<사회진보연대 인천지부 정책워크샵>

인천시 공공기관 민간위탁

추진현황과 문제점

일시 : 2008.11.28(금), 19:30

장소 : 사회진보연대 인천지부 회의실

지방자치단체 민간위탁 추진 배경과 흐름 ......2 인천시 공공기관 민간위탁 현황 ......10 인천종합문화예술회관 민간위탁 현황과 쟁점 ......21

지방자치단체 민간위탁 추진 배경과 흐름

1. 신자유주의와 민영화/민간위탁

97년 경제위기 이후 집권한 김대중 정권은 공기업의 방만한 운영과 비효율을 제기하며 공기업 민영화 및 공공기관 민간위탁을 본격적으로 추진하기 시작한다. 민영화와 민간위탁은 경제위기의 원인을 금융자본이 제기하는 ‘글로벌 스탠다드’에 미달하는 한국사회 전반의 비효율과 낮은 경쟁력으로 진단하고 금융자본의 대리자인 IMF의 요구를 적극적으로 수용한 김대중 정권의 신자유주의 정책에서 연원한다고 볼 수 있다. 시장 자율성을 최고의 가치로 여기는 신자유주의는 이윤창출을 위한 금융자본의 자유로운 이동, 공적 영역의 시장화, 노동부문에 대한 신축화 등을 그 내용으로 한다. 이는 정부의 규모와 역할에도 마찬가지여서 시장 자율성의 극대화를 위한 정부 개입력의 최소 즉, ‘작은 정부’에의 지향이 추구되고 공공기관에 대한 대대적인 민영화와 민간위탁, 공무원에 대한 구조조정으로 이어지게 된다. 신자유주의 기조는 노무현 정권과 그 뒤를 이은 이명박 정부에 이르기까지 동일한 기조로 계속 추진되고 있으며 민영화와 민간위탁 역시 마찬가지로 계획, 추진 중에 있다.

민영화와 민간위탁은 20세기 말 등장한 신자유주의적 행정학 이론인 신공공관리론에 근거를 두고 있다. 신공공관리론은 정부의 적극적인 시장개입을 통한 유효수요창출로 자본주의 이윤율하락이라는 구조적 모순을 극복하고자 했던 케인즈주의의 실패에 뒤이어 등장한다. 정부주도의 시장관리체계 대신 시장의 자유, 규제완화 등을 핵심으로 하는 신자유주의가 힘을 얻게 되었고 그 핵심 원리가 행정학에도 반영된 것이 신공공관리론이다. 신공공관리론은 “덜 집권화된 공공영역에서 성과지향적 문화를 촉진하는 것을 목표로 하는 공공관리의 새로운 패러다임”(OECD)이라는 규정에서도 볼 수 있는 것처럼 행정영역이 통제하지 못했던 새로운 공공영역에서 효율성을 추구할 것을 주장하는데 이는 더 나아가 최소국가 이론, 민영화와 규제 완화론으로 이어져 정부주도 시장관리체계를 탈피해야 한다는 ‘정부 혁신론’, ‘정부재창조론’을 내세우게 된다. 이러한 기치는 정부가 시장주도적인 역할을 탈피하고 스스로 시장 경쟁의 촉매자이자 일주체로 참여해야 한다는 ‘기업가적 정부운영’으로 구체화되었고 지역주민과 지역 공동체의 서비스 공급 주체화, 목표나 임무를 중시하는 성과관리시스템(목표관리제), 책임운영기관 도입, 지출통제예산/예산한도제, 규제완화, 전자정부, 복식부기, 다면평가제 등의 정책이 있다. 그리고 이를 뒷받침하기 위해 고객지향적 정부, 수익자부담 원칙이 강조된다. 민영화나 민간위탁의 운영원리 역시 이에 기반을 두고 있다. 통상적으로 민영화는 공기업의 소유와 운영권 모두를 민간에 이전하는 것을 의미하며 운영권만을 이전하는 민간위탁 개념과는 구분해서 사용되고 있는데 공공서비스 경영을 민간이 맡는다는 의미에서 보자면 민영화나 민간위탁은 유사하다고 할 수 있다. 또 넓게 보자면 민간위탁이 정부와 민간의 ‘계약’형태로 연결된다는 점에서 민간위탁은 민영화 방식 중 하나로도 볼 수 있다. 결과적으로 민영화와 민간위탁은 그 형태면에서 약간의 차이가 있다고 할 뿐, 정부의 공적 영역에 대한 책임을 민간에 이전하고 공적 서비스에 효율성과 시장원리에 따라 작동하는 기업원리가 그대로 적용되어 버리는 것을 의미한다.

하지만 행정효율을 강조하며 공공서비스를 시장화하는 것은 같다 하더라도 실제 민영화, 민간위탁 추진 방식은 기관의 성격에 따라 차이가 있다. 기관의 규모가 크고 막대한 이윤 창출이 가능해 투자가치가 높은 공기업의 경우 민영화를 추진하여 모든 권한의 민간 이전이 가능하지만 수익성과 투자매력이 낮아 소유권까지 넘기기 어렵거나, 해당 분야가 전문적 또는 단순한 업무/ ‘덜 집권화 된’ 영역에 해당하는 지방자치단체 공공기관의 경우에는 민간위탁이 추진되는 것을 볼 수 있다.

◎ 민영화

- 공공부문에서 담당하던 재화나 서비스의 생산 ․ 제공 ․ 분배의 책임을 완전히 민간 부문으로 이전하는 것을 의미. 즉 생산 ․ 제공 뿐 만 아니라 규제와 책임까지 민간 부문에서 담당한다는 것. 기 본적으로 공공서비스와 관련된 경제적 자원과 정치적 권한이 민간에게 이전됨을 의미하나 서비스공급에 대한 민간 부문의 참여를 의미하기도 함. 이 경우 정책 결정이나 규제의 기능은 여전히  정부의 몫이 된다.

◎ 민간위탁

- 행정기관을 통해 직접 제공하던 공공서비스의 사무나 서비스 관할책임은 정부가 계속 가지되 민간기업 등 외부기관을 선정(또는 계약)하여 정부 대신 공공서비스를 제공토록 하는 것. 정부는 서비스 제공에 대한 대가를 기업에 지불하게 된다.

2. 역대 정권의 ‘정부 혁신론’과 민영화․ 민간위탁

‘작은정부’에 대한 지향은 김영삼 정권에서부터 시도된다고 볼 수 있는데 그 지향이 본격화되는 것은 김대중 정권에 이르러서이다. 정권별 기치를 살펴보면 ‘작고 강력한 정부’를 내걸었던 김대중 정부, ‘지방분권과 지역균형발전’과 ‘정부혁신’의 노무현 정부, 이명박 정권의 ‘작지만 일 잘하는 정부’ 인데 표현상의 차이점만 있을 뿐 기본적인 내용은 정부의 규모를 축소하되 행정효율은 높인다는 신공공관리론의 핵심원리와 매일반이다. 이는 전 정권에 대한 어떠한 차별화시도에도 불구하고 신자유주의 정책기조를 공유해왔기 때문일 것인데 구체적인 추진 방향은 조금씩 다르다고 할 수 있다.

① 김대중 정권 - 공공부문에 대한 강력한 구조조정

IMF 경제위기 극복을 최우선 과제로 내세웠던 김대중 정권은 기업, 금융, 공공, 노동 등 4대 분야를 중심으로 하는 구조조정을 추진한다. 특히 공공부문에 대한 구조조정을 우선과제로 선정하면서 시장원리와 기업적인 경영기법을 공공부문 개혁의 기본 방향으로 천명한다. 구조조정의 분야를 중앙 및 지방정부, 공기업, 정부산하단체로 구분하여 통폐합과 공무원 구조조정을 추진하면서도 정부와 시장과의 관계에서 민간 부문의 확대를 꾀한다. 더불어 정부조직을 기업처럼 운영해야 한다는 기업가형 정부 추구. 조직이나 인력 감축 등의 하드웨어적 개혁 외에 경쟁과 성과원리를 도입하기 위한 시도를 벌이며 개방형 임용제, 성과관리, 목표관리제(MBO), 점수제 인사평정, 계약제 임용, 연봉제 등 다양한 방식을 도입한다. 김대중 정권은 2001년 말까지 정부산하기관에서 209건의 민간위탁을 시행하였고. 22개 정부산하기관의 폐지 및 통폐합과 283건의 자산매각과 자회사 정리를 추진했다. 이를 바탕으로 조직과 공무원 축소가 대대적으로 선전되었지만 물량주의적 접근에 불과할 뿐 실질적으로 인력감축 효과가 크지 않았다고 평가된다. 공공서비스에 대한 ‘고객지향성’ 이데올로기는 이후 정부혁신 방법에 큰 영향을 끼친다.

② 노무현 정권 - 지방행정 분권 및 공공관리 개혁의 법․ 제도화

기본적으로는 김대중 정권 구조조정의 연장선상에 있지만 김대중 정권이 하드웨어 중심의 형식적 감축 및 경량화에 치중한 반면 소프트웨어적 개혁과 성과 관리를 중시하는 경향을 보인다. 지방분권과 지역균형발전을 기조로 성과와 효율성 획득을 위한 민간 혁신 기법(워크아웃, CoP, 6시그마 등)의 중요성을 강조한다. 민영화와 민간위탁, 책임운영기관화, 각종 규제의 철폐 등에는 김대중 정권 보다는 덜 적극적이라고 평가되는데 오히려 노무현 정권 5년간 공공기관의 규모는 확대되는 추세여서 당시 공공기관 운영업상 공공기관 총 수는 305개, 예산 338조원, 종사자 26만명 수준으로 증가했다.

반면에 공공부문의 시장개방화 정책(ex. 한-미FTA, 한-EU FTA협상 등)과 관련된 각종 국제협약을 적극적으로 추진하였고 이를 위해 협약 실현에 필요한 조건을 담은 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’(2006. 12. 제정/ 2008. 2 개정. 이하 ‘공공기관 운영법’)을 제정하였다. '공기업․ 준정부기관 경영 및 혁신에 관한 지침'(제정  2007.4/ 일부개정  2007.12)을 개정하여 업무폐지, 자산매각 등의 경우 관련 인력을 감축하고, 업무량 변동에 따른 기구신설이나 확대, 인력증원소요가 발생하는 경우는 원칙적으로 일하는 방식 개선, 업무 프로세스 개선, 정보화, 업무효율화 등을 통한 자체 기능조정 또는 인력의 재배치로 해소할 것을 규정한다. 이는 인력의 감축 및 노동강도의 강화를 추구하되, 신규인력의 충원을 원천적으로 배제하는 민영화 전략으로 2005년부터 도입된 총액인건비제도 역시 맥락을 같이 한다. 정부는 총액인건비제도를 2006년부터 책임운영기관에서 시범적으로 실시하였고, 2007년 1월부터는 전 중앙행정기관에 확대실시 한다. 또 이를 지자체로 확대하기 위해 ‘지자체행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’에 총액인건비 정원제 시범운영 특례를 신설(2005. 2. 11)하고 2007년 개정을 통해 총액인건비 운영 조항을 마련한다.

③ 이명박 정권 - 공공관리에 대한 다차원적인 전략

이명박 정권은 ‘공기업 선진화 방안’을 발표하고, ‘공공기관 운영법’, ‘지자체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’을 근거로 공공기관 민영화, 민간위탁을 추진하려 하고 있다. 이전 정권들의 공공기관 민영화 정책과 비교하면 전 정권이 소유구조의 변화에 초점을 맞춘 반면에 이명박 정권은 다음과 같은 다차원적인 전략(multiple software system)을 계획하고 있다.

․ 국가기간산업의 소유권을 사적자본에게 매각하는 방식의 민영화(주식 분할매각이나 산업의 분할매각)

․ 조직 및 기능․인사관리의 합리화를 내세워 공공기관의 통폐합이나 분사, 민간위탁.

․ 경영의 생산성과 효율성을 강화하는 차원에서, 공공부문의 운영만을 민영화하는 방식.

<공기업 선진화 방안>

민영화, 통폐합, 기능조정, 경영효율화 등을 내걸고 총 319개 공공기관(공공기관 305개 및 공적자금 지원기관 14개)을 대상으로 기관별 방안을 발표했는데 현재까지 총 3단계가 발표되었다.

․ 경쟁여건이 형성되어 있거나 향후 경쟁가능성이 높아 민간수행이 바람직한 경우 ‘민영화’

․ 업무가 상호 유사․중복된 경우 ‘통폐합’

․ 여건에 따라 기능 ․ 역할 재정립이 필요한 경우는 ‘기능조정’

․ 공공성이 있어 존치되는 모든 공공기관에는 ‘경영효율화’

를 추진한다는 것으로 ‘공기업선진화추진위원회’가 주체로 구성되어 있다.

․ 공기업 선진화 1단계: 인천국제공항공사의 49% 지분매각 등 민영화, 주택공사와 토지공사의 통합 등 41개 공공기관에 대한 민영화와 통폐합 기능조정

․ 공기업 선진화 2단계: R&D기관 등 공공기관 통폐합 중심. (2003년 이래 매년 평균 10개 정도의 공공기관이 신설돼 지난 5년간 45개 기관의 신증설)

․ 공기업 선진화 3단계 : 민영화 및 통폐합 기관들 포함한 대략 20여개 기관. 신용보증기금과 기술보증기금의 통합, 전력과 발전 부문에 대한 구조개편 등.

․ 나머지 200여개 기관들은 경영효율화작업 추진. 기관별, 공공기관 전체적인 관리시스템까지 포함예정. 폐지 대상 기관들은 예를 들어 정리금융공사(30여명), 노동교육원, 코레일애드컴(25명 정도) 같은 규모가 크지 않은 기관들. 코레일애드컴은 철도공사에서 업무를 나우어 조직을 만든 것이므로 일부는 본사에서 흡수하고 나머지는 민간에 아웃소싱.

․ 공기업 선진화 4단계: 경영효율화 중심 발표 예정. 하드웨어적 발표는 3차로 끝내고 소프트웨어적인 개혁방안이 될 것. 정부소유의 공공기관 계약 경영제 도입. 기획재정부가 공공기관 기관장을 대상으로 ‘계약경영제’ 도입 발표. 정부 산하 108개 공공기관에 적용될 것. 매년 기관장이 경영계획서를 작성하도록 해서 이행수준에 대한 평가에 따라 낮은 등급을 받은 기관장의 성과급을 차등 지급하거나 해임조치 가능.

<지방자치단체 구조조정>

지난 5월 지방공무원 정원 1만명 및 총액인건비 최대 10% 감축을 골자로 하는 ‘지방조직 개편안’이 확정, 발표되었다. 개편안은 총액인건비 규정을 포함하고 있는 ‘지방자치단체 행정기구와 정원에 관한 규정’에 법적 근거를 두고 있다. 이에 따르면 기본 감축목표는 5%이지만 최대 10%까지 자율감축을 추진토록 한다는 것이다. 현재 지자체 일반직 지방공무원 25만 2천 명 중 1만 명 이상을 올해 안에 감축하고 일반직 공무원 총인건비 역시 기본 5%에서 최대 10%까지 절감할 것을 규정하고 있다. 특히 일반직 공무원 1만 여명 외에 무기계약근로자 등도 동일비율로 감축하고 기간제 · 시간제근로자도 자체 정비토록 해 사실상 감축되는 지자체 인력은 1만 명을 크게 웃돌 것으로 예상되는데

․ 대국대과주의에 따라 1국은 3∼4과, 1과는 최소 20∼30명 이상으로 구성.

․ 기능이 유사하거나 중복되는 사업소와 위원회 등 통폐합.

․ 차기년도 지자체 예산 10% 삭감 등의 조치 및 차등적 인센티브를 방안으로 목표당성.

․ 인구가 줄거나 재정력이 취약한 지자체의 자율통합 등까지 구상.

또한 ‘지방조직 개편안’에 따라 6월까지 지자체 조직개편을 마무리하고, 인건비 5% 절감에 따른 7700억과 기타 자율절감 및 기구 통폐합에 따른 운영비 절감 2300억을 합한 연간 1조원의 예산을 지역경제살리기에 집중 투입 지침까지 포괄하는 이번 안은 지자체 구조개혁의 신호탄의 의미를 가진다. 현재 지방공무원의 수는 28만2476명(2007년 12월 기준)으로 김대중정권 초기와 비교해 13.8%인 3만4335명이 증가했다고 하는데 올해 목표인 1만 명은 그 1/3 수준. 더불어 인구가 줄거나 재정력이 취약한 지자체의 자율통합 등의 구상까지 언급되고 있는 상황이다. 중앙정부 개편전례에 따라 정원감축에 따른 초과현원은 해소 시까지 신분을 보장할 것임을 밝히고 있는 상황이기는 하지만 국․ 과, 사업소․ 위원회 통폐합과 그에 따른 전환배치는 원칙적으로 신규인원 충원의 배제를 전제하고 있어서 앞으로 지자체의 공공 서비스 운영 범위와 규모의 대대적인 축소는 필연적일 것으로 여겨진다. 그 주요한 방안으로 지자체 공공기관 민간위탁이 검토되고 있고 인천시가 최초로 전면적인 계획을 발표하고 있다.

④ 관련 법 ․ 제도

○ 총액인건비제

예산 당국은 각 행정기관별 인건비 예산의 총액만을 관리하고, 각 행정기관이 인건비 한도에서 인력의 규모와 종류를 결정. 기구의 설치 및 인건비 배분의 자율성을 보유하며, 그 결과에 책임을 지는 제도.

정원 관리는 행정자치부가 대통령령(직제)으로 총 정원을 규정하는데, 필요시 총 정원의 3% 범위 안에서 자율적으로 증원할 수 있다. 계급별 정원도 5급 이하에서는 탄력적으로 운용할 수 있으며 국 아래 두는 보조기관 역시 정원 범위 안에서 자율적으로 설치, 운용할 수 있다. 인건비 관리는 기획예산처가 총 정원을 기준으로 한 해 인건비 총액을 정해 주면 각 부처가 범위 안에서 총 정원, 직급별 정원을 자율로 운영하며, 절감된 인건비는 예산성과금으로 지급할 수 있다.

○ 책임운영기관제

시범실시를 거쳐 2000년부터 도입된 제도. 책임운영기관은 ‘시장원리에 따라 운영되는 ‘기업형 정부조직’으로서 운영의 자율성과 독립성이 보장되고 성과 관리제가 보장되는‘ 정부기관을 지칭. 현재까지는 중앙정부기관에 적용되고 있음. 민영화(Privativatization), 공사화(Corporatization), 외부계약(Outsourcing) 등과 함께 대표적인 경영효율화 정책. 계약직 기관장(CEO형 기관장)이 전권을 가지고 경영성과를 가시적으로 만들어 내는 것. 기관장은 2년 이상 5년 이내 계약직으로 채용, 인사권․ 예산․ 회계 등에 걸쳐 전권 행사. 책임운영기관제도는 기본적으로 수익성을 기반으로 해당 기관을 평가.

* 서울시, 정부의 책임운영기관제와 같은 책임운영기관제도를 지자체 최초로 시행할 계획. 2008년 8월 「책임운영기관의 지정 및 운영에 관한 조례(안)」입법예고, 10월 16일 재경위 상정. 2008년 12월부터 역사박물과, 시립미술관, 교통방송에 대해 제도 시행하고, 2009년 상수도사업본부 시행예정

○ 정부산하기관관리기본법

정부산하기관의 운영·관리에 관한 기본적인 사항 및 자율·책임경영 체제에 관한 사항을 규정함으로써 정부산하기관의 경영합리화와 운영의 투명성을 도모하기 위해 제정된 법(2003. 12. 31, 법률 제7057호)으로 2007년 4월 1일 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제정으로 폐지되었다.

정부산하기관 중 ① 정부로부터 받는 출연금이 연간 50억 원 이상인 기관, ② 정부가 납입자본금을 출자하여 최대지분을 보유하는 기관, ③ 법령에 의한 위탁업무 또는 독점사업 수행으로 인한 수입금과 정부 출연금 및 보조금의 합계가 연간 총수입의 50% 이상이고 연간 50억 원 이상인 정부산하기관 대상.

해당 기관의 주무기관장은 매년 6월 말까지 각 기관장이 제출한 경영실적보고서와 결산서 등에 대한 평가결과를 기획예산처 장관과 국회의 상임위원회에 제출해야 하고 경영실적 평가결과에 따라 인사 또는 예산상의 조치를 취할 수 있다.

○ 공공기관의 운영에 관한 법률

공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하여 필요한 사항을 정하여 경영을 합리화하고 운영의 투명성 제고를 위한 법률. 공공기관을 공기업․ 준정부기관 ․ 기타공공기관으로 구분. 2008. 2월에 개정한 내용을 보면

․ 공기업 - 시장형 공기업 : 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령령이 정하는 기준 이상인 공기업 / 준시장형 공기업 : 시장형 공기업이 아닌 공기업

․ 준정부기관 - 기금관리형 준정부기관 : 「국가재정법」에 따라 기금을 관리하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관 / 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관

으로 구분하고 있다. 이러한 규정에 따라 공공기관을 운영할 시 기관장을 선임, 기관 운영에 대한 계약을 맺도록 하고 있다. 기관장은 당해 기관의 상임이사와 성과계약을 체결하고 이행 실적을 평가하여야 한다. 기획재정부 장관은 주무기관의 장과의 협의, 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적정성을 점검하고 기관통폐합·기능 재조정 및 민영화 등에 관한 계획 수립을 규정하고 있다.

○ 지자체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정

지방자치법에 따라 지방자치단체의 행정기구의 조직과 운영에 관한 대강과 지방공무원의 정원 기준 등에 필요한 사항을 규정하고 있는 법령이다. 청소, 경비 등 단순노무와 관련된 사무의 경우 정원책정에 포함하지 않고 있다. 2008년 2월 총액인건비 및 인원규정과 관련한 세부규정을 중심으로 개정되었다.

․ 총액인건비제 운영의 경우 매년 총액인건비를 산정하도록 하고 행정안전부 장관이 이를 분석 총괄하도록 규정

․ 정원 관리에서 공무원종류별 정원책정기준을 해당지방자치단체의 조례로 할 것을 정하면서 매년 2차례 정원의 적정여부와 정원의 증원․ 감축 현황을 조사․ 확인하여 행안부 장관에게 보고하도록 개정

․ 행정안전부장관은 지방자치단체의 기구와 정원의 관리 ․ 운영 상황을 분석하고 조직운영의 효율성을 진단할 수 관련 위원회 설치 및 제반 조치를 취할 수 있으며, 특히 재정 건전화를 꾀하기 위해 효율적 운용을 기한 지자체에 대해서 행정적․ 재정적 우대를 규정.

․ 지자체의 기구나 정원의 조정을 내용으로 하는 조례․ 규칙 제정 ․ 개정안은 입법예고를 거쳐야 하나 추가적인 경비가 소요되지 아니하거나 기구․ 정원의 감축 또는 하위직으로 직급 조정을 내용으로 하는 경우 입법예고 절차를 생략할 수 있도록 한 것이 특징적이다.

3. 민간위탁의 목적과 대상 : 신자유주의 개혁의 완성

이명박 정권은 올해 초부터 ‘공기업 선진화 방안’과 ‘지방자치단체 개편안’을 발표하였지만 아직까지 별 다른 추진과정을 밟고 있지 못한 듯 보인다. 4월부터 시작된 광우병 촛불집회를 경과하며 제기된 공공부문 민영화에 대한 반대 여론과 그에 대한 공감대가 형성되어 있기도 하거니와 하반기 들어서며 촉발된 미국발 금융위기가 세계적 수준에서의 위기로 확산되고 한국 역시 경제 침체에 접어들면서 당장은 그 해결에 급급하기 때문이다. 그러나 중앙정부차원의 움직임이 가시적이지는 않다 하더라도 애초 기획하고 있던 지자체 개편안은 지자체에서 공공기관 민간위탁의 방식으로 계속 추진되고 있고 현재 수준에서는 인천시가 타시도에 비해 가장 앞장서서 민간위탁을 추진하려는 상황이다.

민간위탁을 추진하려는 단위의 논거를 살펴보면 인력절감, 비용절감, 신속한 업무추진, 공공영역에 민간의 전문성이 이양될 수 있음을 들고 있다. 애초 공공영역이 담보해야 할 대민 서비스의 내용과 질에 대한 논의는 삭제한 채 순전히 비용-효율의 논리에서 접근하고 있는 것이다. 때문에 민간위탁 대상기관으로 ‘단순한 공공서비스 집행 사무, 민간이 더 전문적인 사무, 민간위탁 해도 공공성이 저해되지 않는 사무’를 선정한다 한들 민간 사업자의 수익성이 전제되는 위탁의 특성상 비용인상과 소외계층의 공공서비스 접근도 저하는 필연적이다. ‘단순하고, 더 전문적이고, 공공성이 저해되지 않는’다는 사무의 기준도 모호하다고 할 수 있다. 지자체 민간위탁 추진 경과를 총계로 살펴보면 98년부터 2000년 12월까지 지방정부의 시설운영 및 사무 가운데 민간에 위탁된 사업이 총 1,644건이고 2005년 총 2, 652건. 2008년 2월 현재 총 2,800건 등 지속적인 증가추세에 있음을 알 수 있는데 대개의 분야가 보건복지의료분야, 환경위생, 문화예술관광 등 대다수가 공공성이 담보되어야 하는/ 수익발생으로 쉽게 시장화가 가능한 영역이다. 더불어 수탁기관에 고용될 노동자들의 조건 역시 불안정해질 것은 불 보듯 뻔하다. 수탁기간에 따라 고용계약기간이 정해지고 임금 및 노동조건 역시 수탁기관의 수익논리에 따라 좌지우지 될 것이다. 이런 상황에서 지자체 개편안에 따라 지역사회의 어지간한 공공 서비스가 전국적으로 민간위탁 된다면 비정규직의 확대와 전반적인 노동시장의 하향평준화가 가속화될 것으로 여

겨진다.

지역 시민사회 진영의 신자유주의적 협조체계 구축의 일반화도 우려된다. 국가 시민사회 간 파트너 쉽과 시민사회의 공적 영역 개입을 강조하며, 특히 노무현 참여정부 시절에 많이 회자되었던 ‘거버넌스(협력적 통치방식)’ 개념이 신공공관리론의 시장 자율화, 시장에서의 경쟁에 그럴듯한 포장을 입혀서 (특히) 복지 사회정책 분야에서 시민운동 진영의 공조를 뒷받침해주는 논리로 작동하고 있는 것과 같이 민간위탁으로 공적 서비스에 대한 책임을 방기하고자 하는 정부와 지자체의 역할을 시민사회가 보좌하게 될 우려가 있다.

97년 IMF를 계기로 도입된 ‘정부혁신’ 은 현재까지 진행 중이다. 김대중 정권 시기는 2002년 까지 공공부문에 대한 전면적 구조조정과 외형적 구조조정의 단계로서 ‘사유화’로 대표되는 소유구조 전환과 획일적인 인원감축 중심의 구조조정 중심이었다면, 노무현 정권 시기 즉 2003년부터 현재까지는 법제도 정비를 통한 내부적 구조조정 단계로서 ‘자율책임경영’ 아래 시장화와 상업화의 내적 작동원리를 갖춘 일상화된 소프트웨어적 구조조정 체계로의 변화시기로서 대규모의 민영화 ․ 민간위탁, 구조조정을 위한 제도화 추진이 일단락된 것으로 평가할 수 있을 것이다. 이러한 기반 위에서 이명박 정부의 공기업 선진화, 지자체 조직개편은 제2의 전면적인 구조조정이라 일컬을 수 있을 정도로 전국적이고, 세부적으로 기획되고 있다. 때문에 이를 막아내지 못한다면 IMF 신자유주의 10년간의 드라이브는 완전히 연착륙하는 것으로 보아도 무방할 것이다. 하지만 구조조정이 만성화되면서 구조조정 반대를 내걸었던 97․ 98년 같은 투쟁도 힘있게 형성되고 있지 못한 조건에서 지자체 수준에서 투쟁을 벌여내기란 쉽지 않은 상황이다. 그럼에도 불구하고 구조조정이 만성화, 일상화되는 만큼 민중의 불만과 저항이 확산되고 있음을 잊지 말고 이명박 정권의 민영화 반대, 민간위탁 반대 투쟁을 형성해 나가야 하는 것이 과제일 것이다.

<참고자료>

․ 한국사회 공공부문화 거버넌스의 민주화, 김현우, 2006

․ 공공기관의 운영에 관한 법률. 2008. 2

․ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정, 2008. 7. 3

․ 지방자치단체 사무의 민간위탁 효율성 진단, 한국지방행정연구원, 2008. 2

․ 인천광역시 사업소 경영진단 및 민간위탁 추진방안, 인천발전연구원, 1999

․ 5.31 지방선거를 둘러싼 정세와 사회운동의 대응, 장진범, 월간사회운동, 2006. 5

․ 책임운영기관의 문제점, 한지원, 2008

․ 철노서울 25호, 김영수, 경상대, 2008. 3

인천시 공공기관 민간위탁 현황

❚ 인천시 민간위탁 도입을 위한 선행연구작업(99년)

앞서 살펴보았듯이 민간위탁제도가 지자체에 도입되게 된 배경은 97년 경제위기 이후 극복과정에서 공공부문의 비효율성을 극복하고 민간의 효율성을 공공에 도입하여 경쟁력을 제고하자는 취지에서였다. 공공서비스와 관련하여 정부에서는, 98년부터 99년까지 ‘①1단계 지자체 구조조정(1998) 추진 : 민간에 맡겨 효율성을 제고할 수 있거나 시장성이 높은 경우에 민간위탁, ②2단계 조직개편(1999) : 기능중심의 구조개혁방안’을 내놓았고, 99년 7월에는 ‘책임운영기관제도를 도입’하게 되면서 민간위탁 제도 도입이 확장되기 시작했다.

민간위탁이 활성화된 계기는 작은 정부를 지향하는 정부의 방침에 따라 지자체에 조직과 공무원 축소를 강요하면서 지자체는 결국 민간위탁을 채택하게 되는 것이다.

위와 같이 중앙정부가 지자체에 구조조정, 조직개편 방침을 내리면서 인천시도 99년 민간위탁 도입을 위한 선행연구를 인천발전연구원(이하 인발연)에 맡겼다. 99년 당시 인천발전연구원에서 민간위탁이 가능한 대상기관을 선정한 곳은 총 14개 기관이며 연구결과는 다음과 같다.

<표> 인천광역시 사업소 민간위탁 추진방안

P.365, 「인천광역시 사업소 경영진단 및 민간위탁추진방안」, 인천발전연구원(1999)

구분		위치	처리방향	제약조건 및 고려사항
문화 예술	종합문화 예술회관	남동구	1안 : 전체 민간위탁 2안 : 관장 및 행사기획팀 부분 위탁 3안 : 관장만 초빙	행사기획능력자의 발굴
	시 립 도서관	중구	1안 : 관장 초빙 2안 : 시설신출 후 전체 민간위탁 3안 : 전체도서관관리를 일원화한 후에 각각 민간위탁	시설의 노후화로 민간위탁의 어려움 신축필요
	시 립 박물관	연수구	1안 : 관장 초빙 2안 : 관장 및 학예연구팀 민간위탁	고가의 소장품, 장소협조
사회 복지	여 성 문화회관	부평구	1안 : 전체 민간위탁 2안 : 실내수영장 부분 민간위탁 3안 : 교육사업 부분 민간위탁
	여 성 복지관	남구	1안 : 여성문화회관과 경쟁 운영후에 전체 위탁 2안 : 교육사업 및 직업안정사업 부분 위탁 3안 : 상담사업 부분 민간위탁 4안 : 자원봉사활동센터 및 상담업무의 중앙센터화(교육사업 포기)
	청소년 회 관	남구	1안 : 청소년수련원 신축 후 전체 민간위탁 2안 : 현 시설 하에서 전체 민간위탁	시설 노후화로 인천대공원 옆에 신축이전예정(이전 후 현시설은 ‘남구종합사회복지관’으로 전환 검토)
	근로 청소년 회관	서구	1안 : 현시설을 ‘서구종합사회복지관’으로 전환하여 전체 민간위탁 2안 : 회관 신축후에 전체 민간위탁 3안 : 현 시설 하에서 전체 민간위탁	시설의 노후화 구별 종합사회복지관의 균형배치
장묘	장 묘 관리사무소	부평구	1안 : 시설 신축 후 화장장과 납골당을 분리하여 전체 민간위탁 검토 2안 : 시설신축 후 화장장과 납골당 전체 위탁	2001년6월 시설신축완료 장묘문화의 전환까지 화장장사용료의 염가화 내지 무료화정책 필요
체육	체육시설 관리사무소	남구	1안 : 체육시설별 민간위탁(실내수영장,실내체육관,주경기장/야구장) 2안 : 부분 민간위탁(체육행사기획팀)	문학종합경기장의 민간위탁 여부에 따라 체육시설관리사무소의 존립 결정
공원	공 원 관리사업소	남동구	1안 : 공원별 민간위탁(인천대공원,월미공원) 2안 : 부분위탁(공원행사기획팀)	인천대공원의 유원지화 방지를 위하여 계약조건의 명확화
환경	율도위생환경사업소	서구	1안 : 시설교체완료 후 전체 민간위탁	1999년8월 시설교체 완료
	송림위생환경사업소	동구	1안 : 현 시설 매각(시설확충비로 충당)	정화조오니의 해양투기 방지책
	가 좌 환경사업소	서구	1안 : 시설확충 후 전체 민간위탁 2안 : 현 시설하에서 전체 민간위탁	스러지케익의 해양투기 방지책 오수와 하수의 분리관거 설치
	승기수질환경사업소	남동구	1안 : 시설 확충 후 전체 민간위탁 2안 : 시직영의 유일한 하수종말처리장으로 잔류(승기 외의 모든 환경기초시설의 민간위탁 하) 3안 : 현 시설하에서 전체 민간위탁(가좌환경사업소와 경쟁운영 후 민간위탁)	스러지케익의 해양투기 방지책 오수와 하수의 분리관거 설치 상류에 소규모분산형 오수처리장 설치

❚ 인천시 공사/공단(민간)위탁 추진 현황(2008년)

- [2008.2] 이명박정부는 ‘큰 시장 작은 정부’를 지향하는 조직·인력 운영방향에 입각해 출범 직후부터 조직개편을 단행했고, 이후 행안부는 각 부처 소속기관, 특별지방행정기관의 정비 및 광역화와 공기업 ․ 공사 ․ 공단 등 공공기관의 개편을 골자로 하는 '제2단계 기능 ․ 조직개편' 추진방침을 각 지자체에 내렸다.

• 새 정부 제2단계 조직․기능개편 추진방침(민간위탁 관련부분 발췌)

「공사․공단(민간)위탁 추진계획」중 별첨자료, 인천광역시(기획담당관실)

1)지방자치단체 조직․기능 개편

- 중앙정부 개편 취지 반영 조직 리모델링(‘08.6월) : …(중략)… 상수도 등 사업, 단순 집행기능 ⇒ 민간이양, 아웃소싱

2)중앙권한의 지방․민간이양 확대

- 연구개발, 단순집행 기능 등 민간이 수행하는 것이 효율적인 분야는 과감하게 민간 이양

⇒민간이 더 잘 할 수 있는 업무는 아웃소싱, 대학운영의 자율성․책임성 제고를 위해 국립대학 법인화

3)작은정부 기조유지를 위해 지속적으로 감축 관리

- [2008.4] 이에 따라 인천시도 행안부 지침에 의거한 조직개편 계획(민간위탁 계획 포함) 발표하였고, 인천시는 행정안전부의 감축목표인 2007년 말 인천시 조례상 소방직을 제외한 일반직 정원 11,037명(시 본청을 포함한 각 구별 인원)중 3.8%에 해당하는 415명을 올 말까지 감축할 계획이라고 밝혔다.

1. 추진배경/방침

「인천시 조직개편-민간위탁을 중심으로」, 인천광역시(정책담당관실)

◆ 행정안전부 대통령 업무보고(‘08. 3. 15) 및 시․도 기획관리실장 회의시(’08. 3. 21) 단순집행       업무의 아웃소싱․민간위탁, 인력 감축 등 조직 슬림화 추진

◆ 행정안전부의 지방자치단체 조직개편 지침시달(‘08. 5. 1)과 관련 우리시의 추진사항을 보고

- 방침 : 우리시 산하 공사공단에 우선 위탁, 민간위탁 가능 신설기관의 조직․기능 설치 배제

① 감축기준

• 정원의 조정/자율적 차등감축

기본절감 (총액인건비 5%)	+	자율절감 (10%까지)
자치단체별 "동결 ~ 10% 감축"		자율적인 감축규모 설정

• [기본절감] 총액인건비 기준인력 5% 절감을 기준으로 그간 자율절감 노력도와 최근 5년간 인구증감 등 행정수요변동에 따라 차등설정된 목표치에 따라 절감

② 인천시 조직개편 계획(기본감축목표)

(‘07. 12. 31일 현재 / 단위 : 명, %)

구 분	인 구	‘07.12.자치단체 조례 정원	감축정원
			규 모 (명)	감축율
계	2,710,040	11,037	415	3.8
시 본청	-	4,067	136	3.3
중 구	93,398	620	18	2.9
동 구	75,173	539	20	3.8
남 구	420,591	843	35	4.1
연수구	270,940	598	7	1.2
남동구	444,588	801	70	8.7
부평구	577,176	914	38	4.2
계양구	345,273	649	13	1.9
서 구	412,720	775	11	1.4
강화군	67,081	688	54	7.9
옹진군	17,087	543	13	2.4

* 소방직 제외/전국 평균 감축율 4.0%

③ 추진상황(감축방안)

• 기한도래 한시기구 및 정원 우선 감축

- 혁신분권담당관실, 버스개선기획단, 과거사정리 업무 등

• 민간위탁 대상 사업소 민간위탁 적극 추진

- 인천발전연구원의 조직개편 용역보고 반영

→ 근로자문화센터, 여성의광장, 청소년회관 등

• 유사․중복, 기능쇠퇴업무 및 사업소 업무 통․폐합

- 여권업무 구 이관, 검단개발사업소 업무 종합건설본부 통합 등

• 비효율적인 조직운영 기관의 기구 및 정원 감축 등

• 기능쇠퇴 업무 감축인력은 지역경제살리기 및 예산절감, 신규 수요 업무 재배치

- 지역경제살리기 분야 : 고용창출, 취업지원 등

- 예산절감 분야 : 계약심사 등

- 국제행사 지원 : 아시안게임, ‘09아․태도시정상회의 등

- 신규수요 : 지역대표도서관, 기후변화대응, 평생학습 등

• 인구 10만 미만 자치구 국 수 조정(3국→2국, 법적기준 준수)

- 중구의 경우 ‘07. 12월말 현재 9만4천여명으로 지속적인 인구 증가로 3개국 존치 검토(’08. 1. 25 행정안전부 별도 건의)

④ 향후 추진일정

• 민간위탁 추진 : ‘08. 5월 ~ 12월

: 해당부서에서 금년 내 수탁자 선정 등 민간위탁 자체추진

• 자치단체별 조직개편 계획 수립 보고 : ‘08. 5월 중

: 군․구 → 시 → 행정안전부

: 인천시는 ‘08. 5월말 보고 예정

2. 대상기관 : 13개 사업소 1,015명 - 2,3단계만

3. 세부추진계획

단계	추진시기	대상기관
1단계	조직․기구 설치 전 우선 추진	신설기관(서부여성회관, 영종․수봉도서관 등) 13개 기관
2단계	2008년 상반기	• 3개 기관 42명 : 여성의 광장13, 근로자문화센터12, 청소년회관17
3단계	2008년 이후 지속 추진	• 10개 사업소 973명
		지속적추진	종합문화예술회관39, 도서관14, 박물관34, 공원사업소 82(동부50, 서부32), 여성복지관 25, 녹지관리사업소 14
		공사화 등 장기적 추진	농산물도매시장 38 (구월17, 삼산21)
		새정부 민간위탁 방침과 연계추진	상수도사업본부 741

* 1단계 대상기관 수는 2,3단계에서 중복된 시립도서관과 구월 농산물 도매시장 제외하면 11개 기관이다.

4. 99년 인발연 연구결과와 현재 민간위탁 계획이 발표된 대상기관 비교

<표> 99년의 연구 이후 현재까지 상황

바탕색이 칠해진 곳은 2008년 현재 민간위탁 대상기관으로 선정된 곳이고, 진한 테두리가 그려진 곳은 99년 이후 새로 준공되거나 민간위탁 대상으로 선정된 곳이다.

구분		위치	처리방향	비 고
문화 예술	종합문화예술회관	남동구	개방형관장제 추진했다가 폐기 / 인천문화재단 위탁예정
	시립도서관(기존)	중구	분관으로 영종,수봉도서관 개관예정	기존 시립은 율목도서관으로 불림.
	시립도서관(신축)	남동구	[2009.6]개관예정
	시립박물관	연수구	인천문화재단에 위탁예정
사회 복지	여성문화회관	부평구	[2007.1]YWCA연합회 후원회에서 수탁중(계약 2년)
	여성복지관	남구	[2004.6]여성의 광장(분관) 개관
	청소년회관	남구	민간위탁 계획중	[2002.10]청소년수련관 신축완료
	근로청소년회관	서구	[2004.6]근로자문화센터로 명칭변경
	근로자문화센터	서구	[2004.6]개관	(구)근로청소년복지회관
	여성의 광장	연수구	여성복지관의 분관 / [2004.6] 개관
장묘	장묘관리사무소	부평구	2000.7]신축시설 착공/[2002.4]시설관리공단 인수/ [2007.7]인천가족공원 조성사업 실시계획 인가 및 고시	인천가족공원으로 명칭 변경
체육	체육시설관리사무소	남구	숭의종합경기장,야구장,체육관,수영장(+올림픽기념국민생활관) 체육회에서 수탁운영 중	인천시체육시설관리사무소가 인천시체육회산하 체육시설관리사무소로 변경(?)된 듯함.(2002)
공원	공원관리사업소	남동구	[2001.9]동부/서부공원사업소로 변경,신설
	동부공원사업소	남동구	인천대공원, 연희공원, 계양공원 관할
	서부공원사업소	중구	월미공원, 문학공원, 관교공원, 주인공원, 청량공원 관할
	녹지관리사업소	서구	인천환경공단에 위탁예정
시장	구월농산물도매시장	남동구	[1994.1]개장, [2011.12]준공예정
	삼산농산물도매시장	부평구	[2001.5]개장
환경	상수도사업본부	남구	중장기적 추진예정
	율도위생환경사업소	서구	[2006.12]인천광역시환경시설공단 설치조례 공포 [2007.2]인천광역시 환경시설공단 창립 후 각 사업소로 편입됨. [2008.1]인천환경공단으로 명칭 변경	2009.6 폐쇄 예정 ⇒ 가좌사업소로 이양
	송림위생환경사업소	동구		2009.6 폐쇄 예정 ⇒ 가좌사업소로 이양
	가좌환경사업소	서구
	승기수질환경사업소	남동구

❚ [1단계] 신설(예정)기관 민간위탁 추진현황 해설

기관명		착 공	준 공	운영방법	운영인력(요구)
인천광역시 사회복지회관		‘07. 4	‘08. 4	시설관리공단 위탁(예정)	미정
백령도사회복지관		‘08. 6	‘09. 2	군․구이양	미정
노인종합문화회관		‘08. 4	‘09. 8	민간위탁(예정)	미정
청소년수련관 (기능보강)		‘07. 7	‘09. 4	민간위탁(예정)	미정
인천가족공원		‘08. 3	‘10. 2	시설관리공단 위탁(예정)	미정
서부여성회관		‘08. 4	‘09. 하반기	시 직영	4급 관장 22명 ※ 2008. 하반기 운영 인력계획 수립 예정
시립도서관	현행	-	-	시 직영 ※ 향후 분관운영	5급 관장 14명
	신축	‘07. 6	‘08. 12	시 직영 지역 대표도서관	4급 관장 45명
영종도서관		‘07. 3	‘08. 6	시 직영 시립도서관 분관	5급 관장 12명
수봉도서관		‘07. 11	‘08. 11	시 직영 시립도서관 분관	5급 관장 17명
LNG기지내 종합스포츠타운		‘08. 6 (예정)	‘09. 5 (예정)	민간위탁(예정)	-
가좌실내테니스장		‘08. 5	‘08. 12	민간위탁(예정)	-
강화관광 농업타운		‘06. 9	‘08. 6	용역결과에 대해 운영방안검토중	미정
구월농산물 도매시장		‘09. 12	‘11. 12	시 직영 ※ 이전 증축	미정

* 확장 시립도서관은 시 직영, 기타 영종, 수봉, 기존 시립 등에 대해서는 공사공단(민간)위탁(또는, 해당지역 기초자치단체 이관) / 서부여성회관은 공사공단(민간)위탁 추진

1. 영종도서관 및 수봉도서관(공단, 공사[민간]위탁 혹은 기초자치단체 이관) (⇒ 인천문화재단으로 위탁예정)

• [2009.3]영종도서관 개관예정(중구), [2009.3]수봉도서관 준공예정

• 신설기관인 영종도서관과 수봉도서관, 현재 시가 운영 중인 율목도서관 등 3곳의 운영은 (재)인천문화재단에 위탁될 계획이다. 영종도서관은 지난 7월부터 위탁에 들어가 2009년 3월 개관예정이고, 내년 3월 개관하게 될 수봉도서관은 오는 12월로 위탁시기를 잡고 있음. 현재 시가 직영 중인 율목도서관은 내년 1월부터 인천문화재단에서 위탁 운영토록 할 생각이나, 올 연말 준공 예정인 인천시립도서관(구월동 소재)은 대표 도서관으로서 시에서 운영할 계획이라고 밝힌 바 있다.

⇒ 도서관의 위탁 기간은 3년을 원칙(단, 영종도서관은 위탁은 ’08. 7～’11.12월(3년 6개월) 까지로 함)으로 연장 가능하며, 운영비 전액을 시에서 지원하게 된다.

• [2008.10.23]인천문화재단에서 영종도서관 직원채용 공고를 냈고, 2008년 11월 현재 직원채용이 완료되었다.

❚ [2단계/3단계] 13개 민간위탁 대상기관 현황 해설

<기존기관 우선 민간위탁>

1. 여성의 광장 (연수구 동춘동)

• [2004.06] 여성복지관의 분관으로 개관

• [2007.06] 어린이집 위탁(수탁기관 : 인천전문대) - 계약기간은 2년8개월이며, 현재 연수구로 이관조치 중

• [2008.04] 우선 민간위탁 기관으로 선정

* 인천시 추진계획 (추진부서 : 여성정책과)

- 2008. 5. : 민간위탁 추진 계획 수립

- 2008. 5. ~ 8. : 시의회 협의, 관련조례 개정

- 2008. 8. ~ 9. : 수탁기관 선정 공고, 수탁기관 선정

- 2008. 10.~12. : 협약서 체결, 시범운영 및 인수인계

• [2008.9.23] 인천시의회 문교사회위원회는 ‘여성의 광장’ 등 여성관련 시설의 운영을 법인이나 단체에 위탁할 수 있는 내용의 ‘여성관련시설의 설치와 운영에 관한 개정조례안’을 심의, ‘여성의 광장’은 대상에서 제외하는 것으로 수정가결했다. 그러나 이후 조례개정을 다시 추진할 것으로 예상된다.

2. 청소년회관 (남구 숭의동)

• [1992.05]개관 (장수동 인천시청 청소년수련관 2002. 10. 개관)

• [2008.04] 우선 민간위탁 기관으로 선정

* 인천시 추진계획 (추진부서 : 노인청소년과)

- 2008. 5. : 민간위탁 추진 계획 수립

- 2008. 5. : 원가계산 산정

- 2008. 9. : 수탁기관 모집 공고

- 2008. 10. : 민간위탁 선정심사위원회 개최

- 2008. 11. : 민간위․수탁 협약체결

• 99년 인발연 연구자료에서 (1안)청소년수련관 신축 후 전체 민간위탁, (2안)현 시설 하에서 전체 민간위탁 하는 방안을 내놓았으나, 2002년 청소년수련관을 신축하면서 2안을 채택한 것으로 보인다. 현재 청소년회관과 청소년수련관 모두 민간위탁 방침을 발표한 상황이다.(청소년수련관의 경우 기능을 보강하여 2009.4월에 준공되면 민간위탁 예정)

3. 근로자문화센터 (서구 가좌동)

• [2004.06] (구)근로청소년복지회관에서 ‘근로자문화센터’로 명칭변경

• [2008.04] 우선 민간위탁 기관으로 선정

* 인천시 추진계획 (추진부서 : 기업지원과)

- 2008. 5. : 민간위탁 추진 계획 수립

- 2008. 5. ~ 8. : 시의회 심의․의결, 원가계산 산정

- 2008. 8. ~ 9. : 수탁기관 선정 공고, 수탁기관 선정

- 2008. 10.~12. : 협약서 체결, 시범운영 및 인수인계

• 99년 인발연 연구자료에서 근로청소년복지회관을 (1안)‘서구종합사회복지관’으로 전환하여 전체 민간위탁, (2안)회관 신축 후에 전체 민간위탁, (3안)현시설 하에서 전체 민간위탁 하는 방안을 내놓았으나, 2004.6월 ‘근로자문화센터’로 명칭을 변경하면서 1안을 채택한 것으로 보인다.

<중장기적 추진>

4. 종합문화예술회관 (⇒ 인천문화재단으로 위탁예정)

⇒ 사례로 따로 분석

5, 6. 공원(동부,서부)2개 사업소 (⇒ 인천환경공단으로 위탁예정)

• [2001.09] 기존 공원관리사업소가 동부공원사업소로 명칭변경하면서 같은 시기 서부공원사업소 신설.

- 동부공원사업소(남동구 장수동) : 인천대공원, 연희공원, 계양공원 관할

- 서부공원사업소(중구 북성동) : 월미공원, 문학공원, 관교공원, 주인공원, 청량공원 관할

• 1999년 인발연 연구자료에서 공원관리사업소를 (1안)공원별 민간위탁(인천대공원, 월미공원), (2안)부분 민간위탁(공원행사기획팀)하는 방안을 내놓았으나 결과적으로 1안을 선택한 것으로 보인다. 큰 도시자연공원 두 개를 중심으로 동부, 서부공원사업소로 분리하여 운영하다가 민간위탁하는 방안을 고려하고 있다.

7. 시립도서관(율목/영종,수봉) (⇒ 인천문화재단으로 위탁예정)

• [2008.06] 인천시는 율목동 시립도서관 건물의 노후화로 인하여 남동구 구월동으로 신축·이전하는 사업의 추진계획 발표하고, 영종도서관(중구 운서동)과 수봉도서관(남구 도화동), 검단도서관(서구 마전동)을 지역 분관으로 설립할 계획을 발표했다.(그러나 검단도서관은 부지문제로 계획 취소됨) 운영과 관련해서는 기존 시립도서관을 비롯하여 새로 분관으로 설립될 영종도서관, 수봉도서관을 인천문화재단에 위탁하고, 신축하는 시립도서관은 시직영으로 운영하겠다는 계획이다.

• 그러나 신축 시립도서관은 2007년 문화관광부 BTL(민간자본으로 건립 후 임대 전환) 대상사업으로 선정된 것이 확인되면서 사실상 민자유치로 운영되는 것이라고 볼 수 있다. 신축 시립도서관은 민자 214억 6천 700만원을 들여 건립하며 시는 컴퓨터 및 장서 구입 등에 26억 7천만원을 투입하게 된다. 시립도서관 신축은 건설과 운영회사, 재무투자자로 구성된 SPC(특수목적회사)인 ‘인천지식정보센터’가 우선협상대상자로 선정되었는데, ‘인천지식정보센터’는 영동건설 등 4개 건설회사와 산업은행 등 3개 금융기관, 운영을 맡은 신천개발로 구성되었으며 도서관 건립 후 20년 간 임대료와 운영비를 받아 건물을 관리하며 투자비를 회수하게 된다. (인천지식정보센터는 20년 후 시립도서관을 시에 기증할 예정)

8. 시립박물관 (⇒ 인천문화재단으로 위탁예정)

• [2006.07] 리모델링 완료 재개관

9. 녹지관리사업소 (⇒ 인천환경공단으로 위탁예정)

• 인천환경공단 연혁

- 2006.12 인천광역시 환경시설공단 설치조례 공포

- 2008.1 인천환경공단으로 명칭 변경

10. 여성복지관

• [1987.03] 개관

• [2004.06] 여성의 광장(분관) 개관 (연수구 동춘동 소재)

• [2006.01] 여성의 광장(분관) 분리

11, 12. 농산물 도매시장(구월, 삼산) 2개 사업소

• [1994.01]구월농산물도매시장 개장 / [2001.05]삼산농산물도매시장 개장

• [2008.10.13] 시는 구월농산물도매시장을 남동구 남촌동 그린벨트 지역으로 이전키로 결정하고, 구월농산물도매시장 이전 건립사업이 인천도시개발공사의 우선 투자와 함께 민간투자 방식에 의해 본격 추진된다. 인천도개공이 신축하는 농산물도매시장은 시에 기부채납되며 인천도개공은 추후 구월농산물도매시장 부지를 개발해 수익금으로 사업비를 정산하게 되는데, 이때 구월동 도매시장 개발사업에는 인천도개공과 민간업자가 참여해 특수목적회사를 설립하고 PF(프로젝트 파이낸싱)방식으로 사업을 추진하게 된다.

13. 상수도 사업본부

• 정부의 상수도 민영화 정책 흐름

p.152,『월간 사회운동(통권84호)』, 「정부의 다각적 상수도 민영화 계획과 진보진영의 대응」,사회진보연대

- 2001 수도법 개정, 지방상수도의 민간위탁 허용

- 2002 행자부, 상하수도 사업 지방공기업 전환 추진 지침

- 2003 논산시, 국내 첫 민간위탁 계약 체결

- 2004 환경부, 수도산업 구조개편 로드맵 작성 연구

- 2005 환경부, 물산업 육성 5개년 계획 세부추진계획

- 2006 환경부, 물산업지원법안 발표 및 입법예고

- 2007 행안부, 지방상수도 전문기관 통합관리계획

- 2008 환경부, 상하수도 경쟁력 강화법안 추진

• 최근 상수도 민영화 흐름

- 2007 수도사업구조개편 공론화

환경부, 물산업지원법안

- 2008. 4 행안부, 지방공기업 경영개선 명령

포항, 경주 등 상수도 민간위탁 추진

- 2008. 5 행안부, 지방상수도 전문기관 통합관리 계획 발표

광역화-민간위탁 주문하며, 지자체 관계자 회의

- 2008. 6 포항 등 민간위탁 실행 계획 작성

환경부, 물산업지원법안 입법예고 무기한 연기

- 2008. 8 환경부, 상하수도 서비스개선 및 경쟁력 강화를 위한 법률(상하수도 경쟁력 강화법) 입법 추진

❚ 참고 : 인천시 민간위탁 현황

p.17~19,「공사․공단(민간)위탁 추진계획」, 인천광역시(기획담당관실)

구분	부 서 명	민간위탁(사업)명	업체명(외부수탁기관)	위탁일	계약기간	위탁금액 (백만원)	비 고
	계	18부서 72개사업
1	기획담당관실	인천영어마을	(재) 팔봉산업교육원	2006.2.20	3년	4,000
2	총무과	두루미어린이집	인천전문대학	2007.9.1	3년	202
3	노인청소년과	노인복지회관	(사)대한노인연합회	2006.5.22	2년	234
4	노인청소년과	인천가족공원	인천광역시 시설관리 공단 가족공원 사업단	2007.1.1	1년	4,116
5	노인청소년과	노인학대예방센터	인천보건복지협회	2007.4.9	1년8개월	166
6	노인청소년과	청소년종합상담 지원센터	(재)성산청소년육성재단	2006.1.1	2년	719
7	노인청소년과	문학유스센터	인천광역시청소년 단체협의회	2006.1.1	2년	327
8	노인청소년과	청소년남자단기쉼터	(재)인천카톨릭청소년회	2007.1.1	2년	194
9	노인청소년과	청소년남자 중장기 쉼터	(재)인천카톨릭청소년회	2006.1.1	2년	90
10	노인청소년과	청소년여자단기쉼터	성산사랑의 집	2006.1.4	2년	138
11	노인청소년과	청소년여자중장기쉼터	성산사랑의 집	2006.1.4	2년	90
12	노인청소년과	이클린센터	한국청소년문화사업단	2005.1.1	3년	128
13	노인청소년과	드롭인센터	인천지역사회교육협의회	2006.1.1	2년	140
14	노인청소년과	성문화센터	인천지역사회교육협의회	2006.1.1	2년	210
15	노인청소년과	문학1문화존	한국청소년 인천연맹	2007.4.6	1년	30
16	노인청소년과	문학2문화존	인천YMCA, YWCA	2007.4.6	1년	80
17	노인청소년과	대공원1문화존	한국청소년 문화사업소	2007.4.6	1년	80
18	노인청소년과	대공원2문화존	교육사랑지, 한국산악자전거연맹	2007.4.6	1년	30
19	노인청소년과	월미존	청소년단체협의회, 인천카톨릭청소년회	2007.4.6	1년	80
20	노인청소년과	문화존사업평가	청소년활동진흥센터	2007.4.6	1년	54
21	보건정책과	시립노인치매 요양병원	사회복지법인 서천재단	2007.7.16	5년	-
22	여성정책과	여성문화회관	(사)대한YWCA연합회 후원회	2007.1.1	2년	730
23	여성정책과	강화군결혼이민자 가족지원센터	천주교 인천교구 강화성당	2008.1.24	11월	50
24	여성정책과	장애아가족양육 지원사업	(사)인천장애인부모회	2008.1.1	1년	123
25	여성정책과	한부모가족지원센터	(사)인천여성민우회	2007.3.13	9월	100
26	여성정책과	모자일시보호시설 (인천여성쉼터)	사회복지법인기독교대한감리회	2007.1.1	3년	136
27	여성정책과	보육정보센터	(사)인천보육시설연합회	2006.1.1	3년	581
28	여성정책과	여성긴급전화 1333운영	사단법인)기독교대한감리회 사회복지재단)인천은혜교회	2007.1.1	3년	169
29	기업지원과	남부근로자종합복지관	한국노총인천본부	2008.1.18	2년	-
30	기업지원과	북부근로자종합복지관	민주노총인천본부	2006.1.27	2년	-
31	건설기획과	지하도상가	시설관리공단	2007.1.1	매년	1,270
32	버스개선기획단	인천광역시장수버스공영차고지	시설관리공단	2008.1.1	매년	90,725
33	교통관리과	공영주차장운영관리	시설관리공단	2007.1.1	매년	5,449
34	교통관리과	교통연수원 운영	(사)인천광역시 교통연수원	2006.3.1	2년9개월	1,150
35	문화예술과	인천상륙작전기념관	한국자유총연맹	2005.9.4	3년	683
36	문화예술과	은율탈춤전수관	은율탈춤보존회	2007.4.1	3년	85
37	문화예술과	인천도호부청사	서해안풍어제보존	2006.5.1	3년	179
38	문화예술과	인천문화회관	한국예술단체총연합회 인천광역시연합회	2006.5.1	2년	501
39	문화예술과	미추홀문화회관	한국예술단체총연합회 인천광역시연합회	2007.1.1	3년	129
40	문화예술과	구)제물포구락부	한국문화원연합회 인천광역시지회	2007.6.1	2년6개월	40
41	관광진흥과	관광안내소 운영	인천관광협회	2007.1.1	매년	636
42	체육진흥과	계산국민체육센터	인천광역시 시설관리공단	2007.1.1	1년	2,205
43	체육진흥과	인천삼산월드체육관	인천광역시 시설관리공단	2007.9.28	1년	3,406
44	체육진흥과	문학경기장	인천광역시 시설관리공단	2007.1.1	1년	4,939
45	체육진흥과	숭의경기장 외 3개소	인천광역시 체육회	2007.10.1	1년	2,294
46	체육진흥과	소규모체육시설 7개소	인천광역시 체육회	2007.1.1	1년	364
47	체육진흥과	다목적운동장	인천광역시 체육회	2007.1.1	1년
48	체육진흥과	인천국제벨로드롬	인천광역시 체육회	2007.5.3	1년
49	체육진흥과	올림픽기념국민 생활관	인천광역시 체육회	2007.4.5	1년	-
50	체육진흥과	시청운동경기부 위탁운영	인천광역시 체육회	2007.1.1	1년	4,566
51	환경보전과	분뇨(정화조) 위생처리장 관리운영	인천환경공단	2007.2.16	매년	7,870
52	물관리과	하수처리장 관리운영(가좌 외 3개소)	인천환경공단	2007.2.16	매년	20,070
53	물관리과	하수처리장 관리 운영(공촌)	인천환경공단	2007.7.15	매년
54	폐기물자원과	청라음식물자원화 및 소각관리운영	인천환경공단	2007.7.1	매년	4,827
55	폐기물자원과	송도스포츠센터 관리운영	인천환경공단	2007.9.8	매년	300
56	폐기물자원과	경서매립장 운영관리	인천환경공단	2007.7.15	매년	-
57	폐기물자원과	송도자원환경센터 소각시설	(주)대우건설	2006.6.16	3년	4,623	폐기물자원과 소각장관리팀 상주근무 및 관리
58	폐기물자원과	송도자원환경센터 음식자원화시스템	(주)대우건설	2006.1.1	3년
59	여성의 광장	어린이집	인천전문대학	2007.6.21	2년8개월	-	연수구로 이관조치 중
60	동부공원사업소	대공원시설위탁운영 (주차장, 자전거대여)	시설관리공단	2008.1.1	매년	565
61	상수도사업본부	상하수도검침 및 고지서 송달업무	한전개발사업(주), 창원토탈시스템(주) 창협건설(주)	2007.5.1	2년	3,471

인천종합문화예술회관 민간위탁 추진 현황과 쟁점

1. 문화시설 민간위탁의 유형

- 문화예술회관의 운영 형태는 다음과 같이 다양하게 존재하는데, 1990년대 후반 이후 민간의 운영원리를 도입한 다양한 운영방식이 계발, 추진되어온 결과임.

① 정부기구(지자체 포함)에 의한 직접경영방식

시설의 소유 뿐 아니라 운영까지도 관에서 직접 담당하는 형태. 관장과 직원 대부분을 일반 공무원이 담당하고 있음. 공무원 조직 내부에서도 ‘문화업무’를 한직으로 생각하는 경우가 많고 순환보직, 경직된 행정 등의 구조적 문제로 인한 전문성 강화의 필요성들이 지속적으로 제기되고 있음.

② 책임운영기관

국공립 문화시설 운영의 효율성을 제고하기 위해 극장의 성격은 그대로 유지한 채 외부 전문가를 관장으로 영입하는 형태. 현재는 국립중앙극장의 경우 2000년부터 책임운영기관으로 바뀌어 운영되고 있음. 극장장의 업무추진의 효율성을 위해 일부직원을 영입할 수 있으나, 정규직 정원 확보가 어려워 기존 예술단 단원 정원을 활용하고 있는 등 인력 수급에 안정을 기하지 못하고 있음.

※ 공적책임구조는 그대로 둔 채 관장 및 일부 인사들을 민간에서 끌어온다는 점에서는 개방형직위제와 같음. 그러나 책임운영기관제는 민선관장에게 인사권과 예산권 일체를 부여한다는 점에서 개방형직위제에 비해 보다 민간의 권한이 강화된 형태라 할 수 있음.

③ 공단

정부정책상이나 공공의 이익을 목적으로 특별법 및 조례에 의해 설치된 공사로 운영되고 있으며, 자치단체가 소유한 운동장 등의 체육시설과 문화회관 등 각종 체육, 문화시설을 통합 관장하는 ‘시설관리공단’ 형태를 취하고 있음. 시설통합운영으로 운영비 절감 등 효율성을 도모할 수도 있으나, 퇴직관리들의 퇴직 후 사후 자리 마련처로 활동되는 경우도 있으며, 그 명칭에서와 같이 주요 업무가 ‘시설관리’의 측면에 치우쳐, 전문적 예술행정을 펴기에 제한적인 측면이 있음.

④ 민법상 법인

현재 세종문화회관, 정동극장, 예술의 전당 등이 이 형태로 운영되고 있으며, 별도의 재단법인으로 독립한 후 경영손실분을 중앙․지방정부가 보조해 주는 형태로 운영.

⑤ 위탁운영

현재 전북 한국 소리의 전당, 경남 문예회관 등이 취하고 있는 형태이며, 공공시설을 민간 법인에게 위탁하여 운영하고 있는 경우. 민간 비영리 법인을 공개 모집하여 위탁법인을 선정하고 연간 운영 보조금을 지급.

- 국내 5대 광역시의 문화예술회관은 지방정부의 직접경영 형태를 취하고 있음. 그 부서체계는 통상 서무과, 관리과, 공연과 등 2～3개 과와 관리계, 영선계, 기전계, 운영계, 공연계, 무대계 등 6～7개의 부서로 운영되며, 일반직, 별정직, 기능직등 60～80명 정도의 공무원들이 근무하고 있음. 공연예술지원업무는 공연과, 운영계, 공연계 등 극소수 몇 명의 인원이 공연계획 수립, 집행, 대관, 공연홍보물 제작배포, 공연관련 물품 수급, 예술단체 운영관리 등을 담당하고 있음.

- 예술회관 민간위탁은 추진 초기, 그리고 광역단위 이하 예술회관 민간위탁의 경우 시설공단으로의 위탁이 대체적인 경향이었음. 그러나 회관의 시설운영에만 치우친 방안이라는 평가 속에서 최근에는 책임운영기관제를 거쳐 법인설립, 위탁운영이 대세를 이루고 있는 추세임.

<표1> 문예회관의 다양한 경영방식

운영형태	설치근거
책임운영기관 (국립중앙극장)	․ 책임운영기관의설치․운영에 관한 법률시행령 제2조 ․ 문화관광부와그소속기관직제 제46조
개방형직위 (국립국악원)	․ 문화관광부와그소속기관의직제 제2조, 제54조
특수법인 (예술의전당)	․ 문화예술진흥법 제23조의2
재단법인 (정동극장)	․ 공익법인의설립운영에관한법률 제2조 및 민법 제32조
재단법인 (세종문화회관)	․ 민법 제32조 ․ 재단법인세종문화회관설립운영조례
경남문예회관	․ 위탁경영 : 일선학원

자료 : 『2002 공연예술진흥 기본계획』내용 재구성

2. 한국 공공문화예술정책의 실태

① 문화예술회관의 예산 경직성 및 구조적 불안정성

- 공공 문화예술기관의 재정 구조 : 정부예산(국고), 문화예술기금, 자체수입 등으로 구성

- 정부예산이 1년 단위로 편성, 집행되기 때문에 회계의 원칙에 따라 문화예술의 중장기적 사업계획 수립이 근본적으로 불가능. 또한 예산집행 원칙역시 정부의 집행기준 (정부조달가격, 저렴한 원가, 기획비의 부재 등)에 근거하여 집행하기 때문에 기관 부실의 원인 됨

- 자체수입 역시 곧바로 국고로 환수되어 문화예술 인프라 창출에 재투자될 수 있는 기회는  박탈.

② 문화예술기관 내부 운영의 비민주성과 관료적 운영

- 예술단체에 있어서 단원은 공연을 담당하고, 기관의 운영은 주로 일반 공무원이 담당하다 보니 (지자체)정부의 직접 개입이 이루어지고, 기관 운영의 비전문성 야기.

- 또한 문화예술지원기관의 경우 문화관광부 관료 또는 정치권의 ‘낙하산 인사’의 온상. 또한 단체장 선임의 비전문성, 비민주성으로 인해 기관 운영의 독선과 비민주적 운영, 상명하복 체계에 익숙해 있다 보니 임명권자의 비위 맞추기에 급급한 문제점 야기.

③ 정부 및 지자체의 과도한 통제

- 정부의 통제는 예산집행 및 전반적인 운영에 까지 개입/ 예산입안, 집행, 조직체계 개편 등 기관 운영에 있어서 정부의 승인 없이는 집행 불가능

④ 문화예술 종사자에 대한 열악한 처우와 사회보장제도 부실

- 2000년 기준 예술인의 월평균 수입액은 213만원으로 나타나는데, 이는 건축, 연예 등 상대적으로 고임금 업종이 포함된 조사결과이고, 월 150만원 이하의 저소득자가 43.7%에 달함. 문제는, 예술인의 수입중 예술활동 관련 수입의 비중이 54.7%에 불과하다는 사실.

- 문화예술인에게 제공하는 사회보장제도 전무한 실정 (기존의 보험체계에 의존, 따라서 직장생활을 하지 않는 예술인의 경우 그나마의 사회보장제도의 보호에서 소외된 상황)

3. 인천종합문화예술회관 기본 현황

① 설치근거

◦ 문화예술진흥법

제2장 문화예술 공간의 설치

제5조 (문화예술 공간의 설치 권장) ① 국가와 지방자치단체는 문화예술 활동을 진흥시키고 국민의 문화 향수 기회를 확대하기 위하여 문화시설을 설치하고 그 문화시설이 이용되도록 시책을 강구하여야 한다. ② 국가와 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 대형 건축물에는 문화시설을 설치하도록 권장하여야 한다.③ 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 문화시설의 효율적인 관리와 이용을 촉진하기 위하여 필요하면 그 문화시설의 관리를 비영리 법인·단체 또는 개인에게 위탁할 수 있다.

제7조 (전문예술법인 등의 지정·육성) ① 국가와 지방자치단체(특별시·광역시 및 도만 해당한다)는 문화예술 진흥을 위하여 전문예술법인 또는 전문예술단체를 지정하여 지원·육성할 수 있다. ② 제1항에 따라 지정된 전문예술법인은 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」에도 불구하고 기부금품을 모집할 수 있다. ③ 전문예술법인 또는 전문예술단체의 지정 및 지원·육성에 필요한 사항은 국가의 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체의 경우에는 조례로 정한다.

◦ 지방자치법

제9조 (지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007.5.17>

5. 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무

가. 유아원·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도

나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리

다. 지방문화재의 지정·보존 및 관리

라. 지방문화·예술의 진흥

마. 지방문화·예술단체의 육성

◦ 인천광역시 행정기구설치조례

◦ 인천광역시립예술단설치조례

→  문화예술법 상의 조항들(위 굵은 글씨)은 민간위탁에 대한 직접적인 규정을 두고 있는 것 뿐 아니라, 지자체가 예술회관 및 예술단체를 직접 설치․운영할 의무가 아닌 것으로 해석되어 예술회관 및 예술단 민간위탁 추진의 기본 근거가 되고 있음.

② 주요 현황

- 조직구조 및 인력, 예산 기본현황(2008년 현재)

◦ 조직구조 및 인력현황

- 관장(1) - 기획운영과(21명) - 예술지원과(27명) - 시립예술단(207명)

<표2> 정․현원(총괄)

구분	총계	직원					예술단
		계	일반직	별정직	기능직	청경	계	교양악단	합창단	무용단	극단
정원	330	48	16	7	16	9	282	114	84	53	31
현원	256	49	17	7	16	9	224	91	53	42	21
과부족	△74	1	1	-	-	-	△75	△23	△31	△11	△10

자료 : 인천종합문화예술회관 2008년 주요업무계획

- 예산관련 기본 현황(2008년 현재)

2006-7년 세입․세출 세부내역 맨 뒤 별첨

<표3> 세입 및 세출                                                          (단위 : 백만원)

세입
항목	2007년 (%)		2008년 (%)		증감
계	853	100	954	100	101
재산임대수입	22	2.6	22	2.3	-
기획공연입장료	300	35.1	457	47.9	157
대관사용료	335	39.3	171	17.9	△164
예술단입장료	133	15.6	158	16.6	25
잡수입	63	7.4	146	15.3	83
세출
항목	2007년 (%)		2008년 (%)
계	16,695	100	22,397	100	5,702
회관인건비	2,408	16.2	2,275	10.2	△133
경상적경비	2,520	15.6	2,174	9.7	△346
회관 자체사업	2,208	9.7	8,316	37.1	6,108
예술단 인건비	8,091	51.0	8,372	37.4	281
예술단운영비	1,426	7.2	270	1.2	△1,156
예술단 자체사업	42	0.3	990	4.4	948

* 2008년도 세출예산 대비 세입예산 비율 - 4.26%

<표4> 세출 세부내역                                                             (단위: 천원)

구 분		총예산	08년도	09년도
			22,397,211
문화예술공연	소 계		11,864,176
	품격높은공연서비스	인천&아츠	1,500,000
		기회공연홍보	20,000
		귀빈실운영	2,000
		공익요원보상금	5,955
		행사실비보상금	480,000
		기간제인건비	130,800
		일반운영비	83,824
		자산취득비	9,500
	지역문화예술진흥	시책추진업무추진비-시립예술단운영	2,000	2,000
		교향악단일반보상금	320,500	409,100
		합창단일반보상금	169,000	313,000
		무용단일반보상금	243,344	265,755
		극단일반보상금	254,500	226,000
		2009년 인천세계합창제 개최		300,000
		품격있는예술단 운영
		일반운영비-예술단	25,920	26,480
		일반보상금	113,316	282,116
		자산취득비	130,670	53,140
		예술단원인건비등	8,372,847
관객친화적공연장 조성	소 계		7,731,991
	안전한시설물관리	일반운영비-청사유지관리	171,028
		재료비	8,015
		민간이전-방역	7,462
		시설비및 부대비	25,000
		일반운영비-시설물관리	145,425
		재료비-시설물관리	30,087
		민간이전-청소.조경	704,000
		시설및 부대비	211,500
		자산취득비-공연장	14,930
	현대적감각의 공연장 조성	인건비-공연장 무대시설	21,584
		일반운영비-무대시설	37,660
		여비	1,600
		재료비-무대시설	18,000
		자산취득비-공연장	27,700
		대공연장리모델링	6,308,000
행정운영경비 행정운영경비	소 계		2,801,044
	인력운영비 인력운영비	인건비-예술회관	2,145,946
		업무추진비-예술회관	118,00
		직무수행경비-예술회관	117,120
		기본경비
		일반운영비-행정운영	484,578
		여비	16,600
		자산취득	25,000

자료 : 인천시 2008 세입․세출 자료집

4. 인천종합문화예술회관 민간위탁 추진 과정과 현황

① 민간위탁 추진 근거

◦ 인천시 민간위탁 조례

제1조 (목적) 이 조례는 지방자치법 제104조 및 행정권한의위임및위탁에관한규정에 의하여 인천광역시장(이하“시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 일부는 인천광역시(이하“시”라 한다) 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁함에 필요한 사항을 정하여, 민간의 행정참여 기회를 확대하고 사무의 간소화로 인한 행정능률의 향상을 도모함을 목적으로 한다.

제2조 (정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다.

1. “민간위탁”이라 함은 각종 법령에 규정된 시장의 사무 중 일부를 시 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에 맡겨 그의 명의와 책임하에 행사하도록 하는 것을 말한다.

2. “수탁기관”이라 함은 시장의 사무를 위탁받은 시 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다.

제3조 (적용범위) 사무의 민간위탁에 관하여는 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 의한다.

제4조 (민간위탁 대상사무의 기준 등) ① 법령이 정한 바에 따라 시장의 소관사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 시민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 다음의 사무를 민간위탁할 수 있다.

◦ 지방자치법

제104조(사무의 위임 등) ①지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.

②지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.

③지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

④지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.

② 추진 과정과 현황

◦ 1998년 공무원구조조정에 따른 감원

- IMF 직후 정부조직법 개정과 그에 따른 구조조정으로 전국적으로 약 11만명의 공무원 감원. 인천시도 감축을 추진, 예술회관 공무원 5명 감원

◦ 1999년 : 인천시 공공시설 민간위탁 중장기 계획 수립

- 김대중 정부 하에서 전국적으로 지자제의 민간위탁이 본격적으로 추진되기 시작. 인천시도 민간위탁에 대한 준비 착수.

- 당시 인천발전연구원이 인천시로부터 연구용역을 의뢰받아 민간위탁 효율성 분석 보고서‘인천광역시 사업소 경영진단 및 민간위탁 추진방안’을 발간. 인천종합문화예술회관은 시범사업으로 1999년부터 추진을 시작하는 것으로 검토.

- 아래는 보고서 중 예술회관 관련 부분의 주요 내용.

인발연 연구보고서 ‘인천광역시 사업소 경영진단 및 민간위탁 추진방안’ 주요내용

조직 및 인력 진단	① 기구조직 및 관정의 보직 - 관장을 일반직으로 한정하여 외부의 전문가를 초빙할 수 있는 제도가 원천적으로 차단) ② 업무분장 - 회관의 사업성 제고 및 예술단체별로 기획능력을 극대화하는 방향으로 운영한다면 공연팀과 운영팀의 통합 운영 고려. 운영팀의 행정사무는 관리팀과의 통합을 고려 ③ 시립예술단의 기구조직, 인원현황 및 활동상황 - 회관 활성화를 위한 전문가를 찾는다면 내부에 있는 자원인 예술단의 인적자원을 우선 검토. 예술단을 활용할 수 있는 능력을 갖춘 인물이 최고경영자, 공연과장 및 공연팀장으로 보직되어야 할 것 ④ 정원추이 분석 - 1997년까지 71명 유지, 1998년 구조조정으로 5명 감소하여 66명으로 운영 ⑤ 부서별 직급별 인원현황 분석 - 회관의 고유사업을 추진하는 공연팀, 운영팀 등에 전문가 초빙 절실 ⑥ 경력관리분석 - 평균 재직기간 2년 6개월. 전문성확보에 대한 다각적인 검토 필요
재정진단	① 세입 - 총세입 중 사용료수입 43.89%, 입장료수입 37.1%, 임대료수입 16.46%. 세종문화회관을 모델링 할 필요(공연료수입 43.1%, 대관수입 39.5%, 연회장수입 12.4%) ② 세출 - 총세출 중 인건비 63.68%, 관리비 27.63%, 사업비 8.69%. 세종문화회관 수준의 사업비 증액(12%) 필요 ③ 수지비율 - 수지비율 7.42%. 세종문화회관은 19.4%. 수지비율 증대를 위해 예술공연을 통한 입장료 수입 증대, 시설활용도를 높여 임대료 수입 증대를 강구. 이를 위해 기획 및 마케팅 전문가 영입 필 요 ④ 사업수행 충실도 분석 - 1인당 사업비 1,973인 반면 사업비당 사업수익 87.78%. 사업비 지출과 사업수익 간 연계성 부족 ⑤ 인력관리 분석 - 전반적으로 예술단 인건비 수준 낮음. 예술공연실적의 경우 예술단별 지권금과 수입액이 비례하지 못함. ⑥ 이용자편익분석 - 이용인원 1인당 평균지출에 대한 보조금비율이 92.75%. 공공성이 우선되는 사업소와는 비슷한 수준이나 그 외 사업소에 비해 매우 높은 것으로 지방정부의 보조가 문화예술에 편중. 자체수익을 확충해 가야함.
만간위탁 여부 분석	① 효율성 제고 가능성 - 회관 직원 중 관리직 비중이 57.5%로 공연과 보다 많음. 인력구조 개선의 여지가 크며, 전문인력 충원을 통해 효율성 제곡시킬 가능성 있음 ② 공공성 - 회관의 공공성은 저렴한 입장료 또는 무료공연사업을 추진하는 것이나 현재 공공성은 매우 적음. 따라서 보조금 비율을 점차 축소시켜야 함. ③ 수익성 - 세종문화회관의 사례를 볼 때 수익성 제고 가능성 높음 ④ 분할가능성 - 회관 업무분할 가능성은 적음. 다만 경영합리화를 위해 예술단체를 분리하여 각각 별도 법인화하는 방안 모색가능 ⑤ 시설과 운영의 분리 가능성 - 분리 가능
민간위탁 추진방안	가안) 전체를 민간위탁 - 업무의 효율성과 수익성을 제고시킬 가능성 높음. 전체시설을 민간위탁(일반관리, 행사기획, 시설관리 통합)할 경우 예술단은 각각 별도 법인화하는 것을 전제해야 예술단은 기획력을 극대화하고 회관의 수탁자에 대한 책임한계와 인센티브를 명확히 할 수 있음. 재단법인화의 경우 전체 민간위탁의 효과가 있으나, 시가 출자한 재단법인으로서의 한계극복, 이사회 구성 및 예술 총감독 초빙에 신중을 기해야 함 나안) 관장 및 행사기획팀 부분 민간위탁 - 전체 민간위탁이 어려울 경우 고려할 수 있음 다안) 관장만 초빙 - 행사기획팀의 업무도 민간위탁이 여의치 않을 경우 업무효율성을 목표로 고려할 수 있음

◦ 1999~2001 : 예술회관 단계적 구조조정 및 민간위탁 계획 수립

- 위 1999년 용역보고서에서는 예술회관 민간위탁의 방안으로, 전체를 민간위탁하는 것, 부분 민간위탁, 관장만 초빙하는 경우의 세 가지를 제안하고 있음. 보고서 발간 이후 2003년 이후까지 나타난 예술회관 운영과 관련 변화추이를 보건데, 인천시는 보고서에서 제안하고 있는 내용을 종합하여, 단계적 구조조정 및 민간위탁 추진으로 가닥을 잡았음.

- 1단계는 단기간 내에 가능한 특정 업무를 분리하여 민간위탁, 2단계는 예술회관의 단계적 또는 전체 민간위탁을 추진하는 계획.

- 당시 예술회관은 건립된지 5년 남짓 되었는데, 민간위탁에 포함된 타 기관에 비해 운영 및 사업성과의 안정성을 논하기에는 비교적 이른 시기였다고 보여짐. 또한 건립비용도 460억원 가량이라는 비교적 큰 예산이 소요되었기 때문에, 기관 전체를 단기간에 민간위탁 하기보다는 단계적인 구조조정 및 민간위탁의 수순을 밟아가는 것이 용이하다는 판단을 했던 것으로 보임.

- 이러한 계획에 따라 2000년 7월, 관리과 내의 기전팀(9명)이 민간위탁 되었음( 그 이후에도 영상팀 등이 지속적으로 민간위탁 되었음).

- 또한 2003년 10월, 인천광역시행정기구설치조례시행규책을 개정하여 기존의 관리과와 기획운영과를 기획운영과와 예술지원과로 변경하였고, 관장 1인, 사무관급 1인, 홍보마케팅 관계자 1인을 개방형직위제를 도입, 공모를 통해 전문가를 선임하는 방안을 추진하였음.

◦ 2003년 : 예술회관 민간위탁의 구체적 방안에 대한 연구

- 2003년에는 예술회관 전체 민영화와 관련되는 본격적인 검토에 들어감. 인발연 연구보고서 ‘인천종합문화예술회관 운영방식에 개선안 연구’ 발간.

- 당시의 보고서에서는 민간위탁과 관련한 보다 적극적으로 세부적인 제안을 담고 있는데. 예술회관의 여러 운영형태 및 예술단 운영개선 방향을 제안하고 있음. 이중 이미 도입이 추진 중인 개방형직위제를 효율적으로 운영, 그 성과를 바탕으로 중장기적으로는 인천문화재단으로의 위탁을 가장 유력한 방안으로 설정하고 있음을 알 수 있음

- 보고서의 주요 내용을 요약하면 다음과 같음.

인발연 연구보고서 ‘인천종합문화예술회관 운영방식에 개선안 연구’ 주요 내용

인천종합예술회관 문제점 분석	재정분석	․ 예술회관의 시출연금 비율이 92.7%로 재단법인 체제로 운영중인 부천문화재단과 세종문화회관에 비해 상당히 높게 나타남. 재정자립도가 7.3%인데, 세종문화회관의 경우 23.9% ․ 재정자립도 중 공연수입이 2.3%에 불과하며, 평당 대관면적도 92,394원으로 세종문화회관의 252,452원에 비해 매우 낮음. ․ 세출구조 면에서도 총인건비 증가율이 8.6%로 세출증가율 6.8%를 넘어가고 있음. 경상적 경비비율은 세종문화회관의 13.7%보다 높은 18.9%이며, 사업예산 중 공연 사업비는 4.9%로 세종문화회관의 17.0%에 비하면 30%에도 이르지 못함.
	직무분석	․ 조직구조가 시설운영과 예술단운영이 중첩되어 있음. ․ 업무분장면에서 시민들의 수요에 호응하는 피드백구조, 자료수집 및 연구조사 기능이 없어 종합적인 회관운영 방향을 설정하기 힘듦. ․ 행정조직과 예술가조직이 특별한 원칙없이 운영되다 보니 조직 효율성이 떨어짐.
	시립예술단 운영분석	․ 운영책임소재가 단장, 운영위원장, 회관 관장, 4개 예술단 예술감독으로 흩어져 있어 효율적인 운영이 힘듦 ․ 노동조합 결성 등 새로운 행정 환경에 부흥하는 조직을 갖추고 있지 못함 ․ 4개 예술단 복무와 급여가 동일한 호봉제를 채택하여, 각 단별 특성에 대한 고려, 근로의욕 고취 등이 이루어지지 못함 ․ 개인에 대한 평정이 예술단원을 통제하는 수단으로만 활용됨
정책제언	책임운영기관제 도입 및 지정	․ 책임운영기관제는 개방형 직위제의 한계인 예산권과 인사권의 제한에서 벗어나 관장의 전권하에 전문성을 최대한 발휘할 수 있음 ․ 그러나 시도해 보지 않은 제도를 채택하고 관련 행정절차를 이행하기 위해 여러어려움이 뒤따르고 시간과 노력이 소요될 것
	독립 재단법인체제 도입	․ 제대로 정착되면 민간의 전문성과 효율성, 공공의 공리적 목적이 동시에 달성될 수 있음(수입 지출 구조가 뚜렷해 지고, 인려국조와 조직운용의 탄력성이 제고됨) ․ 예술회관을 재단법인 형태로 전환하는 것이 큰 어려움이 있지는 않으나, 인천문화재단 출범을 앞두고 행정정 낭비가 될 것임
	(가칭)인천문화재단에의 민간위탁	․ 2004년 출범 예정인 (가칭)인천문화재단의 운영이 안정적인 단계에 이르고 전문성을 충실히 확보했다고 판단되면, 이로 위착하는 것이 효율적임 ․ 이로써 예술회관 운영의 내실을 기하고 경영효율성을 달성할 수 있으며, 인천문화재단은 위탁경비를 지원박음으로써 경상비 절감의 효과를 거둘 수 있음
	개방형직위제 문제	․ 현재 단기적 개방형 직위제 도입이 결정된 상태이지만, 이를 운용해 가면서, 그리고 성과를 점검하면서 가장 적절하고 효율적인 운영방식을 선택해야 할 것임
	시립예술단 운영 개선안	․ 조직구조 정리와 책임소재를 명확히 하고, 전문성과 독자성이 인정되며, 경쟁력이 강화될 수 있는 방향으로 운영개선이 이루어져야 함 ․ 부단장제 신설, 예술감독의 권한 강화, 공정한 평가 및 행정적 지원체제로 전환 ․ 위와 같은 운영 대선 방향은 예술단이 전속단체인지 상주단체인지에 따라 적용이 다소 달라질 것임

◦ 2008년 : 13개 공공시관 민간위탁 계획 발표 및 추진

- 인천광역시는 인천발전연구원의 용역결과에 따라 4월 14일 공사·공단·민간 위탁 추진계획 발표, 대상은 13개 사업소 1,015명이고 이를 3(민간위탁 우선시행→민간위탁 추진→중·장기적 추진)단계에 걸쳐 순차적으로 추진하겠다는 것임.

- 인천종합문화예술회관은 중·장기적 단계적 민간위탁 대상에 포함

③ 소결

- 1999년 인천시 공공기관 민간위탁 추진 구상 이후 인천종합문화예술회관은 민간위탁의 주요 대상으로 상정되어 꾸준히 그 방법이 모색되어 왔음.

- 민간위탁의 근거는 다른 문화예술기관들 역시 그러하듯이, 대략 다음으로 모아지고 있음

① 재정 효율성 제고 : 세입 구조 상 시출연금 비율이 절대적으로 높고, 반대로 재정자립도(특히 공연수입 비중)가 매우 취약하기 때문에 이를 개선해야 한다는 논리

② 조직관리 및 운영효율성 제고 : 전체 세출 중 기관의 관리 및 인건비 등에 들어가는 예산 비중이 크기 때문에 이를 제고해야 한다는 논리

③ 전문성 제고 : 기관의 관리 및 운영이 공무원들에 의해 전담되어 전문성을 살리지 못하고 있으며, 예술단의 경우도 행정적인 업무와 공연사업의 운영구조가 분화되어 운영의 효율성을 살리지 못하고 있기 때문에 이를 개선해야 한다는 논리

④ 공공성의 제고 : 위와 같은 문제들의 결과 예술회관이 공공기관 본연의 역할(기획공연을 활성화하여 지역문화 활성화, 지역주민의 폭넓은 접근 등)을 하지 못하기 때문에, 문제점들을 개선하여 공공성을 제고해야 한다는 논리

- 현재까지 구조조정 및 단계적 민간위탁이 추진되어 왔으며, 현재는 전체 기관(및 예술단) 민간위탁 계획을 수립 추진하는 단계에 와 있다고 볼 수 있음. 세부적인 방안으로는 인천문화재단으로의 민간위탁이 유력시되고 있다고 볼 수 있는데, 앞서 인발연 연구용역을 통해 살표보았듯 문화재단 출범 당시부터 구상되었음. 문화재단이 1000억원의 기금적립을 목표로 하고 있는데 현재 450억가량의 기금이 축적된 상황. 또한 타 지역의 유사 기관들의 민간위탁 사례나 현재 인천문화재단의 예산 및 사업 규모, 경험 등을 고려했을 때, 시립예술단의 경우 별도의 법인화 가능성이 열려져 있다고 볼 수 있음.

5. 인천시의 민간위탁 추진 근거에 대한 비판

① 재정효율성에 대한 기본 관점 : 예술공연에 대한 순경제학적 접근의 문제

- 예술공연은 서비스 개념으로 단순화될 수 없으며, 굳이 따지자면 넓은 의미에서의 인적서비스. 따라서 이를 비용대비 산출이라는 경제학적 관점에서 계량화 할 수 없으며, 따라서 효율성 , 효과성 잣대로 평가할 수 없음

- 지자체 및 연구용역 등에서는 공연사업비 대비 공연비중, 혹은 예술단원 1인당 투여비용 대비 수입 등의 기준으로 평가하는 것은 기관의 재정효율성을 평가하는 하나의 잣대가 될 수는 있겠지만, 절대적인 기준이 될 수 없음

② 재정자립도 제고를 위한 접근에서의 문제 : 원인과 결과의 전도

- 문예회관 민간위탁의 핵심 논리는 재정자립도를 높이는 것. 시보조금을 제외한 문예기관 수입의 원천은 크게 보아 다음의 세 가지인데, 공연수입, 대관료, 기타 부대시설을 활용한 수입 등.

- 문예회관의 역할이 여타 필수공공서비스(상수도, 가스 등)와 동일하다고 볼 수는 없으며, 현재와 같은 구조 하에서 일정 수준의 수익성이 요구된다는 사실을 부정할 수는 없음. 그러나 이는 순경제적 관점에서의 수익성 논리라기 보다 시장에서의 실패가능성을 내재하고 있는 공연예술의 특성을 전제한 가운데서의 상대적인 의미임.

- 그러나  수입의 세 가지 원천 중 공연수입을 통한 재정자립도 제고가 가장 중점적인 사항이며 이것이 문예회관을 활성화하는 궁극적 목표와도 연결됨. 나머지 항목들의 경우 수익성을 지나치게 강조했을 때 공공시설의 공공적 이용이라는 측면에서 심각한 문제가 있으며, 본말이 전도되는 결과를 가져올 것임.

- 그렇다면 핵심은 왜 공연수익이 적정 수준에서 달성되지 않는가에 대한 원인진단 일텐데, 인발연 연구보고서를 비롯한 인천시의 중심 논리는 원인으로 진단되는 기획공연의 비중이 작고, 전문성이 떨어지고, 시민들의 관람률이 낮은 문제 등을 지적.

- 이러한 분석은 표면적으로는 틀린 지적이 아니나, 이를 개선하기 위해서는 그 각각에 대한 세부적인 원인진단과 대안수립이 필요함. 위의 인발연 연구용역을 보면 이에 대해 수긍할만한 분석을 제시하고 있는 부분이 있음(예를 들면 공무원과 예술단 이중구조, 전문성을 제고하기 위해 예술단 자체 역량을 보다 활용하는 방안 등).

- 그러나 이 같은 진단들 실제 예술회관의 운영주체들과 합리적으로 논의․소통되고 실제 적극적 추진이 검토되었느냐에 있어서는 절대적으로 부정적인 상황임. 오히려 여러 차례의 연구용역을 통해 (문화재단으로의)민간위탁이라는 하나의 방향성으로 일방적으로 몰고간 것이 객관적 사실이며, 인발연의 연구결과는 그의 근거로 편의적으로 활용되고 있음.

- 결론적으로 현행 공적구조 하의 문예회관의 여러 문제들이 있는 것이 사실이지만, 이를 민간위탁을 통해 해결할 수 있다는 주장의 근거는 어디에도 없음. 반면 다른 공공 문예회관 민간위탁의 결과를 보면, 재정자립도의 일부 상승 이외에 다른 문제들은 전혀 개선되지 않거나 오히려 악화되었음.

③ 실증적 반박 1 : 민간위탁된 인천의 타 문화회관 과의 비교

- 인천의 주요 문화기관은 서구․계양 예술회관, 인천문화회관, 그리고 종합문화예술회관의 4개소. 이중 인천문화회관은 설치 단계에서 부터 민간(예총)에 위탁되었고, 서구, 계양문화회관의 경우 시설관리공단이 위탁운영하고 있음.

- 인천발전연구원은 2003년 보고서 ‘인천의 공공문화시설 무엇이 문제인가’를 통해, “인천문화회관이 민간위탁으로 출발했음에도 불구하고 관장의 전문성이 전혀 실현되지 못하고 있으며, 서구와 계양 문화회관의 경우 영화상영, 대관사업 등으로 일관하고 있다”는 요지의 분석을 제시한 바 있음.

- 위와 같은 문제들의 원인으로는 “인천문화회관의 경우 단순한 시설유지 관리 이상의 경영마인드를 찾아보기 힘들며, 애초부터 기획공연비가 책정되지 않았고”, “서구와 계양의 경우 기획공연과 전시를 위한 기본 예산이 부족하고 경영효율성을 중시하는 공단 운영체계하에서 수익성을 올리려면 연예공연이나 영화상영을 피할 수 없다”는 요지의 분석을 제시한 바 있음.

- 이와 같은 사례들에 근거했을 때, 예술회관이 민간위탁되었을 시 재정자립도나 공공성, 전문성 등이 제고될 수 있을 것이라는 논리는 전혀 설득력이 없음. 특히 인천문화회관의 수탁기관인 예총은 예술회관 수탁기관으로 유력시되고 있는 문화재단 출범 및 운영에 있어 구축을 이루고 있는 기관임. 따라서 문화재단은 인천예술회관의 민간위탁에 앞서 인천문화회관과 같은 사례에 대한 철처한 평가를 선행해야 할 것.

- 아래 표들은 2003년 인발연 보고서의 주요 내용.

<표5> 인천의 문화회관별 운영방식과 관장 신분 비교

구분	계양	서구	인천문화회관	인천종합문화예술회관
운영방식	공단직영	공단직영	민간(예총)위탁	시 직영
관장신분	공단이사장	공단이사장	민간	지방서기관

<표6> 문화시설 공연현황비교

	기획공연				대관공연
	건수	일수	이용객수	건당이용객수	건수	일수	이용객수	건당이용객수
계양	37	102	70,742	1,912	135	184	100,891	747
서구	32	66	66,460	2,077	287	408	157,736	550
인천	×	×	×	×	76	194	23,800	313
인천종합	63	83	68,497	1,082	235	300	236,142	1,005

<표7> 재정현황비교                                                      단위 : 평, 백만원

구분	총계	부지면적	건축면적	인건비	경비	예술단	예비비	비고(2002 기획공연비)
계양	567	3,327	2,896	261	306	-	-	3,100만원
서구	1,236	4,320	4,110	278	934	-	23	1억 7,200만원
인천	250	5,012	3,895	88	162	-	-
인천종합	8,189	16,033	13,120	1,361	2,045	4,783	-	1억 3천만원

④ 실증적 반박 2 : 세종문화회관, 국립극장의 사례

◦  국립극장의 사례 : 책임운영기관제 시행

- 국립극장이 책임운영기관으로 운영된 이후 1년 간의 운영결과에 대한 사업운영성과 평가 결과는 다음과 같음.

- 성과측정 항목을 A+ A〫, B+ B〫, C〫, D+ D〫, E+ E〫의 9등급으로 나누어 점수를 결정(항목별로 가중치가 주어지나 이를논외로 함). 평가 결과를 보면 A+나 A〫를 받은 항목은 ‘일반경영관리, 수익의 증대, 경비절감, 안내 및 홍보, 관객개발 및 확보’의 부분. 상대적으로 낮은 점수인 C〫를 받은 항목은 ‘공연작품 수준 제고, 예술발전 기여도, 우리 문화예술의 선양, 문화소외지역과 계층 배려도’임.

- 재정자립도는 목표액을 달성하였으며, 99년도 자립도 7.43%를 2배 이상 달성한 것으로 책임경영기관으로 변화된 이후 가장 큰 성과로 평가됨.

- 경영성과를 보면 총 세입액은 전년 동기대비 708,123천 원 증가(56%)했는데, 이는 세입목표액 1,130,284천 원을 74% 초과 달성한 것으로서 높이 평가됨. 주요 공연사업 수입으로는 입장료가 973,618천 원으로 전년도 대비 37%증가하였고, 공연장 대관료가 542,092천 원으로 전년 대비 87% 증가, 단원 외부출연료가 84,600천 원으로 전년 대비 71% 증가한 것으로 나타났음.

- 결국 공연장 경영개선의 측면, 즉 재정자립도의 부분이나 홍보, 마케팅의 측면은 긍정적인 평가를 받은데 비해, 공연장의 사회적, 공공적 기능인 공연예술 발전에 대한 기여, 문화복지 등의 측면은 최하위의 점수를 받았음. 평가 의견에도 재정자립도 등 지나치게 수익성에 초점을 맞춘 경영이었다고 지적. 결국, 처음 민영화에 대한 우려와 마찬가지로 지나치게 시장논리를 내세운 결과 공연장의 사회적 기능은 수행하지 못한 것으로 보임.

◦ 세종문화회관 사례 : 재단법인화

-  재정자립도 상승에 초점을 맞춘 재단법인화

재단법인 운영의 주된 방향은 과도한 재정자립도 달성과 공연예술에 대한 무분별한 상업적 논리였음. 그 결과 민간위탁의 결과는 대관료의 대폭 인상과 입장료 인상으로 나타났고 이는 공연예술에 대해 시장경제논리가 주된 접근방식으로 진행되는 것과 맥을 같이 함. .

<표8> 재정자립도 추이변화                                         단위: 백만원

연도	94년	95년	96년	97년	98년	99년	00년	01년	02년	03년
자립도	10.4%	13.1%	14.0%	17.5%	16.2%	19.5%	26.3%	24.6% (33.1%)	23.9% (23.3%)	20.6% (33%)
수입	1,513	2,093	2,497	3,201	3,209	3,289	5,508	8,017	7,877	7,427
지출	14,542	15,985	17,857	18,243	19,848	16,875	20,962	24,247	33,852	38,220

자료 : 재단출범1기 세종문화회관 중장기발전방안 추진계획서

<표9> 대관료 비교표                                                단위: 원

		법인출범 전	법인출범 후	증가율
대극장	기본사용료	966,855	2,400,000	248%
	객석단가	249	627	252%
소극장	기본사용료	153,990	360,000	234%
	객석단가	295	814	276%

자료 : 서울특별시 세종문화회관 사용료 징수조례 및 재단법인 세종문화회관 대관규정

- 계속되는 낙하산인사와 비전문성

재단법인화 이후 신임 사장 취임이후 사장이 이전에 근무했던 기관에서 해고 또는 명예퇴직한 사람들, 혹은 공연예술경영을 해 본적이 없는 친분관계에 있는 주변 인사들이 부장, 팀장 등 권한 있는 요직에 낙하산식으로 임명되었음. 실제 세종문화회관의 인력구조에서 보면, 직원들의 경우 회관운영에 있어 전문적 경험을 갖추고 수년간 활동해온 전문인력임에 비해 경영진들은 문화예술경영과 행정의 경험이 부족하여 공인되지 못한 인원들로 구성되어 업무의 전문성이 격감되는 경우가 많았음.

- 왜곡된 재정집행 및 공공적 활동 외면

9개 서울시예술단체의 정기공연비 총액은 2002년 21억원으로 전체 지출규모의 5.5%에 지나지 않았음. 시설에 투자되는 비용이 143억원으로 38%이상 지출되고 있는 현실과 비교해 볼 때 공연활동에 대한 직접적인 지원이 얼마나 부족한 지 짐작할 수 있음. 또한 시민공연비용은 5억원 정도이며, 이전에 비해 각 예술단체들이 서울지역 곳곳에서 시민들을 대상으로 한 찾아가는 지역공연을 개최하는 횟수는 재정자립도 향상이라는 목표아래 재단법인 출범이후 현격히 줄어들었음. 또한 첨단설비도입과 무대, 좌석, 제반 이용시설 등 공연장으로서의 기능을 다하기 위한 시설투자에 있어 선행되어야 할 낡은 음향시설이나 무대시설의 개선, 시민들의 안전 확충 등은 뒷전으로 미루고 호화음식점과 결혼식장으로 이용되는 세종홀 공사, 아이스크림 가게, 고급 보석상가, 꽃가게와 편의점 등의 상가조성공사, 화장실 보수, 세종홀로비 공사 등에 수십억원이 투자되었음.

- 인력축소와 비정규직 양성

재정자립도 상승요구는 세종문화회관의 인력축소에도 큰 영향을 끼쳤다. 재단법인이전 140여명으로 운영되던 사무국직원(무대운영, 공연행정, 극장관리)들이 재단법인이 되는 과정에서 대폭 구조 조정되었고, 재단초기 정규직원들만 84명으로 시작하였으며 나머지 인원은 모두 임시직, 용역등의 비정규직으로 전환하였음. 법인화 과정에서 이전 세종문화회관이 직접 고용했던 주차장관리, 매표소직원, 청소와 경비 등은 모두 용역을 주거나 아르바이트, 일용직등으로 대체하였으며 공연행정업무에 있어서의 사무보조와 극장관리의 대부분의 인력은 도급형태로 전환하였음

<표10> 연차별 예상인력                                                 단위: 명

	1차년	2차년	3차년	4차년	5차년	6차년	7차년	8차년	9차년	10차년	비고
정규직	82	82	82	85	85	85	90	90	90	90	공연안내 요원불포함
비정규직	30	30	30	35	35	35	40	40	40	45
계	112	112	112	120	120	120	130	130	130	135	신규사업

자료 : 세종문화회관 중장기발전방안 추진계획서, 재단법인 1기 세종 경영진

- 서울시와 세종문화회관의 이중적 통제관리 구조

세종문화회관은 서울시의 예산출연기관으로서 서울시가 정책과 재정, 제반 사업과 운영의 모든 권한을 가지고 있는 형태이며, 특히 재정과 관련하여 모든 예산승인과 집행권이 서울시장의 승인 없이는 사용할 수 없는 구조이므로 세종문화회관의 자체적 공연기획력 향상을 위한 계획조차 가로막히고 공공성과 예술성을 겸한 참신한 공연을 준비한다 해도 시장의 승인 없이는 단 한 푼의 투자나 집행도 할 수 없는 조건임. 물론 세종문화회관의 이사회를 통하여 예산을 일정부분 전용은 가능하나, 이사회가 서울시 주요간부들로 구성되어 있는 현실에서 이사회를 회관의 자율적 결정기관으로 보기 어려운 상황임. 형식상으로는 세종문화회관의 자율권을 보장하고 있는 듯하나, 실제로는 서울시가 통제권을 가지고 있어 세종문화회관은 서울시 감사에서 지적을 모면하기 위하여 서울시의 눈치만 보는 운영을 하고 있음.

⑤ 인천문화재단의 문제 - 민간기관과 공공기관 사이에서의 편의적 줄타기

- 지방분권과 균형발전을 기조로 내세웠던 노무현 정부 당시 문화예술정책도 그러한 기조를 반영하여 수립․집행되었음. 대표적인 체계변화로 한국문화예술진행원이 민간기구인 한국문화예술위원회로 전환되었고, 그에 조응하여 많은 지역에 민간 중심의 문화재단이 설립됨. 이러한 전환은 관료 중심의 감독자, 분배자 중심의 문화예술지원 체계가 민간전문가 중심으로 자율성과 전문성을 획득하고 후견인, 촉진자 역할로 변화하게 되었다고 평가되고는 함. 또한 이러한 변화에 따라 시민사회운동의 일부분을 형성해온 많은 문화예술단체 및 활동가들의 역량이 제도내로 수렴되는 결과가 나타나기도 했음.

- 위와 같은 흐름 속에 추진된 인천문화재단은 2004년 설립단계에서부터 종합문화예술회관 민간위탁의 수탁기관으로 유력시되어 왔음. 현재 추진되는 민간위탁에서 예술회관 뿐 아니라 도서관, 박물관 등이 문화재단으로 민간위탁 되었거나 추진 중임. 인천시와 문화재단 측은 이를 통해 전문성의 제고를 꾀할 수 있다는 점을 강조하고 있음.

- 그러나 현재까지 드러난 민간위탁의 과정 속에서 인천문화재단과 관련한 몇 가지 쟁점과 문제들이 드러나고 있음.

- 첫 번째는 문화재단의 성격과 관련한 문제임. 앞서 서술했듯 문화재단은 민간전문가들을 중심으로 구성되어 시의 예산지원을 받는 구조로, 공공기관적 성격과 민간기관적 성격을 모두 가지고 있음. 이러한 이중적 성격은 민간위탁과 관련해서도 대단히 편의적으로 인천시와 문화재단 측에 의해 활용되고 있음. 영종도서관 민간위탁 반대투쟁 과정에서 드러난 바와 같이 ‘시가 출자하는 공공기관이기 때문에 민간위탁이 아니다’라는 논리를 내세우며 민간위탁이라는 비판을 피해가면서 다른 한편으로는 민간의 전문가들이 보다 효율적이고 전문적으로 운영할 수 있다‘는 논리를 동시에 제기하고 있음.

- 두 번째는 인천문화재단의 (인적)구성과 관련된 문제가 있음. 인천문화재단은 예총과 민예총이 주축이되어 설립됨. 그렇다면 앞서도 제기했듯, 예총이 인천문화원을 이미 위탁 운영한 경험이 있고 긍정적인 평가를 받지 못하는 상황에서 그에 대한 평가 없이 또 다시 민간의 전문성과 자율성 운운하며 민간위탁을 추진하는 것은 상식적으로 동의되기 힘듦.

- 또한 현재 인천문화재단을 운영하고 있는 인사들 가운데는 인천발전연구원의 연구원으로 활동하며 예술회관 민간위탁의 근거를 만들어온 인사들이 포함되어 있음. 관변 연구소에서 특정 공공시설의 민간위탁과 관련된 연구를 진행하다, 해당 공공기관의 수탁이 유력시 되는 기관에서 관련 업무를 담당하는 이 같은 방식은 공공부문의 비민주적 지배구조, 인사관행, 유착관계 등과 전혀 다르지 않음.

- 또한 사업 진행과정 상의 문제 또한 간과할 수 없음. 인천문화재단은 재정의 상당부분을 인천시로부터 출자 받고 있으며, 사업은 자율적, 독립적으로 수행. 이윤확장과 무관한 순수 민간(+과거 문예운동단체 및 활동가들)으로 구성된 기관이라는 점을 정당성으로 내세우고자 함. 그러나 지역사회의 구성원 특히 민간위탁에 반대하는 주요 주체들(시민, 노조, 사회단체 등)과의 소통과 토론은 거의 진행된 바가 없으며, 오히려 이러한 주체들을 기만하는 태도를 보여옴 외피는 순수민간이라는 형태이지만 사업의 추진 방식에서는 행정 관료들의 그것과 거울쌍이라 할 수 있음.

민간위탁 반대투쟁을 진행하는 과정에서 영종주민모임, 공공노조 등에서 영종도서관이 민간위탁된다면 직원들의 고용안정은 보장될 수 없다는 비판을 제기하자 인천문화재단 측은 모두 정규직으로 채용할 것이라고 답했음. 그러나 현재 영종도서관에 채용된 직원들은 23개월 계약직임.

⑥ 인천 & 아츠 사업의 문제점

: 공공예술기관은 민간위탁, 시의 혈세는 예술재벌에게로

- 2003년 인천(송도, 영종, 서구검단 등)이 경제개발구역으로 지정. 송도의 경우 국제업무단지를 2014년 완공한다는 구상 하에 사업이 추진 중. 포스코와 미국의 게일사가 합작회사 송도신도시개발유한회사(NSIC)를 설립하여 인천시로부터 개발권을 따내 사업을 추진 중. 수백 조에 달하는 사업비를 외자를 통해 충당하겠다고 하였으나 실제 현재까지 외자유치나 기업유치 실적은 매우 미비함. 이런 상황에서 NSIC는 주택이나 주상복합 등의 단기 자금회전이 가능한 부동산 사업에만 주력하여 송도부동산 투기붐을 만들어왔음.

- 한편, 송도개발사업에는 전시행정식 사업이 다수 포함되어 있는데, 음악홀, 미술관, 음악학교 등이 포함된 문화단지와 호텔, 프로덕션 스튜디오 등의 상업시설이 들어설 지원단지로 구성된 인천아트센터 조성사업이 대표적.

- 문화단지 조성에만 약3,400억원의 예산이 소요될 것으로 예상되는데, 사업추진 주체인 NSIC가 자체 충당하여 건립한 후 인천시에 문화단지를 무상 기증한다는 계획이나 앞서 언급했듯 이는 NSIC가 부동산투기에 주력하며 그 일환으로 벌이는 사업에 불과함.

- 또한 지원단지의 건립은 정명훈과 그의 형이 운영하는 CMI가 관련 사업의 전권을 가지고 사업을 추진해 옴. 애초에는 문화단지 건립과 관련한 권한도 이들에게 주어졌으나, 특혜 비판여론이 일자 문화단지 조성과 관련한 추진권한은 NSIC로 넘어간 상태.

- 인천시는 이와 같은 사업을 추진하면서 정명훈을 내세워 ‘인천 & 아츠’라는 이름의 일종의 홍보성 공연사업을 기획하여, 약 100억원의 예산을 잡고 2005년부터 추진하여 왔는데(2008년의 경우 예산 30억 책정) 이 예산은 예술회관 운영비용에서 지출이 되고 있음.

- 이와 같은 일련의 사업에 대해 각 인천시 의회 내에서조차 사업타당성 검토가 충분했는지에 대한 의문이 제기되고 있으며, 특히 정명훈 일가에 대한 특혜시비는 여전히 끊이지 않고 있음.

- 결국 ‘인천 & 아츠’를 포함한 송도 문화단지 조성 사업은 ‘동북아 문화중심지’이라는 거창한 명분을 내걸고 있지만 지금껏 드러난 경제자유구역 사업 일반이 그러하듯이 속빈 강정에 불과할 것. 서울 소재 문예회관에서 고가의 공연을 관람하는 고소득층들을 유치하고 송도개발사업의 이미지를 제고하기 위해 구상된 사업임. 막대한 혈세가 들어가고 있지만, 인천지역의 문화예술 발전과는 하등 상관이 없으며, 또한 시립예술단의 미래와 고용을 불안정하게 하는 주요한 요소가 되고 있음.

6. 인천종합문화예술회관 민간위탁의 예상되는 폐해들

① 예술회관의 공적 기능 후퇴

- 예술회관의 공적기능이란 다양하고 좋은 공연을 저렴한 가격으로 관람할 수 있는 것(접근성), 시설을 값싸고 편리하게 이용할 수 있는 것(개방성), 크게 두 가지로 나뉠 수 있을 것임.

- 그러나 앞서 민간위탁된 사례들을 보았을 때, 민간위탁이 되었을 때 이러한 두가지 공공적 기능은 모두 후퇴하게 되는 것이 필연적 결과임.

- 세종문화회관 등이 재단법인화 이후 공연수익이 높아진 데에는 기획공연의 비중이 커진 것도 있지만, 관람료 자체가 크게 인상된 것에서 기인하는 것도 상당함.

② 노동자들의 고용불안과 노동강도 강화

- 예술회관의 민간위탁 시 시설의 관리와 기획, 행정 등의 업무는 인력감축, 비정규직화를 피할 수 없음. 재정자립도를 높이기 위해서는 수입을 증대시키는 방법과 함께 지출을 감소시키는 방법이 동시에 활용될 것인데, 특히 지출의 막대한 부분을 차지하고 있는 인건비와 사설관리 비용의 감축에서 노동자들의 고용불안과 은 필연적임.

- 한편, 예술단원들의 경우 기관과 함께 민간위탁되는 경우, 그리고 별도 법인화되는 경우 등 구체적인 민간위탁의 형태에 따라 그 양상은 다르게 나타날 수 있을 것임. 그러나 평정의 통제적 성격 강화, 공연수익을 높이기 위한 파견 공연의 지나친 확대, 공연 실적에 따른 보상체계의 강화 등의 경향이 나타날 것임. 물론 이러한 방식을 통한 공연수익의 증대가 예술단 활동의 장기적 발전을 위해 활용될 수 있는 방안도 원천적으로 차단될 것임.

③ 관료적 재편과 비민주적 지배구조의 강화

- 현행 체계의 문제점들이 민간위탁의 근거로 직결되는 현재와 같은 논의 구조 하에서 그 내부 구성원들의 반발은 클 수 밖에 없음. 동시에 이는 예술회관의 공공적 기능을 강화하기 위한 기본토대를 강화하는 방향과도 역행하는 것임.

- 이러한 조건에서 민간위탁을 강행하는 것은 관료적이고 비민주적인 지배구조를 기존 보다 더욱 강화하는 결과를 가져올 것.

- 또한 타 기관의 민간위탁 사례에서도 볼 수 있듯이 민간위탁 이후에도 지배구조의 관료성, 비민주성 등은 저절로 개선되지 않았으며, 오히려 악화되는 경우가 더욱 많았음.

7. 제언 : 예술회관 민간위탁 대응 저지 투쟁의 방향

① 민간위탁 저지 공대를 중심으로 공동대응의 강화

- 영종도서관 민간위탁 반대투쟁의 최근 상황은 공동대응의 강화 필요성을 더욱 제기함.

- 현재 활동이 조직되어 있는 영종도서관, 인천대공원, 예술회관 등을 중심으로 한 보다 세밀한 상황공유, 활동방향에 대한 논의가 조직될 필요가 있음.

② 정세적 선전대응 능력의 강화

- 지역언론, 매체 등을 활용하여 인천 & 아츠 관련 사업과 관련한 지속적인 비판

③ 인천문화재단에 대한 지속적 비판

- 인천문화재단의 구성, 정당성 등에 대한 구체적 비판이 강화되어야 함.

- 나아가 인천문화재단의 역할을 민주적으로 재정립하기 위한 토론을 조직할 필요가 있음.

④ 지역 문화예술 단체 및 활동가들과의 토론 확대

⑤ 대시민 선전여론 강화

⑥ 주체형성

- 예술단노조, 공무원(노조), 나아가 예술회관 회원들을 대상으로 한 사업 구상

<참고자료>

이현식, 황윤미(1999), “인천사업소 경영진단 및 민간위탁추진방안”, 인천발전연구원 연구원

이현식(2003), “인천종합문화예술회관 운영방식 개선안 연구”, 인천발전연구원

최정철, 진대현, 주현태(2003), “인천의 공공문화시설 무엇이 문제인가?”, 인천발전연구원

김성배(2002), “지방 종합문화예술회관의 활성화방안 연구”, 중대논문

공공연맹 전국문화예술노조(2004), 문화예술의 공공성강화를 위한 정책토론회 자료집

민예총(2004) 공공문예회관 민영화의 문제점과 개선방안 문화정책 포럼 자료집

공공노조 문화예술분과(2008), 국공립 문화예술기관 민영화 추진의 문제점 및 운영사례비교

공공노조 문화예술분과(2008), 국공립예술단체지부 조직, 운영 현황 및 임금, 근로조건 비교

인천시(2008) - 조직 및 기능 개편 추진관련 - 공사․공단(민간)위탁 추진계획

인천문화재단(2006), 인천지역 문화예술지원 실태조사

<참고> 예술회관 2006-7년 세입․세출 세부내역          (단위: 천원)

구분	항목	06년도	07년도
수입	임대료		33,901
	입장료수입	503,000	433,000
	대관료	319,000	334,900
	외부출연수입	54,200
	계	876,200	767,900
세출예산
예산총계		15,957,144	18,903,290
종합문화 예술회관 운 영	소 계	6,035,639	7,136,311
	인건비	2,354,044	2,407,721
	경상적경비	2,273,460	2,520,055
	일반운영비	887,567	917,760
	여비	16,527	20,527
	업무추진비	18,400	18,300
	직무수행경비	122,340	122,340
	일반보상금	324,626	437,128
	민간이전-06인천&아츠	900,000	1,000,000
	자산취득비	4,000	4,000
사업예산	소 계	1,408,135	2,208,535
	재료비	51,145	58,481
	연구개발비	9,000
	민간이전-청소등용역	557,000	704,000
	시설비및 부대비	746,000	1,071,024
	자산취득비	44,990	375,030
시립예술단 운 영	소 계	8,513,370	9,558,444
	일반운영비	30,960	25,920
	일반보상금	8,441,850	9,491,354
	자산취득비	40,560	41,170