물산업 육성 정책 비판과  상수도 공공성 강화를 위한 연구보고서

물 사유화 저지․사회공공성 강화 공동행동 연구팀 지음

발 간 사

지난 7월 16일, 정부는 많은 반발과 우려에도 불구하고 “물산업육성 5개년 세부추진계획”을 발표하면서 물 사유화(민영화) 정책을 국가 정책으로서 공식화하였습니다. 그리고 그 직후, 각 시도에 공문을 시달하여 지방상수도를 민간위탁, 공사화 또는 민영화하라는 지시를 내린 바 있습니다. 이에 따라 지자체들은 상수도를 공사화하거나 위탁하는 계획을 보다 적극적으로 추진하고 있습니다.

전국공무원노동조합은 공직사회 개혁과 부정부패 척결, 공무원노동자에 대한 노동3권 보장 등을 기치로 2002년 3월에 출범하였으며, 그 동안 쉴 날 없이 공무원노동자들의 생존권을 위협하고 국민을 위한 공공행정서비스를 박탈해가는 총액인건비제와 공직사회 구조조정, 외주용역과 위탁의 칼바람에 맞서 싸웠습니다. 또한 인간의 생명줄 그 자체인 물을 사유화하려는 정부와 지자체에 대응해왔습니다.

지금, 노동운동도, 시민ㆍ민중운동도 어렵다고 합니다. 그만큼 신자유주의의 광폭한 폭풍이 노동자ㆍ민중들을 옥죄고 있습니다. 그러나 이럴 때일수록 우리는 우리가 바라는 사회가 어떠한 사회인지, 우리의 대안은 무엇인지를 차분히 고민해야 한다고 생각합니다. 정부의 물산업화 정책을 상세히 비판하면서 보다 공공적이고 친환경적인 상수도 정책에 대한 연구내용을 담고 있는 본 연구가 그런 고민의 일환이라고 할 수 있습니다. 물은 생명 그 자체입니다. 그리고 분명한 공공재이며 인권이기도 합니다. 생명의 근원이자 사회의 근간인 물을 지키기 위한 전 사회적인 투쟁에 이 보고서가 기여할 수 있기를 기대합니다.

끝으로, 전국공무원노조에 대한 연대와 물 사유화를 막겠다는 의지로 본 연구에 헌신해주신 박하순, 백명수, 송유나, 이황현아, 정영섭 동지들께 진심으로 감사드립니다.

2007년 11월

전국공무원노동조합 위원장 손영태

차    례

발간사	2

책머리에	11

1장  물의 상품화와 초국적 물기업의 공세	15

1. 물의 상품화와 시장개방	15

1) 물의 상품화와 그 배경	15

2) 국내외 자본의 상수도사업 진출	19

2. 초국적 물기업의 공세	21

1) 초국적 물기업의 현황	21

2) 베올리아 (비방디)	23

3) 온데오 (수에즈)	28

4) 주춤해진 초국적 자본의 공세	31

5) 초국적 물기업과 국가 간 분쟁사례	34

3. 수자원공사의 해외진출 전략	36

1) 수자원공사 현황	37

2) 수자원공사의 해외진출 현황	37

2장  국내 상수도 현황과 문제점	43

1. 우리나라 수도사업 현황	43

1) 상수도 종류 및 관리체계	43

2) 상수도사업 운영현황	46

2. 우리나라 수도사업의 주요 문제점	53

1) 회복되지 않는 수돗물 불신, 정부 국민 신뢰 얻지 못해	53

2) 지역별 상수도 공급 불균형 심각	56

3) 일방적인 수도공급, 하지만 시민참여․통제는 여전히 부족	61

4) 수도예산 투입을 외면하는 지방자치단체	62

5) 수도시설의 중복․과잉 투자로 시설가동률 저조	65

6) 유수율 제고사업 평가 미흡	65

3. 소결: 수도사업, 정부의 성과와 실패에 대한 분명한 평가가 이루어져야 한다	66

4. 상수도 상태에 대한 조합원들의 의식	71

3장  정부의 물 민영화 정책과 세계적인 물 민영화의 현재	77

1. 정부의 물 민영화정책 개괄	77

1) 민영화정책 개괄	77

2) 수도사업 정책방향	80

2. 『수도사업 구조개편 로드맵 작성연구』검토	81

1) 지방공기업 형태	82

2) 국가공사형태	82

3) 지자체 조합형태	83

4) 상하수도청 형태	83

5) 민간참여 형태	84

3.『물산업 육성방안』과『물산업 육성 5개년 세부추진계획』검토	85

4. 한국 물 민영화의 현재	89

1) 위탁	89

2) 공사화	91

5. 세계 물 민영화의 현재	91

4장  정부의 물 민영화 정책 비판	97

1. 정부의『물산업 육성방안』개요	97

2. 물산업 육성방안 비판 및 문제점	100

1) 요금인상	102

2) 지역독점체-내외 대자본의 인수합병 경쟁의 대상	105

3) 반복될 초국적 자본의 진출과 철수	107

4) 실패할 가능성이 농후한 세계적인 물 전문기업 육성	109

5) 투자저하와 자본에 대한 이익 보장	111

6) 고용불안 및 노동조건 악화	112

7) 수질악화	112

8) 부패가능성 증가	113

9) 시민과 지역공동체의 통제 불가능	114

10) 지자체 상수도사업의 기술력 제고 난망	114

11) 기타	114

3. 구조개편에 대한 조합원들의 의식	114

4. 수자원공사 위수탁 평가	116

1) 재정부담 경감과 관련하여	117

2) 유수율 제고와 관련하여	120

3) 노동	121

4) 투자문제	122

5) 분쟁	122

6) 수자원공사에 대한 조합원들의 인식	122

5. 소결	123

5장  상수도 사업의 올바른 대안 모색	129

1. 서론	129

1) 정부 민영화 정책의 경과	131

2) 대안의 전제: 망(network)산업의 이해	135

2. 대안	137

1) 인권으로서의 물 기본권 정립	137

2) 상수도의 전국적 단일화와 요금 체제 단일화	141

3) 중앙정부의 재정통합과 공적 투자와 지원	144

4) 중앙 정부 차원의 물 관리 기능의 통합	146

5) 노동권 확보	148

6) 민주적 운영 구조 창출: 노동자와 지역 주민의 통제	150

7) 노동자와 시민의 연대	155

3. 대안과 관련한 조합원 의식	157

<참고> 일본 전수도노조(全水道勞組)의 ‘물 기본법' 제안	160

부록 : 영국사례 보고서 - 영국에서 물 민영화의 결과와 전망	169

1. 요약	169

2. 서론	170

3. 투자	171

4. 효율성과 생산성	181

5. 가격	188

6. 규제와 도박	193

7. 가뭄, 물 부족, 누수	204

8. 책임성	214

9. 공적 소유에 대한 다수의 지지	220

10. 결론 : 공적 소유를 통한 발전	225

표  차  례

<표 1-1> 세계 10대 물기업	22

<표 1-2> 물 민영화 반대와 거부 사례 (1994-2003)	33

<표 1-3> 지역별 수에즈(온데오) 고용 현황 (상하수도) 2004-2006	34

<표 2-1> 우리나라 일반수도의 관리체계	44

<표 2-2> 우리나라 상수도사업관련 기관별 담당내용	46

<표 2-3> 우리나라 지역규모별 상수도 보급 현황	47

<표 2-4> OECD 주요국의 1인당 물 사용량 비교	47

<표 2-5> 연도별 정수장 시설용량과 생산량	48

<표 2-6> 우리나라 설치년도에 따른 수도관 현황	48

<표 2-7> 우리나라 노후관 개량 및 수도계량기 교체현황	49

<표 2-8> 우리나라 지방자치단체 상수도예산비중 현황	50

<표 2-9> 2005년도 상수도 세입․세출 현황	51

<표 2-10> 연도별 상수도세입현황	52

<표 2-11> 1992-2006년까지 한국에서 조사된 음용수 이용현황 요약	53

<표 2-12> 안전한 식수에 접근할 수 있는 인구비율	56

<표 2-13> 상수도 이외의 시설과 이용인구 현황	57

<표 2-14> 2004년 시민환경연구소 강원도지역 간이상수도 수질검사 결과	58

<표 2-15> 평균수도요금의 고․저 지역 비교	59

<표 2-16> 대도시 지역의 수도요금 현실화 현황	60

<표 2-17> 수도요금 현실화가 낮은 도시 현황	61

<표 2-18> 연도별 중앙과 지방의 재원 상황	63

<표 2-19> 지방예산과 수돗물예산 편성사례	64

<표 2-20> 특․광역시/비 특․광역시별 상수도 상태에 대한 조합원 의식1	72

<표 2-21> 특․광역시/비 특․광역시별 상수도 상태에 대한 조합원 의식2	72

<표 2-22> 특․광역시/비 특․광역시별 상수도 상태에 대한 조합원 의식3	73

<표 3-1> 물산업 육성정책과제별 세부 추진계획-연차별 투자계획	88

<표 3-2> 시․도별 물 민영화 저지 및 추진현황	90

<표 3-3> 프랑스와 스페인의 주요 물기업	92

<표 4-1> 순국제투자와 순대외채권	108

<표 4-2> 정부정책방향의 효과 1	115

<표 4-3> 정부정책방향의 효과 2	115

<표 4-4> 초국적 자본에 대한 의견	116

<표 4-5> 수자원공사의 요약 손익계산서	118

<표 4-6> 논산 지방상수도 위수탁 관련 지표들	119

<표 4-7> 통계상 유수율과 실측 유수율 차이	120

<표 4-8> 논산 인력현황	121

<표 4-9> 수자원공사에 대한 인식	123

<표 5-1> 대안에 대한 조합원 의식	158

그 림 차 례

<그림 2-1> 우리나라 광역 및 지방상수도 공급계통	45

<그림 2-2> 연도별 상수도 세입현황	52

<그림 2-3> 우리나라 먹는샘물 판매량 현황	55

<그림 2-4> 광역상수도(위)와 지방상수도(아래)의 요금결정 구조	62

<그림 4-1> 개도국 공공부문에서 충분한 이윤을 얻지 못하고 있는 초국적 자본	109

박 스 차 례

<박스 1> 동북아 허브도시 인천 상수도 선진 기술개발을 위한 양해각서	25

<박스 2> 프랑스 그르노블의 물 권리선언 내용	140

<박스 3> 이탈리아에서 민중발의 내용	141

책머리에

책머리에

물산업 육성정책 비판과 상수도 공공성 강화를 위한 연구보고서

정부는 2006년 ‘물산업 육성방안’을 내놓았고 2007년에는 이것의 구체 계획인 ‘물산업 육성 5개년 계획’ 제출하였으며 이와 관련해 내년도부터 입법을 추진한다고 하고 있다. 정부 계획의 핵심은 상하수도 민영화와 세계적인 물기업 육성으로 요약될 수 있겠다. 물을 ‘비효율적인’ 공공부문에서 ‘효율적인’ 민간영역으로 넘겨 경쟁을 시키고 이 속에서 세계적인 물기업을 만들어 내 성장하고 있는 세계 물시장에 적극 진출시키겠다는 것이다.

영어 privatization에 대한 번역어로 민영화(民營化)나 사유화(私有化)가 쓰이고 있는데 여기서는 가능한 한 민영화로 통일한다. 한편 한국에서는(특히 국가와 자본이) 공기업 다수 지분의 소유권을 민간자본에게 넘기는 것에 한해서 민영화라는 단어를 사용하지만 privatization은 이 보다 폭넓게 사용된다. 즉 소유권을 넘기는 것 이외에 공기업의 운영이 이윤원리에 의해 이루어지는 경우에도 privatization이라는 단어를 사용한다. 따라서 소유권은 그대로 두고 운영을 민간자본이나 기업에 넘기는 민간위탁 역시 privatization에 포함된다.

기존의 수도산업에 문제가 전혀 없는 것은 아니다. 특․광역시 98.9%에 비해 면지역 37.7%라는 수치에서 알 수 있는 지역 간 상수도 보급률의 현격한 차이, 저소득지역의 높은 요금과 고소득 지역의 낮은 요금, 아직도 불신을 받고 있는 수돗물의 질, 정수시설의 과잉으로 인한 가동률 저하 등 적지 않은 문제를 가지고 있다. 그런데 민영화와 세계적인 물기업 육성은 이런 문제를 해결할 수 있을까? 불행히도 우리는 정부의 정책방향이 이런 문제를 더욱 악화시킬 것이라 판단한다. 논리적으로도 그렇고 세계적인 물 민영화 사례가 그렇다. 수도산업에서 수익성과 이윤의 논리가 작동하면서 요금 현실화라는 미명하에 요금이 대폭 오를 수밖에 없다. 지자체는 수도사업자에서 규제자로 바뀌면서 면지역 보급률확대나 수질 개선 등에 이전보다 소홀할 것 또한 불을 보듯 뻔하다. 이윤이 되지 않을 지역에 투자는 이루어지지 않을 것이다. 물기업들은 여전히 지역독점으로 남아 있으면서 영업권 획득 및 인수합병 과정에서 고위 관료와의 유착과 부정비리를 저지를 것이다.

세계적으로 물 민영화 과정에서 요금 폭등, 필요한 투자의 부진, 서비스 개선의 부진, 초국적 자본의 진출과 철수로 인한 혼란 등이 있어 왔다. 당연히 지역주민들의 투쟁이 이어졌고 이런 영향으로 사실 물 민영화는 남미 등을 중심으로 주춤해 졌고, 초국적 자본들은 개도국 물시장에서 철수했고 대신 민중참여적인 대안들이 등장하기도 하였다.

그러나 정부는 이런 문제점과 세계적인 추세를 읽지 못하고 물산업 육성이라는 미명하에 물 민영화와 물기업 육성이라는 정책기조를 지속시키고 있다. 지자체 수도사업의 민간위탁도 지속되고 있고 정부의 정책에 고무되어 서울시는 상수도본부의 공사화를 추진 중에 있다. 정부의 물산업 육성방안은 국내 수도산업의 문제점은 방치한 채로 중국이나 인도 등 신흥 물 시장에서의 사업기회만을 노리고 있는 듯이 보인다. 그러나 중국의 사례를 보더라도 물을 자유시장의 원리에 내맡기면서 요금은 폭등하고 노동자 해고가 대규모로 이루어지고 있다. 중국 인민들과 노동자들의 희생 하에 돈을 벌겠다는 계산은 아르헨티나나 필리핀에서 초국적 자본들이 쫓겨났듯이 낭패로 이어질 수도 있을 것으로 보인다.

이에 우리는 지속되고 있는 정부의 물 민영화와 물기업 육성정책을 비판하고 우리의 대안을 모색하고자 한다. 연구에는 자료 검토뿐만 아니라 상수도 종사자 설문과 인터뷰도 병행하였다. 이어지는 1장에서는 물 민영화를 둘러싼 상황과 정세를 살펴보고, 2장에서는 현재 한국의 상수도 현황과 문제점을 정리해 보기로 한다. 3장에서는 정부의 물 민영화 정책과 국내 및 세계적인 차원의 물 민영화 현황을 살펴보고 4장에서는 정부의 물 민영화 정책의 문제점을 지적하며 5장에서는 우리의 대안을 제출해 보고자 한다.

1장  물의 상품화와 초국적 물기업의 공세

1장  물의 상품화와 초국적 물기업의 공세

1. 물의 상품화와 시장 개방

1) 물의 상품화와 그 배경

미국 경제전문지 포춘(Fortune)에 따르면 현재 민영화된 세계 물시장 규모는 지난 2000년에 500조원에서 2004년에는 886조원, 그리고 2015년에는 1,579조원까지 커질 것으로 전망된다.

세계은행, 아시아개발은행, IMF, WTO 등 국제금융기관들과 무역기구가 이러한 민영화 정책을 뒷받침하고 있으며 각국의 정부도 마찬가지다. 초국적 물기업들은 이들 국제기구들과 각국 정부에 끊임없이 압력을 행사하고 로비를 펼쳐 이윤추구 활동을 넓히려고 한다.

특히 1990년대 이후 상수도 민영화가 급속히 진행되었고, 그 과정에서 많은 폐해를 낳았다. 그럼에도 불구하고 초국적 물기업들과 국제기구들은 WTO 협정, FTA, 국제표준(ISO) 제정 등을 계기로 지속적으로 물 시장 개방 공세를 펴고 있다. 최근에는 물 관련 기업들에 투자하는 ‘물 펀드’까지 생겨났으며, 국내에서도 삼성 물 펀드 등이 생겼고, 군인공제회가 호주 금융기업인 ‘맥쿼리’에 자금운용을 맡겨 물 기업에 투자하고 있다.

<Economy21>에 따르면 현재 국내 물 펀드로는 2007년 4월초 출시한 산은자산운용의 ‘S&P글로벌워터펀드’를 비롯, 삼성투신운용의 ‘글로벌워터펀드’, 한화투신운용의 ‘글로벌북청물장수주식’, 한국투자운용의 ‘월드와이드워터주식’ 등이 있으며 삼성투신의 글로벌워터펀드의 경우 석 달 만에 약 9,705억 원이 몰리면서 올 상반기 펀드업계 최고 히트상품으로 떠올랐다고 한다.

한편, 물기업 간의 인수합병, 금융자본에 의한 인수 등도 격화되고 있다. 이는 물기업들이 공적이고 안전한, 민중을 위한 물 공급이 아니라 금융의 논리, 주식가치 논리에 의해서 움직인다는 것을 여실히 증명한다. 즉 이윤을 얼마나 많이 내느냐가 척도가 되고, 사회적 책임성이나 공공성은 무시되는 것이다. 예들 들어, 독일의 물․에너지기업 RWE는 2000년에 영국의 최대 물기업인 템즈워터를, 2001년에 미국의 아메리칸 워터웍스를 인수하여 세계 3위 물기업이 되었으나 2006년 12월 템즈워터를 매각했으며 아메리칸 워터웍스도 매각작업을 하고 있다. 템즈워터는 호주 투자은행인 맥쿼리에 팔렸고 맥쿼리는 세계 7위 물기업이 되었다. 그러나 금융자본이 깨끗하고 값싼 물공급에 관심을 가질리 없다. 더욱이 영국에서는 지난 5년간 물기업 대부분이 사모펀드나 금융기관 등 금융자본의 지배를 받게 되었다

수자원공사,『물산업저널』, 2007년 6월호 참조.

물 산업의 대부분은 상하수도사업이고 물의 상품화는 상하수도사업이 거대자본의 지배하에 들어가는 것을 주로 의미하긴 하지만 또 다른 영역으로는 생수시장, 정수시장이 있다. 전 세계 생수 시장은 스위스의 네슬레, 프랑스의 다농, 넵툰 등 3대 기업이 과점하고 있다. 네슬레는 전 세계 33개국 109개 공장에서 77개 브랜드의 병입수를 생산해 130여 개국에 판매, 2004년 매출액은 7조4000억 원이다. 다농은 1969년 에비앙(Evian), 1990년대 초 볼빅(Volvic)을 인수했으며, 2004년 생수사업에서 4조9000억 원의 매출을 기록했다.

한국의 생수시장도 지난 1990년대 중반부터 연간 20~30% 고성장 했다. 샘물 브랜드만 100여 개, 제조업체로 치면 80개에 이름. 시장 규모는 2003년 1903억원, 2004년에는 2215억 원, 2005년 3230억 원, 2006년에는 3500억 원으로 성장했다. 진로 석수, 하이트 퓨리스, 농심 제주 삼다수, 롯데칠성 아이시스, 동원샘물, 풀무원샘물, 해태 평창샘물 등 7개사가 전체 시장의 절반 이상 차지하고 있다. 농심이 판매하는 ‘제주 삼다수(제주도지방개발공사 생산)`가 1위, 롯데칠성과 해태음료, 진로 석수 등이 그 다음이다. 최근에는 ‘해양심층수’가 각광을 받고 있다. 500㎖ 1병에 5000원이라는 고가에도 불구하고 ‘마린워터(일본산)’ 등의 수입 해양심층수의 인기가 높다고 한다. 현재 국내 시장 규모는 2000억 원 이상에 달하는 것으로 추정된다. 정부는 강원도 고성 지역을 해양심층수 R&D 시범사업지구로 정해놓고 있고, 경북도는 울릉군, 영덕군과 함께 1560억 원을 투입해 해양심층수를 세계적인 차세대 청정무공해산업으로 발전시킨다는 계획이다. 2000년부터 국내에 수입된 생수는 에비앙, 볼빅, 페리에 등 프랑스 생수가 89%로 압도적이다.

1장  물의 상품화와 초국적 물기업의 공세

수돗물에 대한 불신이 커지면서 국내 정수기시장은 1조원을 넘어섰다. 정수기 제조·판매업체 수는 244개에 달한다. 업계 1위는 57.9%를 점유하고 있는 웅진코웨이고, 업계 2위는 청호나이스이다. 최근에는 린나이코리아, 노비타, 청풍 등이 신규로 시장에 진입해 시장 경쟁은 더욱 치열해지고 있다.

생수시장, 정수기시장의 확대는 물을 통한 이윤 창출을 노리는 기업, 자본들의 이데올로기 선전에 따른 것이다. 즉 공적으로 공급되는 수돗물에 대한 불안감을 조장하면서 ‘상품화된 물’이 깨끗하고 안전하다는 이미지를 창출하여 사람들로 하여금 믿게 하였다. 이는 ‘수돗물=나쁜 물, 생수․정수=좋은 물’이라는 왜곡된 이데올로기를 만들어냈다.

이런 물의 상품화의 배경에는 신자유주의 세계화와 수자원 부족이 자리 잡고 있다.

(1) 신자유주의 세계화

1970년대 이후 미국 주도 세계경제 체제는 구조적인 위기를 맞이하게 되었다. 자본의 과잉축적으로 인한 이윤율 저하가 초래된 것인데, 일반적으로 선진국에서는 재정위기의 형태로 드러났고 개도국 및 빈국에서는 외환위기 혹은 외채위기로 드러났다. 이러한 위기상황에 직면하여 세계 각국 자본은 2차 대전 이후의 타협체제를 탈피하여 소위 ‘자본의 반격’이라고 부를 만한 신자유주의 금융세계화를 적극적으로 추진하였다. 이는 자본의 이윤추구 활동에 제약이 되는 모든 규제를 제거하는 자유화, 국경 간 장벽을 없애는 개방화, 상품으로 취급되지 않았던 공공재마저 모두 시장에 내놓는 시장화로 드러났다. 특히 개도국에서는 외환위기와 겹쳐 정부의 재정위기를 타개하기 위한 방편의 하나로, 기존에 국가에서 소유하고 운영하던 공공부문을 초국적 자본에 헐값에 매각하는 민영화가 광범위하게 전개되었다.

이러한 신자유주의 세계화의 전면화는 자본이 위기를 극복하기 위해 내놓은 처방이지만, 실제로는 위기를 해결하기는커녕 위기의 고통만 노동자와 민중들에게 전가하고 있다. 국내에서도 IMF 위기 이후 양극화, 빈곤심화, 비정규직 증가는 이를 고스란히 보여준다. 특히 그 과정에서 금융적 팽창이 가속화하면서 세계적으로 주식시장이 급성장하고, 이를 둘러싼 투기적 행태가 만연하면서 나라 전체를 뒤흔드는 위기상황이 발생하였다. 또한 금융적 논리를 중심으로 활동하는 초국적 자본(TNC, Trans National Capital)은 이윤이 될 만한 부문에 대해서는 물불 가리지 않고 뛰어들어 돈놀이를 하고 있다. 이들은 물, 전력, 가스, 교통, 통신 등 전통적으로 공공부문의 소유와 통제 하에 있던 부문들을 공격하여 ‘민영화’시키고 이를 먹잇감으로 삼아 왔다. 물 관련 부문에 있어서도 특히 1990년대부터 초국적 물기업들에 의한 제3세계 상․하수도 민영화가 활발하게 추진되었다. 최근에 정부나 자본은 이를 ‘신성장동력’으로 분류하기까지 한다. 즉, 국내적 차원에서 성장과 축적활동이 둔화되자 물과 같은 새로운 분야를 발굴해서 확장을 꾀하는 것이다.

금융화, 자유화, 개방화, 시장화로 요약되는 신자유주의 세계화는 세계적 차원에서 ‘대안이 없다’는 대세론을 확산해 왔으나, 민영화에 대한 각국 노동자 민중들의 반대투쟁이 촉발되고 신자유주의 세계화의 주요 추진 기구인 국제금융기구(WTO, IMF, 세계은행 등)에 대한 반대투쟁이 확대되고 있다. 특히 물 부문에 있어서 볼리비아, 아르헨티나, 남아공, 필리핀, 인도네시아 등 남미, 아프리카, 아시아 등지에서 민영화가 초래한 막대한 재앙에 대한 저항이 발발하였고 그 결과 초국적 물기업들이 철수하기도 했다.

그러나 아직도 신자유주의 세계화는 전 지구적으로 위세를 떨치고 있으며 민영화 공세는 완전히 중단된 것은 아니다.

(2) 수자원 부족

유엔환경계획(UNEP)은 물 부족으로 시달리는 환경난민은 2천500만 명에 이르며 전쟁난민의 수를 처음으로 웃돌았다고 밝힌 바 있다. 물이 없어 죽는 어린이만도 하루 평균 5천명이 넘는 것으로 추산되고 있다. 세계 30개국의 약 10억 명이 물 부족에 시달리고 있다. 이 숫자는 앞으로 20여 년 후 두 배로 늘어날 것이라고 한다. 물 부족이나 안전한 물을 쓸 수 없어 죽는 사람의 숫자도 일 년에 오백만 명에 달한다. 물 부족으로 인한 국가 간, 지역 간 물 분쟁 역시 증가하고 있다. 특히 산업개발과 무분별한 댐건설, 산업화에 의한 기후변화 등으로 인해 수자원이 줄어들고 있는 상황이다.

2025년께 세계의 물 수요량은 4,279～5,235㎦로서 1995년의 3,788㎦에 비해 크게 늘어날 전망이다. 한국의 경우 활용 가능한 물자원량은 661억㎥로 국민 1인당 활용 가능량은 지난 50년의 3,247㎥에서 95년 1,472㎥로 줄어들었다. 2025년에는 1,258㎥로  떨어질 것으로 전망된다.

이러한 수자원의 부족은 무분별한 자본주의적 산업화, 생태와 환경을 고려하지 않는 난개발과 자연파괴, 빈곤과 불평등 방치 등이 초래한 결과다. 특히 아시아 일부지역과 아프리카 등 제3세계는 최소한의 인간적인 삶의 수준조차 영위할 수 없을 정도로 배제되어 있는 상황이다. 그런데도 초국적 자본을 중심으로 한 자본 세력은 이러한 상황을 이용하여 물을 석유를 능가하는 ‘블루 골드’로 간주하며 물장사를 통한 이윤추구에만 혈안이 되어 있다.

2) 국내외 자본의 상수도 사업 진출

상수도 사업에 내외 자본이 진출할 수 있게 된 것은 다양한 계기를 통해서였다.

(1) 법적 조치

정부는 2001년 9월 수도법 제19조 3항을 개정하면서 상수도 사업을 대통령령에 의해 한국수자원공사에 민간위탁 할 수 있는 법적 근거를 마련하였다. 2005년에는 수도법 17조 3항을 개정하여 민간의 참여를 확대하는 본조를 신설하였고, 2006년 6월에 수도법 시행령 제22조 4항을 개정하여 상수도 사업에 민간 참여를 대폭 확대할 수 있도록 허용하였다. 2006년 2월에는 물 산업 육성방안을 발표하여 상하수도 민영화의 길을 넓히고 있다. 이러한 조치들은 결국 초국적 물기업들의 국내 수도 사업 진출과 연결된다.

(2) WTO를 통한 진출

정부는 WTO 협상의 서비스협정(GATS)를 통해 포괄적인 서비스 분야의 개방을 추진하고 있다. WTO는 1995년 출범 이래 통신, 전력, 수도, 교통 등 공공부문에 대한 시장화를 지속적으로 추진해 왔다. 특히 2001년 11월에 시작된 ‘도하개발아젠다(DDA)' 협상에서 새로운 개방협상을 진행 중이다. 그러나 WTO 체제에 대한 저항 역시 지속되었다. 1999년 시애틀에서 개최된 WTO 2차 각료회의는 WTO가 주도하는 신자유주의 세계화 체제에 대한 대중적 저항의 시발로 기록되고 있고 그 이후에도 2003년도 칸쿤 각료회의 저지투쟁, 2005년도 홍콩 각료회의 저지투쟁 등 주요한 WTO 회의가 있을 때마다 각국 민중의 저항이 전개되었다. 이러한 저항과 더불어 WTO 내에서 미국, EU를 비롯한 선진국들과 개도국, 빈국들 간의 이해관계 차이로 인한 갈등은 DDA 협상이 제대로 진행되지 못하게 하고 있다. 협상 시한은 원래 2004년 연말까지였으나 3차례나 연장되었고 협상 역시 지지부진한 상태이며, 좌초까지 점쳐지기도 한다. EU는 이미 2003년에 서비스협정 양허안에 환경서비스의 하나로 물을 포함시켜 놓았다.

(3) FTA를 통한 진출

WTO DDA 협상이 진척되지 않고 갈등이 커지자 미국을 위시한 각국 정부는 WTO와 같은 다자간 협상이 아니라 FTA와 같은 양자 간 자유무역협정을 통해 초국적 자본의 진출을 추진하고 있다. 한국정부 또한 동시다발 FTA를 통해 공공부문을 포함한 서비스 시장의 개방을 추진하고 있다. 특히 유럽에 베올리아, 온데오 등 물 관련 초국적 기업이 대부분 있다는 것을 고려하면, 이들이 최근 시작된 한-EU FTA 협상에서 수도서비스 개방을 요구할 가능성이 높다. 삼성경제연구소도 최근 <세계 물산업의 구조변화와 시사점>(2007)이라는 보고서에서 EU와 FTA 체결시 시장개방이 유럽 초국적 물기업들의 진출이 급진전할 것으로 전망하고 있다. 이미 한미 FTA 협정에서도 환경서비스 분야로 ‘음용수 처리․공급서비스’가 포함되었다. 특히 FTA는 양자 간 협상이긴 하지만 어느 한 국가와의 FTA 협정 내용은 다른 국가와의 FTA 내용에도 반영될 가능성이 크다.

(4) ISO 국제표준 제정

또한 정부는 수도분야 ISO 국제표준 제정도 시장 개방의 빌미로 들고 있다. 오는 10월부터 상하수도 분야에 새로운 국제표준이 제정될 예정이니 그 기준에 맞추기 위해서는 국내 상하수도의 시장개방이 필연적이라는 것이다. 국제표준화기구(ISO)가 프랑스표준기구의 제안으로 2001년 4월 기구의 산하에 상하수도 표준을 다루는 전문회원회(TC224)를 구성했고 2007년 12월 상하수도서비스 국제표준 발간을 목표로 작업 중이다.

그러나 제안 배경에서도 알 수 있듯이 프랑스 표준기구는 주로 베올리아, 온데오와 같은 프랑스계 초국적 물기업의 입김이 투영되는 기구이고, 그러한 제안을 바탕으로 국제표준이 제정된다는 것은 초국적 물기업의 입장에 좌지우지되어 내용이 마련된다는 의미이다. 즉 글로벌 스탠더드라는 미명하에 초국적 물기업들이 상수도를 평가하고 수익성, 투명성 등을 평가해서 이윤 추구에 유리한 조건을 만들려는 것이다.

2. 초국적 물기업의 공세

1) 초국적 물기업의 현황

초국적 물기업은 주로 유럽에 기반하고 있는 초국적 기업들이며, 자국 내 물 관련 산업을 통한 이윤창출을 넘어 해외, 특히 제3세계로 진출해 물을 통해 사업을 확장해 왔다. 이들은 민영화된 물 시장을 장악하고 있으며 세계 곳곳에 진출하여 사업을 벌이고 있고, 그 과정에서 무수한 갈등과 폐해를 초래하였다.

<표 1-1> 세계 10대 물기업 (2006년 기준)

순위	기업	지주회사	매출액	급수인구	해외사업비중	급수인구변화
1	베올리아워터 (Veolia Water)	베올리아앙비론느망 (VE)(프)	88억8900만유로	114,968,000	80%	-2,557,000
2	온데오(Ondeo)	수에즈(Suez)(프)	65억유로	113,870,000	85%	-6,210,000
3	알베에(RWE)	알베에(RWE)(독)	20억5000만유로	42,500,000	61%	-32,500,000
4	아그바(Agbar)	아그바(Agbar)(스)	12억400만유로	26,036,000	39%	-8,864,000
5	사베습(SABESP)	사베습(SABESP)(브)	53억5600만리라	22,600,000	0%	0
6	유나이티드유틸리티즈 (United Utilities)	유나이티드유틸리티즈 (United Utilities)(영)	12억2100만파운드	21,852,000	57%	-2,034,000
7	템즈 워터 (Thames Water)	맥쿼리(Macquarie)(호)	22억6800만파운드	20,460,000	33%	0
8	아쿠알리아/프로액티바 (Aqualia/Proactiva)	FCC(스)	5억1400만유로	18,480,000	49%	1,080,000
9	시노-프렌치홀딩즈* (Sino-French Holdings)	New World Holdings (중)		16,120,000	0%	3,220,000
10	아체아(ACEA)	아체아(ACEA)(이)	3억6600만유로	15,645,000	37%	200,000

*시노-프렌치홀딩즈는 수에즈와 홍콩그룹 New World가 지분을 절반씩 보유하고 있음.

출처: 수자원공사,『물산업저널』2006년 12월호

이 현황에서 볼 수 있듯이, 이들은 주로 유럽계 자본으로서 자국 내에 기반을 두면서 해외 사업을 펼치고 있다. 이 가운데 사베습(SABESP)과 아체아(ACEA)의 경우 각각 브라질과 이탈리아의 공사 형태의 공기업인데, 주식상장을 통해 민간자본화 되었다.

민영화를 주장하는 이들은 이러한 거대 초국적 물기업들을 중심으로 물 시장이 확대되고 있고 급수인구도 커지는 등 민영화가 대세로 자리 잡고 있다고 한다. 그러나 위 표에서 보듯이, 1위에서 5위까지의 물기업들 전부 2005년에서 2006년 사이에 급수인구가 전반적으로 줄어들었다는 것은 이들 초국적 물기업들의 해외 진출과 민영화가 일반적인 성장 추세에 있지 않다는 것을 의미한다. 급수인구가 늘어나고 있고 민영화가 강화되고 있다는 것은 초국적 물기업이나 각국 신자유주의 정부들의 잘못된 주장인 것이다. 이하에서는 민영화된 물 시장에서 1, 2위를 다투는 베올리아와 온데오를 살펴본다.

2) 베올리아 (舊 비방디)

(1) 역사

유럽 국가들에 비해 수돗물 공급이 늦어지자 프랑스는 나폴레옹 3세 시절인 19세기 중반부터 물 공급을 사기업에 위탁하였고 이에 따라 ‘제너럴 데조’가 설립되었다. 현재 프랑스에서는 전체 인구의 약 80%가 물공급을 사기업에 의존하고 있다. 제너럴 데조는 1차대전을 계기로 해외진출을 접고 국내시장에 집중하였는데, 1980년대 이후 신자유주의 세계화에 따라 다시 초국적 기업화에 나섰다. 1992년부터는 전 세계적으로 사업이 확대되었으며, 1999년에 미국 US필터를 62억 달러에 인수하기도 했다. 1998년 사명을 비방디로 바꾸었고 물, 쓰레기, 에너지, 운송사업을 비방디 앙비론느망으로 통합하였다.

모기업인 비방디 유니버설이 1990년대에 유니버설 스튜디어, MCA레코드 등 많은 기업을 무리하게 합병하면서 2002년 그룹전체 파산위기에 이르렀다. 비방디 유니버설은 물과 환경사업을 하는 비방디 앙비론느망을 매각하였고, 프랑스 국영 전력회사(EDF) 등이 콘소시움 결성해서 비방디 소유지분을 인수한 후 2003년 회사명을 베올리아(Veolia)로 개칭했다. 베올리아의 2006년 매출액 89억 유로(약11조5000억), 1억1496만 명에 서비스 제공(1980년에는 프랑스에서 2000만 명에 공급하던 지역사업자)한다. 베올리아 앙비론느망 전체 매출은 252억 유로(약 32조원)이다. 지역별 매출은 프랑스가 50%, 유럽이 30%, 북․남미 7%, 아시아 6%, 그 외 7%다. 베올리아 앙비론느망이 베올리아워터 지분을 100% 보유하고 있다.

(2) 국내 진출 현황

베올리아 앙비론느망의 한국 내 자회사는 7개이다. 2005년에는 2300억의 매출을 올렸다. (베올리아워터가 100% 지분 보유한 베올리아워터코리아, 베올리아워터솔루션스앤테크놀로지스, 베올리아워터산업개발, 베올리아워터코리아대산, 삼성베올리아인천환경은 지분 80%. 베올리아환경서비스가 에코서비스코리아 지분 50%, 베올리아에너지가 한불에너지관리 지분 50%)

베올리아는 국내에 이미 진출하여 아래와 같이 사업을 전개하고 있다.

- 현대 석유화학 대산공장 (2000년 3월)

- 경기도 이천 하이닉스 반도체 (2001년 2월)

- 인천 송도하수처리장 (2만8천900㎥/일) (2001년 12월)

- 인천 만수하수처리장 (6만5천400㎥/일) (2001년 12월)

- 인천 검단 BTO 프로젝트 체결 (2004년 4월)

- 여수 금호석유화학 고무공장 프로젝트 체결 (2004년 10월)

- 금호폴리켐 여수와 운영관리용역(수처리) 계약 체결 (2005년 11월)

- 울산 금호석유화학 고무공장 프로젝트 체결 (2005년 12월)

- 인천상수도 양해각서 (2006년 7월 14)

이러한 사업으로 베올리아는 2005년에만 해도 7개 자회사가 2,300억원 가량의 매출을 기록했으며, 아시아에서 한국을 중국 다음의 시장으로 삼아 공격적으로 사업을 확대하고 있다.

인천에서는 유수율 제고를 통한 경영 합리화, 고객만족센터 운영 및 관리방안, 검침업무 제도개선 및 기술개발, 신기술 접목을 통한 장기발전 방안, 기타 양해각서의 목적에 필요한 상수도시설 개선방안의 제안 등을 내용으로 인천시와 양해각서를 체결하여 인천 상수도 사업에 진출을 꾀하고 있다. 양해각서 체결 이후 민영화를 위한 연구용역을 1년 동안 실시해서 2007년 7월에 보고서가 제출되었으나 이는 공개조차 되지 않고 있는 상황이다.

<박스 1> 동북아 허브도시 인천 상수도 선진 기술개발을 위한 양해각서

인천광역시상수도사업본부(이하 "갑")와 베올리아워터 코리아인베스트먼트주식회사(이하 "을")는 동북아의 허브도시 인천상수도 선진 기술개발의 필요성을 상호 인식하고 다음과 같이 합의한다.

제1조(목적) 본 양해각서는 인천광역시상수도 선진기술개발을 위한 당사자간 기본방향을 설정하기 위함이다.

제2조(사업추진의 범위) 본 사업추진의 범위는 다음과 같다.

1. 유수율 제고를 통한 경영합리화/2. 고객만족센터 운영 및 관리방안/3. 검침업무의 제도개선 및 기술개발/4. 신기술 접목을 통한 장기발전 방안/5. 기타 본 양해각서의 목적에 필요한 상수도시설 개선방안의 제안

제3조(T/F팀 구성) "갑"과 "을"은 원활한 업무수행을 위하여 Task Force Team을 구성하며, 임무는 다음과 같다.

1. 사업타당성 조사를 위한 구상 및 준비, 사업진행 등 협의

2. 본 양해각서 제2조 각호에 해당하는 사업추진범위 협의

제4조(비용부담) "을"이 관리하는 사업타당성 조사에 필요한 제반비용은 "을"의 부담으로 하고 "갑"에게 청구하지 아니한다. 다만, "을"이 포함된 공동연구를 수행하는 경우에는 별도 협의한다.

제5조(업무협조) 본 양해각서 조건 및 타당성 조사 등의 성공적 추진을 위하여 쌍방은 다음과 같이 협조한다.

1. 인천광역시 상수도사업본부

가. 상수도 업무관련 행정기관간 지원/  나. 인천광역시 상수도 현황 자료 제공

2. 베올리아워터 코리아 인베스트먼주(주)

가. 사업타당성 조사 수행에 필요한 정보제공과 자문/  나. 국내ㆍ외 상수도분야 신기술 분석결과 제공

제6조(비밀준수) 상호간에 제공한 모든 자료와 서류 및 정보를 사전에 문서에 의한 승인 없이는 비밀을 유지한다. 단, 이미 공표된 사실이나 법령에 의한 불가피한 경우는 예외로 한다.

제7조(기타효력 등) ① 본 양해각서는 상호 서명한 날로부터 효력이 발생하며, 변경이나 포기 또는 해지되지 않는 한 그로부터 1년간 유효하다.

② 본 양해각서는 한국어, 영어로 각 2부씩 작성하고 해석상의 차이가 있는 경우에는 한글본이 우선한다.

위와 같이 양해각서를 체결하고 각 1부씩 보관한다.

2006년 7월 14일

베올리아는 2001년 마산시 유수율 제고사업을 통한 민간위탄을 추진하다 지역 시민사회단체와 공무원노조의 반대에 부딪혀 무산되었다. 2003년에는 대구 환경시설 공단 민영화를 추진하다가 노조의 반발로 인해 역시 무산된 바 있다. 2006년에는 국내 하수도 위탁시장 2위인 환경시설관리공사를 인수하려다 실패했다.

(3) 문제점

이하 내용은 Public Citizen(2005a) 참조.

① 부패

베올리아가 양허계약을 따내기 위해 뇌물을 사용한다는 것은 잘 알려져 있다. 부패 역시 그러한 문화의 일부이다. 1996년에 이사회 13명 가운데 5명이 부패 혐의로 조사를 받았다. 1991년에 프랑스 스트라스부르그에서는 비방디에서 뇌물을 받은 혐의로 시장이 사퇴했다. 1996년 생드니에서는 비방디의 고위 임원 2명이 양허계약을 따내기 위해 시장에게 뇌물을 준 죄로 기소되었다. 또한 부이사인 Jean-Dominique는 프랑스 70개 도시의 공무원들에게 뇌물을 준 것이 1996년에 유죄판결을 받아 27,000달러의 벌금과 18개월 형을 선고받았다. 앙굴르므에서는 전 시장이 비방디로부터 55,000달러를 양허계약에 대한 뇌물로 받아서 벌금 172,000달러와 2년 형을 선고받았다. 미국 뉴올리언즈에서는 비방디 자회사인 US-Filter가 매입한 PSG가 하수서비스를 하고 있었는데, 임원이 뇌물죄로 기소되었다. 이탈리아 밀란에서는 비방디 고위관리자가 밀란 시의회 의장에게 하수처리 입찰 과정에서 뇌물을 준 죄로 1년 10개월 형을 선고받았다. 전 시의장은 2백만 달러 뇌물을 받은 죄로 3년 형에 처해졌다.

② 로비

베올리아는 유럽서비스포럼(ESF), 미국서비스산업연합(USCSI) 등과 같은 기업 로비조직의 회원이다. 유럽서비스포럼은 스스로 “GATS 협상과 연계하여 세계적으로 서비스 시장을 자유화와 유럽 서비스산업의 이해를 적극적으로 육성하기 위해 노력한다.”고 말한다. 실제로 1999년 시애틀 WTO 각료회의에서 유럽서비스포럼은 EU 대표단의 공식 멤버였다. EU가 다른 72개 국가에 GATS 협상에 따라 물 부문을 개방하라고 요구하는 것은 베올리아와 다른 유럽계 초국적 물기업들이 세계 무역협상에서 막대한 영향력을 행사한다는 것을 보여준다. 미국서비스산업연합 역시 서비스의 자유화와 탈규제를 주장하는 로비 단체이다. 무역협상에 물이 포함되면 이들 초국적 물기업들은 각 나라의 수자원에 더 많이 접근할 것이고 더 확대된 민영화를 촉진하는 법적 제도적 틀을 만들려고 할 것이다.

③ 환경 훼손

비방디의 자회사인 티즐리 하수처리(Tyseley Waste Disposal)는 영국 환경국에 의해 1998년에 최악의 오염자 2위로 기록되었다. 또 다른 자회사인 SARP는 2000년에 오염으로 7번 기소되었고 136,980달러의 벌금을 내야 했다. 1999년에도 이 기업은 영국 환경국에 의해 10대 최악의 오염자 리스트에 올랐고 3번 기소되어 28,180달러의 벌금에 처해졌다. 미국에서 비방디 자회사인 USFilter가 운영하는 뉴올리언즈 동부하수처리시설은 하수를 미시시피 강으로 두 시간이나 흘려보내서 주민들이 두 달이나 악취로 고통 받았다.

④ 실패한 물 민영화

1995년에서 2001년 사이에 비방디의 자회사가 푸에르토리코의 상수도를 운영했는데 유지보수, 운영 등 모든 면에서 엉망이었다. 시민들의 불만에 대한 무대응, 물 공급 부족, 과다한 요금 청구 등이 감사원 보고서에서 지적되었다. 심지어 적자는 누적되어 2억4천1백만 달러에 이르렀고 그 결과 중앙은행이 긴급자금을 수차례 지원해야 했다. 감사원 2차 보고서에서는 3,181건의 관리, 운영, 유지 부실이 지적되었다. 민영화 이후 상수도는 수많은 환경법 위반사례로 총 6백2십만 달러의 벌금이 부과되었다. 피부질환, 위장염, 결막염, 근육경련 등의 질환도 보고되었다. 2001년에 푸에르토리코 정부는 결국 계약을 종결시켰고 비방디는 철수했는데, 6억9천5백만 달러의 부채만 남았다.

브라질에서 비방디의 물 민영화 역시 비참한 결과를 가져왔다. 파라나 주의 공기업인 SANEPAR는 약 8백만 명에 물을 공급하고 3백6십만 명에 하수처리 서비스를 제공했는데 1998년에 비방디가 설립한 합작회사로 넘어갔다. 인수 과정에서 SENAPAR의 가치는 시장 평가보다 25%나 낮게 책정되었다. 2001년에 SENAPAR는 부적절한 요금인상으로 기소되었다. 1994-2001년의 인플레이션 통계를 조작하여 요금을 인상한 것이다. 수많은 지자체들이 법적 조치를 취해 요금을 삭감했지만 많은 시민들은 여전히 그 요금을 낼 수 없어서 처리되지 않은 물을 사용했고 이는 종종 오염된 물이었다. 요금을 내는 이들도 오염된 물을 먹었고, SANEPAR는 이로 인해 많은 도시에서 고발되었다. 2003년 2월에 파라나 주지사는 비방디에 통제권을 준 주주협정이 무효라고 선언했다. SENAPAR는 다시 공공부문으로 돌아왔고, 비방디는 소송을 제기했다. 2004년 8월, 연방법원은 비방디의 손을 들어주었지만 많은 지자체들인 계약을 파기했고, 결국 2004년 9월에 법원은 SANEPAR의 통제권을 정부로 넘겼다.

아프리카에서도 베올리아는 케냐, 차드, 나이지리아, 잠비아, 부르키나파소, 모로코, 기니아, 남아공 등에 진출하여 민영화를 통해 물을 공급했지만 모두 실패였다. 아시아-태평양에서는 필리핀, 말레이시아, 호주, 뉴질랜드, 동유럽에서는 체코, 헝가리, 루마니아 등에서 상하수도 사업에 진출하였지만, 여러 가지 문제들을 발생시켰고 이에 대한 저항에 직면했다.

부패, 약속 불이행, 환경문제 발생, 요금 인상 등 베올리아는 수많은 문제를 야기했지만, 여전히 국제금융기구, 국제무역기구, 각국의 정치권으로부터 지원을 받고 있다. 그러나 베올리아는 깨끗하고 안전하고 값싼 물을 공급하지 못해왔다.

3) 온데오 (舊 수에즈)

(1) 역사

온데오는 베올리아와 더불어 세계 물 시장을 양분하고 있다. 1858년에 수에즈 운하를 건설하고 운영하기 위하여 세워진 수에즈 운하회사(Compagnia Universelle du Canal Maritime de Suez)는 1956년에 이집트가 수에즈 운하를 국유화함에 따라 1958년에 수에즈 금융(Compagnies Financiere de Suez)로 바뀌었다. 1880년에 세워진 리오네즈 물·전기회사(Societe Lyonnaise des Eaux et de l’Eclaiage)는 꾸준히 사업을 확장해 갔으나 2차 대전 후 프랑스 정부가 가스와 전기 사업을 국유화하자 ‘리오네즈 물회사’(Societe Lyonnaise des Eaux)가 되었다. 1967년에 수에즈 금융은 리오네즈 물에 지분참여를 했고, 1974년에는 지배주주가 되었다. 수에즈 금융은 1990년에 수에즈(Compagnie de Suez)로 이름을 바꿨다. 1997년에 수에즈와 리오네즈 물은 합병해서 ‘수에즈 리오네즈 물회사’(Suez Lyonnaise des Eaux)가 되었고, 2001년에는 수에즈(SUEZ)로 개칭하였고 이후 온데오로 개칭하였다.

수에즈는 2003년에 거대한 부채로부터 벗어나기 위한 새로운 전략을 세웠다. 이는 2002년에 아르헨티나의 부에노스아이레스, 미국의 아틀랜타, 필리핀의 마닐라에서 9억5천 달러의 손실을 입었기 때문이다. 이 계획의 핵심은 개도국에서의 사업을 3분의 1 줄이는 것이다. 수에즈는 바닐라, 부에노스아이레스 등에서 정부가 기업의 요구에 굴복하는 한계가 있고, 지속적인 요금인상을 할 수 있는 정치적 능력에도 한계가 있다는 것을 깨달은 이후, 위험성 있는 개도국에 투자하는 것을 줄였다. 수에즈는 기업의 이윤 기대를 충족시키지 못하는 곳에 기반시설 투자를 할 수 없다고 공공연히 말한다. 이에 따라 유럽, 특히 프랑스와 벨기에, 일부 동구권, 그리고 멕시코를 포함하여 북아메리카에 집중하고 있다. 돈이 있는 곳에만 들어가겠다는 것이다.

(2) 국내 진출현황

온데오의 2006년 매출액은 69억8600만 유로이고 130여 개 국가에 진출해 있다. 1970년대 한국에 진출한 온데오는 주로 주요 상하수도 시설 설계에 참여했다. 서울시 시설의 20%, 부산시 시설의 80%가 이 회사가 설계한 것이다. 2001년 한화건설과 컨소시엄을 구성해 양주엔바이로 주식회사를 설립, 경기도 양주군 신천·장흥·곡릉 하수처리장 건설사업에 진출하였다. 온데오는 제3세계와 개도국에서 철수하고 유럽을 비롯한 중심부에 집중하는 전략 변화로 온데오 서비스가 2003년 철수함에 따라 지분을 전량 매각했고, 2006년에는 한진도시가스 지분 75%도 매각 후 에너지사업에서 철수했다.

(3) 문제점

이하 내용은 Public Citizen(2005b) 참조.

① 로비

온데오는 EU의 GATS 요구안 작성에 중요한 역할을 했다. EU 무역위원회가 수에즈에 보낸 서한에는 “새로운 협상 라운드에서 EU의 주요 목적은 유럽 서비스기업이 환경서비스를 수출하기 위한 실질적이고 의미있는 시장접근을 달성하는 것이다”라고 하였다. 무역협상에서 수에즈는 요금규제 철폐, 저소득 소비자 보호정책 철폐, 높은 환경기준과 수질기준 완화, 외국인 투자자에 대한 제한 철폐 등을 요구한다.

수에즈 부회장은 IMF 전 총재인 미셸 캉드쉬가 주관한 ‘물 기반시설 재정조달에 대한 세계 패널’에 참여하여 새로운 신용, 위험 보장 등을 세계은행, IMF, 수출신용기관 등에 요구했고 이는 위험성 있는 시장에서 초국적 물기업의 이윤을 보장해 달라는 것이었다. 이 보고서는 2003년 교토에서 열린 ‘세계 물포럼’에서 공개되었다. 세계 물위원회가 이를 주최하는데, 수에즈의 전 부회장이 그 설립자 세 명 가운데 한 명이다.

② 실패한 물 민영화

1998년에 미국 아틀랜타 시는 수에즈의 미국 자회사인 유나이티드 워터와 4억2천8백만 달러에 20년간 운영계약을 맺었다. 이는 미국에서 가장 큰 민영화 계약이었다. 그러나 유나이티드 워터는 노동자 수를 절반 이상 줄이고 훈련비용도 계약에 명시된 것 보다 훨씬 이하로 줄였다. 시설보수에서 미터기 설치, 급수전 수리 등에 이르기까지 모든 측면에서 일이 이루어지지 않았다. 파괴된 수도관 수리에 두 달이나 걸렸다. 시는 회사가 부당하게 시에 청구하고 있다는 것을 발견했다. 일상적 유지보수가 ‘주요 수리’로 청구되었다. 정보도 적절하게 제공되지 않았다. 시는 회사의 보고서를 검증하기 위해 백만 달러를 썼다. 요금은 매해 올랐다(1999년 17%, 2000년 11%, 2002년 15%). 평균 상하수도 요금은 월 46.34에서 56. 47달러로 올랐다. 한마디로 소비자를 인질로 삼아 수십 년간의 장기계약을 유지하려 한 것이다. 아틀랜타는 유나이티드 워터를 쫓아냈다. 이는 수에즈에게도 타격이었고, 미국 시장을 노리던 다른 물 기업에도 타격이었다. 민영화의 ‘모델’로 불렀던 아틀랜타가 재앙이 된 것이다.

필리핀 마닐라에서도 수에즈는 낮은 요금과 향상된 서비스를 약속했지만 하나도 지키지 않았다. 요금 인상에 대한 대중의 저항에 부닥쳐 수에즈는 마닐라에서 철수했다. 요금은 700%까지 올랐다.

아르헨티나 부에노스아이레스에서도 수에즈는 2002년에 민영화 계약을 종료했다. 이는 천만 명에게 30년 간 상하수도를 공급하는 계약이었다. 수에즈는 요금을 미국 달러에 연계시켰고 아르헨티나 경제위기 사태가 더해져 수에즈는 2002년에 5억 달러의 손실을 입었다. 남미의 볼리비아, 아시아의 인도네시아, 아프리카의 남아공에서도 상황은 마찬가지였다. 수에즈는 민영화를 통해 이윤을 추구하고자 했으나, 이는 주민들에게는 요금인상과 서비스 질 저하를 의미했다. 수에즈는 계약서에 명시된 목표를 달성하지 못했고, 심지어 무시했으며 더 많은 비용을 정부에 요구했다. 그러나 결국은 대중적 저항에 부딪쳤고 수에즈는 손해를 보고 철수해야 했다.

4) 주춤해진 초국적 자본의 공세

초국적 물기업은 세계 물 공급 가운데 불과 9% 정도만을 차지하고 있을 뿐, 여전히 나머지 90% 이상은 정부나 지자체에 의해 공적으로 공급되고 있다. 특히 물 민영화가 일찌감치 시작된 유럽을 제외하고 미국이나 일본은 규모에 있어서는 세계 1, 2위 수준이지만 중앙정부와 지자체 중심의 물공급 체계를 유지하고 있다. 이는 신자유주의 세계화 이전에는 공공적인 물공급이 일반적이었음을 말해주는 것이며 공공부문에 의한 소유와 통제가 대세라는 것을 보여준다.

또한 세계 1, 2위인 베올리아와 온데오가 민영화된 물 시장의 약 70%를 지배하고 있는 상황은 사적 시장에서의 경쟁 모델이라는 것이 얼마나 허구적인 것인지 보여준다. 예를 들어 ‘프랑스 경쟁위원회’는 2002년 7월에 이들이 시장 지배를 남용해 왔다고 판결했다. 이들은 프랑스 사적 물 시장에서 85%를 차지한다. 이러한 시장 지배력을 바탕으로 이들은 담합을 통해 이윤 극대화 전략을 취하기도 한다. 수많은 도시와 지역에서 이들은 합작해서 자회사를 만들었고 경쟁 대신 협력으로 이윤을 나누고 있다. 프랑스에서만 해도 마르세이유와 릴 같은 도시를 포함하여 12개 합작 회사가 있다. 1997년 이래 40개 이상의 입찰 과정에서 담합 행위가 발견되었다.

초국적 물기업들은 주로 라틴아메리카, 아시아, 아프리카, 구 동구권 등 제3세계 빈국과 개도국을 중심으로 진출을 해서 물 민영화를 진행하였다. 그러나 그 과정에서 약속한 사항은 별로 지켜지지 않았다. 예컨대 천문학적인 요금인상, 부실한 물관리, 부족한 시설투자, 정경유착과 부패 등 많은 문제를 일으켰고 그 결과 광범위한 저항을 불러 일으켰다. ‘실패한 민영화’, ‘민영화는 대재앙’ 등으로 평가받으며 저항에 부딪쳐 사업을 철수하기도 하였다. 현재에도 전 지구적으로 물 민영화는 대안이 아니라고 여겨지고 있으며 민영화를 거부한 사례가 늘어나고 있다(<표 1-2> 참조).

<표 1-2> 물 민영화 반대와 거부 사례 (1994-2003)

나라	지역	연도	결과	결정과정	저항주체
폴란드	로즈	1994	민영화 거부	주민투표	노조
스웨덴	말뫼	1995	민영화 거부	지방정부 결정	노조, 시민단체
온두라스	온두라스	1995	민영화 거부	정부 결정	노조, 지방정부
헝가리	데브레켄	1995	민영화 거부	지방정부 결정	노조, 지방정부
미국	워싱턴 DC	1996	민영화 거부	지방정부 결정	시민단체
아르헨티나	투쿠만	1998	민영화 폐기	주민투표	정당, 시민단체
독일	뮌헨	1998	민영화 거부	지방정부 결정	노조, 시민단체
브라질	리우데자네이루	1999	민영화 거부	법원 결정	노조, 시민단체, 환경단체, 정당, 사회운동
캐나다	몬트리올	1999	민영화 거부	지방정부 결정	환경단체, 노조, 정당
파나마	전 지역	1999	민영화 거부	국민투표	노조, 시민단체
볼리비아	코차밤바	2000	민영화 폐기	정부결정	노조, 시민단체, 사회운동
독일	포츠담	2000	민영화 폐기	지방정부 결정	시민단체, 정당
모리셔스	전 지역	2000	민영화 거부	국민투표	시민단체, 환경단체, 노조
미국	버밍햄	2000	민영화 폐기	지방정부 결정	노조, 시민단체
아르헨티나	부에노스아이레스	2002	민영화 폐기	-	노조, 시민단체
프랑스	그르노블	2001	민영화 폐기	지방정부 결정	환경단체, 시민단체, 정당
파라과이	전 지역	2002	민영화 거부	의회 결정	노조
폴란드	포즈난	2002	민영화 거부	지방정부 결정	정당
브라질	전 지역	2002	민영화 폐기	국민투표	노조, 시민단체, 환경단체, 정당, 사회운동
남아공	은콘코베	2002	민영화 폐기	법원 결정	노조
태국	전 지역	2002	민영화 폐기	정부 결정	노조
미국	아틀랜타	2003	민영화 폐기	지방정부 결정	노조, 시민단체
가나	아크라	-	투쟁 지속	-	사회운동, 시민단체, 환경단체, 노조
인도	델리	-	투쟁 지속	-	환경단체, 사회운동
인도네시아	자카르타	-	투쟁 지속	-	노조, 시민단체, 환경단체
스리랑크	전 지역	-	투쟁 지속	-	노조, 시민단체
남아공	전 지역	-	투쟁 지속	-	노조, 시민단체, 사회운동, 환경단체
북아일랜드	전 지역	-	투쟁 지속	-	노조, 시민단체, 사회운동, 정당

출처 : David Hall, Emanuele Lobina and Robin de la Motte(2005), 「Public Resistance to Privatisation in Water and Energy」

(http://www.world-psi.org/)

그리고 <표 1-3>에서 알 수 있는 것은 중남미에서 온데오가 거의 완전히 철수하였다는 사실이다. 이는 중남미에서 광범위하게 발생한 민영화에 대한 민중의 격렬한 저항과 연관이 있다.

<표 1-3> 지역별 수에즈(온데오) 고용 현황 (상하수도) 2004-2006

	2004	2005	2006
유럽연합	47,743	47,261	48,364
유럽 나머지 지역	83	79	73
북미	4,165	3,261	2,553
중남미	14,959	15,548	272
아프리카-중동	3,224	3,255	3,552
아시아-오세아니아	2,607	2,726	2,632
총계	72,781	72,130	57,446

출처 : Suez『2006 Reference Document』

(http://www.suez.com/en/suez/)

5) 초국적 물기업과 국가 간 분쟁사례

프레시안(2006. 10. 9) 참조.

초국적 물기업에 상수도 운영을 맡기는 것은 언제든지 되돌릴 수 있는 것이 아니다. 계약기간 자체가 20-30년이나 될 뿐만 아니라, 문제가 생길 경우 이들은 언제든지 각종 협정 등을 근거로 천문학적인 액수의 소송을 제기한다. 즉, 이들의 철수 이후에도 문제가 되는 것이다. 이는 주로 세계은행의 ‘국제투자분쟁해결센터(ICSID)'에 직접 기업이 국가를 제소하는 형태가 많다. 양자 간 투자협정(BIT) 혹은 자유무역협정(FTA)에 관련 조항이 포함되어 있어서 더욱 문제가 된다. 이와 같은 사례를 살펴보자.

(1) 비방디 대 아르헨티나 사건

비방디(베올리아의 전신)는 1994-5년에 아르헨티나 투쿠만(Tucuman) 지역의 상하수도 운영권을 확보하고 사업에 들어갔다. 하지만 곧 투쿠만 지역의 주민들, 지방정부, 지역 정치인들과 비방디 사이에 수도값과 서비스의 질 등을 놓고 본격적인 갈등이 시작됐고, 아예 지방정부가 나서서 주민들에게 수도값 지불을 거부하라고 촉구하기에 이른다. 이에 비방디는 프랑스와 아르헨티나의 양자 간 투자협정을 근거로 1996년 ICSID에서 아르헨티나 정부를 상대로 한 중재심판에 들어간다. 이 사건은 우여곡절을 거쳤음에도 2006년 현재까지 계속 이어지고 있는 길고 지리한 싸움으로 알려져 있다. 싸움이 이토록 길어진 것은 2000년에 내려진 ICSID의 중재심판에서 나온 재정(판결)과 그것을 둘러싸고 벌어진 역전극 때문이었다.

2000년 당시의 판결에 의하면, 중재심판소는 비방디가 제기한 문제가 양자 간 투자협정을 어긴 것인지를 판단하려면 먼저 투쿠만 지방정부와 비방디가 맺은 사업운영권 협약(Concession Agreement)의 의미를 정확하게 밝혀야 한다고 말했다. 그리고 그 운영권 협약에 의하면, 그 의미를 정확하게 해석할 권한은 명시적으로 투쿠만 지방정부에만 있는 것으로 판단됐다. 따라서 이 문제는 일차적으로 투쿠만 지방정부의 법원으로 가야 할 일이며, 그 전에는 ICSID의 중재심판소가 어떤 개입도 할 수 없으니 소송을 각하한다는 판결이었다.

하지만 여기서 순순히 물러날 비방디가 아니었다. 비방디는 곧 ICSID에 이러한 중재심판소의 판결을 무효화할 위원회(Annulment Committee)를 소집해 달라고 신청한다. 앞에서 잠깐 보았지만, ICSID는 자신의 주관 하에 내려진 중재심판소의 판정이 심각한 절차상 결함이 있는 5가지의 경우에 한해 그 판정의 일부를 무효화할 수 있다. 작동되는 일이 많지 않던 이 위원회가 드디어 소집됐다. 위원회의 판단은 중재심판소가 갖고 있는 권한을 최대한 활용하지 않았다는 것이었고, 이는 기존의 판결을 무효화할 사유에 해당된다는 것이었다. 위원회에 의하면, 중재심판소는 지방정부의 법원에서 해결해야 하는 운영권 협약 따위에 얽매이지 말고 국제법이나 투자협정을 위반한 사안인지 여부를 독자적으로 판단해야 했다는 것이었다. 아르헨티나 정부는 가급적 무효화 판정을 뒤집으려고 노력했고, 비방디는 이제 결함이 있다고 판정된 첫 번째 중재심판소를 해체하고 새로운 구성으로 중재심판소를 다시 짜야 한다고 주장하며 기세를 올렸다. 최근 알려진 바에 따르면, 마침내 비방디의 주장대로 새로 구성된 중재심판소가 이 사건을 맡아 2005년에 소송을 속개했다고 한다. 이 사건은 국제 중재심판소가 각국의 국내 법해석에 대항해 자신의 영역권을 주장하는 경향이 있음을 보여준다. 또한 국제 투자자들이 자신들에게 열려 있는 모든 기회를 끝까지 얼마나 집요하게 이용하는지도 이 사건은 보여준다.

(2) 아주리 대 아르헨티나 사건

아주리(Azurix Corporation)는 원래 미국회사 엔론(Enron Corporation)에서 분사(spin-off)된 기업인데, 1999년에 아르헨티나에서 부에노스아이레스 지역의 수도를 30년간 운영할 권리를 따낸다. 우선 주민들은 수돗물이 제대로 공급되지 않아 고생해야 했고, 2000년 봄에는 수돗물의 질을 놓고 난리가 벌어진다. 수돗물에서 독성 박테리아가 쏟아져 나오는 극악한 사태가 발생한 것이었다. 이에 부에노스아이레스 지방당국은 보건위생 차원에서 주민들에게 수돗물을 마시는 것은 물론 수돗물로 몸을 씻는 것조차 최대한으로 자제하라고 당부하게 된다. 이 지역의 공중보건 단당 관리는 "내가 25년이나 이 일을 해 왔지만, 이렇게 끔찍한 물 위기는 처음 본다"고 말한다. 하지만 아주리는 이 모든 잘못의 원인이 원래 운영권 협약에서 약속된 기간시설을 지방당국이 제공하지 않은 데에 있다고 주장했다. 결국 2001년에 운영권 협약이 종결되자 아주리는 미국과 아르헨티나의 양자 간 투자협정을 근거로 하여 아르헨티나 정부의 규제는 '수용'에 해당한다고 주장하며 5억5천만 달러가 넘는 규모의 소송을 걸었다. 이 소송은 2006년 현재도 진행 중이다.

3. 수자원공사의 해외진출 전략

물산업의 상품화, 민영화, 개방화 등 신자유주의 세계화로의 편입은 비단 외부로부터의 강제만으로 진행되고 있는 것은 아니다. 물산업을 민영화하는 것은 국내 대자본의 요구이기도 하다. 다만 현재로서는 물산업에서 수익을 내는 것이 용이하지 않아 기회만을 엿보고 있을 뿐이다. 이와 관련하여 사적 자본은 아니지만 그 운영원리가 사적자본과 다를 바 없는 수자원공사가 가장 열심히 움직이고 있다. 수자원공사는 광역상수도 사업자로 취수 정수사업에 진출해 있고 지자체 상수도서비스 공급 사업을 수탁하여 일부 사업을 진행하고 있다. 그리고 정부의 물산업 민영화 계획에 적극 동조하여 로비를 하고 압력을 넣고 있고, 그 과정에서 구성원들의 이익을 취하려 적극 발 벗고 나서고 있다.

여기서는 수자원공사가 해외에서 물산업의 민영화에 어떤 역할을 하고 있는지 알아보기로 하자.

1) 수자원공사 현황

수자원공사의 업무 내용은 ▲다목적댐, 하구둑 및 운하시설 건설․관리 ▲광역상수도(공업용수도 포함) 건설․관리 ▲지방상하수도 시설의 수탁 운영관리 ▲댐 상류 하수처리시설의 건설․관리 ▲특수지역 및 산업단지 개발 등이다. 자본금은 약 10조원이다.

2) 수자원공사의 해외 진출 전략

수자원공사는 ‘신성장 동력사업’으로 해외 수자원사업을 추진하고 있다. 겉으로는 국내 물산업의 국제경쟁력 제고를 위해 해외 진출이 필요하다는 논리를 내세우고 있으나, 실제로는 국내 물사업이 포화상태에 이르자 이를 넘어 해외 진출을 통해 이윤을 추구하려는 것이다. 즉 광역상수도를 통한 원수․정수 판매, 지자체 상수도 민간위탁만을 넘어 새로운 수익원을 만들어내기 위한 것이다.

이를 위해 수자원공사는 정부의 공적개발원조사업(ODA)를 통해 해외 진출 기반을 구축하고자 한다. 정부가 발표한 ‘물산업 육성 5개년 세부 추진계획’에도 2015년까지 세계 10위권 기업 2개 이상을 만든다고 하는데 수자원공사를 염두에 두었을 가능성이 크다. 이 계획에서 정부는 정부 차원에서 해외시장 진출을 위한 정보수집과 지원체계를 만들고 ‘물산업 해외진출 협의회’를 구성한다는 계획이다. 그리고 대외경제협력기금(EDCF) 지원을 확대하고 공적개발원조(ODA)를 지원한다는 것이다. 즉 국고에서 25억 원을 지원하고 공적개발원조(ODA)를 통해 2011년까지 5천1백억 원을 지원하겠다는 계획이다. 수자원공사는 이미 이를 통해 이라크 아르빌 상하수도 현대화사업(68억), 아프간 이스탈리프 소수력발전소 건설사업(34억) 등 6건 수행하고 있다고 한다.

수자원공사의 해외사업 현황은 다음과 같다.

수자원공사 홈페이지(http://www.kwater.or.kr/) 참조.

- 이라크 베칼 소수력발전소 건설사업 설계·감리용역 (2007 ~ 2009) : 아르빌주 베칼 인근지역 소수력발전소 건설 및 전력공급

- 캄보디아 Krang Ponley 수자원개발사업 (2007 ~ 2011) : K·P강유역의 기존 수리시설물 개량 및 신규 건설, 생·공용수, 전력생산 등

- 베트남 호아빈 상수도 타당성 조사사업 (2006 ~ 2007) : 호아빈성 2개읍지역 식수 및 생활용수 공급을 위한 조사사업

- 아프가니스탄 소수력 발전소 운영관리사업 (2006 ~ 2007) : 이스탈리프지역 발전소 및 송배전시설 운영 및 관리 기술지원, 인력교육

- 스리랑카 발레츠나이 홍수방지사업 (2006 ~ 2008) :  배수로 건설(주배수로, 지선배수로, 배수거 및 교량등) 및 공사감리

- 캄보디아 수자원 장기종합계획 사업 (2006 ~ 2008) : 국가 수문관측망 및 기초자료 관리체계 구축, 유역관리 계획 수립, 수자원개발 중장기 개발계획수립

- 적도기니 몽고모시 상수도시설 운영관리사업 (2006 ~ 2009) : 운영관리 기술지원 및 현지인력 교육훈련등

- 인도 리키모 수력발전소 운영관리 기술지원사업 (2006 ~ 2010) : Nagaland州 Tuensang 지방에 위치한 수력발전소의 운영 및 관리

- 인도 나가랜드주 동양 수력발전소 건설사업 (2005 ~ 2008) : 수력발전소 건설,설계 및 시공부분 감리

- 몽골 식수개발사업 (2006 ~ 2007) : 관정개발공사, 지하수개발 및 관리방안 수립, 전문가 파견, 연수생초청·교육 및 보고서 작성 등

- 이라크 아르빌 상하수도 현대화 사업 (2005 ~ 2007) : 수도시설 종합개발 계획수립 및 노후시설의 개보수 등

- 그 외 페루 아마릴리스 상수도 타당성조사사업(2004 ~ 2006), 인도네시아 까리얀다목적댐 타당성조사 및 설계사업(2004 ~ 2006) 등

이상에서 보듯이 수자원공사의 해외진출은 대부분 아시아 지역에 집중되어 있다. 수공은 2011년까지 1조원을 BOT 등의 신규 사업과 상하수도 시설인수 등의 해외부문에 투자할 계획이다. 또한 아시아개발은행(ADB)과 세계은행(WB) 등 국제기구에서 발주하는 국제 경쟁입찰에도 적극 참여한다는 계획이다. 그리고 베올리아 등 초국적 물기업들과 전략적 제휴 및 파트너십 체계를 구축하여, 해외사업에의 공동진출을 추진한다고 밝히고 있다. 결국 이를 통해 수자원공사는 베올리아와 온데오 같은 거대 초국적 물기업이 되고자 하는 것이다.

한국정부의 물산업 해외진출 지원계획, 수자원공사의 해외진출 계획은 개도국 상하수도를 적극적으로 상품화하여 돈벌이를 하겠다는 것이다. 국내에서 자신의 사업 분야가 포화상태라서 더 이상 이윤창출이 힘들게 되자 즉 제3세계(주로 동남아시아)에 진출하여 상하수도 민영화를 추진하려는 것이다. 따라서 수자원공사의 해외진출은 물을 상품화하고 제3세계 물 민영화를 통한 자본의 이윤 확보에 초점이 맞춰져 있다. 이는 서구의 초국적 물기업이 제3세계에 진출하여 물 민영화를 진행했을 때 나타난 여러 가지 문제점(요금인상, 빈민들에 대한 접근권 박탈 등)을 초래할 수 있다.

<참고문헌>

수자원공사(2006),『물산업저널』2006년 12월호

수자원공사(2007),『물산업저널』2007년 6월호

수자원공사 홈페이지(http://www.kwater.or.kr/)

프레시안(2006. 10, 9),「한미FTA 뜯어보기 115 : 투자자-국가 소송제의 정치경제학(9)

David Hall, Emanuele Lobina and Robin de la Motte(2005),「Public Resistance to Privatisation in Water and Energy」(http://www.world-psi.org/)

Public Citizen(2005a),「Veolia Environment : A Corporate Profile」

Public Citizen(2005b),「Suez : A Corporate Profile」

Suez,『2006 Reference Document』(http://www.suez.com/en/suez/)

2장  국내 상수도 현황과 문제점

2장  국내 상수도 현황과 문제점

1. 우리나라 수도사업 현황

우리나라 수도사업은 원수와 정수 사업을 담당하는 1개의 광역상수도 사업자(한국수자원공사, 광역상수도)와 164개 지방상수도사업자(각 지방자치단체, 지방상수도)가 담당하고 있다.

1) 상수도의 종류 및 관리체계

상수도의 종류 및 정의는 수도법 제3조(2006. 7)에 따라 정리하였다.

우리나라 수도는 크게 일반수도, 공업용수도, 전용수도로 나눌 수 있으며, 일반수도는 다시 광역상수도, 지방상수도, 마을상수도로 구분된다. 광역상수도는 “국가, 지방자치단체, 한국수자원공사 또는 건설부교통장관이 인정하는 자가 둘 이상의 지방자치단체에 원수 또는 정수를 공급”하는 것을 말하며, 지방상수도는 “지방자치단체가 관할 지역주민 또는 인근 지자체에 원수 또는 정수를 공급하는 일반수도”로서 광역 또는 마을상수도 이외의 수도를 말한다. 마을상수도는 “지방자치단체가 대통령령이 정하는 수도시설에 의하여 급수인구 100인 이상 2,500인 이내에게 정수를 공급하는 일반수도로서 1일 공급량이 20~500㎥ 미만인 수도 또는 이와 비슷한 규모의 수도로서 시장․군수․구청장이 지정하는 수도를 말한다.”

공업용수도는 공업용 수도사업자가 원수 또는 정수를 공업용에 적합하게 처리하는 공급하는 수도이며, 전용수도는 100인 이상 수용하는 기숙사, 요양소 등의 시설에서 사용되는 자가용 수도인 전용상수도와 수도사업에 제공되는 수도 외의 수도로서 원수 또는 정수를 공업용에 적합하게 처리하여 사용하는 전용공업용수도가 있다.

일반수도의 관리는 <표 2-1>과 같이 광역상수도, 지방상수도, 마을상수도에 따라 상수도건설, 운영주체, 사업인가가 달라진다. 광역상수도 건설은 국가 혹은 지방자치단체 두 곳 이상이 담당하며 운영주체는 한국수자원공사가, 이에 대한 사업인가는 건설교통부장관과 환경부장관이 담당한다. 지방상수도는 특․광역시, 시․군의 지방자치단체가 건설과 운영을 담당하며 사업인가는 환경부장관에게 있다. 마을상수도는 건설과 운영주체 역시 지방자치단체에 있으며 사업인가는 각 시․도지사에게 있다.

<표 2-1> 우리나라 일반수도의 관리체계

구분	광역상수도	지방상수도	마을상수도
상수도건설	국가(건설교통부) 지방자치단체(두 곳 이상)	지방자치단체 (특별․광역시, 시․군)	지방자치단체
운영주체	한국수자원공사	지방자치단체 (특별․광역시, 시․군)	지방자치단체 마을별 시설관리위원회
사업인가	건설교통부장관 환경부장관(정수시설)	환경부장관	시․도지사

우리나라 각 가정에 공급하는 수돗물은 각 지방자치단체가 책임을 담당하고 있다. 각 지자체는 자체 상수원을 개발하여 원수를 취수하여 정수과정(정수장)을 거쳐 배수지에 저장 후 수돗물을 각 가정에 공급한다. 하지만 자체 상수원이 없는 지방자치단체나 자체 상수원의 원수가 부족할 경우에는 광역상수도(수자원공사 운영)에서 원수를 사서 정수과정을 거쳐 각 가정에 공급하거나 혹은 아예 광역상수도에서 정수된 물을 사서 배수지에 저장 한 후 수돗물을 공급하기도 한다(<그림 2-1> 참조). 지방자치단체가 주민들에게 공급하는 수돗물 중 광역상수도에서 원수와 정수를 공급받는 비율은 46.7%인데, 이 중 원수만을 공급받는 비율은 56%, 정수를 공급받는 비율은 44%에 이른다. 그리고 특․광역시 중에서 광역상수도 의존 비율은 22.7% 이지만, 시․군 지역은 67.1%로 높은 편이다.

우리나라 정수장은 총 657개소(2005년 기준)이며, 이중 시설용량이 하루 50,000톤 이상 규모의 정수장은 77개소로 약 11%정도이며 대부분은 50,000톤 이하의 중․소규모 정수장들이다. 광역상수도 정수장은 총 26개소이며, 이중 하루 50,000톤 이상 규모인 정수장은 24개소이다.

2장  국내 상수도 현황과 문제점

<그림 2-1> 우리나라 광역 및 지방상수도 공급계통

우리나라 상수도사업은 환경부, 건설교통부, 행정자치부, 지방자치단체 등 많은 정부기관으로 나누어져 있다. 환경부는 상수도 기본정책입안, 수도시설 유지․수질관리, 수도사업 인가, 상수원보호구역, 사업에 필요한 재정지원을 담당하는 상수도사업의 주무부서이다. 건설교통부는 수도정비기본계획 수립, 광역상수도사업 지도․감독, 공업용수에 관한 시․군의 기본계획 승인의 업무를 담당한다. 행정자치부는 지방공기업법에 의한 상수도사업의 경영과 지방채 발행 관련 업무를 담당한다. 지방자치단체는 수도정비기본계획을 수립하고, 상수도시설 설치, 경영을 담당하며 마을상수도 인가, 시설개량비 지원 등의 업무를 담당하고 있다(<표 2-2> 참조).

<표 2-2> 우리나라 상수도사업관련 기관별 담당내용

관련기관	담당업무
환경부	○ 상수도 기본정책입안, 전국수도종합계획(10년)수립시행 ○ 상수도 시설유지․수질관리기준 설정 및 운영 ○ 지방자치단체의 수도정비기본계획 승인 및 수도 사업 인가 ○ 상수원보호구역 지정 및 관리에 대한 지도․감독 ○ 사업에 필요한 국고보조․융자 등 재정지원
건설교통부	○ 수도정비기본계획(광역 및 공업용수도) 수립(10년) ○ 한국수자원공사의 광역상수도사업 지도․감독 ○ 공업용수도에 관한 시․군의 수도정비기본계획 승인
행정자치부	○ 지방공기업법에 의한 상수도사업 경영지도 및 지원 ○ 지방상수도사업 관련 지방채 발행 승인
지방자치단체	○ 수도정비기본계획 수립(수도사업자) ○ 상수도시설 설치․관리, 상수원보호구역 관리 등 수도 사업 경영 ○ 간이상수도사업 인가 및 수질검사, 시설개량비 지원 등

2) 상수도사업 운영현황

2005년 12월 현재 우리나라는 상수도 보급률이 90.7%에 이른다. 특․광역시는 보급률이 98.9%로 더 높다. 하지만 농어촌지역(면지역)의 상수도보급률은 37.7%에 그쳐 매우 낮은 상황이다(<표 2-3> 참조).

<표 2-3> 우리나라 지역규모별 상수도 보급 현황

구분	총인구 (천명)	급수인구 (천명)	보급률 (%)	급수량 (천㎥/일)	1인1일당 급수량 (ℓ)
전국	49,268	44,671	90.7	16,211	363
특․광역시	23,079	22,832	98.9	8,025	351
시 지역	17,061	16,641	97.5	6,257	376
읍 지역	3,909	3,231	82.6	1,222	378
면 지역	5,219	1,967	37.7	707	359

출처: 환경부(2006)

한편, 우리나라 1일 1인당 물 사용량은 정부의 꾸준한 수요관리로 인해 1996년 이후 감소하여 2005년 현재 363리터이다(<표 2-3> 참조). 이와 같이 우리나라의 1인당 물 사용량은 OECD의 다른 나라에 비해 높지 않은 편이다(<표 2-4> 참조).

<표 2-4> OECD 주요국의 1인당 물 사용량 비교

	한국	미국	캐나다	호주	스위스	이탈리아	일본	영국	프랑스
총급수량기준(L)	363	585	497	480	426	383	357	323	281
한국=1 기준대비	1	1.61	1.37	1.32	1.17	1.06	0.98	0.89	0.77
출처: 한국환경정책평가연구원, 친환경상품진흥원(2006)

2005년 정수장의 시설용량은 하루 30,950천 톤으로 1995년 하루 22,000천 톤보다 40.7% 증가하였다. 하지만 시설용량 대비 급수량 측면에서 보면, 정수장의 평균 가동률은 1995년 69.5%에서 2005년 52.2%로 지속적으로 하락하였다. 2005년 감사원 감사 당시 이 문제는 광역수도사업자와 지방수도사업자 간의 정수장 건설에 대한 과잉․중복투자가 주요한 원인으로 지적되기도 하였다(<표 2-5> 참조).

<표 2-5> 연도별 정수장 시설용량과 생산량

구분	2003년	2004년	2005년
정수장 시설용량(천㎥/일)	28,462	29,460	30,950
- 지방상수도(천㎥/일)	22,258	23,156	23,222
- 광역상수도(천㎥/일)	6,204	6,304	7,728
연간생산량(천㎥/일)	15,670	16,145	16,152
가동률(%)	55.1	54.8	52.2

출처: 환경부(2006)

우리나라 수도관의 총길이는 129,844㎞이며 이 중 배수관에서 가정 등 일반 가정집으로 이어지는 급수관은 58,383㎞로 총 연장의 45.0%를 차지한다. 설치 후 21년이 경과된 관은 15.5%, 16년에서 20년 사이는 19.5%, 11~15년은 22.5%, 6~10년은 20.2% 등이다(<표 2-6> 참조). 우리나라는 아직까지 노후관에 대한 정확한 정의가 미흡한데, “노후수도관은 통상 아연도강관, 비내식성 금속관, 매설 후 16년 이상 경과한 수도관 중 관석 및 부식이 심한 수도관 등 갱생이 필요한 수도관으로 통상 매설 후 16년 경과한 수도관”을 노후관으로 보고 있다. 이런 정의로 보면 우리나라 수도관 중 35%가 현재 노후관인 것으로 추정할 수 있다.

<표 2-6> 우리나라 설치년도에 따른 수도관 현황

기간	수도관길이(km)	비율(%)
5년 이내	28,857km	22.2
6~10년 이내	26,254km	20.2
11~15년 이내	29,272km	22.5
16~20년 이내	25,316km	19.5
21년 이상	20,145km	15.5

출처: 환경부(2006)

우리나라 수도관의 노후관 개량현황을 살펴보면, 2004년 한 해 설정된 노후관은 총 연장이 19,796㎞였으며, 이 중 2,383㎞만 개량되어 약 12%의 노후관만이 개량되었다. 이에 소요된 비용은 4천 127억 원이었다. 2005년 설정된 노후관도 비슷한 연장인 18,826㎞였으나 이 중 2,035㎞만 교체되어 개량률은 10.8%에 그쳤다. 이에 소요된 비용은 3천455억 원으로, 2005년 한 해 설정된 노후관을 100% 교체하는 데는 약 3조 1,970억 원이 필요한 것으로 추정되었다(<표 2-7> 참조).

<표 2-7> 우리나라 노후관 개량 및 수도계량기 교체현황

구분		2004년 (2004.12.31기준)	2005년 (2005.12.31기준)
노후관	총(km)	19,796	18,826
	개량(km)	2,383	2,035
	개량율	12%	10.8%
예산(천원)		412,786,967	345,588,331
수도계량기 총계(개수)	수도계량기 총계(개수)	5,585,144	5,617,867
	내구년한 초과계량기(개수)	597,765	661,477
	계량기 교체(개수)	503,700	532,769
	교체율	84.3%	80.6%
예산(천원)		16,348,344	23,346,945

출처: 환경부(2006)

2004년 한해 우리나라 상수도 총예산은 5조 3천718억 원으로 지방자치단체의 총예산 95조 98조 8천924억 원의 5.4%에 이른다(<표 2-8> 참조). 이 규모는 부산광역시의 총예산 4조 8천772억 원보다 크며, 대전광역시, 울산광역시, 충청북도 총 예산의 합(5조 1천748억 원)과 유사하다. 우리나라 국민(외국인 포함) 1인당 수돗물을 마시는 데 약 109,511원씩 쓰인 셈이다.

2004년 예산순계규모 참조 (2005년 지방재정연감, 2000-2004상수도통계연감), 상수도예산은 공기업 특별회계로 예산순계에 모두 포함. 예산은 일반회계와 특별회계를 말하며, 순계를 사용한 이유는 일반회계와 특별회계의 중복부분을 빼고 순순한 예산만을 근거로 삼았기 때문이다.

<표 2-8> 우리나라 지방자치단체 상수도예산비중 현황(2004년)

지자체 총 예산	지자체 상수도 총 예산	상수도 예산 비중	1인당 상수도예산
955,835억 원	53,718억 원	5.4%	109,511원

상수도통계에 의하면, 2005년도 총 세입액은 5조 3,672억 원으로 이 중 자본수입(수도요금, 과년도 이월금, 시설분담금, 수탁공사비)이 4조 6,766억 원, 보조수입(도보조, 교부세, 일반회계보조금 등)이 5,113억 원, 기채수입(재정융자, 공채, 차관, 차입금 등)이 1,056억 원이다.

세부내역의 변화를 보면 자본수입은 97년 73.1%에서 2005년 87.1%로 계속해서 늘고 있고, 기채수입은 97년 16.6%에서 2005년 3.3%로 계속해서 줄고 있다. 보조수입은 일정한 경향이 없다. 자본수입 중에서는 수도요금이 전체에서 차지하는 비중이 97년 32.5%에서 2005년 48.4%로 계속해서 늘고 있는데 요금현실화 명목으로 요금인상이 급격히 진행되었음을 알 수 있다. 기채수입 중에서는 재정융자와 차입금 비중이 빠르게 감소하고 있다. 보조수입에서는 국고보조나 도보조 보다는 일반회계보조금이 상대적으로 크다. 한편 과년도이월금이 20%가 넘어 이것을 감안하면 각 항목의 실질세입에 비한 비중은 더 커지게 된다(세출에서 예비비의 존재로 유사한 이야기를 할 수 있을 것이다)

2005년도 세출내역을 보면 공사비 1조 6,133억 원, 유지관리비 2조 2,299억 원, 원리금상환액 4,507억 원, 기타(예비비 등) 1조 732억 원이다(<표 2-9> 참조). 원리금상환액이 기채수입보다 현저히 많은 것이 특징이다. 세부내역의 변화를 보면 유지관리비가 97년 25.9%에서 2005년 41.5$로 지속적으로 늘고 있고, 그 중에서도 원․정수구입비가 97년 5.8%에서 2005년 15.8%로 폭증했음을 알 수 있다. 공사비 비중은 2003년까지는 줄었다가 2005년 좀 늘었고, 원리금상환액 비중은 2001년까지는 늘었다가 그 이후 줄고 있다. 부채 절대규모가 줄어들었기 때문인 것으로 보인다.

<표 2-9> 상수도 세입․세출 변화

출처: 환경부(2006)

2001년 이후 상수도 부채액은 지속적으로 감소하고 있다(<표 2-10> 참조). 이는 2005년뿐만 아니라 1999년부터 원리금상환액이 기채수입보다 많아지면서 발생하는 현상이다. 수도사업의 부채액 1조 9,017억 원은 전년도 부채보다 14.4%가 감소한 수치이며 2003년 2조 7,057억 원에 비해 42%정도 감소하였다. 한편 지방자치단체의 상수도 부채증가로 국고 융자금 사용기피 등 노후관 개량 사업이 부진해지자 정부에서 2002년부터 노후수도관 교체사업 융자(재특)예산의 이자 일부를 국고로 보조하여 재정이 열악한 일반 시․군의 재정 부담을 완화하고 노후 수도관 개량사업을 촉진하는 방안을 실시했다.

한국환경정책․평가연구원․친환경상품진흥원(2006)

<표 2-10> 연도별 상수도세입현황

(단위: 억 원)

구분		’96	’97	’98	’99	2000	2001	2002	2003	2004	2005
세입액		37,757	42,066	41,334	41,615	43,278	47,542	48,755	51,405	53,718	53,672
자본수입		27,333	30,751	32,137	33,596	35,414	38,937	40,776	43,680	46,185	46,766
보조수입		3,962	4,309	4,155	3,892	4,131	5,305	5,206	5,467	5,359	5,113
기채수입		6,462	6,996	5,042	4,127	3,733	3,300	2,773	2,258	2,174	1,056
(원리금상환)		3,926	3,853	4,577	5,062	5,702	6,431	7,292	6,157	5,992	4,507
부채액	금액	32,608	37,628	40,217	42,631	42,893	39,685	36,730	27,057	22,231	19,017
	증가율	14.7	15.4	6.9	6.0	0.6	-7.5	-7.0	-26.3	-17.8	-14.4

출처: 환경부(2006)

<그림 2-2> 연도별 상수도 세입현황

2. 우리나라 수도사업의 주요 문제점

1) 회복되지 않는 수돗물 불신, 정부 국민 신뢰 얻지 못해

수돗물에 대한 우리나라 국민들의 불신은 점차 깊어져 ‘직접 음용률’이 마침내 한자리 수에 머물고 있다. 국민들은 수돗물을 바로 마실 수 없는 물로 인식하고 있으며, ‘바로 마시면 병에 걸릴 것’을 염려하고 있다. 수돗물시민회의(2004)가 조사한 우리나라 <전 국민 대상 수돗물 인식과 사용에 관한 설문조사>결과에 의하면 우리나라 국민의 94%가 수돗물을 직접 마시지 않는 것으로 나타났다. 수돗물을 직접 음용한다고 응답한 비율은 6.4%(중복응답)였으며, 이 가운데 다른 방법을 병행하지 않고 수돗물만 직접 받아 음용하는 경우는 2%에 불과했다. 이처럼 국민들이 수돗물을 마시지 않는 가장 큰 이유는 <수돗물을 마시면 건강에 해로울 것 같다>고 생각하기 때문이다. 국내에서 수행된 다른 조사에서도 우리나라 국민들의 수돗물의 직접 음용비율은 대체로 0.4%~6.3% 정도로 지극히 낮은 것으로 나타나고 있다. 이는 수돗물에 대한 국민들의 불신이 지속적으로 누적되어 매우 심각한 상황까지 이른 것을 입증하고 있다(<표 2-11> 참조).

<표 2-11> 1992년부터 2006년까지 한국에서 조사된 음용수 이용 현황 요약

조사주체	대상 지역	조사 년도 (년)	조사 대상 인원 (명)	음용수 이용 (%)
				직접 수돗물 음용	끓인 수돗물	여과장치 사용	병입수	기타
박혜숙	대전	1992	726	4.1	95.9	*	*	*
류성민 등	전국	1992	1,205	6.3	46.9	3.9	6.9	36.0
마산시	마산	1995	739	0.8	43.5	6.9	*	48.8
서울시	서울	1995	750	0.4	67.7	7.6	9.5	14.8
중앙일보	전국	1996	1,500	4.0	61.5	7.0	5.1	22.4
서울시	서울	1996	1,000	1.3	66.8	10.4	11.6	9.9
장 등	서울	1999	1,108	1.2	60.4	24.4	*	14.0
환경부	전국	2000	1,500	2.5	59.1	13.7	5.0	19.7
환경부	전국	2003	1,000	1.0	44.8	33.6	10.4	10.2
국정홍보처	전국	2005	3,200	1.7	42.3	38.9	8.6	8.5
수돗물시민회의	전국	2006	1,000	6.4**	61.2**	42.7**	28.7**	*
*: 자료 없음 **: 중복 응답 비율 출처: 조수헌․이영주․윤현병(2006)

이처럼 수돗물의 수질에 대한 국민들의 불신은 최근 10년간 지속적으로 발생하였던 먹는 물 오염 사건과 이에 대한 정부의 안이한 사후 대처방식, 수도공급자의 도덕적 해이 등이 쌓이면서 더 이상 국민들을 음용수로서 수돗물의 안전을 믿을 수 없게 된 것이다.

1989년 수돗물의 수질파동인 중금속오염 사건 발생, 그 후 1년도 채 지나지 않아 발암물질로 알려진 트리할로메탄이 금강광역상수도에서 검출되었으며, 이듬해 경북 구미의 두산전자에서 91년 3월과 5월 두 차례에 걸쳐 페놀 원액이 낙동강에 누출되는 대형 오염 사건이 발생하였다. 페놀 때문에 발생한 수돗물 악취로 영남지역 주민들이 큰 고통을 당했으며 전국적으로 두산전자 불매운동이 일어났으며 당시 환경청장이 사임되기도 하였다. 1993년은 서울시 정수장과 수도관에서 세균 오염 논쟁이 발생하였고, 1994년에 다시 낙동강이 벤젠과 톨루엔 및 암모니아성 질소, 폐압 연유 등으로 오염되어 수돗물로 공급되는 사건이 발생하였다. 1996년 정수처리시설에서 소독의 목적으로 사용되는 이산화염소를 잘못 사용하면서 소독부산물인 DBPs와 트리할로메탄(THMs) 등의 오염이 제기되었다. 1997년부터 2001년까지 수돗물의 바이러스 검출 논쟁이 일어났다.

이러한 수돗물을 둘러싼 사건․사고 등을 거치면서 점차 국민들은 무엇을 마셔야 할 지, 누구의 말을 믿어야 할 지 도 판단하기 어렵게 되었으나 수도공급자는 여전히 수돗물은 안전하다는 말로 일관해 왔다. 결국 국민들은 수돗물을 외면하는 현실까지 이르렀다. 최근에도 군부대의 식수용 지하수가 먹는 물로서의 기준에 적합하지 않았던 사건과 경기지역의 정수장에서 미생물이 발생되는 등 여러 문제가 끊임없이 이어지고 있다.

특히 2004년에는 울산에서 수돗물 수치를 조작하여 거짓 보고하는 어이없는 일까지 발생하여 담당 공무원들의 도덕적 해이까지 우려해야 하는 수준까지 도달했다. 울산지역 수돗물 수치 조작․은폐 사건은 중소규모 정수장의 열악한 시설과 인력으로 대처하지 못하고 오히려 수치를 왜곡하여 보고할 수밖에 없었던 일로 우리나라 수도사업의 중소규모 정수장 혹은 열악한 지방자치단체의 수도사업 현실을 단적으로 보여주는 일이었다. 이에 대한 대처도 땜질식으로 수돗물 공급책임자가 책임지지 않고 말단 공무원만 징계를 당하는 선에서 마무리되고 말았다.

또 같은 해 낙동강 수계에서 발암물질로 분류되는 1,4-다이옥산이 원수와 정수에서 검출되었다. 1,4-다이옥산은 섬유업체에서 생산과정 중에 발생한 부산물로 미량유해물질에 대한 먹는 물의 안전성 확보가 다시금 논란이 되었다. 이 과정에서도 정부는 조사결과에 따른 신속한 조사를 하지 않고 방치하였다가 언론과 환경단체의 문제제기로 조사를 실시하여 여전히 사후 처방식의 대응관행을 보였다.

2006년 여름, 또 다시 낙동강 수계에서 발암물질로 의심되는 퍼클로레이트라는 물질이 검출되는 사건이 발생하였다. 전자업체의 PDP액정화면을 닦는데 사용되는 세정제로 낙동강 수계에 유출되어 원수를 오염시킨 것이다. 국민들은 잊을 만하면 터지는 오염 사건․사고에 이제 관성마저 가지게 된 듯하다.

한편, 수돗물 불신이 가속화되자 정수기와 생수사용 인구는 지속적으로 증가하고 있다. 국내 정수기 시장규모는 렌탈 시장까지 포함하여 2005년 말 현재 약 6천억 원 대이며, 기타 샘물을 포함한 먹는샘물 시장의 규모는 4천억 원 대(2004년)에 이른다. 특히 먹는샘물 시장은 판매금액에서 1983년 대비 약 617배가 상승하였다(<그림 2-3> 참조).

<그림 2-3> 우리나라 먹는 샘물 판매량 현황

출처: 환경부(2006)

2) 지역별 상수도 공급 불균형 심각

(1) 상수도보급, 중앙정부와 지방자치단체 서로 책임 떠넘기기 속에 농어촌지역 소외․방치

우리나라 상수도는 도시와 농어촌지역간의 불균형이 매우 심각하다는데 큰 문제가 있다. 특․광역시는 상수도 보급률이 98.9%이지만 면단위의 농어촌지역은 37.7%에 불과하다. 농어촌지역의 상수도 보급율은 OECD국가 중에서도 매우 낮은 수치다. 세계보건기구(2002)에 의하면 우리나라 농어촌지역의 안전한 식수공급 현황은 세계평균에 불과하며, 유럽이나 일본 수준에는 미치지 못하고 있다(<표 2-12> 참조).

<표 2-12> 안전한 식수에 접근할 수 있는 인구비율            (단위: %)

	도시지역	농촌지역
세계평균	94%	71%
유럽	100	-
아시아	94	74
아프가니스탄	19	11
캄보디아	58	29
몽골	87	30
라오스	66	38
타지키스탄	93	47
투르크메니스탄	93	54
부탄	86	60
키르기스스탄	98	66
베트남	93	67
중국	92	68
인도네시아	89	69
한국	97	71
방글라데시	82	72
카자흐스탄	96	72
스리랑카	99	72
미얀마	95	74
필리핀	90	77
인도	96	82
네팔	93	82
우즈베키스탄	97	84
파키스탄	95	87
말레이시아	96	94
싱가포르	100	-
일본	100	100
자료: WHO, PRB, 2002

더구나 상수도보급 통계에도 잡히지 않는 ‘지방상수도 이외의 시설’로 식수를 해결하고 있는 인구는 전체 인구의 9.3%에 이른다. 이 중 마을상수도는 1,831천명(3.7%), 소규모급수시설 684천명(1.4%), 전용상수도 288천명(0.6%), 이 밖에 우물 등은 1,959천명(4.0%)이 이용하고 있다(<표 2-13> 참조). 농어촌지역의 주요 급수시설인 마을상수도는 정확한 실태조차 제대로 파악이 되고 있지 않으며, 시설도 매우 노후하고, 관리조차 제대로 되고 있지 않은 문제점을 내포하고 있다. 게다가 개발과 관리부서가 농림부와 환경부로 이원화되어 있어 체계적인 관리를 기대하기 어려운 실정이다.

<표 2-13> 상수도 이외의 시설과 이용인구 현황

	마을상수도	소규모급수시설	전용상수도	기타(우물 등)
시설수(개소)	10,656	12,069	778	-
이용인구(천명)	1,831	684	288	1.959
비율	3.7%	1.4%	0.6%	4.0%
출처: 환경부(2006), 환경부․농림부(2007)

(2) 수돗물 수질도 양극화

앞서 살펴보았듯이, 2005년 말 현재 전체 인구의 약 5.1%에 해당하는 251만 명이 마을상수도 및 소규모급수시설에서 먹는 물을 공급받고 있다. 대부분 면단위의 농어촌지역에 ’70～’80년대 새마을운동의 일환으로 설치된 마을상수도는 과반수가 설치 후 25년 이상이 경과하여 시설이 매우 노후 되었고 시설자체도 열악한 상황이다. 제대로 된 정수장치가 없어 원수를 물탱크에 저장 후 소독만 하는 상태로 식수 공급하는 마을상수도가 대부분이며, 그나마도  40%는 소독시설도 없어 마을이장이 고체염소를 직접투입하고 있는 실정이다. 또한 주변 환경의 오염심화와 대부분의 마을상수도의 관정이 농경지와 축사 인근에 위치하여 수질오염이 점차 심각해지고 있다. '05～'06년 상반기, 지자체 수질검사 결과 3.1%가 먹는물 수질 기준을 초과했고, 2005년 민․관 합동 수질검사 결과 5.3%가 수질기준을 초과하였다. 게다가 수질기준을 초과하여 먹는물로 부적합 판정을 받았다 하더라도 지자체가 주민에게 할 수 있는 일은 <부적합 공지> 정도여서 다른 대안음용수가 없는 대부분의 주민들이 오염된 물을 그대로 마시고 있는 실정이다. 특히 지난 2004년 시민환경연구소에서 실시했던 강원도 지역의 간이상수도 수질검사결과는 더 충격적이다. 조사대상 마을상수도(소규모급수시설 포함) 52곳 중에 절반이 넘는 곳이 수질기준을 초과하였다(<표 2-14> 참조). 강원도는 우리나라 제일 청정지역으로 알려진 곳이며, 대부분의 주민들도 수질을 믿고 그대로 음용하고 있는 곳이다.

<표 2-14> 2004년 시민환경연구소 강원도지역 간이상수도 수질검사 결과

전체 시료 수	부적합 시료숫자 (비율 %)	수질기준 초과항목
		총대장균군	일반세균	색도	불소
52	27 (51.9%)	22(42.3%)	12(23.1%)	7(13.5%)	2(3.8%)

자가 수도를 사용하여 지하수를 음용수로 사용하는 가구는 수질검사조차 되고 있지 않다. 각 개인의 담당하는 급수시설로 수질검사의 책임과 의무도 각 개인에게 돌아가고 있는 실정이다. 먹는물 수질기준 55항목(소독부산물 제외 47개 항목)에 대한 수질검사비는 30만원을 넘어서는 현실에 제 돈을 주고 수질검사 받는 이는 거의 없다. 우리나라 국민들의 약 4%가 수질검사조차 받지 못하는 물을 그대로 마시고 있는 셈이다.

한편, 2007년 국립환경과학원이 2003년부터 2006년까지 전국에 있는 하루 시설용량 5만 톤 이상인 96개 정수장의 취수원수에서 바이러스 분포실태를 평가한 결과 총 765개 시료 중 261개 시료에서 (34.1%) 바이러스가 검출되었다고 보고하였다. 전국의 96개 정수장에서 1회 이상 바이러스가 검출된 정수장은 79곳으로 바이러스 검출률이 82.3%인 것으로 나타났다. 하지만 더욱 심각한 사실은 우리나라 정수장은 전국에 650여개소가 있으며 이중 70% 이상인 480여개소가 시설용량 하루 5만 톤 이하인 중소규모 정수장에 속한다는 점이다. 국립환경과학원이 발표한 본 결과는 시설용량 하루 5만 톤 이상의 정수장만을 대상으로 한 것이다. 중소규모 정수장은 본 조사 대상에 들지도 못한 것이다. 대규모 정수장에 비해 상대적으로 정수장 시설이나 관리가 열악한 중소규모 정수장의 바이러스 오염문제는 훨씬 더 심각할 것으로 추정된다. 지난 2001년 바이러스 검출논란에 따라 실시된 전국 실태조사에서 일부 중소규모 정수장에서 정수가 바이러스에 오염된 사실이 드러나기도 하였다. 이에 따라 환경부는 2002년 정수처리기술기준을 도입하여 소독에 의해 바이러스를 제거하도록 하였지만 당시 환경부는 정수처리기술기준의 준수유무를 법적으로 강제하지 않아 현재 각 정수장에서 정수처리기술기준이 유명무실하게 되고 있다.

(3) 지방 중소도시 비싼 수도요금, 대도시 싼 수도요금

우리나라 수돗물 가격은 지역마다 편차가 크다. 수돗물 생산원가, 공급단가, 누수율 등이 관련되어 있기 때문이다. 2005년 특․광역시․도 중에서 대전광역시는 수돗물생산원가가 487원, 평균단가는 486.4원이었는데, 강원도는 생산원가가 1,069.3원, 평균단가는 637.8원이었다. 시․군으로 보면 지역 간 수돗물 생산원가와 요금의 격차는 더 크다. 같은 국민이라도 과천시민은 수돗물 10톤을 사용하면 3,036원을 내면되지만, 동일한 양을 사용한 영월주민은 1,077원을 내야한다. 영월지역 주민들이 과천시민보다 3배 더 많은 비용을 지출하고 있다(<표 2-15>).

<표 2-15> 평균수도요금의 고․저 지역 비교

높 은 지 역			낮 은 지 역
지 역	요금	생산원가	지 역	요금	생산원가
강원도 영월군 경기도 연천군 강원도 평창군 경남 통영시 강원도 정선군 강원도 인제군 경기도 안성시 강원도 홍천군 전북 군산시	1,077.1 1,050.9 1,035.3 1,033.4 1,027.2 1,012.0 1,005.2 974.7 971.2	1,931.0 982.0 2,729.0 1,267.8 2,371.0 1,012.0 1,135.4 1,407.0 1,146.2	경기도 과천시 경북 청송군 경북 울진군 경북 군위군 경기도 안산시 경남 진주시 전남 곡성군 전북 진안군 강원도 춘천시	303.6 359.2 385.4 389.7 407.3 417.2 424.9 438.3 439.5	930.5 1,529.0 799.0 962.0 459.6 463.5 730.0 810.0 606.0

출처: 환경부(2006)

그러나 환경부와 학계, 전문가들 사이에서는 수도요금의 현실화가 당면과제로 제기되고 있다. 수도요금의 생산원가에 맞추어 평균단가를 책정하여 수도요금을 현실화해야 수도사업의 발전을 꾀할 수 있다는 것이다. 언뜻 들으면 일리가 있다. 생산원가만큼 받는 것이 문제가 될 리가 없기 때문이다. 하지만 좀 더 자세히 들여다보면 수도요금 현실화 문제가 우리가 시급히 해결해야 할 급한 과제인지는 의문이다. 왜냐하면 대도시지역은 이미 수도요금을 상당부분 현실화 한 반면에 수도사업의 효과적인 운영을 통한 원가절감에 따른 수도요금현실화에 대한 논의는 어디에서도 찾아볼 수 없기 때문이다(<표 2-16> 참조).

<표 2-16> 대도시 지역의 수도요금 현실화 현황

지역	생산원가(원/㎥)	평균단가(원/㎥)	현실화율(%)
서울특별시	529.4	514.5	97.2
부산광역시	691.0	585.7	84.7
대구광역시	528.1	456.6	86.5
인천광역시	630.0	576.8	91.6
광주광역시	560.0	522.5	93.3
대전광역시	487.0	486.4	99.9
울산광역시	782.6	773.1	98.8
출처: 환경부(2006)

수도요금 현실화 요구의 대상지역은 앞 서 살펴보았듯이 대부분 지방 중소도시 지역에 속한다. 당장 수돗물 생산원가에 맞추어 평균단가를 책정하는 수도요금현실화는 강원도의 경우 톤당 590원인 수돗물 공급가격이 생산원가인 1,069원으로 상승(약 2배 상승)할 것이고, 특히 평창군은 2,729원의 생산원가에 맞추려면 더 높은 수도요금 인상을 경험해야 할 것이다. 특히 <표 2-17>에서 알 수 있듯이 경기도 과천시를 제외하고 요금 현실화율이 낮은 지역은 대부분 농촌인구가 많은 지역이다. 생산원가에 맞추어 수도요금을 인상하려면 4배 이상 요금이 폭등하는 곳도 발생한다. 생산원가가 높게 책정되는 것은 많은 요인에 의해 결정될 것이다. 그러나 무엇보다 수도 사업에 관심과 투자를 게을리 한 관계당국의 책임이 가장 큰 터인데 요금현실화 주장은 이러한 정부정책의 실패를 고스란히 국민 떠넘기는 행태로 밖에 이해할 수 없다.

<표 2-17> 수도요금 현실화가 낮은 도시 현황

지역	생산원가(원/㎥)	평균단가(원/㎥)	현실화율(%)
경북 청송군	1,529.0	359.2	23.5
전북 임실군	2,337.0	581.1	24.9
경북 의성군	2,099.0	566.2	27.0
전북 순창군	1,898.8	558.9	29.4
전북 고창군	2,099.1	632.9	31.5
경기 양평군	1,759.9	558.3	31.7
경기 과천시	930.5	303.6	32.6
출처: 환경부(2006)

3) 일방적인 수도공급, 하지만 시민참여․통제는 여전히 부족

그 동안 우리나라의 수도행정은 공급자 위주로 이루어져왔다. 수도공급자는 수돗물 행정에 대한 시민눈높이 맞추기, 투명한 행정 공개, 국민과의 의사소통보다는 일방적으로 ‘깨끗하고 안전한 물을 공급하고 있으니 안심하고 마셔라’라는 의사를 전달만 해왔을 뿐이다. 국민의 입장에서 소비자의 불신을 어떻게 해소하고, 국민들의 수도행정에 대한 참여 폭을 어떻게 넓혀 갈 것인가에 대한 고민은 상대적으로 매우 적었다. 그나마 정부차원에서 수돗물에 대한 불신을 해소하고 민간의 참여를 유도하기 만들어진 법정기구로 각 지자체별로 구성․운영하는 수돗물평가위원회도 기초 시․군단위에서는 운영이 유명무실한 상태이다. 수돗물평가위원들의 구성도 해당 공무원이 위원회의 과반을 넘게 차지하거나 회의 운영도 임의적으로 운영하고 있는 곳이 허다하다.

환경부는 2005년 수도법 개정을 통해서 소비자의 알권리를 충족하고 수돗물의 신뢰를 회복하고자 수돗물품질보고서 제도와 긴급공지제도를 도입하였다. 하지만 여전히 시민참여의 길은 좁기만 하다. 수돗물품질보고서도 시민과 지자체간의 진정한 소통의 계기로 자리 잡기보다 지자체에 ‘일하나 더 생긴 셈’이 되고 있다. 국민들은 수돗물과 수도행정에 갖는 불신을 해소하기 위해 가장 중요한 것으로 수돗물에 대한 가감 없는 정보를 꼽는다. 투명한 수도행정, 정보공개가 시민의 신뢰를 얻는 초석이라는 것을 정부는 알고서도 모르는 척 하는지 모르겠다.

수도요금에 대한 국민들의 접근이나 통제도 거의 전무한 실정이다. 지방상수도 요금은 각 지방자치단체의 의회에서 결정되고 있지만 지방상수도 요금의 중요한 부분을 차지하고 있는 원수요금은 건설교통부 산하 요금심의위원회의의 심의를 거친다. 그러나 일반시민들이나 지방상수도의 공급주체인 지자체가 참여할 폭은 매우 적은 것이 현실이다(<그림 2-4> 참조).

<그림 2-4> 광역상수도(위)와 지방상수도(아래)의 요금결정 구조

4) 수도예산 투입을 외면하는 지방자치단체

이하는 정창수(2006)에서 정리하였음.

지방분권 정책에 힘입어 지방자치단체의 총 재원 규모와 가용재원이 지속적으로 증가하고 있다. 지방재정 총 규모는 1990년 22.9조 원에서 2005년 107조 원으로 4.7배나 증가했다고 한다. 더 중요한 사실은 지방재정의 규모가 증가보다 지방자치단체의 가용재원의 증가이다. 지방자치단체의 가용재원 규모가 2003년 82조 원에서 2006년 100.6조 원으로 늘어났으며, 중앙․지방간 가용재원 비율도 2003년 <43:57>에서 2005년 41:59로 높아졌다. 즉, 지방자치단체의 가용재원 규모가 2003년에서 2006년까지 3년간 21%가 증가하여 새롭게 사용할 수 있는 재정이 18조나 증가하였다. 이 밖에 보조금 등 정부의 지원금까지 합하면 지역예산과 중앙예산의 비중은 30:70에 가까워진다(<표 2-18> 참조).

<표 2-18 > 연도별 중앙과 지방의 재원 상황

(단위 : 조 원)

구 분	’85	’00	’03	’04	’05	’06
< 총조세 >	13.6	113.5	143.7	152.0	162.9	170.6
- 국세(A)	11.9	92.9	114.9	117.8	127.4	135.3
- 지방세(B)	1.7	20.6	28.8	34.2	35.5*	35.3
< 가용재원 >	13.6	113.5	143.7	152.0	162.9	171.3
- 중앙정부 가용재원(a)	8.3	57.1	61.7	63.6	66.8	70.0
- 자체 가용재원(b)	5.3	56.4	82.0	88.4	96.1	100.6
▪국세:지방세 비율 (A:B)	88:12	82:12	80:20	78:22	78:22	79:21
▪중앙:지방 가용재원 비율(a:b)	61:39	50:50	43:57	42:58	41:59	41:59
*’05년 지방세 최종 결산액 출처: 기획예산처,「05~09재정운용계획」

이러한 지방재정 성장의 가장 큰 요인은 지방재정 이전제도 때문인데, 지방이전재원 비중 중 지방자치단체의 자율재원 비중이 늘어 지방자치단체 주도의 지역발전 및 역량 강화가 가능하게 되었다. 지방재정이전의 재원 중 가장 큰 규모는 교부금인데, 국세의 19.24%를 지방에 지원하는 제도로 1983년 13.27%를 차지했던 교부세가 2000년 13.27%로 증액되고, 2006년에는 19.24%로 증액되었다. 또한 포괄보조금제도로 시행되었던 양여금제도가 폐지되어 교부금화 된 것도 큰 역할을 차지하여 2005년 폐지됨으로써 거의 10조에 이르는 재원을 가용 재원화 할 수 있게 되었다.

이렇게 지방 예산이 늘어났음에도 불구하고 여전히 지방자치단체는 예산이 부족하다며 지방상수도 예산투자를 외면하고 있다. 지방예산 증가와 예산편성이 전혀 별개라는 데에서 그 이유를 찾을 수 있다. 가령 수돗물시민회의가 2005년 분석․발표한 수도행정시민평가에 의하면 상위 2위 내 지자체인 오산시와 안산시, 하위 3위 내 지자체인 구례군, 함평군, 고흥군의 사례를 살펴보면 더 확실하다(<표 2-19> 참조).

<표 2-19> 지방예산과 수돗물예산 편성사례

(단위: 억 원)

	일반회계			자체수입			재정자립도		이전재원 (가용재원포함)			수도예산 (1인당,원)
	2004	2005	증가율 (%)	2004	2005	증가율 (%)	2004	2005	2004	2005	증 가 율 (%)	2004	4년 증가율 (%)
오산시	1,458	1,890	29	1,128	1,384	22	77	73	330	506	53	198,812	69.41
안산시	4,659	4,601	1	4,418	4,577	3	94	99	241	124	△51	157,468	23.42
구례군	867	940	8	203	232	14	23	24	664	708	6	42,450	13.41
함평군	992	1,064	7	190	210	10	19	19	782	854	9	50,758	-79.76
고흥군	1818	2,485	36	373	380	1	20	15	1,445	2,105	45	45,761	20.48

출처: 환경부(2006)

오산시는 재정증가가 29%인 데 1인당 수도예산은 4년 동안 이에 못 미치는 69%(1년 평균 17%)였다. 안산시는 정체상태에서 이보다 많은 23%(1년 평균 5.3%)였다. 반면 비슷한 정체를 보인 구례군과 함평군은 이에 못 미치는 13%(1년 평균 4%)이거나 크게 감소하여 -76%(1년 평균 -19%)였다. 고흥군 역시 36% 증가했지만 수도예산은 20%(1년 평균 4%)로 크게 밑돌고 있었다. 결국, 재정규모나 재정이전과는 무관하게 수도예산이 편성되고 있으며, 수도예산의 증가율이 떨어지거나 오히려 줄어들었다. 시민들이 수도예산의 편성 등 수도사업에 관해 무관심할 때 지방자치단체는 오히려 시민들의 표심을 얻을 수 있는 곳에 재원을 투자함으로써 상수도사업을 사각지대에 그리고 빈곤한 예산투자로 인한 악순환의 고리를 돌게 하고 있는 셈이다.

5) 수도시설의 중복․과잉 투자로 시설가동률 저조

지방상수도 가동률은 2004년 현재 54.7%, 광역상수도 가동률은 44%이다. 2005년 감사원은 상수도 시설용량은 증가하는 반면, 가동률이 50% 미만으로 낮은 문제를 우리나라 상수도사업의 큰 문제점으로 지적하며, 이에 대한 원인을 첫째, 환경부와 건교부에서 시․군의 수도정비기본계획을 승인하면서 사전 협의 제도를 두지 않고 광역 및 지방상수도를 중복 개발하는 계획을 그대로 승인하였고, 둘째, 환경부는 광역상수도 공급예정지역에 지방상수도를 개발하도록 국비를 지원하여 상수도시설 중복투자를 유발하였고, 소규모 지방상수도 사업인가는 시․도지사에게 위임하고, 건교부는 광역상수도 공급확대를 목표로 지방상수도보다 우선적으로 광역상수도를 개발하도록 한 사실로 들고 있다. 부처이기주의, 허술한 사업관리․감독이 나은 대표적인 예산낭비 사례의 본보기로 요약할 수 있다. 우리나라 수도정책의 한 단면을 보여주는 사실이다. 이로 인해, 2005년 누적과잉투자액은 4조원에 이르며, 건설 중인 광역상수도 총사업비는 2조 5천억 원, 계획 중인 광역상수도 사업비도 1조9천억 원에 이르고 있다.

6) 유수율 제고사업 평가 미흡

상수도 누수량에 대비한 유수율 제고에 대한 논의는 1990년대 후반 동강댐 건설 논란이 사회적 쟁점으로 불거지면서 시작되었다. 그 동안 당연시되었던 건교부의 댐건설 논리에 대한 전면적인 재검토가 제기되었다. 당시에 환경단체를 중심으로 한 동강댐 건설의 불필요성 주장의 중심에는 공급위주의 물 정책의 비효율성과 무책임성에 대한 개혁요구가 있었다. 이후 댐 건설 등이 한계에 직면하면서 수요관리를 통한 제한된 수자원을 효율적으로 활용할 수 있는 정책의 필요성이 대두되었다. 이러한 수요관리 정책은 2000년대 들어서 노후수도관교체, 중수도시설 설치, 하폐수처리수 재이용, 각종 절수기기 설치 및 기술개발과 유수율 제고사업 등으로 추진되었다.

기존의 물 값 인상, 중수도보급, 절수기기 보급 등의 수요관리보다 누수방지와 불량계량기 대체 등 상수도 공급부분의 수요관리가 더 효과적일 수 있다는 배경에서 상수도 유수율 제고사업은 중요한 비중을 두고 진행되어 왔다. 하지만 유수율 제고사업은 비용이 많이 들어가는 사업으로 비용대비 효과를 빠른 시일 안에 볼 수 없는 사업으로 현재 누수량에 대한 비용부담도 상수도 총괄원가에 포함되어 소비자가 전부 부담하도록 되어 있다. 때문에 수도사업자의 적극적인 누수저감 노력을 유발하는데 한계가 존재한다는 의견도 제기되고 있다. 또한 체계적인 상수도 관망정보의 미흡으로 누수탐사, 노후관 개량 등의 정책추진에 장애가 되고 있기도 하다. 유수율 제고사업의 경제성 분석도 미비하다. 유수율 1% 개선하는데 약 128억 원이 소요된다고 한다. 물가상승과 기술발전을 고려해도 투자대비 효과를 확신할 수 없는 것이 현실이다. 사업자체가 많은 비용과 시간이 소요되는 유수율 제고사업은 비용/편익 분석을 통해 더 자세한 타당성 분석이 필요하다. 유수율제고 시범사업으로 진행되고 있는 ‘정읍의 유수율 제고 민자유치시범사업’을 한국수자원공사가 담당하고 있는데, 수자원공사는 본 사업을 통해 수도관망을 획기적으로 개선하여 운영초기 유수율 50%에서 19%를 향상시켜 68%에 달한다고 평가하고 있다. 하지만 여기에 대한 다른 견해도 존재한다. 수도요금 검침을 하루만 차이를 두어도 유수율 수치가 확연히 달라지며, 수도관내의 압력을 줄이는 감압에 의해서도 어느 정도의 유수율을 제고할 수 있다고 한다. 수자원공사가 주장하는 정읍시 상수도의 19% 유수율 향상은 정확한 평가가 선행되어야 하며, 이를 바탕으로 다른 지자체들이 사례로 삼을 수 있는 유수율 제고 가이드라인을 제시해야 한다.

3. 소결 : 수도사업, 정부의 성과와 실패에 대한 분명한 평가가 이루어져야 한다

1904년 수도사업이 시작된 이래 2005년 말 현재 우리나라의 상수도 보급률은 90.7%이고 수도관의 총길이는 129,844㎞에 이르며, 하루 16백 211톤의 수돗물을 생산․공급하고 있다. 상수도사업에 대한 예산도 지자체 총 예산의 5%를 넘어서고 있으며, 1인당 상수도예산도 약 109,000원이 쓰이고 있다. 수돗물의 질에 대한 관리도 그 동안 여러 차례의 수질오염 사건을 거치면서 현재 55개 항목이 먹는 물 수질기준으로 설정․관리되고 있다. 그 밖에 광역상수도와 각 지자체들은 개별 조례로서 먹는 물 감시항목을 추가로 설정하고 관리하기도 한다.

2000년대 들어 물 사용량에 대한 지속적인 수요관리에 힘입어 2005년 1인당 하루 급수량은 363리터로 줄어 OECD국가 내에서도 낮은 사용량을 보이고 있다. 상수도에 대한 부채 누적의 문제도 2000년 4조 이상을 기록을 정점으로 이후 꾸준히 감소하여 현재 약 1조 9천억 원대로 줄어들었다. 상수도사업 분야에서 볼 수 있는 양적 그리고 질적 성과들이다.

하지만 정부정책의 실패의 증거도 곳곳에서 드러나고 있다.

첫째, 국민들의 수돗물 불신은 회복되지 못하고 있으며, 따라서 정부는 국민들의 신뢰도 얻고 있지 못하다. 심지어 국민들은 수돗물을 바로 마실 수 없는 물로 인식하고 있으며, ‘바로 마시면 병에 걸릴 것’을 염려하는 심각한 상황까지 이르렀다. 이처럼 수돗물에 대한 국민들의 불신은 최근 10년간 지속적으로 발생하였던 먹는 물 오염 사건과 이에 대한 정부의 안이한 사후 대처방식, 수도공급자의 도덕적 해이 등이 쌓이면서 더 이상 국민들을 음용수로서 수돗물의 안전을 믿을 수 없게 된 것이다. 수돗물 불신에 따라 정수기와 생수사용 인구는 지속적으로 증가하여, 국내 정수기 시장규모는 렌탈 시장까지 포함하여 2005년 말 현재 약 6천억 원 대이며, 기타 샘물을 포함한 먹는 샘물 시장의 규모는 4천억 원 대(2004년)에 이른다. 특히 먹는 샘물 시장은 판매금액에서 1983년 대비 약 617배가 상승하기도 하였다.

둘째, 중앙정부와 지방자치단체가 서로 책임 떠넘기기를 하는 와중에 농어촌지역의 상수도 서비스는 계속 소외․방치되고 있다. 특․광역시는 상수도 보급률이 98.9%로 거의 100%에 육박하지만 면 단위의 농․어촌지역은 37.7%에 불과하다. 이러한 우리나라의 농어촌지역의 상수도 보급률은 OECD국가 중에서도 매우 낮은 수치다. 더구나 상수도보급 통계에도 잡히지 않는 ‘지방상수도 이외의 시설’로 식수를 해결하고 있는 인구는 전체 인구의 9.3%에 이른다. 농어촌지역의 주요 급수시설인 마을상수도는 정확한 실태조차 제대로 파악이 되고 있지 않으며, 시설도 매우 노후하고, 관리조차 제대로 되고 있지 않은 문제점을 내포하고 있다. 게다가 개발과 관리부서가 농림부와 환경부로 이원화되어 있어 체계적인 관리를 기대하기 어려운 실정이다.

또한 우리나라 정수장은 전국에 650여개소가 있는데, 이중 70% 이상인 480여개소가 시설용량 하루 5만 톤 이하인 중소규모 정수장들이다. 중소규모 정수장은 대규모 정수장에 비해 상대적으로 정수장 시설이나 관리가 매우 열악하다. 중소규모 정수장의 수질 관리도 대규모 정수장에 비해 훨씬 어려운 것이 사실이다.

상수도의 기반시설의 격차뿐만 아니라 수돗물 수질도 양극화되고 있다. 2005년 말 현재 전체 인구의 약 5.1%에 해당하는 251만 명이 마을상수도 및 소규모급수시설에서 먹는 물을 공급받고 있다. 과반수가 설치 후 25년 이상으로 시설이 열악한 상황이며, 제대로 된 정수장치가 없어 원수를 물탱크에 저장 후 소독만 하는 상태로 식수 공급하는 마을상수도가 대부분이다. 주변 환경의 오염심화와 대부분의 관정이 농경지와 축사 인근에 위치하여 수질오염도 점차 심각해지고 있다. '05～'06년 상반기, 지자체 수질검사 결과 3.1%가 먹는 물 수질 기준을 초과했고, 2005년 민․관 합동 수질검사 결과 5.3%가 수질기준을 초과하였다. 게다가 수질기준을 초과하여 먹는 물로 부적합 판정을 받았다 하더라도 지자체가 주민에게 할 수 있는 일은 수질검사 결과 공지 정도여서 다른 대안이 없는 주민들은 수질기준에 부적합해도 그대로 사용할 수밖에 없는 현실이다.

수도요금도 지방자치단체마다 격차가 큰 데 주로 지방 중소도시는 비싼 수도요금을 지불하고 있지만 대도시 지역은 상대적으로 싼 수도요금을 내고 있다. 2005년 특․광역시․도 중에서 대전광역시는 수돗물생산원가가 톤당 487원이었지만 수도요금으로 징수한 금액은 486.4원이었다. 반면에 강원도지역은 생산원가가 톤당 1,069.3원이었지만 수도요금은 637.8원이었다. 시․군으로 보면 지역 간 수돗물 생산원가와 요금의 격차는 더 크다. 과천시와 영월시의 수도요금은 3배 이상 차이가 나고 있다.

셋째, 수도사업에 대한 시민참여와 통제는 여전히 부족한 상황이다. 수도공급자는 수돗물 행정에 대한 시민눈높이 맞추기, 투명한 행정 공개, 국민과의 의사소통보다는 일방적으로 의사를 전달만 해왔을 뿐이다. 국민의 입장에서 소비자의 불신을 어떻게 해소하고, 국민들의 수도행정에 대한 참여 폭을 어떻게 넓혀 갈 것인가에 대한 고민은 상대적으로 매우 적었다. 수돗물평가위원회, 수돗물품질보고서 발간 등도 도입 취지에 맞는 제도의 실행이 의심스러운 실정이다. 수도요금에 대한 국민들의 접근이나 통제도 거의 전무한 실정이다. 지방상수도 요금의 중요한 부분을 차지하고 있는 원수요금도 건설교통부 산하 요금심의위원회의의 심의를 거치지만 일반시민들이나 지자체가 참여할 폭은 매우 적다.

넷째, 수도사업에 대한 관심과 투자를 뒤로 미루는 지방자치단체가 허다하다. 지난 해 5.31 지방선거 과정에서 수도사업에 대한 투자로 시민들에게 질 좋은 수돗물을 공급하겠다는 공약을 내건 지자체장 후보는 단 한 명도 없었다. 시민들의 관심이 적으니 표 되고, 폼 나는 사업에 더 투자하겠다는 것이다. 결국 투자를 외면한 지방상수도는 제대로 된 평가도 없이 민간위탁으로 넘어가고 있다. 지자체들이 그 동안 외면해 온 상수도사업에 대한 책임도지지 않고 민간에 떠넘기고 있는 것이다.

다섯째, 수도시설의 중복․과잉 투자로 시설가동률 떨어지는 예산 낭비가 여전히 이루어지고 있다. 지방상수도 가동률은 2004년 현재 54.7%, 광역상수도 가동률은 44%이다. 부처이기주의, 허술한 사업관리․감독이 낳은 대표적인 예산낭비 사례의 본보기로 요약할 수 있다. 이로 인해, 2005년 누적과잉투자액은 4조원에 이르며, 건설 중인 광역상수도 총사업비는 2조 5천억 원, 계획 중인 광역상수도 사업비도 1조9천억 원에 이르고 있다.

마지막으로, 유수율 제고사업에 대한 평가도 미흡하다. 기존의 물 값 인상, 중수도보급, 절수기기 보급 등의 수요관리보다 누수방지와 불량계량기 대체 등 상수도 공급부분의 수요관리가 더 효과적일 수 있다는 배경에서 상수도 유수율 제고사업은 중요한 비중을 두고 진행되어 왔다. 하지만 유수율 제고사업은 비용이 많이 들어가는 사업으로 비용대비 효과를 빠른 시일 안에 볼 수 없는 사업으로 현재 누수량에 대한 비용부담도 상수도 총괄원가에 포함되어 소비자가 전부 부담하도록 되어 있다. 때문에 수도사업자의 적극적인 누수저감 노력을 유발하는데 한계가 존재한다는 의견도 제기되고 있다.

이러한 정부의 수도정책에 대한 실패의 결과들은 현재 중요한 문제로 노정되고 있다. 이에 대한 평가도 없으니 책임지는 단위도 없는 것이 사실이다. 그야말로 무주공산의 산물들이다. 상수도 양극화를 해소하기 위한 정책의 집행은 어느 정도의 우선순위로 이루어져 왔는지, 왜 소외되고 방치되는 곳은 여전히 소외될 수밖에 없는지에 대한 평가는 어디에서도 찾아볼 수 없다. 정부는 얼마 전 농어촌지역의 마을상수도를 개선하겠다는 계획을 발표했다. 지방자치단체 사업으로 중앙정부에서 예산 책정을 하지 않고, 지방자치단체는 예산 없다고 미루어 왔던 농어촌 마을상수도 개선이 이제 본격적으로 시작될 계획이다. 하지만, 정부는 개선 예산이 부족하여 민자를 유치하겠다고 한다. 정부가 외면하여 이 지경까지 온 마을상수도에 대한 책임도 여전히 농어촌 주민들에게 전가하겠다는 발상이다. 시민들의 감시와 통제가 어느 때보다 필요한 시점이다.

4. 상수도 상태에 대한 조합원들의 의식

전국공무원노동조합 상수도 관련 조합원들을 대상으로 2007년 상반기에 진행된 조사 결과다. 전체 521명이 조사에 응했으며, 조사대상은 직군별로 보면 기술직(27.8%), 기능직(47.2%), 행정직(18.2%), 상용직과 그 외(3.8%), 시스템 결측(2.9%)이고, 직급별로 보면 6급(14.2%), 7급(24.2%), 8급(43.2%), 9급(8.8%), 10급(0.8%), 상용직과 그 외(4.6%), 시스템 결측(4.2%)이며 광역소속을 보면 서울(58.3%), 인천(1.0%), 울산(1.7%), 부산(2.1%), 경기(9.6%), 강원(2.9%), 충북(3.3%) 충남(3.8%), 경북(8.6%) 경남(5.0%) 시스템 결측(3.6%)이다. 공무원노조가 있는 곳을 대상으로 했으며 그 중에서도 서울 비중이 높다는 것을 감안해야 할 것이다. 이후 설문에 따라서는 특별시와 광역시를 묶어 특․광역시로 분류하고 여타지역을 비 특․광역시로 하여 분석을 하였다. 전체 설문결과는 전국공무원노조 홈페이지 보도자료란 참조(www.kgeu.org).

상수도 상태에 대한 조합원들의 의식을 보자(매우 그렇다 = 1, 전혀 그렇지 않다 = 5, 중간값 3). 조합원들은  “광역상수도 사업자인 수자원공사의 독과점 피해가 있다”(2.27), “대도시와 군 읍면지역의 상수도보급률에 차이가 크다“(2.34), ”수자원공사의 광역상수도요금이 비싸다“(2.42), 충분한 투자를 하기엔 재정(중앙, 지방)이 취약하다(2.42), ”민선지자체 이후 단체장들은 상수도사업에 신경을 적게 쓴다“(2.44)에 매우 높은 동의 정도를 보여주었고, ”수질이 나쁘다“(4.09), ”상수도 요금이 비싸다“(4.0), ”유수율이 낮다“(3.52), ”원가가 요금에 충분히 반영되고 있다“(3.51)에 상대적으로 동의 정도가 낮았다.

특․광역시와 비 특․광역시 별 조합원들의 상수도 상태에 대한 의식을 알아본 결과 일부 항목에서 현저한 응답차이를 보이고 있다. “유수율이 낮다”에 대해서 특․광역시 조합원들은 3.92로 동의하지 못한다는 의견을 나타냈고 비 특․광역시 조합원들은 2.77로 동의한다는 의견에 가깝게 응답을 하여 현저한 대조를 이루고 있고 이는 지자체별 유수율 상태를 반영한 응답내용이라고 보여 진다. “투자가 잘 안 되고 있다”에 특․광역시 조합원들은 3.07로 그저 그렇다는 정도의 응답을 보여주었고 비 특․광역시 조합원들은 2.39로 적극적인 동의를 나타냈다. 이 또한 각 지자체의 상태를 반영한 것이라 하겠다. “충분한 투자를 하기엔 재정(중앙, 지방)이 취약하다”의 응답에는 특․광역시 조합원들은 2.63, 비 특․광역시 조합원들은 2.00의 응답을 보여 두 그룹 다 동의하는 응답인데 그 정도가 많이 다르다. 현재 수도 관련 부채가 줄어드는 등의 상황을 정확히 인식하고 있는 것으로는 보이지 않고 이제껏 중앙정부와 지자체의 민영화나 민간위탁을 위한 선전을 대체로 여과 없이 받아들인 결과로 보여 진다. “지차체의 상수도 사업에 대한 전문성이 취약하다”에 특․광역시 조합원들은 2.97, 비 특․광역시 조합원들은 2.56의 응답을 보여 이 또한 약간의 차이를 나타내고 있다. 비 특․광역시 조합원들의 동의정도가 더 높다. 현재의 상태를 반영한 측면도 있고 정부와 지자체의 민영화를 위한 선전에 어느 정도 영향을 받았을 것으로 추측이 된다. 한편 전문성 취약 문제가 민영화가 된다고 자동적으로 해결되지 않다는 것 또한 명확하다.

<표 2-20> 특․광역시/비 특․광역시별 상수도 상태에 대한 조합원의식 1

*N은 응답자 수(이하 동일)

<표 2-21> 특광역시/비특특광역시별 상수도 상태에 대한 조합원의식 2

<표 2-22> 특광역시/비특특광역시별 상수도 상태에 대한 조합원의식 3

<참고문헌>

감사원(2005),「감사결과처분요구서-상수도 개발 및 운영실태」

기획예산처,「05~09재정운용계획」

신동천(2004),「먹는 물과 질병 위해」, 녹색생명포럼발표 자료

건설교통부․수자원공사(2007),『물과 미래』, 제15회 세계 물의 날 자료

수돗물시민회의(2006),「수도행정시민리포트」

정창수(2006),「지방정부 예산, 항상 부족하다는 편견은 버려야 한다」,『수도행정시민리포트』

조수헌․이영주․윤현병(2006),「한국인의 수돗물에 대한 인식조사」,『대한보건연구』 별책 Vol.32, No. 2. 2006

환경부(2005),『먹는샘물관리 중장기 제도개선 정책방안 연구』

환경부(2006),『2005년 상수도통계』

환경부․농림부(2007),「소규모수도시설 종합 개선대책」

한국환경정책평가연구원․친환경상품진흥원(2006),『물 수요관리 종합대책 수립 연구』

3장  정부의 물 민영화정책과

세계적인 물 민영화의 현재

3장  정부의 물 민영화정책과

세계적인 물 민영화의 현재

지난 7월 중순 정부는 「물산업 육성방안」의 세부추진계획을 발표함으로써 2000년대 들어 본격화해온 물 민영화정책의 윤곽을 드러내었다. 물 민영화정책은 지난 10여 년 동안 지속적으로 검토ㆍ추진되었으나 2001년 초까지 이렇다 할 성과가 없었다.

IMF 이후 시장개방과 자본자유화가 본격화되면서 공공재의 마지막 보루라 할 물도 민영화 흐름 속에서 자유로울 수 없었는데, 2001년 9월 개정된 수도법은 물 민영화를 위한 기반을 닦아놓은 셈이었다. 정부는 지자체가 생산․공급하는 상수도를 수자원공사에 민간위탁 할 수 있도록 2001년 수도법을 개정했고, 2005년 12월과 2006년 6월 수도법과 시행령 개정으로 민간이 참여할 수 있도록 자발적인 개방을 추진하였다. 그리고 드디어 2006년「물산업 육성반안」과 2007년「물산업 육성 5개년 세부 추진계획」이 제출되기에 이르렀다.

다음에서는 수도법 제정에서부터 시작된 정부의 물 정책과 현재 상태를 살펴보고 세계적인 물 민영화의 현재 상황도 알아보기로 하자.

1. 정부의 물 민영화정책 개괄

1) 민영화정책 개괄

정부는 안정적인 수도공급, 적절한 수도 관리와 상수원 보호를 위하여 상수도 관리 정책의 기본법적 역할을 하는「수도법」을 1961년 제정하였다. 수도법은 도시화, 산업화와 생활수준의 향상에 따라 국민들의 물에 대한 수요가 날로 증가하고, 이에 따라 국가가 국민들에게 안전하고 깨끗한 수돗물을 공급할 것을 강력하게 요청받음에 따라 수도를 적절하게 관리하고 상수원을 오염으로부터 보호하고자 제정된 것이다.

1989년 양질의 수돗물을 공급하기 위해 최초의 전국 단위 수질보전대책인 <맑은물공급종합대책>을 수립하고, 1995년에는 먹는물로 인한 국민건강상의 위해를 예방하기 위하여「먹는물 관리법」을 제정하였다. 1998년에는 <전국수도종합계획>을 수립하여, 2006년을 목표로 국가수도정책을 체계적으로 발전시키고 용수를 효율적으로 이용하며, 수돗물을 안정적으로 공급하기 위해 수도법제4조의 규정에 의한 <수도정비기본계획>을 바탕으로 수립되었는데 여기에 이미 “민영화와 대외개방”을 세부시책으로 제시하고 있다.

정부는 수도법제2조에서 양질의 물 공급은 국가와 지자체의 책무라며 수돗물은 인간의 삶에 꼭 필요한 생명 필수재로서 모든 국민이 향유해야 할 보편적 서비스라고 말하고 있다. 이는 곧 정부가 물을 공공재로서 규정하는 것이다. 하지만 1998년 이후 정부는 공공재로서의 물의 성격을 경제재로 보는 관점으로 시각을 달리하는데, 이는 ‘IMF 경제위기’ 이후 공공부문 구조조정과 민영화정책이 확립되면서부터라고 할 수 있다. 이때부터 정부는 수도사업 내 사업자를 변화시키고 주도사업자를 육성하여 수도시장을 형성하고 수도사업의 효율성을 제고할 수 있도록 수도법을 개정해왔다.

정부의 물 민영화정책은 애초 상하수도 가운데서 하수도를 중심으로 추진되어왔다. 정부는 1998년부터 하수도시설의 민간위탁, 민자유치를 추진하여 현재 전국 150개 하수처리장 중 42개 하수처리장이 민간위탁으로 운영되고 있으며, 16개 하수처리장 건설사업이 민자유치 사업으로 추진되고 있다. 현재 하수도의 30%를 사기업이 운영하고 있는 것이다.

상수도사업은 정부와 지자체가 국민의 복지향상과 맑고 깨끗한 물을 생산하고 공급하기 위하여 막대한 재정지출은 물론 수입과 지출의 균형을 위하여 특별회계로 별도 관리를 하고 있다. 그런데도 적자재정은 더욱 커지고 부족한 재정은 일반회계에서 계속 지원하고 있다. 이에 행정자치부는 2001년 3월 “상하수도사업 지방공기업 전환 추진지침”을 발표하였다. 2000년대 들어 정부의 상수도사업 구조개편은 수도법 제17조 제3항 개정 공포(2001.3.29)와 더불어 같은 해 9월 29일자로 이 법이 시행됨으로써 상수도사업의 민간위탁에 대한 근거를 마련하였다. 수도법 제8조 제1항에서는 수도사업의 민영화와 관련, “수도사업은 국가 지자체 및 한국수자원공사만이 운영 가능하다”고 전제하여, 수도사업자인 지자체는 “수도사업을 효율적으로 운영하기 위하여 대통령령이 정하는 전문기관(한국수자원공사 등)에 수도시설을 위탁하여 운영”할 수 있게 되었다. 또한 “민간인도 수도사업 인가를 받아 수도사업을 할 수 있다”고 하여 수도사업 민영화의 길을 열었다.

3장  정부의 물 민영화 정책과 세계적인 물 민영화의 현재

이와 관련한 내용을 좀 더 구체적으로 살펴보면, 우선 지자체가 일정규모 이상의 생산시설을 갖추고 운영하는 상하수도사업에 기업회계 원리를 적용하는 지방공기업으로 전환하여 사업의 생산성을 제고하는데 그 목적이 있다. 또한 정확한 원가계산에 의한 적정요금을 수익자에게 부담시키고 공공부문에 민간 경영원리를 적용하여 재무제표에 입각한 재무상태 파악과 경영실적의 환류기능을 강화하는데 있다.

수도사업의 민영화는 정부가 한국수자원공사를 주도사업자로 선정하여 수도시설을 위탁관리운영하게 하면서 본격적으로 추진되었다. 한국수자원공사는 중화학공업 육성을 위한 국가산업단지 조성사업이 본격화되면서 각종 용수의 사용이 급격히 증가하는 시대적 상황 변화에 따라 1988년 7월 1일 수자원 관련 사업을 종합 전담하기 위해 만들어졌다. 수자원공사는 수계별 댐관리 사업을 전개하는 한편 일산 상수도 건설 등 수도건설 사업의 자체 사업화로 광역상수도사업을 주력사업으로 진행하였다. 상수도는 전기나 가스와 달리 전국을 하나로 묶는 단일망이 구축되지 못했다. 현재 전국 수도사업자는 164개 특ㆍ광역시와 시ㆍ군이며 제각각 독립적 상수도망을 갖고 있다. 수자원공사는 전국의 하천과 댐을 관리하며 대규모 광역상수도망을 갖고 있다. 지자체 대부분은 수자원공사에서 수돗물을 도매로 공급받아 자체 상수도망을 통해 공급한다.

2003년부터 수자원공사는 지방상수도 운영효율화를 명분으로 지자체와 장기계약을 맺어나가고 있다. 노후한 상수도망 교체, 상수도사업 수탁운영을 해준다는 것이다. 이 경우 상수도 시설 소유권은 지자체가 갖고 수자원공사는 운영관리권을 갖는다. 2007년 8월 현재 협약을 체결하고 사업시행 중인 곳이 논산시, 정읍시, 사천, 예산, 서산, 동두천,  등 9개이다.

그리고 2006년 발표된「물산업 육성방안」은 이제 드디어 5개년 계획이 수립되어 본격적으로 실천되기에 이르렀는데 그 방향은 민영화와 세계적인 물기업 육성으로 방향을 잡고 있다.

1989년 처음 등장했던 상수도 민간위탁 즉 민영화 방안은 1994년 “사회간접시설에 대한 민간자본유치촉진법(현재는 사회간접자본시설에 대한 민간투자법)”이 제정되면서 상하수도 사업에 민간부분의 참여를 가능하게 하면서 시작되었다. 1997년에는 “환경기초시설 민영화업무처리지침”을 통해서, 같은 해 하수도법을 개정하면서 하수도 산업의 민간위탁이 먼저 진행되었다. 2001년 3월 29일에는 수도법 제 17조 제 3항의 개정이 공포되어 2001년 9월 29일자로 시행됨으로서 상수도 사업의 민간위탁에 대한 법적 근거가 충분히 마련되었다. 현재 164개 수도사업자인 지방자치단체는 “수도 사업을 효율적으로 운영하기 위하여 대통령령이 정하는 전문기관(한국수자원공사, 환경관리공단 등)에 수도시설을 위탁하여 운영”할 수 있으며, 현재까지2007년 11월 현재 11개의 지방상수도가 수자원공사로 민간위탁 되었고, 38개 지방상수도가 기본협약을 체결한 상황이다. 인천광역시는 프랑스계 초국적 물 자본인 베올리아와 양허계약을 맺었다.

2) 수도사업 정책방향

수도사업은 광역상수도, 지방상수도, 하수도를 사업구분에 따라 규제분야에 따라 감독관청이 다원화되어 있다. 광역상수도, 지방상수도, 하수도의 수질은 모두 환경부가 감독하고 있으나 계획, 재정은 광역상수도의 경우 건교부가, 나머지는 환경부가 맡고 있다. 가격은 광역상수도의 경우 건교부가, 지방상수도의 경우 지자체가 맡고 있으며, 경영/조직은 광역상수도의 경우 건교부, 나머지는 행자부가 감독관청이다. 이 같은 감독기관의 다원화로 일관된 정책추진에 장애가 되고 있는 것이 현실이다.

정부는 2001년 9월 수도법을 개정하면서부터 다양한 방식의 민영화 방식을 적극 검토하기 시작했다. 상수도사업은 건교부, 환경부, 행자부, 해양부, 농림부, 산자부 등 6개 부처로 흩어져 있으며, 각 부서 간 이해관계의 차이로 인해 상수도사업 정책 방향에 대한 미묘한 차이로 드러나기도 하였다. 상수도사업의 민간위탁 등 민영화를 추진하기 위해 각 부처는 다양한 정책을 제출해왔다.

이후 2004년 행자부와 환경부의 연구용역이 이루어짐으로써 큰 틀에서 상수도사업의 민영화가 가닥을 잡았다. 2006년 2월 14일에는 「물산업 육성방안」이, 11월에는 「수도사업 구조개편 로드맵 작성연구」가 발표되면서 수도사업 민영화의 구체적인 계획이 모색되었다. 현재는 2006년 6월 시행된 개정 수도법에 의해 지자체의 상수도사업조직이 직접 위탁관리 시장에 참여하는 것도 허용된 상태다. 행자부, 건교부, 환경부 등 정부 각 부처는 수도사업 민영화라는 목표를 달성하기 위해 이른바 유연한 구조개편 방향을 선호하고 있다.

현재 수도 산업 구조개편과 물산업 관련 정책은 이전과는 달리 환경부를 중심으로 추진되고 있는데 그 방향은 물산업 육성방안이라는 미명하에 민영화와 세계적인 물기업 육성으로 나타나고 있다.

2.『수도사업 구조개편 로드맵 작성연구』검토

「수도사업 구조개편 로드맵 작성연구」(2006.11)는 물 공급의 문제점을 개선하고 공공성을 강화하기 위한 개선안이라기보다는 수도사업의 민영화 추진을 위한 로드맵이라고 할 수 있다. 여러 문제에 따른 개선방안으로 제시한 구조개편 방안 중 사업자 측면의 구조개편으로 지방공기업 형태, 국가공사 형태, 지자체조합 형태, 상하수도청 형태, 민간참여 형태 등 5가지 안을 제시하였다. 현재 「물산업 육성 5개년 세부추진계획」이 발표된 상태에서 정부의 물 정책이 최종 민간참여형태로 확정되었다고 보는데 무리가 없지만, 그간 정부가 추진해오던「수도사업 구조개편 로드맵 작성연구」의 5개 안을 간단히 검토해 보기로 하자.

1) 지방공기업 형태

일정규모 이상의 경쟁력을 갖춘 지방상수도를 전문기업화하겠다는 안이다. 기타 지자체의 경우 인접 지자체들과의 통합과 연합을 통하여 규모의 경제를 이룬 후 전문 기업화하여 기존 전문기업들과 경쟁관계를 형성하도록 하겠다는 계획이며, 지방공기업 방식은 직접경영방식과 간접경영방식 모두 검토 가능하다고 한다.

보고서는 이 안의 장점으로 지자체가 현금 또는 현물로 출자하여 운영하기 때문에 공익성이 강조되고, 민간 지분 참여에 따른 투자재원조달이 용이하고, 기업적 경영으로 경영 자율성 제고와 서비스가 향상되고, 전문 인력을 확보하고 양성할 수 있다고 하고 있고, 단점으로는 수도요금 인상압력이 있을 것이고, 공유자산처리와 종사자 신분과 공무원연금 문제 해결이 필요하고, 종사자의 쟁의나 파업으로 인한 서비스중단 우려가 있고, 세제상 불이익이 있다고 하고 있다.

2) 국가공사형태

광역상수도와 지방상수도사업을 권역 또는 유역별로 통합하고, 그 운영체제는 국가 공사화 하는 것으로 국가공사화는 국가가 전액 또는 일부 출자한 정부출자기업으로 설립하는 안이다. 지자체들로부터 책무를 분리하여 상하수도 서비스 공급을 위한 별도의 행정구역을 형성하고 공급주체를 공사화 하는 형태이다. 공사화 방법은 지자체 수도시설 재산을 국가로 양여, 수자원공사의 광역상수도 출자 지분을 감자(국가환수)하여 국가공사에 재출자, 수자원공사 소유 수도시설 재산을 기부 체납하거나 국가가 유상 매입하여 신설되는 공사에 현물출자, 광역, 지방상수도 시설재산 용도폐지 후 신설공사에 출자 등이 있다.

보고서는 이 안의 장점으로 수평적, 수직적으로 분할되어 있는 수도사업을 통합함으로써 규모의 영세성에서 오는 재정적 손실과 비전문성 극복이 가능하고, 사업자 통합에 따른 단일요금체제 등 공급서비스의 지역적 불균형에 따른 요금격차 해소가 가능하고, 광역상수도와 지방상하수도의 통합으로 유역별 관리체계가 마련될 수 있다고 하고 있고, 단점으로는 수도사업을 국가 사무로 이관하는데 대해 지방분권화시대를 역행한다는 비난이 있을 수 있다고 하고, 수도요금에 대한 법적인 규제가 강화되고 정부투자기관으로 자금조달과 운영에 한계가 있을 수 있으며, 수자원공사의 광역상수도 처리, 지자체 소유 수도시설 처리 등 법적인 문제의 해결이 필요하며, 추진을 위해 수도사업 체계 등 많은 변화가 필요한 형태라고 하고 있다.

3) 지자체 조합형태

특정한 사무의 공동처리를 위한 자치단체 상호간의 협력 안으로 지방자치법 제149조에 의하면 2개 이상의 지자체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 규약을 정하여 당해 지방의회의 의결을 거쳐 설립할 수 있다.

보고서는 이 안의 장점으로 지자체간 수도시설 공유와 수원이 부족한 지자체간 공동이용으로 수자원 이용의 효율성이 향상되고, 공무원 신분조정 등 체계상의 큰 변화 없이 광역화를 통한 개선이 가능하다고 하고 있고, 단점으로는 합리적 비용분담의 어려움이 있고, 법적 성격이 불분명한 문제가 존재한다고 한다.

4) 상하수도청 형태

상하수도 시스템의 운영과 관리를 상하수도청 내의 각 기구별로 구분하되 서로 협력 하에 이루어지는 형태의 안이다. 상하수도관리국에서 운영과 관리를 담당하고, 물위원회를 신설하여 상하수도요금의 결정, 투자재원의 확보와 수질규제를 담당토록 한다는 안이다.

보고서는 이 안의 장점으로 기존 운영체계 골격 유지로 현실적으로 용이하고 절차가 신속하다는 점과, 물 순환 체계를 고려한 상하수도 통합으로 효율성이 향상된다고 하고 있고, 단점으로는 상하수도청 통합 시 하수도분야에 대한 일반회계 자금 투입에 애로가 발생할 우려가 있으며, 공무원조직유지로 근본적인 체질개선에 한계가 있다고 하고 있다.

5) 민간참여 형태

수도시설의 소유권은 공공부문이 가지고 있고, 운영권에 대해 다양한 계약 방식으로 민간참여를 유도하는 안이다. 지자체가 상하수도 서비스 공급의 책무를 유지하면서 시설투자와 운영의 전부 또는 일부를 민간이 담당하는 형태로 수돗물 생산과 공급ㆍ운영은 민간이 담당하고 소유ㆍ규제는 공공부문이 담당하는 역할을 구분하고 있다. 현행 위탁운영방식(단순위탁, 복합위탁), 리스계약방식, 양여계약, 출자형태, 민간투자사업 형태 등 다양한 방식의 위탁계약이 가능하다.

보고서는 이 안의 장점으로 공공부문이 갖지 못한, 시장에서의 경쟁과 효율성, 창의성을 보유할 수 있고, 민간부문의 전문기술활용과 혁신을 통한 비용절감이 가능하고 프로젝트 파이낸싱과 같은 자금조달이 용이하며, 민간부문의 수도사업에 대한 기술, 노하우 축적으로 인한 전문 인력 양성이 가능하고, 기술개발을 위한 연구개발 투자 등 기대된다고 하고 있고, 단점으로는 공공성 훼손 우려, 이윤확보가 곤란한 낙후지역 등에 대한 투자에 애로발생 우려, 경쟁력 있는 다국적 기업을 통한 사업주도 우려, 민간사업자의 독과점 형성, 수도요금 상승 우려 등을 들고 있다.

환경부는 지자체가 여러 가지 안중에서 자율적으로 선택할 수 있도록 관련법을 개정하여 구조개편을 추진하겠다고 밝히고 있다. 하지만 로드맵 작성연구에서 제시했듯이 민간참여 형태를 제외한 나머지 안은 모두 단 시간 내에 실현이 어려운 안들이다. 여러 이해당사자들이 얽혀 있어 설령 법 개정이 이루어진다 해도 현실적으로 조정이 가능할지 예측하기도 어렵다. 상수도에 대한 지자체의 무관심이 큰 문제로 지적되는 상황에서 상수도 발전을 위해 얼마나 많은 지자체가 시간과 노력을 들일지 또한 의문이다.

따라서 로드맵 작성연구에서 제시한 다섯 가지 안 중 대부분의 지자체들은 제일 손쉬운 민간참여 형태를 취할 가능성이 높다. 민간참여 형태는 로드맵 작성연구에서도 제시했듯이, 상수도사업의 첫 번째 목적인 공공성의 훼손 우려가 가장 크다. 또한 소유형태가 무엇이 되었든 그 운영이 효율성의 원리, 이윤의 원리에 지배당할 가능성이 매우 높다.

3.『물산업 육성방안』과『물산업 육성 5개년 세부추진계획』검토

「물산업 육성방안」(2006.2.14)은 이제까지 각 부처에서 분산적으로 논의되어 오던 내용들을 산자부, 건교부, 환경부가 공동 발표한 물산업 정책으로서, 주요 내용은 상하수도사업자 구조개편 로드맵 5개년 계획을 세부적으로 추진하겠다는 것이며, 2015년까지 현재 11조 규모의 한국 물산업을 20조 규모로 육성한다는 계획이다. 이 방안은 또한 향후 10년 내에 세계 10위권 내 물 기업 2개를 육성한다는 목표를 제시하고 있다. 물산업 육성방안은 상하수도 서비스업 구조개편 추진에 주된 초점이 맞추어져 있지만, 상하수도 인프라 개선을 통한 내수시장 확대, 연구개발 역량확충과 우수인력 양성 시스템 구축, 물산업의 수출 역량 강화, 물산업 연관 산업의 육성, 물산업 육성을 위한 제도적 지원 등 5개 측면에서 세부 실행 정책과제를 도출하고 있다.

물산업 육성방안은 몇 가지 부수적인 과제를 제시하고 있지만 상수도 민영화가 핵심적인 목표로 제시되었다고 할 수 있다. 물산업의 80% 이상을 차지하는 것이 상하수도 관련 사업이므로 물산업 육성방안의 핵심 내용은 이것이라 할 수 있다. 상하수도 서비스업 구조개편 추진 내용에는 상하수도 공공기관의 물 전문 선도 기업화, 민간사업자의 상하수도 분야 진출 기회 확대, 상하수도사업 평가제도 도입, 물산업 구조개편 촉진을 위한 재정 지원, 구조개편시 인력 고용전환 지원, 구조개편에 따른 조세부담 완화 같은 것들이 들어있어서 정부의 구조개편안의 전반적인 내용을 확인할 수 있게 해준다.

정부는 현재 상하수도 서비스가 공공서비스로 운영되면서 164개 행정구역별로 수평적으로 분할되어 관리되고 있는데 향후 서비스시장 개방 압력이 증대되면 경쟁력이 약화되어 지탱될 수 없다는 전제에서 출발한다. 경쟁력을 확보하기 위해서는 통합과 위ㆍ수탁을 통하여 경쟁력 있는 대규모 공공기관을 물 전문 선도 기업으로 육성하며 일정 규모 이상의 지방상수도를 전문기업화해야 한다는 것이다.

2007년 7월 16일 정부는「물산업 육성 5개년 세부추진계획」을 발표하였는데, 이는 2006년 2월 발표한「물산업 육성방안」의 구체적인 프로그램의 성격을 띤다. 정부가 발표한「물산업 육성 5개년 세부추진계획」핵심내용은 160여 개 지자체로 쪼개져서 영세성을 면치 못하고 있는 상하수도사업을 규모의 경제가 작동될 수 있도록 30개 이내 유역권역으로 광역화하고, 이와 함께 공사화 또는 민영화를 유도한다는 데 있다.

그 세부적인 내용을 보면 다음과 같다.

첫째 비효율적인 상하수도 서비스업의 구조개편이다. 현재 지자체가 보유하고 있는 사업기능과 감독기능을 분리하고, 규모의 경제가 작동될 수 있도록 광역화하는 한편 이를 공사화 또는 민영화, 위탁한다는 것이다.

둘째, 지속적인 투자와 제도개선을 통한 물산업 육성이다. 정부는 상하수도 미보급지역, 노후시설과 관망 등에 우선적으로 투자하고, 제3의 물산업이라는 하수처리수의 재이용사업을 적극 추진해 공업, 농업, 생활용수로 재이용할 계획이다. 또한 현재 지자체와 수자원공사에만 부여하고 있는 수도사업자의 지위를 민간기업에도 부여하고, 자치단체 등에는 부과하지 않는 부가가치세 등에 대한 감면을 추진해 공정한 경쟁 환경을 조성할 계획이다.

셋째, 핵심기술 고도화와 우수인력에 대한 양성을 지속적으로 추진하는 것이다. ‘물산업 장기종합기술개발계획’을 수립하고, 우수인력 양성을 위해 ‘물산업 인력육성 장기종합계획’을 수립하며, 융합기술화 추세에 따른 산ㆍ학ㆍ연 연계 전문교육 프로그램을 개발할 계획이다.

넷째, 물산업의 수출역량을 강화하는 것이다. 국가차원의 ‘물산업 해외진출 지원계획’을 수립하고, 관련부처와 기관 등이 참여하는 ‘물산업 해외진출 협의회’를 구성하며, 해외시장 동향, 사업타당성, 금융지원 등에 대한 정보를 해외진출희망업체에 제공할 계획이다.

다섯째, 물산업 연관산업을 육성하는 것이다. 상하수도사업자가 발주하는 엔지니어링 용역에 ‘협상에 의한 계약체결’ 방식을 우선 적용토록 유도하고, 일정규모 이상 성과품에 대하여는 외부전문기관에 검토하는 등 성과품 심의를 강화할 계획이다.

마지막으로 물산업 육성기반을 구축하는 것이다. 물산업 육성을 제도적으로 뒷받침하기 위한 ‘(가칭)물산업지원법’을 2008년까지 제정할 계획이다. 물산업 육성정책에 대한 추진상황 등을 점검하기 위해 환경부에 ‘물산업 육성위원회’를 설치ㆍ운영하며, 물산업 정보ㆍ통계 관리를 강화하기 위해 ‘국가물산업정보제공시스템’ 마련을 검토할 계획이다.

<표 3-1>의 ‘물산업 육성 정책과제별 세부 추진계획-연차별 투자계획’을 보면 2007년부터 2011년까지 5년간 총 9조 6천억 여원이라는 막대한 자금이 소요될 것이라 하는데 그 대부분은 정부의 상하수도에 대한 지속적 투자에 지출될 예정이고 해외진출사업에 일정한 예산이 지출이 될 예정이다.

<표 3-1> 물산업 육성 정책과제별 세부 추진계획-연차별 투자계획>

(단위: 백만 원)

과제별	총계	‘07	‘08	‘09	‘10	‘11	비고
	9,581,956	1,669,210	1,735,545	1,939,835	2,053,430	2,183.936
Ⅰ. 상하수도 서비스업의 구조개편 추진
실행계획안 작성과 부처 합의	200	200					용역비
평가제도 등 관련 제도정비	100	100					용역비
Ⅱ. 상하수도 인프라 개선을 통한 내수시장 확대
전문기업의 상하수도 시설 투자 확대
상하수도 요금 현실화	5,000	1,000	1,000	1,000	1,000	1,000	국고지원
상하수도분야 투자 유도를 위한 제도 개선	164,000	32,800	32,800	32,800	32,800	32,800	시설설치보조
정부의 상하수도 지속적 투자	8,844,306	1,562,322	1,609,437	1,794,927	1,888,522	1,989,098	시설설치보조
하수처리수 재이용 확대	45,690	9,138	9,138	9,138	9,138	9,138	시설설치보조
Ⅲ. 핵심기술 고도화와 우수인력 양성
물산업 연구개발체계의 선진화
상하수도 기술 정보시스템 구축	560	350	70	70	70		용역비
우수인력 양성을 위한 교육 훈련 시스템 강화	1,000	200	200	200	200	200	국고지원
Ⅳ. 물산업 수출역량 강화
물산업 해외마케팅 지원체계 구축	2,500	500	500	500	500	500	국고지원
공적개발원조를 통한 해외 진출 지원	510,000	60,000	80,000	100,000	120,000	150,000	ODA지원규모
Ⅴ. 물산업 연관산업의 육성
정부발주용역의 기술 중심 계약제도 활성화	200	200					용역비
상하수도용 계측기기 관리제도 도입	1,000	500	500
해양심층수의 조기 산업화 지원	6,000	1,200	1,200	1,200	1,200	1,200	단지조성지원
Ⅵ. 물산업 육성기반 구축
국가 물산업정보센터 운영	1,000	500	500				용역비
물산업 통계관리 강화	400	200	200				용역비

‘물산업 육성방안’과 ‘5개년 추진계획’에 대해 몇 가지 문제점을 지적해 보자. 우선 ‘물산업 육성방안’은 정부가 물에 대해서 어떠한 관점으로 접근하려 하는지를 명확히 보여주고 있다. 정부는 물을 공공재가 아닌 상품으로 보고 있으며, 물 공급을 공공서비스가 아닌 시장구조로 재편하려는 의도를 본격적으로 드러내고 있다. 정부는 신자유주의의 큰 흐름 속에서 물 분야의 공공부문 민영화 형태, 즉 물산업과 물기업을 중심으로 물 민영화를 배치하고 있는 것이다. 정부는 수자원공사가 공기업이기 때문에 민간위탁은 민영화가 아니라는 논리를 펼치거나, 광역상수도 공사화도 공기업 형태이기 때문에 민영화가 아니라고 주장한다. 그러나 정부의 계획은 교묘하다. 1단계로 경쟁력 없고 비효율적인 지방상수도의 경우 수자원공사로 넘기고, 그나마 경쟁력 있는 7개 특ㆍ광역시를 공사화 한 다음, 공사 간 경쟁을 유발하여, 궁극적으로는 민간자본과의 경쟁을 달성하겠다는 것이다.

또한 물산업의 수출역량 강화는 세계 물시장의 과대평가를 전제하고 있다. 정부는 세계 물시장이 830조라며 물산업은 어마어마한 규모의 시장으로서 개척 여하에 따라 막대한 이익을 실현할 수 있다고 하면서 물산업 수출 방안을 제시하고 있다. 하지만 그 시장의 대부분은 이미 각국 정부가 직접 관할하고 있는 공공영역이다. 다른 나라 기업이 그리 쉽게 진입할 수 있는 영역이 아니다. 먹는 샘물을 세계적 브랜드로 육성한다는 것도 타당성과 현실성에서 의문이다. 한국의 지하수가 그렇게 풍부한가? 지하수 난개발로 인한 오염문제가 대두되고 있는 상황에서 세계적 브랜드를 만들겠다는 것이 올바른 방향인지, 경제적으로 효과가 큰 것인지 사전평가를 해야 한다.

물산업 육성방안은 국내 민간자본뿐 아니라 초국적 물기업의 국내 진출의 물꼬를 터준 것으로서 물이 초국적 자본의 이윤창구로 전락할 것임을 예고하고 있다.

4. 한국의 물 민영화의 현재

1) 위탁

1989년 처음 등장했던 상수도 민간위탁 즉 사유화 방안은 1994년 “사회간접시설에 대한 민간자본유치촉진법(현재는 사회간접자본시설에 대한 민간투자법)”이 재정되면서 상하수도 사업에 민간부분의 참여를 가능하게 하면서 시작되었다. 1997년에는 “환경기초시설 민영화업무처리지침”을 통해서, 같은 해 하수도법을 개정하면서 하수도 산업의 민간위탁이 먼저 진행되었다. 2001년 3월 29일에는 수도법 제 17조 제 3항의 개정이 공포되어 2001년 9월 29일자로 시행됨으로서 상수도 사업의 민간위탁에 대한 법적 근거가 충분히 마련되었다. 현재 164개 수도사업자인 지방자치단체는 “수도 사업을 효율적으로 운영하기 위하여 대통령령이 정하는 전문기관(한국수자원공사, 환경관리공단 등)에 수도시설을 위탁하여 운영”할 수 있으며, 2007년 11월 현재 11개의 지방상수도가 수자원공사로 민간위탁 되었고, 38개 지자체가 기본협약을 체결한 상황이다. 인천광역시는 프랑스계 초국적 물 자본인 베올리아와 양허계약을 맺었다(<표 3-2> 참조).

<표 3-2> 시․도별 물 민영화 저지 및 추진 현황(전국164개소 중)

구 분	민영화저지	양해각서	위탁실시협약	기본협약	비 고
계	3	1	11	38
인천 광역시		인천상수도본부			외국자본 계약
강원도				평창군, 삼척시, 태백시, 고성군, 홍천군, 정선군, 철원군, 춘천시	삼척시는 기본협약 파기공문을 수자원공사에 보냄
경기도			동두천시	의왕시, 양주시, 포천시
경남도	마산 칠서		사천시 거제시	진해시, 밀양시, 함안군, 고성군
경북도	안동시		예천군, 고령군	포항시, 영천군, 청도군, 문경시, 영주시,
전남도			나주시	여수시, 장흥군, 고흥군, 함평군, 담양군, 보성군, 무안군
전북도	전주시		정읍시	완주군, 남원시, 임실군
충남도			논산시 서산시 천안시(공업) 금산군	보령시, 홍성군, 부여군, 당진군, 공주시, 청양군	당진군은 주민들 저항으로 보류하기로 함
충북도				진천군, 단양군	진천군은 주민들 저항으로 보류하기로 함

출처: 이영순 의원실

재미있는 사실은 재정 상태가 열악한 지자체는 민간위탁 대상에서 제외되고 있다는 것이다. 수자원공사 민간위탁 대상으로 기본협약을 체결했던 삼척시나, 청양군 등은 기본 협약이 파기되거나 지지부진한 상태이다. 삼척 등 강원도 지역의 지리적 여건은 가압을 통해 물을 보내야 하기 때문에 원가가 상승한다. 청양군은 인구 5만이 되지 않으며 향후 인구 유입 가능성도 높지 않다. 이러한 지역적 조건은 수익을 낼 수 없는 지역이 된다.

민간위탁 계약 조건 역시 상수도 망이 설치된 지역에 대해서만 유수율 제고, 노후관 교체 등 사업을 하기로 되어 있기 때문에 보급률 확장을 위한 상수도 망 신설 등은 여전히 지자체의 업무로 남는다. 결국 상수도 망이 깔린 곳과 향후 경영 성과가 예상되는 곳만이 민간위탁의 대상이 되며 망의 신설 등 새로운 영역과 열악한 지자체는 민간위탁 대상이 되지 않는다.

2) 공사화

서울시상수도본부는 지난 8월 10일, 서울시는 산하 19개 사업소를 민간위탁하고, 그 중 상수도사업본부는 2012년까지 공사화 한다는 계획을 발표했다. 그리고 상수도 공사화 계획의 첫 단계로서 지난 9월 24일에는 상수도사업본부 공무원 중 231명을 타 부서에 배치하거나 감축한다는 정원조례 개정안을 시의회에 제출, 통과시켰다. 서울시의 이런 움직임은 타 광역시 등으로 확산될 것으로 보인다.

한편 경기도는 내년부터 상수도 노후관 교체비 지원을 중단한다고 발표하였는데 이는 정부의 물산업 육성방안에서의 요금현실화와 궤를 같이 하는 움직임으로 볼 수 있다. 이것이 수도요금 인상으로 이어질 것은 불을 보듯 명확하다.

5. 세계 물 민영화의 현재

프랑스와 스페인은 물 시장이 일찍부터 형성되어 세계적인 물 기업 성장을 가능하게 하였다. 19세기 중반부터 민간전문기업이 지자체와 계약을 맺어 상하수도 사업을 대신 경영하는 위탁 경영 모델로 시작하여 성장한 물 자본은 프랑스에서 상수도 76%, 하수도 57%를 위탁경영하고 있다. 스페인의 경우 45%의 상수도와 52%의 하수도를 물 기업이 차지하고 있다. 현재 프랑스와 스페인 식 민간위탁 방식은 지자체가 상하수도 시설을 소유하며, 사업에 대한 규제업무를 담당하는 것으로 한국에서 진행되는 민간위탁 방식과 유사하며 대다수 국가의 물 민영화 방식의 전형이다. 그러나 프랑스 정부는 자국 물 기업 보호와 확대 정책을 최근 강화하고 있다. 프랑스 정부는 베올리아와 수에즈가 외국 자본의 인수합병 등 공격에 넘어가는 것을 방어하기 위해 국가 소유 공기업인 GDF(한국의 가스공사와 유사)와 EDF(한국의 한국전력공사와 유사)를 통해 지분을 간접적으로 소유하면서 자국 물 기업을 ‘보호’하고 있다. 공격적 개방의 양상과는 차이가 있다.

<표 3-3> 프랑스와 스페인의 주요 물기업

환경부(2006),『물산업 육성 5개년 추진계획 수립 연구』

세계 순위	기업명	설립년도	서비스인구	해외사업비중
1	수에즈	1880년	12,002명	86%
2	베올리아	1853년	11,753만명	79%
4	아그바(스페인)	1881년	3,490만명	54%
7	FCC(스페인)	1900년	1.740명	45%
10	소어	1933년	1,371만명	56%
11	부이그	1952년	1,361만명	100%
14	Tecasva(스페인)	1999년	847만명	100%

영국은 1973년 잉글랜드와 웨일즈 지역의 물 산업을 10개 유역별 광역물관리공사로 통합하였다. 1989년에는 광역물관리공사의 상하수도 사업의 기능을 분화하여 10개로 민영화하였다. 그러나 2001년 규제기관인 OFWAT이 약 10%의 요금 인상을 하면서 물 기업의 주가가 하락하면서 대표적 물 기업인 템즈워터가 독일 기업인 RWE로 인수되었고, 10개 상장 기업이 현재 4개로 압축되었으며 여전히 매각과 관련한 협상 등이 진행 중에 있다. 결국 민영화와 민간위탁의 전형적 결과이다.

이탈리아의 물 산업은 국영기업 체계이다. 1994년 갈리법을 제정하여 수도 산업 구조개편을 시행하여, 20개 주정부는 1만 3천여의 상하수도 사업을 2002년까지 91개의 광역화된 사업단위인 ATO로 통합하였다. 이 회사는 단일 물 전문 공기업인 아체아(ACEA)에 20-30년간 장기 위탁을 계약했다. 현재 아체아(ACEA)는 1999년 이후 국내외 물 시장에 결합하여 2006년 기준 세계 10위의 회사로 올라있는 상황이다. 아체아는 이탈리아 자국내 580만 인구에 상수도를 공급하고 있으며, 해외 685만 명 정도를 확보할 계획을 가지고 있다.

브라질 역시 사베습이라는 상파울루 주 소유의 광역공사가 상하수도 사업을 전담하고 있다. 1970년대 이후 추진된 상하수도 보급 확대 사업을 통해 사베습은 성장하였고 지자체로부터 30년 위탁 경영하고 있다. 1994년 기업공개를 통해 브라질과 뉴욕 증권 시장에 상장되어 있으며 세계 5위의 기업이다. 이렇듯 이탈리아와 브라질은 아직까지 공기업 형태로 존재하지만 이미 주식을 상장하여 상업주의적 운영 형태를 따르고 있다.

대표적인 신자유주의 선도국가인 미국은 한국의 상수도 사업과 오히려 유사한 형태를 띠고 있다. 미국 상하수도 산업은 연간 85조원으로 세계 최대 규모이며 물 시장은 연각 6.6조이지만 물 관련 사기업은 존재하지 않으며 오히려 유럽 초국적 물 자본의 공략 하에 존재한다. 전체 상하수도 사업의 89%를 5만 여개의 지자체에서 관리하며, 한국처럼 연방 정부의 보조금이 삭감되면서 재정적으로 위축되고 있는 실정이다. 일본 역시 연간 57조원으로 산업 규모로는 미국에 이어 2위이지만 상수도 사업자만 17,719개이며 지자체 직영 형태이다. 하수도 분야의 단기 위탁 말고 물 기업은 존재하지 않는다.

<참고문헌>

환경부(2006),『수도사업 구조개편 로드맵 작성연구』

환경부(2006),『물산업 육성방안』

환경부(2006),『물산업 육성 5개년 추진계획 수립 연구

환경부(2007),『물산업 육성 5개년 세부추진계획』

4장  정부의 물 민영화 정책 비판

4장  정부의 물 민영화 정책 비판

1. 정부의『물산업 육성방안』개요

2장에서 지적된 것처럼 우리나라 상수도는 여러 문제를 가지고 있다. 국민들의 수돗물 불신이 여전하고, 농어촌지역 상수도 보급률이 도시지역에 비해 현저히 낮아 상수도 혜택으로부터 소외되어 있고 이런 지역은 오염된 물을 식수로 사용하고 있다. 그나마 상수도가 보급된 지역의 수도요금은 도시지역에 비해 현저히 높다. 그리고 수도사업에 대한 시민의 참여나 통제는 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 또한 지자체의 수도사업에 대한 예산투여가 저조하고 수도시설은 또한 과잉중복투자로 인해 가동률이 극히 낮은 문제를 가지고 있다.

정부는 이렇게 많은 문제점을 가진 상수도 문제들을 해결하고 물산업을 육성한다는 취지로 2001년 수도법 개정을 통해 상수도사업 (민간)위탁을 가능하게 해 이를 추진해 왔고, 2006년「물산업 육성방안」(이하 ‘육성방안’)과 이것인 구체 계획인「물산업 육성방안 5개년 세부추진계획」(이하 ‘5개년 계획’)을 2007년 제출하고 있고 이와 관련해 내년도부터 입법을 추진한다고 하고 있다. 이 장에서는 상수도 사업 민간위탁과 물민영화와 거대 물기업 육성방안이라 할 수 있는 ‘육성방안’과 ‘5개년 계획’의 문제점을 지적해 보기로 하자. 우선 ‘육성방안’과 ‘5개년 계획’으로 드러난 정부의 물산업 정책을 정리해 보기로 하자.

상수도 사업 구조개편의 일환인 민간위탁 관련해서는 전국공무원노동조합(2006)을 참조하라.

우선 정부는 ‘육성방안’에서 한국의 경우 상하수도 분야가 84%를 차지하는 물산업의 특징으로 “물은 모든 국민이 향유해야 할 보편적 재화이며 기업활동에 반드시 필요한 사회간접자본”으로 “물산업은 자본집약적 장치산업으로 규모의 경제와 범위의 경제효과가 작동하며 특히 상하수도서비스는 관망을 이용하는 네트워크산업으로 지역 독점적 특성이 있”으며 “그간 사회간접자본 및 공공성 측면이 강조되었으나, 최근에는 산업적 측면이 부각되어 IT․BT 등 연관기술의 발달에 따라 고부가가치 기술집약 산업으로 성장이 가능”하다고 하고 있다.

그리고 물산업 국제동향으로는 “세계인구의 9%가 민간기업에 의해 상하수도 서비스를 제공받고 있으며 2015년에는 17%로 증가”할 것으로 전망하고 있으며 “[물분야] 공공부문도 지역 간 협력체를 구성하는 등 광역화 및 민간위탁을 통하여 규모의 경제효과를 달성하기 위하여 노력”중이라 하며, 물산업의 “소수 다국적 물 기업으로의 집중화 현상”이 나타나고 있다고 정리하고 있다.

그런데 국내 상수도 서비스는 “지자체와 공기업을 중심으로 운영되어 효율성이 낮고, 적극 수익창출 및 해외진출 동기가 결여”되어 있고 “인근 지역 간, 광역․지방간의 시설중복․과잉투자로 비효율이 발생하고 있고 비경쟁적 시장체제, 규모 영세성으로 국제경쟁력이 미흡”하며 “지자체와 공기업으로 짜여 진 현 시스템에서는 민간업체가 상수도 사업에 참여할 기회와 유인이 낮다”고 지적하고 있다. 그래서 물산업 육성방향으로 “상하수도 서비스공급과 관리․감독 기능을 분리”하여 민간이 공급을 담당하고 정부는 관리․감독 기능을 수행하는 방향으로 “역할조정”을 하고, “규모화와 경쟁을 통한 상하수도 운영의 효율성 제고”를 이룩하겠다는 것으로 잡고 있다.

마지막으로 정부가 제출하고 있는 안은 “복합도시 신도시의 상하수도 기반시설 설치 운영에 민자유치 등을 통해 민간사업자의 상하수도 분야 진출기회를 확대“하고 ”상하수도 공공기관의 물 전문 선도기업화를 추진”한다는 것인데 그 방안으로는 “수도사업자 간 연합, 공사화, 민영화 등을 단계적으로 추진하는 것을 검토하고 장기적으로는 민간과 경쟁관계에 있는 공기업의 상하수도 사업분야의 민영화 추진을 검토”한다고 하고 있다. 그리고 “시군지역 중소규모 수도사업의 운영효율화 및 지자체간 통합을 유도하기 위한 지원방안을 마련”하고, “상하수도 서비스의 경영성과․시설기준․서비스수준․수질에 관한 객관적인 평가를 통해 경쟁력 강화를 유도”하는데 “평가결과에 따른 차등지원”을 하겠다고 한다.

결국 정부의 구조개편안은 시장 메커니즘 확대 및 상하수도사업자공사화(1단계 정부중심체제) ⇒ 민간참여 본격화 및 상하수도사업자 민영화 추진(2단계 민관공동체제) ⇒ 세계적 기업 출현(3단계 민간주도체제)로 요약된다고 하겠다. 이는 특․광역시 상수도 사업의 지방공사화, 이 지방공사들과 수자원공사에 의한 인구가 적은 시․군․읍 지역의 상수도 사업의 통합 및 위수탁, 민간기업 참여, 기존 공기업 민영화 등을 통해 주도적 사업자들에 의한 광역화, 주도적 사업자간의 경쟁 및 2-3개 시장 주도적 민영화된 기업 등장으로 이어질 것이다.

4장  정부의 물 민영화 정책 비판

한편 최근 발표된 ‘5개년 계획’에서는 물순환을 바탕으로 한 유역단위 관리체계를 마련하여 “광역화 등을 통한 규모의 경제 단위체제로 전환 유도”하는데 “정부는 지리적 여건, 인구, 생활권 및 수용가능성 등을 고려, 전국을 대상으로 사업의 최적관리범위를 설정․제시”하여 “164개 사업자를 30개 이내로 통합”을 유도하겠다고 하고 있다. 그리고 “물순환에 의한 수자원이용 및 관리의 효율성을 극대화하기 위하여 상하수도 통합을 추진”하겠다고 한다. 그러나 이러한 구조개편을 “자율적․점진적으로 추진”하겠다고 하고 있다. 즉 지자체(또는 사업자)는 “구조개편 주체로서 사업의 최적관리 범위 등을 고려, 자율적 판단 및 결정에 의해 참여”하고 “단독 또는 다른 지자체와 연합(지자체 조합)하여 공사화․민영화․위탁 등의 다양한 형태 중에서 선택”하게 하고, 또한 지자체는 “사업자에 대해 적정한 관리감독기구를 설치․운영”하고 “국가는 최적관리범위 설정 및 예산지원, 사업자 평가 및 공개 등을 통해 자치단체의 구조개편을 유도”하겠다고 한다. 그래서 전문사업자, 지자체, 국가 간 역할분담이 이루어지는데 “전문 상하수도사업자는 시설의 설치 및 운영 등 상하수도 서비스를 공급하고, 지자체는 사업자를 선정하고, 상하수도요금결정 등 사업자를 관리․감독하고 국가는 상하수도 요금 및 서비스평가기준 설정, 수질기준 등 법적․제도적 지원”을 하겠다고 하고 있다.

그리고 ‘5개년 계획’에서는 구체적인 시간표를 제시하고 있는데 물산업 육성의 법제화를 2008년까지 끝내고 ‘상하수도공공기관의 구조개편(적정범위설정 및 역할분담체계마련 및 지자체 또는 사업자 참여유도)’ 작업과 ‘공정한 경쟁 환경조성을 위한 제도개선’을 2009년까지 끝내고, ‘상하수도 요금 현실화’와 ‘상하수도 서비스의 민간사업화 확대 및 전문기업의 투자 확대 유도’를 당장 2008년부터 시행하겠다고 하고 있다.

‘5개년 계획’에서 특징적인 점은 ‘물순환을 바탕으로 한 유역단위 관리체계’를 기본으로 했다는 점, ‘상하수도 요금 현실화’로 완곡하게 표현했지만 요금인상을 확실히 했다는 점, 그리고 민간사업자가 시설투자까지 맡는 장기위탁경영을 유도하겠다는 점 등이라 하겠다.

유역단위로 사업자를 통합하여 30개 이내(이후에 30개 사업자들 사이에 추가적인 인수합병이 있을 수 있을 것이다)의 물기업을 만들어내겠다는 안은 급수체계의 조정을 통해 신규 정수시설을 건설하지 않고 현재의 과잉시설을 활용하겠다는 의지를 드러낸 것으로 보인다.

또한 수도요금 인상을 공식화한 것은 이례적인데 통상적으로 정부는 공공부문 개혁을 통해 공공서비스 요금을 인하하겠다는 약속을 하는 것이 일반적이기 때문이다. 국민들의 비난을 감수하고 이런 요금인상을 명확히 한 것은 정부가 민간 사적자본을 확실히 끌어들여 상수도부문을 민영화하겠다는 의지를 확실히 한 것으로 보인다.

결국 정부의 수도산업 구조개편안은 상수도사업의 민영화와 세계적인 물기업 육성으로 요약될 수 있겠는데 이런 정부의 구조개편안이 앞에서 거론된 상수도의 문제점들을 해결할 수 있는지 알아보기로 하자.

일부가 민영화된다고 상수도 사업 전체를 민영화하는 안이라고 할 수 있겠는가 라는 반론이 있을 수 있으나 공사화된 물기업이나 위탁사업에서도 민간기업의 수익성원리 또는 이윤 원리가 전적으로 지배할 것이기 때문에 수도사업 전체가 실질적으로 민영화된다고 해도 무방할 것으로 보인다.

2. 정부의『물산업 육성방안』비판 및 문제점

‘육성방안’과 ‘5개년 계획’에는 앞에서 거론한 상수도의 문제점들을 적극적으로 해결하겠다는 방향보다는 민영화와 세계적인 물기업 육성에만 초점을 두고 있다.

우선 ‘육성방안’과 ‘5개년 계획’에는 국민들의 수돗물 불신에 대한 대책이 거의 없다. 수돗물의 질을 개선하고 이에 기초하여 일부에서 보이는 수돗물에 대한 비이성적인 불신을 해소해 보다 저렴한 비용으로 물을 공급할 생각보다는 정수산업과 생수산업 육성으로 이를 가려버리려는 생각을 가지고 있지 않은지 의구심이 든다.

지역 간 상수도의 격차(보급률, 수질, 요금)를 해소할 적극적 대처방안도 매우 미흡하다. “상하수도 미보급 지역, 노후시설 및 관망 등에 우선적으로 투자”한다고 하고 있으나 면지역 보급률의 획기적 개선은 어려워 보인다. ‘육성방안’은 2005년에 90.7%(면지역 37.7%)인 상수도 보급률을 2011년까지 보급률을 96%로 올려 잡고 있고, 환경부(2006b)에서는 2015년까지 보급률을 97%로 잡고 있다. 이 경우 면지역 보급률은 2015년에 80%가 된다. 이 계획이 충실히 옮겨진다 하더라도 2011년까지는 매년 약 1% 포인트 정도의 개선 정도만 있게 되는 것이고, 2011년 이후 보급률 개선은 극히 미미하다. 이는 정부가 2011년 96% 정도의 인프라구축을 “거의 다 완료”되는 것으로 생각하고 있기 때문인 것으로 보인다.

그런데 이런 계획마저 제대로 수행되지 않을 가능성이 높아 보인다. 우선 정부의 보급률 확충 계획이 과거 경험으로 보면 제대로 집행되지 않고 있다는 점이다. 환경부(2006b)에 따르면 보급률은 원래 2006년에 93.2%로 잡혀 있었는데 2006년 통계가 나오지는 않았지만 2005년 수치에 비춰보면 2006년 보급률은 92%도 넘기 힘들 것으로 보인다. 또한 ‘5개년 계획’이 시행이 된다면 정부의 인프라확충에 대한 책임은 현저히 떨어질 것이고, 상수도 미보급 지역 주민들(읍면 지역 주민들)은 이들대로 대폭 오를 물값을 지불하고 상수도를 이용하느니 마을상수도 등을 이용하려는 경향이 강해질 것이다. 그만큼 상수도 보급 확대사업은 지체될 가능성이 높아 보인다. 2011년 이후에도 면지역 주민들의 3-40%는 상수도에서 여전히 소외될 가능성이 있다는 것이다.

요금의 지역간 격차와 관련해서도 지자체별로 쪼개져 있는 상수도를 광역화해서 30개 정도로 묶는 방안이 지금까지의 요금격차를 약간 줄이는 효과가 있을 것으로는 보이나 격차의 획기적인 축소는 어려울 것이다. “농어촌 등 취약지역에 대해서는 국가나 지자체에서 지원”한다고 하나 정부나 지자체 부채가 지속적으로 늘어가고 있는 마당에 지원 정도가 생색내기에 그칠 가능성이 다분해 보이기 때문이다. 또한 보급률이 낮은 지역은 보급률이 높아질수록 수도요금원가도 높아질 가능성이 많고, 이런 지역일수록 요금현실화율도 낮은 상태여서 요금을 현실화할 경우 요금격차는 더 벌어지는 요인이 될 것인데 이에 대한 대책이 없어 보이기 때문이다.

시민의 수도사업에 대한 참여나 통제기제의 확보 또한 정부의 관심사항이 아니다. 30개 정도로 묶일 물기업들이 민영화하거나 공사화 또는 위탁형태로 운영된다면 지금까지 단체장이나 지방의회 선거를 계기로 그나마 간접적으로 발언권을 가졌던 시민들은 이 정도의 참여나 통제기제도 박탈당하게 되는 것이다.

이와 같이 정부의 ‘육성방안’이나 ‘5개년 계획’이 지금까지의 수도사업의 문제점을 해결하는 수단이 전혀 되지 못할 뿐만 아니라 또 다른 다음과 같은 심각한 문제점들을 야기할 것으로 보인다.

1) 요금 인상

정부의 ‘육성방안’은 원가에 못 미치는 요금을 현실화한다고 하면서 요금인상을 기정사실로 하고 있다. 정부의 의도는 원가에 턱없이 못 미치는 서비스가를 현실화하겠다는 것이다. 2005년 기준 평균요금이 563.2원/톤이어서 생산원가 680.0원/톤의 약 82.8% 밖에 되지 않는다는 것이다. 그런데 단기간에 민간기업의 참여를 유도하려면 생산원가를 보상해야할 뿐만 아니라 여기에다 적정 이윤까지 보장을 해야 할 것인데 대폭적인 요금인상은 불을 보듯 뻔해 보인다. 또한 현재 진행되고 있는 읍면 지역의 급수보급률 확대를 위한 투자는 이로 인한 수도요금 수입에 비해서는 투자비가 많이 드는 사업인 만큼 이로 인한 요금인상 요인도 상당하다고 하겠다. 결론적으로 지금까지도 수도요금은 많이 올랐지만 2008년부터는 수도요금 인상폭이 더 클 것으로 보인다. 벌써 경기도는 내년부터 상수도 노후관 교체비 지원을 중단해서 수도요금 인상요인을 제공하고 있다

광역수도사업자인 수자원공사와 지자체 간의 정수시설 증설 경쟁은 과잉중복투자와 이로 인한 가동률 저하를 낳았는데 수자원공사는 이런 비용을 전부 요금인상으로 전가시켰고 이는 수도요금 인상을 낳은 주요한 원인이 되었다. 이와 관련하여 전국공무원노동조합(2006)을 참조하라.

경기매일 8월 27일자 참조. 한편 원가를 반영한 요금인상은 교통, 전기, 가스, 통신 등 다른 공공서비스에서도 이루어졌고 또 현재도 이루어지고 있는데, 낮은 공공서비스 요금이 이제까지 일정한 사회복지기능을 담당해 왔다면 이제 이런 기능이 포기되고 있다고 보아야 할 것이다. 임금억제 및 농어촌소득 감소 속에 진행되는 다양한 공공서비스가의 연이은 인상은 우리사회의 부익부 빈익빈의 한 원인이라고 할 수 있을 것이다.

정부가 원가에 못 미치는 요금구조를 감안하다 하더라도 수도요금 인상을 공식화한 것은 이례적이다. 통상 정부는 공공부문 개혁을 통해 공공서비스 요금을 인하하겠다는 약속을 하는 것이 일반적이었다. 즉 사적부문으로 넘어가면 효율성이 증대되기 때문에 가격을 낮출 수 있다는 것이 이들의 이제까지의 논리였다.

그런데도 국민들의 비난을 감수하고 이런 요금인상을 명확히 한 것은 사적자본을 확실히 끌어들여 상수도부문을 민영화하겠다는 의지를 확실히 한 것으로 보인다. 즉 이윤을 충분히 보장할 테니 우리의 상수도부문을 인수하라는 것이다. 어떻든 수도산업의 민영화는 공공부문의 투자보수율보다 높을 민간자본의 이윤율, 임원 등 고위직의 높은 임금 등으로 요금이 안 오를 수 없을 것으로 보인다.

한편 앞에서 이야기한 대로 정부의 정책변화로 인해 위탁, 공사화, 민영화 이전부터 요금이 인상될 것으로 보인다. “지자체별 상하수도요금 현실화계획 이행여부를 평가하고 국고지원과 연계”를 하겠다고 하고 있다. “농어촌 등 취약지역에 대해서는 국가나 지자체에서 지원”한다고는 하나 정부나 지자체가 상하수도 사업의 재정적 부담을 핑계대면서 민간으로 떠넘기는 마당에 이것이 얼마나 지켜질 지 의문이다.

수도사업의 민영화 과정에서 요금이 오른 해외 사례는 매우 많다. 벡텔 지사와 40년 장기계약의 사유화를 추진했으나 민중들의 저항으로 결국 계약을 파기해야 했던 볼리비아에서는 계약 직후 물값이 어떤 경우 100-200%까지 올랐다. 최저임금이 월 100달러도 되지 않는 나라에서 많은 가구들이 수도요금을 20달러 이상씩 지불해야 했다.

Public Citizen(2003)을 참조하라.

필리핀 마닐라 사례도 있다. 마닐라 시는 97년에 25년의 운영계약을 두 회사, 메이닐라드 워터(Maynilad Water; Suez와 필리핀인 합작회사)와 마닐라 워터(Manila Water; 벡텔과 필리핀인 합작회사)와 체결하였다. 계약 체결시 2007년까지 요금을 4.96페소로 하기로 계약하였으나 1년이 지나자 요금인상을 요구하였고, 그래서 2001년에 6.58페소로, 그리고 그 이후에도 계속해서 10.79페소, 11.39페소, 15.46페소로 올렸다. 2002년 12월 급기여 27페소로 올려달라고 했으나 규제위원에서 이를 허락하지 않자 계약을 파기하였다.

Public Citizen(2003)을 참조하라. 개도국 수도사업의 민영화과정에서 수도요금이 대폭 오른 데는 개도국의 외환위기가 주요한 원인이 되었다. 대개는 초국적 기업들은 달러기준으로 수익을 낼 수 있도록 계약을 하는 바 해당 국가의 통화가치가 폭락을 하면 해당국가 통화기준 요금은 대폭 인상이 되어야 한다. 이것이 분쟁의 소지가 되어 초국적기업들은 진출한 개도국과 마찰을 일으키고 결국 사업을 철수하는 사태가 비일비재하다. 1990년대 말 2000년대 초 개도국의 외환위기가 빈번하게 발생함에 따라 초국적 기업의 철수도 빈번하였다(예를 들면 아르헨티나와 필리핀에서 온데오의 철수). 한편 이런 과정은 긴 분쟁해결절차가 뒤따르는데 이 또한 개도국에서의 물 민영화의 후과라 해야 할 것이다. 2000년대 중반 잠시 개도국의 외환위기는 잦아들고 있는데 이는 미국의 경상수지 적자 증대와 무관하지 않다. 미 달러화의 하락-경상수지 적자 개선-개도국 경상수지 흑자 축소 내지 적자로의 전환은 다시 개도국의 외환위기를 초래할 수도 있을 것이고, 초국적 자본이 진출해 있는 개도국 수도산업에서 또다시 문제를 야기할 것이다.

1991년 내외 민간자본에게 수도산업을 개방한 중국의 경우도 요금이 대폭 올랐다. 한 조사에 의하면 35개시의 평균 수도요금은 1988년 0.14위안에서 2003년 1.26위안으로 15년 만에 8배가 올랐다. 그리고 베이징에서는 더 심각한데, 1989년에서 2003년 사이에 9번이나 올랐고 0.12위안에서 2.9위안으로 무려 23배나 올랐다.

Au Loong Yu and Liu Danqing(2006)을 참조하라.

영국의 경우 민영화하면서 새로 설립된 사적 독점기업들에게 80억불의 부채 탕감, 26억불의 지원금, 주식의 22% 할인 매각 등의 혜택을 부여했는데도 민영화 이후 첫 4년간 요금이 50% 이상이나 상승하였고, 9년간 실질인상률(명목 요금인상률에서 인플레이션율을 뺀 인상률)이 46% 상승하였다. 시민들의 희생 하에 진행된 이러한 지원과 요금인상은 회사 중역진의 임금인상과 사적 독점기업들의 이윤증대로 돌아갔다.

Public Citizen(2003)을 참조하라.

2) 지역 독점체 - 내외 대자본의 인수합병 경쟁의 대상

정부는 구조개편을 통해 경쟁체제를 도입하겠다고 한다. 그래서 공공부문의 독점에 의한 비효율을 개선하겠다고 한다. 그러나 정부 정책이 관철된 결과 생기는 물기업들 또한 모두 지역독점일 뿐이라는 것을 우선 지적해야겠다. 즉 동일한 소비자(혹은 소비자집단)를 상대로 두 개 이상의 기업이 서비스경쟁을 하는 ‘시장내 경쟁(competition in market)’이 이루어지지는 않는다는 것이다.

주류경제학에 따르면 상수도망 설치 및 관리사업은 자연독점 산업이다. 그 이유로는 두 가지가 거론되고 있다. 하나는 독점사업자가 둘 이상의 사업자보다 더 낮은 비용으로 망을 공급할 수 있다는 의미의 “하위가산성”(subadditivity)으로 인한 것이고, 다른 하나는 투자된 것을 철회할 수 없다는 “매몰 비용(sunk cost)” 때문이다. 매몰 비용의 존재는 자유로운 진입과 철수를 어렵게 하고 그래서 “경합시장이론”(매몰비용이 없을 경우 자유로운 진입 철수가 가능해 비록 독점사업자가 존재하는 시장에서도 경쟁시장 효과가 나타날 수 있다고 주장하는 이론)에서 말하는 경합시장이 존재할 수 없다. 또한 물은 전기와 달리 동일품질이 아닌데, 그래서 물을 경쟁적으로 공급하면 여러 품질의 물이 섞일 수 있어서 문제가 된다(물론 물 품질의 표준화 가능성은 존재한다). 이런 이유로 전기 공급사업은 망과 분리되어 경쟁체제가 가능할지 모르나 상수도 공급사업의 경쟁체제는 가능하지 않고 사례도 없다. 상수도 공급 사업은 ‘시장 내 경쟁’이 아니라 ‘시장진입경쟁’만 존재하는데 그것은 규제당국을 통해서나 영업권을 위한 프랜차이즈 입찰을 통해 일종의 잣대경쟁 형태로 존재한다(한편 경합시장이론은 망 산업에서 망의 설치 및 관리와는 달리 서비스 공급사업에서는 경합시장이 존재할 수 있다고 주장해, 망산업에서 망과 서비스 공급의 분리의 논리를 제공한 측면이 있다. 그러나 망 운영권 획득을 통한 상수도 서비스 공급사업은 나라마다 그 내용이 조금씩 다르긴 하지만 대개는 망과의 분리로 인한 거래비용 문제가 발생하고, 망의 개량(노후관 교체)도 서비스 공급자가 책임을 지는 경우가 많은데 이로 인한 매몰비용도 존재하는 바, 여기에 경합시장이론을 적용할 수는 없어 보인다. 서비스 공급권이 20-30년간 독점적으로 주어지는 상황에서 잠재적인 경쟁이나마 경쟁이 존재한다고 할 수는 없을 것이다). 서비스공급에서 ‘규제를 받는 독점기업’을 생각할 수 있겠으나 이 역시 거래비용으로 인한 문제, 규제자와의 유착 및 부패 문제, 시민의 감시로부터 벗어나는 문제 등 수많은 문제가 있고 그런 만큼 성공적인 예가 거의 없다. 마지막으로 그 생산입지 선택이 전기에 비해 상대적으로 자유로운 상수도의 경우, 물의 운송에 비용이 많이 든다는 것을 생각하면, 전기보다는 전국적인 망의 필요성이 더 적어진다. 원론적으로는 소규모 지역 단위의 상수도 공급은 얼마든지 가능하다. 미국과 독일의 작은 단위의 상수도가 좋은 예가 되고 있다. 주류경제학에 근거하더라도 상수도서비스 사업을 민간독점으로 넘길 이유가 없다. 그러나 우리의 민영화 반대 논거가 이런 주류경제학에 꼭 근거하는 것은 아니다. Johan Wackerbaur, "Regulation and Privatization of Public water supply and corresponding competitive effects"(http://www.infraday.tu-berlin.de/fileadmin/documents/infraday/2005/papers/wackerbauer%20_%20Regulation%20and%20Privatization%20of%20Public%20water.pdf)를 참조하라.

경쟁이 있다면 수탁 계약(및 계약갱신)을 할 때 수탁을 통한 운영권 획득을 위한 경쟁이 있을 수 있고, 공기업 민영화 시 공기업 인수경쟁이 있을 수 있고, 민영화된 기업들 사이에 인수합병 경쟁 등이 있을 수 있다. 이런 경쟁은 모두 ‘시장진입경쟁(competition for market)’일 뿐이다. 그러나 일단 수탁을 통한 운영권을 획득하면 2-30년간 독점적 운영을 할 수 있는 것이고, 민영화된 기업을 인수하면 계속해서 독점적인 지위를 누릴 수 있다. 그리고 이런 지역 독점체들은 요금인상 이후 일정한 수익성이 보장될 경우 내외 거대자본의 인수합병 대상으로 전락할 것이다. 민간기업의 참여가 활발한 프랑스의 경우 베올리아와 온데오 두 기업이 전제 물 시장의 85%를 장악하고 있다. 물론 이런 상황까지 이르기에는 많은 시간이 소요되겠지만 어쨌든 이런 방향인 것만은 틀림이 없다.

이런 지역독점 물기업들은 소유형식이 공적인 형태라 할지라도 민간기업의 원리, 이윤의 원리가 지배하게 될 텐데 요금인상요구를 둘러싼 지자체와의 잦은 마찰, 계약조건 안에서의 최대한의 이윤확보를 위한 노동자에 대한 공격, 노후관 교체 지연 및 이로 인한 수질개선 방치 등의 폐해를 초래할 것이다.

독점적 물기업들이 규제기구(정부나 지자체)의 규제를 받는다고 하지만 많은 문제를 낳을 것이다. 물기업들 사이에 담합 가능성, 관리 감독자(규제자)와 사업자 사이의 유착 가능성 등이 있을 수 있고 벤치마킹이나 잣대경쟁을 통한 비용절감이 있다 하더라도 그것은 수질 악화, 노후관 교체 외면, 요금미납 저소득층에 대한 단수, 노동자에 대한 착취강화 등의 결과일 것이다.

독점의 문제점을 지적하는 순간 경쟁은 선으로 읽혀질 우려가 있다. 주류경제학 교과서에서 지고의 선으로 취급되는 ‘(완전)경쟁’ 개념은 수요와 공급의 균형을 낳는 경쟁 개념인 반면, 현실의 경쟁은 더 많은 이윤을 위한 동일 산업 내 경쟁으로서 주로는 노동자 착취 증대 경쟁(특별잉여가치 확보를 위한 경쟁)인데, 이런 경쟁은 주류경제학의 조화로운 결론과는 달리 노동절약적-자본소비적 기술도입을 강제하고 결국 자본의 과잉축적과 주기적인 경제위기로 이어진다. 주류경제학 교과서의 (완전)경쟁 개념은 이런 현실의 경쟁의 내용을 은폐한다(그리고 이 경제학에서는 모든 사람은 노동과 여가 중에 선택을 할 수 있는 것으로 가정이 되는데, 매일매일 노동을 하지 않을 수밖에 없는 노동자, 일을 하려고 해도 일을 구할 수 없는 많은 실업자, 그래서 취업한 노동자들은 자본의 착취강화를 대부분 받아들일 수밖에 없는 처지 등을 생각한다면 주류경제학의 이 가정이 얼마나 비현실적인지를 알 수 있다). 그런 점에서 ‘경쟁의 효율성’은 현대 기업에서 동태적인 노동자 착취 증대를 전제하지 않고는 이야기될 수 없다. 그리고 이 효율의 과실은 자본가에게 돌아간다. 즉 ‘경쟁의 효율성’은 명백히 계급적 함의를 가지고 있다는 것이다. 덧붙이자면 정부의 상수도 산업 구조개편이 주류경제학이 이야기하는 (완전)경쟁을 가지고 오는 것도 아니고, 노동자 입장에서는 노동자 착취증대 경쟁을 초래하는 현실의 경쟁체제 구축에 박수를 보낼 일도 아니다. 윤소영(2005);Duncan Foley(1989); Duncan Foley(1990); G. Duménil, D. Lévy(1989; 1999년 2월 15일판)를 참조하라.

3) 반복될 초국적 자본의 진출과 철수

정부의 민영화정책은 각종 투자협정 자유무역협정 체결을 통해 초국적 기업에게도 동등한 기회를 부여할 것이다. 이미 초국적 기업들은 하수도 부문에 진출해 있고, 인천의 경우 베올리아가 유수율 개선사업을 위한 양해각서를 체결해 있는 상태이다.

커다란 물기업이 많은 유럽지역과의 자유무역협정 협상이 진행되고 있는데 한-EU(유럽연합) 자유무역협정이 체결되면 유럽의 거대 초국적 물기업의 한국시장 진출은 보다 활발해 질 것이다. 자유무역협정을 통한 투자자 국가제소권 확보, 구조개편안 법률안 통과, 계속 진행될 요금인상은 한국의 물시장을 매력적인 시장으로 탈바꿈시킬 것이다.

사실 온데오 등을 비롯한 초국적 기업들의 개도국 진출은 현저히 후퇴하였고 최근에는 남미 등에서는 많은 철수가 일어나고 있는 것도 사실이다. 그러나 남미 및 사하라 사막 이남 아프리카, 남아시아 등과 한국의 경제 불안정 정도는 차이가 나는 것이 사실이고 초국적 기업들은 이를 잘 알고 있을 것이다. 이런 지역에서 철수를 하고 있는 초국적 기업들도 한국시장엔 눈독을 들일 가능성이 높다.

그러나 한국경제도 아이엠에프 위기를 한 번 경험한 바 있고 완전히 안전한 투자처는 아니다. 경우에 따라서는 한국에서의 환율위기가 없으리란 보장은 없는데 이런 경우 이들 기업들의 철수 혹은 이들과의 분쟁발생의 소지도 전혀 배제할 수는 없다. 물론 이런 사정을 반영하여 계약과정에서 자신들의 이익을 철저히 보장할 수 있는 계약을 체결하려 할 것이다.

단기적으로 미국 등에서의 주택시장 및 증권시장 거품 붕괴, 2004년 정점에 이른 한국경제 이윤율의 저하, 중국의 과잉축적 가능성 등으로 인해 한국경제는 위기 가능성이 존재하고 있다. 그리고 국제수지가 악화하고 있는 가운데 대외투자잔액과 외국인투자잔액의 차액인 순국제투자잔액의 마이너스 규모가 폭증하고 있다. IMF 위기 당시의 2배 이상이 되고 있는데 이는 경제규모 성장을 고려해도 매우 높은 수준이이다(<표 4-1> 참조). 또한 대외채무는 급격히 증가하고 있고 그 중에서도 단기외채 비중이 높아지고 있다. 즉 단기적으로 외환시장의 불안정 및 이로 인한 금융위기 가능성도 배제할 수 없는 상황이고 이런 위기가 현실화 할 것이 명백해 진다면 초국적 기업의 진출은 위기 이후로 늦어질 것이다. 그렇다 하더라도 초국적 기업의 진출과 철수는 장기적으로 반복될 것인데 이로 인한 민중들의 피해는 막대하다 할 것이다. 아르헨티나, 필리핀 등에서 발생하고 있는 일이다.

<표 4-1> 순국제투자와 순대외채권

4) 실패할 가능성이 농후한 세계적인 물 전문기업 육성

정부가 세계적인 물기업을 육성하자는 이유는 중국, 동남아시아, 중동, 아프리카 등 빠르게 성장하고 있는 개도국 시장에 이렇게 육성한 물기업을 진출하도록 하자는 것이다. 베올리아나 수에즈 등 초국적자본에게 이들 시장을 전부 내 줄 수 없고 한국 기업들도 이들 시장의 성장의 과실을 향유하자는 것이다.

그런데 우리가 우선적으로 질문해야 할 것은 세계적인 물기업이 육성이 되면 그 나라의 상하수도 서비스는 획기적으로 개선이 될 것인가이다. 일례로 세계적인 물기업이 있는 프랑스의 경우 물기업에 대한 국민들의 불만이 매우 높다. 객관적으로도 요금도 높고 유수율도 74%대로 한국보다 낮다.

그리고 세계적으로 활동할 수 있는 기업이 육성되면 세계적인 차원에서 많은 수익을 내는가? 최근 초국적 자본은 볼리비아, 아르헨티나, 필리핀 등에서 철수하였다. 충분한 수익을 못 얻었기 때문이다(<그림 4-1>참조). 수익을 내자면 물 값을 대폭 올려야 하는데 이는 해당 국가의 민중들의 거센 반발을 불러온다.

<그림 4-1> 개도국 공공부문에서 충분한 이윤을 얻지 못하고 있는 초국적 자본

에너지      물            철도          항만

*각 부문의 왼쪽 막대-자본비용, 오른쪽 막대-투자수익

출처: PSIRU(국제공공노련연구소)

한편 초국적 자본에게 중국이 매력적인 시장으로 등장하고 있고 한국정부의 세계적인 물기업 육성도 중국 물시장을 겨냥한 측면이 크다. 중국시장에 대해 간략히 알아보기로 하자. 앞에서 보았듯이 중국은 수도요금을 대폭 올려 물도 절약하고 내외 자본을 끌어들여 보급률도 높이려 하고 있다. 수에즈가 광동에서 탄저우워터사(Tanzhou Water)에 투자하였고, 홍콩에 설립된 중-불란서 지주회사인 뉴월드개발사(New World Development)와 합작회사를 설립하여 중국 전역에 15개 정수장을 건설하였다. 중국 정부는 외국 자본에게 정수장 및 하수처리장 투자만 허용하였고, 관망은 중국정부가 건설하였다. 수에즈는 과거 10년 동안 100개 이상의 정수장을 건설하였고 그 중 13개를 직접 운영한다. 베올리아는 좀 늦었지만 1997년에 티안진(Tian Jin)의 수도국(Water Department)이 운영하는 정수장의 지분 55%를 매입하였다.

개방 초기엔 외국자본에게 12-18%에 이르는 높은 수익률이 보장되었다. 97년에 중국 정부는 이런 외국자본에 대한 보장 수익률 체제를 중단한다고 발표해 현재로서는 이런 높은 수익률은 보장되지 않고 있지만, 여전히 일부 지자체의 경우는 중앙정부의 이런 조치를 우회하는 경우가 왕왕 존재한다. 센양(Shen Yang) 자치정부의 경우 이런 높은 수익률 보장으로 인해 자신이 소유한 센양 수도 회사(Shen Yang Water Co.)를 거의 파산에 이르게 하였는데 센양 수도회사는 물을 중국 수도회사(China Water Co.; 템즈워터사 Thames Water 가 대주주로 있다)로부터 톤 당 2.5 위안에 사서 1.4 위안에 소비자에게 공급하였던 것이다. 여기에는 관료의 부패가 자리잡고 있기도 했다.

현재 초국적 자본들은 높은 수익률 보장은 안 되지만 새로운 시장을 얻게 되었다. 즉 2001년 중국은 세계무역기구(WTO) 가입을 하였는데 이를 계기로 2002년부터 관망 건설과 급배수사업까지 외국자본에게 개방하였다. 같은 해에 중국 수도회사(China Water Co.)는 센양 수도 회사(Shen Yang Water Co.)와 관망건설에서부터 급배수 및 하수처리에 걸친 합작사업 계약을 체결하였다.

이런 초국적 자본의 활발한 진출에도 불구하고 외국자본이 중국 물 시장에서 차지하는 비중은 1%에 불과하다. 중국 물시장이 워낙 거대하기 때문이다. 나머지는 대부분 국유 공기업이 차지하고 있다. 이런 국유 공기업들은 노동자들의 희생을 딛고 등장하였는데 외국 기업들과 경쟁하기 위해 수많은 노동자들을 해고하였다. 그리고 어떤 보고서는 중국 수도 회사들은 28만 명 노동자의 반을 감축해야 할지도 모른다고 이야기하고 있다. 1995년에 중-불란서 지주회사인 뉴월드개발사(New World Development)사가 센양(Shen Yang)의 8번째 정수장을 인수했을 때 300명 노동자 중 200명을 해고하기도 했다. 고용을 유지한 노동자들은 엄청난 임금삭감을 당했다. 초국적 자본 진출에 이어 국유 공기업과 초국적 자본간의 경쟁으로 인해 노동자들은 해고와 임금삭감의 고통을, 시민들은 물값 상승의 고통을 당하고 있는 것이다.

Au Loong Yu and Liu Danqing(2006)를 참조하라.

결론적으로 국내에 진출한 초국적 기업도 진출 및 철수가 반복될 수도 있지만, “세계적인 기업”으로 육성된 국내 물기업도 중국 등 다른 나라에 가서 해당국의 노동자와 소비자를 과잉착취하거나 그렇지 못하면 수익을 못내 철수해 부실해져서 국민경제에 부담을 줄 수도 있을 것이다. 이 과정에서 피해는 양국의 노동자와 소비자가 볼 것이다.

5) 투자저하와 자본에 대한 이익 보장

유수율 제고를 위한 노후관망 교체 및 보급률 확대를 위한 투자 등 한국의 수도사업은 아직도 투자를 활발히 진행해야 할 상황이다. 그러나 이윤논리를 앞세우는 민간기업들은 수탁사업에 있어서 노후관망 교체를 위한 투자를 가능한 한 늦추고, 지자체 혹은 민영화된 기업들은 비용은 많이 들고 수입이 적은 상수도 미보급 지역에 대한 투자를 게을리 할 것은 불을 보듯 뻔하다. 다른 나라 사례에서도 상수도사업의 민영화는 애초에 약속한 투자증대가 지켜지지 않았다.

유수율 증대를 위해 노후관망 교체를 하지 않을 수는 없을 텐데 감압 등 다른 조처로 유수율을 최대한 높여보고(특히 초기에) 노후관망 교체는 최대한 늦추려 할 것으로 보인다.

영국은 1989년 ‘물 법’을 제정해 10개 지역수자원기구를 완전 민영화하였다. 그러나 요금 인상과 정부의 막대한 재정지원에도 불구하고 민간기업들의 실질 투자액은 적었고, 이들은 오히려 세제혜택 등의 이익만 얻었다. 국제공공노련(PSI)에 따르면, 잉글랜드에서는 1989년과 1995년 사이에 수도요금이 106% 올랐고 기업이윤은 692% 증가했다.

전국공무원노동조합(2006)를 참조하라.

6) 고용불안 및 노동조건 악화

민영화는 비용을 최소화하고 이윤을 늘리기 위해 명예퇴직 등을 통한 해고, 아웃소싱, 배치전환, 임금억제, 비정규직화 등을 시행할 것이다. 이는 민영화 이전에도 이루어질 것인데 서울시 상수도본부의 사태가 이를 잘 보여주고 있다.

해외사례를 보면 인도네시아 자카르타에서는 물사업이 사유화되면서 노동자에 대한 정리해고도 심각해져서 1,000여명이 해고되었다. 또한 노동환경 역시 열악해져서 작업복, 유급휴가, 보건시설 등 노동자의 권리가 약해졌고 임금 역시 삭감되었다. 아르헨티나의 부에노스아이레스에서는 수에즈가 물 관리를 넘겨받은 후, 수에즈가 주도하는 컨소시엄인 아구아스아르헨티나스와 아르헨티나 정부가 공동으로 퇴직금을 지원해주는 정책에 따라 물 관련 노동자 7,600명 중 4,000명이 명예퇴직을 하기도 했다. 아구아스아르헨티나스는 수천 개에 이르는 새로운 일자리를 창출했다고 주장하였지만 이는 단기 계약직이었다.

전국공무원노동조합(2006)를 참조하라.

그런데 이런 노동자 대량해고로 인해 노동자들의 숫자가 줄어들면 이는 수돗물 질에도 나쁜 영향을 줄 것이다.

7) 수질 악화

새로운 민간기업들이 이윤원리에 지배를 받기 때문에 환경기준이 후퇴할 가능성이 존재한다. 1997년 영국 정부의 수도감시단이 수에즈의 자회사인 노섬브리안워터가 잉글랜드와 웨일즈에서 최악의 사업운영을 보여주었다고 발표했는데, 주요 원인이 수질악화였다. 노섬브리안워터가 공급한 물에서 철과 망간이 다량 검출된 것이다. 영국에서는 앵글리안워터, 노섬브리안워터, 서번트렌트워터, 웨식스워터, 요크셔워터 등의 기업들이 1989년에서 1997년 사이에 수돗물 누수에서부터 폐수 불법방류에 이르기까지 다양한 혐의로 128차례나 기소되었다. 아주리가 관리한 아르헨티나 바이아블랑카 시에서는 수질이 떨어졌고 조류가 번식했다. 몇 달 동안 수돗물에서 고약한 냄새가 나고 물맛도 좋지 않았다. 미국 사적 물자본을 대변하는 NAWC는 의회와 환경보호청에 높은 수질기준을 채택하지 않도록 지속적으로 압력을 넣고 있다. 이런 정책은 수질 악화로 이어질 수 있다. 한국의 수도산업에서도 더하면 더했지 덜하지는 않을 것이다.

전국공무원노동조합(2006)를 참조하라.

Public Citizen(2004)를 참조하라.

8) 부패 가능성 증가

민간 물기업에서 부패를 방지할 수 있는 견제 기능이 사라질 것이다. 이는 운영권을 따내기 위한 경쟁부터 그럴 것이다. 계약은 대개 비밀리에 진행되고 세부사항은 계약 체결 이후에도 알져지지 않는 경우가 많다. 이런 상황은 공무원이나 규제자에 대한 매수 가능성을 높일 것이다. 일례로 수자원공사에서는 위수탁 사업권을 따내기 위해 해당 지자체 관련 공무원들에게 해외연수를 10박 보내주는 일이 있었다. 이는 누구의 눈에도 보이는 것이지만 더 커다란 부패행위는 비밀리에 진행될 것이다. 계약변경을 할 때도 마찬가지다.

국제공공노련연구소는 “특히 부패는 물이 사유화되는 과정에서 발생하는 구조적 특징이다”라고 결론지었다. 세계은행도 『부패의 정치경제학, 그 원인과 결과』라는 보고서에서 “사유화 과정 그 자체에 부패를 유발할 가능성이 내포되어 있다. 기업은 입찰을 따낼 유리한 위치를 확보하기 위해 돈을 뿌리기도 한다... 돈을 뿌린 기업은 계약을 따내거나 사유화 경매에 성공하기를 바라는 데 그치지 않고, 향후에도 충분한 보조금과 독점적 이윤 그리고 규제완화 등을 보장받으려 할 것이다”라고 인정하고 있다. 예컨대 프랑스 그르노블 시에서는 1989년 수에즈 리요네즈 데조가 그르노블 시장에게 선거자금으로 1,900만 프랑을 제공하고 시의 물 서비스 허가권을 따냈다.

전국공무원노동조합(2006)를 참조하라.

9) 시민과 지역공동체의 통제 불가능

민간 자본이 시민과 지역공동체의 이익을 위해 봉사할 수 있도록 하는 수단이 거의 없어질 것이다. 민간 자본에 대해 불만족스러워도 운영권을 회수하는 것은 매우 어렵고 비용이 많이 들게 될 것이다. 즉 계약철회가 거의 불가능에 가깝다. 왜냐하면 계약위반을 증명하는 것이 어렵고 비용이 많이 드는 곤란한 일이기 때문이다. 정부가 계약을 취소하려 하면 기업들은 협박도 하고 막대한 금액의 손해배상청구를 하려 한다. 또한 물기업이 초국적 자본에게 민영화될 경우 이들을 위해 봉사하는 각종 투자협정에서의 법률구제수단들이 있어서 이 경우는 더욱 힘들다.

10) 지자체 상수도사업의 기술력 제고 난망

정부는 지자체의 상수도 사업 기술력이 취약하다면서 이를 상수도 사업의 위탁, 공사화, 민영화로 해결할 수 있다고 한다. 그러나 이는 오히려 전문직군 설치, 교육훈련 강화, 기술력 높은 지자체의 여타 지자체로의 기술력 전수 등으로 해결할 수 있을 것이다.

민간자본들의 참여, 위수탁을 통한 운영권 획득 및 인수합병을 위한 경쟁체제에서는 기술력 전수는 일어날 수 없다. 작은 지자체 상수도 사업 기술력 제고는 더욱 더 어려워질 것이다.

11) 기타

위와 같은 문제점 외에도 빈곤 계층의 물 서비스 접근권 축소, 물기업에 대한 (금융)투기와 이로 인한 거품형성 및 붕괴, 공동체의 전통적 수원(水源) 파괴 등 여러 가지 문제점을 초래할 것이다.

3. 구조개편에 대한 조합원들의 의식

전국공무원노동조합 상수도 관련 조합원들의 구조개편과 관련한 의견은 다음과 같이 나타나고 있다(매우 그렇다 = 1, 전혀 그렇지 않을 것이다 = 5, 중간값 3). ‘요금이 하락할 것이다’(4.35), ‘상수도사업 종사자들의 고용이 안정될 것이다’(3.88), ‘민간위탁, 공사 등으로 분리된 상수도사업에 대한 정부와 지자체의 통제력이 유지될 것이다’(3.66) 등의 진술에 부정적인 의견이 높았고, 특히 ‘요금이 하락할 것이다’는 의견에는 절대적으로 부정적이었다. 그리고 특․광역 지자체 조합원들이 정부정책방향에 대해 대체로 더 부정적인 의견을 피력하고 있다. 한편 조합원들은 ‘국내외 민간기업의 상수도 사업에 대한 참여가 활성화될 것이다’(2.99), ‘2-3개의 물기업이 세계적인 기업이 될 것이다’(3.04)는 진술에 대해서도 중립에 가까운 의견을 표하고 있다.

<표 4-2> 정부정책방향의 효과 1

<표 4-3> 정부정책방향의 효과 2

한편 정부 수도산업 구조개편과 관련한 초국적자본에 대한 조합원들의 의견은 <표 4-4>과 같다(매우 그렇다 = 1, 전혀 그렇지 않을 것이다 = 5, 중간값 3). 정부의 상수도사업 정책방향은 초국적 물 기업의 한국 상수도사업 진출을 쉽게 할 것이다’(2.58)는 진술에 대해서는 동의정도가 높았고 여타 진술에 대해서는 부정적인 의견이 높았다. 특히 ‘초국적 자본 진출은 상수도 요금을 낮출 것이다’(4.08)에 대해서는 매우 부정적이었다. 특․광역 지자체 조합원들과 여타 지자체 조합원들 사이에 의견차이도 크지 않았다.

<표 4-4> 초국적 자본에 대한 의견

4. 수자원공사 위수탁 평가

이제 수도산업 구조개편의 주요 축이었던 수자원공사의 지자체 상수도사업의 위수탁에 대해 평가를 해보기로 하자. 여전히 본격적인 평가를 하기에는 시간이 그리 많이 흐르지는 않은 상태이지만 약간의 문제점은 나타나고 있는 것으로 보인다. 한편 논산 등 초기의 위탁사례의 경우 수자원공사는 약간 무리를 하면서 지자체에게 유리하게 협약을 체결한 것이어서 이후 위탁사례는 초기 사례와는 달라질 것이다.

1) 재정부담 경감과 관련하여

수도사업을 위탁한 지자체의 경우 재정부담이 경감되었다고 자랑한다. 노후관이나 계량기 교체를 위한 재정부담이 줄어들어 재정상의 여유가 생겼다는 것이다. 그러나 이는 수자원공사가 담당을 하기로 되어 있고 지자체는 이에 대한 비용을 운영대가의 명목으로 지불하게 되어 있다. 그래서 운영대가가 많으냐 적으냐의 문제이지 지자체가 이 부담을 완전히 수공에 떠넘길 수는 없다. 그런데 초기 운영대가는 낮게 잡혀 있다. 그래서 재정상의 여유가 생긴 것으로 보이지만 이후 운영대가가 상승하면서 사정은 달라질 것이다. 당연히 초기 지자체의 재정부담의 경감은 수자원공사의 부담으로 이전되었다. 수자원공사의 2005년 2006년 지방상하수도사업은 원가만 고려해도 계속해서 큰 폭의 적자를 보이고 있다. 지방상하수도 사업수익이 2005년 2006년 각각 약 71억과 157억인데 원가는 같은 해에 각각 약 163억, 387억이다. 직접적 원가만 반영한 것인데도 같은 해에 각각 약 92억, 230억의 적자가 났다. 실시협약을 체결해 위탁운영에 들어간 지방상수도 규모가 아직은 얼마 안 되는 것을 감안하면 적자폭은 상당한 수치이다. 그리고 판매비 및 관리비까지 고려한다면 적자는 더 커질 것이다(<표 4-5> 참조).

이는 운영단가 책정 상 당연한 결과인데 각 지자체와 수자원공사는 위탁운영단가를 사업시작단계엔 낮게 책정하고 있고, 그 이후 그 단가를 급격히 올려 잡고 있기 때문이다. 따라서 사업초기엔 수자원공사에게 적자부담이 집중되게 되는데 큰 폭의 적자는 이런 결과라 하겠다.

그런데 수자원공사 관계자의 말에 따르면 이런 큰 폭의 적자는 애초의 계획된 적자보다 더 커진 것이라고 한다. 논산의 경우 계획된 적자보다 2006년까지 25억이 더 발생하였다고 한다. 그 원인은 고용전환으로 계획 대비 과다 인력이 생겼고 그래서 임금이 더 과다하게 지출이 되었고, 정수구입비가 늘어서 그렇다고 한다. 그러나 <표 4-6>에서 보듯이 위탁 이후 3년째부터 7년째 사이에 기준운영단가(물가상승률이 제외된 증가율이다)가 많이 오르게 되는데 그 때가 되면 사정은 달라질 것이다. 그리고 지자체는 실제 사용량이 추정사용량의 일정한 기준(논산의 경우 80%)에 못 미치면 부족한 부분은 메꿔주는데 그럴 경우 실질적인 기준운영단가는 더 오르게 될 것이다. 당연히 지자체의 부담은 애초 생각한 것보다 더 늘어날 것이다.

고용전환의 경우 논산은 상수도 사업관계자들이 수공으로 안 넘어 와서 다른 부서 사람들의 전환을 받아들였다고 한다. 전환된 노동자들의 경우 노동강도는 더 세 졌으나 임금은 약 10% 정도 상승하였다고 한다.

사실 정수구입비의 증가는 지방상수도사업에서의 적자의 원인이 되겠지만 수도사업 수익의 이익증대로 잡히게 될 것이다.

<표 4-5> 수자원공사의 요약 손익계산서

<표 4-6> 논산 지방상수도 위수탁 관련 지표들

년도	기준 운영단가 (원/톤)	증가율	추정 사용량 (천톤)	증가율	추정 운영대가 (천원)	증가율	추정급수 계획량 (천톤)	증가율	사용/급수계획
2004	584		7,503		4,381,752		12,936		58.00%
2005	589	0.86%	7,503	0.00%	4,419,267	0.86%	12,936	0.00%	58.00%
2006	607	3.06%	7,761	3.44%	4,710,927	6.60%	12,936	0.00%	60.00%
2007	657	8.24%	8,410	8.36%	5,525,370	17.29%	13,140	1.58%	64.00%
2008	713	8.52%	9,432	12.15%	6,725,016	21.71%	13,870	5.56%	68.00%
2009	747	4.77%	10,512	11.45%	7,852,464	16.76%	14,600	5.26%	72.00%
2010	780	4.42%	11,651	10.84%	9,087,780	15.73%	15,330	5.00%	76.00%
2011	818	4.87%	13,239	13.63%	10,829,502	19.17%	16,549	7.95%	80.00%
2012	843	3.06%	13,374	1.02%	11,274,282	4.11%	16,717	1.02%	80.00%
2013	872	3.44%	13,520	1.09%	11,789,440	4.57%	16,900	1.09%	80.00%
2014	872	0.00%	13,666	1.08%	11,916,752	1.08%	17,082	1.08%	80.00%
2015	872	0.00%	13,812	1.07%	12,044,064	1.07%	17,265	1.07%	80.00%
2016	872	0.00%	13,969	1.14%	12,180,968	1.14%	17,462	1.14%	80.00%
2017	872	0.00%	13,969	0.00%	12,180,968	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2018	878	0.69%	13,969	0.00%	12,264,782	0.69%	17,462	0.00%	80.00%
2019	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2020	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2021	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2022	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2023	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2024	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2025	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2026	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2027	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2028	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2029	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2030	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2031	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2032	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%
2033	878	0.00%	13,969	0.00%	12,264,782	0.00%	17,462	0.00%	80.00%

2) 유수율 제고와 관련하여

위탁 사업 초기에 대체로 유수율 개선이 약 10%포인트 정도 있다고 하는데 이 정도의 유수율 개선은 노후관 교체보다는 감압만으로도 가능하다고 알려져 있다. 다음의 진술처럼 이런 이유로 노후관 교체 작업이 활발히 진행되고 있지 않은 것으로 보인다.

“현재 수공과 마찰이 있다. 관교체, 선진시스템 도입을 통해 유수율을 높이는 것 하고 감압밸브에서 압을 줄여 높이는 유수율은 차이가 있다. 서울시는 초창기 감압을 통해 잡았다. 정적수압이 2-3킬로인데 실질적으로는 7킬로가 나오는 곳이 있다. 기계를 통해서 압을 적정하게 조정하고 줄인다. 압을 줄이면 물이 덜 샌다. 현재 수공은 우선은 감압을 통해 하고 나중에 노후관 교체를 통해 한다. 서울시도 그렇게 했다고 해서 우리는 말하지 못하는데 개념의 차이가 있다고 본다. 지자체에서는 노후관 교체를 해서 유수율을 잡아야 한다고 하는데 감압 조치를 통해 하고 있다. 압을 낮추면 문제가 생기는데 예를 들어 5층 이하 건물은 힘이 없어서 물이 잘 안 나오는 경우가 발생한다. 5층 이하 건물은 5킬로 정도는 되어야 하지 않는가? 서울에서도 이러한 문제점이 있었다고 한다.” 한편 우선 기존 유수율 통계 자체에 허위가 있는 것으로 알려져 있다(<표 4-7> 참조). 운영위탁 이후 개선된 유수율도 허위가 있을 수 있다. 하루만 늦게 검침을 해도 유수율이 많이 높아진다고 한다. 그런데 대개 유수율 통계는 월별로 작성이 된다.

<표 4-7> 통계상 유수율과 실측 유수율 차이

지 역	통계상 유수율	실측 유수율
평창군	85.5	38.8
정선군	60.8	33.1
화천군	82.2	44.2
진안군	75.5	49.2
구례군	85.4	44.4
고흥군	73.4	37.4
함평군	76.0	33.4
의령군	81.1	43.0
하동군	73.9	37.3
영주시	80.3	52.6

출처: 감사원(2005),「상수도개발 및 운영실태 감사결과처분요구서」

3) 노동

위수탁 사업에서 노동문제는 여러 계기에서 발생한다. 수공으로 넘어갈 때 공무원은 선택권이 있지만 대부분의 비정규직은 고용불안을 느끼면서 넘어간다. 이런 사람들의 고용불안에는 합리적 근거가 있는데 수공은 위탁 말기에 인원을 대폭 줄이겠다는 계획을 세우고 있기 때문이다. 사실 기존 비정규직들의 경우 처우가 매우 열악해 수공으로 넘어가면서 정규직화 등 일정한 기대가 있는 것이 사실인데 이들의 이런 기대는 현실화하지 않을 가능성이 높다. 수공이 높은 인건비, 이윤 등에도 불구하고 자신들이 지자체보다 더 효율적으로 운영을 하겠다고 하는 이유로 들고 있는 것이 유수율제고와 인력감축이기 때문이다. 논산상수도센터가 밝힌 인력현황에 의하면 사업초기인데도 불구하고 비정규 인력 비중이 상당하다(<표 4-8> 참조). 수자원공사로서는 논산 등 지금 위수탁 과정에 있는 곳의 노동상황을 초기엔 쉽사리 악화시키는 못할 것이다. 그럴 경우 어느 곳에서도 위수탁에 동의하지 않을 것이기 때문이다. 오히려 지자체에서 수자원공사로 넘어오는 인력에 대해 기존 근로조건보다 약간 나은 대우를 해 주려 하고 있다. 물론 노동강도가 강화되어 실질적 근로조건 개선은 되고 있지 않다.

남아있는 공무원들도 총액인건비제 등으로 고용불안에서 완전히 자유롭지는 못하고 있다.

그러나 수자원공사 관계자에 의하면 앞으로 신규 입직자들은 정규직이라 하더라도 기존 직원과 다른 직군(이른바 ‘중규직’)으로 분류하여 인건비 절감을 하겠다고 한다. 그럴 경우 노동자들은 정규직, 기존 정규직과 근로조건이 다른 신입 정규직, 비정규직 등 다양한 형태로 분할되면서 장기적으로는 전반적으로 노동조건의 악화를 경험할 가능성이 높다고 하겠다. 그런 과정을 거치면서 비정규직 비중은 더욱 늘어날 것이다.

<표 4-8> 논산 인력현황

구분	일반직						전문직	비정규
	2급갑	2급을	3급	4-5급	6-8급	소계	별정직	인력
현원	1	1	5	23	24	54	2	35

4) 투자문제

논산의 경우 시설개선투자가 늦춰지고 있다. 원래 계획상으로는 2006년까지 시설개선투자를 116억 7천7백만 원을 하기로 하였는데 실제 집행은 90억 9천1백만 원이 진행되었다. 약 26억 원이 투자가 덜 된 것이다. 수자원공사는 2007년 투자계획을 애초보다 늘리고 2009년 이후 잡힌 투자계획의 일부도 당겨 2007년에 집행하겠다고 하고 있는데 이것이 지켜질지는 두고 볼 일이다.

5) 분쟁

위탁운영에 들어간 지 불과 얼마 되지 않았음에도 불구하고 지자체와 수자원공사 사이에 물값, 공사 방법 등과 관련하여 분쟁이 일어나고 있다. 모델 사업으로 추진하고 있는 초기 위탁사례에서 이런 일이 벌써 일어나고 있는 것이다. 이후 분쟁이 급증할 것은 불을 보듯 뻔하다.

6) 수자원공사에 대한 조합원들의 인식

수자원공사에 대한 조합원들의 인식은 다음과 같다(매우 그렇다 = 1, 전혀 그렇지 않을 것이다 = 5, 중간값 3). ‘수자원공사는 수지가 맞는 곳만 위탁하려 한다’(1.98), ‘수자원공사로의 위탁은 지자체와의 분쟁의 소지가 많다’(2.10), ‘수자원공사는 자금력이 풍부하다’(2.16), ‘수자원공사는 로비력이 뛰어나다’(2.24) 등의 진술에 동의정도가 매우 높았고, ‘수자원공사로의 위탁은 지자체에도 수자원공사에도 이익을 가져올 것이다’(3.58), ‘수자원공사는 상수도사업의 공공성을 추구할 것이다’(3.51)는 의견에는 부정적인 의견이 더 높았다. 한편 특․광역 지체체 조합원들과 여타 지역 지자체 조합원들 사이에 의견 차이가 큰 진술은 ‘수자원공사는 상수도 사업 운영과 관련한 기술력이 뛰어나다’(3.04)는 진술이었는데 특․광역 지자체 조합원들은 부정적인 응답이 높았고(3.20), 여타 지자체 조합원들은 긍정적인 응답이 높았다(2.72).

<표 4-9> 수자원공사에 대한 인식

5. 소결

결론을 정리하자면 다음과 같다. 우선 정부의 ‘육성 방안’과 ‘5개년 계획’은 물산업 육성이라는 미명하에, 기존의 수자원공사의 지자체 수도사업 위수탁을 급진화시킨 상수도사업의 민영화 안이라 하겠다.

일정하게 존재하는 수도사업의 문제점을 민영화를 통해 해결하고 세계적인 물기업을 육성하여 성장하는 세계 물시장에 진출하겠다는 것이다. 이런 정부정책의 근저에는 공공부문은 비효율적이고 사적 경쟁이야말로 효율성을 가져올 수 있다는 믿음이 자리하고 있다. 그리고 사적부문의 효율성의 증거로 민영화를 통해 사적 자본으로 넘어간 뒤의 경영상태 개선, 즉 수익증대를 들먹이기도 한다. 그런데, 세계적으로 민영화된 수도 비중이 그리 크지 않을뿐더러 민영화된 수도에 일정하게 존재하는 문제점을 민영화를 통해 전혀 해결하지 못했을 뿐만 아니라 오히려 요금폭등, 초국적 자본의 진출과 철수로 인한 혼란, 부패심화, 수질악화, 노동권 악화 등의 문제를 새롭게 야기하였다. 그리고 이는 한국에서도 마찬가지일 것이다. 즉 민간으로 넘어간 수도사업이 경제학에서 이야기하는 경쟁체제를 구축할 수 없다는 점이고, 경제학에서 이야기하는 경쟁체제와는 다른 현실에서의 경쟁체제의 효율성은 노동자 착취의 증대에 기초하고 있다는 것이다. 결국 정부가 선전하는 많은 효율성 증대의 사례가 공적 독점이 사적독점으로 전화하여 서비스질 개선 없이 가격만 상승시켜 많은 이익을 내는 경우이거나, 대규모 노동자 해고나 근로조건 저하를 통해 이익이 개선되는 경우가 대부분이라는 것이다.

공공부문 노동자들이 관료적 성채 안에서 누구의 통제도 받지 않고 시민의 혈세를 낭비하고 있어서도 안 되겠지만 공공부문 노동자들이라고 해서 어떠한 노동권도 보장받지 못하고 고용불안과 저임금에 시달려도 괜찮다고 하는 생각은 문제다. 오히려 공공부문 노동자들의 노동권을 부정하고 이들에 대한 착취강화를 역설하는 지배세력들이 자행하고 있는 온갖 부정부패, 사기, 협잡을 오히려 문제 삼아야 하지 않을까? 보다 근본적으로는 그들의 일하지 않고 벌어들인 막대한 이윤을 문제 삼아야 하지 않을까? 그리고 이들이 장악하고 있는 공적 사적 영역에 대한 진정한 사회적 통제를 시작해야 하지 않을까?

케인즈주의 실패와 신자유주의의 세계적 확산 이후, 혹은 동구권 붕괴 이후 각국 지배세력의 공공부문에 대한 비난은 대세가 되었다. 그래서 각종 공공부문이 민영화의 길을 밟고 있다. 정부의 수도산업 구조개편에도 이런 관점은 스며들어 있다. 우리 또한 노동자 민중의 참여 개입 통제 기제가 없는 관료적 공공부분을 막무가내로 옹호할 생각은 없다. 그러나 이런 민영화가 절대로 문제해결책이 되지 못하고 있다는 것은 앞에서 이야기한 대로다. 요금인상, 지역독점의 폐해, 초국적 자본의 진출과 철수, 공공성(보급률/요금격차 해소 등, 수질 개선) 훼손 , 노동권 훼손 등을 초래하고 있고 앞으로도 그럴 것이다. 대안은 정부의 민영화 방향과는 달리 추구되어야 할 것으로 보인다.

<참고문헌>

경기매일신문 8월 27일자

(http://www.kgmaeil.net/news/articleView.html?idxno=100710)

전국공무원노동조합(2006),『상수도 사업 구조개편 비판 연구보고서』

윤소영(2005),『마르크스의 ‘경제학 비판’』, 공감

한국환경경제학회(2006),『수도산업의 경쟁과 규제』

환경부(2006a),『물산업」육성방안』

환경부(2006b),『전국수도종합계획』

환경부(2007),『물산업 육성방안 5개년 세부추진계획』

Au Loong Yu and Liu Danqing(2006),「The privatization of water supply in China」(http://www.tni.org/books/waterchina.pdf)

G.Duménil, D.Lévy(1989; 1999년 2월 15일판),「The Classics after Walras」

(http://www.jourdan.ens.fr/~levy/)

Duncan Foley(1989),「Ideology and Methodology」

(http://cepa.newschool.edu/~foleyd/)

Duncan Foley(1990),「Recent developments in economic theory」

(http://cepa.newschool.edu/~foleyd/)

David Hall and Emanuele Lobina(2007),「Water as a public service」, PSIRU (http://www.world-psi.org/)

Johan Wackerbaur,「Regulation and Privatization of Public water supply and corresponding competitive effects」

(http://www.infraday.tu-berlin.de/fileadmin/documents/infraday/2005/papers/wackerbauer%20_%20Regulation%20and%20Privatization%20of%20Public%20water.pdf)

Public Citizen(2003),「Water Privatization Fiascos: Broken Promises and Social Turmoil」

(http://www.foodandwaterwatch.org/water/pubs/reports/fiascoes?searchterm=FIASCO)

Public Citizen(2004),「Citizen's Guide to Water Privatization」

(http://www.citizen.org/cmep/Water/activist/index.cfm)

5장  상수도 사업의 올바른 대안 모색

5장  상수도 사업의 올바른 대안 모색

1. 서론

자본주의의 심장부 미국의 애틀랜타 시에서는 늦은 밤, 불이 났지만 화재를 진압할 수 없었다. 수압이 낮아서 발생한 일이다. 그리고 수질이 악화되면서 이질 발생률이 늘어났다. 라틴 아메리카에서는 상수도가 공급되지 않아 혹은 요금이 너무 비싸서 강물을 길러 갔다 악어에 물려 팔이 잘리기도 한다. 인도의 여성들은 하루에 3-4시간 심지어 하루를 꼬박 넘게 걸려 물을 길러 다닌다. 아이들은 이런 엄마를 돕기 위해 학교도 가지 못하고 함께 물동이를 이고 있다. 필리핀 마닐라에서는 상수도가 공급되고 있어도 요금이 너무 높아 사용하지 못하거나 밤새 졸졸 흐르는 물을 받느라 밤을 지새우는 여성 노동자들이 많다. 민간위탁이 되어 수십 배의 요금이 올라가다보니 수도꼭지를 틀어막고 살았던 볼리비아의 주민들이 있었다.

토지를 소유한다는 권리만으로 소유 지역의 땅을 파헤쳐서 고갈될 때까지, 사막이 될 만큼 물을 퍼 나르는 물 자본이 존재한다. 이들은 지금도 엄청나게 큰 물 주머니를 배에 매달고서 물 자원을 이동시키고 있다. 한 병에 만원이 넘는 생수도 나왔다. 빙하를 녹여 만든 물이다. 거짓말일 것만 같은, 웃지도 못할 이들 괴담은 현실의 일이다. 검은 피로 군림했던 석유보다 더욱 돈이 되는 물 자원을 둘러싼 자본의 이윤 욕구가 만들어낸 현실이다.

한국 정부 역시 민영화와 세계적인 물 기업 육성이라는 목표를 설정하여 물을 자본의 이윤의 논리에 통합시키려 하고 있다. 물 산업이 현재 세계적으로 2003년 추산 약 830조원 규모에서 향후 지속적으로 성장하여 2014-15년경에는 연간 1,600조 원이 넘는 황금시장이 될 것이라는 장미 빛 전망 하에 한국이 글로벌 물 강국으로 도약해야 한다고 있고, 정부는 ‘검은 피’인 석유를 앞지를 수 있는 성장 산업으로서 ‘블루골드’인 물 산업을 육성하기 위해, 2015년까지 한국의 물 산업을 최소한 20조원 이상 확대시키고 물 전문 기업을 창출하여, 세계 10위권 기업을 2개 이상 만들겠다고 한다.

한편 이런 여파로 많은 지자체에서 올 초부터 상수도 요금 인상 계획을 발표했다. 여수 30%, 경주 29.3% 속초 20%, 인천 8.2%, 김포 9.5%, 수원 13%, 양산 9.8%, 대전 9%, 남원 16.9%, 임실 18%, 군산 9.18%, 전주 18%, 대구 15%, 양평군 22%, 영동군 20%, 파주 6.5% 등. 상수도를 공급하는 7개 특․광역시를 포함한 164개 지자체는 지난 3-4년 간 그리고 최근에는 더욱 큰 폭으로 상수도 요금 인상 즉 ‘요금 현실화’를 실현하고 있다.

올 초부터 최근까지 줄줄이 요금 인상 계획을 발표한 지역들이다. 지난 2-3년 사이 요금이 현실화되었거나 추진 중에 있는 지자체를 다 열거하자면 그것만으로도 지면이 모자란다. 한미 FTA 협상 과정에서 미국 측이 요구한 핵심 내용 가운데 하나는 공공요금 현실화였다. 상수도 요금만이 아니라 전력과 도시가스, 철도 요금 역시 마찬가지이다. 공공요금 현실화는 공공부문 민영화 정책의 선 조치이며, 현재와 같이 자유화와 개방이 진척되는 상황에서는 ‘자발적 민영화(사유화)’의 핵심 요소이다.

한국의 상수도 사업은 분명 문제를 안고 있다. 그러나 정부와 자본의 주장대로 민영화와 민간위탁, 그리고 경쟁과 시장개방이 된다고 문제는 해결되지 않으며 오히려 다른 문제가 커질 수밖에 없다. 과연 정부의 주장대로 민영화가 대세이고, 개방과 경쟁이 필연적인가. 일례로 한국 자본주의가 신봉하는 미국은 무려 50,000여개의 지자체가 상수도 사업을 담당하고 있다. 일본 역시 17,719여개의 지자체가 상수도 사업을 담당하고 있다. 미국은 연간 85조원으로 물 산업 최대 규모 국가이지만, 물 기업의 성장은 두드러지지 않으며 오히려 유럽계 물 자본이 진출해서 지자체와 경쟁하고자 했지만 성공하지 못하고 있다. 일본 역시 연간 57조 원으로 세계 2위이지만 물 기업의 성장도, 경쟁 체제 형성도 이루어지지 않고 있다. 현재 단지 세계 인구의 9%만이 초국적 자본과 사기업에 상수도를 의존하고 있다. 오히려 라틴아메리카에서는 초국적 물 자본이 쫓겨나거나 스스로 후퇴하고 있으며, 동남아의 경우 상수도 사업 민간위탁과 민영화의 적나라한 폐해로 인해 국민적 저항이 크게 일어나고 있다. 이렇듯 물 산업 민영화, 상수도 사업 민간위탁과 경쟁 그리고 개방은 대세가 아니다.

흥미로운 것은 다른 자료의 분석 내용이다. “반면, 물 산업이 연간 85조 원, 57조 원으로 세계 1,2위인 미국과 일본의 경우 세계 10위권 물 기업을 하나도 가지고 있지 못하다. 이들 국가에서는 지자체 중심의 수도 산업에 대한 구조개편이 이루어지지 않고 있으며, 중앙 정부가 여전히 막대한 재정을 지원하고 있기 때문이다.” 한국환경경제학회,『수도 산업의 경쟁과 규제』, 2006년 5월. 이 논리대로 하면 정부가 지원을 해줘서 물 기업이 성장하지 못한다고 하는데 신자유주의를 선도하는 이들 미국과 일본과 같은 국가에서 왜 지자체를 지원하면서까지 상수도 사업을 유지하고 있는가에 대해서는 아무런 해명도 없다.

5장  상수도 사업의 올바른 대안 모색

1) 정부 민영화 정책의 경과

IMF 이후 공기업 민영화 정책이 급속히 추진되면서 전력, 철도, 가스 등은 집중적인 민영화의 대상이었다. 수도 사업은 1989년 민영화 정책이 언급되었지만 급진적 민영화 정책에서는 제외되었다. 한국통신, 포철, 담배인삼공사가 국민주 혹은 경영권 매각 등의 방식으로 급속하게 민영화되었지만, 네트워크망 산업의 특성 상 전력, 철도, 가스 등은 분할 매각 방식을 택하게 되었고 현재 ‘형식적’으로는 중단된 상태이다. 전력산업은 발전-배전-송변전으로 수직 분할하고 송변전이라는 망 산업을 국가 부문으로 유지하되 발전과 배전 분야를 수개로 쪼개 완전 경쟁하겠다는 것이 민영화의 내용이었다. 전력거래소를 통해 발전과 배전 간 양방향 실시 간 입찰을 통해 전력 거래를 하겠다는 구상이기도 하다. 철도는 시설과 운영을 분리하여 운영 부분을 노선별로 분리하여 경쟁시키고, 가스는 소매 공급은 지역 사기업 독점으로 고착되어 있는 상황에서 공기업으로 존재하는 도매 공급 부분만을 쪼개어 가스공사는 망 관리만을 수행한다는 것이 민영화의 내용이다. 이렇듯 가스․철도․전력 등 대표적인 네트워크망 산업의 민영화는 망 관리만을 국가가 수행하고 나머지 영역을 잘게 쪼개어 분할 매각하여 완전 경쟁시키는 구조로 전환한다는 것을 그 내용으로 한다.

당시 지하철 노조 파업이 주된 이유였다. 공기업에서 처음으로 파업을 감행했던 지하철 노조로 인해 상수도 사업 민영화 정책이 후퇴했다. 민영화를 위해서는 민간위탁, 공사화 등 법적․제도적 신분 변화를 초래한다. 공기업이나 다른 형태로 공무원 사회가 재편될 때 노동조합 설립 가능성이 존재하며 파업권이 행사되기 때문에 당시의 행정관료들이 무척 긴장했던 것으로 보인다.

구매자와 판매자(공급자)간 실시간 입찰을 통해 가격을 형성하는 것으로 주식거래와 동일하게 전력 시장을 형성하겠다고 한 발상이 전력거래소이다. 유명한 캘리포니아 정전사태, 전력대란은 바로 전력거래소를 통해 민간자본이 전력을 상품으로 만들면서 초래되었다. 가격을 높이기 위해 공급자가 전력 공급을 지연하고 전력 거래소는 조작을 감행하기도 하였다. 공공부문에 시장 논리가 적용되는 것이 얼마나 위험한지에 대해 뼈저리게 보여준 교훈이다.

가스의 경우 가스공사는 천연가스를 도매 공급만을 하고 지역독점 사기업이 일반가정에 도시가스를 공급한다. 도시가스사는 33개 정도이고 철저히 지역독점이다. 대다수 도시가스사는 포스코, GS 칼테스, SK 계열사와 대림 등의 기업이 과점하고 있다. 네트워크망 산업이 결국 지역독점으로 귀결되며 지역 내 경쟁이 불가능하다는 일례를 보여주는 전형적인 상황이다.

한편 전력과 가스, 철도의 수직-수평적 분할 매각 방식의 민영화 정책은 2003년 남동 발전 매각 중단, 배전 분할 중단, 천연가스 도입 분야 분할 매각이 중단되고, 철도의 경우 2005년 1월 철도 공사와 철도 시설공단으로 분리되었지만 100% 정부가 소유하는 공기업으로 현존하면서 외형적으로는 중단되기에 이른다.

2002년 가스․발전․철도 3개 노조의 공동파업과 민영화에 대한 사회적 불신이 증폭되면서 민영화 정책은 중단되었지만, 현재 상수도 사업 민간위탁이 진행되듯이 민영화는 분할 매각 방식이라는 민영화 정책의 한 방향이 중단된 것일 뿐 여전히 유효하다. 자본의 입장에서도 네트워크 산업의 수직 분할이 효과적이지 않으며 규모의 경제 논리에도 맞지 않기 때문에 결과적으로 경쟁이 불가능할 것이라는 판단을 하였기 때문이다. 이로 인해 자본의 경쟁 논리의 한계가 드러난 바 있다. 한국이 모방했던 영․미식 분할 매각 민영화는 대규모 전력 대란을 경험한 이후 공공서비스의 후퇴가 가져오는 폐해가 사회적으로 증명되면서 국․공유화 정책으로 선회했거나, 강한 정부의 규제와 사회적 통제 등으로 방향을 바꾼 상태이다. 그러나 민영화로 인한 폐해는 현재 진행형이다. 공기업을 인수한 대다수 초국적․사적 기업은 현재 수직-수평적 통합을 통해 거대 초국적 자본으로 군림하고 있다. 공기업을 인수하여 성장한 에너지 초국적 자본은 세계 10대 기업 반열의 대다수를 차지하고 있으며 연관 산업을 끊임없이 장악해가고 있는 상황이다. 분할 매각을 주장했던 경쟁 논리와는 달리 채 3-4년도 안되어 독점과 과점 형태로 지배구조를 구축하고 있으며 산업 내 혹은 연관 산업을 통합하여 수직-수평적 구조를 강화하고 있다. 독일 전력산업의 자유화 조치가 결국 3-4개의 초국적 에너지 자본의 지배로 귀결된 것과 같이 영국은 웨일즈와 잉글랜드의 상수도 사업을 10개로 분할하여 완전 민영화하였지만, 현재 4개의 초국적 물 기업으로 통폐합하고 아직도 적대적인 인수 합병이 진행 중에 있다. 이렇듯 민영화는 초국적․사적 자본의 분할 점령으로 귀결되고 있다.

영국의 경우 전력과 가스, 상하수도 , 철도 등 모든 분야에서 가장 급진적인 민영화 정책 즉 완전 매각 방식을 채택한 국가이다. 에너지의 경우 2000년 이후 에너지 빈곤층이 16%가 넘게 만들어졌고, 영국의 철도 서비스는 가격 면에서나 서비스의 질 측면에서 형편없다.

세계 부동의 1위를 자랑하는 월마트 외에 엑슨 모빌이라는 석유 자본이 2위를 차지한다. 그러나 엑슨 모빌은 가스 생산과 공급, 그리고 전력산업에 진출해 있다. 영국의 BP, 네덜란드와 영국 합작 에너지 회사인 로열 더치, 미국 자본인 쉐브론 텍사코, 최근 성장한 프랑스의 토탈 등이 그들이다. 이들 초국적 에너지 자본은 에너지 산업 내에서도 끊임없이 수평-수직적 통합을 시도하지만 이들 자본이 물 자본에 진출하기도 한다. 프랑스의 국영 전력과 가스 공기업인 GDF와 EDF는 오히려 프랑스계 물 자본인 수에즈와 베올리아의 지분 인수를 통해 외국 자본의 진출을 통제하고 있다. 또한 전통적인 물 자본이 “망”을 구축하는 산업에서 이들과 컨소시엄을 형성하는 등 다양한 형태의 수평-수직적 통합과 부적절한 연계가 지속되고 있는 상황이다.

현재 분할 매각 등 다소 공격적이었던 한국 정부와 자본의 민영화 정책은 시장 개방 형식, 진입장벽 제거 등을 통해 자태 변환을 하고 있다. 즉 공공부문에 사기업의 자유로운 진입을 유도하고, 국가의 개입을 최대한 축소시키는 과정에서 자연스럽게 완전 경쟁을 유도하고 있다. 에너지 산업의 경우 국내 수준의 법적․제도적 재편을 통해 사적 자본이 침투할 수 있는 모든 길을 열어놓았으며, 철도 산업은 상수도 산업과 함께 가장 공격적인 형태의 민간위탁과 아웃소싱이 진행 중이다. 한미 FTA 협상 과정이 보여주듯이 한국의 공공부문은 ‘자발적 개방’ 형태의 민영화를 추진하고 있으며, 민영화 대상 사업장에 대한 강도 높은 구조조정을 통해 노동권을 축소하고 억압하고 있다. 바로 이러한 시점에 ‘민간위탁’ 방식의 상수도 사업 민영화가 존재한다.

상수도 사업 민간위탁은 결과적으로 민영화 정책의 한 방향이다. 정부는 ‘민’과 ‘관’이 협력하는 새로운 모델로 현재의 상수도 사업 민간위탁을 선전하면서 결코 민영화가 아니며, 수자원공사는 ‘공사’라는 점을 주장하지만 결국 상수도 사업 민간위탁은 공사화와 공사 간 경쟁을 통한 완전 민영화로 가는 과도기일 뿐이다. 현재의 구조개편 방향은 ‘민’ 즉 자본이 중심이 되어, ‘관’은 재정을 조달해주고 협력하여 자본의 이윤논리에 헌신하는 구조가 될 수밖에 없다. 이러한 방향은 자본의 입장에서 보면 가장 위험 부담이 적고 효과적인 민영화의 방향이며 여타의 공공분야에서 새롭게 시도되는 방향과도 유사하다. 최근 전력의 발전과 원자력 사업 등 에너지 부문을 중심으로 한 주식상장 흐름도 유사한 경향이다. 매각 혹은 완전 민영화 정책이 갖는 폐해를 보완하기 위해, 그리고 자본이 가지는 리스크를 최소화시키기 위해 공공부문을 사적으로 이전하는 방식은 연착륙 정책을 통해 단계적으로 진행되고 있다. 상수도 사업 민간위탁과 경쟁구도 창출과 공사화는 민영화 정책의 전형적 방식이다.

효과적인 민영화를 위한 통폐합 과정에 대해 쉽게 이해하기 위해 한국통신 민영화의 과정을 돌아보자. 한국 통신이 114 분사, PCS 사업자 분사, 이동 통신 자회사 M&A전환 등을 통해 급속한 시간 내에 주요 사업 단위를 분화했으며, KT는 주식상장을 통해 완전 민영화 체제로 나아갔다. 그리고 이들 기업 간 경쟁을 통한 과잉 중복 경쟁, 경쟁으로 인한 부실, 적대적 M&A, 이로 인해 현재 3개의 사기업이 통신 시장을 장악했다. 그런데 이 과정은 불과 4-5년도 되지 않는 과정이었다.

상수도 사업의 경우 164개 지자체로 쪼개어져 있는 상황에서 민영화를 위해서는 어떤 방식으로든 묶어야 하며 이를 위한 사전 단계가 현재의 민간위탁, 광역화의 과정이다. 현재의 정부 정책은 정부 스스로 통․폐합을 추진하는 역할을 자임하여 공사 간 경쟁을 통해 진행될 수밖에 없는 적대적 M&A 과정을 생략하여 자본에게 유리한 방향을 열어주겠다는 것이다. 결국 공사 간 경쟁, 민간자본과 공사 간 경쟁에서 살아남는 자가 또 다른 인수 합병 과정의 최종 승자가 될 것이다.

2) 대안의 전제: 망(network)산업의 이해

수자원공사가 발주한 한 연구프로제트 보고서에서는 다음과 같은 언급이 나온다.

한국환경경제학회,『수도산업의 경쟁과 규제』, 2006년 5월, 17-21쪽. 그런데 아래 우리의 대안은 꼭 이런 신고전파 경제학에 근거해서 도출한 것은 아니라는 것을 확인해 두자. 즉 우리는 경쟁체계를 지고의 선으로 생각하지 않는다. 3장을 참조하라.

“첫째로 수도 사업은 자연 독점적 산업의 성격을 지녔으며 경쟁의 도입이 제한적으로만 가능하다. 규모의 증가에 따라 비용이 체감하기 때문에 네트워크에 대해서 경쟁을 도입하는 것은 비합리적이다. 둘째로 수도 사업은 지역적인 특성을 띠고 있다. 이는 수자원의 이동에 매우 큰 비용이 들기 때문에 한 지역에서 멀리 떨어진 다른 지역까지 물을 운반하는 것은 많은 경우에 경제적으로 합리화되기 어렵다. 셋째로 물은 가치재와 준공공재적인 성격을 지니고 있다. 넷째로 물에 대한 대체재가 존재하지 않아 필수재의 성격을 띠기 때문에 지속가능성 소비자 보호 등에 대한 고려가 필요하다... 수도사업의 경우 수요의 다양성이 크지 않고 산출물을 표준화하는 것이 가능하기 때문에 경쟁적 시장구조의 민간기업보다 규모의 경제를 향유할 수 있는 규모의(국유 또는 규제된 민간소유의) 독과점 기업을 유지하는 것이 바람직할 수 있다.”

이 보고서에 의한다 하더라도 네트워크망 산업은 시장 내 경쟁이 불가능하다. 또한 시장 간 경쟁도 불가능하다. 특정한 지역과 특정한 소비자를 대상으로 하여 다수 사업자가 존재하더라도 경쟁이 불가능하며 경쟁은 불필요한 비용만을 낳는다. 또한 특정 지역 간 경쟁도 불가능하다. 예를 들어 전력 산업과 상수도 사업이 마찬가지인데, 일정한 지역에서 두 개 이상의 사업자가 존재하여 경쟁을 할 수 있을 것인가 가정해 보자. 서울시에 두 개 이상의 상수도 사업자가 존재한다고 치자. 해당 주민은 상수도의 요금의 경중을 비교하거나 혹은 수질의 차이를 들어 두 개 이상의 사업자 중 하나를 선택할 것이다. 그런데 상수도 서비스 질의 차이를 어떻게 판단할 것인가. 어떤 상수도 사업자가 공급하는 물의 수질이 좋은지 나쁜지 물맛이 좋은지 아닌지 그 차이를 비교하기는 쉽지 않고 이에 따라 사업자를 선정하는 일은 더욱 어렵다.

또한 망 산업의 특징은 공급 사업자를 바꾸는 것도 쉽지 않다는 점이다. 시장에 가서 직접 구매하는 다른 상품과 달리 상수도와 전력, 가스의 경우 공급자를 바꾸기 위해서는 기본적으로 공급 망을 변경해야 한다. 네트워크망 산업의 경우 망 공유를 하지 않는 한 새로운 망을 설치해야 하는데 이는 공급자 즉 자본의 입장에서는 새로운 투자 요인으로 발생한다. 하나로 통신과 KT가 망 공급 경쟁을 하면서 결국 요금 인상 요인을 낳고 있으며, 이동 통신 요금 인상의 요인은 망의 중복 과잉 경쟁 때문이었으며 이 모든 불필요한 경쟁이 서비스의 질 상승보다는 가격 인상 요인으로 작용했다는 점은 대한민국 대다수 국민들이 요금 고지서를 보면서 이미 체감하고 있는 현실이다. 이렇듯 망을 통한 경쟁은 불필요한 투자를 낳고, 요금 인상 요인으로 이어진다. 전력과 가스 산업 민영화 과정에서 설비공동이용제 즉 망 산업을 국가 소유로 하고 이를 공유하면서 일정한 요금만을 지불하는 방식의 민영화 방식이 전제되었던 것도 이 때문이다. 그런데 망을 공유하더라도 전기와 가스를 보면 민영화 방식이 특정 지역 내 다수의 사업자를 두지 않는 방식이었다. 이는 지역 내 경쟁이 불가능하다는 산업의 특성을 보여준다. 즉 특정 지역에는 하나의 사업자가 존재할 수밖에 없다는 것이 네트워크 산업의 객관적인 특성이다. 이동통신의 경우 출혈 경쟁으로 인한 과잉 설비 투자가 이동 요금의 인상과 담합으로 이어졌고 무선 인터넷 서비스 업자들은 거대 자본의 자본력에 눌려 결국 도산을 거듭했다. 결국 망 산업은 상품과 요금의 차별화 가능성은 많지 않고, 공급 망 변경도 용이하지 않다. 경쟁을 창출하더라도 통신 산업이 3개 사업자 과점으로 이어질 수밖에 없었던 것이 무엇이었겠는가.

2. 대안

1) 인권으로서의 물 기본권 정립

무엇보다 중요한 것은 물은 인권이라는 점이다. 깨끗한 물을 마실 수 있는 권리, 차별받지 않고 물을 향유할 수 있는 권리는 인간의 기본권이다. 나아가 인간의 기본권의 핵심으로서의 물, 이 물 자원을 보존하여 지속가능성의 원칙하에 지켜나가는 것은 인간의 권리이자 의무이기도 하다. 섣부른 자본의 이윤논리에 물 자원이 유린당하는 것은 인간으로서의 권리를 스스로 박탈시키는 행위이자 의무를 방기하는 일이다.

물은 인권이자 삶의 권리이다. 국가는 물을 깨끗하고 안전하게 보편적으로 공급해야 할 의무를 갖는다. 그러나 정부는 물 산업 육성법, 물 관리 기본법 등 물에 대한 권리를 침해하고 물을 상품으로 규정하고자 하는 법률의 제․개정을 추진하고 있다. 물 기본권 개념의 정립은 무엇보다 중요하며 이를 통해 보편적 공공서비스로의 물에 대한 권리 개념 확보해야 한다. 나아가 공공재․필수재․지속가능한 삶의 기본 지표로서 수자원을 규정하는 일은 무엇보다 중요하다.

정부는 물 산업을 국가의 핵심 사업으로 성장시키고 육성하기 위해 정부 차원의 법적․제도적 지원이 필요하고 수도 산업 구조개편을 촉진하기 위해 ‘(가칭)물산업 지원법’과 하위법령 제정을 2008년까지 완결하겠다고 한다.

그런데 물에 대한 권리의 개념, 공공재로서의 물을 규정하는 조항은 어디에서도 찾아볼 수 없다. 2003년 초국적 물 자본이 주도하는 세계 물 포럼에서 물은 상품이지 공공재가 아니라는 선언을 하였고, 환경부도 “그 동안 사회간접자본으로서 공공성 측면이 강조되어 왔으나, 최근 들어 세계적인 물 기업의 성장에 따라 산업적인 측면이 부각되고 있다”고 거듭 강조하고 있는 상황이다. 그런데 일례를 들어 2005년 에너지 산업 노동자들은 정부의 에너지기본법 제정 시도에 맞서 에너지 기본권 개념을 명시하고 에너지에 대한 권리 개념을 정립하기 위해 투쟁한 바 있다. 당시 민주노동당과 함께 에너지 기본법을 의원입법으로 발의하였다. 물론 2005년 12월 정부 안대로 에너지 기본법이 제정되면서 에너지 산업의 시장화와 민영화를 촉진하기 위한 법률이 완성되었고, 현재 국가에너지위원회 설치 등을 통해 민영화 정책이 추진되고 있다. 그러나 현재까지도 권리와 인권으로서의 에너지 기본권 개념 정립, 저소득층에 대한 에너지 무상 지원 등 투쟁을 지속하고 있다.

권리와 인권으로서의 물 기본권을 획득하고 공공재로서 물 자원을 규정하며 민중적으로 관리해기 위해 노력해야 하는 일은 노동자․민중들이 마땅해 수행해야 할 권리이자 역할이다. 물을 상품으로 전락시키기 위해 제정하는 물 산업 육성법, 정부 관리 조직 간 이기주의에 매몰된 물 관리 기본법 제정을 즉각 중단시키고 물 기본권 정립, 빈곤층과 저소득층에 대한 상하수도 지원, 보편적 공급 확장을 통한 차별 없는 서비스 제공, 물 공급의 주체이자 관리자․규제자로서의 국가의 역할을 정립해나가야 한다.

이러한 점에서 제주도에서 현재 ‘공수화(公水化)’에 관한 사회적 논의가 이미 시작되었으며, 실행을 위해 노력하고 있다는 점은 매우 반가운 시도이자 의미 있는 민중적 행동이다. 제주도는 지하수를 공공재로 규정해 개인의 소유권을 인정하지 않는 공수화 정책을 추진하고 있다. “지하수를 공공의 자원으로 국가나 도가 소유․관리하고 누구나 법에 위배되지 않는 한 물을 이용할 수 있는 권리만을 허용”하겠다는 내용이다. ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(안)’을 보면, 제 2절 지하수 보전․관리 제 310조(지하수의 공공적 관리)에서 “제주자치도 내에 부존하는 지하수는 공공의 자원으로 도지사가 관리하여야 한다. 도지사는 지하수의 적정관리와 오염예방, 용수의 안정적 공급, 지하수의 기초조사 및 관측, 대체 수자원의 개발 및 이용 등에 최선을 다해야 한다.”고 규정하고 있다.

제주도의 경우 섬이라는 지리적 특성 상 육지와 차단되어 있다. 제주도의 물은 유일한 수원인 지하수에 의존하기 때문에 오래 전부터 지하수에 대한 공적인 개념이 정착되었다. 그러나 제주도의 지하수 관리 정책은 사유권과 기득권을 인정하기 때문에 독점적인 이용이 가능했고, 토지를 소유한 자가 행정 명령을 거부하더라도 강제할 수 있는 근거가 없었다. 그런데 2005년 2월 한진그룹 계열사인 한국공항(주)에서 제주도 지하수를 사용하여 먹는 샘물을 시판하고자 했고 이에 대한 불허 조치가 부당하다고 다시 행정심판 청구를 하면서 문제가 불거졌다. 당시 행정 심판위원회는 “제주도는 모든 용수를 지하수에 의존하고 있어 생명수인 지하수를 공공재로서 관리하고 있으며, 제주도가 한국공항(주)의 사업에 지나치게 제약하는 것은 아니라고 판단”하여 먹는 샘물의 한국공항(주) 기내 이용 이외의 시판에 대해서만 허용하였다. 그러나 제주도는 지자체 차원에서 지하수를 공개념적 관리원칙에 입각해 관리해 왔으며, 지하수의 민영화와 독점적 이용으로 인한 사회적 폐단이 발생하고 있다는 점에서 공수화 정책을 전격 발표하였다. 이로써 지하수를 공개념적 차원을 넘어 ‘공수적’ 차원에서 관리할 수 있는 법적․제도적 장치를 마련하고 지하수를 제주도민의 공공유산으로 강력하게 관리하겠다고 천명한 바 있다. 지하수의 공수적 관리를 위해 ‘제주국제자유도시특별법’, ‘특별자치도 특례법’ 등에 포함시켜 추진하는 등 공공적으로 소유․관리 할 수 있는 법적 근거를 마련하기 위해 현재까지도 노력하고 있다. 당시 설문조사에서 제주도민들은 공수화에 찬성한다는 입장이 69.5%였고 반대 의견은 10%에 그쳤다.

한국항공(주)는 판매용이 아니라 기내용으로 제주도 지하수를 이용하고 있었다. 대한항공 기내에서 제공하는 물은 제주도 지하수이다. 현재 삼다수로 통용되고 있으며 최근 삼다수 녹차까지 나온 이 물은 제주도 관장 하에 농심이 유통하고 있다. 유통 과정에서 이윤을 둘러싸고 농심 측과 문제가 불거지고 있다.

공수화는 독일, 스위스, 이스라엘, 이탈리아 등에서 시작된 개념이다. 지하수를 토지 소유권과 분리된 별개의 공공자원으로 규정하여 사적인 개발과 이용을 통제하고 국가에서 관리하는 제도라고 볼 수 있다. ‘공수’는 모든 국민이 공유하는 자원으로서의 성격을 분명히 하면서 사적 소유권의 대상이 될 수 없는, 공공의 수자원으로 규정하는 개념이다. 지하수 개발과 이용에 대한 권리는 국가가 가지고 토지소유주에게는 해당자치단체에서 이용권만 준다. 사기업이 지하수를 사적 소유로 규정하여 판매하려는 행위는 원천적으로 금지하며, 지자체는 토지를 소유한 자들에게 지하수 공동 개발과 공동이용을 명령할 수 있고 강제권을 가진다. 현재 제주도는 국제자유도시 특별법 상 지하수를 보전자원으로 지정하여 관리하고 있지만, 아직까지는 공 개념 수준이다. 공수 개념으로 강화하기 위해서는 ‘국제자유도시 특별법’을 개정하거나 ‘(가칭)제주 특별자치도 특례에 관한 법률’을 통해 명시해야 한다. 이렇듯 제주도에서, 제주도민의 자발적 투쟁을 통해 진행되고 있는 공수화 확립, 인권으로서의 물 개념의 정립은 한국사회 전반으로 확장되어야만 한다. 이러한 의미 있는 투쟁의 사례는 세계 도처에서 발견할 수 있다.

프랑스 그르노블 지역도 1989년 수에즈 그룹의 자회사인 리요네즈 데조로 수도 사업이 민간위탁 되었으나 대중 투쟁을 통해 2000년 수도 사업을 재 시영화시켰다. 민간위탁이 가져오는 폐해를 경험한 시민들은 재 시영화 과정에서 ‘물 권리 선언’을 선포한 바 있다.

<박스 2> 프랑스 그르노블의 물 권리선언 내용

● 정보에 대한 접근권: 물에 대한 정보는 위임될 수도 없고 실제 비용과 공공서비스 질에 대한 정보에 접근하는 것은 지속적인 행동을 통해(거대 물 사기업들은 정보를 사적으로 처리한다) 해야 한다.

● 복수의 분석: 전문가의 감정, 특히 기술적이고 재정적인 측면에 대한 감정은 하청으로 처리될 수 없다(이것은 물 과점체제로부터 독립적인 회계, 법적․기술적 문제에 있어서 전문가를 공적으로 고용하고 조달하는 것을 의미한다).

● 공공정책, 관리, 개입의 선택은 공개 토론 후 분명하게 제시되어야 한다. 예를 들어 수도 시설의 질과 가격에 대한 연례보고서에 수록될 수 있다. 그리고 그것은 정기적으로 통제되고 적용될 수 있어야 한다.

일본 역시 전수도노조(全水道勞組)가 물 기본법을 제안하고 있다. 전문을 살펴보면 “물은 지구상의 모든 생명을 위해 필수불가결하며, 수질 오염과 물 부족은 모든 생명에 위기이다. 물은 대기, 해양, 땅을 통해 상시적인 순환을 이루고 모든 생명은 필요한 물을 얻기 위해 이 순환에 의존한다..... 따라서 좋은 물 환경을 향유할 권리뿐만 아니라 의사결정 과정에 있어 정보 공개와 공정한 참여를 보장하기 위해 지역적 주권이 보장되어야 한다. 이 법안의 목적은 앞서 언급한 활동을 통해 세계적 규모에서 물 환경의 보존과 회복에 기여하고 그에 따라 평화와 안정에 기여하는 것이다.” 이렇듯 전수도노조의 물 기본법은 물의 권리 개념에 입각해 출발한다.

일본의 물 기본법 내용은 이 장의 마지막에 첨부한다.

이탈리아 사례는 더욱 흥미롭다. 2007년 7월 10일 이탈리아 로마에서 <물운동포럼>은 국회의장에게 물의 재국유화를 요구하는 내용의 법안을 민중 발의하였다. 당시 406,626명의 서명을 제출하면서 물의 재국유화를 선언하였다. 이탈리아 법에서는 국회에 법안을 제안하기 위해 50,000명 이상의 서명을 받아야 하며 국회는 입법 제안을 논의할 의무가 있다. 8배가 넘는 국민들이 발의한 제안은 인권으로서의 물, 기본권으로서의 물에 대한 시사점을 다시 확인시켜 준다.

<박스 3> 이탈리아에서 민중발의 내용

1. 물은 인권이다.

2. 1인당 50리터가 무료로 제공되어야 한다.

3. 수도시설 재산은 공공의 법률에 규제되는 기관을 통해 전적으로 공공이 관리해야 한다.

4. 지역 공동체와 시민들이 공공의 물 관리에 참여해야 한다.

5. 물에 대한 접근을 지원하는 프로젝트를 위한 연대와 국제적 협력을 위한 국가기금이 창설되어야 한다.

이렇듯 인권으로서의 물, 권리의 영역으로 물을 규정하는 일은 새삼스럽지도 않고 낯설지도 않다. 이미 많은 국가에서 많은 민중들이 권리 획득을 위해 나서고 있으며 오히려 민영화의 폐해를 겪은 민중들이 권리 회복을 위해 싸우고 있다.

2) 상수도의 전국적 단일화와 요금 체제 단일화

상수도사업에서 도시와 농어촌간 격차는 보급률 등 보편적 공급에서도 심각하게 나타나지만 요금문제로 가면 더욱 심각하다. 이로 인해 정부가 추진하는 정부의 상수도 구조개편 방향도 광역화․통합화를 우선 축으로 하며, 하수도․상수도 및 연관 산업과의 통합 체제를 모색하고 있다. 그렇다면 왜 굳이 민간위탁을 통한 통합, 공사화로의 전환이라는 복잡한 과정과 단계를 밟아야 하는가. 상수도 사업이 가지는 문제는 민간위탁 등 민영화 정책이 아닌 다른 방향에서 해결해야 한다.

상수도 사업은 전국적 단일화를 추구해야 하며 이를 위해 정부 차원에서의 재정과 관리․운영 체계를 우선 단일화해야 한다. 이를 통해 지방 상수도 차원에서 행정 구역별이 아닌 유계와 수계를 고려한 운영과 관리의 통합, 지방상수도와 광역 상수도의 연계와 통합적 관리 등을 우선 추진해야 한다. 정부의 주장대로 경쟁을 통해 효율화를 추구하는 과정에서 양산되는 필연적인 폐해와 공사화를 추진하는 과정에서 발생하는 불필요한 갈등과 법적․제도적 문제 해결에 소요되는 사회적 비용을 낭비할 필요가 없다. 경쟁 자체가 불가능하고 경쟁을 위해 나누어 놓더라도 지역 독점으로 결국 귀결될 수밖에 없는 상수도 사업에서 진정한 효율화를 위해서는 전국적 단일화, 재정의 통합과 관리, 나아가 운영에서의 효율적 구조를 모색하는 것이 우선적이다. 물론 기존의 지자체 조직이 갖는 문제 역시 해결해야 한다. 상수도 종사자들의 전문성을 제고하기 위한 적절한 교육 훈련 등의 과정은 공적인 절차와 과정을 통해 충분히 해소될 수 있다. 상수도 사업은 공적 형태를 전제로 하면서 상수도 사업의 발전과 물 자원 보존, 물 공공성을 지켜낼 수 있는 올바른 구조를 모색해야 한다.

상수도의 특성상 결국 (지역)독점일 수밖에 없는데 남는 문제는 민간독점이냐 공적독점이냐이다. 그러나 민간독점 상수도 체계의 실패는 세계적으로 증명되고 있으며 주민들과 시민들이 나서서 재국유화, 재시영화를 추진하는 것이 대세이다. 주민들과 진보적 여성, 인권, 환경 단체들이 나서서 오히려 공공 참여적 운영 모델을 창출해나가고 있는 것이 현실이다. 브라질의 포르투 알레그레, 볼리비아의 협동조합을 통한 수도 사업 운영, 프랑스 그르노블의 재시영화, 아르헨티나의 수도 협동조합, 스페인 코르도바의 실험 등 거대 물 자본이 민간위탁을 실시한 대다수 국가의 주민들이 실제 그 폐해를 경험하면서 직접 행동을 통해 물 자원의 관리와 보존, 상수도 사업의 공공성을 위해 나서고 있는 것이 현실이다.

상수도의 공공적 발전을 위해서는 상수도 재정과 관리의 전국적 단일화를 통해 상수도 산업의 올바른 재편과 재정 건전화, 진정한 의미의 효율화 추구와 전문성 확보 등을 추구해야 한다. 정부가 발표한 상수도 구조개편 로드맵에서 주장한대로 상하수도 청, 지자체 연합 등 다양한 방안을 충분히 모색할 수도 있다. 그러나 이 역시도 졸속적으로 진행되는 민간위탁 등 정부의 민영화 정책을 우선 중단해야만 열린 논의가 가능할 것이다.

나아가 상수도만이 아니라 물 자원 일반의 보존과 관리는 더욱 중요하다. 물 자원의 특성은 지역적으로 한정되어 있고 끊임없이 고갈의 위험이 존재한다는 특성을 지닌다. 수자원은 이용 문제만이 아니라 관리의 측면이 우선적이다. 물 순환 시스템, 유계와 수계를 고려한 물 자원 보존과 관리를 전제하지 않는다면 물 자원의 고갈을 막을 수 없다. 그 동안 개발과 성장에 치우친 한국 자본주의에서 물 자원의 보존과 관리 개념은 전무했으며 대중적 각성도 부재하였다.

물 자원 보존은 물론이거니와 물 자원 개발과 이용 전반의 문제를 총체적으로 고려해야 한다. 상수도 사업은 국․공유 소유, 사회적 운영이 필연적으로 전제되어야 하며, 경쟁보다는 국가 차원의 지원과 사회적․공공적 통제 속에서 인권과 지속 가능성을 최상의 가치로 선택해야 한다.

우리가 주장하는 상수도 산업의 전국적 단일화는 상수도의 보편적 공급과 지속가능성 문제와 함께 요금 체계 개편의 유일한 방향이기도 하다. 현재의 수도 요금체계는 형평성과 보편성을 심각하게 해체하고 있다. 결과적으로 공공서비스에 대한 기본 권리를 침해하고 있다. 수도권이나 과천 등 인구 밀집 지역은 평균 요금에 밑도는 요금을 내고 있지만 지역적․지리적 편차에 따라 산간 오지나 수자원이 부족한 지역, 광역상수도에 대한 의존도가 높은 지역 주민은 높은 요금을 지불한다. 지역적․지리적으로 상수도 공급에 소외된 지역은 보급률도 낮으며 요금은 훨씬 많이 내고 있다. 인구 밀집 지역이고 자체 수원을 가지고 있는 수도권이나 광역 지자체 주민은 보편적인 서비스의 수혜 대상자로 특혜를 받고 있다. 향후 상수도 보급률 확장과 함께 전국적인 단일 요금 체제를 확립하여 전 국민이 상수도라는 공공서비스에 대한 일반적인 권리를 향유해야 하며 물이라는 인권의 문제에 있어서의 차별을 철폐해야 한다. 이 모든 문제를 해결할 수 있는 유일한 방안은 상수도 산업의 단일화와 재정 통합, 국가 차원의 일관적인 재정 지원과 통합적 관리 정책이다.

3) 중앙정부의 재정통합과 공적 투자와 지원

민간위탁 등 민영화 정책을 추진하는 정부 논리의 핵심 중 하나는 지자체 재정 여력이 없고 열악하다는 점이다. 즉 적자 문제를 근거로 민간위탁을 해야 한다고 주장한다. 전국적으로 노후관을 교체하는데 향후 5-7년 간 대략 10조원이 들고 신규 보급을 위해서도 많은 재정이 소요된다. 상수도 노동자들 역시 예산 문제를 근거로 ‘어쩔 수 없이’ 민간위탁을 거부하지 못한다고 증언한다. 예산이 없기 때문에 업무를 추진할 수 없고, 상수도의 노후화는 점점 심각해지며, 보급 문제와 수질도 개선하지 못한다고 한다. 역시 중앙 정부 차원의 예산 지원과 재정 통합만이 상수도 산업을 발전할 수 있는 길이라고 말한다.

2장에서 보았듯이 이는 전적으로 사실에 부합하지는 않고, 수도예산에서 부채는 축소되고 있다. 그렇다 하더라도 우리로서도 지자체 재정에 여유가 있다고 주장하지는 않겠다. 더구나 중앙정부의 재정적자와 부채증가 등을 감안한다면 말이다. 경제제위기의 재발은 중앙정부와 지자체의 재정위기를 현실화할 가능성은 얼마든지 있다. 그렇기 때문에 우리는 자본의 소유권에 대한 사회적 제한이나 통제가 불가피하다고 본다. 수도사업이나 다른 공적서비스 사업의 개선을 위해서도 그러하다.

그런데 민간위탁을 하더라도 미급수 지역 즉 상수도가 보급되지 않고 있는 지역은 민간위탁 대상이 아니라 지자체 업무 영역으로 남는다. 또한 20-30년 장기 민간위탁에서 수탁자는 20년 장기 분할을 통해 투자비를 충분히 회수하게 된다. 결국 위탁 비용 역시 지자체와 정부 재정을 통해 나가며, 신규 보급과 장기 투자 역시 정부의 공적 재정으로 감당하게 된다. 민간위탁을 하면 지출되던 상수도 회계가 사라지는 것이 아니라 다른 형태로 혹은 분할하여 결국 지출되기 마련이다. 물론 유수율을 높이고 급수인구를 확보하여 수탁자가 효율성을 높여 이윤을 창출한다고 하지만 유수율을 높이는 일은 현재 지자체에서도 어차피 해야 할 일이며, 급수 인구 확보는 지자체가 신규 보급을 늘려야만 가능하다. 결국 지자체 재정으로 급수인구를 확보하여 수탁자에게 넘겨주는 것에 다름 아니다.

수탁자가 자원봉사 단체가 아니라면 어떤 방식으로든 이윤을 남기기 위해 노력할 것이다. 요금 인상, 투자 회피, 인건비 감소 등이 바로 민간위탁을 한 대다수 나라에서 나타난 공통적인 현상이었다. 그렇다고 수질이 좋아졌다는 근거도 찾아보기 어려웠고 오히려 수질이 악화되었다는 객관적인 보고만 무성하다. 프랑스 그르노블 등에서는 민간위탁을 철수시키고 재시영화한 이후 수질이 훨씬 좋아졌고 요금도 낮아졌으며 유지․보수 등 기본 업무를 충실히 해서 서비스의 질도 좋아졌다는 사례가 많다. 더욱이 물 소비자들의 의식이 제고되어 물 사용량이 20%까지 줄어든 곳도 생겨났다.

정부는 그 동안 재정 부족을 근거로 지방 상수도를 민간위탁하고 공사화 하겠다고 주장하였다. 그러나 지금과 같이 물 산업 육성을 위해 재원을 마련하겠다고 하고 할 수 있다고 하는 것처럼 재정의 문제는 정부의지의 문제이다. 물 선도(주도) 기업 육성을 위해 가용한 재원을 육성방안의 내용대로 해외 진출과 사기업 발전을 위해 쓰기보다 현실적으로 요구되는 지방상수도 재정에 투여해야 하는 것이 우선이다.

상수도 사업의 전국적 단일화와 요금 단일화 정책이 추진되어야만 상수도 사업의 올바른 발전이 가능하다는 점에서 중앙 정부 차원의 재정 통합과 지원은 그 전제가 된다. 열악한 지자체로 상수도 사업의 재정을 떠넘기는 방식으로 상수도 사업 발전은 이루어질 수 없다. 민간위탁과 민영화를 하더라도 국가기간 산업에 대한 정부 지원은 불가피하다. 공공부문의 특성 상 교차 보조 등 다양한 형태로 사기업을 지원하게 되며 사기업의 부패와 부도덕 등으로 부도가 나면 국가가 그 사업을 다시 회수하게 되는 일은 다반사이다. 영국 철도와 전력의 재국유화, 호주 빅토리아와 미국 캘리포니아 전력 산업의 재국유화가 그 예다. 전력, 상수도, 철도 등 국민 삶에 있어 필연적으로 영유해야 할 가치재는 사기업이 철수한다 하더라고 그 부실을 떠안는 방식, 즉 부실의 사회화 과정을 정부가 책임질 수밖에 없다. 이렇듯 필수 공공재는 정부의 지원 없이 가능하지 않으며, 민영화 정책 역시 연장선에 있다.

정부는 열악한 지방 상수도 재정을 건전화하고 상수도 산업의 통합적 체계를 구축하기 위해 재정을 통합하고 지원하는 역할을 해야 한다. 물 산업을 육성하기 위해 기금을 조성해 결과적으로 국민의 혈세를 사기업의 이윤 추구에 봉사하지 말고 상수도 산업의 발전을 위해 통합적 재정 정책과 지방상수도에 대한 일관된 지원 정책을 모색해야 한다. 그것만이 유일하게 한국의 상수도 사업을 공공적으로 발전시키는 길이다.

4) 중앙 정부 차원의 물 관리 기능의 통합

정부의 물 관리 업무는 환경부가 수질을 관리하고 지방상수도와 수요관리 정책을 담당하며, 건교부는 수량관리를 하고 광역상수도 등을 통해 공급 관리 정책을 전담한다. 하천 관리도 하는데 농림부는 농업용수, 행자부는 소하천과 재해, 산자부는 발전용 댐을 관리한다. 상하수도로만 보자면 광역상수도를 건교부와 수자원공사가, 지방상수도를 환경부와 자치단체가, 하수도를 환경부와 자치단체가 담당하여 건교부와 환경부로 이원화 되어 있다. 2005년부터 제기된 정부의 ‘물 관리 기본법’은 환경부로 물 관리를 일원화하여 수량관리와 공급 업무를 단일화 하자는 취지이다. 물론 건교부는 비현실적인 방안이라 반박한다. 정부의 지속가능위원회에서는 물 관리 기본법 제정과 더불어 물관리위원회를 신설하여 국무조정실과 지속가능위원회 산하로 관장하는 것이 좋다는 의견을 낸 바 있다.

2006년 9월 환경부는 의원입법으로 수도법 일부를 개정하여 “광역상수도 및 지방상수도 관리가 건교부와 환경부로 이원화되어 과잉투자 발생하기 때문에” 수도법을 개정하여 광역상수도 관련 수도정비기본계획 수립 및 수도 사업 인가권한을 건교부장관에서 환경부장관으로 변경할 것과, 수자원공사법을 개정하여 수공의 수도 사업에 대한 지도감독 권한을 환경부로 변경하자고 제안하였다. 물론 건교부와 관련 단위는 반대의사를 표명하였다. 결국 상위 법률로서 물기본법 제정 문제가 2005년 10월 지속가능발전위원회에 제기되었고 국무총리 주관으로 물관리기본법 등 법적 근거를 마련하여 국가물관리위원회를 설치하자고 논의하였다.

물 관리 기본법 관련한 논의 진행에 대해서는 “물 관리 기본법안 및 수도법 일부 개정 법률안에 관한 공청회”, 2007년 2월 15일, 국회 환경노동위원회 자료를 참조할 것.

환경부와 건교부의 이해관계, 부처 이기주의에 매몰되어 현재 물 관리 정책의 향방이 논의되고 있으며, 지속가능발전위원회의 해법 역시 다르지 않다. 상수도 산업, 물 산업에서 중요한 것은 중앙 부처 간 기능의 효과적인 통합이다.

일반적으로 민영화의 폐해를 방지하는 논리로 정부 차원의 규제정책의 필요성과 독립된 규제기구가 항상 제기된다. 영국의 경우 OFWAT 같은 규제기관이 존재하고, 독일의 경우 전력 시장이 완전 민영화되었지만 국가 차원의 규제가 강력하게 작동하고 있는 편이며, 전력 대란이 발생했던 미국은 정부 차원의 규제를 강화하고 있다. 한국의 상수도 산업은 공급자와 규제자가 동일하다는 점에서 문제가 발생하고 있고, 상하수도 사업의 운영, 효율성, 비용, 수질, 요금 등을 규제하거나 관리해야 하는 국가 기관이 필요한 실정이다. 이런 점에서 민영화를 전제로 한 규제기구 형태, 부처 간 밥그릇 싸움에 휘둘리는 관리 정책이 아니라, 정부 주도형 통합 관리 체제 모색이 우선되어야 한다. 여기서「수도 사업 구조개편 로드맵 작성연구」의 상하수도 청 형태는 충분히 검토해볼만 하다.

“상하수도 시스템의 운영과 관리가 상하수도 청 내의 각 기구별로 구분하되 서로 협력 하에 이루어지는 형태를 의미하는 것으로 현재와 같이 지자체가 직영하되 재정상의 자율성을 허용하는 등 현 체제를 개선하기 위함. 상하수도청의 청장은 전문가를 임명하는데 이때 공채 혹은 CEO 추전위원회에서 결정하게 되며, CEO는 지자체 장과의 계약 또는 이행각서 체결을 통해 임기 중 달성할 목표를 설정하고 이에 대해 책임을 지게 됨. 이 때 지자체 장은 CEO의 경영 자율을 보장(예산과 인사자율성 포함)하고 객관적 평가를 통해 임기를 보장하게 됨. 물 위원회를 상하수도 청 내에 독립기구로 두어 상하수도 요금의 결정, 투자 재원의 확보 및 수질 규제를 담당하도록 함.”

이 방안은 ‘로드맵’의 5가지 방향 중 민간위탁과 민영화를 치장하기 위한 장식용 방안에 불과했다. 그러나 정부가 용역을 통해 국민혈세를 들여 제출한 보고서의 한 방향이기 때문에 오히려 우리가 다른 시각으로 검토해 볼 필요가 있다. 현재와 같이 지자체 직영을 유지하되 상하수도 청 형태로 중앙 정부 차원에서 부서별로 이관되어 있는 상하수도 사업을 통합하고 독립적인 형태의 기관을 운영하는 방향은 나름대로 의미 있다. 재정 역시 특별회계로 집행하지만 일반회계 전입, 기채 등으로 조달하고 상하수도 청 내에 각 기구가 전반적인 시스템을 운영하는 형태이다. 상하수도의 운영과 관리를 담당하는 관리국을 두고, 물위원회를 통해 재원조달, 수질감시, 시민사회진영이 참여를 보장한다. 물론 많은 한계가 존재하지만 정부 차원의 물 관리 기능, 상수도 산업의 단일화와 통합을 위한 한 방향으로 새로운 대안의 형태로 고민해볼 만하다. 정부 부처 간 통합 등 중앙 정부 차원의 행정 통합이 이루어져야 중앙 정부 차원의 재정 지원이 가능하며, 또한 지자체 조합 형태 등을 통해 단계적으로 수계와 유계에 따른 지방상수도 통합이 이루어진다면, 여기에 노동자와 시민의 통제와 감시가 가세한다면 한국의 상수도는 충분히 발전 가능성이 있다.

5) 노동권 확보

민영화나 민간위탁의 핵심은 구조조정이고 효율화이며 효율화의 핵심은 노동비용 절감이다. 물론 상수도 산업 민영화를 저지하더라도 공직사회 구조조정에서 자유롭지 않다. 상수도 산업을 공무원 조직에서 떼어 내고자 하는 것은 상수도 산업 자체가 자본의 입장에서 중장기적인 투자 대상이기 때문이고 현실적으로는 정부 조직을 줄이기 위한 것이기에 양자의 입장은 민간위탁과 공사화 방침으로 통일되고 있다. 상수도 산업 노동자들은 공무원 조직 전반의 구조조정과 상수도 산업 민영화의 연관관계를 정확히 이해하고 상수도 산업의 공공성과 노동권을 공히 지키기 위해 적극적인 주체로 나서야만 한다.

나아가 우리는 민영화가 상수도만이 아니라 공무원 사회 전반의 슬림화 즉 구조조정을 통해 공무원 노동자를 퇴출하고, 국가 부문을 적극적으로 민간 즉 사적․초국적 자본으로 이양하겠다는 큰 구상 속의 한 틀이라는 점을 직시해야 한다. 공무원 조직에서 지금 진행되는 총액임금제, ERP, 공무원 퇴출 문제와 상수도 민간위탁 혹은 공사화가 무관한 방향이라는 생각은 안일한 생각이다. 동사무소 통폐합과 상수도 민간위탁은 같은 방향의 구조조정이자 퇴출의 방향이다. 공무원 조직 구조조정의 일환으로 각종의 민간위탁과 아웃소싱이 등장하며 비정규직화가 전개되고 있으며 상수도 사업 민간위탁과 공사화 역시 마찬가지의 방향이다.

정부의 이런 정책은 바뀌어야 한다. 상수도가 시민들의 신뢰를 회복해서 대다수 시민들이 마시는 식수로 이용될 수 있기까지는 가야할 길이 멀다. 수질도 제고되어야 하고 서비스도 개선이 되어야 한다. 그러기 위해서는 상수도 사업 종사 노동자들의 역할이 절대적이다. 상수도 노동자들이 이런 역할을 제대로 할 수 있기 위해서는 고용안정과 적정한 보상이 필수적이다.

한편 많은 상수도 사업 노동자들은 특․광역시 상수도 사업 종사자를 제외하고는 상수도 사업 근무를 한직으로 인식하고 있으며 잦은 순환 보직으로 전문성을 갖기 어렵다고 한다. 자체 정수장이 없는 사업장일수록 심각하다. 다른 한편 특․광역시나 어느 정도 규모의 자체 정수장이 있는 노동자들은 오랜 숙련에 대해 자부하고 있으며 경험에 의한 전문성이 수치화할 수 있는 것보다 뛰어나다는 점에 대해 자부한다.

정부는 노동자의 전문성 부족을 근거로 민간위탁과 민영화를 강요하지만 이는 결국 정부의 지자체 지원 부재와 상수도 사업에 대한 방치를 노동자들 탓으로 돌리는 것일 뿐이다. 열악한 재정 상황에서도 상수도 사업에 대한 애정과 열의를 갖고 있는 노동자들을 배제하고 있는 것이 현 정부 정책이다. 이 또한 바뀌어야 한다. 전문화와 숙련이 필요한 직무에 대해서는 적정 대우를 해 주고 그래서 장기근속을 유도해야 한다. 필요하다면 전문직군화도 고려해 보아야 한다.

한국수자원공사로 민간위탁된 사업장을 보면 신분 이동을 한 노동자는 많지 않다. 특히 고용 안정과 연금 문제에 대한 불신으로 이직을 원하지 않는 노동자들이 많다. 그러나 의외로 공사화에 대해서는 막연한 환상을 가지고 있다. 그러나 정부가 즐겨 거론하는 철도공사는 공사전환과정에서 노동자들이 연금상의 불이익을 감수해야 했다. 그래서 계속 원상회복을 요구하고 있긴 하지만 그 정도나마 방어하는 데도 철도노동자들의 커다란 투쟁과 희생이 요구되었다. 철도노동자는 2002년 발전․가스․철도 3개 노조 공동파업, 2003년 4월 20일 파업 선언, 당해 6월 28일 3일 간의 전면 파업, 2004년 12월 3일 파업 선언, 2005년 3월 1일 4일 간의 파업 등을 전개하였다. 철도의 공공성 쟁취와 함께 노동권 확보, 연금 문제를 해결하기 위해 노동자들은 끊임없이 투쟁했다. 이 성과로 공사법의 부칙으로 연금 문제에 대한 합의를 이끌었지만 이 역시 한시법이라는 한계가 있다. 아직까지도 연금 문제를 부칙의 조항이 아니라 상위법으로 쟁취하기 위한 투쟁이 지속되고 있다.

그리고 공사화로 근로조건이 개선될 것이라는 막연한 기대는 이내 허물어졌다. 임금인상은 억제되었고 계속적인 구조조정으로 고용불안이 지속되고 있다. 공사화는 고용안정과 근로조건 개선의 길이 아니었던 것이다. 상수도 민영화 반대투쟁 과정에서 상수도노동자들의 완전한 노동권이 확보되어야 할 것이다.

6) 민주적 운영 구조 창출: 노동자와 지역 주민의 통제

공공 분야에서 공적․사회적 소유구조는 공공성 확보의 가장 큰 전제이다. 공적 소유가 전제되지 않은 상태에서 국가 차원의 강력한 규제기구가 존재한다 할지라도 상업주의적 운영을 강제하고 통제할 수 있는 방법이 없다. 그러나 공적 소유구조 그 자체가 공공성을 담보하지는 않는다. 현재 많은 국민들이 공기업과 공무원 조직 등 정부 조직에 불만을 가지고 있다. 공공 조직의 폐쇄성과 참여의 배제, 투명성에 대한 의문 때문이다. 상수도 사업 민영화 저지 투쟁의 큰 걸림돌은 공무원 조직에 대한 사회적 반감이다. 국가와 공적 조직이 상수도 산업의 공공성을 유일하게 확보할 수 있는 유일한 조직이라는 점에서 우리는 공공적 소유 구조와 함께 시민과 노동자의 참여와 통제에 대해 오히려 적극 고민해야 한다.

현재 상수도 산업에 국민과 노동자들이 참여할 수 있는 공간은 거의 없다. 한국수자원공사가 민간위탁 사업장에 가장 먼저 도입한 것이 주민 홍보 시스템이었으며 민간위탁의 가장 큰 성과로 선전하고 있다. 상수도 운영이 어떠하고 요금은 어떻게 책정되며 수질에 대해 신뢰하기 위해서는 지자체 주민들이 쉽게 알 수 있고 참여할 수 있는 창구가 필요한 것도 사실이다. 주민과 민중들의 참여와 통제 시스템을 통해 상수도 산업의 올바른 발전 방향이 설정되고 사회적으로 통제할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 그런데 현재와 같은 구조가 과연 올바른 창구인가에 대해 고민할 필요가 있다. 정부 역시 물 산업 육성 위원회 등을 설치하겠다고 말한다. 그러나 이 모두 형식적인 시스템에 불과하다. 에너지 산업에서도 에너지 기본법 발의와 함께 사회적 통제 기구로 국가에너지위원회가 올 초 설치되었다. 그러나 주도 기관인 산자부가 장을 맡고, 간사 역할을 하는 상황에서 참여 단위는 형식적인 역할 이상을 할 수 없다.

물 산업 육성 및 수도 사업 구조개편을 위해 전문조직으로 물 산업 육성위원회를 추진하고 있다. 조직형태는 위원장을 포함한 25인 이내이며, 환경부 산하에 설치한다. 위원장은 환경부장관, 위원은 관계부처 차관, 수공사장, 환경관리공단 이사장, 상하수도 협회 회장, 관련민간전문가 등으로 구성하며 심의기구이기 때문에 지자체는 포함하지 않는다. 현재 문제가 되고 있는 국가에너지위원회 형태와도 유사하다. 민간을 참여시킨다고 하지만 형식에 불과하며 결국 정부 정책에 들러리서는 역할로 전락할 가능성이 농후하다.

국가에너지위원회는 애초 에너지 노동자들과 전문가들 간 대안으로 제시한 개념이다. 에너지 산업에 대한 사회적 통제 기구를 만들고자 하였다. 그러나 산자부와 정부가 에너지기본법을 발의하면서 국가에너지위원회를 개념만 차용하여 정부의 들러리 조직으로 변모시켰다. 노동자들과 관련 운동 단체가 저항했지만 결국 정부의 안대로 통과되었다. 현재 25인의 위원에 시민․노동․환경 소속 위원이 5명 참가하고 있으며 시민사회 진영에서 대응 논의를 진행하고 있지만 쉽지 않다. 우리는 여기서 시민 사회 노동 진영이 국가의 논의 단위에 참여하는 일에 우선하여 지역, 부문, 전국적 수준에서 강력한 대중운동을 발전시키는 것이 중요하며 이런 대중운동 없이는 시민사회노동진영의 대표자라 할지라도 국가기구에 포섭될 가능성이 다분하다는 것을 지적할 수밖에 없다고 하겠다. 또한 지역적 부문적 참여와 통제는 반드시 전국적인 노동자 민중의 통제라는 시야 아래 진행되어야 한다는 것도 아울러 지적해야 할 것이다.

일례를 들어 상수도 요금 결정 체제를 보면 참여와 통제의 중요성에 대해 이해할 수 있다. 지방상수도의 요금 조정은 각 지자체의 급수조례로 정한다. 지방의회가 급수조례 재․개정에 대한 권한을 가지고, 요금의 사전 인가권을 가진다. 지방자치단체장이 개정안을 작성하면, 지방물가대책위원회에서 사전심의를 하여 지방의회에서 의결하고, 지방자치단체장이 공포․시행하는 절차를 갖는다. 그러나 이 과정에 대해 알고 있는 지역 주민들은 거의 없다. 이러한 상황에서 민간위탁을 한 사업장에서 홍보와 ARS 서비스를 한들, 서울시에서 지역 주민을 위한 홍보 책자를 낸들 형식적일 뿐이다. 민주적 운영과 지역 주민의 참여․통제․개입은 상수도 사업을 공공적 체계로 인정하고 공공적․지속가능한 발전 방향에서 함께 모색할 때만이 가능하다. 현재 상수도 요금은 지방 의회를 통해 결정하는 구조이다. 공무원노조와 지역․사회 운동이 결합하여 요금문제만이 아니라 상수도 발전 방향과 지속가능성 및 물 관리․보존의 측면에 함께 결합할 계기와 실질적 조건을 마련하는 것이 시급하다.

지자체 장과 지방의회 의원들이 주민반대 등을 의식해서 요금 현실화에 대해서는 소극적인 자세를 보여 온 것이 사실이다. 수도 요금이 무조건 싸게 책정되는 것이 중장기적으로 보면 공공성과 지속가능성 문제에서 바람직한 것은 아니다. 누진제 적용, 저소득층에 대한 무상지원 등 충분히 새로운 요금체계를 바람직하게 구상해볼 수 있다. 현재 요금 현실화율은 평균 82.8%이다. 특 광역시는 93.1%, 군 지역 65.1%이다.

브라질의 성공적인 공공상하수도 체계인 지방상하수도국(DMAE)의 진원지는 포르투 알레그레라는 도시이다. 포르투 알레그레는 인구 100만 명 이상의 주 수도이다. DMAE이 사회적 통제를 실현할 수 있었던 가장 큰 계기는 참여예산제라는 민주적 의사결정 구조를 도입하면서이다. 1989년까지 DMAE은 시내와 부유한 동네를 중심으로 서비스를 공급했지만 민중들의 요구와 참여에 의해 정책이 바뀌게 되었다. 지역 주민들은 16개 지역에서 투표 등 참여 행위를 통해 주변 지역과 빈민가에 상하수도 공급을 위한 투자를 가능하게 했다. 이 활동으로 최근에는 거의 모든 주민이 상하수도 서비스를 공급받고 있다. 물론 세계은행 등은 차관을 빌미로 민영화 정책을 강제하고자 하였으나 DMAE은 재정 고갈을 막고 수도 사업의 수익을 상하수도 시설에 재투자하도록 집중적으로 노력했다. 2000년 물 민영화를 위한 법안 발표 등 민영화 시도가 이어지고 있지만 지역 주민들과 노동자들의 사회적 통제를 통해 민영화를 막고 있다. 포르투 알레그레에서 중요한 시사점을 던져주는 것은 강력한 교차보조금 제도와 참여예산제이다. 사회적 요금제도라는 것이 있는데 저소득 계층은 한 달에 10㎥의 물을 사용하더라도 4㎥만큼만 내고 있다. 즉 저소득층 수도요금에 60% 공적 지원이 이루어지고 있는 것이다. 반면 20-1000㎥를 사용하는 사람들은 각 요금별 누진제가 철저히 적용된다. 이 요금정책으로 인해 일 년에 15-25% 수익이 창출되고 있으며 이 수익은 저소득층에 대한 지원, 상하수도 시설에 대한 재투자로 사용된다. 또한 참여예산제를 통해 시민들이 자신들의 요구를 직접 제출하고 공개적으로 토론할 수 있게 되었으며 투표 등 직접 행동을 통해 다음 해 예산에 반영할 수 있다. 의사결정에서부터 집행까지를 시민그룹이 동참하여 감독할 수 있는 제도도 존재한다. 이렇듯 민중적․사회적 통제를 통한 수도 사업 운영은 충분히 가능하며 이미 실행되고 있으며 그 성과는 충분히 나타나고 있다.

볼리비아의 상하수도 사업은 협동조합이 44%, 공기업이 44%, 사기업이 12%를 운영하고 있다. 한국에서도 알려진 코차밤바 물 전쟁 이후 제정된 ‘상하수도 서비스 법’에 의해 현재 규제 제도가 작동되고 있다. 협동조합의 경우 1979년 ‘상하수도 서비스 협동조합’(SAGUAPAC)이 설립되어 산타크루즈 대부분의 상하수도를 공급하고 있다. 1979년까지 반 공기업 형태이던 이 시의 상하수도 서비스는 1979년 SAGUAPAC이 설립되면서 본격적으로 협동조합에 의해 운영되었다. 이 협동조합은 수도관이 연결된 모든 사람들이 조합원이 되며 발언권과 투표권을 가진 모든 주민이 협동조합의 공동소유자이다. 9개 지구에 따라 심의위원회가 있는데 이 위원회는 조합원의 이해와 요구를 수렴하고 만족시키는 것을 역할로 한다. 위원회 임기는 6년이고 2년마다 1/3이 교체된다. 조합원은 상하수도 서비스 개선에 대한 평가를 1년에 두 번, 만족도 조사를 통해 수행한다. 협동조합은 이윤이 아니라 조합원의 삶의 질이라는 목표를 명확히 한다. 가정용, 상업용, 산업용, 특수용(병원, 학교, 정부기관 등)에 대해 각기 다른 요금을 적용하는 사회적 요금 구조를 갖는다. 요금 역시 15㎥에 따라 달라지는 누진제를 적용한다. 이렇듯 볼리비아 협동조합 사례는 적극적인 형태의 주민 참여와 통제 구조의 전형을 보여주고 있다.

1960년대에 이미 전화와 전기 공급을 하는 협동조합 두 개가 설립되었고, 이들 협동조합의 역할이 상하수도 협동조합에 많은 영향을 끼쳤다.

강력한 규제기구가 존재한다면 민영화도 가능하다는 식의 민영화의 중요 이데올로기는 미국의 상하수도 규제 기구의 전한 과정을 살펴보면서 쉽게 무력화된다. 미국 수도 사업은 50,000여개의 지방상하수도가 운영하고 있고 현재 85%가 공적 소유이다. 1920년대부터 상하수도와 전력 등에 대한 규제기구가 본격 탄생하지만 꾸준한 요금인상과 민영화의 위협 등으로 인해 규제기구의 역할에 대한 개혁과 재편의 요구가 커지게 되었다. 규제의 절차에 개입하고 시설 문제에 대해 지역 공동체의 의견 그룹을 형성하고 지역 주민과 사용자에 대한 교육을 위해 변호사, 회계사, 경제학자, 지역 주민 대표로 직접 구성되는 ‘소비자 자문’기구를 설립하는 등 많은 움직임이 생겨났다. 그 중 많은 주에서 만들어진 기구가 ‘시설 소비자 행동’이라 명명하는 ‘시민시설위원회’(CUB)였다. CUB는 구성원들의 기부를 통해 자금을 조달하는 비정부 기구로서 탄생한다. 기부의 방식은 요금청구서에 첨부되어 CUB로 기부금 납입 여부를 주민이 판단하는 식으로 CUB가 직접 회원 모집을 하는 방식이다. 최소한의 기부금을 내는 회원은 일인 일표의 원칙에 따라 CUB 위원회의 감독관을 선출할 권리를 가지며, 위원회는 규제기구와 입법기구 등 서비스에 영향을 주는 다른 절차에 개입하며 국민투표 발의와 국민투표 캠페인 참가할 권한도 가진다. 이러한 활동을 통해 일리노이주에서는 CUB가 요금인상을 막는 등 20년 동안 50억 달러 이상을 아꼈다고 평가받기도 하였다.

공공분야에서 주민과 시민의 참여에 대해 회의하고 의아했던 것이 한국의 현실이었다. 그러나 민중의 삶에 가장 중요한 공공서비스에 대한 민중의 참여는 지극히 당연한 일이며 현실적으로도 진행되고 있다. 한국 사회에서 특히 상하수도 문제에 있어 민중들의 참여와 통제는 이제부터 적극적으로 시도해야 한다. 민영화가 아니라 민중적 참여와 통제 속에서 수도 서비스, 나아가 공공서비스에 대한 민중적 권리를 회복해야만 한다.

7) 노동자와 시민의 연대

‘물은 인권이다’라는 선언으로 출발한 이탈리아 <물운동포럼>의 재국유화 발의는 노동자와 시민의 연대, 시민사회 운동 진영의 주체로서의 결합이 없었다면 불가능했을 것이다. <물운동포럼>은 공공서비스와 관련한 다양한 노동조합, ATTAC과 같이 국제 금융기구에 반대하고 제 3세계 부채 탕감 운동에 앞장섰던 시민운동 조직, 세계물계약(World Water Contract)과 같은 운동조직, 각 지역의 사회포럼, 풀뿌리 지역 단체들, 지역 교회와 사회 센터, 이탈리아 세계야생기금과 같은 환경단체들이 만든 조직이다. 물 산업의 재국유화를 위한 민중 발의를 만들기 위해 이 단체는 이탈리아 전역에서 무수한 활동을 했고 대중들과 함께 서명운동을 전개했다. 이 과정에서 다수의 이탈리아 민중은 물의 중요성과 민영화의 문제점에 대해 인식하는 중요한 계기를 갖게 되었다. 물운동포럼의 활동으로 시실리에서는 서명운동뿐만 아니라 수천 명의 시민들이 행진을 했고, Molis에서는 인구의 2%가 서명에 참여하기도 했다. Latini와 Aprilia(Lazio)에서는 많은 주민들이 수도요금의 일부를 내지 않는 형태로 항의를 전개했다. 이것은 진정한 의미의 시민 불복종을 의미한다. 현재 포럼의 운동은 더욱 더 많은 단체와 주민들의 호응을 얻고 있으며 그 성과를 위해 한 걸음 나아가고 있다. 국회에서는 민영화와 관련한 입법을 중단하였으며 일부 좌파 정당 역시 이 운동에 함께 하고 있다. 현재 다른 정당 의원들의 지지도 얻기 위해 노력 중이다. 9월에는 이탈리아 <물운동포럼>의 전국 총회가 개최되었고 10월에는 로마에서 전국 시위가 열렸다. 대중 행동, 대중 운동, 의원에 대한 압박, 물 수호를 위한 지역 투쟁 등 다양한 형태의 운동이 실험되고 있다. 최근 <물운동포럼>은 아메리카 대륙과 아프리카에서처럼 물을 수호하기 위한 유럽 네트워크 설립을 논의하고 있다.

1994년부터 세계은행, 국제통화기금과 초국적 자본에 의해 남아프리카 공화국 물 산업은 수에즈 자본을 통해 그리고 전기 등 민영화 정책 등이 본격 추진되었다. 이로써 도심 주변의 흑인 지역 주민들은 1994년에서 1996년 불과 2년 사이 600% 요금인상을 경험해야 했다. 퀸즈타운 등에서도 150% 이상 요금이 인상되었다. 이는 세계은행의 자금 지원으로 진행된 전형적인 민영화 정책의 형태로 결국 지원 비용 회수라는 이름하에 진행되었다. 세계은행은 비용회수를 위해 요금 징수율을 높였고 수도요금 회수를 위해 서비스 중단을 요구했다. 이에 따라 요하네스버그 시의회와 다른 시 의회에서도 단수 조치를 단행하였다. 1천만 명 이상의 민중들이 물 공급을 중단 당했고 2천만 명 이상이 사용 가능한 물을 찾아 고향을 떠나야 했다. 2000년에는 크와줄루 나탈 주에서 시작되어 전국적으로 콜레라가 퍼져 12만 명 이상이 감염되었고 300명 이상이 목숨을 잃었다. 이러한 물 민영화의 파괴적 폐해에 저항하는 민중들의 움직임이 시작되는 것은 당연한 일이다. 요하네스버그, 더반, 케이프타운 등 거대 도시 뿐만이 아니라 전국의 소도시와 도시 주변 공동체는 적극 저항하였고 <민영화반대포럼>(APF)가 결성되면서 풀뿌리 연대 조직, 수많은 사회운동과 노동조합운동이 결합하면서 교육 법안 발의, 평범한 민중들의 서비스․교육․의료․주택․물 등  민영화 반대 투쟁이 결합하였다. 2003년 말에는 <물민영화반대연합>(CAWP)이 만들어졌다. 이 단체들은 ‘만인을 위한 물 운동’을 시작하여 선불 계량기와 수압감축기와 같은 민영화된 물 통제 전략을 물리적으로도 무력화시키도록 싸웠다. 선불 계량기는 선불을 낸 만큼 물을 쓰도록 하는 조치이며 수압감축기는 돈이 안되는 지역의 수압을 낮추고 수량을 통제하기 위한 것이다. 이들 민중운동 진영은 자유롭게 물을 이용할 수 있는 수송파이프 설치, 물의 탈상품화를 위한 투쟁을 전개했고, 나아가 일부 지역에서는 민영화된 물 공급을 거부하고 선불 계량기를 파괴하는 투쟁을 전개하기도 하였다. 아직까지 민영화를 무력화시키지는 못했지만 2002년 말 정부는 부분적인 무료 물 공급 실시하기도 했다. 한 달 동안 한 가구 당 6천 리터의 물을 무료 공급하기도 했지만 이는 한 가구의 온전한 생활을 위해서는 여전히 모자라기도 하며 그 조차도 혜택을 받지 못하는 인구가 수백만 명에 이른다.

물이라는 생존의 권리를 위한 노동자와 민중의 저항은 현재 진행형이다. 한국에서는 지금 민간위탁이라는 이름으로 시작되었지만 지구 뒤편 아니 바로 옆에서도 이 싸움은 목숨을 건 싸움이자 치열한 생존의 전장이다. 물을 쓰고 소비하고 아니 소비할 수밖에 없는 사람으로 이 문제는 간과할 수 없는 사안이다. 소비자로서 경쟁과 민영화의 논리에 우롱당할 것인가 아니면 물을 향유해야 할 인간으로서 우리의 권리와 의무를 지킬 것인가. 이 문제는 오히려 이 나라 밖 민중들의 삶과 투쟁이 충분히 보여주고 있다. 한국에서도 전국공무원노동조합과 <물사유화저지․사회공공성강화 공동행동>을 중심으로 민간위탁과 민영화 저지 투쟁을 시작하고 있다. 투쟁은 노동자와 시민의 간극을 넘어 더욱 확장되어야만 한다.

3. 대안과 관련한 조합원의식

대안과 관련한 조합원들의 의식은 정부의 정책방향에 비판적이다(매우 그렇다 = 1, 전혀 그렇지 않다 = 5, 중간값 3). “현재와 같이 지방자치단체에서 상수도를 관장하는 체계를 유지해야 한다”(2.12), “현재와 같은 공공적인 운영을 하되 투자나 요금결정 등에 있어서 중앙정부의 책임성이 높아져야 한다”(2.33), “요금과 관련하여 전기요금과 같이 전국 단일요금제 등으로 개편되어야 한다”(2.44),  “현재와 같은 공공적인 소유로 두되 노동조합이나 주민의 참여를 높여야 한다”(2.13), “물과 같은 기초적인 공공서비스에 재벌이나 초국적 물기업의 참여를 배제해야 한다”(2.14)와 같은 정부 정책방향과 반대되는 진술에 동의정도가 높았고, “민간위탁, 공사화, 신규사업 민간참여, 해외개방 등 정부가 현재 발표한 정책방향대로 계속 밀고 나가야 한다”(3.50)에 대해서는 반대의견이 높았다.  “상수도 사업의 지역별 또는 유역별 통합이 필요하다”(2.32)에 대해 동의정도가 높아 정부정책방향과 유일하게 일치하였다. 그리고 특․광역시와 비 특․광역시 그룹 사이에 제 문항에 대한 의견차이가 거의 없었다.

<표 5- 1> 대안에 대한 조합원의식

구 분	N	평균	표준편차
현재와 같이 지방자치단체에서 상수도를 관장하는 체계를 유지해야 한다	508	2.12	1.185
현재와 같은 공공적인 운영을 하되 투자나 요금결정 등에 있어서 중앙정부의 책임성이 높아져야 한다	508	2.33	1.229
요금과 관련하여 전기요금과 같이 전국 단일요금제 등으로 개편되어야 한다	506	2.44	1.270
현재와 같은 공공적인 소유로 두되 노동조합이나 주민의 참여를 높여야 한다	504	2.13	1.052
상수도 사업의 지역별 또는 유역별 통합이 필요하다	505	2.32	1.117
물과 같은 기초적인 공공서비스에 재벌이나 초국적 물기업의 참여를 배제해야 한다	503	2.14	1.190
민간위탁, 공사화, 신규사업 민간참여, 해외개방 등 정부가 현재 발표한 정책방향대로 계속 밀고 나가야 한다	502	3.50	1.276

<참고문헌>

국가인권위원회(2005),『단전․단수 등으로 인한 인권 상황 실태조사』

국토환경연구소(2004),『수도사업의 효율증진 방안』

국회 환경노동위원회(2007),『물 관리 기본법안 및 수도법 일부 개정 법률안에 관한 공청회 자료집』

대통령자문지속가능발전위원회(2003),『지속가능한 물관리체제 개선 공청회 자료집』

민주사회정책연구원(2003),『한국의 근대화와 물』

사천시․한국수자원공사(2005),『사천시 지방상수도 운영효율화사업 실시협약서』

서울대행정대학원(2004),『지방상수도 효율화 사업모델 및 가격정책 연구』

서울특별시상수도사업본부(2006),『상수도 발전을 위한 포럼』

전국공무원노동조합(2006),『세계화와 물』

춘천물포럼(2006),『춘천 물포럼 2006 논문집』

한국수도경영연구소(2007),『남원시 지방상수도 운영 관리위탁 타당성 검토용역』

한국수자원공사(2005),『고용전환 설명자료』

한국수자원공사(2006),『나주시 지방상수도 운영효율화 사업 주민설명회』

한국지방공기업학회(2004),『지방상수도 사업의 효율적인 공사화 추진전략 연구』

한국환경경제학회(2006),『수도 산업의 경쟁과 규제』

환경부․한국상하수도협회(2007),『물산업 육성을 위한 정책토론회』

이탈리아 물운동포럼 홈페이지 (http://www.acquabenecomune.org/)

제주특별자치도 지하수 관리 기본조례, 2007.4.4, 조례 229호

<참고>

일본 전수도노조(全水道勞組)의

‘물 기본법(Basic Water Law)' 제안

전문

물은 지구상의 모든 생명을 위해 필수불가결하며, 수질 오염과 물 부족은 모든 생명에 위기이다. 물은 대기, 해양, 땅을 통해 상시적인 순환을 이루고 모든 생명은 필요한 물을 얻기 위해 이 순환에 의존한다. 좋은 물 순환은 물을 둘러싼 환경, 즉 수질, 수량, 수변 공간, 생태계, 토양 등을 보존함으로써 유지된다. 좋은 물 환경은 효과적인 물 이용과 보존을 통해 깨끗한 물과 생태계를 보호함으로써 유지된다. 좋은 물 환경은 현재와 미래의 세대가 안전하고 건강한 삶을 영유할 수 있는 지속가능한 사회의 근간이다.

깨끗하고 풍부하고 값싼 물 공급과 하수처리는 물 순환의 일부이며 물 순환으로부터 떨어져서 존재할 수 없다. 이러한 두 가지 활동은 지속가능한 사회를 위해 필수적이다.

그러나 우리나라에서 대량 생산, 대량 소비, (쓰레기)대량 투기, 하천 개발, 수자원 개발은 물 환경에 과중한 부담을 주었다. 이는 도시들에서 수질 악화, 생태계에 악영향, 수원 고갈, 하천 유량 감소, 토양 유실, 홍수와 물 부족 등을 야기했다. 또한 세계 인구의 급속한 증가와 물 수요 증가는 세계적 규모에서 수질 오염과 물 부족을 가속화하고 있으며 따라서 물에 대한 불평등을 확대하고 있다.

이러한 상황을 인식하면서, 우리는 21세기 인간의 삶과 자연환경을 위한 충분한 수량을 확보하고, 지속가능한 사회를 건설하며 물 환경을 보존하고 회복하기 위해 포괄적인 물에 관한 철학을 선언한다.

동시에 나라 전체가 이를 수행할 수 있도록 진실한 노력을 기울여야 한다. 따라서 좋은 물 환경을 향유할 권리뿐만 아니라 의사결정 과정에 있어 정보 공개와 공정한 참여를 보장하기 위해 지역적 주권이 보장되어야 한다.

이 법안의 목적은 앞서 언급한 활동을 통해 세계적 규모에서 물 환경의 보존과 회복에 기여하고 그에 따라 평화와 안정에 기여하는 것이다.

제 1장  일반 규정

(목적)

1조  이 법은 지표수(하천, 호수/늪지), 지하수, 바닷물, 습지, 하천 상류의 수자원, 유역 등을 위한 건강한 물 순환의 창출을 촉진하면서, 수질, 수량, 자연 생태계를 포함하는 물 환경의 보존과 회복에 관한 물 정책의 기본 철학과 내용을 공포한다.

또한 이 법은 물에 대한 기본 철학 하에서 정부, 지자체, 기업과 주민의 책임을 명확히 정의할 것이다. 물 행정은 이러한 정의에 기반하여 조직될 것이며, 물 환경을 보존하고 적절한 사용을 보장하고 이에 따라 안정적인 삶과 개선된 복지에 기여할 목적으로, 물 관련 법안들은 통합될 것이고 물 관련 조처들도 통합적 방식으로 촉진될 것이다.

(기본철학)

2조  물 환경 보존과 회복을 위한 정책의 포괄적인 육성은 다음과 같은 기본 철학에 따라야 한다.

1. 물은 민중의 공유재이다. 물이 삶과 자연 생태계 유지에 필수불가결한 근간이고, 현재와 미래세대에 제한된 자원이라는 사실을 고려하면, 건강한 물 순환 창출과 수량, 수질, 생태계를 포함하는 물환경 보존이 환경보존과 공동의 복지에 핵심이다.

2. 물 사용/관리가 공익 뿐 아니라 물 순환에 있어 다른 사용과 관련되어 있다는 점에서, 그것은 건강한 물 순환 창출과 수량, 수질, 생태계를 포함하는 물 환경 보존과 조화를 이루어야 한다.

3. 원칙적으로 물은 취수지역에 기반을 두고 사용되고 통제되어야 한다.

4. 지표수와 지하수 사용권은 모든 민중에게 속해야 한다.

5. 물에 대한 기득권은 공정하고 정의롭게 평가되어야 한다.

6. 좋은 물 환경 향유는 헌법이 조장하는 개인의 존엄, 행복 추구, 건강하고 완전한 문화생활의 필수불가결한 요소이다.

(국가와 지방정부의 의무)

3조

1. 국가와 지방정부는 2조에 언급된 기본 철학에 부합하게 물 정책을 포괄적으로 작성하고 이행하는 의무를 가진다.

2. 국가와 지방정부는 물에 대한 기본 철학의 전 국민적 이해 증진을 위한 적절한 조치를 취해야 한다.

(기업의 의무)

4조  기업은 물 사용과 관리에 대한 기본 철학을 준수해야 한다.

(시민의 의무)

5조  시민은 물 사용과 관리에 대한 기본 철학을 준수해야 한다.

(민중의 권리로서 물 환경권)

6조

1. 모든 사람은 좋은 물 환경을 향유할 권리를 가진다.

2. 모든 사람은 건강한 물 순환을 촉진하기 위해 수질, 수량, 자연 생태계를 포함하는 물 환경 보존을 요구할 권리, 건강한 물 환경을 요구할 권리를 가진다.

(용어 정의)

7조  이 법에서 다음의 용어의 의미들은 각 절에 서술된 것과 같다.

1. “물 순환”은 강우가 토양에서 지표수/지하수가 되고 바다로 흘러가고 또한 증발하여 다시 강우가 되는 등의 과정에서 지속적인 자연적 물의 흐름을 의미한다.

2. “물 환경”은 물, 토양, 숲, 생태계에 더해 풍경과 문화적 요소를 포함하여 대지의 물 순환 과정이다.

3. “취수지(Catchment area)"는 경계를 가진 강 유역을 의미한다.

4. “물 권리”는 지표수와 지하수를 점유하고 사용할 권리를 의미한다.

(입법 조치)

8조  국가는 이러한 물 정책을 포괄적으로 촉진하기 위해 필수적인 입법적 재정적 조치를 취해야 한다.

(기본 내용 구성)

9조  국가는 지방정부와 사업자가 취수지에 집중된 광범위한 조치와 계획을 수행할 수 있도록 기본 철학에 부합하게 물과 물 환경을 사용하거나 관리하고 지원/조정할 수 있도록 기본 내용을 구성한다.

제 2장  물정책위원회와 광역 물회의

1부문  조직

(물정책위원회)

10조

1. 물정책위원회(이하 ‘위원회’)는 내각 내에 설립된다.

2. 위원회는 다음과 같은 내용을 관장한다.

(1)위원회는 총리나 내무장관의 자문에 대응하여 포괄적인 물정책과 관련된 기본적이고 중요한 사안을 심의한다.

(2)항목들은 법/규제에 부합하게 나뉜다.

3. 위원회는 총리나 내무장관에게 항목들에 대한 의견을 표시할 수 있다.

4. 위원회 성원들은 전문가나 물정책을 잘 알고 있는 사람들, 환경보호단체, 시민단체 가운데에서 총리가 임명한다.

5. 위원회의 조직과 운영에 관련되어 필요한 사항은 내각 훈령으로 결정된다.

(광역 물회의)

11조

1. 시정부와 현정부는 기본 철학에 기반한 포괄적인 물정책을 육성하기 위해 취수지역에 따른 광역 물회의를 설립해야 한다.

2. 광역 물회의는 유역체계, 지형, 물 균형, 다른 자연적 조건, 인구, 토지 활용, 물 공급, 하수처리 향상 조건을 고려하여 설립되고 그 핵심은 취수지역이다.

3. 광역 물회의 조직과 운영에 필요한 사항은 따로 규정한다.

(광역 물위원회)

12조

1. 광역 물회의 하에서 각 지방정부는 물정책을 육성하기 위한 기본적인 과정을 심의하는 광역 물위원회를 설립한다.

2. 광역 물위원회의 조직과 운영에 필요한 사항은 따로 규정한다.

2부문 물 환경을 위한 포괄적 계획

(물헌장 수립)

13조

1. 광역 물회의는 물 환경의 보존과 복원에 관한 기본 철학을 규정한다(이하 ‘물헌장’).

2. 물헌장을 실현하기 위해, 광역 물회의의 각 지방정부는 물 환경을 위한 기본 전략을 규정해야 한다.

3. 물헌장은 주민들의 제안을 통해 수립될 수 있다.

(물 환경을 위한 포괄적 계획)

14조

1. 각 지방정부가 물헌장을 실현하기 위해 물 환경에 대한 포괄적 계획을 수립할 때, 반드시 생태계의 보존과 복원뿐만 아니라 숲, 강, 수변, 지하수, 토양과 같은 사항을 포함해야 한다.

2. 각 지방정부가 물 환경 기본전략을 수립할 때, 취수지에 집중된 더 넓은 지역에서 가능한 양적으로 물 균형을 변화시키기 위해 노력해야 한다.

3. 1항의 포괄적 계획은 그 지역의 상하수도 사업자가 물 환경 보존과 복원에서 하는 세부적인 역할을 포함해야 한다.

4. 각 지방정부가 물 환경을 위한 포괄적 계획을 수립할 때, 광역 물위원회의 의견을 미리 들어야 한다.

5. 각 지방정부가 물 환경을 위한 포괄적 계획을 수립할 때, 관련 주민들의 의견을 미리 들어야 한다.

6. 물 환경을 위한 포괄적 계획은 주민들의 제안을 통해 수립될 수 있다.

<부록> 영국사례 보고서

영국에서 물 민영화의 결과와 전망

<부록> 영국사례 보고서

영국에서 물 민영화의 결과와 전망

원제는 “From a private past to a public future? - Solving the problems of water in England and Wales”, 2007(www.psiru.org). 흔히 영국의 민영화 사례는 소유권까지 민간자본에 이전한 완전 민영화로서 한국 정부가 추진하는 모델과는 다르다고 하지만, 감독기구의 설립, 요금정책, 경쟁정책 등 민영화 일반의 모습을 전형적으로 보여주기 때문에 민영화를 추진하는 나라에서 많이 참고한다. 이에 이 책에서는 기존에 국내에 알려진 바와는 다른 비판적인 시각에서 영국 사례를 분석한 보고서를 번역하여 싣는다.

데이빗 홀, 엠마누엘 로비나

국제공공노련연구소(PSIRU), 2007. 5.

1. 요약

•민영화 이후, 물 기업들은 꾸준히 투자를 증가시켜 왔는데, 이는 1980년대에 공기업 광역물공사(RWAs) 체제에서 시작된 [투자]성장세와 일치하고 있다.

•이 투자의 수준은 EU와 영국 정부가 법적으로 요구하는 기준에 따랐고 부분적으로 정부 보조금에 의해 자금이 조달되었다.

•민영화된 기업의 주주들은 이러한 투자에 자금을 거의 대지 않았고, 기업은 대출을 받아 했으며 그래서 부채를 늘렸다.

•부채를 통한 자금조달이 주주의 증자를 통한 자금조달보다 더 저렴했고, 정부 대출이 이것들보다 더 저렴했다.

•민영화 이래 생산성은 더 완만하게 성장했다.

•아웃소싱은 노동의 질을 위협했고, 규제당국은 산업 훈련 기준을 발전시키는데 아무런 역할을 하지 않았다.

•기업들은 연구 개발에 대한 투자를 거의 중단했다.

•요금은 1999년의 삭감조치에도 불구하고, 급격하게 인상되었다.

•영국에는 물 빈곤 문제가 증가하고 있다.

•규제당국은 정보나 공적 참여를 거의 제공하지 않았다.

•규제당국은 기업들에 의해 기만당했는데, 자본투자 과잉계산에 의해 합법적으로 기만당하고, 소비자 부채, 소비자 서비스, 누수 수치 조작에 의해 불법적으로 기만당했다.

•규제당국은 25년 계약을 하면서 거의 외부독점을 주었다.

•가뭄과 물 부족 가능성이 높게 예상되어 왔고, 기업들은 누수를 줄이는데 실패했으며 누수는 동유럽과 아시아 도시들 수준이다.

•전국적이거나 지역적 수준에서 물에 대한 정책결정을 위한 일관된 포럼이 없다.

•실질적인 다수는 물에 대한 공공소유를 선호하고 있고, 항상 그래왔다.

•물 부문은 지금의 지역적 구조에서, 정부와 지방정부 대표들을 포함하는 새로운 이사진을 구성하면 공공 소유로 들어올 수 있다.

•공공 소유는 더 값싼 공적 재정으로 사적 자본을 대체할 수 있을 것이고, 해마다 9억 유로를 절약할 수 있을 것이다.

2. 서론

1974년까지 잉글랜드와 웨일즈의 물 서비스는 지방정부에 의해 운영되었다. 1974년에 광역물공사(RWAs, Regional Water Authorities)들이 설치되었는데, 각각 유역을 담당했고 중앙정부의 통제 하에 있었다. 1989년에 대처 정부는 이 지역 공사 주식을 주식시장에서 매매함으로써 이들을 민영화하였다. 스코틀랜드와 북아일랜드의 수도는 공공당국의 통제와 운영으로 여전히 유지되고 있다.

수도공사의 민영화는 공공 소유에 비해 물 산업의 경제적 측면과 지배구조를 개선할 것으로 예상되었다. 경제적 이익은 다음과 같은 것을 기대하였다.

․높은 수준의 투자

․민간 주주들이 조달할 투자, 이는 공공 재정을 사용하는 것보다 [비용이 더 저렴해] 보다 가치가 있을 것임.

․공공부문 경영자에 비해 사적 부분 경영에 의해 효율성이 더욱 커질 것임.

지배구조 개선은 다음과 같은 것이 기대되었다.

․과잉요금부과로부터 소비자를 보호할 규제기관

․독립적이고 비정치적인 규제자가 정치인보다 더 나은 장기전망을 제시할 수 있을 것임.

․대중이 공공부문보다 민영화된 물 서비스를 선호할 것임.

이 보고서는 이러한 이슈들에 대한 성과를 평가할 것이다.

부록  영국에서 물 민영화의 결과와 전망

3. 투자

민영화의 핵심 이유 가운데 하나가 투자 수준을 개선하는 것이었다. 사적 투자자들이 재정을 조달할 것으로 기대되었다. 사적 투자자들은 규제 메커니즘의 결과로서 좋은 이익을 얻을 기회를 볼 것이기 때문에 투자를 할 것으로 생각되었다.

3-1. 투자 수준

1989년 이래 물 산업에 대한 실질 자본투자 수준은 그 이전의 십년동안보다 훨씬 더 높았다. 이는 지금도 민영화 성공의 지표로 주장된다. OFWAT(Office of Water Services, 영국수도국)의 보고서는 1989년 이전과 이후의 투자 수치를 보여주고 다음과 같이 주장한다. “OFWAT 하에서 상하수도 서비스에 있어서 투자는 이전보다 최고로 높다”. OFWAT에 따르면 민영화 이후 15년 동안 총 5백5십억 파운드가 투자되었고, 한 해 평균 37억 파운드이다. 1980년대의 한 해 평균은 20억 파운드였다. 이는 해마다 17억 파운드 차이이며 총 46% 차이이다. 그러나 이는 1989년 이전과 이후 투자수준의 차이를 과장하는 것이다. 광역물공사들(RWAs)은 1980년대 내내 똑같은 수준의 투자를 하지 않았고, 1980년대 말에 이전 정부(1975~1985)의 투자 하락을 회복하면서 명시적인 성장 성향을 보여주었다. 1985년부터 1989년 사이에 투자는 연평균 16억 파운드에서 22억 파운드로 꾸준히 성장했고 1980년대 중반 이후 연평균 8% 성장률을 보였다. OFWAT의 비교는 RWAs의 투자가 더 증가하지 않을 것이라고 가정하지만 이는 받아들이기 어렵다. 투자에 관한 법적 요구조건으로 인해 RWAs는 투자 수준을 계속 증가시켜야 했기 때문이다. 설사 이 증가치가 연평균 4%였다고 해도 1989년대 이후 15년 동안 총 투자액은 사적 자본이 실제로 달성한 것과 같이 500억 파운드를 넘었을 것이다.

Water and regulation: Facts and Figures. OFWAT 2006. 5.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/water_regfacts_figs.pdf/$FILE/water_regfacts_figs.pdf

OFWAT: Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 2004-2005 report. September 2005 p.47.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/fpe_report2004-05.pdf/$FILE/fpe_report2004-05.pdf. 수치들은 2004-2005년 가격에 기반한 고정가격이다.

<표1> 민영화 전후 투자 수준과 증가율 (단위: 십억 파운드)

	1985	1989	2004	연평균 증가율
RWAs(민영화 이전)	1.6	2.2	-	8%
민영화된 기업과 OFWAT	-	2.2	3.6	3%

출처 : OFWAT, 필자 계산

Water and regulation: Facts and Figures. OFWAT 2006. 5.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/water_regfacts_figs.pdf/$FILE/water_regfacts_figs.pdf

3-2. 투자 유인 : EU 법제

이러한 증가의 가장 큰 요인은 식수의 질, 해안의 청결, 특히 하수처리에 대한 EU 훈령의 높은 기준이었다. 1993년에 정부는 이 훈령에서 요구하는 기준을 달성하기 위해 물 기업들이 한해에 3십억 파운드를 투자한다고 주장하였다. 이것은 명백한 과장인데, 그 해 실질 자본지출의 100%를 넘는 수치이기 때문이다. 2004년에 OFWAT은 새로운 수질 기준을 충족시키기 위해 모든 자본 지출의 50%, 즉 한해에 19억 파운드가 요구된다고 평가했다. 이는 1992년에 EU 훈령을 이행하기 위해 100억 파운드가 든다고 했던 OFWAT의 계산과도 일치한다. 2000년도의 EC 보고서는 EU 하수도 훈령 하나만으로도 1990년 이래 영국에서 연 평균 6억 파운드의 투자를 요구한다고 평가했다. 즉, 민영화 이후 자본 투자 증가분의 적어도 절반은 전적으로 EU 훈령의 요구에 의한 것이다. 민영화가 있었든 없었든 영국은 법적으로 이 투자를 수행할 의무가 있었던 것이다.

영국 의회의 서면답변,1993년 10월 19일 화요일, ENVIRONMENT Col 197.

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm199293/cmhansrd/1993-10-19/Writtens-1.html

OFWAT: Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 2003-2004 report. September 2004.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/fpe_report2003-04.pdf/$FILE/fpe_report2003-04.pdf

The Guardian (London) August 14, 1992 Water Bills 'To Double By Turn Of Century'; Watchdog challenges profit margins and EC standards

Study On Investment And Employment Related To EU Policy On Air, Water And Waste Report No.:EC 4739.September 2000. 최종보고서 부록 1은 비용을 가장 잘 평가하고 있다.(표 6.20). 이 표의 데이터는 1996/97년 가격으로 125억 3천만 파운드를 나타낸다: 이 수치는 현재 가격으로 160억 파운드로 변환시킴으로써 추출한 것이다. 이는 한 해 평균 8억 파운드이다.

http://ec.europa.eu/environment/enveco/industry_employment/inv_and_empl_annex_1.pdf#search=%22%22Study%20On%20Investment%20And%20Employment%20Related%20To%20Eu%20Policy%20%22%22

민영화 과정은 그 자체로 이러한 개선에 대한 걸림돌이 되었다. 1980년대에 정부는 EU가 요구한 개선을 위한 비용지출을 회피하려 했는데, 민영화 이후에는 기업들과 OFWAT가 그러한 투자를 회피하려 했다. 법안이 통과되는 동안, 정부는 민영화된 물기업들이 훈령을 충족시키는데 실패한 것에 대해 유럽위원회(EC)에 의해 기소당하지 않도록 하는 조항을 삽입하려 노력했다.

“후자는 시티(런던 금융가)의 분석가들에게 매우 중요하다. 민영화된 물 산업의 주주가 되는 가치에 대해 의심이 증가하고 있다. 각료들은 막대한 투자를 필요로 하는 엄격한 가격규제 체제와 높은 환경기준을 약속한다. 각료들은 민영화된 물기업들이 식수 기준에 대한 EEC의 엄격한 훈령 충족에 대한 연기를 허용할 것을 추구해 왔다.”

The Times (London) February 20 1989: Ministers in water and power battles; Privatisation

이러한 시도는 실패했다. EC는 이러한 방식으로 EU 법을 무시할 권한이 없다고 정부에 경고했다. 그럼에도 불구하고 훈령의 요구에 대한 반대는 민영화 이후에도 지속되었고, OFWAT은 스스로 1992, 1993년과 그 이후에 투자의 필요성에 이의를 제기하고 있다.

Financial Times (London,England) May 5, 1989: Water Row Starts To Cool Ahead Of Sell-Off

Financial Times (London,England) November 5, 1993: Byatt's water escalator

3-3. 사적 투자를 위한 공적 자금

민영화 이후 필요한 투자를 위해 자금조달이 가능해졌다는 것은 사실이다. 그러나 이는 부분적으로 정부가 대량의 자금을 투입하여 민영화 이전 기업의 모든 부채를 탕감해주었고, EU 환경기준을 충족하기 위해서 ‘환경 부담금’ 더 지출했기 때문이다. 이러한 현금 투입에 더하여 정부는 민영화된 기업들이 수도요금을 대폭 증가시키도록 허용했다. 이는 RWAs에서는 금지되었던 것이었다. 또한 민영화된 기업들은 공공부문 대출 한계로부터 자유로웠다.

부채 탕감액의 최종 가치는 50억 파운드 이상이고 환경부담금은 15억 파운드인데, 이 금액은 민영화 매각을 통해 정부가 번 돈과 대략 일치했다(상하수도 기업들은 심지어 1990/91년에 이러한 선물을 은행에 보관하는 것만으로도 추가 1억2천만 파운드를 벌었다). 이러한 공적 보조는 그 자체로도 민영화 첫 10년간의 모든 투자액의 약 1/3을 차지했다. 또한 보조금은 더 있었는데, 기업 이윤에 대한 세금면제 형태를 통해 77억 파운드 정도가 지급되었다. 따라서 민영화된 물 기업에 투입된 공적 재정의 총액은 140억 파운드 이상이었다(세금경감의 많은 부분이 그 이후 1997년에 노동당 정부가 도입한 ‘횡재세(windfall tax)'에 의해 환수되었음에도 불구하고 말이다).

OFWAT. Financial performance and capital investment 1994-95 p.10

Wilfried Schönbäck, Gerlinde Oppolzer–ifip Technical University Vienna, R. Andreas Kraemer, Wenke Hansen, Nadine Herbke –Ecologic Berlin-Brussels. International Comparison of Water Sectors Comparison of Systems against a Background of European and Economic Policy . Vol. 6: English Edition Vienna, October 2004. Table 4.36, p. 70

http://www.arbeiterkammer.at/pictures/d21/153_Band6.pdf

OFWAT/DEFRA 2006. The Development Of The Water Industry In England And Wales. Section 4.3.5 Flotation.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/development_of_water_industry270106.pdf/$FILE/development_of_water_industry270106.pdf.

파이낸셜 타임즈 사설이 1989년에 ‘민영화된 물, 공적 비용’이라는 제목 하에서 지적한 것처럼, 이 모든 것들은 민영화가 없이도 가능한 것이었다.

“물 민영화에 대한 대처 정부의 이상한 정당화 가운데 하나는 국가 자체의 기준을 충족시키면서 산업을 정화하기 위한 충분한 돈을 한 번도 발견하지 못했다는 것이다. 그러나 매각의 책임자였던 마이클 하워드 총리는 1990년대 말까지 이르는 급격한 요금 상승과 거대한 정부 재정 투입을 어제 발표했다. 이는 1989년 ‘물 법’이 요구하는 것처럼 식수 정수의 개선과 처리되지 않은 하수를 강에서 제거하는 것에 비용을 지출하는 데 도움이 될 것이다. 이러한 지출은 필요하지만 이를 달성하기 위해 왜 민영화가 필요했는지 명확하지 않다. 정부는 재무부에 대한 물 산업의 부채를 탕감해주고 ‘환경 부담금’으로 치장하여 현금보너스를 더해주면서 (민영화의) 배를 띄우기 위해 54억 파운드를 투여한 것이다”

Financial Times (London,England) August 3, 1989 Editorial: Private Water, Public Costs

3-4. 주식에서 부채로

공사들이 민영화되었을 때 다른 민영화된 기업들처럼 주주의 투자로 자금 조달이 될 것으로 기대되었지만, 채권이나 은행대출을 통한 부채의 증가로 메워졌다. 물기업들이 1989년에 민영화되었을 당시에는 정부가 모든 부채를 탕감했기 때문에 부채가 거의 없었다. 반면에 일반적으로 영국 기업들은 총 자산의 20-30%에 해당하는 부채를 갖고 있다(자기자본부채비율). 수도회사가 이윤을 창출하면 투자자들이 돈을 투자할 것이고 이러한 인센티브를 창출하기 위해 요금 제한이 정해질 것이라고 광범위하게 예상되었다. “요금 평가에 대한 OFWAT의 목표는 예상된 보상이 주주들로 하여금 추가적인 자금을 제공하게 하는 충분한 인센티브를 보장하는 것이었다."

OFWAT and OFGEM. Financing Networks: A discussion paper. February 2006. Para 21.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/Content/FinancingNetworks080206

OFWAT/DEFRA 2006. The Development of The Water Industry In England And Wales. Section 7.5.3 Equity

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/development_of_water_industry270106.pdf/$FILE/development_of_water_industry270106.pdf

그러나 실제로 부채는 급격하고 꾸준하게 늘어났고 주주들의 지분은 실제로 줄었다. 부채비율은 0%에서 평균 60%로 늘어났고 많은 수도회사는 75%가 넘었다. 주주들은 투자하지 않았고 수도회사로부터 중대한 지분을 철수시켰다. 이는 OFWAT의 규제가 바랬던 것과 정 반대였다. 이는 공공부문 수도시설에서 활용한 재정조달 형태로 돌아가는 것을 나타낸다. 실제로 대출의 큰 부분은 유럽투자은행(EIB)으로부터였다. 유럽투자은행은 유럽연합 소유의 공공부문 은행으로서, 매우 저렴한 이자로 자금을 빌려준다. 민영화 이후 17년 동안 수도회사가 주주들로부터 새로운 자금을 모집한 단 하나의 사례가 있었는데, 그것은 유나이티드 유틸리티즈(United Utilities)가 2003년과 2005년에 10억 파운드를 조달했을 때이다. 그러나 이 가운데 1억 파운드만이 직접투자로 물 산업에 투자되었고 2억 파운드는 모그룹의 대출형태로 물 기업에 투자되었다.

OFWAT/DEFRA 2006. The Development of The Water Industry In England And Wales. Section 7.5.3 Operating Expenditure. p.97.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/development_of_water_industry270106.pdf/$FILE/development_of_water_industry270106.pdf

OFWAT: Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 2004-2005 report. September 2005 p.24.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/fpe_report2004-05.pdf/$FILE/fpe_report2004-05.pdf

이는 두 가지 양상으로 발생하였다. 첫째, 민영화 이후 10년 동안 기업들은 주주들에게 12%에 달하는 자본수익률로 막대한 배당을 지급했다. 그러나 이자율은 이보다 훨씬 낮았기 때문에 기업들은 투자를 위해 대출을 선호했고 높은 요금으로부터 나오는 이윤을 주주들의 배당지급에 썼다. 두 번째 양상은 1999년 요금 평가에 따른 것이었다. 1997년 총선 이후 신노동당 정부는 수도기업의 이윤에 대한 초과이득세를 도입하였고 OFWAT은 요금의 12% 삭감을 요구하는 요금 상한을 설정했다. 이 정책이 결합된 결과는 물 산업의 수익성을 쥐어짜는 것이었다. 자본수익률은 12%에서 6%로 반감되었다. 많은 기업들은 이에 대해 가능한 많은 주식자본을 철수하는 것으로 대응했고, 운영자금의 대부분을 부채로 충당했다.

다양한 철수 방법이 채택되었다. 가장 극단적인 경우는 웨일즈에서 나타났는데, 민영화된 수도와 에너지 회사가 미국 에너지기업 컨소시엄으로 넘어갔다. 그 컨소시엄은 물 부문을 포기하기를 원했다. 그들은 모든 자산과 부채를, 개인들이 운영하며 전적으로 부채로 자금조달을 하는 비영리기업으로 넘겼다(이 기업은 시민들이 [임원을] 선출하는 것도 아니고 주주들이나 소비자들이 소유하는 것도 아니지만 종종 협동조합이나 상호출자조합으로 잘못 묘사된다). 다른 한 회사는 요크셔 워터회사를 소비자조합에 팔고 완전히 철수하는 것을 제안했지만 이는 격렬한 지역적 반대에 부딪쳐 포기되었다.

Anglian Water와 Southern Water를 포함하여 다른 기업들은 주식을 줄이고 부채로 대체했다. 물 부문 사업만 하는 기업들은 많은 유사한 구조조정을 단행했다. 예컨대 East Surrey는 1억 파운드 채권을 발행했고, Mid Kent Water는 주로 WestLB에서 대출받아 자금을 마련하는 Swan 그룹에 팔렸다. 유사한 거래가 Portsmouth Water에서도 있었는데 스코틀랜드 로열 뱅크가 지원했다. 베올리아가 Bristol Water와 South Staffordshire에 가지고 있던 주식은 투자펀드인 Ecofin Water and Power에 팔렸다.

Swan Group 보도자료 2002.8.18 - Swan group to Refinance Existing Debt를 보라.

http://server1.thewwwcompany.net/swangroup/phpnew/mediastory.php?contentid=19

2002년 6월 런던에서 열린 IEA 물회의에서 스완그룹 대표이사 Keith Tozzi 가 발표한 ‘Corporate Restructuring : Journey Or Destination?’를 보라.

http://server1.thewwwcompany.net/swangroup/phpnew/mediastory.php?contentid=10

이러한 거래들의 목표는 주주들이 그들의 투자분을 매각하고 그 대가로 받는 금액을 극대화하는 것이다. 이는 2000년에 요크셔 워터를 소비자조합에 매각하는 제안에서 가장 명백했다(이 제안은 이후에 OFWAT에 의해 불승인되었다). 이 거래는 10억 파운드에 이르는 금액을 주주들에게 줄 것이었는데, 이는 1989년에 주주들이 회사 인수에 지불했던 것보다 두 배 이상 많은 금액이다. 물론 주주들은 이미 그동안 3억5천만 파운드를 배당으로 받았다.

Shaoul 2000 p.3

파이낸셜타임즈는 이 거래 제안에 대해서 “주주의 입장에서 보면, 상하수도 자산을 전적으로 부채로 재정을 조달하는 상호조합으로 회전시키는 것은 모두 불로소득이다”라고 논평했다. 어느 분석가는 “상호조합으로 변경하는 것은 공공 소유형태로 복귀하는 것을 나타내는 것이 아니라 소비자의 희생을 대가로 하는 기간산업의 출구전략이자 요금규제를 회피하려는 메커니즘이다. 우리는 더욱 미묘하게 변형된 형태가 미래에 나타난다고 예상할 수 있다. 민영화 11년 안에 이러한 상황이 발생한다는 것은 정책 실패의 증거이다.”라고 하였다.

Financial Times, 2000. 6. 15.

Jean Shaoul “Tapping into Mutuals“ Public Finance 8 Sept 2000, p.18

결국 기업들의 자기자본 부채비율은 거의 0에서 2005년에 61% 이상으로 증가하였다.

OFWAT Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 2004-05 report. September 2005

3-5. 자본 비용

이러한 변화의 효과는 주식을 이용해 투자 재정을 조달하는 것이 얼마나 비용이 많이 드느냐에 맞춰져 왔다. OFWAT는 “다른 조건이 동일하다면, 민영화 이후 부채로 자금조달 하는 것은 훨씬 싼 방법이다”고 용인하였다.

OFWAT/DEFRA 2006. The Development Of The Water Industry In England And Wales. Section 7.5.3 p.97.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/development_of_water_industry270106.pdf/$FILE/development_of_water_industry270106.pdf

실제로 OWFAT은 민영화 직후 1991년 보고서에서 이를 지적하였는데, 그 보고서는 수도기업의 주식 수익률이 약 5%-7%이고, 기업채권 수익률은 약 3%-5%이며 정부채권은 약 2%-4%라고 평가했다. OFWAT이 의뢰한 20세기 전체에 걸친 장기 수익률에 대한 2003년 세부 연구의 결론도 비슷한 수치였다. 주식 수익률의 장기 평균은 약 5.5%-7%였는데, ‘위험성 없는 부분’의 수익률(주로 정부채권)은 약 2.5%였다. OFWAT은 또한 1차 세계대전 이후 장기 정부채권의 실질 수익률은 1%미만이었다고 하였다. 이는 2006년 초에 보고된 장기지수연동채권의 실질비용이기도 하다. 이 보고서들에 사용된 정부 부채 관련 수치들은 다른 평가에서도 광범위하게 적용되는 것들이다.

Cost of Capital: a consultation paper Volume 1. 1991. OFWAT

A Study into Certain Aspects of the Cost of Capital for Regulated Utilities in the U.K. Stephen Wright, Robin Mason, David Miles. Feb 2003. Section 6.7 p.48-49

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/cost_of_capital130203.pdf/$FILE/cost_of_capital130203.pdf

Cost of Capital: a consultation paper Volume 1. 1991. OFWAT

D Helm: Ownership, Utility Regulation And Financial Structures: An Emerging Model 14th January 2006

http://www.dieterhelm.co.uk./publications/OwnershipUtilityReg_FinancialStructures.pdf

M. Sawyer and K. O’Donnell. ‘A Future for Public Ownershi’, 1999. p.12에서는 정부부채의 평균 실질비용을 3%로 평가한다.

이러한 평가들에서 중심적인 숫자들은 아래 그래프에 나와 있다. 단순화하자면, 그 수치들은 만약 민영화된 기업이 주식을 부채로 대체하면 자본비용이 대략 1/3 떨어진다는 의미이다. 만약 한 기업이 부채와 주식을 동일한 비중으로 가지고 있다면 평균 자본비용은 5%이다. 부채가 100%까지 올라가면 자본비용은 1/5로 감소하는 것이다.

‘위험성 없는’ 정부 부채로 옮아가는 것이 자본비용을 훨씬 더 감소시킬 것이다(그리고 장기 정부채권의 실질 수익률이 달성된다면, 자본비용은 주식비용의 1/6이 될 것이다). IMF가 최근에 “사적 부문의 대출은 일반적으로 정부 대출보다 비용이 더 든다.”고 말한 것처럼 말이다. 물 산업은 매우 자본집약적이기 때문에 잠재적인 절약은 매우 중요하다.

International Monetary Fund Public-Private Partnerships March 12, 2004 para 38.

http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm

<그림 A> OFWAT과 다른 기관들이 평가한 자본 비용

자본비용 : 주식, 부채, 정부 (수익률)

6
5
4
3
2
1
0
	주식		사적부채		정부부채	정부부채 (장기 지수연동 채권)

출처 : OFWAT, Helm 2006

D Helm: Ownership, Utility Regulation And Financial Structures: An Emerging Model 14th January 2006

http://www.dieterhelm.co.uk./publications/OwnershipUtilityReg_FinancialStructures.pdf

그러나 OFWAT과 다른 규제자들은 보다 싼 부채로 가는 경향이 사적 주주들이 효율성을 개선할 수 있다는 민영화의 기본 개념을 훼손한다고 매우 우려해왔다. 산업구조가 여전히 ‘목적에 부합’하는지에 대한 2004년 보고서는 그러하다고 결론을 내었다. 2006년에 OFWAT과 OFGEM(가스와 전기 규제국)의 공동보고서 ‘네트워크 서비스 재정 조달’은 경제학자 디터 헬름(Dieter Helm)의 보고서를 따랐다. 헬름은 재정 조달의 4가지 모델(연기금 직접투자와 파트너십을 갖는 사적 주식투자 포함)을 논의한다. 그러나 다른 모든 보고서처럼, 그도 공공소유의 가능성을 무시한다. 그러나 같은 보고서의 다른 곳에서 헬름 스스로도 “대안이자 최근 역사에서 압도적으로 지배적인 것은 국가 소유와 보장이다. 도로, 그리고 지금의 철도 대부분은 영국, 유럽 전역에서 국가소유로 남아있고, 프랑스에서 핵발전소가 그러하고 지방 상수도가 역시 그러하다”고 지적한다.

Structure Of The Water Industry In England: Does It Remain Fit For Purpose? John Smith and Duncan Hannan. November 2003. OFWAT.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/pr04_defraofwat_report.pdf/$FILE/pr04_defraofwat_report.pdf

OFWAT and OFGEM. Financing Networks: A discussion paper. February 2006. Para 21.

D Helm: Ownership, Utility Regulation And Financial Structures: An Emerging Model 14th January 2006

http://www.dieterhelm.co.uk./publications/OwnershipUtilityReg_FinancialStructures.pdf

4. 효율성과 생산성

민영화에 대한 주요 기대 가운데 하나는 물 산업의 효율성을 개선한다는 것이었다. 사적 소유는 이윤 증가에 대한 인센티브 동기로 인해 더욱 강력한 비용관리를 할 것으로 기대되었고, 이에 따라 기업의 생산성이 향상되고 소비자들은 낮은 가격으로 혜택을 보고 기업은 높은 이윤을 누린다는 것이었다. OFWAT의 규제시스템 역시 효율성으로 이윤을 증가시키는 기업에게 인센티브를 주도록 설계되었다. 따라서 운영비용도 감소할 것이라고 기대되었다.

4-1. 민영화 이전과 이후의 생산성

그러나 운영비용에 대한 데이터는 민영화 이후 15년 동안 비용이 별로 감소하지 않았다는 것을 보여준다. 물가인상에 맞게 조정된 이후 OFWAT이 보고한 운영비용은 민영화 이후 연도 수준으로 돌아가기 전까지, 1990년대 초반에 증가하였다.

<표 2> 1990-1991년부터 2004-2005년까지 물기업의 운영비용

	1990-1991	1994-1995	1998-1999	2004-2005
2004-2005 가격 (백만파운드)	2946	3219	2955	2937
지수 1990-1991=100	100	109	100	100

출처 : OFWAT의 재정 보고서, PSI연구소 추계

OFWAT Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 2004-05 report. September 2005 table 15 p.41; OFWAT Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales 1998-99 Table 16 p.29; and OFWAT 1994-95 report on the Financial performance and capital investment of the water companies in England and Wales Figure 1 p. 9. 모든 데이터는 2004-05년 가격으로 재평가되었다.

운영비용의 변화는 생산성 변화뿐만 아니라 산출의 변화도 반영한다. 따라서 운영비용의 일정한 유지는 생산성의 증가를 나타낸다. 예를 들어, 품질에 관한 EU 훈령은 증가된 자본비용 뿐 아니라 더 높은 유지비용을 요구한다. EC의 연구는 하수처리 훈령 자체로 2010년까지 연간 운영비용에 있어 추가로 2억 9천만 파운드를 요구한다고 평가했다. 물기업의 전체 생산성은 확실히 민영화 이후 증가했지만, 생산성에 대한 민영화와 규제의 영향이 어떠했는지는 질문으로 남는다.

Study On Investment And Employment Related To EU Policy On Air, Water And Waste Report No.: EC 4739 September 2000. 최종보고서 부록 1은 비용을 가장 잘 평가하고 있다(표 6.20). 이 표들의 데이터는 1996/97년 가격으로 3억6천만 유로를 보여준다. 이는 0.7% 환율로 4억 1천만 유로를 변환한 것이다.

http://ec.europa.eu/environment/enveco/industry_employment/inv_and_empl_annex_1.pdf#search=%22%22Study%20On%20Investment%20And%20Employment%20Related%20To%20Eu%20Policy%20%22%22

경험적인 증거는 민영화 이후 생산성이 눈에 띄게 향상하지 않았다는 것을 보여준다. 한 연구는 민영화 이전 5년과 민영화 이후 10년의 생산성 증가를 분석했는데, “노동력 사용의 감소에도 불구하고 총 요소 생산성 증가는 민영화 이래 향상되지 않았다”고 결론짓는다. 또 다른 방법을 사용한 심화 연구는, 전체 요소 생산성이 1995년 이후 증가했을 수도 있지만 “어떤 보고서도 민영화의 직접적인 결과로 총 요소 생산성이 증가했다는 증거를 보여주지 않는다”고 했다. 따라서 사기업이 민영화 이전 5년 동안보다 더욱 급격하게 일자리를 삭감하였지만, 산출은 더 빠르게 증가하지 않았다. 다른 요소들을 고려하였을 때 노동 생산성은 약간 빠르게 증가하였지만, 자본을 포함하여 다른 요소 생산성은 민영화 이전 5년 동안보다 더 완만하게 증가하였다. 1999년 이래 사업성과는 악화되었다. 2004년 OFWAT이 의뢰한 연구보고서는 2001년 이후 생산성 증가율의 하락을 보여주었다. 이 연구는 운영비용에 초점을 맞추었지만, 물기업에 있어 “자본 효율성은 특히 1999년 가격평가 이후...하락하는 것으로 보인다.”고 하였다. 이를 요약하면 아래 표와 같다.

Saal D. and Parker D. (2001) Productivity and Price performance in the privatised water and sewage companies of England and Wales. Journal of Regulatory Economics 2001, 61-90.

http://www.springerlink.com/content/m3j6018112134q78/

David S. Saal. The Impact of Privatisation on the English and Welsh Water and Sewerage Industry. Paper presented at CESifo Conference on Privatisation Experiences in the EU, Munich 10-11 January 2003. The Impact of Privatisation on the English and Welsh Water and Sewerage Industry

http://www.cesifogroup.de/pls/portal/docs/PAGE/IFOCONTENT/BISHERIGESEITEN/CESIFO_INHALTE/EVENTS/CONFERENCES/PRI03/PAPERS/PRI03-SAAL.PDF

더 긴 기간을 비교해보면 민영화 이전이 덜 선호할 만할 지도 모른다. 왜냐하면 RWAs가 1974년에서 1989년 사이 15년 동안 고용을 80,000에서 50,000으로 축소했기 때문이다. 이는 연평균 6% 축소가 넘는다. Bernard Barraque “les Politiques de l’Eau en Europe”, 1995 p.233

Stone and Webster 2004. An investigation into opex productivity trends and causes in the water industry in England & Wales - 1992-93 to 2002-03. Main Report –Final May 2004.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/stone_webster_100604.pdf/$FILE/stone_webster_100604.pdf#search=%22site%3Awww.ofwat.gov.uk%20productivity%22

<표 3> 민영화 전후의 생산성 증가

	민영화 이전 1985-1990 연평균 증가율(%)	민영화이후 1990-1999 연평균 증가율(%)	2000-2003 연평균 증가율(%)
생산 증가	2.7	2.6
고용 증가	-1.9	-2.8
노동 생산성	4.5	5.4
총 요소 생산성	2.3	1.6
Opex 생산성(상하수도		1.9*	1.8
Opex 생산성(상수도)		1.3*	1.2

출처: Saal & Parker 2001, Stone and Webster 2004, 필자 추계

Saal D. and Parker D. (2001) Productivity and Price performance in the privatised water and sewage companies of England and Wales. Journal of Regulatory Economics 2001, 61-90.

http://www.springerlink.com/content/m3j6018112134q78/

Stone and Webster 2004.

* Opex 평균 생산성 (1993-1999)

이 연구는 기업들이 비용 증가보다 더 급격한 가격 상승을 하였다는 것을 또한 발견하였다. 이는 OFWAT의 규제체제가 효율성을 반영하는 가격 결정에 실패했다는 것을 말한다. “더욱이 총 가격성과 지수는 산출 가격의 증가가 투입 비용의 증가를 앞지른다는 것을 드러낸다. 이는 민영화 이후 발생한 이윤 증가의 주된 원인이다.”

Saal D. and Parker D. (2001)

4-2. 공공 소유와 효율성

이러한 결과들이 놀랍게 보일지 모르지만, 민영화가 더 큰 효율성과 관련이 없다는 다른 연구결과와 일치한다. IMF는 2004년에 사적 부문의 가정된 효율성과 관련하여 “이 이론은 모호하고 경험적 증가가 혼합되어 있다”고 보고했다. 2005년에 세계은행의 보고서도 세계의 물산업에 관해 평가하면서 “물 부문에서 공공 운영자와 사적 운영자의 효율성 성과 사이에 통계적으로 중요한 차이는 없다”고 결론지었다.

David Hall and Emanuele Lobina, ‘The relative efficiency of public and private sector water’에서 이러한 증거가 검토된다, 2005. 9.

http://www.psiru.org/reports/2005-10-W-effic.doc

IMF, Public-Private Partnerships, March 12, 2004

http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm

Infrastructure performance and reform in developing and transition economies: evidence from a survey of productivity measures. A. Estache, S. Perelman, L. Trujillo World Bank Policy Research Working Paper 3514, February 2005.

http://wdsbeta.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2005/03/06/000090341_20050306101429/Rendered/PDF/wps3514.pdf

일반적으로 영국의 민영화에 대한 연구들은 “민영화가 사업성과에 중요한 향상을 가져왔다는 증거는 거의 없다. 일반적으로 내각에서 말하는 민영화에 대한 커다란 기대는 출현하지 않았고”, “장기 경향과 비교해 민영화로 소유구조의 변화 결과로 산출, 노동, 자본과 총 요소생산성이 영국에서 증가했다는 증거를 찾을 수 없다”고 결론을 맺었다.

S. Martin and D. Parker In: The Impact of Privatisation Ownership and Corporate Performance in the UK, Routledge, London (1997).

Massimo Florio, ‘거대한 매각(The Great Divestiture)’, 2004, MiT. 그 결과들의 일부를 다루는 내용은 Massimo Florio and Mara Grasseni, ‘The Missing Shock: The Macroeconomic Impact of British Privatisation’, Nota diLavoro 104.2004, 2004. 7.

http://www.feem.it/Feem/Pub/Publications/WPapers/default.htm?WP_Year=2004&WP_Campi=Author&WP_Keyword=florio&WP_Page=1&FRAMELESS=true&NRNODEGUID=%257b1A870B4D-D3E0-403E-9701-64635CE6C28C%257d

영국 물산업에 대한 역사적 증거, 잉글랜드와 웨일즈에서 실질적인 민영화 경험, 세계적 경험 모두가 공공소유 하에서 적어도 (민영화와) 비슷하게 효율적일 것이라는 것을 가리킨다.

4-3. 고용, 아웃소싱과 훈련

사기업들은 꾸준히 고용을 감소시켰다. 앞의 표가 보여주듯이, 사기업들은 민영화 이전보다 더 급격하게 고용된 인원을 감소시켰다. 많은 사적 물기업들이 직접 고용 노동자들을 하청기업 외주로 대체했다. 1994-1995년과 1998-1999년 사이에 노동 비용은 22% 삭감되었는데 이는 약 9천만 파운드이다. 그러나 이 가운데 절반은 중개기관과 하청회사의 비용이 4천만 파운드로 증가하면서 상쇄되었다. 그 다음 5년과 2004-2005년까지 노동 비용은 1천 6백만 파운드(4%)가 더 삭감되었지만, 기업들이 이전에 직접고용 노동자들이 수행하던 기능을 외주화하면서 중개기관과 하청회사에 주는 비용이 9백만 파운드 증가했다.

특히 아웃소싱(외주)은 하청회사들이 경쟁자들보다 낮은 가격에 입찰하기 위해 경비 삭감을 추구함에 따라, 노동자 훈련 수준에 중대한 부정적 효과를 미치는 것으로 알려져 있다. 2005년에 OFWAT이 아웃소싱이 노동의 질에 부정적 영향을 미칠 수 있고, 따라서 사업 성과에도 부정적일 수 있다고 인식하기 시작했다는 징후가 있다. OFWAT은 Surry and East Sutton Water의 새로운 소유자에 대해 만약 그들이 미래에 증가된 작업량을 아웃소싱 한다면, “우리는 규제를 받는 사업자가 아웃소싱된 기능에 대한 통제를 유지하는 것을 확실히 하고, 상수도 인수자로서 책임을 충족시키기 위해 면허 변경을 요구할 것이다”라고 경고하였다. 다른 경우에 OFWAT은 물 부문의 고용정책에 대해 거의 주의를 기울이지 않았다.

The completed acquisition of the East Surrey Holdings Group by Aqueduct Capital (UK) Limited and its impact on Sutton and East SurreyWater plc. A consultation paper by Ofwat. March 2006

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/ses_conspaper280306.pdf/$FILE/ses_conspaper280306.pdf

그래도 물산업의 훈련 기준은 전기, 가스, 하수처리, 상수도를 위한 부문기술위원회(Sector Skills Council)을 통해 유지되었다(EUskills). 이는 두 가지 형태이다. 첫째, 위원회는 정부가 출자한 기구이다. 둘째, 이것은 사용자와 노동조합의 협력을 연관시킨다. EUskills는 물산업을 위한 미래의 기술 필요를 확인했고, 개정된 NVQs(국가직업자격)을 위한 새로운 국가직업기준(New Occupation Standards)를 개발했으며 수습과 기초단계(Apprenticeship and Foundation Degree) 기본틀, 양도가능한 훈련 ‘증서’ 계획을 개발했다.

http://www.euskills.co.uk 를 보라.

4-4. 낮은 연구 개발 비용

사적 물기업들은 민영화 이전과 같은 수준으로 연구 개발에 지출하고 있다. 연구개발은 더 효과적이거나 효율적인 시스템을 제공하는 새로운 기술을 개발할 수 있다. 요크셔 워터가 개발한 전자화된 통제 시스템은 이는 장기 계획을 보조할 뿐 아니라 에너지 비용을 해마다 5백만 파운드 절약했다.

HoL(상원보고서) Appendix 6 p.136

그러나 현재의 규제 시스템은 연구개발을 저하시키는데, 왜냐하면 연구개발비는 자본 투자가 아니라 운영비용으로 취급되고 효율성에 따른 어떠한 비용절감도 5년마다의 가격 설정기간의 마지막에 규제자에 의해 회수되기 때문이다. 따라서 기업들은 가능한 많이 연구개발비를 삭감하려 하고, 특히 즉각적인 단기 이익을 가져다주지 않는 연구개발에 대해서는 모두 그러하다. 그 결과, 상원 보고서에 따르면 “많은 기업들의 연구개발 예산은 사라져버렸다.”

HoL 3.68-3.73 p.33

이는 민영화되고 자유화된 부문의 공통적인 특징이다. 연구개발은 매우 높은 이득을 가져오고 더 높은 사회적 이익을 가져오지만, 위험성이 있고 그 혜택은 연구를 수행하는 기업에 한정되지 않는다. 그 결과 “경쟁 시장을 포함한 사적 시장은 사회적으로 바람직한 것과 관련한 연구개발을 구조적으로 적게 한다.” 연구개발 정책은 직접적 연구비용이든 보조금이든 전형적으로 공적인 재정투자를 필요로 한다. 상원보고서는 호주 정부가 자금을 제공한 협력적 연구센터 프로그램의 사례를 인용하고 있다.

The Future of Research and Development in the UK Gas Industry. Steve Thomas. March 2004. p.6.

http://www.psiru.org/reports/2004-04-E-UK-Advantica.doc .

또한 이 주제에 대해 잘 요약해 놓은 것은 N. Rosenberg (1990) 'Why do firms do basic R&D (with their own money)?’, Research Policy vol 19, no 2, pp 165-174,를 보라.

HoL 3.68-3.73 p.33

5. 가격

5-1. 가격

영국에서 물 민영화에 대한 일반적인 경험은 수도요금의 급격한 상승이었다. 연평균 상하수도요금의 명목 인상률은 1989년 120파운드에서 2006년 294파운드로 17년 간 245%가 상승했다. 실질 인상률은 39%를 상회하여 일반 물가상승률보다 높다. 가격 평가(price review)에 따르면, 인상의 형태는 1990년대 초반 급격한 초기 상승이 있었고, 1990년대 후반에는 완만하지만 지속적이고 눈에 띄는 상승이 나타났으며, 2000년에 12% 가량의 하락이 한차례 나타났다. 1999년 가격평가에 나타난 가격 인하는 전년도의 과도한 지불금을 환불한 데에 따른 것이다. 새로운 평가에 따르면 이후 요금은 안정되었으나, 2004년부터 한차례 다시 급격히 상승했다. 1993년~1994년 이후 가장 높은 인상률을 보인 것은 2004년~2006년 2년간이다. 수도 요금을 구성하는 요소를 분해해서 살펴보면 운영비용은 대체로 일정하다. 소비자 요금의 전적인 증가는 자본과 연관된 여러 요소, 즉 자본수수료, 이자, 이윤이 이 기간에 걸쳐 두 배 가까이 실질 상승했기 때문이다.

OFWAT 1999: Draft determinations-Future water and sewerage charges 2000–05: pp19-26.

<그림 B> 1984~2004년 연 평균 상수도 요금

(파운드 실질 가치, 2006년 요금, 일반 물가상승 배제)

출처: OFWAT 2006

OFWAT. Water and sewerage charges: 2006-07 report.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/tariff_report06.pdf/$FILE/tariff_report06.pdf

<그림 C>. 연간 가격 인상, 1989년~2006년

출처: OFWAT,  2006, 저자의 계산

OFWAT. Water and sewerage charges: 2006-07 report.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/tariff_report06.pdf/$FILE/tariff_report06.pdf

5-2. 국제 비교

동일한 기준을 바탕으로 가계요금을 국제적으로 비교하는 것은 어렵다. 그러나 산업적 이용자들은 항상 사용량을 바탕으로 요금을 부과 받는다. 여기에는 사회 정책적 이유에 입각한 조정은 별로 없다. 따라서 시간별 국제적 비교는 상수도 회사들의 가격 책정의 영향을 보여줄 수 있을 것이라 기대된다.

자문 회사 NUS가 진행한 요금 연구 결과는 영국에서 민영화 이후 물이 상대적으로 비싸졌음을 보여준다. 1988년~89년, 즉 공적 소유의 마지막 해에 NUS가 진행한 산업적 이용자들에 대한 물 비용에 관한 연구는 영국 회사들이 상대적으로 상수도 요금을 적게 부과하고 있음을 보여준다. 영국은 “NUS가 작성한 순위표에서 이탈리아를 포함한 5개 EC회원국에 이어 9위를 차지한다…. 2005년의 NUS 조사에서는 영국이 3위를 차지하여, 호주의 2배이고 이탈리아보다 70% 높으며 독일보다 18% 낮고, 덴마크보다 23% 낮다.

Financial Times (London,England) July 11, 1990: Water Industry 3; Green costs begin to bite

NUS Consulting Group: 2004-2005 International Water Report & Cost Survey July 2005

http://www.nusconsulting.com/downloads/2005%20Water%20Survey_website%20ver.pdf

5-3. 빈민에게 미친 영향: 단수 위협, 불충분한 지원 체계

민영화에 따라 단수를 겪은 가구의 수가 급격히 상승했다. 처음 5년 동안 그 비율은 세 배나 상승하여, 1994년에는 18,636 가구가 단수를 겪었다. 그러나 사회․보건적 근거를 바탕으로 이러한 관행에 반대하는 흐름이 광범위하게 나타났다. 상수도회사들은 단수 가구에 대한 영향력이 줄어들자 요금을 납부할 능력이 없는 이용 가구에 ‘선불 계량기’를 도입했다. 카드를 구입하여 충전을 하면 물이 공급되고, 그렇지 않으면 물을 이용할 수 없었다. 즉 이것은 스스로 단수를 조절하게 만드는 계량기였다. OFWAT에 따르면 1996년까지 16,000 가구에 이 선불 계량기가 설치되었고, “이로 인해 보이지 않는 단수 가구의 숫자가 증가하게 되었다.” 버밍엄 시의회는 이 계량기의 정당성을 문제 삼는 데 성공했고, 1999년 물 법안은 수도회사가 이용자들에게 단수조치하거나, 선불 계량기나 ‘공급제한기’를 설치하는 것을 불법화한다는 점을 명시했다.

"Domestic disconnections for non-payment of bills - England and Wales"(국내 요금 미납자 단수 현황)1989/90~1997/98,

(DisconnectionReport9899.pdf, p. 54)를 보라.

Water Act 1999, clauses 1 and 2 and schedule 4

http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1999/19990009.htm#1

소득의 3% 이상을 상하수도 요금으로 납부해야 하는 저소득층 가구의 비율은 이미 3분의 1에 이르고 있으며, 실업자 중에서도 비슷한 비율이 평균소득의 3분의 1 가량을 상하수도 요금으로 지출하고 있다. 이와 같은 수준으로 요금을 납부하는 가구는 2000년에 감소했다. 그러나 이 숫자는 현재 상수도 요금이 물가상승률 이상으로 증가함에 따라 증가하고 있다. 정부는 소득의 3% 수준을 ‘지속가능성의 척도’로 보고 있는데, 다시 말해 각 가구가 소득의 3% 이상을 수도 요금으로 지출한다면 가격 수준은 지속될 수 없음을 의미한다는 것이다

http://www.sustainable-development.gov.uk/sustainable/quality04/maind/04q03.htm

요금 납부에 곤란함을 겪는 가구를 원조하기 위한 체계는 19세기의 접근방식과 유사하다. 극히 제한적인 원조 규정이 있었는데, 공적으로 자금을 마련하여 사기업에 의해 운영되는 것이었고 기업은 자신의 판단에 따라 자선 보조금을 제공하도록 되어 있었다. 하원 식량․농촌 위원회(Food and Rural Affair), 환경감사위원회, 그리고 상원은 모두 “요금 납부에 곤란함을 겪는 모든 이들은 복지수당과 세액공제 체계를 통한 지원을 받아야 한다.”고 주장하고 있다.

HoL report p.36

http://www.parliament.uk/parliamentary_committees/lords_s_t_select/stwater.cfm

그럼에도 불구하고 사기업들은 1999년부터 요금 미납 수준과 미결제 부채의 규모가 너무 높다고 주장하며 요금 미납자들에 대해 단수조치를 가할 권리, 단수 계량기를 설치할 권리를 회복하기 위한 압력을 가하고 있다. (이 기업들이 이러한 악성 부채 규모를 과장한다는 혐의가 드러났기 때문에, 이들에 제시하는 수치는 의문점이 많다). 상원 보고서는 놀랍게도 이러한 압력에 대해 요금 미납에 의해 발생하는 “전혀 용납할 수 없는” 문제들을 다루기 위해 ‘공급제한' 계량기를 사용하도록 권고했다. 보고서는 “물 회사들이 요금 미납가구에 물 공급을 부분적으로 제한할 수 있도록 허용되어야 한다.” 라고 언급하고 있다. 보고서는 빅토리아, 오스트레일리아의 물 기업의 관행을 인용하고 있다. 하지만 상원은 이러한 관행이 제멋대로 여러 방식으로 이루어지고 있다는 점은 인지하고 있지 못한 것으로 보인다. 어떤 회사는 너무 가난하여 할인 요금을 적용받는 가구들이 대부분인 이용가구의 2%에 물 공급을 제한했고, 어떤 회사는 대부분의 경우 14일이 넘는 기간 동안 물 공급을 제한했다.

HoL, http://www.parliament.uk/parliamentary_committees/lords_s_t_select/stwater.cfm

Essential Services Commission Victoria. March 2006 Water performance report: Performance of urban water and sewerage businesses July 2004 –June 2005

http://www.esc.vic.gov.au/NR/rdonlyres/4101FCBC-21A9-4C4C-9FEC-88CDCF81889F/0/WaterPerformanceReport_0405.pdf#search=%22Yarra%20Valley%20water%20restrictor%22

<표 4> 2004년 잉글랜드․웨일즈에서의 물 빈곤

물 가격의 적절성에 관한 정부보고서 표 B

처분가능 소득의 3% 이상을 상하수도 요금으로 지출하는 가구 비율

평균 소득	2004-05	2005-06	2009-10
유자녀 근로가구	1.2%	1.5%	1.9%
무자녀 근로가구	3.2%	3.8%	4.1%
유자녀 비근로가구	16.5%	19.0%	23.0%
무자녀 비근로가구	29.9%	33.4%	36.5%
연금수급가구	11.6%	13.6%	16.9%
전체 가구	7.9%	9.2%	10.7%
최저소득 20% 가구	2004-05	2005-06	2009-10
유자녀 근로가구	6.3%	7.4%	9.5%
무자녀 근로가구	29.5%	33.2%	37.2%
유자녀 비근로가구	20.6%	23.3%	27.6%
무자녀 비근로가구	47.1%	51.7%	55.0%
연금수급가구	28.0%	32.3%	37.5%
전체가구	29.4%	32.9%	36.9%

출처: 상원 제출 증거자료

House of Lords select committee(상원특별위원회) 제출 증거자료 p.142

http://www.parliament.uk/parliamentary_committees/lords_s_t_select/stwater.cfm

6. 규제와 도박

민영화 된 체계 아래서, 규제 당국인 영국수도국(OFWAT)은 가격 상한선과 인센티브를 설정하여 회사들이 이윤을 남기면서도 소비자들이 원하는 서비스를 원하는 가격에 공급하도록 할 책임이 있었다. 수도회사들은 주주들이 최선의 이익을 얻을 수 있도록 할 책임이 있었다. 이 체계는 회사들이 효율성을 향상시키도록 자극하면서도 동시에 소비자들이 납부한 요금으로 자신들에게 가장 유리한 성과를 남길 수 있도록 할 목적을 가지고 있었다.

6-1. ‘예상 밖의’ 자본지출 절약

수도회사들이 높은 이윤을 얻기 위해 활발하게, 그리고 지속적으로 벌이는 ‘도박’을 OFWAT이 다룰 수 없다는 강력한 증거가 있다. 도박은 OFWAT이 설정하여 가격 검토에 명시하는 가격 상한선을 둘러싸고 발생한다. [OFWAT은] 이를 통해 이후 5년간의 영국의 상수도 가격의 수준을 유효하게 설정한다. 각 회사는 지출 추계를 제출하여 지출을 감당하기 위해서는 가격 인상이 필요하다고 주장한다. 그러면 OFWAT은 이를 검토하여 예측의 정확도를 자체적으로 평가한 후 가격을 결정한다. 회사는 필요한 설비투자를 과장함으로써 규제 기관을 속이려 한다. 그렇게 해서 요금을 높게 책정 받아도 실제 지출은 낮기 때문에 늘어난 이윤의 차액분을 챙길 수 있다. 이 전 과정은 사실상 규제기관과 회사 사이에서 일어나는 도박이다.

한 분석가의 말을 빌면 “회사들은 예상 자본 비용을 최대화하기 위해 자산 베이스를 부풀리고, 설비투자비용을 부풀리고, 운용비용이 높음을 주장하려 한다.”(Dieter Helm ‘British utility regulation: theory, practice and refor’, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 10, No. 3, p.21; Lise and Bakker에서 인용)

Int. J. Water, Vol. 3, No. 1, 2005 Economic regulation of the water supply industry in the UK: a game theoretic consideration of the implications for responding to drought risk Wietze Lise, Karen Bakker

이러한 과정은 OFWAT이 첫 번째 가격 검토를 마치고 이후 5년간의 가격 상한선이 결정된 1994년에 현격하게 드러났다. 몇몇 회사들은 자신들이 ‘자본 효율’ 절약을 이루어냈거나 앞으로 설비투자에 대해 그렇게 많은 돈을 소비할 필요가 없다는 점을 발견했다. 그리고 회사들은 추가적인 배당 지불을 조정하는 데 이를 이용했다. 요크셔 워터는 자신의 자본 계획에서 절약함으로써 조정된 5천만 파운드의 추가 배당을 지불했다.(OFWAT은 나중에 요크셔 워터사가 1995년 가뭄이 발생했을 때 물 공급을 확실히 하는 데 실패했고, 누수와 하수도 범람을 통제하지 못한 것이 해당 회사의 배당 정책과 연관이 있다고 밝혔다. 노스웨스트 워터는 자본 효율로 4천만 파운드를 절약했고, 가격을 내리기 보다는 주주들에게 지급할 배당을 늘렸다. 템즈 워터도 마찬가지로 3천 5백만 파운드의 이익을 고객이 아닌 주주들에게 환원했다.

OFWAT 1995 Financial performance and capital investment of the water companies in England and Wales: 1994-95 report. P. 31

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/capex1994-95.pdf/$FILE/capex1994-95.pdf

“영국수도국은 요크셔 워터의 배당정책이 사업을 악화시켜서는 안된다.”고 했다. AFX News: 1996. 6. 20.

“Water firm is told to wipe out droughts”, Manchester Evening News: 1995.6.5; “A scandal of water cut-offs in North West”, Manchester Evening News: 1995.5.12.

“영국의 가장 큰 물 회사는 투자계획을 3천 5백만 파운드 감축했다. 그러나 이는 7백만 고객에게 돌아가지 않을 것이다. 템즈 워터는 초기 가격을 인하하거나 되돌려줄 계획이 전혀 없다. 오히려 고객들은 1989 민영화 이래로 요금이 50%나 인상이 되었는데도 이번 4월에 물가인상 감안 0.5% 추가 인상을 겪는다. 최근 가격 인상은 OFWAT이 지난해 5년 단위의 가격 검토를 진행하는 과정에서 이루어 진 것이다. 이는 회사가 동의한 21억 파운드 규모의 자본 투자 계획에 근거한 것이다. 그러나 현재, 가격 검토가 진행되고 6개월이 지났지만 템즈사는 투자목표액이 17.5억 파운드라고 밝히고 있는데 이는 3억 5천만 파운드, 1년으로 환산하면 7억 파운드가 삭감된 것이고, 모든 가구의 수도요금을 10파운드씩 인하할 수 있는 금액이다.

Observer 1995.2.12

1995년~2000년 사이를 통틀어 자본 투자는 총 175억 파운드로, OFWAT이 가격 상한을 설정할 때 가정했던 것보다 10%, 다시 말해 19억 파운드가 감축된 금액이다.

OFWAT 보고서, 1999년~2000년, 잉글랜드 및 웨일즈 물 기업의 자본 효율성 및 지출, 2000, P.5

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/capex2000.pdf/$FILE/capex2000.pdf

이러한 패턴은 뒤이은 기간인 2000년~ 2005년의 가격 상한 설정에도 영향을 미쳤다. 이는 첫 해, 즉 2000년~ 2001년 자본지출이 계획했던 수준보다 7천 억 파운드나 낮았던 사실이 확인된 후 분명히 밝혀졌다. 뒤이은 기간 동안에도 지출이 낮았고, 2000년~2005년 전 기간 동안의 자본 지출이 가정되었던 것 보다 약 17억 파운드가 낮았기 때문에 5년 동안의 가격 상한선은 177억 파운드, 즉 가정되었던 194억 파운드보다 9%가 감축되어야 하는 것이었다. 이는 이윤의 폭등으로 이어졌다. 지난 10년간부터 회사들은 이러한 지출 감축의 결과로 34억 파운드 이상의 뜻밖의 이윤을 누렸다. 그 결과 “지난 5년 동안의 이윤은 최고의 수준이었다.”

OFWAT 보고서, 2005년~2006년, 잉글랜드 및 웨일즈 물 기업의 자본 효율성 및 지출, 2006, P.15

2005년~2006년 사이 문제는 더욱 심각해졌는데, 당시 한 해 동안 투자되지 않은 금액은 거의 10억 파운드로, OFWAT이 가격상한선을 설정할 때 가정했던 수준보다 22%가 낮다. OFWAT은 이러한 투자 삭감에 대해 “만약 회사들이 5년 동안 요구되는 생산을 모두 달성하고자 한다면 그들은 심각한 변화를 겪게 될 것이다.”라고 관대하게 평가했다. 그러나 같은 보고서는 회사들이 주주들에게 돌아갈 배당을 7억 파운드(3억8천5백만 파운드에 특별 배당 3억1천3백만 파운드를 합한 금액) 올렸고 모든 배당의 증가분과 그 이상이 자본 지출(설비 투자)삭감으로 가능했음을 지적하고 있다.

OFWAT 보고서, 2005년~2000년, 잉글랜드 및 웨일즈 물 기업의 자본 효율성 및 지출, 2006, 9월, www.ofwat.gov.uk

OFWAT 보고서, '2005년~2000년, 잉글랜드 및 웨일즈 물 기업의 자본 효율성 및 지출', 2006, 9월, 표10,13 www.ofwat.gov.uk

<표 5> 1995년~2006년 배당 인상에 사용한 자본 지출 감축분

기간	자본지출 감축 비율	자본지출 감축/배당인상- 백만 파운드
1995/96~1999/2000	-10%	-1,900
2000/01-2004/05	-9%	-1,500
2004/05-2005/06	-22%	-960
계	-9.5%	-4,360

출처: OFWAT 2000, OFWAT 2005, OFWAT 2006

2005년 주주 분석에는 이러한 과정의 핵심적인 부분에 관해 회사 자신이 내린 가차 없는 요약이 담겨있다. “비용을 바탕으로 하는 방법론은 결점이 많은 것으로 보인다. 이는 도박에 열려있으며 각기 다른 회사들이 각기 다르게 접근하게 된다.… 많은 이들이 보기에 가구당 비용의 이러한 넓은 변동을 효율성이라는 이름으로 설명할 수는 없을 것 같다.”

External Stakeholder Survey 2005. p.38

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/pr04_review_accent_report110805.pdf/$FILE/pr04_review_accent_report110805.pdf#search=%22site%3Awww.ofwat.gov.uk%20gaming%22

6-2. 서번 트렌트 등: OFWAT 속이기

서번 트렌트 및 여타 회사들과 관련된 최근의 스캔들은 불법 행위자들이 개입된 도박이 존재한다는 사실과 OFWAT이 이를 해결하는 것이 어렵다는 사실을 확인시켜준다. 이 스캔들은 고발의 결과로 터져 나온 것이지, OFWAT의 규제와 면밀한 조사에 따른 것이 아니었다. 데이빗 도넬리(David Donnellly)라는 한 관리자가 2004년에 언급한 바에 따르면 그는 상관으로부터 요금 미납 고객으로 인해 발생한 부채 액수를 과장하라는 지시를 받았다는 것이다. 서번 트렌트는 이를 부인했으며, 고객들의 요금이 과도하게 부과되었다는 점에 대해서도 부인했다.

Severn Trent Probes Claim of £75m, Fraud Martha Grace, Utility Week  2004. 11. 26.

1년 반이 지난 후 영국수도국은 “서번 트렌트 워터가 의도적으로 잘못 계산되거나 근거가 불충분한 자료를 제출해 왔다는” 주장에 관한 보고서를 발간했다. 이는 수도회사에 설정되는 요금 상한선을 필요한 정도보다 높게 설정되도록 했고, 2009년~2010까지 고객들이 4천 2백만 파운드를 요금으로 더 지불하게 되는 결과를 가져올 것이다. 또한 서번 트렌트사가 누수에 관한 잘못된 정보를 제공했다는 주장도 있었는데, 이는 중대비리조사청(Serious Fraud Office)에 신고되어 기소가능성을 검토하는 수사가 이루어졌고 2007년 5월에도 조사는 계속 진행 중이다.

Interim Report on Allegations Made Against Severn Trent Water OFWAT, 7 March 2006

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/svt_report070306.pdf/$FILE/svt_report070306.pdf

이러한 주장은 계속되는 자백과 오류의 발각을 촉발했다. 서던 워터는 고객의 질문에 응답하는 과정에서 실수를 저질렀으며 고객에게 가야할 돈을 지급하지 않았다고 자백했다. 중대비리조사청은 이 사건 역시 조사했으나, 기소는 하지 않기로 최종 결정을 했다. 템즈 워터와 서번 트렌트는 고객이 질문한 사항에 대해 잘못된 자료를 제출했고 이것이 나중에 고객의 요금에 영향을 미쳤음을 시인했다. 텐드링 헌드레드는 요금을 납부하는 고객으로부터의 수입을 계측하는데 있어 “회계 상의 실수”를 범했고, 이러한 실수의 결과로 1인당 5파운드의 요금이 과잉책정 되었음을 시인했다.

OFWAT, PN10/07, 20 April 2007, Southern Water customer service investigation

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/Content/pn1007

PN 21/06 19 July 2006, OFAWT이 고객 서비스 오류에 대해 템즈 워터에 벌금을 부과하다

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/Content/pn2106

PN 16/06 8 June 2006, OFWAT이 고객 서비스 오류에 대해 템즈 워터에 벌금을 부과하다

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/Content/pn1606

http://www.stwater.co.uk/server.php?show=ConWebDoc.1912도 참조.

OFWAT PN 26/06 7 September 2006, 회계 상의 오류로 인해 텐드링 헌드레드의 고객들이 환불 요청

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/Content/pn2606

6-3. 이윤, 배당, 관리자 소득

민영화 이후 상하수도 회사들은 지속적으로 소유주들에게 많은 배당을 지급해왔는데, 특히 2006년은 그 액수가 현저하게 늘어난 해로 기록된다. 2005년~2006년 상하수도 회사에 의해 지급된 배당은 64%이상 늘어나, 전체 17억9천7백7십만 파운드였다. 배당이 가장 많이 인상된 회사는 템즈사로 이의 모회사인 RWE는 템즈사를 매각하려는 시도를 하는 중이었다. 이 액수는 1년 전 다른 10개의 상하수도 회사가 그 분야에 투자한 모든 금액의 절반에 해당하는 것이었다. 반면 최고위층 관리자의 소득은 ‘겨우‘ 7.6%가 인상된 것이었지만, 이 역시 물가 상승 또는 평균 소득 증가율보다 훨씬 빠르게 증가한 것이다.

The Guardian (London) August 14, 1992: Water Bills 'To Double By Turn Of Century'; Watchdog challenges profit margins and EC standards

<표 6> 배당 및 최고위층 관리자, 2005-2006

	배당			최고위 관리자
	2006	2005	%증가율	2006	2005	%증가율
앵글리안(Anglian)	305.7	233.6	30.9	408.0	362.0	12.7
DWR Cymru	0.0	0.0	-	331.7	355.0	-6.6
노섬 브리엄(Northumbrian)	73.8	67.6	9.2	278.5	250.8	11.0
서번 트렌트(Severn Trent)	234.3	162.0	44.6	973.8	708.2	37.5
사우스 웨스트(South West)	197.9	79.5	148.9	232.0	231.0	0.4
서던(Southern)	44.8	43.4	3.2	203.0	254.0	-20.1
템즈(Thames)	276.0	45.8	502.6	397.0	385.0	3.1
유나이티드 유틸리티스(United Utilities)	344.7	317.5	8.6	791.5	814.0	-2.8
웨섹스(Wessex)	52.2	42.1	24.0	186.0	173.0	7.5
요크셔(Yorkshire)	268.3	100.2	167.8	175.0	164.0	6.7
계	1797.7	1091.7	64.7	3976.5	3697.0	7.6

출처: 기업 연례 보고서

6-4. 25년간의 영업허가, 25년간의 만료 통보: 영원한 사적 독점

물 산업에는 경쟁이 없다. 민영화된 물 회사는 1989년에 제정된 민영화 법에 따른 각 지역별 독점회사들이다. 당시 회사들은 사적인 주주들에게 판매되어 독점을 누릴 법적 권한을 갖게 되었다. 그러므로 이러한 독점회사들에게는 경쟁이라는 것이 없었다. 1988년 물 법률은 이러한 독점기업에 민영화 직후부터 25년간 지속되는 양여권을 부여한다고 명기하고 있다. 그리고 이는 시효가 다 하는 2014년에는 최소한 원칙적으로, 종료시키거나 영업허가권을 입찰에 붙일 수 있게 된다. 이는 프랑스에서 민영화된 양여권이 시효만료 되었을 때와 마찬가지 경우다.

1988년 법은 양여권이 시효 만료되었을 때 어떻게 되는지에 대해 언급하지 않고 있으나 이를 종료시킬 수 있는 장관의 권한을 제한하는 내용이 담겨있다. 1992년 물 법안은 훨씬 더 강력한 제한을 담고 있다. 정부 장관은 양여권을 종료하기 최소 10년 전에 사전 고지해야 한다. 2002년, OFWAT은 기간을 25년으로 늘였다. 이러한 제안의 취지는 안정성과 보안을 담보하기 위한 것이었다. “OFWAT은 오늘 회사의 영업허가 종료 고지 기간을 최소 10년에서 25년으로 늘임으로써 물 산업 규제의 불확실성을 감축하기 위한 제안을 발표했다. ……현행 제도 하에서는 2014년에 영업허가를 종료하기 위해서는 2004년까지 고지되어야 한다. OFWAT의 필립 플레쳐 국장은 2004년에 이러한 고지를 하는 것이 물산업의 불확실성을 형성할 것이며, 이는 자금 조달을 위한 비용을 상승 시킬 것이라고 했다. 플레쳐 국장은 다음과 같이 말했다. “고객의 관심은 낮은 가격을 유지하는 안정적인 규제 환경에서 최상의 서비스를 받는 것이다. 고지기간이 길면 회사 및 투자자들은 계획을 미리 더욱 안정적으로 수립할 수 있게 된다.”

PN 56/02 30 July 2002 Ofwat Proposes 25 Year Notice Period For Water Company Licences를 보라.

http://www.gnn.gov.uk/Content/Detail.asp?ReleaseID=20509&NewsAreaID=2

2002년 7월 30일자 심의 자료를 통해 이러한 변경이 제안되었고, 2002년 10월 이러한 심의에 대한 아무런 반응도 확인되지 않은 채 모든 수도회사의 영업허가에 고지기간을 늘리는 새로운 조항을 삽입하는 것으로 이행되었다. 이 심의를 위한 시간은 시민들과 의회에서 토론할 시간을 효과적으로 줄였다. 왜냐하면 의회는 이미 여름휴가를 위해 활동을 중단하고 있었고 모든 반응은 9월 24일, 의회가 재개되기 전에 제출되도록 되어 있었기 때문이다. 실제로 심의 보고서는 2002년 9월 말 OFWAT 웹사이트에서 삭제되었다. 그리고 동시에 보도자료가 게시되었다. 미국은 이러한 변화를 환영했다. “우리는 영업 허가 만료 통지기간을 10년에서 25년으로 변경하기로 한 결정을 환영한다.”

관련 장에서 다음과 같이 언급하고 있다. “1991년 물 산업법의 7장(4) (c)조를 충족시키기 위해 어떤 계약 체결이나 변경이 이루어지는 유일한 조건은 피지정인이 계약을 보유하고 있는 영역과 관련하여, 상수도 인수자가 혹은 마찬가지의 조건에서 하수도 인수자가 장관이 해당 영역 전체와 관련하여 최소 25년의 종료에 대한 공지를 하고 그 공지기간이 만료했을 경우다.][이 구절은 2002년 10월 15일부터 효력을 발휘한다.]”

http://www.gnn.gov.uk/Content/Detail.asp?ReleaseID=20509&NewsAreaID=2

United Utilities Interim Results for the Six Months Ended 30 September 2002 Progress In Growth Businesses Offsets Anticipated Reduction In Regulated Earnings 05 December 2002

http://www.unitedutilities.com/?OBH=1477&ID=37

이렇게 변경됨으로써 회사들은 확실히 안정성을 얻게 되었다. 이는 현재의 독점권을 입찰에 붙이기로 결정하거나 사기업의 독점을 모조리 종료하기로 결정하더라도 25년의 이행기간이 걸리며, 이는 최소한 정부가 다섯 번이나 바뀔 수 있는 시간이다. 이러한 조항이 유지된다면 정부는 민영화된 회사들을 영구히 보호할 수 있게 된다. 이는 프랑스와는 대조적인데, 프랑스는 민영화된 기업에 정해지지 않은 기간의 양여권을 제공했다. 그러나 1990년대에 양여권을 주기적으로 입찰에 붙이도록 하고 양여 기간을 최소 20년으로 한정하는 내용으로 법률을 바꿨다.

6-5. 사적 규제

민영화된 체계에서 규제는 시민의 이해를 보호할 수 있는 유일한 수단이지만, 시민들의 사업 과정에 대한 참여나 이에 영향을 미칠 수 있는 능력은 극히 제한적이었다. 규제기관은 시민들과 다양한 이해당사자들이 의견을 개진할 수 있다는 내용의 문서를 발행했지만, 정작 기업들은 시민들의 검토에 아무런 영향을 받지 않았다. OFWAT과 기업들은 정기적으로 다양한 의제들에 대한 토론과 상담을 진행한다. 회사들이 소유한 데이터는 영업 기밀로 보호를 받는다.

이는 미국에서의 규제 모델과 매우 대조적이다. 미국에서는 놀랍게도 기업들이 매우 엄격한 조사를 받아야 한다. 기업들이 가격을 인상하고자 한다면 그 정당성을 입증할 구체적인 자료를 제출해야 한다. 또한 시민 혹은 노동자가 요청할 시 모든 정보와 자료, 그리고 이를 입증할 자료를 제공해야 한다. 이들이 제출한 자료에 이의가 제기되면 청문회가 열린다. 규제기관의 모든 결정은 자료로 공개되어야 한다. 기업들은 낮은 가격으로 시민들의 부담을 줄일 법적 의무를 지닌다. 만약 기업들이 과도한 이윤을 남기고 있다고 여겨지면 시민들은 가격에 대한 조사를 요청할 수 있다.

G Palast, J Oppenheimer, T MacGregor: Democracy and Regulation –How the Public can Govern Essential Services. Pluto Press 2003.

잉글랜드와 웨일즈의 체계는 이와 대조적으로 이 모든 것을 허용하지 않는다. 대신 OFWAT은 여러 단계에서 자문을 위한 기술적 보고서를 발간한다. 이러한 관행은 기업과 투자자들의 요구에 적합한 것으로 보인다. 그러나 2005년 이해당사자들의 설문조사에 대한 응답에 따르면, 소비자 및 환경 단체들은 이러한 보고서에 대응할 수 없고, 심지어는 이해하는 것조차 불가능하다.

External Stakeholder Survey 2005. Executive summary pp. i-vii.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/pr04_review_accent_report110805.pdf/$FILE/pr04_review_accent_report110805.pdf#search=%22site%3Awww.ofwat.gov.uk%20gaming%22

체계의 투명성과 관련하여, OFWAT의 방법론에 관한 더 분명한 설명을 보면 “물 회사들은 투명성을 유지하기 위해 매우 노력하며, 응답자들은 이를 긍정한다.” 그러나 워터보이스(Watervoice)라는 단체의 소비자 대표들은 다르게 평가한다. “워터보이스는 투명성에 대해 다른 단체들보다 훨씬 덜 만족스럽다. 의사결정 과정의 투명성을 둘러싼 주요한 우려는 최종 사업 계획에 따른 결정 초안을 해명하는 것에 관한 정보를 얻을 수 없다는 데에서 비롯된다.” 소비자 단체가 소비자들의 이해를 대변하기위해 설립되었다는 점에서 이 두 진술간의 관련성은 미스터리다. 따라서 규제 과정은 실패하고 있는 것이다.

External Stakeholder Survey 2005. Executive summary pp. i-vii.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/pr04_review_accent_report110805.pdf/$FILE/pr04_review_accent_report110805.pdf#search=%22site%3Awww.ofwat.gov.uk%20gaming%22

소비자 및 환경주의자들은 규제 과정에 대한 자신들의 견해를 보다 날카롭게 밝히고 있다.

“워터보이스는 이러한 실패가 OFWAT이 적절한 절차에 따르지 않은 결과라기보다는 OFWAT이 취하는 검토과정을 통해 소비자의 이해를 고려하는 것이 구조적으로 불가능하다고 본다. 검토의 방식은 시와 정부의 구조화된 관점이 소비자들의 필요보다 더 중요하게 여겨지며 접근성 및 사회 정의는 이러한 과정에 포함되지 않는다. 환경 단체들은 OFWAT과 정부 간의 모든 대화가 완전히 공개되는 지에 대해 심각한 우려를 갖는다. 이 단체들은 OFWAT이 자문 과정에서 정보를 선택적으로 이용한다고 생각하며 OFWAT이 소비자나 환경에 관한 관심사를 충분히 고려하지 않는다고 본다.”

External Stakeholder Survey 2005. Executive summary pp. i-vii.

의사소통에 관해소도 마찬가지로 일치하지 않는 응답이 제출되었다.

“시는 의사소통을 매우 중시하며, 시는 브리핑 등을 매우 중요하게 생각한다. 이는 시 기관과 수도회사들을 이롭게 했으며 기업들은 재정 환경의 확실성을 높인데 감사했다. 소비자 단체와 워터보이스의 응답자들은 OFWAT이 광범위한 대중들과 의사소통하는 데 있어서 어려움을 겪고 있음을 인식하면서, 특히 OFWAT이 발간한 자료를 이해하는 데 필요한 지식의 수준에 대해 우려를 표명했다. 그리고 좀 더 소비자 친화적인 간행물이 유용할 것이라고 했다.”

External Stakeholder Survey 2005. Executive summary pp. i-vii.

이러한 예는 최근 OFWAT과 영국전기가스국이 공동으로 발행한 금융 네트워크에 관한 보고서에서도 발견된다. 이 보고서는 금융 자본 투자에 관한 중요한 문제를 다루는 것이었는데, 36명의 응답자 중 거의 대부분이 해당 분야 기업 관련자였고, 투자자와 자문 기관 관련자도 포함되어 있었다. 에너지워치(Energywatch)라는 에너지 관련 소비자 단체의 응답자 딱 한 명을 제외하면 응답자 가운데에는 소비자와 물 부문 노동자, 혹은 의원은 한 명도 없었다.

Financing Networks: summary of responses. OFWAT 2006.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/finnet_summary020806.pdf/$FILE/finnet_summary020806.pdf

OFWAT은 환경국의 바브라 영 사무총장의 비판을 받았는데, 그녀는 2004년 12월 의회 내 위원회에서, OFWAT이 유럽연합의 법률과 영국의 정책이 요구하는 사업계획을 생략하거나 연기하면서 환경과 관련된 결정을 내리기 시작했다고 비판했다. 그녀는 OFWAT의 행위가 가격검토 과정에서 힘의 균형을 뒤집었으며, 우리의 역할, 그리고 장관의 역할을 심각하게 축소했다고 말했다. 환경국은 OFWAT이 환경 보호를 위한 사업계획이 받아들일 수 있는 것인지 그렇지 않은 것인지, 아니면 구체적인 조사가 필요한지 여부에 관한 기준이라도 발표하라는 요구를 거절함으로써 상황이 더욱 악화되었다고 했다. OFWAT은 이러한 정보가 영업상 매우 민감한 것이라고 여겼던 것이다.

Ofwat treads on green regulator's toes, UtilityWeek; 11/12/2004

더욱 최근에는 OFWAT은 하원의 감사위원회로부터 비판을 받았는데, 위원회는 OFWAT이 실행력이 느리고 물 소비, 누수, 효율성 절약 등에 관한 신뢰할만한 데이터를 제출하지 못하는 점 등 일련의 취약성에대해 비판했다.

House of Commons Committee of Public Accounts Ofwat: Meeting the demand for water Twenty–fourth Report of Session 2006–07 Report, 하원의 요청에 따라 2007년 4월 23일 인쇄된 공식 회의록, 구두, 서면 증거 포함.

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200607/cmselect/cmpubacc/286/286.pdf

7. 가뭄, 물 부족, 누수

7-1. 예측 가능한 가뭄과 물 스트레스

2006년의 물 부족은 적절한 물 공급의 문제를 부각시켰다. 이는 잉글랜드 동부와 동남부에서 특히 두드러졌으며 수도회사들에 대한 시민들의 광범위한 비판을 불러일으켰다. 1995년의 가뭄 역시 많은 문제를 일으켰고, 광범위한 비판이 제기되었다. 기업들은 최근 이러한 문제를 특정한 건조한 여름에 나타나는 물 부족과 연관된 단기적인 문제로 설명했고, 호스관 금지와 같은 단기적인 처방을 내렸다. (포크스톤앤드도버라는 회사는 모든 고객들을 대상으로 계량기를 의무화하는 것에 대한 허가를 받아내는 데 성공했다.)

그러나 이는 단기적인 문제가 아니었다. 환경국은 2002년에 구체적인 보고서를 제출했는데, 이에 따르면 영국은 물 공급이 수요를 충족시킬 수 없다는 장기적인 문제를 안고 있다. 환경국은 장기적인 해법을 제시했는데, 누수율을 줄이고 고객들의 물 소비량을 줄여 수요를 조절하는 것을 시급하게 해결해야 할 문제로 제기했다.

민영화가 진행된 이후 여러 해 동안 문제들이 알려졌다. 1990년 수도회사가 매각된 직후, 가디언(Guardian)誌는 다음과 같이 보도했다. “영국은 물에 관한 압박을 받고 있다고 할 수 있다. 몇몇 지역, 특히 동부에서는 지난 26개 월동안 평균보다 강우량이 많은 달은 4-5달에 지나지 않는다. 우려스러운 점은 지표수 및 지하수의 수위가 영국 전역에서 평균보다 낮고, 특히 동부는 더욱 심각한 수준이다. 그리고 수도의 주관(主管)에서 놀라울 만큼의 누수가 발생한다. 사우스웨스트워터는 총 공급량 중 32%가 손실되며 템즈사는 25%, 노스웨스트사는 30%가량의 손실을 겪어, 잉글랜드와 웨일즈 전체 누수량은 120억 리터로, 이는 런던에서의 하루 공급량 이상의 분량에 해당한다.

The Guardian (London) July 20, 1990 LENGTH: 1719 words HEADLINE: Environment: All hands to the pumps-Why do we keep running out of water? / The mounting problems faced by the water industry and the unwillingness to confront them

그러므로 다루어야 할 문제는 수도회사가 장기적인 문제를 처리하는 데 지속적으로 실패해 왔는지 여부와, 특히 장기적으로 누수율이 왜 그렇게 높은지 하는 문제다. 앞서 언급한 1990년의 같은 기사에서는 이를 설명하고 있다. “물 회사들은 누수를 수리해야 한다는 생각에 고개를 끄덕이지만 수리에 대한 아무런 인센티브가 없다. 물의 실질적인 환경적 가치가 고려되지 않기 때문이다.”

The Guardian (London) July 20, 1990 LENGTH: 1719 words HEADLINE:

7-2. ‘경제적인 누수 수준’의 한계

누수 규제는 이러한 문제를 해결하는데 실패했다. 누수를 규제하는데 사용된 기본적인 메커니즘은 “경제적인 누수 수준”, 즉 누수를 감축하는 것이 다른 수원에서 물을 생산하는 것보다 얼마나 비용이 많이 드는지를 밝히는 것이었다. 이러한 방식에는 많은 한계가 있다.

OFWAT 2006. International comparison of water and sewerage service 2006 report. P.45

첫째, 이는 환경에 대한 압박을 줄이기 위해 물 공급을 보전하기 위한 일반적인 사례를 중시하지 않는다. 템즈 워터는 1/3 가량의 누수율을 그대로 놔두고 영국수도국의 목표를 충족시키지도 못한 채 새로운 저수지와 담수장을 제안하고 있다. (경제적인 누수 수준이라는 개념은 누수율을 높일 것을 주장하기 위해 사용되어왔다. 1995년, 세계은행 팀은 독일에서의 낮은 누수 수준 (1%에서 5% 사이)을 비판하면서 누수를 막기 위한 비용이 저장된 물의 가격과 같아질 때까지 더 높은 누수율을 허용할 것을 권고했다.)

HoL(상원) 5.38-41 p.65-66

“The German Water and Sewerage Sector: How Well it Works and What this means for developing countries” : John Briscoe, February 1995, World Bank, Washington DC, USA

둘째, 누수를 막거나 더 많은 물을 사용하는데 드는 상대적 비용은 회사들 마다 달랐고, 따라서 각 회사는 누수의 경제적 수준을 측정하기 위해서 합의된 공식을 시용한다. 그러나 이는 영업 기밀로 취급되어 각 회사별 경제적인 누수 수준은 발표되지 않으며, 누수를 감축하기 위한 목표를 공적으로 토론할 수 있는 공간은 전혀 없다.

셋째, 사실 이 방법은 현재의 누수 수준을 받아들인다. 왜냐하면 물 회사들이 현재 경제적인 누수 수준에서 또는 그에 가깝게 운영되고 있기 때문이다.

United Utilities memorandum to the House of Lords, Appendix of Evidence, p.374.

상원 보고서는 “지속가능한 누수 수준”이라는 개념에 따라 더욱 엄격한 누수 목표가 설정되어야 하며, 이는 공개적인 논쟁을 거쳐 환경적이고 사회적인 차원을 고려하여 결정되어야 한다고 마무리하고 있다.

HoL 5.38-41 p.65-66

7-3. 잉글랜드와 웨일즈에서의 누수율

잉글랜드와 웨일즈의 수도회사가 평균적으로 취급량의 1/4 가량을 누수로 손실한다는 사실은 널리 알려져 있다. 그 중 최악은 템즈사로, 누수로 인한 손실분이 1/3가량이며, 어떤 지역에서는 누수율이 이보다 높다. OFWAT은 사기업으로부터 얻은 정보를 바탕으로 누수율에 관한 정기보고서를 발간한다. 최근 자료에 따르면 누수율이 13%에서 33%에 이르며, 잉글랜드와 웨일즈 내에 있는 모든 회사들의 평균은 23%다.

<표 7> 누수율, 2004~2005

물 공급기업	누수율 (물 손실분 %)
Anglian & HPL	18
Welsh Water	26
Essex & Suffolk	14
Northumbrian	22
United Utilities	26
Severn Trent	26
South West	18
Southern	16
Thames	33
Wessex	20
Yorkshire & York	23
Bournemouth &West Hampshire	13
Bristol	18
Cambridge	19
Dee Valley	16
Folkstone	17
Midkent	18
Portmouth	17
South East Water	18
South Staffs	22
Sutton & East Surrey	15
Tendring Hundred	17
Three Valleys/North Surrey	17
산업 총계	23

출처: OFWAT, 하원

7-4. 누수율과 국제 비교

누수율의 원인은 명백하게 현지의 상황, 즉 물이 운반되는 수도관, 이음쇠, 밸브, 펌프의 상태에서 찾을 수 있다. 그리고 이는 수도관의 이용기간 및 재료등과 같은 요소에 영향을 받는다. 또한 누수율 자체는 수도관 연결망의 길이에 영향을 받는다. 연결망이 길면 길수록 누수 가능성이 높다. 그리고 현지의 관행과도 관련이 있는데, 예를 들어 본관의 수압을 낮추면 수도꼭지로부터 물이 지속적으로 샌다고 하더라도 누수율이 줄어든다. 따라서 영국 내에서도 누수율은 매우 다양하게 분포한다.

그럼에도 불구하고 수자원 낭비라는 문제, 그리고 주요 도시로 연결되는 수도망의 이용기간과 같은 요소는 공통적인 것이다. 따라서 누수율의 국제비교는 다른 도시나 나라보다 누수율이 더 심각한지 또는 덜 심각한지 파악하는 데 도움을 준다. 국제비교는 때로는 한 나라 차원에서 이루어지지만, 영국 외부의 데이터는 도시 단위 (혹은 지역단위)의 수치를 확보하는 것이 더 쉽다. 대체로 한 회사 -사기업 또는 지방 정부-가 한 도시의 물 공급을 책임지고 있다. 다음의 비교는 OFWAT이 수집한 데이터, 최근의 EC 연구 프로젝트 워터타임, 아시아개발은행의 최근 연구 등의 데이터를 사용했다. 비교 대상은 유럽, 아시아, 미국 내 도시들이다.

OFWAT 2006. International comparison of water and sewerage service 2006 report. P.45

http://www.watertime.net/에서 다양한 사례연구를 참조하시오.

Water in Asian Cities - Utilities Performance and Civil Society Views. ADB. January 2004, Appendix 1 p.182

분명한 것은 잉글랜드와 웨일즈의 누수율이 동유럽의 구 사회주의권 국가들과 같은 수준이거나 아시아 도시들보다는 다소 나은 편이지만 북유럽, 서유럽의 국가들과 비교하면 매우 낮은 수준이다.

•유럽

아래 도표는 유럽 내 여러 도시들의 수치를 제시한다. 그중 몇몇 수치는 OFWAT의 국제비교에 따른 것이며 몇몇 개는 워터타임의 연구에 따른 것이다. 영국 평균, 그리고 잉글랜드 주요 도시를 관할하고 있는 회사들은 이 목록에서 가장 높은 수치로, 동유럽 도시들과 똑같은 수준이다. 네덜란드, 덴마크, 스웨덴, 심지어 폴란드 등 대부분의 유럽 내 도시들의 누수율은 20% 미만이다.

파리의 상대적으로 낮은 누수율은 누수율의 감축 가능성을 보여준다. 파리는 물 손실을 1989년 6천만 입방미터에서 2004년 2천만 입방미터로 2/3 가량을 감축했다. 소비 수준 역시 같은 기간 동안 떨어졌기 때문에 이를 감안하면 누수율은 1989년 20% 수준에서 2004년 10% 감축된 것이다.

Water in Paris, presentation by Ann Le Strat, president of Eaux de Paris, to Watertime workshop November 2005

http://www.watertime.net/docs/WP6/Anne%20Le%20Strat%20-%20Eaux%20de%20Paris.ppt

<그림 D> 유럽 각 도시와 영국 회사 비교

※ 도시/회사이름: 위에서부터 부쿠레슈트, 티미소아라, 템즈(런던), 템즈워터, 빌리우스, 탈린, 유나이티드 유틸리티WM, 서번트렌드, 아레쪼, 잉글랜드/웨일즈 평균, 세게드, 오슬로, 예테보리, 만코무니다드 델 수레스테, 코르도바, 볼로냐, 탐페레, 헬싱키, 그단스크, 스톡홀름, 하멘린나, 말뫼, 파리, 밀라노, WML 림부르크, 비텐스, DZH 홀랜드 사우스, 코펜하겐, 브라반트, WLM 유트레히트

• 미국

미국 내 몇몇 도시에서 물 서비스를 관할하고 있는 회사들의 누수율과 비교해볼 때 영국 회사 평균 23%는 미국 회사들의 중간치 혹은 평균치(20%)보다 높다는 점을 알 수 있다. 대도시를 관할하고 있는 회사들의 누수율은 가장 높다. 표 안의 5개 미국 회사들-피츠버그, 시카고, 미주리, 뉴저지, 인디애나-은 모두 템즈워터 소유다(그러나 이 보고서가 작성될 당시에는 매각이 진행 중이었다.).

• 아시아

영국 회사들의 성과는 아시아 나라들과 비교해 볼 때 더 좋은 수준이다. 2004년의 한 연구에서 18개 도시 중 3개 도시만 잉글랜드와 웨일즈 평균치보다 낮은 수치를 기록했다. 템즈워터의 누수율은 18개 아시아 도시 평균치(34%)와 거의 비슷했고, 울란바토르(몽고)와 카라치(파키스탄) 사이에 위치한다. 그러나 이 비교에 나타난 수치보다 실제로는 더 심각한 상황이다. 그 이유는 다음의 두 가지다. 첫째 아시아 도시들의 수치는 ‘수익이 되지 않는(non-revenue) 상수도‘를 의미한다. 즉 여기에는 누수 뿐 아니라 ’도난당한‘ 물과 요금이 지불되지 않은 물도 포함된다. 이는 영국에서는 무시되는 요소지만 아시아 도시들에서는 중요한 요소이다. 예를 들어 콜롬보에서는 수익이 되지 않는 상수도가 35%인데, 이중 23%는 누수로 인한 것이고 12%는 불법적인 연결 및 다른 형태로 요금을 내지 않는 것들이다. 따라서 누수율만 따지면 콜롬보는 잉글랜드 및 웨일즈 회사들과 같은 수준일 것이며 템즈사보다 나은 수준일 것이다. 둘째, 이 표에서 누수율이 가장 심각한 두 도시는 부분적으로 영국계 회사에 의해 운영된다. 마닐라의 누수율은 62%인데, 이 도시의 상수도는 1995년부터 유나이티드 유틸리티wm가 부분적으로 소유하고 있는 합자회사(마닐라 워터)에 의해 운영되고 있다. 자카르타 상수도의 절반은 1997년부터 템즈 워터의 지원으로 운영되고 있다. 템즈가 운영하는 자카르타 절반의 누수율은 48%다. 자카르타에서 2006년에 벌어진 물 부족 현상은 익숙한 현상이다.

Water in Asian Cities - Utilities Performance and Civil Society Views. ADB. January 2004, Appendix 1 p.182

“<물에 대한 권리 민중연합(KRUHA)>으로 대표되는 물 소비자들은 화요일 자카르타 시의 두 개의 상수도 회사가 제공하는 서비스에 불만을 제기했다. 이들은 자카르타 시당국에 외국계 회사인 PT Palyja와 PT Thames PAM Jaya(TPJ)와의 협력을 중단할 것을 촉구했다. "PT Palyja와 PT Thames PAM Jaya는 제대로 운영되지 않고 있다. 자카르타의 물 부족 문제는 이들의 잘못된 경영과 관련이 있다. 그러나 이들은 건기의 효과가 우리 시 물 공급의 80%를 차지하는 자틸루르 댐에 악영향을 미친 탓이라고 이야기하고 있다.“라고 <물에 대한 권리 민중연합>의 하몽 산토노 활동가가 이야기했다. 물 부족은 그러나 이들 회사의 문제다. ”우리가 이해할 수 없는 점은 왜 이 두 회사가 이를 예상하지 못했는가 하는 점이다.“

The Jakarta Post July 19, 2006 Group gives failing grade to water firms

7-5. OFWAT이 잉글랜드 남동부 수자원 합병에 반대하다

영국 수자원 관리의 문제점은 점차 악화되어왔으며, 특히 OFWAT이 합병을 반대했던 남동부에서 더욱 그렇다. 남동부는 물만 취급하는 회사들의 패치워크로 특징지을 수 있는데, 이들의 경계는 민영화(그리고 1974년 지역적 개혁)이전으로 훨씬 거슬러 올라간다. 이 지역은 현재 주된 물 압박을 겪고 있어서 포크스톤과 도버 지역의 주민들은 강제 계량기의 영향 하에 있다. 1997년, 2002년, 2007년에 각각 이 지역에 있는 회사들의 합병에 관한 제안이 있었는데, 핵심적인 주장은 수자원을 공유함으로써 이익을 얻을 가능성이 있다는 점이었다. 이러한 제안에 대해 OFWAT은 계속 반대했고, 1997년과 2002년의 합병 계획은 기각되었다.

Folkestone and Dover Water Services: Water metering is coming. 2007.

http://www.fdws.co.uk/home/yh_water_scar.shtml

OFWAT이 합병에 대해 반대한 이유는 “실질적인 경쟁”이 가능할 만큼 충분한 회사의 숫자를 유지하겠다는 것이었다. OFWAT은 목표치를 정하기 위해 여러 회사들의 성과를 비교한다(그러나 앞서 언급한 것처럼 이로 인한 이익은 의심스러운 것이다). 그러나 OFWAT은 이러한 합병 계획에 반대하면서 특히 수자원 관리에 있어서 비효율적인 구조를 영속화했다. 이미 훨씬 전에 이러한 반대 없이 합병은 이루어질 수 있었으며 그렇게 되었더라면 남동지역에 훨씬 더 많은 안전성이 보장되었을 것이다.

1997년 대부분의 소규모 회사를 소유하고 있는 두 개의 물 관련 초국적 기업(제네랄데조, SAUR) 포크스톤 앤드 도버를 포함한 회사들을 합병하겠다고 발표했고, 이들은 “합병은 관리에 개선을 가져올 것이며 이 지역의 수자원 활용도를 향상시키는 데 기여할 것”이라고 했다. 합병은 OFWAT의 반대에 따라 좌초되었다. OFWAT은 수자원 문제는 회사들 간의 계약에 의해 처리될 수 있다고 주장했다. 파이낸셜 타임즈는 이러한 결정이 “시 당국과 환경운동가들 모두를 당황스럽게 했다”고 평했다. 회사들은 합병이 “잉글랜드 남부의 희귀한 수자원의 이용을 최적화할 것이며…[그리고] 미드-켄트의 자원을 Generale과 Saur가 각각 소유한 포크스톤&도버사와 사우스이스트 워터사가 분할하여 환경 친화적이지 않은 저수지를 건설하는 것을 늦출 수 있다.”고 주장했다. 그러나 결국 합병을 하지 않기로 결정되었는데, 왜냐하면 경쟁 관련 당국이 OFWAT의 관점을 수용했기 때문이다.

OFWAT 10 January 2007. Ofwat's initial submission to the Competition Commission following the acquisition of South East Water by Utilities Trust of Australia and Hastings Diversified Utilities Fund

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/cc_mse_submission100107.doc/$FILE/cc_mse_submission100107.doc

Financial Times January 22, 1997: Leyla Boulton and Jane Martinson consider Generale des Eaux and Saur's blocked takeover of Mid Kent and its implications: Lang's decision may herald the drying up of merger activity in the water sector.

OFWAT은 포크스톤&도버 사의 제안을 다시 한 번 반대하고 거절했다. 그러나 소비자위원회는 상원에 다음과 같이 제언했다. “잉글랜드와 웨일즈 전역에 걸쳐 20개 이상의 상수도회사가 존재하므로 물 공급망의 구조는 파편화되어 있다. 많은 회사들이 이웃 회사들과 대량 공급 협정을 운영하고 있지만 지역적 기반을 바탕으로 물을 공급할 수 있는 여지는 거의 없다. 왜냐하면 한 개 이상의 회사를 관통하는 고심도 환상송수관(Ring mains)이 존재하지 않기 때문이다.

우리는 회사 간 경계를 넘나드는 통합적 공급을 확인할 수 있는 강력한 사례가 존재한다고 생각한다. 물이 멀리까지 공급되는 남동부가 그 예이며 이는 물 공급의 문제를 해결하는데 도움이 된다. 예를 들어 비방디가 서던워터를 인수하겠다는 제안은 장관의 승인을 받았고 켄트 지역의 고심도 환상관의 완성이 새로운 회사의 옵션이었다.”

Minutes of Evidence taken before the Science and Technology committee of the House of Lords 2006 p.135

OFWAT은 또한 미드-켄트 워터와 사우스이스트 워터 간의 합병에 관한 최근의 제안을 거절했다. 그 근거는 매우 익숙한 것이었는데, 실제 경쟁에서 비교 대상을 잃을 것이라는 점이었다. 그리고 OFWAT은 수자원에 관한 주장을 한 문장으로, 수자원에 관한 문제는 회사 간의 계약에 의해 다루어질 것이라는 말을 반복하며 기각했다. 그리고 “남동부에서 수자원을 관리하기 위한 회사들 간의 협력에 관한 증거가 있다.”고 언급했다. 그러나 이러한 최근의 제안은 OFWAT의 반대에도 불구하고 2007년에 경쟁 위원회에서 승인되었다. 위원회에 제출된 자문 보고서는 수자원의 더 나은 관리라는 측면에서의 이점을 다음과 같이 강조했다.

OFWAT 10 January 2007. Ofwat's initial submission to the Competition Commission following the acquisition of South East Water by Utilities Trust of Australia and Hastings Diversified Utilities Fund

“…잉글랜드 남동부 수자원 관리의 수많은 중요한 이점… 이는 합병이 이루어지지 않았다면 불가능한 것 … 단기간 확대된 지역에서 고객의 공급 안전성의 개선, 현존하는 혹은 대안적인 계획을 둘러싼 위험의 제거, 장기적 관점에서 수요-공급의 불균형의 제거. 두 회사의 합병은 발전을 위한 장기적 지역 전략을 가능하게 만들 것이다…. 수많은 경계를 넘나드는 전략적 상호작용이 실현될 수 있으며… 이는 물이 남는 지역에서 부족한 지역으로 물을 이전시킬 수 있는 지역적 토대를 제공할 것이다…. 이러한 장기적인 전략적 계획의 수준은 합병이 없이는 불가능하다.”

Consultants report for the CC on the combined water resources report 2007

http://www.competitioncommission.org.uk/inquiries/ref2006/water/pdf/atkins_final_report.pdf

환경국도 은연중에 공급 계약에 대한 OFWAT의 자만을 비판하면서 합병의 자원적 이익을 지지했다. “회사들은 자급을 선호했다…. 이는 왜 자원 개발이 수요 조절이나 잉여 공유에 선행되었는지를 설명해준다…. 합병은 이 지역 내에서 신축성을 제고할 것이며 두 회사 간의 증가된 연계성은 이용 가능한 소규모의 잉여를 최적화할 것이다. 이는 두 회사로 나뉜 상태에서는 쉽지 않을 것이다…핵심적인 문제에 대한 합의를 이루기 위해 소수의 파트너들과 협상하는 편이 더 쉽다.

Competition Commission: Mid-Kent Water and South East Water. 2007. Summary of key arguments and views of hearing with the Environment Agency

http://www.competitioncommission.org.uk/inquiries/ref2006/water/pdf/third_party_summary_environment_agency.pdf

8. 책임성

8-1. 민주적 결함

잉글랜드와 웨일즈의 현재 시스템 하에서는, 물 기업이나 단속기관 중 어느 누구도 선출 대표들에게 보고할 의무가 없다. 유럽과 북아메리카의 모든 곳에서 물은 지방자치단체의 책임 하에 있고, 따라서 선출된 지방 의원들은 지방 선거를 통해 대중들에게, 물 서비스에 대한 책임을 진다. 심지어 물 서비스가 사기업에게 외주화 되었을 때도 그 책임성은 유효하다. 대다수의 경우에, 물 기업들은 그 자체가 지방자치단체 소유이고, 따라서 회사들은 그 자체로 선출된 대표들에게 직접 보고할 의무가 있다.

반대로 영국에서는 총체적인 민주적 결함이 나타난다.

물 기업들은 주주들에게만 보고의 의무를 가지는데, 주주들은 자신의 투자에 대한 수익률에 관심을 갖는 투자자들이다. (심지어 웨일스에서는, 기업이 선출직이 아닌 임명직 개인들로 구성된 위원회에만 보고할 의무를 가진다.) 기업이나 주주들 모두 민주적 보고 의무에 종속되지 않는다.

더욱 놀랍게도, OFWAT 자체는 내각이나 의회에 보고할 필요가 없다. OFWAT의 법률적 지위는 비(非)내각의 정부 부서다. OFWAT은 정부 내각이 수행할 것으로 여겨지는 기능을 수행하지만, 내각에 통제를 받지는 않고, 바로 이 점에서 OFWAT는 ‘독립적’이다. 내각은 OFWAT에 지시할 수 없고, 오직 의견만을 제시할 수 있으며, 따라서 그들은 이 나라의 다른 이들이 그런 것처럼 OFWAT도 자신들을 고려해주기를 바란다. 의회의 위원회들은 증거 제출을 위해 OFWAT를 소환할 수는 있지만, OFWAT는 내각을 통해 의회에 보고할 의무는 없다.

정부의 각료들이 서비스 제공에 책임을 지는 의료 서비스나 내무부와는 달리, 물의 경우에, 환경장관은 그것이 자신의 책임이 아니고 OFWAT의 책임이라고 국회에 답할 수 있다. OFWAT은 188명을 고용하고 있으며, 이에 대한 연간 총 비용은 1천6십만 파운드가 든다. 하지만 이 비용은 세금에서 지출되는 것이 아니고, 사기업에게 매겨진 면허세에서 지출되고(이 금액은 기업들이 소비자들에게 더 높은 요금을 매김으로써 회수된다.), 따라서 국회가 승인한 세금을 통해 조달된 비용을 사용하는 것은 감독받지 않는다. 국회가 규제자들을 감독할 수 있는 유일한 방법은 그 부분에 관련된 법규를 바꾸는 것을 통해서다. 요약하자면, OFWAT은 법원에 OFWAT가 그 권한을 초과하거나 남용했다고 소송을 제기하는 사법적 검토를 통해서만 지시에 종속될 수 있다.

OFWAT Annual report 2005-06

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/ar2006.pdf/$FILE/ar2006.pdf를 보라. OFWAT: resource accounts 2005-06 for the year ended 31 March 2006도 보라.

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/resource_accounts05-06.pdf/$FILE/resource_accounts05-06.pdf.

DTI에 의한 규제에 관한 상원의 보고서에서 지적된 것처럼, “규제 당국의 역할을 변화시킬 수 있는 일차적인 수단은 법령의 틀 안에 규정되어 있는 의무에 대한 의회의 수정안을 통해서다. 규제 당국의 역할은 과거에도 여러 번 이런 방식으로 변해왔다.” House Of Lords Select Committee on the Constitution 6th Report of Session 2003-04 The Regulatory State: Ensuring its Accountability Volume I Report

8-2. 집중된 공공정책 기제의 부재

민주적 감독의 부족이 낳은 하나의 결과는 물에 관한 정책에서 공적 이해에 관해 토론할 수 있는 분명한 자리가 없다는 것이다. 사실, OFWAT은 투자와 가격의 수준과 같은 공적 이해가 걸린 결정적인 문제에 관한 일련의 정책을 결정하고 있지만 공적 이해를 대변한다고 말할 수는 없다. 환경청도 마찬가지로 분리되어 있다. 사기업들은 주주들의 이해를 대변한다고만 생각된다. DEFRA는 규제자와 소원한 관계를 맺으며 물 기업들과는 직접적인 관계가 전혀 없다.

이 문제는 물 부문에서 전체를 책임 소재가 각기 다르게 분할하는 것으로 인해 악화된다. 각기 다른 이해 당사자나 주주들을 통합하는 국가적 또는 지역적 단위가 없으며, 이런 정책을 공적으로 토론하기 위한 국가적 또는 지역적 포럼도 없다. 최근 상원의 보고서는 이런 상황을 명료하게 요약했다.

“ 물 관리에 대한 책임은 불명료하고 분산되어 있다. 우리는 좀 더 분명한 책임 계통과 더 큰 책임성, 더 효율적인 기금모금 절차가 필요하다…. 잉글랜드와 웨일즈의 현재 제도적 배치는 물 관리의 다양한 부문을 물 기업들, OFWAT, EA, DWI에 분산하여 책임을 할당한다. 각 조직의 상대적 책임성의 범위는 결코 분명하지 않다.”

House Of Lords Science And Technology Committee: Water Management May 2006. p.20 para 2.50

http://www.parliament.uk/hlscience/

상원은 소비자 불만처리 특별 기제와 소비자 문제를 다루는 특별 관료가 있지만 그 시스템은 소비자들이 시민으로서 정책 결정에 영향을 미칠 수 있는 공적 메커니즘을 제공하지 않는다는 점도 지적했다. “잉글랜드와 웨일즈의 물 소비자들과 수도 환경에 관심 있는 사람들은 물 서비스 제공자와 직접적으로 관계를 맺지도 않고 소비자들이 동의해야만 하는 기업들의 운용법이나 기준에도 전혀 영향을 미치지 못한다. 이런 직접적 연결의 부족은 대중과 효과적으로 관계를 맺고 그들의 행위에 영향을 미치려는 시도를 악화시킬 위험이 있으며 프랑스나 미국과 같은 나라에서 물 서비스에 강력하게 개입하는 공적 영향력과 대조된다.”

상원은 해결책으로 기존의 규제기구들과 소비자 단체로 구성된 대표자들을 포함하고 국가 규제기구와 지역총회(Regional Assembly)―이 총회는 70%의 선출된 자문위원들과 30%의 주주로 구성되어 있다.―에 자문 역할을 하면서 장기적인 물 관리 플랜을 제출할 지역 위원회 창설을 권고했다. 이 위원회는 최소한 선출직과 주주 대표를 포괄하는 새롭게 도입될 단체를 향한 첫 걸음을 의미할 것이다.

House Of Lords Science And Technology Committee: Water Management May 2006. p.40-41. 지역 총회에 관해서는

http://www.dclg.gov.uk/index.asp?id=1109130을 보라.

8-3. 소유권과 책임성: 사적 자산 펀드들

사실 사기업 자체는 책임성이 떨어진다. 앞서 말한 것처럼, 자산을 차입 금융으로 대체하려는 꾸준한 경향이 있다. 그 결과 점점 더 많은 수의 물 기업들이 사모펀드의 소유가 되었는데, 이 펀드들은 전문적으로 대규모 차입을 이용하여(차입 자본을 이용한 기업 매수, leveraged buyout) 기업을 매수한다. 이런 형태의 소유권은 증권 거래 기업보다 책임성이 떨어진다. 왜냐하면 상세한 연간 보고서와 분기별 정보 갱신에 대한 의무가 전혀 없기 때문이다(OFWAT이 물 기업의 개별적인 연간 수지보고서를 계속 받기는 한다.). 더불어 사모펀드들은 자신들의 금융 파트너들을 위해 상당한 이윤을 창출하기 위해서 운용에 있어서 [비용을] 삭감할 준비가 되어있다는 비판의 대상이 되어왔다. 최근 연구는 차입 자본을 이용한 기업 매수는 지속적으로 노동인력의 임금 삭감을 낳고 있다는 결론을 내렸다.

PE 펀드와 그 영향의 세부사항에 대해서는

Private equity and infrastructure funds in public services and utilities November 2006를 보라. http://www.psiru.org/reports/2006-11-PE.doc

Amess K. and Wright M. 2007 The Wage And Employment Effects Of Leveraged Buyouts In The UK. Forthcoming: International Journal of Economics and Business 2007; Phalippou L. and Gottschalg O. 2007 The Performance of Private Equity Funds.

거대한 사모펀드인 맥쿼리(Macquarie)가 켐블(Kemble)이라는 새로운 지주회사를 통해 템즈워터의 경영권을 취득하면서 이 문제가 부각되었다. 회사의 운영을 위한 구조를 제안한 OFWAT의 자문 보고서에 대해, 그 지역의 소비자 위원회는 기탄없이 다음과 같이 말했다.

“소유권과 의결 구조는 … 복잡하게 뒤얽혀 있어서 켐블사(社)가 템즈워터와 그 소비자들의 최고의 이해를 대변할 것이라는 확신을 거의 주지 못한다. 다층적 구조는 다양한 지주 회사들 전부가 ‘적정한’ 수익을 얻는다는 것을 투자자들에게 보장할 필요가 있다는 근거 하에 투자자들이 템즈워터로부터 뽑아낼 수 있는 최대한을 뽑아낼 수 있도록 고안된 것처럼 보인다. 우리는 템즈워터가 최선을 다해서 이윤을 뽑아내는 돈벌이 사업으로 인식될 것에 대해 걱정하고 있다. 이것은 그 기업과 피고용인과 소비자에게 단기적으로도 중장기적으로도 전혀 이득이 되지 않는다.”

CCWater Thames: Response to OFWAT Consultation Paper on the completed acquisition of Thames Water Holdings plc by Kemble Water Limited. Para.2 March 2007.

거대 수도․상하수도 기업 중 단지 5개 회사만이 현재 증권 거래소에 상장된 기업이며, 금융 투자자들이 이 기업들 중 3개 기업의 지배적인 지분을 보유하고 있다. 수도만 취급하는 기업 중에서는 단지 한 개 기업만이 증권 거래소 상장 기업이며, 이 경우에도 역시 지배적인 금융 투자자가 있다. 다국적 물 기업들은 손을 떼었으며, 중소규모 수도 기업 중 4개 기업만이 물을 전문적으로 다루는 프랑스 그룹의 소유다.

<표 8> 잉글랜드와 웨일즈 물 기업 소유권 현황, 2007. 4.

(소유 형태: SEC=증권거래소 상장(UK); M=다국적; PE=사모펀드; NPC=비영리기업; P=개인소유 기업)

기업	소유주	국적	형태	비고
Anglian Water	Osprey/AWG	영국	PE	3개의 PE 펀드의 컨소시엄
Northumbriam Water		영국	SEC	온타리오 교원연금 25%, Amverscap 펀드매니저 15%, Barclays 은행 5% 지분소유
NorthWest Water	United tilities	영국	SEC
SevernTrent Water	Severn Trent	영국	SEC
Southern Water	스코틀랜드 왕립은행	영국	PE	SWC에 의한 소유: 스코틀랜드왕립은행이 49%의 SWC 소유 (PPI 투자사가 또 다른 주요 주주)
South West Water	Pennon 그룹	영국	SEC	5개의 금융 투자자들이 Pennon 지분의 30% 소유
Thames Water	Macquarie	호주	PE
Welsh Water	Glas Cymru	영국	NPC
Wessex Water	YTL	말레이	M
Yorkshire Water	Kelda	영국	SEC	2개의 PE 투자자들이 2007년 4월 7%의 주식을 샀다.
Bournemouth and West Hampshire Water	Biwater	영국	P	개인 기업, 기업 활동은 국제적으로 하지만, 영국 외부의 유럽연합에서는 하지 않는다.
Bristol Water	Agbar/Suez	스/프	M
Cambridge Water	Cheung Kong Infrastructure	홍콩	M
Cholderton Water	Cholderton Estate	영국	P	개인 가족 기업
Dee Valley	-	영국	SEC	지분의 35%는 Axa SA 소유
Folkestone and Dover	Veolia	프랑스	M
Mid Kent Water	UTA and HDF	호주	PE	UTA= Utilities Trust of Australia; HDF= Hastings Diversified Utilities Fund. Mid Kent Water의 지주회사인 Swan 그룹을 매입. Swan은 Halcrow water Service의 지분의 51%도 소유하고 있다.
Portsmouth Water	South Downs Capital	영국	PE	SMIF/Land Securities(PE)이 South Downs Capital의 36% 소유. SMIF(Secondary Market Infrastructure Fund) 자체가 2003년에 Star Fund(PE)에 매입되었으며, 2006년에 Land Securities (PE)에 다시 팔렸다.
South East Water	UTA and HDF	호주	PE	2003년에 Macquarie가 South East Water를 SAUR로부터 매입했다가 Thames Water를 구입하기 전 UTA/HAM에 2006년 10월에 팔았다.
SouthStaffordshire Water	Arcapia 은행	바레인	PE	예전 First Islamic 투자은행
Sutton & East Surrey Water	Aqueduct Capital	덴마크	PE	Aqueduct Capital은 도이치 은행 계열사로, 2006년, 지주회사 East Surrey Holdings Group(ESH)을 ￡189m에 Terra Firma 계열사인 Kellen Acquisitions Ltd에게서 매입했다. Kellen은 ESH를 2005년 10월에 매입했으며, 그 후 가스 기업도 매각했다.
Tending Hundred	Veolia	프랑스	M
Three Valleys	Veolia	프랑스	M

9. 공적 소유권에 대한 다수의 지지

영국의 대중들은 잉글랜드와 웨일즈의 물 기업이 민영화된 지 17년이 지난 지금도 여전히 물은 공공 부문이어야 한다고 믿고 있다. 2006년 6월, 여론 조사에서 56%의 사람들은 “만약 물 산업을 재국유화하고 사기업을 국영 물 위원회로 대체한다면,” 국가가 “물 공급에 관한 문제를 거의 겪지 않을 것”이라고 대답했다. 이에 반대로 대답한 이들은 38%에 불과했다. 이 결과는 모든 연령과 지역에서 고르게 나타났다(자세한 사항은 부록 1을 보라.). 이 여론조사는 물 부족과 가뭄, 소비 제한, 높은 누수율, 이윤과 관리에 대한 비용 상승과 물 가격의 지속적 상승이라는 조건에서 실시되었다. 하지만 이 조사는 영국에서 있었던 이전의 모든 여론조사의 결과와 일치하며, 그 조사에서 대다수는 물 산업의 공적 소유권을 찬성했다.

<그림 E>. 물 산업의 공적 소유에 대한 대중의 지지

출처: BBC일간정치쇼 여론조사: 2006년 6월 14~15일. Populus 조사.

http://www.populuslimited.com/pdf/2006_06_20_Daily_Politics.pdf

물 민영화에 대한 이런 대중의 반대는 물 민영화가 제안되고 도입되었던 1980년대 내내 분명했다. 1985년 첫 번째 제안은 광범하게 비판받았다. 심지어 <파이낸셜 타임즈>조차 다음과 같이 언급했다. “물 산업은 공적 소유권이 정당화될 수 있는 여러 특수한 성격을 지닌다.” 노조는 “각기 다른 광범위한 이해집단, 즉 지방 노동청과 같이 일부 당연히 동정적인 단체를 포함했지만 다수는 지방위원회(Countryside Commission), 전국 농민조합, 영국연금수혜자연맹, 그린피스, 리버템즈소사이어티, 조류보호왕립협회와 같은 비정부기구”와 함께 그 정책에 반대하는 활발한 캠페인을 벌였다. 그 정책이 그 다음해 예정된 총선에 심각한 불이익을 가져올 수 있었으므로 정부는 1986년 7월 그 계획을 연기하기로 결정했다. “그 정책은 선거가 그렇게 가까운 시기에 도입될 만큼 매력적인 정책으로 보이지는 않았다.” 1986년 12월에 실시된 한 여론조사에서는 71%가 물 민영화에 반대하고, 단지 21%만 찬성했다.

Financial Times (London,England) June 4, 1986, Wednesday

Financial Times (London,England) April 26, 1986, Unions Adopt New Tactics In Water Privatisation Fight, by Philip Basset, Labour Editor

Financial Times (London,England) July 4, 1986 Flotation Of Water Authorities Put Off In Surprise About-Turn

The Guardian (London) December 8, 1986

정부가 1987년 7월 선거에서 승리한 후, <파이낸셜 타임즈>의 정치 평론가는 “토리당이 승리한 것은 그들의 과거 이력과, 대안에 대한 혐오 때문이다. 그들은 이 성공이 그들의 아젠다에 대한 대중의 지지를 의미한다고 착각할 것이다.”라고 평했다. 이것은 물 민영화 제안이 다시 추진되었을 때 분명해졌다. 선거 결과에도 불구하고 1987년 10월과 11월의 여론 조사는 64~65%의 반대를 보여주었고, 1988년 12월까지 물 민영화에 반대하는 여론은 75%로 상승했다. (같은 시기에 이루어진 전력 민영화 또한 69%가 반대할 정도로 지지를 받지 못했다.) <타임즈>는 이런 민영화에 대해 다음과 같이 평했다. “대중들은 그 정책에서 이익은 거의 발견하지 못하고, 오직 불이익만 발견한다. 이 정책들은 단지 독단적으로 강요되는 것처럼 보인다.”

Financial Times (London,England) July 13, 1987 Lombard; The Hard Sell Is Yet To Come

The Times (London)October 25 1987: Voters resist Tory plans; Financial Times (London,England) November 20, 1987: Poll Tax Opinion

The Independent February 4 1989 Free Speech 1: Public troubled over private water: This week: What, if any, advantages does the public gain from the privatisation of natural monopolies like gas, water and electricity?

The Times (London) March 2 1989, Thursday

반대여론은 민영화 하에서 물 서비스가 악화될 것이라는 반수 이상의 예상뿐만 아니라 공공 부문의 중요성에 대한 믿음을 완고하게 유지했던 점과 더불어, 민영화의 효과에 대한 회의를 반영했다. 1988년 1월의 여론조사에서는 “공공의 이익과 조절되는 경제가 우세하고 타인에 대한 보살핌이 부의 창조보다 더 높이 평가받는 사회주의 사회”에 대해 다수가 찬성했다. 그리고 1988년 6월의 여론조사에서는 40%가 “국유화는 국가에서 평범한 사람들에게 더 큰 이익을 줄 것”이라고 생각했으며, 민영화를 선호하는 35%가 이에 반대했다. 대처 수상 집권 10년 후, 1989년 5월의 여론조사에서는 영국 인민들이 공공 부문의 축소가 아니라 확대를 원하는 것으로 나타났는데, 구체적으로는 38%가 더 많은 부문이 공적 소유가 되어야 한다고 대답했으며, 41%가 그렇게 되는 것이 맞다고 대답했고, 단지 14%만이 더 많은 산업이 민영화되어야 한다고 대답했다.

The Times (London) November 2 1987, MondaySell-offs 'will mean worse services'

The Guardian (London) January 18, 1988 Public opposes more Government sell-offs: Opinion poll setback for the privatisation programme

Financial Times (London,England) June 13, 1988 Poll Shows Big Opposition To Privatisation Proposals

The Times (London) May 7 1989, Sunday: Has the great Tory privatisation machine run out of road? 같은 여론조사는 또한 64%가 정부가 안정적 일자리와 양질의 삶의 기준을 보장해야 한다고 했다, 이는 1947년에 55%였던 것 보다 많은 수치이다.’(The Independent May 6 1989, Saturday Leading Article: The Vale says she has gone too far).

두 개의 거대 광고회사가 여론을 바꾸려고 노력했다. 물 당국은 1989년에 2,200만 파운드를 민영화를 촉진하는 데 썼고, 정부는 실제 매각을 추진하기 위해 2,200만 파운드를 더 썼다. 이런 지출은 그 해에 상업 브랜드에 지출된 가장 큰 캠페인, 즉 Nescafe 매각을 추진하기 위해 Nestle가 지출한 2,000만 파운드의 두 배였다. 이런 상황에도 불구하고 여론조사를 통해 나타난 물 민영화에 대한 반대는 1989년 7월에 79%까지 상승했으며, 1989년 11월에는 72%, 민영화 시행 1년이 다 되는 1990년 10월에도 71%였다. 그럼에도 불구하고 잉글랜드와 웨일즈의 물은 1989년 민영화되었다.

The Times (London) September 3 1989, Sunday SECTION: Issue 8612. LENGTH: 760 words HEADLINE: New water advertising campaign under fire; Privatisation

The Independent July 4 1989

The Times (London)November 5 1989

The Independent (London)October 10, 1990

물 민영화를 실제 경험한 후 정책에 대한 반감은 더 커졌다. 기업들은 터무니없는 가격과 초과 이윤으로 평판이 매우 나빠졌다. 의회의 위원회가 이후에 요약한 것처럼, “민영화 이후 이윤은 실질 액수에서 치솟기 시작했다. 1990/91년~1997/8년에 10개의 상․하수도 기업의 세금을 포함한 이윤은 147% 상승했고, 같은 시기 소비자들은 지속적인 가격 상승을 감당해야 했다. 상․하수도 요금은 1988~1998년 사이에 각각 36%와 42%가(실질 금액으로) 올랐고, 가장 크게 오른 시기는 1994년~1995년이었다. 물 산업은 관리자의 높은 임금과 이윤에 대한 대중의 강한 항의에 직면했다. …”

House of Commons Select Committee on the Environment Seventh Report 199-200: Water Prices and the Environment HC 597 14 November 2000 (HOCSCE7)

www.parliament.the-stationeryoffice.co.uk/pa/cm199900/cmselect/cmenvaud/597/59702.htm Introduction, para 20

이런 광경은 특정한 정치 견해에 한정되지 않았다. 보수당의 열렬한 지지자인 <데일리 메일>은 지속적으로 비판적인 보도를 실었는데,  1994년 “거대한 물 강도”라는 특집 기사가 대표적이다. 이 기사는 모든 점에서 기업들을 호되게 비판했다. “최근 몇 주 동안 영국의 물 산업 민영화와 관련해 무엇인가 대단히 잘못되었다는 것이 알려지고 있다. 1989년 민영화되었을 때, 물 산업은 대처리즘적 민영화 프로그램의 가장 좋은 것으로 칭송되었다…. 실제 <전국 소비자 위원회>로부터 오늘 나온 가장 최근의 보도를 포함한 일련의 보도들은 물 산업이 영국에서 가장 거대한 사기꾼이 되었음을 확신시켜준다. 물 요금은 가정용이나 산업용 모두 치솟았다. 영국 상위 10개 물 기업의 관리자와 주주들은 독점 공급자로서 우리 역사상 가장 대단한 공인된 사기 행각을 성공시키는 데 자신들의 위치를 활용할 수 있었다.”

11 Jul 94 The Daily Mail: The Great water Robbery.

1990년대 초반, 정부는 스코틀랜드의 물도 민영화할 것을 제안했지만, 그곳에서 대중의 반대는 훨씬 더 높았다. 일련의 여론조사들은 91%와 86%의 사람들이 확실하게 반대함을 보여준다. 1994년 3월, 스코틀랜드의 인구 절반가량을 포괄하고 있는 <스트래스클라이드 지역 위원회>는 이 문제에 관해 우편 국민투표를 실시했다. 10명 중 7명이 투표용지를 다시 보내주었는데, 이는 총 120만 명이었고, 이 중 97%가 물 민영화를 거부했다. 정부는 결국 스코틀랜드 물을 민영화하려는 시도를 포기했고, 1994년 스코틀랜드 지방 선거에서는 “토리당(보수당)은 민영화에 반대한다.”라는 제목의 단호한 유인물을 발행했다. 물 민영화에 대한 대중적인 저항은 스코틀랜드에서 아직 강하게 남아있다. 2004년의 여론조사에서는 70%가 여전히 이를 반대하는 것으로 나타났다.

The Herald (Glasgow) November 20, 1992 SECTION: Pg. 3 LENGTH: 168 words HEADLINE: Voters find water plans big turn-off

The Scotsman March 8, 1993, Monday LENGTH: 615 words HEADLINE: Poll shows seven in ten Tories oppose Scots water selloff

Financial Times (London,England) March 23, 1994: Poll rejects Scottish water plan

Financial Times (London,England) April 27, 1994, Wednesday SECTION: Pg. 11 LENGTH: 761 words HEADLINE: Water row may drown Scots Tories: A look at the party driven to say no to privatisation’

Daily Mail (London) July 11, 2006: DRIPPING SCANDAL; Soaring bills, poor quality and massive waste. Why it's time to end Scottish Water's monopoly

북아일랜드에서, 영국 정부는 공동체의 모든 부문이 극도로 반감을 가지는 새로운 물 요금을 도입하고 있다. 심지어 소기업의 다수도 민영화에 반대했다.

Irish News August 29, 2003: Water charge rethink urged

<그림 F> 1986~1993, 영국에서 물 민영화에 대한 대중적 반대

1986~1993, 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드에서 물 민영화에 반대하는 비율

출처: 1986년~1993년에 <파이낸셜 타임즈>, <가디언>, <타임즈>, <인디펜던트>, <스코츠맨>, <헤럴드>에 보도된 여론조사(본문 참조)

10. 결론: 공적 소유를 통한 발전

10-1. 투자, 효율성, 책임성, 정책 결정

잉글랜드와 웨일즈의 물 민영화 경험에 대한 이 검토는 자본 투자, 자본 비용, 생산성, 노동의 질, 가격 상승, 회사와 규제 당국 사이의 관계, 책임성, 투명성, 정책 체계화에 있어서 일련의 문제를 확인해주었다. OFWAT은 보고서, 제안, 문제 중 일부를 해결하려는 자신의 실천을 개선하고 적용하려는 시도 등에서 이런 문제 중 일부를 검토한다. 또한 이 문제 중 다수는 상원의 보고서를 통해 검토된 바 있다. 이 모든 토론에서 물 부문의 공적 소유와 운영이 주는 가능한 이점에 대한 고려는 전혀 없었다. 이것은 놀랍지 않다. OFWAT과 사기업 소유주 모두 사적 체계를 유지하는 것에 분명한 이해관계가 있으며, 정부 정책은 지난 20년 이상 동안 공적 소유의 역할을 축소시키는 것을 선호했다. 하지만 공적 토론이 물 산업을 공적 소유로 개혁하는 것의 이점을 진지하게 고려해야만 하는 다섯 가지 이유가 있다.

○ 첫째, 이 검토에서 확인한 경제적인 문제의 다수는 공적 소유 하에서 더 효과적으로 해결될 수 있다. 이것은 자본 비용을 포함한다. 공공 부문의 부채는 주주 자본보다 산업의 자금을 조달하는 더 효과적인 방법이다. 그리고 이는 서비스를 착취하는 인센티브를 가진 사적 독점을 제거함으로써 필수 서비스의 가격에 대한 통제에도 효과적인 방법이다.

○ 둘째, 책임성 부족과 장기 투자에 대한 일관되고 공적인 정책 결정의 필요성이라는 정치적 문제는 공적 소유를 통해 더 잘 대처할 수 있다. 공적 소유를 통해 부문 전체는 선출된 대표들의 정밀 조사를 받아야 할 것이며, 산업에 대한 공적 토론이 개방될 것이다.

○ 셋째, 세계의 대다수 나라들에서 상․하수도 체계는 공공 부문에 의해 소유되고 운영된다. 어느 나라도 잉글랜드와 웨일즈의 민영화 모델을 따르지 않았다. 공적 소유는 물을 공급하는 진부한 방법이 아니라 20세기 전반에 걸쳐 그랬던 것처럼 21세기에도 물을 공급하는 정상적인 방법이다.

○ 넷째, 공적 소유는 기존의 자원을 더 유연하게 공유하고 분배하는 등 더 조화롭고 장기적인 물 자원 관리를 가능하게 할 수 있고, 새로운 저수지나 담수화 시설을 짓는 대신 누수를 줄이는 프로그램을 발전시키는 것을 용이하게 할 수 있다.

○ 다섯째, 위에서 증명했듯이, 영국의 대다수 인민들은 물의 공적 소유에 분명한 찬성을 지속적으로 표명해왔고, 1989년 이전에나 이후 어느 때에도 민영화의 바람직함을 확신한 적이 없었다.

10-2. 물을 공공부문으로 되돌리기

유럽과 전 세계에서 물 서비스에 대한 공적 소유의 정상적 형태는 지방 위원회나 지방자치단체에 의한 것이며, 1974년 이전에는 잉글랜드와 웨일즈도 그랬다. 이 구조를 현재 되살리는 것은 현존 기업들을 해체하는 것과 동시에 지방 위원회에서 물을 처리할 수 있는 능력을 재창조하는 것을 의미한다. 따라서 여기에는 많은 처리 비용이 필요할 것이다.

현존 지방 기업들은 정부에 의해 소유되는 공적 소유로 전환될 수 있다. 새로운 회사들은 새로운 <공공 물 위원회>(PWB)에 보고할 의무를 갖는다. PWB는 새로운 기업의 소유주로서 정부 대표, 회사가 포괄하는 지역에서 주(州) 위원회 대표, 환경청 대표, 소비자위원회와 노조 같은 대표를 포함해야 한다. PWB는 기존의 구조와 유사한 새로운 지역 총회를 통해 건설될 수 있다. 하위 PWB는 매달 (중앙) PWB에 보고할 더 소규모의 관리 위원회가 될 것이다.

새로운 구조의 투명성과 접근성을 전환시킬 기회가 있어야 한다. PWB는 새로운 공공 개방성과 민주적 책임성을 반영해야만 한다. 모든 계약을 포함해서 피고용자 개인에 관한 문서를 제외한 새로운 공기업의 모든 문서는 대중에게 개방되어야 한다. PWB의 월례회의는 1983년에 그러했던 것처럼 대중에게 개방되어야 한다. PWB의 다음 해 계획에 관한 토론을 활성화하기 위해 연례 공공 회의가 개최될 수 있을 것이다.

OFWAT은 정부 부처로서 계속 존재하겠지만, 그 직원들은 정부 부처인 DEFRA에 보고할 책임을 가져야 하고 장관들에게도 보고할 책임을 가져야 한다. DEFRA와 PWB의 관계는, 전반적인 가격과 투자 수준이 DEFRA의 책임일 수 있는 반면, 각 지방 PWB의 계획, 행동, 가격은 PWB에 의해 결정될 것이다.

10-3. 원수 공급과 수자원

또 다른 접근은 단일하고 전국적이며 저수지와 대수층으로부터 물의 대규모 공급 전부와 수자원 관리를 책임지는 공적 단위, 즉 <전국 수자원 위원회>(NWRA)를 만들어 낼 수 있다. 그런 단위는 당연히도 정부, 지방 위원회, 주주들뿐만 아니라 환경청의 강력한 대표를 가질 것이다. 그 단위는 상업적․단기적 고려로부터 자유롭게 수자원 관리를 위한 장기 계획을 수립할 수 있고, 수요를 충족시킬 원수의 분배를 위한 가장 효율적인 체계를 발전시켜 물 스트레스를 감소시킬 수 있고, 따라서 더 많은 저수지나 담수화 처리장의 수요를 최소화할 계획을 수립할 수 있다.

10-4. 비용과 차용

이렇게 거대한 부문을 공적 소유로 들여오는 것에 대한 반대가 많다. 하나는 공공 부문은 덜 효율적이라 가정된다는 점이다. 위에서 이미 토론된 것처럼 이런 주장은 증거가 없다. 공공 부문 물 운영자들은 효율성과 생산성에서 다른 사기업들만큼이나 좋은 기록을 내왔다.

다른 두 가지 반대는 비용에 기초한다.

하나 주장은 물과 같은 거대 부문을 공적 소유로 전환하는 것은 비용이 너무 많이 들고, 이것은 정부의 차입을 증가시켜 결국 이 채권에 이자를 지불하기 위해 장기적으로 과세 수준을 높일 것이라고 말한다. 또 의료나 교육 같은 다른 사회 서비스 부문에 대한 지출이 더 높은 우선순위를 가지며 따라서 세금이 이런 종류의 소유권 전환의 재정을 조달하는 데 쓰여서는 안 된다고 말한다. (그러나, 이런 주장은 절대적일 수 없다. 만약 소유권의 전환으로 우리가 수자원을 다루는 데 더 나은 위치에 있을 수 있고, 공공에게 더 공명하는 정책을 만들 수 있고, 비용을 낮추고 독점자본들의 착취를 줄일 수 있다면, 정부 채권으로 재정을 조달하는 공적 소유는 정치적․경제적 관점에서 고려되어야만 한다.)

두 번째 주장은 그것이 공공 부문의 차입을 크게 늘리는 것을 의미하며, 이는 정부 적자를 제한하는 유럽연합과 영국 정부의 규율 사이에 분쟁을 일으킬 것이다.

다음 두 항은 이런 주장을 검토한다.

10-5. 공적 소유와 채권 재정조달: 비용 절감

산업의 공적 소유는 현재 혼합되어 있는 사적 자본을 완전히 공적 부문의 채권 재정으로 대체함으로써 그것의 재정을 재정비함을 의미한다. 채권 재정으로의 이런 전환의 효과는 납세자나 소비자의 비용을 전혀 증가시키지 않는다. 사실 그것은 비용에 있어서 상당한 절감 효과가 있을 것이다. 이것은 채권이나 대출을 통한 부채 재정이 현재의 사적 자산, 채권, 은행 대출 혼합보다 저렴하기 때문이다. 이는 기업을 상호조합으로 전환하자는 이전의 토론에서 인정되었는데, 그 토론에서 OFWAT이 부채 재정의 세금 공제 후 실질 비용이 현재의 부채, 자산 혼합보다 약 1.5% 포인트 저렴하다고 추정했다. 그리고 물 산업은 자본집약적이기 때문에 비용이 덜 드는 재정을 활용하는 효과는 매우 극적이다. 2000년, UBS Warburg의 한 분석가는 “만약 물 산업이 자체적으로 순전히 부채에 의해 더 효과적으로 재정을 조달한다면, 수도 요금이 5%는 더 떨어질 수 있을 것이라 추정했다.” 이것은 <웨일즈 워터>가 사적 비영리 기업으로 전환되어 채권 발행을 통해 재정을 조달했을 때, 실제 절약분이 나타남으로써 확인되었다. 채권으로 운영하는 것으로 재정을 재구조화하는 효과는 <웨일즈 워터>의 연간 재정비용을 일년에 5,000만 파운드 절약함으로써 약 1/4까지 절감하는 것이었다.

Financial Times (London,England) June 16, 2000: Shareholders could receive Pounds 18bn from utility mutuals

Financial Times (London,England) June 16, 2000: Shareholders could receive Pounds 18bn from utility mutuals

소유권 이전에 대해서는

http://www.dwrcymru.com/English/Company/Glascymru/historical/index.asp를 보라.

Glas Cymru press release 11 December 2001: Glas Cymru deal named world’s top deal of 2000

http://www.dwrcymru.com/English/library/Reports/companyreports/glascymru/pressrelease/TopDealAwards_PR.pdf

그러나 공공 소유를 도입하는데 사용된 방법은 적어도 한 가지 측면에서 다르다. 웨일즈워터 채권은 세금도피처인 케이먼 군도에 등록된 특수한 회사를 통해 발행되었고 룩셈부르크에서 발행되었다. 양 장소는 세금과 투명성을 최소화하기 위해 사용된다. (Bond Prospectus Part 1. 4th May 2001.)

http://www.dwrcymru.com/English/library/Reports/companyreports/glascymru/bond%20issue/Prospectus_PART1.pdf

채권 발행을 통해 기업을 공적 소유로 전환함으로써 얻어지는 실제 절약분은 사적 기업의 자산과 부채 재정의 비용에 관한 현재의 자료로부터 추정될 수 있다. 주주에 대한 배당은 비용의 약 8.8%로 나타난다. 부채에 대한 이자지불은 자본 대비 비용의 약 5%로 나타난다. 2004~5년의 총 비용은 24억 파운드였다. 만약 이 모든 것이 4%의 공공 부문 부채로 대체된다면, 비용은 약 15억 파운드가 될 것이며, 연간 절약분은 9억 파운드에 이른다. 만약 3% 이하의 더 낮은 비용의 정부 부채, 즉 2.5%의 장기 부채가 활용된다면, 절약분은 더 커질 수 있다.

따라서 모든 물 기업의 공적 소유는 물 기업의 자본 비용을 줄임으로써 매년 최소 9억 파운드를 절약할 수 있다. 이것은 상․하수도에 대한 가구의 평균 요금을 약 12%까지 낮추는 것(잉글랜드와 웨일즈에서 1인당 연간 20 파운드)이나 자본 투자를 25% 증가시키는 것과 맞먹는다.

이 수준의 연간 절약분은 현재 대중의 커다란 이해가 걸려있는 많은 문제를 해결할 더 큰 가능성을 열 것이다. 가격의 동결이나 인하는 현실성이 높아질 것이다. 자본 투자는 25% 이상 증가할 수 있다. 이것은 누수를 통제하는 더 진지하고 신속한 프로그램을 가능하게 만들 것이며, 수자원의 지역 간 이동(사우스이스트처럼 더 메마른 지역으로의 이동)에 관한 제안과 같은 다른 제안들의 재정 조달을 더 현실성 있게 만들 것이다.

<표 9> 공적 소유의 연간 절약분: 자본 비용의 절감

	사기업			공적 소유
	2004~5
	자산	부채	합계	4% 부채	2.5% 부채
자본	14.0	22.5	36.5	36.5	36.5
배당/이자	1.2	1.1	2.4	1.5	0.9
비용 %	8.8	5.0	6.5	4.0	2.5
연간 절약분				0.9	1.5

10-6. 정부 또는 PWB 채권

가장 큰 절약은 장기 50년 지수연동 정부 채권을 활용함으로써 얻을 수 있다. 이것은 어떤 것 보다 실질 비용을 낮춘다. 만약 이전에 토론된 추정치가 맞다면, 이런 채권의 실질 비용은 1% 정도가 될 것이고, 이는 현재 비용과 비교했을 때, 연간 약 20억 파운드의 절약분을 의미한다. 이런 장기 재정은 물 산업에 매우 적절한데, 물 산업은 장기적으로 보장된 미래를 가지고 있고 그 자본 프로그램은 장기 기초 위에서 가장 잘 계획될 수 있기 때문이다. 이런 재정 조달은 물 산업이 현재 겪고 있는 상업적 단기주의에서 벗어나는 데 도움이 될 것이다. 더불어 장기 투자처를 찾고 있으나 정부 채권의 심각한 부족으로 어려움을 겪고 있는 연금 기금과 보험 회사들은 이런 채권에 의한 공적 소유를 환영할 것이다.

만약 정부가 공채를 사용하자는 생각에 반대한다면, 물 산업의 공적 소유는 새로운 PWB 자체(아니면 PWB가 소유한 특수 물 은행)에서 발행된 물 채권을 통해 재정을 조달할 수 있을 것이다. 채권은 세입에 따라 보장되는 것이 아니라 수도 요금의 수입에 따라 보장될 수 있다. 이런 형태는 세계 곳곳에서 물 서비스의 재정을 조달하는 광범하고 통상적인 형태다. <스톡홀름 워터>와 같이 지방자치단체가 소유한 물 기업은 자체 채권을 발행하는데, 매우 고평가되고, 네덜란드 물 은행 또한 매우 고평가 된다. 따라서 공적 소유가 중앙 정부의 차입만을 의미하는 것은 아니다.

이런 방법들 중 하나를 통한 공적 소유로의 이동은 아마 많은 투자자들에게 크게 환영받을 것이다. 그리고 현재의 사적 소유주들도 꼭 이것을 강하게 반대하지는 않을 것인데, 그들 중 다수가 수년 째 자신들의 물 기업을 매각하려 시도하고 있기 때문이다. 예를 들어 RWE는 안전한 공공 부문 채권과 교환함으로써 <템즈 워터>를 매각할 수 있다. 이는 물 기업의 재정을 조달한 채권소유자와 은행들에게도 환영받을 수 있는데, 그들의 현재 보유 자산이 장기 공공 부문 채권으로 대체될 것이기 때문이다. 신용 평가의 관점에서도 사적 주주의 부재는 신용 평가 기관인 <스탠다드 푸어>에 따르면 긍정적인 이득이 되는데, <스탠다드 푸어>는 “주주들을 배제한 소유 구조는 배당과 다른 주주 수익률의 압박을 제거함으로써 신용 관점에서는 더 현명한 것으로 간주된다.”고 언급했다.

Standard and Poors Cororpate Securitisation: Peer Comparison: U.K. Water Corporate Securitisations. Oct 2004.

http://www.dwrcymru.com/English/library/Reports/companyreports/glascymru/rating%20agency/Peer_comparison_UK_water_Corporate_securitisations_8Oct04.pdf

10-7. 유럽연합과 정부의 차입 제한과 공적 소유

따라서 공적 소유가 더 낮은 자본 비용이라는 결과를 낳을 것이라는 점은 의심의 여지가 없다. 그럼에도 불구하고, 그것은 공공 부문에 의한 차입과 부채를 증가시킬 수도 있다. 따라서 공적 차입에 대한 유럽연합과 영국 정부의 제한이 고려될 필요가 있다.

유럽연합의 법규는 정부 적자를 GDP의 3%로 제한하고 있다. 만약 물 산업이 360억 파운드의 채권을 발행해 공적 소유로 전환된다고 해도, 이것은 다음 두 가지 이유에서 유럽연합의 제한에 아무런 영향을 미치지 않는다. 첫째, 영국과 달리 유럽연합은 상업용 기관의 구입이나 매각을 단순한 교환으로 간주한다. 그래서 사용된 총액은 구입된 자산의 동등 가치로 상쇄된다. 물 산업이 바로 이 경우다. 둘째, 만약 부채가 새로운 공적 PWB에 의해 발행된다면, 유럽연합은 이를 정부 차입으로 계산하지 않는다. 정부 적자에 관한 유럽연합의 규정은 “상업적 운영자”가 전적으로 정부나 지방 당국의 소유라 할지라도 그것의 차입이나 부채는 제외한다. 새로운 PWB는 그 수입의 거의 전부가 사용자들의 요금에서 충당되는 분명 “상업적 단위”일 것이다. 따라서 물 산업을 공적 소유로 전환하는 것은 유럽연합 법규를 영국이 수용하는 것에는 전혀 영향을 미치지 않을 것이다.(자세한 것은 부록 2를 보라.)

The EU policies on government deficits, known as the Stability and Growth Pact, are summarised on the European Commission website

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/sgp_en.htm

영국 정부의 정책은 두 가지 원칙에 기초하고 있다. 1> “경기 사이클 내내 정부는 현재 지출의 기금을 조성하기 위해서가 아니라 오직 투자를 위해서만 채권을 발행한다.”는 황금률. 2> “GDP 대비 공공 부문의 순 부채는 경기 사이클 내내 안정적이고 신뢰할만한 수준으로 유지할 것이다.”라는 지속 가능한 투자 규율. 공공 부문의 순 차입(PSNB)에 관한 영국의 규정은 유럽연합의 규정과는 두 가지 핵심적인 측면에서 다르다. 이 둘 다 민영화에 우호적이고 공적 소유에 적대적인 인위적 인센티브를 만들어 낸다. 첫째, 이 규정은 공적 소유 기업의 차입을 포함하고, 따라서 영국의 정책에서는 PWB가 발행한 채권이 공공 부문 차입으로 계산된다. 둘째, 이 규정은 공공 기업의 민영화로부터 얻은 수입을 적자 감축으로 간주하고, 기업 매입의 비용은 적자의 증가로 간주한다. (반면 유럽연합의 접근은 이런 지불은 소유권의 전환으로 취급하고, 거기서 어느 쪽으로든 지불된 비용은 단지 동일한 가치의 자산 교환이다.) 사적 소유권에 우호적인 인위적 인센티브를 만들어내는 것이 바로 이런 정책들이다.

The UK government rules can be found in: Fiscal Policy

http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/uk_economy/fiscal_policy/ukecon_fisc_index.cfm#Key_documents_on_the_fiscal_framework ; The Code For Fiscal Stability 1998

http://www.hm-treasury.gov.uk/media/160/7C/fiscal_stability.pdf ; and Core Debt - An Approach to Monitoring the Sustainable Investment Rule April 2002

http://www.hm-treasury.gov.uk/media/52F/5B/bud02_coredebt.pdf

EU 규범과 정의 차이는 2.16 단락과 2,17 단락 ‘경제 안정 달성 - 안정과 성장 협약과 조화하는 수렴 프로그램’에 기술되어 있다. 2000. 12.

http://www.hm-treasury.gov.uk/media//A5B37/DeliveringEconomic.pdf#search=%22site%3Awww.hmtreasury.gov.uk%20PSNB%20definition%22

그러나 영국의 규정 하에서도 물 산업의 재정을 훨씬 더 낮은 비용 수준으로 재구조화하기 위한 차입은 일 년에 수천만 파운드라는 지속 가능한 수익률을 공공에게 제공하는 투자로 간주되어야 하고 따라서 황금률과 분명 양립할 수 있어야 한다. 이것은 정부 채권이 활용되든 PWB 채권이 활용되든 상관없이 사실이다.

물 산업의 공적 소유는 정부 적자에 관한 유럽연합의 법규를 준수하는 데 영향을 미치지 않고, 영국의 “황금률”과도 완전히 양립가능하다. 왜냐하면 그것은 매년 9억 파운드 이상의 수익을 공공에게 보장하는 탁월한 공적 투자이기 때문이다.

<부록 1> 더 참고할 그림과 표

<그림 G> 민영화 이전 RWA의 지출 경향: 1974~1989년 물 당국의 운영과 자본 지출(2003~04 가격)

출처: OFWAT

OFWAT/DEFRA 2006, The Development Of The Water Industry In England And Wales. Figure 7.1.2.a

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/development_of_water_industry270106.pdf/$FILE/development_of_water_industry270106.pdf

<그림 H> 1981~2010 잉글랜드와 웨일스 물 기업에 의한 실제 및 예정된 자본투자 (2003~04년 가격)

출처: OFWAT

OFWAT/DEFRA 2006. The Development Of The Water Industry In England And Wales. Figure 7.1.2.a

<그림 I> 1991~2004년까지 물 기업의 수익률과 예상치

출처: OFWAT

<그림 J> 민영화 이후 사적 물기업의 부채 증가

출처: OFWAT/DEFRA 2006

OFWAT/DEFRA 2006. The Development Of The Water Industry In England And Wales. Figure 7.1.2.a

<그림 K> 1991~2004년까지 평균 가정용 수도요금의 구성

출처: OFWAT/DEFRA 2006

OFWAT/DEFRA 2006. The Development Of The Water Industry In England And Wales. Figure 7.1.2.a

<표 10> 산업용 물 비용의 국제 비교, 2005

현재 순위	2004년 순위	국가	비용(US¢)/M3	전년 대비 증감
1	2	덴마크	219.75	+2.3%
2	1	독일	206.74	+1.2%
3	3	영국	169.39	+15.1%
4	6	벨기에	157.72	+1.5%
5	5	프랑스	142.09	+3.6%
6	4	네덜란드	137.68	-1.9%
7	7	이탈리아	98.29	+5.5%
8	10	핀란드	87.83	+13.1%
9	9	남아프리카공화국	86.81	+13.8%
10	11	호주	86.15	+5.7%
11	8	스페인	84.73	+1.4%
12	12	스웨덴	79.71	+3.8%
13	14	캐나다	64.78	+5.0%
14	13	미국	61.87	+3.5%

출처: NUS 컨설팅 그룹

(http://www.nusconsulting.com/downloads/2005%20Water%20Survey_website%20ver.pdf)

이 조사는 연간 10,000 입방미터를 사용하는 단체에 대한 2005년 7월 1일 가격을 기준으로 한다. 모든 가격은 입방미터 당 US 센트이며, 부가가치세는 포함되지 않는다. 하나 이상의 단일 공급자가 있는 곳에서는 유효한 가격의 평균이 사용되었다. 퍼센트의 변화는 통화운동의 왜곡을 제거하기 위해 지역 통화를 사용하여 계산되었다.

<표 11> 2000~2005년 사적 물기업에 의한 투자 부족액

OFWAT. (2005). Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales, 2004-05 report. OFWAT. London. September 2005. p.71

http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/AttachmentsByTitle/fpe_report2004-05.pdf/$FILE/fpe_report2004-05.pdf

	2000/01년부터 2004/05년까지 투자활동 추정 총액 100만 파운드	2000/01년부터 2004/05년까지 투자활동 실제 총액 100만 파운드	2000/01년부터 2004/05년까지 5년 간 차이 100만 파운드	투자 활동 총액 5년 간 퍼센트 차이 %
상․하수도 서비스
Anglian	1,511	1,334	-177	-12
Dwr Cymru	1,322	1,194	-138	-10
Northumbrian	1,059	1,003	-55	-5
Severn Trent	2,268	1,914	-354	-16
South West	902	801	-100	-11
Southern	1,133	1,145	12	1
Thames	2,417	2,484	67	3
United Utilities	3,308	3,000	-308	-9
Wessex	936	794	-142	-15
Yorkshire	1,789	1,553	-237	-13
소계	16,655	15,223	-1,432	-9
상수도 기업
Bournemouth and West Hampshire	60	49	-11	-19
Bristol	117	107	-10	-8
Cambridge	16	18	2	15
Dee Valley	31	30	-1	-5
Folkstone	31	29	-2	-7
Mid Kent	111	106	-5	-5
Portsmouth	55	41	-14	-26
South East	211	180	-31	-15
South Staffordshire	104	103	-1	-1
Sutton and East Surrey	97	90	-7	-7
Tendring Hundred	15	15	0	-3
Three Valleys	261	275	-6	-2
소계	1,129	1,042	-87	-8
총계	17,784	16,265	-1,519	-9

출처: OFWAT 2005

OFWAT. (2005). Financial performance and expenditure of the water companies in England and Wales, 2004-05 report. OFWAT. London. September 2005. p.71

<그림 L> 잉글랜드와 웨일즈 기업과 미국 도시 비교

누수율, 영국 기업과 미국 도시

출처: OFWAT, 필자 계산

<그림 M> 잉글랜드와 웨일즈 기업과 아시아 도시 비교

누수율, 영국기업과 아시아 도시

<표 12> 콜롬보의 누수(Leakage and Non-revenue water) 분류

	비-수익(Non-revenue)	도수 등	누수(leakage)
City of Colombo(시내)	53	28	25
Greater Colombo(광역)	35	12	23
Thames Water	33	0	33
잉글랜드와 웨일즈 평균	23	0	23

출처: <아시아 도시의 물>, OFWAT 자료로 필자 계산, 가디언에 보내는 OFWAT 레터

Water in Asian Cities - Utilities Performance and Civil Society Views. ADB. January 2004, Appendix 1 p.182