패 보완을 위한 공공부문 역할 강화 필요

□ 노동집약성

ㅇ 서비스업은 제조업에 비해 생산요소 중 인적자원(노동)에 대한 의존도가 높은 노동집약적 분야임

□ 사회성, 공공성

ㅇ 사회적 욕구에 기반 하는 사회서비스의 공공재적 특성상 시장에서 최적의 공급이 이루어지기 어려움

□ 비교역성, 지역성

ㅇ 대인서비스의 경우 공급자-수요자간 대면 접촉을 통한 서비스 전달을 특징으로 하므로 서비스 제공 범위가 일정한 공간적 거리 이내로 제한

□ 경제외적 요인의 영향

ㅇ 제도·문화 등 경제외적 요인의 영향을 많이 받음

(2) 우리나라의 사회서비스업 현황

□ 지난 30년간 우리 경제는 생산, 고용, 소비 등 여러 면에서 “서비스화”가 꾸준히 진행

ㅇ GDP 대비 서비스 생산 비중이 1970. 44.7% → 2005. 56.3%(+11.6%p)

ㅇ 서비스 산업의 취업비중이 1970. 34.3% → 2005. 65.2%(+30.9%p)

ㅇ 가계소비지출 중 서비스 분야 소비 비중이 1980. 35.1% → 2005. 56.6%(+21.5%p)

□ 그러나, 선진국에 비해 우리 경제의 서비스화는 상대적으로 덜 진전되어 있으며 그만큼 서비스 산업 발전 가능성이 큼

ㅇ 서비스업 비중이 선진국에 비해 상대적으로 낮은 상황

<경제활동별 국내 총생산 비중(2003)>

	농림어업	광공업·제조업	서비스업
한국	3.8%	39.1%	57.2%
미국	1.2%	22.3%	76.5%
영국	1%	26.2%	72.8%

ㅇ 서비스업의 고용도 소비성 서비스에 집중되어 생산서비스 및 사회서비스 분야 고용비중은 선진국에 크게 못 미침

<서비스산업 고용구조(2003년, %)>

	유통 서비스	생산자서비스	사회서비스	개인 서비스	서비스산업 전체
선진국 평균	20.3	16.8	24.1	13.2	73.3
우리나라	23.5	11.2	12.6	16.2	63.5

ㅇ 서비스업의 노동생산성도 선진국의 절반 수준

<서비스업의 생산성 비교(2002)>

	한국	미국	일본	프랑스	이탈리아
생산성(%)	100	217	183	190	198

□ 특히, 사회서비스 분야는 공공투자도 미흡할 뿐만 아니라, 시장도 미 형성되어 선진국에 비해 발전 수준이 매우 낮으므로 집중적 육성 필요

ㅇ 선진국에 비해 사회서비스에 대한 공공 지출이 매우 낮은 수준

<GDP 대비 공적 사회지출 비율 (%), 2001>

	OECD 평균	한국
‘공공 사회지출/GDP’ 비율	20.9%	6.1%
‘사회서비스(보건 포함) 지출/GDP’ 비율	7.6%	3.6%

ㅇ 다양하고 경쟁력 있는 공급자 형성 여건 미흡

- 제3섹터를 통한 취약계층 대상 사회서비스 공급에만 치중되었고, 그나마 정부 재정지원에만 의존하여 자체 수익창출, 기업 연계 등을 통한 자립지향 노력 미흡

ㅇ 주요 선진국이 우리나라와 국민소득이 비슷했던 시점의 고용비중과 비교해도 우리나라의 사회서비스 고용비중은 현저히 낮음

< 국민소득 18천불 당시 사회서비스 고용비중 국제비교 >

나 라	아일랜드	스페인	그리스	포르투갈	한국	뉴질랜드	영국	핀란드
연 도	1994	1996	2001	2001	2004	1997	1988	1993
▪1인당국민소득(PPP $)	17162.4	17362.7	17447.8	17568.4	17675.2	18903.2	19713.1	19844.7
▪사회서비스 고용비중(%)	20.3	17.8	18.4	17.3	12.7	20.5	21.2	26.6

※ 자료 : '사회서비스 일자리 창출 전략‘(’06.4), 사람입국일자리위원회

<참고> 우리나라와 미국의 보건복지서비스 분야직종 비교 분석

□ 미국의 보건복지분야 직업현황 및 전망: <표1>

○ 자료 출처: 미국 노동부 노동통계국 (www.bls.gov)

- SOC(Standard Occupational Classification)에 의해 분류된 미국의 820여 직업 중 보건복지분야 86종을 선정하여 취업자 수, 평균임금, 고용전망 등을 비교함

※ 이미용, 음식서비스 관련직 제외

○ 보건복지분야 취업자 수(자영업자 제외)는 1,295만명으로 전체 취업자 수의 약 9.9%를 차지

○ 임금은 보건의료분야 전문직(시간당 $28)은 전체 취업자 평균수준(시간당 $18)을 상회하는 반면,

- 사회복지서비스 전문직은 평균 수준, 보건분야 보조인력 및 대인서비스 인력은 평균을 하회

○ 보건복지분야 직업 중 66% (57개 직업)는 향후 10년간 평균 고용성장률(10-20%)을 상회하는 성장이 예상됨

- 특히 8개 직종 (가정보건보조원, 개인 및 가사보조원, 물리치료사, 물리치료 보조원, 치과위생사, 치과보조원, 내과보조사, 의료보조원)은 평균을 훨씬 초과(36% 이상)하는 성장 예상

- 보건복지분야 서비스에 대한 수요 확대로 향후 10년간 800만명의 인력이 추가로 소요될 것으로 예상

□ 우리나라 보건복지분야 직업현황

○ 통계청 '경제활동인구조사'에 의한 산업별 취업자(자영업자 포함) 통계에 의하면,

- 2006년 6월 현재 보건 및 사회복지사업 (표준산업분류코드 P) 종사자 수는 683천명으로 총 취업자의 2.9%

○ 통계청 '서비스업통계조사'(2004)에 의한 보건 및 사회복지사업 종사자 현황 및 임금 수준은 <표2>와 같음

<표2> 보건복지서비스산업 사업형태별 고용실태(2004)

○ 중앙고용연구원의 ‘산업․직업별 고용구조 조사(2004)’에 의한 보건복지서비스 분야 종사자 <표3>는 약 698천명(이미용, 음식서비스업 제외시)으로 총 취업자의 약 3%에 해당

<표3> 우리나라 보건복지서비스 분야 종사자 현황

□ 한․미간 주요 직종 비교시 시사점

○ 총 취업자 대비 보건복지서비스분야 종사자는 미국이 약 10%인 반면, 우리나라는 약3%에 불과해 향후 우리나라 사회구조의 변화와 함께 보건복지서비스분야의 확대 여지가 매우 큼

○ 우리나라의 보건복지서비스분야 주요 직종별 종사자 수를 미국과 인구 대비로 비교 (<표4>) 할 경우 ,

- 상담전문가(우리나라: 만명당 0.7명, 미국: 17.9명), 사회복지사(6.8명:19명), 간호사(26.9명:79.9명), 의료관련 치료사(0.9명:10.9명), 간병인 또는 가정보건보조원(4.6명:22.4명) 등의 인력이 매우 부족한 것으로 나타남.

* 다만, 한ㆍ미간 보건복지분야 직업 종류와 조사범위가 달라 개별 직종을 직접 비교하는 데는 한계가 있음

<표4> 우리나라와 미국의 '인구 만명당 종사자 수' 비교

○ 미국의 보건복지분야 직업 전망에 나타나는 특징은

- 가정보건보조원, 가사보조원 등 거주지를 방문하여 건강(간병) 및 가사 지원서비스를 제공하는 업종의 성장 전망이 높고,

- 물리치료사 또는 보조원, 치과 위생사 또는 보조원에 대한 수요 또한 높은 것으로 나타남

○ 우리나라와 비교시 미국의 자격제도가 보다 세분화․전문화 되어 있음

- 예를 들어, 사회복지사의 경우 미국은 아동․가족․학교사회복지사, 의료및공중보건사회복지사, 정신보건․약물남용사회복지사 등으로 분화

- 치과의사의 경우도 치열, 보철 등 분야별 전문의제 시행

- 의료보조인력의 경우도 업무의 전문성에 따라 조력원, 보조원 등으로 구분됨

○ 또한, 미국의 경우 장례지도사, 약국기능사/보조원 등 우리나라에서는 제도화되지 않은 직종의 공인 자격제도가 시행되고 있으며

- 우리나라와 달리 물리치료사, 작업치료사 등 대부분의 보건의료전문직이 단독 개업 가능

(3) 우리나라 사회서비스의 산업적 가능성과 한계

가. 사회서비스의 산업화 가능성 - 시장전망, 고용전망

□ 고용창출 잠재력이 큰 분야

ㅇ 고용창출효과가 제조업에 비해 큼

※ 취업계수(2003): 전산업 12.2, 제조업 24.0, 사회서비스 38.1

ㅇ 고령자·여성친화적 일자리

- 특히 우리나라의 경우 고급 여성 유휴노동력이 많아, 서비스 공급 여력이 충분

ㅇ 과잉공급된 자영업자, 실업자 등을 흡수 할 수 있는 일자리

□ 새로운 성장 동력, 사회투자적 성격

ㅇ 정부지출 증가시 타 분야보다 높은 성장률 제고로 투자효과

* 건설부문에 1조원 투자시 국내소득 창출액은 1조53백억원

* 교육,보건부문에 1조원 투자시 국내소득 창출액은 1조64백억원

□ 넓고 다양한 시장, 장래성

ㅇ 저출산·고령화 추세, 소득 수준 향상 등에 따라 사회서비스 수요의 다양화 및 저변 확대로 서비스 시장 발달 가능성이 큼

- 고령화에 따른 지출 확대

- 여성 구매력 증가에 따른 신수요

- 교육수준 증가에 따른 질 높은 서비스 수요 증가

ㅇ 수출 가능성 - 강화된 경쟁력으로 무장한 고급 서비스 인력이 DDA/FTA 시대에 해외 진출할 발판 마련

나. 사회서비스 산업화의 한계

□ 사회서비스 시장의 미발달

ㅇ 공공-제3섹터의 영역이라는 인식, 저효율

ㅇ 사회서비스 분야 정보부족, 질에 대한 신뢰 부족

ㅇ 잠재수요는 크나 유효수요 미흡

ㅇ 공급자 진입 장벽

ㅇ 시혜적, 자선적 복지의식

□ 사회서비스 시장화의 반대 논리

ㅇ 사회서비스의 공공성 강화가 필요한 시점

- 시장화 방향은 서비스 분야 근로자의 안정적인 임금 수준확보 곤란으로 비정규직 양산, 서비스 품질 확보 곤란 등으로 바람직하지 않음

ㅇ 효율성과 평등성, 민간과 공공의 역할 분담 필요한 분야

ㅇ 특히 보건복지부분에의 적용은 어려움

- 시장이 존재하는 분야는 시장기능에 맡기고 남는 여력은 정부의 역할과 지원이 필요한 부문에 집중

- 사회복지 및 보건 분야는 정부 기능 확대가 필요한 부분이 많음

ㅇ 기존 공급자 집단의 산업화에 대한 불안과 저항

□ 제3섹터의 자생적 성장기반 부족

ㅇ 공공 지원에만 의존하고 수익사업, 민간자원 활용 노력 미흡

ㅇ 세제 지원

<토론문4>

간병노동자의 노동권 보장방안

박주영(간병노동자 노동권쟁취와 사회공공성강화를 위한 공대위)

○ 간병인력 규모

- 간병인력은 약25만명으로 추정됨. 병원급이상 의료기관 1일 평균 유료활동 간병인수는 총 42,906명에 달함.(요양병원 29,056명, 종합병원 7,564명, 종합전문요양기관 3,276명, 병원 3,010명, 출처: 2006년 한국보건사회연구원 황나미 )

- 최근 ‘병원노동자 희망터’에서 조사한 서울대병원과 경북대병원의 활동 간병인력 사례 조사 결과를 보면, 서울대병원의 1일 평균입원환자수는 1,500명이고, 1일 평균 활동간병인의 수는 200-250명인 것으로 나타났음. 경북대병원은 1일 평균 입원환자수는 800명이고, 1일 평균 활동간병인의 수는 85명 내외인 것으로 조사됨. 반면, 요양병원의 경우는 간병인력이 차지하는 비중이 급성기병원보다 훨씬 많은 것으로 조사되었으며 요양병원이 노인전문병원에 비해 환자대비 간병인력이 많은 것으로 조사되었음.

○ 간병노동자의 업무

- 간병인은 병원 입원환자에게 필요한 위생 및 급식 보조 등 간병업무 뿐만 아니라 체온, 맥박, 호흡측정, 구강간호, 음식물의 섭취량 및 배설량 측정, 투약, 위장관 유동식주기 등 간호업무까지 담당하는 경우가 대부분임. 간병인의 업무는 입원환자의 치료 및 건강회복에 반드시 필요한 것으로 의료기관이 입원환자에게 제공해야 할 필수서비스임.

- 간병노동자의 업무형태는 크게 의료기관 간병노동자/요양병원 간병노동자/노인돌보미바우처사업및 가사간병도우미와 같은 사회서비스로 나뉠 수 있음. 이들의 업무형태는 노인/환자에게 간병서비스를 제공한다는 점에서는 공통적이지만, 환자/노인의 특성, 의료기관의 특성, 서비스제공장소의 특성에 따라 조금씩 달라짐.

○ 간병인력 양성 및 관리

- 병원의 입장에서 볼 때 간병은 환자의 안전에 직결된 문제이며, 심지어 간병인이 간호업무 등 의료행위까지 하는 경우도 종종 있는 실정임. 따라서 병원 등의 시설이 자체적으로 양성, 관리하여야 할 것임. 그럼에도 간병 인력을 직업소개소를 통해 불법적으로 노동자를 공급받아 사용해 오고 있음.

- 소개소는 이들을 직접 “고용”하고 “파견”하는 것이 아니라, 다만 이 인력풀을 ‘회원’의 형태로 확보하고 여기에서 파견 사업으로 취할 수 없는 소개료 명목의 월회비 및 입회비 등 이득을 얻고 있는 것이며, 명백히 불법 근로자 공급임. 자활정보센터 자료(2005년)에 의하면, 2002년 6월 말 간병 취업 알선 유료소개소는 4,618개소임.

- 2004년부터 저소득층 사회적 일자리창출의 일환으로 정부가 복권기금사업을 추진함.

; 5개 교육센터를 지정함. 자활의 경우, 19,100명이 간병교육을 실시하여 2005년 기준 8,540명의 간병노동자들이 활동하고 있음.

○ 간병노동자의 노동환경

고용형태의 차이를 불문하고 간병인들은 저임금 장시간노동 등 극도로 열악한 노동환경에 처해 있음. 간병노동자의 근무형태는 2교대근무나 격일근무 등 장시간노동에다가 공동간병의 경우 간병인 1인이 담당하는 환자수가 많고 대부분 거동이 힘든 중증도가 높은 환자임을 감안하면 살인적인 중노동에 시달리고 있음.

1) 근로기준법, 최저임금법 등 노동관계법 적용 제외

2) 최저임금도 못 미치는 저임금

3) 높은 노동강도와 장시간 노동

4) 4대 사회보험의 미적용

5) 휴게 공간 등 복지시설의 미비

6) 간병인에게 돌아오는 일방적인 책임전가

7) 유료소개소와 병원의 부당이익 취득행위

○ 일련의 간병제도화

- 현재 ‘보호자 없는 병동’(급성기병원 간병 수가의 건강보험 적용)정책이 시범사업으로 진행되고 있음. 그러나, 시범사업조차 복지부 차원의 예산책정이 되지 않은 상황이며, 급성기병원 간병수가 건강보험 적용을 위한 재원문제 등 시행되기까지는 상당기간이 소요될 것으로 보임. 시범사업 진행 중인 보호자 없는 병동의 경우, 기존의 간병노동자(특수고용 형태)와 비교할 때 월등하게 좋은 노동환경을 갖추고 있음. (월급여 110만원, 8시간 3교대 근무, 4대보험 및 퇴직금 보장, 교육비및식비 무료 등)

- 내년 7월부터 노인장기요양보험법이 시행될 예정임. 노인장기요양보험법 또한 규정상 ‘요양보호사’의 기준을 명시하고 있으나, 2008년도 해당 간병인력(요양보호사)은 19,712명, 2010년 60,086만명에 국한되고 있음. 노인장기요양보험법 시행규칙상 ‘모든 종사자는 기관의 장과 근로계약을 체결한 자로 한다’는 조항이 명시되어 있음. 이는 간병노동자의 열악한 조건을 알리고 이를 개선하기 위해 노력해온 노동시민사회단체의 입장에서는 매우 고무적인 일임.

- 그러나, 직접고용된 노동형태가 가능하더라도 수가체계상 시급노동자로 전락할 가능성이 크며 실제로 시범사업을 하는 현장에서는 간병노동자의 저임금, 시급노동이 큰 문제로 불거지고 있음. 결국 간병노동자의 고용조건을 제외하고 열악한 노동조건에는 큰 변화가 없을 것으로 보임.

- 최근에는 정부에서 사회적 일자리 창출의 예로 간병인력을 들고 있으나, 사실상 새롭게 도입하려는 제도 모두 현재와 같이 비정규 고용을 기정사실로 설계하고 있어서, 노동사회단체로부터 비난의 대상이 되고 있음. 따라서 특수고용 간병노동자의 노동권 보장은 시급히 해결되어야 할 과제라 할 수 있음.

- 노인돌보미 바우처사업의 경우, 4대보험의 사각지대, 열악한 저임금으로 이미 ‘질 좋은 고용’의 의미는 퇴색해버린지 오래임.

[표3] 노인돌보미 사회보험 등 가입 현황  (단위 : 명)

시도	공급자수	산재 보험	고용 보험	건강 보험	국민 연금	상해 보험	배상책임 보험
계	3,407	1,593	1,598	1,379	1,357	422	1,458
가입률	100.0%	46.8%	46.9%	40.5%	39.8%	12.4%	42.8%
서울	455	148	152	104	102	50	183
부산	215	69	64	39	39	18	65
대구	198	46	46	37	37	30	80
인천	147	41	41	31	28	6	38
광주	110	71	69	56	56	9	55
대전	95	3	0	0	0	0	51
울산	46	9	9	7	7	17	29
경기	460	305	307	281	278	80	228
강원	144	73	73	65	65	28	62
충북	121	55	53	46	46	17	46
충남	180	112	119	93	93	27	122
전북	263	130	130	130	130	7	94
전남	346	215	211	190	169	49	118
경북	302	160	160	146	146	43	140
경남	270	151	159	149	156	39	133
제주	55	5	5	5	5	2	14

2007년 8월31일 현재 시점

출처: 민주노동당 현애자 의원실, 보도자료<4대 보험의 거대한 사각지대, 바우처 사업>

○ 간병 제도화의 올바른 방향

- 환자의 권리와 간병노동자의 기본권이 동시에 실현될 수 있도록 간병 제도화 방안을 마련해야 함. 즉, 제도 개선을 통해 환자들은 양질의 간병서비스를 적절하게 제공받을 수 있어야 하고, 간병노동자들은 당연히 보장받아야 할 노동권을 보장받을 수 있어야 함.

- 간병 서비스의 질적 수준을 높이고, 이를 통해 환자의 재활 및 사회복귀를 가능하게 하고 삶의 질을 향상시킬 수 있도록 해야 함. 재활 및 사회복귀와 거리가 먼 단순 요양 및 수용하는 수준에 머물러서는 안됨. 간병서비스는 환자의 건강권과 직결되어 있으며, 이것이 제대로 담보되지 않을 시 사회적 비용이라는 측면에서도 훨씬 더 많은 부담을 주게 됨.

- 간병 노동을 공식화하고 급여화하여 요양병원 이용 환자의 경제적 장벽을 제거하고 불형평성을 해소할 수 있어야 함. 간병서비스가 공적 보장의 영역에서 제외되어 있고 환자 및 가족의 사적 부담으로 전가되고 있는 상황에서 과도한 의료비 부담이 발생할 수밖에 없고, 서비스의 접근성이 현저하게 떨어질 수밖에 없음. 또한, 계층 간에 격차가 심각하게 발생할 수밖에 없다는 점에서 계층 간의 의료양극화를 해소하는 방향으로 제도화가 이루어져야 함.

○ 요구

1) 간병인력 제도 확대 및 양성

- 간병 노동을 사회화하기 위해서는 가장 먼저 간병 노동을 담당하는 인력에 대한 공식화가 필수적임. 현재 노인장기요양보험은 간병인의 자격을 요양보호사로 규정하고 있지만, 아직까지 건강보험제도의 영역에서는 배제되어 있는 상황임.

<현행 노인장기요양보험법>

제9조 (장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위) 법 제23조제2항에 따른 장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 법 제23조제1항제1호가목에 따른 방문요양에 관한 재가급여 업무를 하는 장기요양요원은 「노인복지법」 제39조의2에 따른 요양보호사 중 1급 또는 2급 자격을 가진 자로 한다.

<현행 노인복지법>

제39조의2 (요양보호사의 직무·자격증의 교부 등) ①노인복지시설의 설치·운영자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사를 두어야 한다.

②요양보호사가 되려는 자는 제39조의3에 따른 요양보호사교육기관에서 교육과정을 마쳐야 한다.

③시·도지사는 제2항에 따라 요양보호사 교육과정을 마친 자에게 요양보호사의 자격을 검정하고 자격증을 교부하여야 한다.

④요양보호사의 등급, 등급별 교육과정, 자격증 교부 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

- 더불어, 노인장기요양보험법과 동일하게 건강보험법에 간병급여 규정과 함께 인력에 관한 규정을 제시하고 노인복지법의 규정과 연동시킬 수 있음.

<건강보험법 개정안>

제39조 (요양급여)

④제1항제7호에 따른 간병급여에 관한 업무를 하는 요원은 「노인복지법」 제39조의2에 따른 요양보호사 중 1급 또는 2급 자격을 가진 자로 한다.

- 향후 노인장기요양보험의 등장을 계기로 요양병원이 계속 확대될 가능성이 크다고 할 때, 보건복지부 및 지자체는 간병 노동에 대한 사회적 필요를 정확하게 추정하고 이에 근거하여 중장기 계획을 수립해 나가야 할 것.

- 인력양성에 있어서 관건적인 것은 요양보호사 자격 기준에 근거하여 인력 훈련 프로그램을 개발하고, 양질의 교육을 수행할 수 있는 공공적 기관에서 훈련 업무를 담당할 수 있도록 하는 것임.

- 현재 노인복지법 재39조 3항에 의하면, 요양보호사를 교육하는 기관을 설치하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준을 갖추고 시도지사에 신고하도록 되어 있음. 다. 그런데, 보건복지부령으로 규정되어 있는 기준이 재가복지시설 신고필증만 교부하면 가능한 것으로 되어 있어서 실제 교육기관으로서 역할을 수행하기에 매우 한계적임. 아직 39조의 3항이 2008년 2월부터 시행되기 때문에 보건복지부령의 보완 작업이 필요하다고 할 수 있는데, 교육기관의 시설 및 강사 기준 등 일정하게 질적 수준을 제고할 수 있는 방안을 시행규칙에 마련해야 할 것임.

<현행 노인복지법>

제39조의3 (요양보호사교육기관의 설치 등) ①요양보호사를 교육하는 기관(이하 "요양보호사교육기관"이라 한다)을 설치하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준을 갖추고 시·도지사에게 신고하여야 한다.

②요양보호사교육기관의 신고절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

2) 간병서비스의 건강보험 급여화

- 현재 건강보험에서 규정되어 있지 않은 간병급여를 현물급여 방식으로 급여화할 필요 있음.  현실적으로도 간병급여에 대한 규정이 건강보험에 없기 때문에 노동권 측면에서 간접고용이나 소개업소에 비해 진일보한 것으로 평가되는 직접고용 방식의 간병 노동이 오히려 불법적인 소지가 큰 역설적인 문제가 발생하고 있음. 파견이나 알선에 의한 공급도 병원 측에서 대부분 간병료를 직접 받고 있기 때문에 현재 건강보험 체계에서는 불법임. 따라서 건강보험제도에 간병급여를 포함시키는 것은 요양병원에서 공동간병을 할 수밖에 없는 상황에서 급박하게 해결해야 할 현실적 과제임.

- 간병급여는 현금급여 방식이 아니라 다른 요양급여와 마찬가지로 현물급여 방식으로 제공되는 것이 타당함. 만약 급여가 현물급여로 제공되었을 때 요양보호사 인력 기준 및 자격 기준과 연동한 질 평가 및 다른 서비스와 연계한 포괄적인 성과 평가를 수행할 수 있음.

3) 근로기준법 등 노동법 전면적용

- 노인장기요양보험법의 경우, 시행규칙상 ‘모든 종사자는 기관의 장과 근로계약을 체결한 자’로 제한하고 있으므로 간병노동자의 노동형태는 기관의 직접고용이 일반적인 형태가 될 것으로 보임. 이는 그간 특수고용 노동자로 노동권의 사각지대에 존재하던 간병노동자의 현실을 돌이켜볼 때 매우 고무적인 일이라고 할 수 있음.

- 그러나 간병 노동자가 단시간근로자, 임시계약직 근로자로 불안정한 고용과 노동조건에 처할 가능성 또한 배제할 수 없음. 이에 근로기준법을 전면 적용하여 8시간노동을 확립하고 법적 제 권리를 보장하는 것이 저임금 장시간노동 등 간병인의 열악한 노동조건을 개선시켜나가야 함. 즉, 기관이 사용 사업주로서 간병인에 대한 근로기준법, 4대사회보험 가입, 최저임금법 등 제반 노동관계법을 준수하고 사용자 책임을 다하도록 해야 함.

- 노인장기요양보험제도의 범위 내에서는 직접고용이 일반화될 수 있으나, 이 제도에 흡수되지 못한 간병노동자의 경우, 노동과 업무형태에서 더욱 소외될 가능성이 큼. 같은 간병업무에 종사하더라도, 고용형태와 서비스 제공형태에 따라 간병노동 내의 계층화 현상이 두드러질 수 있음. 제도화에 진입하지 못한 간병노동자의 경우, 여전히 특수고용 노동자로 존재하면서 노동기본권의 보장을 받지 못할 가능성이 여전히 상존함.

- 이에 정부가 유료소개소에 대한 지도감독, 불법 행위에 대한 감독을 강화해 나가야 함. 유료 소개업소에 대한 전국적인 실태조사를 실시하여 지도감독하고, 불법 근로자 공급 및 불법 파견 등의 불법 행위에 대한 근절 대책을 수립해야 함.

또한, 알선소개업체에 의해 서비스가 제공되었다고 하더라도 병원이 실질적인 지배력을 행사하고 있다는 점에서 산재 발생 또는 임금상의 불이익이 발생할 경우 사용자로서 노동관계법상의 책임을 부여할 수 있도록 관련 제도적 장치를 마련하거나 산업안전감독관에 의한 적극적인 지도 감독을 강화해 나가야 함.

4) 특수고용 상태에 있는 간병인의 사회보험 적용 및 노동권 보장

- 여전히 특수고용 노동자로 존재하는 간병노동자에 대한 기본권이 중요하게 지적되어야 함. 사업주 또는 파견업체와 근로계약을 맺지 않은 채 알선 소개를 통해 의료기관에서 간병서비스를 제공하고 있는, 주로 급성기 의료기관의 일대일 간병 등 특수고용상태의 간병인들도 노동3권 등 노동자로서 누려야 할 기본적인 제 권리가 보장되어야 함.

<토론문5>

공공서비스로서의

사회서비스 확충방안

성은미(진보정치연구소 상임연구원)

- 민주노동당 내에 공공복지서비스 TF(Task Force)팀을 운영하고 있음. 이 팀은 현재 노무현정부의 사회서비스 확충전략 비판, 어떻게 사회서비스의 공공성을 확보할 수 있을 것인가 즉 대안을 중심으로 논의를 진행해왔음. 이런 대안을 만드는 과정에서 부딪혀왔던 몇 가지 고민들을 중심으로 토론을 진행하려고 함.

1. 현 정부 사회서비스 확충전략의 문제점

- 현 정부 사회서비스 확충전략의 문제점으로 발제문에서 지적했던 내용들은 대부분 동의함. 정부는 어떤 원칙도 없이 바우처라는 특수한 형식의 급여에 꽂혀서 사업을 무작위로 진행하고 있다는 느낌을 지울 수 없음. 그리고 이 과정에서 발제문에서 지적했던 여러 가지 문제들이 발생하고 있고, 앞으로 이런 문제는 더욱 심각해질 가능성이 있음.

- 다만, 현 정부 사회서비스 확충전략의 문제점을 지적할 때, 어떤 점에 주력해 비판하는 것이 효과적인가는 고민스러움. 발제문에서는 서비스노동자와 서비스 이용자 양쪽의 입장에서 문제점을 정리하려고 노력하고 있음. 그러나 대부분의 내용은 서비스노동자의 입장에 집중되어 있음. 그리고 이는 현 정부 사회서비스확충전략에 대한 다른 토론회와 비판글 들에서도 찾아볼 수 있는 현상임(민주노동당 TF도 마찬가지임).

- 이는 현 정부 정책이 말로는 사회서비스확충전략이라고 하지만 실제로는 저임금일자리 창출정책에 집중되어 있기 때문임. 즉 일자리 창출과 관련된 부분이 사회적으로도 중요하게 다뤄지고 있고, 정부 역시 일자리 창출과 관련된 부분에 집중해서 보도하고 있음. 그러다보니 이를 비판하는 사람들도 일자리 창출과 관련된 부분에 집중되어 있는 상황임.

- 그러나 현 정부 사회서비스확충전략의 문제점을 사회화시키고, 이를 통해 일종의 연대를 구성하기 위해서는 현 정부의 사회서비스확충전략이 서비스이용자의 입장에서 볼 때, 얼마나 문제가 많은 정책인지를 세부적으로 검토하는 것이 필요하다고 생각됨.

- 특히, 이용자의 본인부담금문제에만 집중하면, 굳이 사회서비스가 공공적이어야 하는 이유를 설명하기 어려움. 정부가 예산을 늘린다면, 서비스가 공공적이지 않은 상황에서도 현재보다 본인부담금은 줄어들 가능성이 있기 때문임.

- 또한 본인부담금문제에 집중하면, 투쟁의 방향이 본인부담금 낮추기, 서비스내용확대에 매몰될 가능성도 배제할 수 없음.

- 따라서 서비스 이용자의 입장에서 현 정부의 정책이 어떤 문제가 있는지, 사회서비스가 왜 공공적이어야 하는지를 설득할 수 있는 근거들을 마련하는 것이 필요함. 현재 수준에서 생각해볼 수 있는 것은 서비스가 공공적으로 운영된다면 첫째, 접근성이 좋고 둘째, 서비스의 질이 표준화되어 있어서 소득에 따른 서비스격차가 줄어들고 셋째, 이윤추구를 목적으로 하지 않기 때문에 필요 없는 서비스 과잉을 막을 수 있다는 정도임. 그러나 이 보다 더 많은 이유와 근거들이 보충될 필요가 있음.

2. 서비스 공공성을 구체화하자

- TF를 운영하면서 계속 내부적으로 논란이 되는 부분이 바로 공공성을 어떻게 범주화할 것인가? 어떤 경우를 보고 서비스가 공공적이라고 말할 수 있는 것인가임. 대표적으로 사회서비스영역 중에서 장애인시설, 복지관이 민간위탁시설이긴 하지만, 이곳에서 제공하는 서비스가 이윤을 목적으로 한다고 평가하긴 어렵기 때문임. 따라서 서비스 공공성이라고 할 때 그 범주를 구체화하는 것이 필요함.

- 다른 연구자들이 제기한 범주는 아래와 같음. 이런 범주로 구분해볼 때, 사회서비스 공공성이라는 것은 어떤 범주까지를 포함하고 있는 것일까? 구체적인 고민이 필요함. 이런 고민이 있어야 현재 존재하는 서비스공급주체에 대한 평가와 이후 개편방안을 고민해볼 수 있다고 생각하기 때문임.

재정		공공
		공공+민간
		민간
서비스		소유					공공
							비영리
							영리
							비공식
		급여					현금
							증서
							현물
규제		제공자 선택				낮은 규제
						높은 규제
		가격통제
		서비스 질						input, out 성과중심의 평가

3. 대안을 구성하는데 있어 원칙이 필요하다

- 공동의 행동을 조직하고 이에 기초해 정부의 사회서비스확충전략의 문제점을 사회화하는 것은 중요한 일임. 그리고 이를 통해 실질적으로 시장화를 저지하는 것이 필요함. 이를 위해 현황을 조사하고, 인터뷰를 진행하는 등의 사업은 중요한 의의를 가진다고 생각됨.

- 또한 다른 한편으로 준비해야 하는 것이 바로 대안을 구성하는 것임. 대안을 구성할 때 몇 가지 점에서 고민스러운 점이 있음. 첫째, 사회서비스 공공성을 확보했을 때, 서비스의 질은 어떻게 보장할 것인가 하는 점 둘째, 한국에서 100% 사회서비스가 공공적일 가능성은 희박한데 민간과 공공이 공존할 때, 어떻게 민간과 경쟁할 것인가, 어떻게 경쟁력을 확보할 것인가의 문제임.

- 또한 사회서비스의 질을 높이고, 표준화하는 과정에서 일련의 교육과정, 심사제도, 자격증제도는 도입되어야 하고, 도입될 수밖에 없는 상황임. 그렇다면, 현재 사회서비스노동자와 새롭게 도입되는 일련의 제도들간의 갈등을 어떻게 해결할 것인가가 고려될 필요가 있음.

<토론문6>

자활사업과 사회서비스 현황과 전망

최준(한국지역자활센터협회 정책국장)

1. 정부의 사회서비스 대응 전략 마련을 위한 일반적 원칙

○ 우리협회는 정부의 사회서비스 확대 정책으로 본격적으로 추진되고 있는 현 사회서비스 사업을 자활사업의 한 전략으로 해석하고 함께하되, 정부의 추진 전략과 방식에 대해서는 많은 재검토와 개선의 노력이 필요하다는 것을 천명한 바 있음.(‘현 시기 자활사업의 전망’, 2007. 5. 16 발표)

○ 이에 자활진영은 정부의 사회서비스 사업을 단순히 대행해가는 차원이 아닌 사회서비스 사업의 올바른 정착을 위해 원칙과 내용을 세워가는 것이 필요함. 즉, 자활후견기관의 직접 사업 수행의 과제, 지역적 특성을 반영할 수 있도록 하는 과제, 이에 따른 사업 개발의 과제, 그리고 정부의 사회서비스 전략 전반에 대해 함께 추진하는 협동적 동반자(governance)의 한 주체로 활동 할 것을 원칙으로 한 것임.

○ 정부는 2006년 920 발표 당시에는 사회서비스 확대를 주 내용, 2007년초의 발표에서는 사회투자국가론을 중심으로 사회서비스 등의 확대를 주장하고 있으나 그 방식과 추진 전략 등에 대해서는 바우처 방식 도입 이외에는 전무 한 것이 사실임. 즉, 사회서비스의 확대를 위한 대상과 서비스의 내용, 지역적 특성 반영을 위한 방법, 대상의 구분과 그에 따르는 공급 체계, 사회서비스의 질을 확보하기위한 교육 훈련 계획 등은 부실함.

2. 정부의 사회서비스 대응 전략 마련을 위한 자활 정책 추진 방향

○ 정부의 사회서비스 확대정책은 2006년 920 발표를 통해 제안 됐을 당시 한국사회의 부족한 사회서비스의 확충과 이를 통해 새로운 일자리를 창출해 IT, BT 등의 성장 동력으로 한계에 다다른 내수 경제의 진작을 표방하고 있음. 또한 2007년 들어서는 사회투자국가론을 앞세워 인적자본과 사회자본에 대한 투자를 통해 경제활동 참여 확대하고 이를 통해 일자리를 갖게 함으로 해서 경제성장과 사회발전을 동시에 추구하는 것임.

○ 이를 추진하고 수행하기 위해서는 사회정책, 경제정책의 통합 운영, 특히 자활사업의 경우는 그에 따르는 근로빈곤층의 고용정책과 그를 준비하기 위한 교육 훈련 정책이 함께 통합적으로 설계되고 운영되어야함.

○ 이에 우리는 사회서비스사업의 접근과 전략을 마련 시 두 가지의 방향을 통일적 관점에서 추진하여야 함.

첫째, 자활사업의 정체성과 자기 위상임. 자활사업은 지역의 근로빈곤층에게 자활급여를 통해 다양한 자활 서비스 프로그램을 연계하여 지역사회의 한 주체로 성장을 준비토록 하는 것임. 이는 정부가 추진하고 있는 사회투자국가정책과도 그 철학적 배경과 맞닿음. 단, 사회투자국가의 경우도 기본적인 전통사회복지 시스템의 기반을 통해 성장하고 안착된 기초를 가지고 추진해야하며 그를 위한 다양한 연계 전략(교육 훈련 체계 마련, 지역 활성화 전략, 적극적 노동시장 정책 등과 이러한 시스템의 유기적 연계 전략이 필수)이 갖춰져야 하며 이를 통해 그 목적을 위해 종합적으로 추진되어야함. 곧, 이 전체적인 상황에서 자활은 무엇을 담당할 수 있으며 무엇을 담당할 것인가가 정리되어야함.

즉, 자활사업은 지역사회에서 사회서비스를 공급하는 기관으로 전환 할 것이 아니라, 지역사회에서 지역사회에 필요한 사회서비스를 생산하는 한 주체로 근로빈곤층이 성장할 수 있도록 교육훈련을 제공하고 그 사회서비스 노동에서 소외되거나 또는 사회서비스의 질이 낮춰지지 않도록 지역사회와 함께 관리하고 연계하고 조직하는 네트워크의 역할을 담당하도록 추진되어야 함.

둘째, 현재 추진되는 사회서비스 사업들의 배경을 인식하고 사업의 추진이 이후 자활사업으로 지속 가능하고 안정적 연계망으로 설 수 있도록 해야 한다는 것임. 우리는 그간 자활사업의 한 유형으로 사회적 일자리형 자활근로를 추진하여 왔음. 그러나 그간 사회적일자리형 자활근로는 10개월의 사업, 7시간 노동 등으로 표현되어지도록 홀대받는 사업이었음. 정부는 이제라도 새로운 발전 동력이고 미처 투자하지 못했던 사회투자임을 확인하고는 있는 상황에서 정부의 사회투자정책과 사회서비스 확대 전략이 온전히 자활사업의 하나의 전략(지역사회의 근로빈곤층이 사회서비스 공급자로 성장할 수 있도록)으로 자리매김할 수 있을 것인지 그리고 지역사회의 한 축으로 자리할 수 있도록 될 것인지는 미지수 임. 이를 적극적으로 정부 당국이 연계하도록 요구하고 쟁취하여야함.

3. 자활 사회서비스 수행 실천 전략 수립 어떻게 할 것인가

1) 자활진영은 사회서비스 추진과 관련해서 이제 그 실천적 추진 전략이 마련하여야 함. 이는 당위론적인 내용이 아니라 현재 국가 차원에서 추진되는 사회서비스 사업은 향후 우리사회의 복지와 노동 그리고 자활 전반에 끼치는 영향과 환경의 주요한 중심축으로 자립 잡게 될 것이기 때문임.

2) 사회서비스 추진 전략의 수립의 방향

(1) 일반적 원칙

○ 사회서비스의 확대는 시민권적 사회권의 확대를 위한 관점에서 추진 되어야함. 이 문제는 잔여적 복지를 넘어서 보편적 복지를 확대해가는 과정임과 동시에 사회서비스 노동에 참여하는 노동자의 생활임금 및 근로조건의 보장을 통해 사회서비스의 보편적 질의 보장을 이룰 수 있게 하기 위한 점임.

○ 이는 자활진영이 사회서비스와 관련한 전략 수립에 있어서 직접적인 수행과 관련한 면만의 내용에 매몰 될 것이 아니라 사회서비스를 둘러싼 환경 및 제도 전반에 대해서 조망하고 연구 하는 속에서 전략 수립이 이루어져야한다는 것임.

○ 한편 정부의 신자유의 세계화 정책을 기반으로 한 통상경제체제 중심에서 사회투자국가 및 사회서비스의 확대라고 하는 것이 어떤 실질적인 효과와 내용을 담보할 수 있을지에 대한 사회적 대화와 대안 마련을 위한 장에 대해도 적극적인 관심과 참여가 필요함.

(2) 실천 전략에 담겨야 할 내용

① 정부는 사회투자국가, 사회서비스의 확대라는 화려한 수사에 앞서 노동정책, 사회(복지)정책, 조세정책의 종합적인 설계를 구축 할 것

② 정부는 사회서비스의 중장기계획을 보다 치밀하게 준비할 것과 그 과정에서 시민사회 진영과 열린 자세로 함께 만들도록 할 것. 특히 우리사회가 복지의 초보적 진입을 시작하려는 단계에서 사회서비스가 어떤 계획에서 이루어질지에 대한 구체적인 계획이 제안 되어야함. 특히 대상과 서비스의 내용에 따른 계획과 국가의 책임 등을 분명히 하는 속에서 교육의 책임, 기업의 사회공헌에 대한 역할 분담 등이 사회적으로 정비되어야함.

정부는 올해부터 기초생활보장기금의 활용을 통한 사회서비스 교육센터 마련을 안내하고 있으나 이는 국가의 책임을 민간에게 전가하고 있는 것임.

③ 지금은 사회서비스의 대상, 내용, 지역의 특성을 반영하지 못하면서도 서비스 제공 방식은 일률적으로 ‘본인부담금을 전제로 한’ ‘바우처 방식’만을 고집해서 드러나는 많은 문제점들을 구조적으로 개선될 수 있도록 할 것.

협회 내부에도 바우처 제도의 우수성이나 효과를 높이 평가하는 그룹이 있으나 그에 대한 객관적 검토는 이루어진 적이 없음. 학계에서도 바우처의 도입도 대상과 서비스의 내용에 따라 바우처 제도의 선택 여부와 그 방식을 정해야한 것이 보편적인 주장임. 한편 바우처의 보완으로 단가의 인상을 이야기하지만 그 또한 예산 효율성과 관리를 놓고 보면 앞서 이야기 한 것처럼 ‘대상과 서비스 내용에 대한 계획을 우선 수립’하고 검토하는 것이 우선순위일 것임.

④ 사회서비스가 공공적 성격을 담보하는 것을 기본으로 하여야 한다는 취지에서 서비스의 내용과 대상에 따른 공급 주체 및 사회서비스 질의 양극화를 조장할 추가 부담금 제한과 사회서비스의 공급기관 및 참여 노동자의 법적 지위 명시, 사회서비스의 제도화를 위한 관계법령을 개선 등을 하도록 할 것.

⑤ 사회서비스의 확대 과정에서 민․관․산․학이 함께하는 공식 기구의 구성, 그리고 교육 훈련에 대한 과감한 투자와 기존 시설 및 공간의 개방 등을 통해 정부의 사회서비스의 확대 정책이 자활의 주요한 전략이 될 수 있도록 하고 근로빈곤층에게 필요한 사회서비스 확대의 주요한 계기가 되도록 노력할 것.

⑥ 올해의 사회서비스 사업이 본격화되면 자활현장을 비롯한 시민사회단체 제 세력과 연대하여 사회서비스 공급자 및 수혜자의 전국적 모니터링을 통해 당면한 문제를 점검하고 대안을 만들도록 해야 할 것임.

⑦ 사회서비스의 지역적 특성을 반영하고 현재 추진 중인 지역 주민 통합 서비스 실현을 위한 통합적 연계를 재설계해야 함. 부처의 장벽을 넘어 지역 주민들에게 필요한 서비스의 욕구를 발굴하고 연계하기 위한 통합적이고도 전방위적인 조정과 계획이 진행되어야함.

⑧ 사회서비스의 확대를 위한 예산의 실질적인 편성과 그를 위한 세입 대책(가칭 ‘사회복지세 신설 및 돌봄 노동에 대한 중장기 계획 마련 등)을 마련해서 서비스의 질 담보와 노동권의 보장을 실현해야함.

⑨ 사회서비스 확대와 관련해서 그 추진을 법적 제도적 지원 속에서 가능토록 관련 법규의 제정과 관련 법규의 개정을 추진하도록 해야 함.

⑩ 복지부가 추진하는 사회서비스 사업을 보면 4가지의 사업을 추진하고 있는데 이중 산모돌보미사업은 저출산고령화와 관련한 정책의 일환이고(현재 대통령자문 저출산고령사회위원회 ‘새로마지 플랜 2010’의 추진 사업이고 ‘저출산고령화대책연석회의 설치운영에 관한 규정’(대통령 훈령)이 마련되어 있음), 노인돌보미사업의 경우 노인장기요양보험법률(2008년 7월 1일 시행 예정)의 제4조 예방사업의 일환이며, 장애인활동보조원사업의 겨우는 장애인복지법 전면개정법률(공포후 6개월 후 시행, 올 9월 시행)의 53조, 55조의 사업임. 이에 대한 서비스 및 일자리의 비전을 분명히 밝히고 그에 참여하는 노동자(자활사업 참여 주민을 비롯한) 와 이용자에게 안내를 통해 안정적 제도화를 이루어야함.

⑪ 지난 26일 통계청이 발표한 ‘경제활동 인구 부가조사’(2007년 8월)결과를 보면 비정규직이 4.5%나 늘었고 그 중 계약기간 조차 없는 장기임시직과 일일근로노동자의 규모도 각각 12.2%와 15.2%로 늘어나고 있는 상황에 대해서 지금 바로 정책 전환을 통해 대책을 내놔야함. 특히 비정규직법 시행령 3조 2항에 의해 기간제근로자 사용기간에서도 제외되어 그야말로 일은 하는데, 정부에서 주장하는 것처럼 21세기 복지를 위해 중요한 일을 하는데 그 실태와 처지는 낙동강 오리알보다도 못한 상황임.

⑫ 정부의 사회적기업에 대한 재검토 밑 전략 수정과 기업의 사회공헌 사업에 대한 공공성 확보를 위한 제도적 정비해야 함.

4. 무엇을 할 것인가

1) 적극적  복지 확대를 위한 시민사회세력 연대 구축과 공동 실천 투쟁을 전개하자

2) 사회서비스의 사회권적 요구를 대국민 홍보하자

3) 사회서비스사업에 참여하는 시민단체들은 사회서비스 수행과정(각종 일자리 위탁사업의 과정 등) ‘학습화된 무력감 (learned helplessness)’을 넘어 창조적이고 역동적인 활동을 추진하자.

미국의 심리학자 마틴 셀리그만(Martin E. P. Seligman)은 일정한 공간에 가둔 실험쥐들에게 일정시간 반복적으로 전기 충격을 가한 다음 도망 갈 수 있는 상황을 만들어주고 전기 충격을 가해도 실험쥐들은 도망갈 시도조차 않는다는 사실을 발견 하고 학습화된 무력감 (learned helplessness)이란 개념을 도입함.

[첨부자료] 공공부문 돌봄분야 사회서비스사업 현황 및 과제

출처 : 올바른 장기요양보장을 위한 2007 대선의제

소관 부처	사업명	서비스 종류	인원 (계획)	근로조건	월 임금 (소득)	사업 방식	기타
보건 복지부	자활사업 (자활근로)	돌봄 종합	3,000	근로기준법, 4대보험 등 적용 제외	65만원	사업 위탁 (예산 지원)	- 이용자 제한:수급자및 차상위 - 다른 사업과 중복
	노인돌보미	노인요양	4,683	근로기준법, 4대보험 등 적용/실제 적용 50%이하	56만원	바우처	- 이용시간 부족 - 사회적약자에게 자부담 부과
	산모신생아 도우미	산후조리	1,418	근로기준법, 4대보험 등 적용 규정 없음.	76만원	바우처	시장보다 낮은 서비스료
	장애인 활동보조	장애인활동 보조	11.000	근로기준법, 4대보험 등 적용/실제 적용 50%이하	50만원	바우처	- 장애 1등급만 지원 - 사회적 약자에게 자부담 부과 -이용시간 부족
	지역복지 서비스혁신	돌봄 등	17,400	근로기준법, 4대보험 등 적용 규정 없음	60만원	바우처	- 서비스 질 관리 체계 허술
	독거노인 생활지도사	노인요양	7,200	근로기준법, 4대보험 등 적용	60만원	사업 위탁 (예산 지원)	- 사업 효과성 부족
	지역아동센터 운영지원(아동복지교사)	아동 보․교육	2,700		80~ 90만원
	가사간병 방문도우미	노인요양, 환자간병, 장애인활동 보조, 기타	10,833		70만원		-서비스 이용자 제한 : 수급자, 차상위 - 다른 사업과 중복
노동부	사회적일자리	돌봄 종합	3,500	근로기준법, 4대보험 등 적용	77만원	사업 위탁 (예산 지원)	- 사업비 비지원, 수행기관에 퇴직금 부담 전가 - 다른 사업과 중복
여성 가족부	아이돌보미	아동 보․교육	799	근로기준법, 4대보험 등 적용 규정 없음	40만원
	취약계층 가족 아동 양육지원	아동 보․교육	400	미확인
교육부	특수교육 보조원	아동 보․교육	5,000	근로기준법, 4대보험 등 적용	90만원
							- 다른 사업과 중복
국가 보훈처	가사간병 서비스지원 (보훈도우미)	가사,간병	400		65만원

<토론문7>

보육정책현황과 보육공공성 강화방안

배금주(여성가족부 보육정책팀장)