Rhonda F. Levine, Class Struggle and the New Deal, University of Kansas, 1988.

계급투쟁과 뉴딜: 산업노동, 산업자본, 국가

론다 F. 레빈

서문

1970년대 세계적인 경제 하강과 지속적인 미국의 경기부진이 결합되어 나타난 효과는 1930년대 대불황에 대한 진지한 재평가와 이로부터 현재 정책 결정자들이 취해야할 교훈을 제시한다. 케인즈주의적 기술이 경기순환에 대해 지속적인 해법을 제공할 수 없다는 사실은 이 널리 행해지는 경제적 정설을 완전히 이탈하도록 부추긴다. 엄격한 통화 통제, 저축, 투자, 사적기업, 국가규제를 통한 물가인하를 강조하는 이른바 공급측면 경제학은 경기하강을 억제하고 역전시킬 만병통치약으로서 갑자기 출현했다. 우연히 동시에 등장한 주류경제학의 재정정책상의 신포퓰리즘(fiscal neopopulism)과 레이건 재임시절의 신보수주의적 정치의 부활은 복지국가 자유주의를 반국가적 자유방임으로 대체하는 광범위하고 포괄적인 패러다임을 공동으로 추구하는 데에서 결합된다. 이 신보수주의적 반격은 기존 국가-지원 사회 프로그램을 공격했을 뿐 아니라 애초에 복지국가 자유주의가 기초로 한 바로 그 전제를 문제시했다. 신보수주의적 이데올로기는 핵심을 벗겨보면 전후 민주당의 자유주의의 기본적 토대로서 로저벨트 행정부의 뉴딜 개혁을 겨냥했을 뿐만 아니라 1970~1980년대의 지속적인 “스테그플레이션”을 뉴딜의 “큰 정부”에 대한 선호와 반-대기업적 수사의 역사적 유산의 탓으로 돌렸다.

로저벨트 행정부의 뉴딜 회복 프로그램은 세계적인 역사와 정치 내 특정한 역사적 국면에서 발생했다. 뉴딜과 이것이 낳은 역사적 유산은 자본축적의 전체 궤적과 대략 국가개입주의라고 불리는 것 사이의 구조적 관계 내에서 분명한 분기점을 그린다. 미국 역사상 최초로 (1차 세계대전이라는 예외가 있을 수 있지만) 최고위 국가관료가 행정부의 정치적 권위를 비틀어 노동과 자본 간의, 그리고 자본분파간의 분쟁에서 능동적으로 판결을 내렸고, 경제적 우선순위를 정하고 기업인들이 이를 실현할 수 기회에 덤벼들 수 있도록 수익성 있는 인센티브를 제공하고, 재정․통화 메커니즘을 적절히 활용함으로써 거시경제적 추세를 교정하고, 자체적으로 경제적 안전을 달성할 수 없는 이들을 위한 경제적 안전의 외피의 실용적 기초를 설립했다.

뉴딜은 산업회복을 위한 특별한 계획인 전국산업부흥법(National Industrial Recovery Act, NIRA)에 입각했는데, 이 계획은 전반적인 산업회복계획의 초석이 되었다. 뉴딜의 이러한 기본적 특징은 특수한 것으로 이해될 수 있다. 그러나 더욱 중요하게, 뉴딜 산업회복 계획에 대한 상세한 분석은 다른 심각한 경기쇠퇴 시기에 적절하게 제기될 수 있는 만큼 1930년대에도 적절하게 제기될 수 있는 광범위한 복잡한 질문들을 주목할 수 있게 해준다. 뉴딜 산업회복 계획에 대한 분석은 심각한 경기쇠퇴 기간 동안의 정치적 의사 결정에 대한 구조적 한계를 들추어내기 위한 출발점을 제공한다. 모든 경제 위기 시기에 분석가들은 경제적 난국에 대한 해법을 제시했다. 국가 관료, 선출된 대표, 관료들이 보기에 경제위기에 대한 정치적 해법은 역사적으로 가능할 뿐 아니라 개념적으로도 문제가 없다. 내가 이 책에서 수행하는 뉴딜에 대한 역사적 조사의 주된 목표는 로저벨트 행정부의 정책 결정자들의 구체적인 특권을 좌우한 요소들을 확인하는 것이다. 뉴딜 산업회복 계획의 물질적․역사적 전제조건을 설명하는 것은 일반적으로 자본주의 국가 이론, 특수하게 정책 결정의 결정요소들에 관한 중대한 함의를 지닌다.

1장 자본주의 국가, 계급관계, 뉴딜

1930년대 대불황은 미국 내에서 비할 바 없는 경제위기다. 1920년대 “호황기”는 규모와 범위 면에서 엄청난 산업적 팽창, 사회적 부의 급속한 집적, 자본과 노동의 관계에 있어서 전자가 후자에 의존하여 생산속도를 가속화하는 식의 불균등한 생존방식을 특징으로 한다. 회고해볼 때 경제위기가 임박했음을 나타내는 가시적인 신호는 많다. 그럼에도 불구하고 보편적으로 공유된 경기순환의 자신에 찬 낙관주의는 1929년 10월 주식시장 붕괴로 인해 급속도로 중단되었다. 1932년 경 과대평가된 주식 가격의 폭락으로 국가 소득이 38% 이상 감소했고 5천개 이상의 은행이 파산했고 8만 5천개 이상의 사업체가 도산했고, 실업률은 23.6%에 이르렀다. 소규모 자본 회사, 즉 비독점자본의 대표들은 이윤압박과 중소규모 제조업 사이에서 도산 비율의 확대를 산업 생산의 주요 부문에서 자본의 집적과 집중의 증가, 즉 독점화의 탓으로 돌렸다. 따라서 그들은 연방정부가 해결책을 제시해주기를 바랬는데, 자유 시장 이데올로기를 바탕으로 경쟁력과 이윤창출의 기회를 복구하고 경제안정성을 회복할 독점금지법의 부활이 그것이었다. 반면 대규모 자본 회사, 즉 독점자본은 제조업 공장에 막대한 양의 자본을 투자했기 때문에 1920년대 경제적 번영이 고조되었다고 목소리 높여 주장했다. 따라서 확장일로를 걷던 산업에서 소수의 대기업에 의한 지배는 확실히 경제적 재앙의 원천이 아니었고, 여기서 해법을 찾을 수도 없었을 것이다. 경제적 어려움이 존재한다면 그것은 신뢰할 수 없는 시장 때문이다. 독점 자본은 독점금지법의 완화와 가격 고정과 이윤 통제를 통한 산업의 자기 규제를 호소함으로써 국가가 시장 안정화를 지원할 것을 요구했다.

불황 초기 동안 실업이 계속해서 증가하자, 수많은 고용된 노동자들의 임금이 하락하고 노동시간이 증가했다. 산업부문 내 임금 총액은 1930년 6월까지 20%가량 하락했고 제조업과 광업에 고용된 노동자들의 주당 실질소득은 15%~30% 감소했다. 좌파 정치 집단이 원조와 실업보험 쟁취를 위한 투쟁에서 더욱 적극적인 모습을 보임에 따라 실업노동자들은 연방정부가 실업 가구를 위한 원조를 제공할 것을 요구했다. 고용 노동자들은 임금하락에 저항하고 가족을 부양할 수 있는 임금률을 요구하는 등 방어적 목표에 집중했다. 노동조합 지도자들은 연방정부에 노동자들의 이익에 부합하는 일종의 산업계획 조치를 제도화할 것을 요구했다.

후버 정부는 경기에 대한 확신을 회복하거나 빈곤과 도산으로 고통 받는 이들을 구제하기 위한 어떤 것도 하지 않으면서 경기순환을 수선하는 것은 이미 어려운 조건을 악화할 뿐이라고 믿었다. 후버 정부는 자유방임 이데올로기를 고수하며 불황은 일시적일 뿐이라고 선언했다. 경제적 무모함의 결과는 은행, 기업, 노동자, 농촌의 지도자들이 채택할 자발적 조치를 통해 극복될 수 있을 것이었다.

1932년 대선과 로저벨트의 승리는 자유방임 이데올로기적 전제를 정책적 근거로 삼은 행정부에 대한 일반적인 불만과 압도적인 거부를 보여주었다. 1933년 3월 로저벨트가 취임하자마자 정부는 투자를 촉진하기 위해 독점금지 조항을 완화하고 생산을 규제하고 가격을 통제하는 정책에 집중하면서 산업 경기 회복을 위한 계획 추진을 시도했다. 전국산업부흥법(NIRA)은 산업 경기 쇠퇴를 극복하기 위한 이 거대한 계획의 중심으로 자리 잡았다. “공정경쟁규약(codes of fair competition)”을 통하여, 산업의 특정 부문 내 기업 회사 대표들은 함께 모여 해당 산업부문의 가격-과 생산- 통제 가이드라인을 설정했다. 로저벨트 행정부는 산업 노동자들에게 관리자들과 절대적인 협력을 약속하는 대가로 구체적인 공정경쟁규약을 통하여 최저임금 기준과 노동시간 상한선을 설정할 것을 약속했으며, 또한 전국산업부흥법 7a절을 통하여 관리자들에게 보복당하지 않고 자신의 선택에 의해 노동조합에 가입할 수 있는 공식적 권리를 보장했다. 로저벨트 행정부는 산업 경쟁 규제와 생활기준 보장이 경제 회복의 조건을 확실히 할 것을 이론화했다.

전국산업부흥법의 형성은 산업 자본과 산업 노동자의 이해를 경제 회복을 불러일으키기 위한 공동 계획 전반에서 조정하기 위해 탄생했다. 노동조합 지도자들은 전국산업부흥법의 7a절이 노동조합 가입과 단체협상에 대한 공식적인 권리를 보장할 방패막을 제공할 것이라고 확신했다. 그러나 그들이 신호를 오도했다는 사실은 곧 분명해졌다. 고용주들은 7a절의 조항들에 대해 신중함을 유지했지만 그럼에도 불구하고 국가 규제를 통한 가격 통제와 생산-산출량 규약을 환영했다. 독점자본들은 무척 바랐던 왔던 독점금지 조항의 철폐를 받아들였다. 비독점 자본들은 독점자본으로부터 보호를 받을 것이며 산업 시장에서 경쟁력을 유지할 수 있을 것이라고 생각했다.

계획과 달리 전국산업부흥법은 경제회복을 효과적으로 자극하지 못했고, 독점자본과 비독점자본 사이의 미묘한 경쟁 관계를 조정하지 못했으며, 새롭게 형성된 노/사/정 협력체계가 최선의 이익과 일치한다는 점을 조직된 노동자운동으로 하여금 받아들이도록 설득하지도 못했다. 전국산업부흥법은 약속대로의 성과를 남기지 못했다. 공정경쟁규약은 독점자본과 비독점자본 양자의 이익에 부합하도록 시장을 순조롭게 조정하기 위해 설계되었으나 실제로는 자본의 집적과 집중의 증가에 기여했다. 그 결과 대기업은 더 큰 시장점유율을 획득하고 규모를 확장하는데 유리한 구조적 위치를 점했다. 중소자본은 경쟁을 견디지 못했다. 따라서 전국산업부흥법 공정경쟁 규약은 독점자본 분파와 비독점자본 분파 사이의 갈등을 고조하는 데 복무했다. 나아가 많은 고용주들이 7a절 내 노동 조항을 준수하기를 거부하는 것은 노동조합이 조합원을 모집하기 위해 갈등과 대결을 피할 수 없음을 뜻했다. 미조직된 기초적인 대량생산 위주의 산업은 현장노동자들로부터 퇴짜를 맞고, 또 로저벨트 행정부가 자신들의 곤경을 무시해왔다고 생각하면서 적들과 겨루기 위한 새로운 전략과 전술을 채택했다. 산업노동자들이 자신의 선택에 따라 노조를 설립하고 가입할 권리를 요구할 때 파업이 새로운 비중을 차지했다. 단호한 전투성을 동반한 노동조합의 단결이 고조되자 산업 자본가 계급은 탄력을 잃고 내분에 빠졌다.

노동자 전투성의 부상과 신흥 산업 노동자 운동과 민주당을 결합시킨 이전의 상황이 결합되어 사회 세력의 독특한 수렴이 발생했다. 로저벨트 정부는 노동자 전투성의 고조를 완화하기 위해 1935년 6월 전국산업부흥법을 발효했다. 전국산업부흥법은 산업노동자에게 선택에 따라 노동조합에 가입하고 고용주들과 단체협상에 참여할 수 있는 권리를 보장함으로써 산업노동자에게 자주적인 노동조합을 결성하고 노동자 다수에 의해 선정된 노동조합과 단협을 체결하는 것을 고용주가 거부하는 것으로부터 노동자를 보호하기 위해 노동권을 강제하는 국가 장치를 제공했다. 더 나아가 이 법의 입법은 계급투쟁의 방향을 바꾸었다. 전국산업부흥법을 통해 노동조합 운동은 산업 자본가와 국가 행정부 양자로부터 특별한 법적 지위를 획득했다. 또한 노동조합은 국가 정치 영역 내에서 민주당을 매개로 “정치적 목소리”를 낼 수 있었다.

자본측에서, 비독점자본은 뉴딜 산업부흥 계획이 독점자본의 성장을 촉진한다고 비판했지만, 반면 독점자본은 로저벨트 대통령의 명백한 친노동 정책에 환멸을 느끼게 되었다. 자본내 갈등은 “독점” 문제를 둘러싸고 고조되었고, 자본가 계급 내부 분열은 행정부 개편과 같은 국가 장치 내 구조적 변화를 가로막았다. 그러나 1930년대 말까지 산업 경제는 불황의 최악의 효과로부터 회복되고 있었고, 이는 주로 전쟁 관련 생산 때문이었다. 대규모 법인 자본은 핵심 국가 기관을 지배하게 되었고 산업노동자는 국가 수준에서 산업 자본과 불평등한 관계에 놓이게 되었다. 요컨대 2차 세계대전 이후 정치적․경제적 질서는 대불황 발생 시기로부터 근본적으로 변화했다. 미국내 자본주의의 발전 궤도가 다른 경로를 취하게 되었을 뿐 아니라 산업자본, 산업노동자, 국가기구간 관계가 새로운 구조적 형태에 의해 규제되었다.

회고하건대, 1930년대 경제위기는 미국내 자본 축적에 다음의 세 가지 장애물을 낳았다. 첫째, 지나치게 높은 착취율. 이는 이윤 실현상의 문제를 낳았다. 둘째 규제받지 않는 경쟁. 이는 투자상의 문제를 불러일으켰다. 셋째, 축적과정의 강제원칙에 대해 지도력이 없는 정치구조. 뉴딜 산업부흥 계획은 세 가지 중요한 정치적 결과를 낳았다. 첫째, 독점자본의 독보적인 정치적 헤게모니. 둘째, 자본주의 규범에 대한 일반적인 이데올로기적 합의로 노동자 전투성의 포섭. 셋째, 노동조합의 전국적 정치협상 과정으로의 편입. 이러한 정치적 결과가 어떻게 자본 축적에 대한 장애물을 극복하는데 도움이 되었나? 뉴딜 정책이 자본가들의 반대에도 불구하고 일반적으로 미국소재 기업, 특히 독점자본의 성장과 팽창에 유리한 정치적, 경제적 조건을 형성하는 데 어느 정도로 기여했나? 뉴딜 정책의 형성과 실행을 어떻게 설명할 수 있나? 요컨대 미국에서 나타난 1930년대 경제위기에 대한 뉴딜적 대응을 어떻게 설명할 수 있나? 이 책의 주된 목표는 이런 질문에 답하는 것이다.

뉴딜 역사기술과 개념화의 문제

몇몇 예외를 제외하면 로저벨트 정부 뉴딜 정책의 특징을 둘러싼 주류적인 역사기술상의 논쟁은 협소하게 지식인들의 연구에만 초점을 두고 있다. 즉 뉴딜 정책을 “국가/경제” 관계의 미래 경로를 근본적으로 변화시키는 “근본적 혁신”의 일람표로 해석할 수 있는가, 아니면 현상태를 크게 수정하지 않은 채 경제 안정성을 회복하기 위해 고안된 “보수적 전략”으로 해석할 수 있는가? “근본적 혁신” 진영으로 분류될수 있는 이들은 뉴딜 계획이 국가 관료들이 실행해야 할 역할을 규정하는 지배적인 태도로부터 이탈하는 것을 의미하는 매우 혁신적인 정부 주도 계획이라고 주장했다. 최초의 뉴딜 역사학자로 여겨지는 윌리엄 E. 로이히텐부르크는 뉴딜의 “근본적인 새로운 출발”- 이는 연방정부의 확대, 연방 구제 체계개발, 산업 노동계급의 노동조합으로조직화 등으로 드러난다-이 1930년대를 미국 역사상 가장 중요한 시기로 만단다고 주장했다. 반면 “보수적 전략” 진영으로 분류될 수 있는 이들은 뉴딜 계획이 근본적으로 자본주의적 질서를 보존하는 것을 목표로 했다는 점을 강조한다. 그럼에도 불구하고 바톤 J. 베른슈타인은 “뉴딜이 불황으로 인한 문제들을 해결하는 데 실패했으며 빈곤 증가를 막지 못했으며 소득 재분배에 실패했으며 암묵적인 근본적 차별과 분리를 막고 평등을 확대하는 데 실패했다.”고 결론지었다. 베른슈타인은 뉴딜 정책 입안자들의 “자유주의적” 목표가 “보수주의적” 결과를 낳았다고 보았다.

이 양자택일적인 접근의 분명한 차이에도 불구하고 뉴딜에 대한 전통적인 역사기술적 설명양자 모두 기준 설정상의 오류를 범한다. 우선, 이들은 정책입안자들의 태도, 가정, 의도, 목표를 출발점으로 삼는다. 그 뒤 정책 입안자의 의도에 대한 일반적 관점에서 뉴딜 정책의 성패를 논하면서 정책 결정, 정치적 설득, 타협이 발생한 구조적 맥락을 무시한다. 대부분의 뉴딜 역사학자들은 정책 형성 방법을 설명하면서 국가 개입의 한계를 당연시하고 경제 과정이 정치적 의사결정상에서 노정한 한계를 거의 문제 삼지 않는다. 뉴딜 정책이 경제 부흥을 일으키는데 성공했는지 실패했는지를 주장하기 위해서, 또는 뉴딜이 근본적 혁신인지 보수적 전략인지를 주장하는데 있어서, 정치적 조건이 다르면 그 결과가 다르게 나타날 것이다. 이런 분석에서 모호한 것은 정치적 관계에서 나타난 잠재적인 경제적 과정이다.

뉴딜에 대한 전통적인 역사기술적 논쟁을 특징짓는 이론적 가정은 보이지 않는다. 그럼에도 불구하고 뉴딜 역사기술 내 개념화의 문제는 자본주의 국가에 관한 분석 아래 놓인 이론적 과정 자체에 대단히 의존한다. 거의 예외 없이 뉴딜 정책에 대한 주류적인 논쟁은 국가에 대한 다원주의적 혹은 도구주의적 개념이라고 볼 수 있는 것에 의존해왔다. 다원주의적 관점에서 국가는 중립적인 중재자로 기능한다. 다원주의자들은 정치인들과 독립적인 이익집단들의 직접적인 행동과 이들이 집단적 혹은 개인적으로 입법기관에 행사하는 압력에 초점을 둔다.

[다원주의자들이 보기에] 이익집단들은 국가 정책을 요구하기 위해 일시적인 연합을 형성하게 되고, 각 연합은 상대적 필요성에 따라 보상을 받게 된다. 따라 국가에 대한 이러한 관점은 역사학자들로 하여금 당시의 갈등과 긴장에 초점을 두지 않는 진화적인 변화를 광범위하게 주장하거나 이익집단의 형성과 집단 내부의 갈등에 집중을 하면서 이러한 직접적인 관계를 지배하는 경제적 과정이나 정치적 구조의 효과를 이해하지 못하게 만든다. 전국산업부흥법이 의회 과정 내에서 작동하는 집단의 압력의 결과라고 주장하는 것은 산업노동자 집단이 노동조합 인정을 쟁취하기 위해 현장에서 수행했던 의회를 초월한 투쟁의 효과를 설명하지 못한다.

다원주의적 관점에서 작업을 하는 뉴딜 역사학자들에 더하여 수많은 뉴딜 역사학자들이 국가에 대한 도구주의적 개념화의 프리즘을 통해 뉴딜정책에 관한 연구에 접근해왔다. 도구주의적 관점에서 볼 때 국가는 자신의 이해에 부합하는 정책을 실행할 만큼의 권력을 지니지 못한 상대적으로 소수인 집단의 손에 강력한 무기가 된다. 도구주의자들은 이 집단들이 “공공”의 이익에 반하여 정책을 수립하고 자신의 경제적 목적을 어느 정도 충족시킬 수 있다고 주장한다. 도구주의적 개념화를 통한 뉴딜 정책 분석의 대부분은 정부와 산업체 집단의 이익의 일치와 개별인사의 일치를 증거로 제출한다. 다원주의자들은 뉴딜정책을 정치적․ 경제적 질서를 강화하는 데 있어서 모든 시민들의 이해에 반응하고자 했던 정부가 낳은 결과라고 주장하는 반면 도구주의자들은 경제적으로 힘있는 자본가 계급이 연방 정부로 하여금 자신의 이익에만 부합하는 정책을 실행할 것을 압박했다고 주장한다.

자본주의 국가에 대한 명시적인 또는 암시적인 도구주의적 관점아래서 연구작업을 수행하는 뉴딜 역사학자들은 자본주의 내에서 지배적인 계급들이 국가 정책을 형성하는데 많은 영향력을 행사했다는 점을 인식했다. 이러한 인식은- 유산 계급이 힘 있는 이해집단과 유착하여 뉴딜 계획을 형성하려고 시도했을 뿐만 아니라 정책 입안 과정에 자신의 특수한 영향력을 불어넣었다는- 경제적 계급관계가 국가 정책 형성에 미치는 중요성을 강조한다. 이러한 견해는 노동자와 자본가의 계급 권력상의 차이를 무비판적으로 무시하면서 대신에 뉴딜정책이 마치 “공동 선”이 항상 으뜸의 가치가 되어 정책 입안 과정을 지배하는 진공 상태에서 발생한 것이라고 평가하는 논자들에게 중대한 교정을 가한다.  그러나 도구주의적 틀 내에서 연구를 수행하는 이들은 뉴딜 정책 형성에 있어서 지배 계급이 조정 받지 않는 대표성을 누렸다고 가정하는 “음모” 모델에 의존하는 경향이 있다. 획일적인 계급의식을 지닌 자본가 계급이 자신의 이익을 확대하고 노동 불안에 대응하는 데 국가 정책을 조작하는 통찰력을 지녔다는 가정은 계급관계를 지나치게 단순화하는 한편 자본가계급 내부 분열을 설명하지 못한다.

국가에 대한 다원주의적 분석과 도구주의적 분석 양자 모두 자본 축적의 내적 법칙과 정부의 활동 사이의 분리를 가정한다. 이러면서 뉴딜 역사학자들은 국가와 자본 발전 과정 사이의 관계를 무시하고 “국가”와 “경제” 사이의 관계를 기술적 조작으로 여긴다.

요컨대, 다원주의자들은 자본주의적 소유관계를 당연시한다. 이들은 상이한 권력관계의 원천과 기득권을 지닌 이익집단의 기원을 문제시하지 않는 경향이 있으며, 따라서 이들은 거시적인 역사적 변화의 복합성을 탐구하는데 실패한다. 반면 도구주의자들은 소유관계의 중요성을 정치권력의 원천으로 인식하지만 의도와 이해, 가치, 국가 행정부 구성원의 행동, 국가장치와 자본축적 과정 사이의 인식가능한 객관적 관계를 구별하지 못한다.

국가이론과 뉴딜

밀리반드의 『자본주의 사회의 국가』(The State in Capitalist Society) 출판 이후 플란차스와 밀리반드의 논쟁은 자본주의 국가장치와 자본주의 발전과정의 관계에 대한 새로운 이론적 관심의 출발점이었다. 자본주의 국가에 대한 ‘도구주의’적 개념화와 ‘구조주의’적 개념화 간의 일반적 긴장은 뉴딜 역사가들이 활용한 이론적 틀을 뛰어넘는 새로운 연구 영역을 생산했다. 플란차스와 밀리반드의 논쟁은 연구에 영감을 주었고 이론적, 역사적 탐구의 새로운 영역을 창출했다. 특히 1930년대 미국 경제위기와 뉴딜 회복프로그램에 대한 일신된 논쟁은 국가에 대한 토론이 ‘도구주의’와 ‘구조주의’의 일반적 틀을 뛰어넘도록 하는 일련의 새로운 문제를 제기했다.

구조주의 관점에서 국가는 자본주의 사회관계 영역 내부에 위치한다. 플란차스는 국가정책이 자본주의의 기본적인 계급모순으로부터 기인한 것으로 이해될 수 있다고 주장했다. 도구주의적 설명과는 반대로 노동과 자본 간 계급적대는 자본주의를 정의하는 유일한 특징이 아니다. 플란차스에 따르면 자본가계급도 내부적으로 분할되어 있다. 자본가계급의 내적 갈등은 자본이 항상 경쟁한다는 사실에 기인한다. 자본의 분리는 축적과정의 필연적 요소다. 이러한 계급모순과 계급갈등은 국가의 구조에 포함되어 있고 국가의 행위에 구조적 한계선이나 경계선을 제공한다. 국가가 특정 계급이나 계급분파로부터 상대적으로 자율적이기 때문에 국가정책은 자본가계급의 갈등하는 분파들 사이를 중재하고, 자본축적과 양립할 수 있는 한계 내에서 노동자계급의 불만을 전달한다. 이러한 중재가 일어나는 방식은 계급의 세력관계에 의존한다.

블록은 자본가가 직접적으로 국가정책을 형성한다는 도구주의적 관점에 도전하기 위해서 국가정책 형성에서 계급모순의 중요성에 대한 플란차스의 강조를 끌어와서 다양한 뉴딜정책을 설명하기 위해 ‘계급투쟁’을 강조한다. 블록은 축적과정에 직접적으로 개입되어 있는 자들과 국가 관리에 개입되어 있는 자들의 분리를 발견한다. 자본가는 협소한 분파적 이익은 정치경제적 환경을 인식하지 못하게 할 수 있기 때문에 국가관리(state manager)는 전체적인 정치경제적 경향에 대응해야만 한다. 국가관리는 특히 위기의 시기에 사회적 평화와 조화를 위해 노동자계급에게 양보를 할 것이다. 하지만 국가의 상대적 자율성이라는 플란차스의 관점과 반대로 블록은 국가관리의 완전한 자율성을 전제로 삼는다. 블록의 분석은 NIRA와 NLRA(전국고용관계법, 1935년)가 실행되는 동안 산업노동자에 대한 양보가 이뤄졌는지 설명하는 데 상당히 설득력이 있어 보이지만 국가관리에게 가해지는 정치적 제약의 복잡성을 분석하지 못한다. 본질적으로 블록은 국가관리를 국가의 위계조직 내부에서 권력을 획득한 분리된 사회계급으로 간주한다. 이런 점에서 블록의 관점은 도구주의적 관점에서 결정적으로 이동한 게 아니다.

스카치폴은 뉴딜정책을 설명하기 위해 플란차스로부터 국가구조의 중요성을 끌어온다. 하지만 플란차스가 계급모순이 포함된 국가구조에 초점을 맞춘 것과는 달리 스카치폴은 국가조직의 행정적/관료적 능력에 중심을 둔다. 스카치폴에게 국가 행위의 조건은 계급갈등이나 계급투쟁이 아니다. 계급의 행위가 특정 수준의 투쟁, 조직, 대표성을 획득하는 것에서 국가의 구조와 행위가 조건이다. 스카치폴은 국가에 대한 모든 개념화가 정당과 국가 구조의 특수성을 고려하지 못했다면서, 국가를 자본주의 생산관계와 독립적이라고 개념화하고 국가구조의 특수성을 분석한다. 그녀는 ‘국가중심적’ 접근이 다양한 뉴딜정책의 공식화와 실행을 가장 잘 설명한다고 주장한다. 그녀는 뉴딜정책이 지닌 한계의 근원으로서 미국 국가의 파편적 특징, 취약한 전국적 행정구조, 강령이 없는(nonprogrammatic) 정치정당 구조에 주목한다. 스카치폴은 전국적 행정제도, 정부기구, 정치정당이라는 구조 속에 있는 계급간 갈등, 계급내 갈등을 은폐한다. 스카치폴은 1930년대의 “조직적 위기”(organic crisis)가 축적의 위기라는 사실을 인정하지 않는다. 경제위기에 대한 스카치폴의 협소하고 불완전한 개념화는 그들이 국가관료의 의식적 개입과 행정수단이라는 측면에서 뉴딜 회복프로그램의 문제를 제출하게 한다. 스카치폴은 뉴딜정책의 실패는 행정적 취약성 또는 국가 능력의 결여 때문이라고 본다.

대안적인 계급중심적 접근

플란차스의 틀을 수용하면서 콰다그노는 자본주의 국가에 대한 계급중심적 접근이라는 프리즘을 통해서 뉴딜 사회복지프로그램의 중요한 일부분이었던 1935년의 사회안전법(Social Security Act)에 주목한다. 그는 독점자본, 비독점자본, 계급분파와 같은 개념을 적절히 활용하면서 “국가는 권력에 대한 접근이 동일하지 않은 다양한 이익집단을 중재하고, 계급분파들간의 타협을 협의하고, 노동자계급의 요구를 자본주의적 관점으로 입법화한다.”고 결론을 맺는다.

계급중심적 접근의 출발점은 다음과 같다.

1. 자본주의 국가는 생산의 사회적 관계 내부의 위치들에 의해 내부적으로 분할된다. 국가를 사물 또는 주체로 다루는 개념과는 반대로 국가 그 자체는 분할되어 있다.

2. 자본주의 국가는 다양한 계급분파들에 대해 상대적으로 자율적이기 때문에 국가 정책은 자본가 계급의 정치적 통일을 추구하면서 자본 분파 간 중재에 봉사한다. 자본주의 국가는 자본가 지배를 보장하는 경기장이 된다.

3. 국가정책은 (플란차스의 표현에 따르면) ‘전략적 타협’을 반영한다. 특정 정책의 공식화와 실행은 특정 국면에서 계급투쟁에 의해 형성된다.

요약

나는 로저벨트와 그의 자문들의 원고, 관련된 정부문서를 세심히 검토하면서 계급세력이 뉴딜 정책의 공식화와 그 결과를 형성했다고 주장할 것이다. 국가권력은 역사적 궤도를 지닌 정치권력의 이성적 조직이 아니다. 오히려 국가권력은 계급사회의 모순에 의해 구성된다. 계급중심적 접근의 관점에서 뉴딜 산업회복프로그램을 재평가하면 뉴딜 정책이 공식화되고 이행되는 방식뿐만 아니라 뉴딜정책이 어느 정도나 새로운 자본축적 국면을 제공했는가에 대한 시각을 제공한다.

회고적으로 볼 때 뉴딜정책은 견고한 논리를 실행한 것으로 보인다. 하지만 정책결정자의 관점에서 볼 때 다양한 정책과 프로그램은 더욱 심각한 경제 침체와 정치적 반역에 일시적으로 대항하려고 고안되고 실행된 일련의 특수하고 사활적인 수단들로 보인다.

정치경제 질서를 재구축하기 위해 고안된 다양한 뉴딜정책은 추상적으로 존재했다. 특정정책의 실행 가능성은 특수한 계급적 세력균형뿐만 아니라 과거로부터 물려받은 특정한 복합적 환경에 의해 제한된다. 세계 대공황은 축적과정의 심층적인 구조적 모순을 드러냈다. 이러한 축적의 장애는 다음과 같은 것을 포함한다. (1) 너무 높은 노동착취율 (이는 이윤실현에 문제를 낳았다), (2) 규제되지 않는 경쟁 (이는 투자의 문제로 나아갔다), (3) 축적과정의 추동력에 반응하지 못하는 정치구조.

로저벨트가 취임했을 때, 산업 노동자계급은 점점 더 반항적으로 변하고 있었다. 실업 노동자는 거리시위에 참여했고, 연방정부의 지원과 실업보험을 요구하며 행진했다. 취업 노동자는 임금감소와 노동시간 증가에 저항했다. 산업 자본가는 분열되어 있었다. 계급간 세력균형의 변화는 자본가계급이 1920년대 호황시기 동안 향유했던 철권을 점진적으로 잃게 되는 무질서라는 위험을 낳았다. 계급적 긴장은 로저벨트의 첫 번째 재임 시기 동안 더욱 심각한 경제적 무질서라는 위험이 임박하게 했다. 1930년대 중반 점증하는 파업은 산업 노동자계급이 산업생산의 미래를 결정하는 데 적극적으로 개입했다는 가장 분명한 신호였다.

로저벨트 정부는 경제회복을 위한 총괄계획을 수립하는 견고한 청사진에 따라 행동한 것이 아니라 홀로 진흙 밭을 기었고, 다양한 프로그램을 통해 땜질을 해야 했다. NIRA에서 7a절이 포함된 것은 사후적이었다. 그것은 (Black Thirty Hour) 법안을 회피하고 산업노동자와 타협하기 위한 노력에 의해 포함되었다. Black Thirty Hour 법은 1일 6시간 노동을 초과하거나 1주 5일 노동을 초과하여 생산된 상품의 국가간 선적을 금지할 것을 요청했다. 로저벨트는 이 법안이 너무나 엄격하고, 위헌이며, 최저임금 조항이 없기 때문에 구매력을 실제로 떨어뜨릴 것이라고 보았다. 이 법안을 반대하기 위해 가장 좋은 전략은 경제회복과 고용을 자극하는 더 나은 제안을 제시하는 것이었다. 계획과 달리 NIRA의 이행은 산업자본가와 산업노동자의 전투성 사이의 불일치를 촉진했다.

노동자 전투성의 증대는 민주당과의 분명한 제휴과 결합되었다. 민주당의 계급적 재구성과 노동자계급 부문들에게 우호적인 노동입법은 1930년대 말에 이르러 현존 정치경제질서를 지지하는 일반적 합의를 노동자 전투성이 받아들이게 했다.

1930년대 동안 자본가들의 불일치가 지속되었고, 따라서 다수의 산업자본가는 다양한 뉴딜정책을 비판했다. 비독점자본의 비판의 결과로 <임시국가경제위원회>(TNEC)가 설립되었고, 산업경제에서 독점의 성장을 조사했다. TNEC는 독점의 성장에 대한 문서를 작성했지만, 비독점자본은 자본의 집적과 집중을 바꿀 수 없었다. 하지만 자본가계급 내부의 갈등은 이전 정부로부터 물려받은 관료구조가 뉴딜정책을 이행하는 데 부적합하다는 사실을 로저벨트 정부가 깨닫게 했다. 그 결과 로저벨트 정부는 1938/39년 행정부 재조직안이 나오기 전까지 기존 구조를 땜질해야만 했다.

비독점자본은 축적과정을 바꿀 수 없었지만, 노동자운동은 그럴 수 있었다. 단체협상을 요구하고 활용하는 노동자 전투성은 임금과 소비를 근본적으로 재조직하는 것에 대한 대자본의 저항을 극복할 수 있게 했다. 물론 독점자본은 노동자계급의 이러한 성과를 조정할 수 있었다. 노동자운동을 정치협상에 통합시키고, 단체협상을 통해 협력관계로 통합시킴으로써 자본주의 발전의 새로운 국면을 형성했다.

2장은 1930년대 이전의 미국의 자본주의 발전을 설명한다. 3장은 위기의 특수성과 영향을 평가한다. 4장은 NIRA의 형성과 이행을 상세히 분석한다. 5장은 자본가간 갈등 과정을 평가한다. 6장은 산업노동조합 건설을 위한 투쟁과 그에 따른 국가의 노동정책 변화를 분석한다. 7장은 노동자운동 내부의 분열과 CIO의 발전, 그리고 CIO와 민주당의 관계를 추적한다. 8장은 국가장치의 재조직화를 위한 시도와 지배적인 정당을 통한 전투적 노동자의 주변화에 초점을 맞춘다.

2장 자본주의 발전 과정: 1890-1929년의 자본, 노동, 국가

1890년대부터 1929년 동안의 미국 산업생산이 엄청나게 확대되었는데, 이는 미국 자본주의 발전의 특수한 과정 속에서 모순을 가지고 있었다. 이 역사적 과정으로 데이비드 M 고든(David M. Gordon), 리처드 에드워드(Richard Edwards), 마이클 라이히(Michael Reich)가 새로운 “축적의 사회적 구조”라고 지칭했던 사회적 관계의 앙상블이 펼쳐졌는데, 이는 지속적인 자본축적을 위해 필요했던 조건을 조성했다. 1890년대부터 1928/29년까지의 빠른 산업축적은 노동과 자본 사이 계급투쟁의 구조를 바꿔놓았다. 대규모 산업기업의 성장으로 노동을 절약하는 기계가 도입되었고 대량생산 산업이 발전했다. 이 두 가지 요소가 노동과정과 생산조직에 근본적인 영향을 끼쳤고, 자본주의 생산과정 속에서 자본가 대 노동자의 지위에도 근본적인 영향을 끼쳤다. 게다가 축적의 논리가 변함에 따라 국민경제에 대한 국가의 개입 양식도 새로워져야 했다. 축적과정과 계급역관계 양자의 일반적․특수적 성격에 주목하면서 자본주의 발전 과정의 특정한 경향들을 조사해보면, 1930년대 미국의 경제위기의 특수한 성격과 그 위기에 대한 국가의 대응책의 특수성을 설명할 수 있을 것이다.

세계적 규모의 자본주의 발전의 구체적인 역사를 보면 1870-90년의 불황 이후부터 1차 세계대전까지 빠른 축적이 나타났다. 대략 1890년부터 1913년까지 빠른 축적의 국면 이후에 1차 세계대전 종전부터 2차 세계대전 발발까지 오랜 기간 동안의 느린 축적과 상대적 스태그네이션이 뒤따랐다. 독점적 경쟁이 특징이었던 상승 국면에는 노동생산성이 함께 증가했기 때문에 잉여가치율이 높아졌다. 이윤의 감소가 특징이었던 하강 국면에는 축적과 경제성장이 점차 느려졌기 때문에 잉여가치를 실현하는 데 어려움이 커졌다. 이러한 침체로 세계무역이 붕괴되기 시작했고, 유럽에서 노동자 계급의 투쟁이 증가했고, 러시아혁명의 성공을 보장했고, 자본주의 세계시장의 규모를 축소시켰다.

19세기가 끝날 무렵 미국에서 소수의 기업들이 산업시장의 더 많은 부분을 지배하는 가운데 대규모 산업생산 경향이 분명해졌다. 자본의 집적과 집중 경향은 기간산업에서 발생했는데, 특히 이른바 새로운 산업인 철강과 자동차와 같은 대량생산 소비재에서 두드러졌다. 미국은 1차 세계대전 이후 느린 자본축적을 보인 세계의 일반적 양상에서 벗어났고, 대규모 법인자본의 이윤이 급증했다. 이는 특히 자본가 계급의 조직, 동원, 집단행동에 맞설 수 있는 노동자 계급의 운동이 없었기 때문이다. 유럽과 달리 미국의 자본가들은 노동자 운동의 전투적인 분파를 고립시키고 분쇄할 수 있었다. 게다가 노동절약적 기계가 빠르게 도입되고 착취율이 꾸준히 높아지면서 1920년대 미국 산업생산의 증대를 도왔다. 1919-29년 사이에 노동자 당 실질 부가가치가 75% 상승한 반면 실질임금은 약 47% 상승한 것이 제조업에서 착취율의 상승을 보여주는 대략적인 지표이다. 노동절약적 기계의 도입은 노동에 대한 착취를 강화하는 데 용이하게 노동과정과 생산조직을 변화시켰다. 이러한 변화는 착취율을 높이기 위한 전제조건을 제공했고, 이를 통해 세계시장이 축소되는 가운데에서도 자본의 재생산을 확대할 수 있었다.

대규모 산업생산이 성장하고 확대됨에 따라 산업조직, 기업 간 경쟁의 형태, 생산과 관련된 사회적 관계가 변했다. 1차 세계대전 이후 독점자본의 축적이 빨라짐에 따라 산업 노동력에 대한 착취율이 높아졌고 다양한 산업 내에서 합병이 발생했다. 독점자본은 더 이상 단기간의 생존에 위협을 받지 않기 때문에 장기적인 시각에서 이윤을 집적할 수 있었다. 1920년대 말 독점자본 분파와 비독점자본 분파로 자본가 계급이 점차 분화되었다. 독점자본이 산업의 축적과정에서 점점 더 지배적이게 되었지만 국가 기구 내부의 중요한 의사결정 중심부에 침투하지는 못했다. 1920년대에 경제활동의 변화한 성격에 조응해서 행정적 역량을 확장하려는 시도가 있었지만, 새로운 축적의 사회적 구조가 탄생하는 데는 시간이 더 걸렸다.

자본의 집적과 집중 경향

1860년경부터 미국 자본주의의 생산과 축적 과정은 독점자본의 성장 촉진했다. 시민전쟁은 전쟁물자 수요를 충당하기 위한 대규모 산업의 성장을 자극했다. 시민전쟁 이후 가격 하락과 경쟁 강화는 대규모 산업의 성장을 불러왔다. 1880년대에 미국 제조업 기업들은 합병을 통해 성장하기 시작했다. 1890년대에 합병이 급격히 증가했는데, 합병의 주요 동기는 특정 산업 부문의 가격과 생산 스케줄을 통제하기 위한 것이었다. 또 많은 산업 기업들은 국내시장과 세계시장 및 광범위한 구매 조직 건설, 원료공급과 수송 시설의 확보를 통해서 성장했다. 두 가지 경우 모두 기업 규모의 성장은 대규모의 기계 도입, 생산 비용 절감을 위한 노력, 노동생산성의 큰 성장과 동시에 진행되었다.

1860-70년 사이에 제조업 생산물의 총가치가 19억 달러에서 42억 달러로 100% 이상 성장했다. 1870-80년 사이에는 42억 달러에서 54억 달러로 25% 성장하는데 그쳤다. 그러나 1890년 제조업 생산물의 가치는 다시 75% 성장했고 1900년 제조업 생산물 총가치는 130억 달러로 1890년에 비해서는 40%, 1860년에 비해서는 약 일곱 배 성장했다. 1860년에서 1894년 사이에 미국 기업이 생산한 제조업 상품의 산출이 매우 급격하게 증가했다. 그러나 제조업 상품의 총가지 증가보다 제조업 상품에 투자된 자본의 규모의 증가가 더 빨랐다. 쿠진스키는 “기계, 건물 등 생산수단이 노동력에 비교해서 더 비싸졌고 점점 더 중요한 역할을 했다”고 주장했다. 19세기말 무렵에 산업의 발전과 제조업 산출의 증가로 미국이 전 세계의 “산업 권력”으로 등극했다. 1860년에서 1900년 사이에 산업부문의 노동력은 다른 부문, 특히 농업에 비해 매우 급격히 성장했다.

1867년에서 1900년 사이에 오래된 산업뿐만 아니라 새로운 산업이 성장하고 팽창했다. 제조업에서 철강이 주요한 역할을 했다. 철강 생산은 1867년 1,643톤에 30년 뒤 7,156,957톤으로 증가했다. 기간산업의 급격히 성장했는데 특히 1897년부터 1919년까지 그랬다. 1899년에서 1919년 사이에 각 제조업 기업이 생산하는 생산액은 네 배 증가했고 노동자의 수는 53% 증가했다. <표 1>은 1859년에서 1919년 사이 제조업의 장기적인 추세를 보여준다.

<표 > 1859-1919 제조업의 성장

	1859	1899	1904	1909	1914	1919
평균 생산액(달러)	13,429	54,969	68,433	76,993	87,916	125,157
평균 임금 노동자수(명)	9.34	20.49	25.30	24.64	25.51	31.36

제조업체의 규모가 커졌을 뿐만 아니라 산출량 측면에서 소규모 기업의 비중이 감소했다. 1년 총산출이 2만 달러 이하인 기업이 기업체 수, 임금노동자자 수, 생산액에서 차지하는 비중이 모두 감소했다. 1년 총산출이 2만 달러에서 10만 달러 사이인 기업도 임금노동자 수와 생산액에서 차지하는 비중이 감소했다. 반면 총산출이 100만 달러 이상인 기업이 기업체 수, 임금노동자 수, 생산액에서 차지하는 비중은 뚜렷하게 늘었다. 1919년 전체 기업의 3.6%에 불과한 10,414개의 기업이 임금노동자의 56.9%를 고용하고 총생산액의 67.8%를 생산했다.

1차 세계대전 이후에 미국 산업 부문 자본의 집적과 집중 과정은 별 어려움을 겪지 않았다. 1919년에서 1928년 동안 제조업에서 1,200건 이상의 합병이 있었고 1928년 말까지 기업체 수가 6,000개 이상 순감소했고 1930년 말에는 2,000개 이상이 더 감소했다. 게다가  같은 기간인 1928년까지 4,000개 이상의 공기업이 합병되었고, 거의 1,800개 은행이 합병했는데 기록되지 않은 것을 포함하면 훨씬 더 많을 것이다. 1919년에는 연쇄점이 미국 식료품의 27%, 의약품의 19%, 담배의 30%, 의류의 27%, 일반 상품의 26%를 판매했다. 1929년 말에 200개의 대기업이 미국 법인자산(corporate wealth)의 거의 절반을 차지했고, 기업자산(business wealth)의 38%, 총국내자산의 20%를 차지했다.

대량생산의 부상과 생산조직의 변화

대규모 산업 기업의 증가와 함께 기계가 대규모로 도입되고 대량생산 산업도 부상했다. 1919년에서 1929년 사이에 노동자 당 자본이 36% 증가했다. 일부 산업에서 대량생산이 1870년대부터 도입되긴 했지만 1차 세계대전이 끝나기 전까지 확산되지는 않았다. 일반적으로 대량생산이 가능하려면 부품이 표준화되고 기계가 호환가능해야 한다. 또 대량생산을 위해서는 기술적․조직적 혁신이 필요하고, 자본을 충분히 조달할 수 있어야 하고, 생산물을 흡수할 수 있는 큰 내수 시장이 있어야 한다. 따라서 대량생산 산업이 도입되기 위해서는 생산조직 자체의 변화와 함께 노동과정과 노동조건의 변화가 필요하다.

대량생산 기술은 원유와 같은 액체나 반액체를 가공하는 산업에서 처음 등장했다. 대량생산 기술은 나중에 몇 가지 기계 산업에도 도입되었으나 금속생산이나 금속가공 산업에서는 더 늦게 도입되었다. 대량생산은 주어진 노동, 자본, 원료당 산출량이 증가하는 것을 의미하는데, 이는 더 효율적인 기계류의 개발과 조화로운 작업진행과 노동력 감시를 달성할 수 있는 최적화된 조직적 제조공정 설계의 개발을 통해서 가능해졌다. 대량생산 기술로 각 산출 단위에 대한 자본 대 노동, 원료 대 노동, 에너지 대 노동, 관리자 대 노동자의 비율이 상승했다. 기계류가 도입됨에 따라 단일한 산업시설 내부에서 생산의 각 단계가 기술적․조직적으로 통합되고 동조화되었다. 그 결과 단계별로 분리된 시설에서 생산하는 것보다 생산의 속도가 빨라졌다. 1900년경에는 표준화와 생산속도의 향상을 모두 만족시킬 정도로 기술이 발전했다. 이는 공작기계 산업의 발전과 선반, 연마기, 드릴기, 평삭반과 같은 공작기계의 개선으로 가능해졌다. 수백 가지의 새로운 기계가 개발되고 수천 가지의 개선이 있었지만 새로운 고속도강 기술의 발전이 가장 중요했다. 1900년에 미국에서 기계류 제조 산업에 고용된 노동자는 414,000명으로 전체 노동자 중 8.8%를 차지했는데 1919년에는 11%로 증가했다. 기계류 생산이 전체 제조업 산출보다 더 빨리 증가했다. 1919년 공작기계 산업은 자동화되고 다기능으로 설계된 새로운 복합기계류를 생산했다. 자본가들은 공작도구에 전기모터를 장착해서 힘, 속도, 유연성을 배가했고 동력을 사용하는 다루기 쉬운 작업기계도 도입했다. 또한 1880년대 전기 용접 기술이 발명된 이후 전력화로 인해 금속 부품들을 조립하는 기술이 크게 발전했다.

줄여서 하이스라고도 한다. 1858년 영국인 R.머셋이 처음 만들었으며, 1900년 미국인 T.화이트가 크롬을 넣어 만든 것이 많이 사용된다. 이전에 금속재료를 절삭하는 공구에 사용되었던 강(鋼)은 담금질을 해서 강도를 높인 것이었으나, 이것은 빠른 속도로 절삭하면 절삭할 때 생기는 열 때문에 공구가 가열되어 연화(軟化)되었다. 그래서 그 때보다 빠른 속도로 절삭하여도 이런 일이 생기지 않도록 새로운 공구재료를 만들었는데, 이 재료에 고속도강이라는 이름을 붙였다. 고속도강의 표준조성은 텅스텐 18%, 크롬 4%, 바나듐 1%이며, 이것을 ‘18-4-1’ 고속도강이라고 한다. 이전의 공구강(工具鋼)은 250℃ 이하에서 무디어졌으나, 이것은 500∼600℃까지 무디어지지 않는다.

공작기계 산업이 일정 수준에 이르자 매우 복잡한 기계의 부품도 교환할 수 있게 되었고, 이제 대규모 산업의 자본가들은 일관생산의 측면에 관심을 집중했다. 자동차 산업, 특히 일관생산 기술에 관한 탁월한 실험을 한 포드사가 빠르게 성장했다. 초기 자동차 산업은 다양한 기계공장에서 만들어진 조립부품을 구해서 조립공정에 모았다. 포드는 1913년에 이동 일관라인을 만들었다. 1920년대에 자동차 산업은 생산액 측면에서 미국의 선도 산업이 되었고 포드는 소규모의 전문화된 작업을 정해진 속도로 전달하기 위해서 공정을 개선했다. 일관라인, 하위 일관라인, 전문화로 대량생산 기술은 정점에 달했다. 자본가들에게 일관라인의 진짜 효과는 노동시간과 노동비용의 절약이었다.

1차 세계대전 동안 대규모 자본은 대량생산의 장점을 실현하고 전시 생산수요를 충당하기 위해서 노력했다. 전쟁물자 조달을 위해서 많은 자본가들은 공장을 특수하게 전문화하고 단일한 목적을 위해서 재조직했다. 1차 세계대전 이후에 엄청나게 발전한 대량생산 기술이 도입되었다. 모델뿐만 아니라 크기, 길이, 두께도 표준화되었다. 포장용 벽돌은 66개에서 4개로, 판금은 1,891개에서 261개로, 송장․조회․구매주문 양식은 4,500개에서 3개로 줄었다. 10년 동안에 상무부는 여러 산업에서 채택된 100개 이상의 표준화 계획을 발표했고, 이를 통해 제조업자들이 매년 2억 5천만 달러를 절약했다고 추산된다. 표준화로 기계화를 더 진전시킬 수 있었고 부품을 교체하고 관련 산업을 통합할 수 있게 만들었다. 또 표준화는 산업 연구에 대한 자본가들의 새로운 관심을 불러일으켰다. GE나 AT&T 같은 기업이 수행한 산업 연구는 대규모 기업의 자본가들은 신소재와 신산업공정을 개발할 수 있었다.

대량생산 산업이의 부상과 이에 상응하는 생산조직의 변화는 노동생산성이 심오한 영향 끼쳤다. 기계류의 도입과 증가는 더 많은 상품을 더 적은 노동시간으로 생산할 수 있다는 것을 의미한다. 1914년에서 1927년 사이에 특히 기간산업에서 노동생산성이 빠르게 높아졌다. 각 산업의 노동생산성이 철강 산업은 55%, 자동차 산업은 178%, 고무타이어 산업은 292% 높아졌다.

자본가의 관점에서 본 대량생산의 장점은 생산된 상품을 흡수할 수 있는 거대한 내수시장이 형성되고, 노동력이 자본가의 이윤추구에 협력하게 된 것이다. 노동의 “협력”은 1920년대 동안 노동과정이 변화하고 산업 노동자들의 노조 조직화를 막은 산업 자본의 능력이 변화한 결과이다. 이러한 두 가지 요소가 결합되어 전체 피용자보수(wage bill)가 매우 낮은 수준을 유지했다. 역설적으로 노동에 대한 착취율을 높이기 위한 자본의 노력은 생산품을 소비할 수 있는 내수시장을 형성하고 따라서 이윤을 실현할 수 있게 하는 필요조건과 모순되었다. 그러나 이러한 모순이 1920년대 말에 드러나면서 산업생산의 추가적인 확장에 장애물이 되었다.

노동과정의 변화와 생산관계

19세기 후반의 경제위기로 기계화된 거대 기업은 공정의 속도를 높여서 노동 착취율을 높이려고 했다. 공정 속도를 높이면 그 공장의 생산 능력을 높일 수 있고, 자본의 회수를 빠르게 하고, 단위 산출 당 비용을 줄여서 기업의 경쟁력을 높일 수 있기 때문에 공정 속도가 매우 중요해졌다. 이것은 1890년대 테일러가 처음으로 소개한 “과학적 관리”와 일치하지는 않는다. 과학적 관리는 공정 속도를 높일 뿐만 아니라 노동과정에서 더 많은 통제력을 가지려는 자본가의 필요에 따라 고안된 것이다. 자본가가 이러한 것을 필요로 한 까닭은 19세기 말부터 경쟁이 강화되고, 노동절약적 기계가 증가하고, 자본의 유기적 구성이 높아졌기 때문이다.

과학적 관리를 위해서는 특정 작업을 수행하는데 드는 시간에 대한 세세히 연구해야 한다. 즉 노동자가 주어진 시간 동안 실제로 일을 하는데 얼마나 많은 시간을 쓰는지의 비율을 연구한다. 과학적 관리가 산업 부문 전체 영역에서 완전하게 수행되지 못했지만, 노동자가 지배했던 기술과 경험을 변화시켰다. 노동자들은 생산 도구에 따라 분리되었고 자신의 노동과 그것을 수행하는 방식에 대한 통제력을 빼앗겼다. 이 기술을 활용해서 관리자들은 자본의 직접적인 이해에 따라 노동과정을 적극적으로 변화시켰다.

시간관리 연구와 관리의 역할은 주어진 시간에 일정한 양의 산출을 보장하는 것이다. 따라서 십장과 작업장 관리자의 지위가 약화되고 일단의 상사, 감독관, 시간 연구자에게 지위를 내줬다. 노동과정과 생산을 통제하는 모든 권력이 자본가에게 집중되었다. 과학적 관리 기술은 생산과정에 참여하는 노동자들이 노동집단으로 연대하기 보다는 개별적인 효율성 규범에 따라 관계를 맺도록 만들었다. 즉 노동은 경제적으로 뿐만 아니라 육체적․기술적으로 자본에게 포섭되었다. 새로운 관리기술의 또 다른 중요한 효과는 노동을 계속해서 탈숙련화하고 분절화하는 것이다. 이러한 요소가 1880년에서 1차 세계대전 사이에 대량생산이 도입되면서 더 분명해졌지만 과학적 관리의 결과로 노동과정이 분리된 것이다.

대량생산은 공장의 전력화와 컨베이어 시스템의 도입을 통해서 노동과정에 대한 기계적 통합을 강화했다. 새로운 일관라인은 전통적인 형태의 노동통제나 태업의 가능성을 사실상 제거했다. 동시에 산업 노동력의 광범위한 부문에서 기계공정의 확대로 인한 탈숙련화의 결과 노동력이 동질화되는 경향이 있었다. 1919년경부터 공장에 고용된 노동자의 수가 증가하고 산업의 대량생산이 증대하면서 자본가들은 노동자의 활동을 통제하고 노동자들 스스로의 통제를 억압하기 위한 새로운 방법을 고안했다. 자본가들은 단위 비용을 줄이고 강제적으로라도 계급투쟁에 대한 자본가의 통제를 유지하기 위해서 지속적으로 생산과정을 재구축할 필요성이 있었다. 많은 자본가들은 공장과 노동력을 통제하기 위해서 물리적 환경을 바꾸고 개선할 뿐만 아니라 생산증대를 위한 더 좋은 의사소통 방법 및 금전적․사회적 인센티브를 고안해야만 했다.

1차 세계대전 동안의 대량생산 기술의 발전이 전간기에 발생한 계급투쟁 형태에 큰 영향을 미쳤다. 전쟁 중의 노동력 부족과 이후의 기술 대체로 인한 실업으로 많은 노동자들이 자본가의 권력에게 유리한 산업적 조직에 저항하도록 만들었다. 산업 노조주의의 발전에 대응해 노동자 계급의 단결력과 산업 노조의 조직력을 축소시키기 위해서 많은 자본가들과 국가관료들이 다양한 형태의 노동 법규와 사적인 복지제도를 제정했다. 궁극적으로 이러한 형태의 “인사 관리”의 영향으로 관리자들이 생산에 대한 통제력을 강화해서 노동자에 대한 자본가의 통제가 강화되었다.

노동에 대한 자본주의적 착취

노동에 대한 내포적 착취는 노동절약적 기계의 도입을 통해서 완수되었다. 20세기 초반에 기계를 대규모 도입하면서 노동에 대한 외연적 착취가 내포적 착취로 전환되었다. 1920년대 내포적․외연적 착취 양자로 인해서 착취율이 높아졌다. 제조업의 노동생산성은 1899년에서 1919년 사이에 4.7% 증가했지만 1919년에서 1927년 사이에는 53.5% 증가했다.

20세기의 첫 사반세기 동안 생산성 향상으로 노동자의 임금도 높아졌다. 명목임금과 실질임금을 비교한 연구에 따르면 1890년부터 1918년 사이에 실질임금이 약간 상승했다. 1919년의 명목임금은 1914년에 비해서 80% 더 상승했지만, 실질임금은 5%이상 상승하지 않았다. 1920년대 동안 노동생산성이 크게 향상되었음에도 불구하고 산업 노동자들의 실질임금은 약간 상승했을 뿐이다. 약간 상승한 실질임금은 그 시기 생산성의 상승정도를 따라가지 못했다. 실질임금 상승의 일반적인 지체로 산업 자본가 계급의 이윤이 증가했고 주식시장의 가치가 뛰었다. 따라서 1920년대 동안 실질임금이 약간 상승했음에도 불구하고 산업 노동자의 경제적 지위는 상대적으로 추락했다. 실질임금은 관리자나 경영자의 임금보다 적었고, 대부분의 실질임금은 이윤과 배당액보다 적었다. 수입 분배의 불균등이 1920년부터 1929년 사이에 매우 극심해졌다.

노동절약적 기계가 도입되고 생산비용이 감소함에 따라 1890년 후반부터 1929년 사이에 주당 평균 노동시간이 다소 감소했다. 그러나 풀타임 노동자의 주당 평균 노동시간은 산업 부문에 따라, 노조 조직화 여부에 따라 상이했고 조직화된 노동자들이 상대적으로 주당 평균 노동시간이 적었다. 1914년에서 1928년 사이에 제조업 노동자들의 주당 평균 노동시간이 5시간가량 줄어 1929년 평균 50시간이었다. 철강 산업 노동자들의 노동시간 감소폭이 가장 커서 1913년 66시간에서 1920년 63시간, 1926년에는 54시간이었다.

20세기의 첫 20년 동안 노동자당 산출과 생산량도 증가했고, 산업부문에 고용된 노동자의 수도 증가해서 1899년부터 1919년 사이에 산업 노동자가 103% 증가했다. 그러나 1920년대 동안 생산성이 크게 향상됨에 따라 산업 노동자의 숫자가 2.9% 감소했다. 또 제조업의 노동비용이나 임금양은 1889년에서 1919년 사이에 878% 증가했지만 1919년에서 1925년 사이에는 단 11.4%만 증가했다.

19세기 말 이후 노동절약적인 기계의 도입과 확대로 산업 노동자의 숫자가 증가했지만 실직자의 숫자도 또한 증가했다. 1923년에서 1926년 사이에 자본가들은 막대한 이윤을 실현했지만 제조․운송․건축․광산업의 실업률은 9%로 높아졌다(1899년 평균은 7%였다). 기술발전과 생산조직의 변화로 인해 재래식 산업이 퇴출되고 새로운 산업이 시장을 지배하게 되었지만 노동자들이 반드시 한 산업에서 다른 산업으로 옮길 수 있는 것은 아니었다. 시장경쟁과 자본가 간 경쟁으로 자본가들은 노동과정을 지속적으로 변화시켜서 더 적은 비용으로 더 많이 생산해야 했다. 1920년대는 새로운 산업이 엄청나게 팽창했고, 값싼 노동력을 찾아서 입지를 변경했다. 산업구성의 주요한 변화로 재래식 기술을 가진 노동자가 쇠퇴하고 노동자가 취직을 위한 새로운 수단을 찾아야 했다.

노동력 구성의 변화

노동의 성격이 변함에 따라 노동인구의 편성과 직업분포도 변하게 되었다. 총노동력 중 농업 노동자의 비율은 1890년부터 1929년까지 꾸준히 감소했고 산업부문에 고용된 노동자의 비율은 증가했다. 1900년에 농업노동자와 농부의 수가 임금노동자의 수와 대략 일치했다. 그러나 1920년 농업노동자와 농부가 전체 노동자의 25.5%였던 반면 산업 노동자는 42.4%였다. 기계화는 취업 가능성의 측면뿐만 아니라 숙련직업과 비숙련직업의 측면에서 산업 노동력의 구성에 영향을 끼쳤다. 1920년대 후반에 기계 산업에서 비숙련노동자가 20%, 반숙련노동자가 55%, 숙련노동자가 25%였다.

1870년에서 1930년 사이에 기간산업에서 노동력의 구성이 변화했다. 1920년대 노동자 당 산출의 증가했지만 같은 속도로 고용이 증가한 것은 아니다. 따라서 제조업의 고용이 상대적으로 줄었고 제조업과 기계 산업 노동자의 수적 중요성이 감소했다. 1870년에는 75%의 노동자들이 물질적인 상품 생산에 종사했지만 1930년에는 약 50%의 노동자로도 수요를 만족시킬 수 있었다. 기간산업 외의 산업에서 19세기 말부터 무역과 운송 부문 직업이 꾸준히 늘었다. 1차 세계대전 이후 대량생산이 부상하면서 많은 상품의 분배와 분배에 필요한 사무․기술적 측면을 담당할 노동자들이 필요했다. 1870년에서 1930년 사이에 무역, 운송, 통신업에 종사하는 노동자의 비율이 두 배 이상 증가했다.

1890년대부터 1929년 사이 미국 산업팽창의 특징으로 산업 시장이 통합되었고 산업 노동력이 균등화되었다. 그러나 계급투쟁 없이 이러한 결과가 나타난 것은 아니다. 일반적으로 자본가들은 새로운 생산 기술은 도입하고 노동과정을 바꾸는 데 노동계급이 순응하는 것은 아니고, 또한 소규모 산업 자본가들이 대규모 자본가의 지배력 강화를 그냥 용인하지도 않는다. 산업 발전의 성격 변화에 따라 나타난 새로운 축적의 사회적 구조는 최종심급에서 미국 계급투쟁의 궤적에 의해서 지배되고, 이 투쟁은 계급관계의 변화라는 맥락 속에서 존재한다.

노동과정 통제에 대한 투쟁

1890년대 말 이후 과학적 경영의 도입과 대량생산 기술의 도입 등의 노동과정의 변화는 항상 노동과정 통제를 유지하려는 노동자들의 투쟁을 수반했다. 노동자들은 숙련공 노조를 통해 노동과정에 대해 최대한의 통제권을 유지하고자 했으나 1920년대에 들어서 그 시도는 헛되게 된다. 숙련공들은 그들의 지식에 근거한 기능적 자율성을 유지하였는데 이를 통해 그들은 자신의 임무를 스스로 조정하고 서로를 감독할 수 있었다. 대량생산 기술 도입에 대해 그들은 극도로 적대적이었다. 미국노동동맹(AFL)은 의회에서 시간 동작 연구(시간과 작업능률과의 상관조사)의 사용을 금지하는 법안을 통과시키기 위해 로비를 벌였고 그것은 성공적이었다. 그러나 숙련공 노조는 20세기 초반에 대량생산 움직임에 대해 제대로 저항할 수 없었다. 왜냐하면 숙련공 노조는 대량생산 공정에서 대다수를 차지하게 되는 비숙련공 노동자들을 무시하고 외국인 노동자들을 차별했기 때문이었다. 비숙련노동자와 숙련노동자들은 파업에 함께 하기도 했으나 숙련공 중심성은 파업 실패의 원인이 되었다. 철강과 석탄 산업의 숙련공은 임금 상승 제안이나 그들의 특권적 지위를 박탈하겠다는 협박에 일자리로 돌아가곤 했다.

노조 투쟁과 반노조 정책

노동과정에 대한 자본주의적 통제는 1890년대 말 산업 확장을 위한 조건이었다. 노조는 자본의 고이윤, 저임금, 고강도 노동에 저항했다. 20세기 초 산업확장과 사용자들의 노조탄압은 때를 같이 한다.

1903년 이후 미국제조업자연합은 반노조 선전를 하고 노조를 파괴하는 노동자를 영웅이라고 선전하였고 정치계, 학계에 노조의 위험성을 알리면서 사업주들이 노조를 탄압할 수 있도록 하였다. 좌파 정치조직은 탄압에 맞서 이민노동자들과 정주노동자들을 단결시키고 노조를 조직하려고 하였지만 사용자들은 심한 탄압을 가했고 끊임없이 노동자들을 이주 대 정주로 분할하고, 숙련 노동자와 비숙련 노동자로 분할하였다.

노조운동은 1차세계대전 이전에는 심한 반노조적 공격을 받았지만 전시에는 활성화될 수 있었다. 전쟁의 상황은 잘 훈련된 노동력을 요구하였고 이를 위해 정부와 사용자는 더 많은 전쟁 물자를 만들기 위해 노조를 인정하였다. 그 결과 노조운동은 1차세계대전으로부터 시작하여 조합을 확장하고 교섭기구를 확보하여 가족임금과 임금인상을 요구하였다. 노조운동이 1차세계대전 이후에 더 강하긴 하였으나 AFL이 이끌었던 노조운동은 철강이나 자동차 같은 대량생산, 기초산업의 노동자운동을 만들어내지 못했다. 더욱이 많은 조합원들이 무기, 금속 부문에 있었으나 전후에는 조직을 해산했다. 그리고 교섭은 전시에나 있는 것으로 인식되었다.

전후 사용자들은 “아메리칸 플랜”이라는 산업노동자들의 노조조직화를 막는 계획을 만들었다. 그들은 노조활동을 ‘공산주의적’인 것으로 연결시키고 반미국적인 것으로 매체를 통해 대대적인 선전을 하였고 정부에 반노조정책을 입안하도록 로비를 벌였다.

1920년대 노조운동은 반노조적 공격에 대응할 자원도 노동자 단결도 없었다. 1919년 철강 노동자 파업은 1차세계대전 1년 후 노조를 패배시키는 자본의 힘을 보여주었다. 미국 철강 (U.S.Steel)의 회장이 노조 간부들과 24시간 교대근무, 일주일 중 하루 휴업, 임금 인상, 하루 8시간 노동에 대해 논의하기 위한 면담을 거부하자 노동자들은 파업을 시작했다. 주 군인들은 말을 타고 펜실베니아 주의 철강 공장 지역을 돌아다니면서 공봉으로 노동자들을 때리면서 강제해산시켰고 알레게니 주 장관은 세명 이상의 노동자들이 모이는 것을 금지하는 법을 입안했다. 언론은 파업하는 노동자들에게 적대적이었다. 파업 후 4주가 지나자 공장 노동이 아니면 먹고 살수 없었던 노동자들은 결국 공장으로 돌아왔고 파업은 그것으로 막을 내렸다.

1922년에서 1926년 사이에 전체 688,538명의 노동자들이 참가하면서 1,164건의 파업이 있었지만 1929년에 노동자들이 전시에 얻었던 성과들은 모두 백지화되었다. 국가가 보장했던 노조 합법화와 단체교섭권은 1920년대 중반에나 있었던 과거의 일이 되어버렸다. 노조운동에 대한 자본의 공격으로 인해 숙련-비숙련 노동자의 분할과 이주노동자들에 대한 정주노동자들의 반대정서는 심화되었다. 자본은 노동자들을 분열시키는데 성공하면서 헤게모니를 장악했다.

좌파활동가들의 저항

러시아에서 노동자혁명은 1차세계대전 이후 미국에서 노동자조직에 대한 위협을 고조시켰다. 좌파 조직은 노동과정에 대한 자본주의적 통제나 자본주의적 생산관계에 대해 직접적으로 도전하지 않았음에도 불구하고 자본가와 정부는 미국 내 좌파 정치 운동이 싹트기라도 할까봐 특별한 주의를 기울였다. 사실 급진주의자에 대한 탄압은 1차세계대전 이전으로 거슬러 올라간다. 무정부주의자에 대한 지지를 불법화하는 법이 처음 통과된 것은 소위 진보시대였다. 노조 운동 내 무정부주의자와 좌파들이 무정부주의법의 표적이었고 그 법은 이후 탄압적 법의 모델이 되었다. 1902-3년의 무정부주의법은 1789년 이후 최초의 폭동방지법이었고 미국 역사 상 최초로 단지 정치조직에 가입하는 것만으로 처벌을 받는 법이었다. 로버트 골드스타인에 따르면 1902-3년 법은 다음 법의 모델이 되었다. (1) 1917-20년 많은 주에서 IWW를 불법화하고 다시 1947-54년에 공산당을 금지했던 범죄-생디컬리즘 법; (2) 정부에 대한 모든 비판을 금지하고 사회당을 공격했던 1917-18 연방전시간첩법 및 폭동법; (3) IWW에 가입된 노동자와 공산당 당원들을 배제하고 강제이송시켰던 1920, 1940, 1950, 1952년의 이민법; (4) 전후시기에조차 모든 시민들에 대해 정부 타도를 지지하는 단체 지지나 가입을 금지하는 1940년 스미스 법. 19세기에는 노동자 투쟁을 억누르기 위해 사적인 억압 방법이 사용되었다면 20세기초에는 국가나 지방 차원의 억압이 전면화되었고 전시 및 전후에는 연방정부 차원의 대대적인 탄압이 이루어졌다. 1920년대에는 엄청난 탄압으로 인해 좌파의 저항이 약화되었다.

전시와 전후 직후 (1917-1920년) 좌파활동가, 좌파정치그룹, 노동자조직은 지독하게 박해를 받았다. 급진적 모임들에 대한 감시는 일상적인 것이었다. 좌파정치그룹의 지도자들은 지목되고 체포되고 구속되었다. 좌파이주노동자들은 배에 실려 추방당했다. 1차세계대전동안 IWW　회원들은 재판을 받고 반역과 배신이라는 죄로 투옥되었다. 전후에도　IWW에 대한 감시는 계속되었고 아리조나와 몬타나에서 연방군대는 광산소유자및 지역 당국과 협력하여 IWW의 활동에 재갈을 물렸다. 공군과 육군 정보부는 IWW 지부에 스파이를 침투시키고 시카고에서의 IWW 집회에 첩보원을 보냈다.

1차세계대전 중의 정치적 탄압은 IWW와 사회당을 심각하게 손상시켰지만 전쟁 직후에 급진주의와 노동자투쟁은 상승했고 이로 인해 연방정부의 탄압은 더욱 극심해졌다. 1918년 9월 사회당 지도자였던 유진 뎁스는 연방폭동죄로 박해를 받았고 10년형을 선고받았다. 1919년 소위 적색공포는 노동자운동 내 성장하는 급진주의의 위협에 대한 자본과 국가의 반응이었다. 사회주의자당의 신문은 우편발송이 금지되었고 당 대표는 중앙 및 연방 의회에서 의석을 거부당했다. 적색공포의 절정은 1920년 1월의 팔머 급습 사건이었는데 전국 30여개 도시에서 5천~1만여명의 사회주의/공산주의 단체의 외국인 회원들이 일시에 검거되었다. 1920년대 초반의 적색공포가 줄었는데 그것은 노동자운동에 대한 위협과 좌파의 정치적 저항에 대한 처벌이라는 정치적 탄압의 목표가 달성되었음을 의미하는 것이었다.

IWW는 계급에 기반한 당을 건설하지는 못했지만 IWW의 명확한 사회주의 노선은 특히 1917년 러시아 혁명의 성공으로 인해 자본에게는 큰 위협이었다. IWW는 쇠퇴했지만 새로이 건설된 공산당은 지속적으로 노동자들을 조직하고 요구안을 내걸고 정치범들을 지지하였다. 유럽과는 반대로 전후 미국의 노동자운동은 계급단결된 입장을 취하지 않았다. 그리고 노동자계급의 정치투쟁의 방향에 영향을 끼치지 못했다. 의회정치가 좌파정치활동을 평가하는 가장 좋은 기준은 아니지만 1920년대 좌파정당은 성적이 좋지 못했다. 사회주의자 당의 후보는 대선에서 90만여표를 얻었다. 1928년에는 26만8천표를 얻었는데 그중 삼분의 일 이상은 뉴욕에서 거두었다. 공산당 후보는 겨우 4만8천표를 득표했다. 좌파는 선거에서 자본가들에 위협이 되지 못했지만 공산주의자들은 노동자당을 통해 좌파 노조에 약간의 영향을 미쳤고 1919년 철강노동자 파업 및 육류가공산업에 중요한 역할을 하는 등 노동통제에 도전을 하였다. 그러나 내부 정파 싸움, 정치적 탄압, “자본의 권력” 등으로 인해 공산주의자들은 1930년대까지는 노동자들의 폭넓은 지지를 받지 못했다.

자본 내의 경쟁

자본가들은 산업노동자들의 노조결성에 대한 반대에 있어서는 뜻을 같이 했지만 거대 산업 경영의 속성 상 서로 갈등했다. 새로운 기술을 발전시키고 노동자 착취의 방법을 고안해내는 기업들은 선전하고 거대 기업들은 새로운 설비에 투자를 하면서 계속 확장되어 나갔다. 반면 중소기업들은 거대 기업과의 경쟁에서 탈락하면서 고전하였다. 1893년과 1984년에 각각 3,422건과 2,832건의 부도가 났고 파산한 기업의 채무는 1893년에 1억7600만 달러, 1894년에는 6700만 달러에 달했다. 제조업의 파산은 기업 간 경쟁이 가장 치열했던 지역에서 가장 두드러졌다. 경쟁이 격화되면서 공장은 관할구역 밖의 변두리로 이동했다. 1890년대 제조업 자본가들은 ‘미국제조업자연합(NAM)'을 결성하여 자본주의 시장 내에서 경쟁력을 유지하고자 하였고 비독점 자본주의를 천명했다.

NAM은 중소기업들이 서로 모여 자본의 집중이 심화되고 있는 상황에서 중소기업의 이익을 대변할 수 있는 정책을 시행하도록 정부에 압력을 행사했다. 비독점자본은 대기업의 전략에 맞서 중산층 개혁가들의 지지를 받았다. 반트러스트운동을 통해 중소자본들은 독점자본의 성장을 막고자 하였다.

그러나 전쟁이 시작되면서 반트러스트운동은 사그러들었다. 개혁가들은 전쟁에 대해 더 신경을 쓰게 되었고 대기업이나 중소기업이나 모두 전쟁물자 판매로 이득을 얻었다. 전시에 거대기업과 정부 간의 협력이 이루어지면서 독점에 대한 견제가 어려워졌고 전쟁 후반이 되면서 독점자본들은 그들의 시장 지배에 대한 반대세력을 단호히 꺾게 되었다. 1915~1928년에는 독점 자본에 대해 불공정 경쟁에 대한 소송이 13,193건이 쌓였지만 대부분의 소송은 기각되었다.

정치의 장

공화당은 미국 북부를, 민주당은 미국 남부에서 주도권을 잡았다. 공화당은 미국 북부 산업의 이해를 대변하면서 특히 루스벨트 집권 당시 진보적 개혁과 반독점 전략을 내세우며 노동자들과 이민자들의 지지를 얻을 수 있었다.

1차세계대전을 계기로 국가는 생산을 통제할 뿐 아니라 활성화시켰다. 예를 들면 1920년대 자동차 산업이 성장하고 트럭이 주요 운송수단이 되면서 국내 고속도로를 향상시키고 확장시킬 필요가 있었다. 1921년 고속도로 법을 통해 전국에 걸친 도로 건설을 위해 십억 달러를 투입했다. 또한 1921-28년에 걸쳐 재정경제부는 무역연합 조직과 불필요한 경쟁의 지양을 장려하였고 새로운 산업에 투자를 활성화하기 위한 부자 감세 정책을 도입하였다.

국가는 산업의 이윤 축적은 도왔지만 노동자계급에 대해서는 그렇게 하지 않았다. 공화당이 집권하면서 좌파에 대한 탄압은 또 다른 국면을 맞았다. 노조활동은 짓밟혔고 노동자계급은 일반적으로 생활수준의 저하를 경험하였다. 1920년대 공화당은 진보세력들을 포섭하였고 개혁은 더 이상 당의 슬로건이 아니었다. 공화당의 행정은 거대기업 대 중소기업의 불화 뿐 아니라 노동 대 자본의 적대적 관계를 반영하는 경제활동을 통제하기에 충분치 못했다. 대불황 초기에 독점자본과 비독점자본의 조정에 실패하면서 공화당의 정책은 매우 소수의 그룹만 만족시킬 수 있었고 국민들의 지지는 적대적 관계들을 화해시킬 준비가 되어있는 민주당으로 옮겨갔다.

자본주의 모순의 축적

1차세계대전 이전의 다음과 같은 노동과 생산의 조건은 1920년대 심화되었다. (1) 1920년대 기업 합병 추세로 대표되는 거대산업의 성장; (2) 노동과정의 자본주의적 조직을 함의하는 대량생산 기술의 도입; (3) 노동 착취의 새로운 형태. 노동자들의 투쟁은 계속 존재했지만 노동자운동은 이에 대한 저항을 효과적으로 하지 못했고 결국 이러한 변화들을 저지하지 못했다. 그러나 1907-1917년 사이에 있었던 노동조건 개선 운동은 어느정도 성과가 있었다. 이 운동은 많은 부분 노조 투쟁의 외부에서 진행되었다. 이 운동은 연방정부가 노동조건을 개선하는 법안을 통과시키도록 하는데 성공했다. 거의 모든 주에서 최저임금이 도입되었고 몇몇 주에서는 어린이 야간 노동이 금지되고 여성노동자들의 최대노동시간 한도가 정해졌다. 노동시간 제한은 넘을 수 없는 장애에 많이 부딪혔는데, 1917년에 수많은 사건과 철도 파업을 피하고자 했던 연방정부의 개입 끝에 철도에서만 8시간 노동이 채택되었다. 전시 노동자들의 권력이 강해지면서 하루 8시간, 주 44시간 노동이 일반화되었지만 전쟁이 끝나가면서 곧 백지화되었다.

거대기업은 기계설비에 투자를 하고 대량생산을 통해 생산비를 절감할 수 있었지만 중소기업들은 경쟁에서 낙오하면서 거대기업에 인수합병되었다. 기술 발전은 일정량 생산을 위해 필요한 노동자수의 감소를 가져왔다. 기계 부품의 표준화, 국가기관 내 고용주 연합 구성, 세금 정책 등은 독점자본의 축적을 촉진했다.

노동조건의 변화는 다음과 같이 이루어졌다. 대량생산 기술의 도입은 노동과정의 통제능력을 크게 제한했고 정신노동과 육체노동의 분할은 심화되었다. 노동자들은 생산수단으로부터 분리되었을 뿐 아니라 자신의 노동에 대한 통제를 상실했다. 전문경영자 및 관리자들이 생겨났고 공장장의 지위는 손상되었다. 관리자는 노동과정을 관장하면서 노동에 대한 자본의 통제를 공고히 했다. 노동자 탈숙련화는 자신의 노동에 대한 통제를 잃게 만들었다. 자본주의적 노동과정의 이런 변화는 곧 착취의 확장과 강화를 의미하는 것이었다. 노동생산성과 상대적 이윤은 1920년대 특히 크게 증가하였다. 임금은 약간 상향조정되었지만 이는 증가하는 실업을 상쇄할 수 없었고 가구소득은 대량생산으로 남아도는 상품을 소비하기에 충분치 않았다. 소비의 문제는 1920년대 말 재고 축적으로 이어졌고 이는 결국 경제 위기를 야기했다.

노동자운동은 자본의 막대한 이윤 창출에 반작용할 수 있을 만큼 강하지 못했다. 노동자운동은 전시에 쟁취한 것들을 전후에 대부분 잃어버렸고 자본은 노동자 운동을 위한 어떤 시도도 좌절시킬 수 있었다. 노동자운동의 확장과 관련한 문제의 일부는 AFL의 조직 전략과 좌파 정당 운동이 노동자대중들 속에서 전진하지 못한데서 연유한다. AFL은 직능공 중심의 조직이었는데 대량생산의 도입에 따라 노동자들의 탈숙련화되면서 AFL의 전략은 힘을 쓸 수 없게 되었다. 정부는 직능공 노조의 해산을 강요했고 남아있는 조직은 무력화시켰다. 한편 노동자운동의 요구 속에서 노동과정의 변화에 대한 문제가 충분히 다뤄지지 못했고 좌파 진영은 “번영”의 시기에 운동에 좌파적 영향을 충분히 미치지 못했다.

자본주의 축적과 그와 관련된 계급투쟁의 역동은 미국 자본주의 발전 과정에 고유한 모순을 낳았다. 노동력 착취 강화의 결과로 독점자본은 놀라운 속도로 축적되었다. 자본축적에 유리한 조건은 1920-29년 사이 자본가계급의 상층부를 이롭게 하는 부의 재분배와 관련이 있다. 인구집단의 상위 1%의 소득은 총국가소득의 12%에서 18%로 증가하였고 상위 5%는 24%에서 35.5%로 상승했다. 노동자들의 실질임금은 겨우 2% 증가한 반면, 이윤, 이자, 지대 형태의 소득은 45% 증가했다. 결과적으로 40~45%의 가구는 신상품을 위한 소비에 참여하지 못했다.

산업부문에서 자본 집중의 심화는 임금과 소비의 상승으로 이어지지 않았다. 자본의 집중은 많은 기업의 파산으로 인해 자본의 막대한 파괴를 가져왔기 때문에 산업부문의 재편을 필요로 하게 되었다. 한 산업부문의 파괴는 생산에 참여하는 전체 자본의 규모를 줄이기 때문에 새로운 경쟁관계가 요구되었다. 그러나 국가정치기구가 특정 집단의 이해를 넘어서지 못함으로써 경쟁의 통제는 차단되었다.

3장 노동과 자본에 대한 위기의 영향

미국 위기의 특이성

1929년 10월 뉴욕 증시 붕괴와 이어진 1930년대 세계 경제위기는 미국 뿐 아니라 세계 차원에서 자본주의가 쇠퇴하고 있음을 보여주었다. 증시 붕괴 이후 외국 자본과 미국은 뉴욕 통화시장에서 막대한 양의 현금을 인출했고 이는 개인 투자자들에게 심각한 손실과 산업 생산, 공산품 가격, 무역의 감소를 초래했다. 게다가 뉴욕 증시 붕괴는 은행 신용 저하를 가져오고 이는 전세계 은행들의 파산으로 이어졌다. 세계적으로 생산은 감소하고 선진 자본주의 지역에서 실업자는 1929년 말 천만 명에서 1931년 초에는 이천만 명으로 늘어났다. 가격하락은 파산 위기로 이어졌고 전세계적으로 새 투자에 대한 수요는 감소했다. 이러한 상품에 대한 수요가 감소하면서 전세계 시장에는 재고가 쌓였다. 세계 가격과 무역의 급감은 필연적 결과였다. 1929년에서 1932년 사이 전세계 무역은 61% 감소했다.

위기의 전 기간 동안 1930년대의 세계 경제위기는 미국 자본주의 발전에 있어 중대한 시기였다.

경기침체나 경기순환과는 모순적으로 자본주의의 위기의 특징은 축적에 대한 장애가 극복되지 않으면 축적이 지속될 수 없다는 것이다. 자본주의 위기에 대한 해결은 따라서 계급 간, 자본의 부문과, 그리고 계급과 국가 간 관계의 변화를 수반한다. 자본주의 위기는 자본 재생산의 확장을 위해 필요한 생산관계 재구성의 기회를 제공함으로써 자본주의 생산관계를 재생산하는 데 고유한 역할을 한다.

미국에서 자본축적의 장애는 축적과정을 방해하는 외적 요소가 아니었다. 그것은 19세기 말부터 축적 과정 자체에 의해 야기되었다. 미국 자본주의 발전의 모순은 뉴욕 증시 붕괴와 계속되는 경제 불황과 함께 두드러졌다. 세계 경제위기는 세계 거의 모든 국가들에 영향을 미쳤지만 미국 자본주의의 특수성으로 인해 미국에서 특히 심각했다. 경제 불황은 미국에서 자본축적에 대한 세 가지 장애를 나타냈다. (1) 지나친 노동착취는 이윤 창출의 문제를 야기했다. (2) 무분별한 경쟁은 투자의 문제를 야기했다. (3) 정치 구조는 계급 권력 균형의 변화를 완전히 반영하지 못했다.

1929년 증시 붕괴와 함께 1920년대 자본주의의 번영은 급격히 중단되었다. 그 결과는 자본가들의 파산과 엄청난 실업이었다. 19세기 말 자본가들의 경쟁은 큰 규모의 산업회사의 발달과 노동자에게 투자되는 자본의 증가를 가져왔다. 1920년대에만 노동자들에게 투자된 자본은 절대량은 75% 증가, 노동자 당 자본의 비율은 36% 증가했다. 1920년대 실질임금은 비교적 안정적으로 유지되었으나 착취율의 증가로 인해 이윤율 실현의 문제가 발생했다. 축적에 대한 장애가 재정 실패 및 신용 체계의 붕괴와 맞물리면서 심한 투기로 인한 이윤율 실현의 문제와 함께 증시 붕괴와 지속되는 불황은 심각한 수준이었다. 그 전까지는 새로운 시장을 열고 미개척 “산업”을 통해 회사의 수를 확장함으로써 미국 경제 위기 경향에 반작용할 수 있었다. 그러나 1930년대 위기는 세계 시장의 붕괴 속에서 기초 산업이 완성되고 미개척 산업의 개척이 끝난 다음에 발생했다. 자본축적과 미국 자본주의 발전의 미래는 임금과 소비의 재편과 독점과 비독점 산업 간의 경쟁 규제에 달려있었다.

국가 정책과 이윤을 최대화하려는 개별 자본가들의 전략에 반영된 계급 전략으로 축적의 둔화는 일시적으로 해결할 수 있었고 2차 세계대전 말에는 새로운 형태로 축적과정이 진행되었다. 그러나 자본의 부문 간 뿐 아니라 노동과 자본의 지속되는 투쟁의 역동성은 위기와 일시적 해결 방식에 대한 특정한 대응으로 이끌었다. 1920년대 착취의 강화는 노동자계급의 분할, 외국인에 대한 민족주의적 반응, 엄청난 정치적 탄압과 투쟁하는 노동자의 강제이송으로 가능했다. 그래서 노동조합 운동과 다양한 좌파 정치 그룹은 침체기에 들어갔고 불황 초기에 경제 회복을 위한 길을 이끌 수 있는 정치적 영향력을 모아내지 못하였다.

위기와 자본

1929년 증시 붕괴와 대불황의 진입과 함께 1920년대 자본주의 호황은 멈췄다. 1929년의 경기 하강 7년 전에 산업 생산성과 국내 소득은 40%이상 증가하였다. 그러나 1929년과 1932년에는 국내 소득은 38% 이상 감소하고 실업은 1500만 명에 이를 때까지 계속 증가하였다. 소득 감소와 민간 투자 지출과 소비의 삭감은 디플레이션 효과를 낳고 5000여개 은행의 파산으로 대표되는 재정 인프라의 붕괴를 낳았다. 1930-32년 동안 85000개 회사가 부도가 났고 뉴욕 증시 환율은 1929년 10월 870억  달러에서 1933년 3월 190억 달러로 감소했다. 제조업 생산 지표는 1929년 58에서 1932년 30으로 떨어졌다.

자본은 경제위기에 대한 대응으로 임금 부담을 줄이기 위해 대규모의 고용 단축을 시행하고 남아있는 노동자들은 더 오랜 시간 일하도록 강제하였다. 해고와 고용단축은 소비 감소로 이어지고 1930년대 산업활동의 축소를 가져왔다.

경제위기는 특히 건축과 중공업의 축소를 가져왔다.

기간	주택건설 수
~1925	937,000
~1929	509,000
~1932	134,000
~1933	93,000

연도	자동차 판매량(대)
1929	2,790,000
1932	617,000

연도	건설업계 총소득(달러)
1929	3,800,000,000
1933	13,700,000

연도	철강 생산량(톤)
1929	56,400,000
1932	13,700,000

소매물가지수는 1929년 이후 3년 동안 1/3로 하락하였다.

농산물생산가격지수는 1919년에 비해 1929년 1/3이었다.

연도	농가 수입(달러)
1929	83억
1932	33억

초기에 산업자본가들은 경제위기를 경제 순환에서 정상적으로 일어나는 침체라고 생각했다. 전국제조업자협회장은 지난 120년 동안 비슷한 불황이 17번이나 왔다면서 이번 불황에 겁먹을 것이 하나도 없다고 주장하였다. 후버 정부도 자본가들과 비슷한 입장을 취했다; 경제위기는 한시적인 것이며 불황은 경제적 방종으로 산업, 은행, 노동, 농업계 지도자들의 자율적 조치로 극복될 수 있다고 주장했다. 그러나 불황이 지속되고 기업들이 회복기미를 보이지 않자 후버 정부는 미국 경제위기의 원인과 결과를 세계시장에 초점을 맞추기 시작했다.

1931년 말 불황은 악화되었다. 1931년 유럽의 경제위기는 외국 자금을 소유하고 있는 미국 은행에도 영향을 미쳤다. 1931년 초에서 1932년 말까지 1000여개 기업이 총 17억 달러 이상의 빚을 지면서 도산했다. 기업 도산은 1932년 초 매월 1000여건에 이르렀고 1932년 말에는 3500여개였다. 1931년 말이 되자 자본가들은 더 이상 정상적인 경기침체의 이로움에 대해 이야기하지 않았고 불황의 심각성에 직면할 수밖에 없었다. 1931년 말에 자본가들은 자본가계급에 국가지원을 요구하는 경제적 합리화를 위한 계획을 제안하기 시작했다. 경제 합리화는 경제학자들이 주로 제안한 철저한 국가 경제 계획과, 기업 경영과 무역 관련 경험을 바탕으로 하고 있으며 정부보다는 자본가조직에 의해 이끌리는 자본 부문이 제안하는 경제 안정화 계획에까지 다양했다. 후버 대통령은 경제 안정화 정책은 미국 체계에 반하는 것이며 위헌이고 사회주의적이며 파시즘이라고 하면서 강력히 반대했다. 한편 1931년 9월 제너럴 일렉트릭사의 제라드 스웝 회장은 경제 안정화 계획을 대통령에게는 개인적으로 전기제조업자협회의 석식만찬에서는 공식적으로 제안하였다. 그 계획은 가격 고정과 이윤 통제를 통해 기업의 자가조절을 요구하고 노동 분쟁을 방지하기 위해 노동자들에게 최소한의 보상을 보장하며 반트러스트 법을 완화할 것을 요구했다. 또한 이 계획은 자본가조직와 국가기관의 협조를 강화하고 독점과 경쟁에 대한 공포를 일소시키는 것이었고 스웝은 이를 통해 불황 시기에 안정화를 이룰 수 있다고 주장하였다.

스웝은 계획은 정부 관계자 뿐 아니라 모든 자본가계급의 관심을 끌었다. 그러나 후버 정부는 강고하게 안정화 계획에 반대하였고 1933년 루스벨트 정부가 들어설 때까지 안정화 관련은 법안은 상정되지 않았다. 후버 대통령은 대신 은행 체계를 재건하는 것이 위기 극복의 열쇠하고 강조하면서 은행 지도자들에게 도산하는 은행들을 구제할 방안을 마련하도록 하였으나 은행들이 반응이 없자 연방정부 주도로 계획을 마련하기 시작한다. 후버 대통령의 제안 중 가장 인상적인 것은 부흥금융공사의 설치(1932년 의회 통과)로 이것은 불황 시기에 신용 확대를 위한 중심 기구가 되었다. 부흥금융공사의 역할은 필요한 대출을 받을 수 없는 어려운 은행, 보험회사, 주택융자기관 및 기타 금융기관에 신용공급을 위해 대출을 보장해주는 것이었다. 가장 많은 혜택을 본 것은 은행과 신탁회사들이었다. 노동구호나 농업에는 더 적은 지원이 돌아갔다. 후버 임기 말에 노동자계급은 지원이 거대기업에만 돌아가고 있고 실업자들에게는 지원이 거부되고 있다며 부흥금융공사를 공격하였다. 결국 후버 정권의 경기침체를 상쇄하고 경제를 회복하기 위한 노력은 실패로 돌아갔다.

위기와 노동

1929년에서 1932년까지 실업은 늘고 임금은 하락했으며 수십만 명의 노동자들의 노동시간은 늘어났다.

연도	민간부문실업자률(%)
1929	3.2
1930	8.7
1931	15.9
1932	23.6

실업은 불황 초기 자동차산업, 섬유 등 분야에서 특히 심했다. 포드자동차에서 고용된 노동자는 1929년에서 1931년 사이 128,142명에서 37,000명으로 줄었다. 실업이 증가하면서 고용을 유지하고 있던 노동자들은 실질임금 삭감을 강요받았다. 그 결과 전체 산업 부문에서 임금은 1930년 6월이 되면서 20% 삭감되고 제조업과 광업에서는 15~30% 삭감되었다. 수백만 명의 노동자들과 실업가족들을 위한 지원을 지키기 위해 구호센터에 대기하고 있는 사람들의 이에 반발하였다; 시청 앞에서 시위를 하고 식품창고를 습격하였으며 굶주리는 사람들이 행진을 하고 집세를 내지 못하는 세입자들을 쫓아내려고 하는 군인과 경찰에 저항하는 등. 공산당, 사회당, 트로츠키주의 그룹 등의 좌파 정치조직들은 이러한 저항을 보다 조직적이고 정치적인 형태로 만드는데 많은 자극을 주었다.

좌파정치조직은 불황 초기에 실업자들을 조직하는데 중요한 역할을 하였다. 좌파에 의해 조직된 실업자들의 저항은 로저벨트 집권 시기 구호정책의 통과를 촉진시켰다. 1920년대 국가의 탄압으로 당원이 급감했던 공산당은 실업노동자계급의 조직을 주도하였다. 노동조합통일연맹은 노동자들의 “혁명적” 노조로 조직되는 통로를 제공하면서 공산당을 지원하는 조직이 되었다. 실업자들은 실업자평의회로 조직되었고 공산당은 실업자평의회를 통해 전국에서 행진과 시위를 조직하였다. 예를 들면 1930년 2월 11일 공산당은 3000여명의 실업자들을 이끌고 클리블랜드 시청까지 행진했고 4일 후 필라델피아의 실업자평의회는 시장과의 면담을 요구하며 250여명의 실업자들과 함께 시청에서 시위를 벌였다. 일주일 후에는 1200여명이 시카고의 시의회로 행진하였다. 세 가지 사례 모두에서 경찰은 시위를 무력으로 진압하였다. 1930년 2월 26일 경찰은 로스앤젤러스 시청 앞에 모인 3000여명의 대중들을 최루가스를 이용해 해산시키고 그 다음 주에는 뉴욕 시청 앞에서 시위하는 실업자들을 잔인한 방법들을 동원하여 해산시켰다.

실업자평의회의 활동들은 많은 부분 구호와 실업보험에 대한 요구에 중심이 맞춰졌다. 그러나 1930년 3월 공산당은 국제실업자의 날을 맞아 전국 단위로 시위를 조직했다. 실업자평의회는 미국 전역의 주요 도시에서 시위를 조직했는데 여기에 백만 명 이상이 참가하였다. 그들은 하루 세끼 식사와 무상 의료지원, 일주일 두 번의 담배 제공, 평의회 회의를 열 수 있는 권리를 요구했다. 구호자금이 59%로 줄자 그들은 다시 시위를 했고 자금 축소는 취소되었다.

3월 공산당에 의해 조직된 시위는 경제위기가 노동자계급에 미치는 영향에 맞서 투쟁한 첫 번째 대중시위였다. 3월 시위 이후 실업자평의회는 지역에 집중하였고 실업자들의 부담을 덜기 위해 지역에서 많은 시위를 조직하였다. “집세 폭동”은 시카고 등지, 특히 흑인밀집지역에서 자주 일어났고 공산당은 흑인들의 투쟁을 보다 큰 노동자 투쟁에 통합시키는데 도움이 되었다. 집세에 대한 시위 후에는 거리에서 회의가 진행되었는데 많은 경우 경찰들의 구타나 체포로 방해가 되곤 하였다. 많은 시위들이 경찰의 공격을 받았지만 구호 관리는 시위를 한 세입자들에게 집세를 제공하기도 했다. 예를 들며 1931년 8월 집세 폭동에서 세 명의 경찰과 많은 시위참가자들이 부상을 입자 세입자들의 퇴출이 잠정적으로 중단되고 어떤 시위자들은 구호 일자리를 얻기도 하였다. 1930-31년 사이에 실업자평의회는 실업자들이 쫓겨난 세입자들의 가구를 거리에 내다 버리는 것을 막기 위해 무력시위를 하기도 했다. 이러한 시위는 정기적으로 일어났다. 경찰은 특히 유니언 광장에서 특정한 집회를 무자비하게 탄압했는데 격화된 여론과 더불어, 10만여 명이 모였던 두 번째 집회는 뉴욕시장이 실업자들에게 분배할 기금을 마련하는 기구를 형성하도록 강제했다.

전국차원에서 공산당은 워싱턴 D.C.에서 두 번의 굶주린 자들의 행진을 조직했다. 첫 번째 행진은 1931년 12월 국회의사당 앞에서 진행되었는데 권총, 폭동진압용 산탄총, 기관총으로 무장한 경찰과 맞섰다. 시위자들은 실업보험을 요구했으나 상원에서 법은 받아들여지지 않았다. 정부는 탄원서를 받았지만 반응이 없었다. 행진대오는 이어 백악관 앞에도 모여 청원을 했으나 아무런 결과도 얻지 못했다. 1932년 12월 두 번째 행진에서는 3000여명의 사람들이 모였다. 노동자평의회 대표인 허버트 벤자민은 연방군과 경찰에 의해 3일 동안 체포되었다. 마침내 시위자들은 경찰들의 대동 하에 국회의사당을 주변을 행진할 수 있었다. 그러나 시위자들은 즉각의 결과를 얻을 수 없었다.

실업자평의회를 통해 공산당은 실업자들의 분노를 조직하고 경제위기의 중대함을 자본가들과 국가에 알렸다. 더 중요한 것은 공산당이 실업자들과 고용 노동자들의 투쟁을 결합할 수 있었던 것이다. 1932년 3월 디트로이트에서 공산당은 실업자들에게 일자리를, 실업자들에 50%의 임금을, 하루 7시간 노동, 노동강도 강화 저지, 휴식시간 확보, 흑인에 대한 차별 금지, 포드 병원에서 무료 의료서비스를, 가족 당 50달러의 겨울 수당을 요구하는 투쟁을 벌였다. 경찰은 시위를 진압하려고 하였으나 시위자들이 행진을 계속하자 경찰은 사격을 개시하였고 4명의 시위자가 죽고 많은 시위자들이 부상을 당하면서 시위는 해산되었다. 공산당은 열사들을 위한 장례식을 치렀고 이 장례식에는 3만 여명이 참석했다.

사회당도 실업자들을 조직하고자 했다. 1929년 5월 사회당의 전국간부위원회는 당 지역지부에서 “실업을 위한 임시협의회”를 구성하도록 하였다. 협의회는 실업자들의 대중적 압력을 위해서라기보다는 실업보험, 노인연금, 아동노동금지 등을 위해 로비를 벌이는 기구였다. 사회당은 실업자들을 직접 조직하는 일은 거의 하지 않았고 대신 선거 과정에 집중했다. 사회당의 지류인 산업민주연맹은 공산당의 실업자평의회와 비슷한 방식으로 활동했다. 하지만 사회당은 경제위기 시 노동자계급 지지의 부재에 대한 비판을 둘러싼 조직 내 노선 다툼으로 공산당만큼의 조직을 하지는 못했다. 사회당의 뉴욕 지부에 보내진 제안서는 그러한 어려움을 보여주고 있다.

“사회당은 사회주의를 위한 투쟁의 중심 의제로서 계급투쟁과 자본주의 철폐의 중요성을 최소화하고 대신 즉각적인 개혁에 집중하게 되었다. 그 결과 사회주의 원칙에 대해 명확하지 않은 대중들을 끌어들일 수는 있었으나 가장 중요하게 호소해야 할 대상인 노동자계급을 간과하게 되었다.”

실업자들을 조직하려고 했던 세 번째 주요 좌파조직은 A.J.Muste의 추종자들로 구성된 Musteites라는 조직으로 이들은 1932년에 실업자동맹을 결성하였다. Musteites는 독자적인 노동자계급의 중심으로서 활동하였고 공산당, 사회당과 함께 실업자들을 조직하고 그들의 이익을 대변하였다. 실업자동맹은 자조모임을 조직하고 실업자들을 정치적 투쟁으로 유도하려고 하였다. 그들은 오하이오와 펜실베니아 지방의 작은 산업단지에서 우세하였다. 실업자동맹은 지역 차원에서 실업자들의 요구를 제기하는데 상당히 성공적이었으나 전국차원에서 두각을 드러내지는 못했다. 그러나 Musteites의 정치적 중요성은 과소평가되어서는 안 될 것이다. 1930년대 중반이 되면서 그들이 미국노동자당을 만들면서 Musteites의 정치적 중요성은 비로소 명확해졌다.

A.J.Muste는 1885년 네덜란드 태생으로 1896년 미국시민이 되었으며 미국에서 신학을 전공하고 목사가 되었다. 그는 반전운동과 노동운동에 가담하였으며 마틴 루터 킹의 조언자 역할을 하기도 하였다. 그는 트로츠키주의그룹과 결합하여 미국노동자당을 창당하였고 평생 노동운동과 반전운동에서 활발한 활동을 하였다.

실업자들의 활동에 더해 고용노동자들의 활동도 있었는데 불황 초기에는 활동이 활발하지 않았고 파업도 기본적으로 수세적이었다 - 예를 들면 임금삭감과 노동 강도강화, 노동시간 연장 반대 등이었다. 또 파업의 많은 부분은 노조의 역할이 없었다. 1930년대 파업은 635건, 1931년에는 810건, 1932년에는 841건이 발생했다. 임금삭감 반대를 위한 파업의 비중은 1929년 25.7%, 1930년 42.4%, 1932년에는 50.6%로 증가했다.

초기에 가장 주목할 만한 파업은 임금삭감에 반대한 마사추세츠, 뉴 저지, 펜실베니아의 섬유공장들의 파업이었다. 1931년 2월 로렌스의 아메리칸 울렌 밀스의 만여 명의 노동자들은 노동강도 강화에 저항했고 회사로 하여금 노동의 속도를 올리고자 하는 계획을 폐지하도록 강제할 수 있었다.

여러 지역의 탄광 노동자들도 파업에 돌입했고 구사대와 탄광노동자들 사이의 폭력에서 사람들이 죽기도 했다. 탄광 노동자들은 기계가 작동중인 탄광 안에 내려가서 기계를 멈추고 탄광을 폐쇄하도록 투쟁했다. 그들은 임금 인상과 8시간 노동, 노조 인정을 요구했고 그 중의 몇 가지는 쟁취되었다. 투쟁 과정에서 폭력은 예외가 아니라 기본이었다. 그 과정에서 많은 노동자들이 부상을 입고 사망했다. 1930년대 경제위기 미국의 모든 계급에게 영향을 미쳤지만 그 영향은 모든 계급에게 균등한 것은 아니었다. 노동자들의 곤경에 대한 후버 정부의 대응은 가장 보수적인 노동자층에게도 매우 불만족스러운 것이었다. 후버 정부는 실업자들에 대한 대책이 거의 없었다. 대통령 산하 실업 위원회를 만들었지만 유명무실한 것이었다.

조직노동자운동은 산업계획과 노동자 복지에 관련한 경제안정화 대책을 제안했지만 후버 정부는 그러한 제안들을 모두 무시하였다. 1932년 선거에서 자본가와 노동자 모두가 불황 극복 대책에 능동적으로 개입할 수 있는 정부를 원한다는 것이 드러났다.

정치계

좌파의 상황

1920년대 좌파 내부의 싸움과 좌파 운동에 대한 정치적 탄압으로 인해 1930년대 좌파의 세력은 취약했다. 그러나 노동자계급의 투쟁에 가장 많이 관여한 것은 좌파 정치단체들이었다. 의회 외부의 노동자계급의 투쟁은 분명히 뉴딜 정책과 관련한 사회 경제적 개혁에 영향을 미쳤을 것이다. 그러한 투쟁이 정부 정책에 얼마나 영향을 미쳤는가는 쟁점이겠지만 노동자계급 뿐 아니라 자본가들도 경제 위기 시 정부 대책의 부재에 대해 불만을 느끼고 있었다는 것은 분명한 사실이다. 나중에 다루겠지만 로저벨트 정부는 이러한 상황을 인식하고 있었고 노동자 및 자본가들에 모두 효과가 있도록 변화를 시도했다. 민주당과 공화당이 의회 내의 주체였다면 공산당과 사회당은 선거일정 외부에서 정치활동을 조직하였다. 뉴딜 정책에 대해 좌파정치활동은 학계에서 무시되곤 하지만 1930년 그들은 민주당-공화당 구도에서 대안을 제시하고 더 나은 삶의 조건을 위해 노동자들과 또 노동자들을 위해서 투쟁하면서 미국이 정책에 영향을 미쳤다.

불황 초기 몇 년 동안 노동자계급 운동에서 가장 가시적인 좌파정치조직은 공산당이었다. 공산당은 스스로를 노동자계급의 혁명정당으로 정의하고 당의 노선과 활동 그리고 혁명적 노동자계급을 위해 개인들이 충성할 것을 요구했다. 1930년에서 1932년까지 많은 당원들이 조직되었으나 당원들을 유지하는 데에 문제가 있었다. 1930년 3월 5125명의 새로운 당원들이 가입했지만 그중 52%인 2693명의 당원이 남았다. 1932년에는 1931년 이후 8500명이 늘어 당원이 18119명에 달했지만 만약 초기에 조직되었던 당원들이 유지가 되었다면 1932년 말에는 35001명이 될 수 있었을 것이다.

1930년 3월 국제 실업자의 날 직후 자본가계급, 국가 관리들, 그리고 보수적 노조 지도자인 윌리엄 그린은 노동자계급 내에서 공산당의 세력이 커져가고 있음을 인식하게 되었다. 뉴욕시 유니언 광장에서 공산당원들의 시위가 있던 날 AFL을 등에 업고 해밀턴 피시 하원의원은 미 하원에서 노동자계급 내에서 공산당원들의 활동을 조사하는 결의안을 제출한다. 공산당원들의 활동을 조사하는 위원회를 구성하는 근거는 그들이 미국의 안보를 위협하며 공산당의 지도자들이 이주자들이기 때문에 추방되어야 한다는 것이었다. 하원은 결의안을 채택하고 그 해 공산당 지도자들을 위원회에 소환하였다. 이 위원회는 곧 수백만의 미국인들에게 반미국적 활동에 대해 악명 높은 하원위원회로 알려지게 될 터였다.

사회당은 1차세계대전 이후에 당원 조직에 엄청난 고전을 겪었지만 불황 초기에는 1929년 9500명에서 1932년 17000명으로 늘어났다. 당원은 늘어났지만 불황이 진행되면서 내부적으로는 분열을 겼었다. 구세대 활동가들은 개혁 노선을 주장하고 신세대 활동가들은 보다 전투적인 노선을 주장하며 갈등을 빚었고 결과는 개혁 노선으로 정리되었다. 사회당은 주로 조사, 연구, 교육 사업에 집중하였다. 사회당은 노동자계급 운동에서는 가시화되지 않았지만 선거에서는 어느 좌파 조직보다 많은 표를 얻었다. 사회당은 노동자계급의 조직적 활동을 버리고 의회 정치에 경도된 나머지 1차세계대전 이전에 가졌던 노동자계급 내에서의 존재감은 이후 절대 되찾지 못했다. 사회당은 경제 재건을 위한 북아메리카 의회를 구성하여 국가행정이 실업과 농민 구제를 위한 대책을 마련할 것을 요구했으나 비참한 실패로 끝나고 말았다.

공산당과 사회당 외에도 불황 초기에 수많은 소규모 좌파조직이 형성되었다. 진보적노동행동협의회(CPLA)는 1929년 3월 사회주의, 노조활동가, 노동 교육가들이 AFL의 보수적 지도부와 공산당의 노조에 대한 이중적 접근에 반대하는 선전 교육 조직으로서 건설한 것이었다. 1931년까지 CPLA는 분명 사회당보다 좌파적이었고 사회당의 개혁주의와 노동자계급 중심성의 부재를 비난하였다. CPLA는 궁극적으로 노동자들의 공화당을 건설하기 위한 대중 노동자정당을 만들고자 하였다. 경제위기 초기 CPLA의 좌경화는 사회당에 실망한 사람들을 CPLA로 끌어들였다. CPLA는 1933년 해산하고 트로츠키주의 그룹인 미국노동자당이 되며 일 년 후에는 미국트로츠키주의공산당동맹과 통합하여 노동자당을 건설한다.

자주적정치행동을위한동맹은 1929년 좌파자유주의 조직으로 출현하는데 이 조직의 목적은 새로운 정당을 만들기 위한 방법과 전략을 논의하기 위한 것이었다. 이 동맹은 주로 노동자계급 대중을 조직할 능력이 없는 지식인과 자유주의 언론인들로 구성되었다. 공산당과 사회당에 대한 그들의 경멸은 노동자계급 내에서 동맹에 대한 지지를 얻는데 아무런 도움이 되지 못했다. 동맹은 로저벨트가 자유주의적 정책을 실행하면서 1933년 가을에 해체되었다. 동맹은 로저벨트 연합에 대해 실제적으로 아무런 대안도 내놓지 못했다.

불황의 초기 몇 년간 좌파는 심하게 분열되었지만 좌파정치그룹, 특히 공산당은 노동자계급내에서 강한 입지를 구축해갔다 - 특히 실업자들과 미조직 노동자들 사이에서 그러했다. 실업자와 미조직 노동자들의 투쟁이 고조되자 공산당이나 쇠퇴하는 사회당조차 조직률을 높여갔다. 실업자조직에서 공산당과 사회당의 개입이 점점 더 두드러지자 AFL의 보수적인 지도자인 윌리엄 그린 및 자본가와 후버 정부는 임박한 혁명에 대한 두려움이 점점 더 커져갔다. 후버 정권 말기에 좌파활동가와 투쟁적 노동자들에 대한 연방정부의 탄압은 거세졌다. 정치적 이유로 인한 추방은 1929년 1건, 1931년 18건, 1932년 51건, 1933년 74건으로 증가했다. 1931년 초 우체국은 급진적 신문과 기관지의 발송을 금지했다.

후버 정부 하의 탄압은 주로 지역 차원에서 이루어졌다. 그러나 정부는 탄압의 강도를 높이는 것이 좌파조직의 활동을 감소시킬 수 없다는 것을 점차 알게 되었다. 탄압은 투쟁이 제기하는 사회문제를 전혀 해결할 수 없었다. 여론도 경제위기 하의 문제점들을 해결하는데 실패한 것은 좌파가 아니라 정부라고 보는 것이 대세였다.

자유방임 대 국가개입: 1932년 대선

1932년 대선은 유권자들은 후버 정권의 경기침체 회복 노력을 강하게 거부했음을 나타냈다. 선거 시기까지 자본가와 노동자 모두 증가하는 실업자들을 지원하기 위해 한 일이 거의 없음에 대해 불만을 나타냈다. 선거 시기 경제 위기에 대한 어떤 즉각의 지원도 없었다. 미국의 산업생산지수는 1929년 피크에서 1932년 7월 저점까지 54% 이상이 감소했다. 같은 시기 공장의 고용은 64%로 줄었다. 3년 전보다 공장의 전체 임금은 삼 분의 일로 줄었다.

1929년 국내 경제의 하강은 바로 수출의 감소로 이어졌다. 1929년 전체 44억 달러였던 수입(import)이 1930년에는 34억 달러로, 1931년에는 24억 달러로 줄었고 1933년이 돼서야 서서히 증가하기 시작했다. 수입의 양은 산업 생산 감소와 평행하게 줄었다. 특히 총소비의 큰 부분을 차지하는 원자재 가격의 감소가 두드러졌다.

미국의 수출 감소는 수입 감소보다 먼저 시작되었고 불황 이전부터 점차 줄고 있었다.

미국 경제 위기는 미국 내에서 특히 심각했지만 전세계적으로도 영향을 미쳤다. 수입 상품 구매가 줄었고 외국 투자가 거의 중지 되면서 달러 공급이 빠르고 심하게 축소되었다. 전세계 달러 공급의 급격한 감소는 불황 초기 몇 년간 세계 경제의 가장 심각한 장애 요소였다; 달러 공급 감소는 해외 기업활동을 축소시키고 엄청난 외환위기를 야기했다.

초기에 자본가들은 경제위기를 정상적인 경제침체로 보았다. 자유방임 이데올로기를 지지하며 후버 정부는 불황은 기업, 은행, 노동계, 농업의 리더들이 자율적인 대처를 함으로써 곧 극복될 것이라고 선언했다. 그러나 위기는 깊어졌고 구제책은 없었다. 자본가들은 국가가 자본가계급에 지원할 것을 요구하는 경제 합리화 계획을 제안하기 시작했다. 반트러스트법을 완화하고 노동자계급의 구매력을 높이기 위한 조치들을 제안했다.

1932년 대선 당시 경제위기에 관한 대책은 거의 없었다. 공화당은 후버를 대통령 후보로 재출마시켰다. 경제불황 당시 비주류였던 민주당은 경제 구제와 국가 개입을 제시하며 프랭클린 로저벨트 후보를 내세웠다.

로저벨트의 유세는 강하지 않았고 노동자계급에 직접적인 호소를 하지는 않았다. 로저벨트가 일관된 진보노선을 내세우지 않은 이유는 민주당을 단합시키고 후버를 패배시키기 위한 것이었다. 선거 당시 다양한 사안에 대한 로저벨트의 입장이 무엇인지는 명확하지 않았다. 그것은 북부 보수층과 자유주의적 민주당 뿐만 아니라 남부 민주당 블록에 모두 호소하기 위한 전략이었다. 로저벨트는 민주당 내에서 우파든 좌파든 소외시키지 않으려고 주의를 기울였다. 그는 기업가와 이야기할 때는 지출과 저축의 균형을 맞춰야 한다고 이야기하고 노동자와 이민자들에게는 부의 재분배를 강조했다.

1932년 대선에서 로저벨트는 명백한 승리를 거두었고 상원과 하원에서 민주당이 주류가 되었다. 공화당은 불황 초기 공화당 내의 통제를 강화하면서 의회에서 자신들의 입장을 공고히 하였다. 반면 민주당은 의회 외부의 다양한 이해를 대변하는 이들을 끌어들임으로서 주류 입지를 굳힐 수 있었다. 도시 이주민, 도시 노동자, 소수민족 등은 로저벨트 대통령 뿐 아니라 상원, 하원에서 민주당에 투표를 해야할 필요성을 느끼는 듯했다. 민주당의 새로운 선거 토대와 계급 간 긴장의 고조로 인해 민주당은 적극적인 개혁을 할 수 밖에 없었다. 자유-민주당으로 가득 찬 의회에서 초기 뉴딜 정책은 상당히 조화로운 분위기에서 통과되었다.

민주당의 주류적 입지는 1932년 민주당의 좌파적 운동이 제공한 도시노동자계급을 당 내로 포섭하면서 얻어진 것이었다. 로저벨트와 민주당은 노동자계급에 대한 이데올로기적인 지지를 명확히 하지는 않았지만 로저벨트에 표를 던진 것은 분명히 후버의 자유방임를 반대한다는 의미였다. 노동자들은 경제회복을 지원하기 위한 국가 지원 프로그램을 요구하는 데 더 이상 혼자가 아니었다. 자본가들도 경제 회복을 위한 국가 지원을 원했다. 노동자들이 로저벨트 대통령의 당선을 더 나은 생활 조건과 경제안정을 위한 중요한 전진으로 인식했던 반면 자본가들은 그것을 경제 회복과 새로운 축적을 위한 전진으로 바라보았다. 국가, 당, 계급 간의 관계 변화는 로저벨트 집권 초기에 국가 지원의 개혁 프로그램을 단행할 수 있게 하였다.

4장 위기에 대한 국가의 해결책으로서 전국산업회복법

나는 미국이 다소 과감한 계획을 원하고 있으며 기꺼이 지원하고자 한다는 인상을 받았다.

- A.A. Berle,jr.

많은 중요한 문제들이 미국에 닥쳐왔다. 공정 가격을 달성하기 위해 생산은 산업과 농업 양자에서 소비와 균형을 이루어야 한다. 엄청나게 낮은 농산물가격은 농민뿐 아니라 일자리를 잃은 도시 노동자에게도 영향을 미친다. 왜냐하면 농민들의 상품을 구매할 수 있는 소득이 없기 때문이다. 무자비한 경쟁의 결과로 나타나는 막대한 임금삭감으로 나라 전체의 구매력 또한 삭감되고 실업이 늘어난다. 이번 정부가 이 문제를 해결해야 한다.

- Henry I. Harriman and Willian Green

경제부흥 제안과 로저벨트 행정부

로저벨트 행정부의 뉴딜 정책은 이전의 경제부흥 제안의 정점이자 진행 중인 계급투쟁에 대한 대응이었다. 우리는 공황기 동안 계급 간 세력 균형이 다양한 국가 정책을 수립하고 실행하고 결과를 낳은 방법에 특별히 관심을 둔다. 일반적으로 정책 수립은 경제 부흥과 자본 축적의 확대를 위한 호조건을 확보하기 위해 가장 효과적인 정책을 추구하면서 서로 경쟁하는 집단, 즉 서로 다른 자본분파들, 그리고 자본과 노동을 화해시키는 과정에 포함된다. 국가 장치의 여러 부분에서 제기되는 경제∙사회 정책은 기업 정보를 조정하고 농업과 같이 뒤쳐져있지만 정치적으로 중요한 부분을 보조하고 사회복지 프로그램을 통해 사회분열을 저지하고, 기술변화의 정도를 통제하고, 재정적 유연성과 안정성을 보장하고, 노동과 자본의 협력을 보증하는 것을 추구한다. 전체 뉴딜 계획은 여러 국가 관료와 의원이 기초∙ 고안했지만 미국 사회 내 계급관계의 모순, 그리고 자본 축적을 지속하기 위한 조건을 형성하기 위해서 이러한 모순과 갈등을 해결하려는 정부의 시도를 드러냈다. 계급 간 세력 균형이 뉴딜 정책이 수립되는 조건을 형성했지만 이 정책은 다시 계급 간 세력 균형에 영향을 미쳤다.

로저벨트 대통령이 당선되기 전 그 유명한 브레인 트러스트(아돌프 A., 버얼 주니어, 레이몽드 몰리, 렉스포드 G, 터그웰)는 대통령 선거에서 승리하기 위해, 그리고 경제 회복을 위한 축적 전략을 제시하기 위해 시도하는 가운데 여러 가지 경제 조치들을 제안했다. 경제회복을 위한 이 제안들은 분명하게 계급 간 세력균형에 대한 평가에서 이 제안이 나왔다는 사실과 로저벨트의 최고 자문위원들이 자본 축적을 위한 새로운 전략이 필요함을 인식했다는 사실을 나타낸다. 이 새로운 축적 전략은 자본가 계급 자체에서 나올 것 같지 않아 보였다. 정부가 구조조정 과정의 책임을 맡아야 했을 것이다. 그러나 계급 간 세력 균형이 실제로 경제 회복 제안을 형성했지만 결국 실행된 정책은 의도하지 않은 결과를 낳았다. 이 의도하지 않은 결과는 로저벨트 대통령의 1기 재임기간동안의 계급 관계의 성격으로부터 나온 것이다. 1932년 5월 뉴욕은행 증권조사국의 버얼과 루이스 폴커와 트러스트 컴퍼니는 공동으로 위기와 가능한 경제회복 방안에 관한 메모를 작성했다. 이 메모는 나중에 로저벨트와 4명의 자문위원들과 함께 논의되었다. 메모는 뉴딜 정책의 전반적인 성격이 결정되는 데 중요한 역할을 했을 뿐 아니라 선거 운동을 전개하는 데에도 매우 중요했다. 메모는 세 부분으로 이루어져 있었는데 대불황의 주요 원인에 대한 분석(이는 과소소비때문이라고 주장되었다.), 비상조치에 대한 제언, 경제 재건을 위한 장기적인 제안이 그것이다. 비상조치에 관한 절의 중심 내용은 생산을 회복하고 고용 안전을 확대하기 위해 신용을 제공하는 부흥금융회사(Reconstruction Finance Corportation)의 확장에 관한 것이었다.

메모의 세 번째 절은 장기적인 제안에 관한 것으로, 새로운 축적 전략의 개요를 제시했다. 메모에는 산업 경제가 점차 집중되고 있다는 점과 경제에 대한 국가의 개입에 의해 저지되지 않으면 이 경향은 “불황을 강화”하여 “사실상 혁명에 상당하는 전반적인 혼란”을 유발할 수 있다는 점에 대한 인식이 반영되어 있었다. 메모는 또한 산업적 부와 소득이 대불황 동안 점차 집적되어 “2천명도 안 되는” 이들이 미국 산업 전반을 통제하게 될 것이라고 주장했다. 버얼과 폴크너는 “몇몇 지배적인 인물들이 정책에 동의하지 않을 것이며 자신의 지역, 소비자, 노동자에 대해 거의 책임지지 않을 것이고, 통합력도 없으며 산업 내에서의 우월성을 두고 서로 다툴 것이다. 각 산업은 서로 싸울 것이다”라고 주장했다. 산업 발전의 이러한 변화하는 성격에 대해 이해하면서 버얼-폴크너 메모는 독점의 성장을 저지하기 위해 설계된 독점금지 법안이 실행되지 않았으며 실행될 수 없다고 언급했다. 메모는 이를 해결하기 위한 적절한 방법은 합병을 허용하고 심지어 의지에 따라 독점기업을 설립하는 것을 허용하도록 독점금지법을 수정하는 것이라고 제안했다. 그러나 두 기업이 전체 산업의 50%을 장악하고 있는 산업이 주간(interstate) 거래를 한다면, 독점기업은 연방정부의 규제를 받아야 하는 것으로 규정하자고 제안했다. 연방 규제는 요구되는 단일 가격, 증권 발행 통제, 산업 부문 내 추가적 합병 등을 포함해야 한다. 장기적인 정책 제안에는 노령․질병․실업 보험이 포함되어 있었다. 버얼과 폴크너는 이러한 사회복지 프로그램과 자본의 집적․집중을 향한 경향을 연관지어 다음과 같이 주장했다.

“노령․실업․질병 보험은 집적 문제와 명백히 구분되지만 집적의 결과 이러한 보험이 진짜로 필요해진다. 이러한 보험이 불필요하고 현명하지 못한 것이라는 주장은 자유로운 개인의 행동이 개인의 최선의 안전장치라는 전제에 바탕을 두고 있다. 기업들이 대체로 작고 경쟁적인 곳에서는 이것이 사실이다. 집적된 산업에서 개인은 진정한 행동의 자유가 없다. 개인은 맞설 수 없는 단일화된 체계에 의해 좌우된다.”

메모는 기업의 이윤이 실업 보험을 감당하는 데 사용될 수 있어야 한다는 점과 산업 자본이 이 의무를 인식하지 못한다는 점을 언급했다. 더 나아가 과거에 이용 가능한 잉여자본은 설비투자에 고정되어 있었다. 버얼과 폴크너는 다음과 같이 주장한다.

“이러한 상황이 절대로 발생해서는 안 된다. 실업․노령․질병에 관한 정부보험이 이에 관한 답이 될 수 있을 것으로 보인다. 산업의 이득에 부과하여 재원을 마련하되, 한 기업이 정부가 설정한 표준에 따라 자체적인 보험을 제공할 수 있을 경우에 이러한 보험을 해당 회사의 의무를 충족시킨 것으로 인정할 수 있도록 충분한 유연성을 둘 수 있다.”

산업의 집적에 관한 버얼 폴크너 메모의 마지막 장은 축적 과정에서 독점 자본의 지배를 차기 국가 관료들이 분명하게 인식하고 있다는 점과 국가 정책을 조정하고 새로운 축적 전략, 즉 미국 자본주의 발전의 궤적을 바꿀 전략을 불러일으킬 필요가 있다는 점을 지적했다.

1932년 7월 몰리와 터그웰이 로저벨트를 향한 브레인 트러스트의 정책 권고의 개요를 담은 메모를 작성했다. 산업 부흥에 관하여 메모는 정부 부처에 부속되어 전반적인 경제 정책을 수립하는 것을 돕는 경제위원회에 관한 생각을 논의했다. 이 메모는 또한 상공회의소 의장 헨리 해리먼이 이러한 위원회를 창설하는 것에 매우 관심을 두고 있다는 점과 상공회의소가 이 제안을 지지한다는 점을 언급하고 있다. 또한 메모는 “기업들의 의견”이라는 점에서 상공회의소가 중요하기 때문에 경제위원회에 관한 별도의 메모를 준비하기에 앞서 상공회의소의 자문을 받아야 한다고 제안했다. 몰리와 터그웰은 경제위원회에 관한 견해가 “아마도 경제 활동 재건을 위한 전반적인 계획에서 가장 중요한 항목”이라고 주장했다. 이 경제위원회는 독점자본과 비독점 자본의 타협을 위한 메커니즘을 제공할 수 있을 것이었다.

1932년 8월이 되자 로저벨트의 선거운동 전략에서 일정의 산업안정화 프로그램에 초점을 두는 경제-재건 조치가 중심을 차지할 것이라는 점이 분명해졌다. 버얼은 경제 안정화 정책 뒤에 숨은 중요성을 드러내는 메모를 로저벨트에게 보냈다. 이 메모는 정부가 산업 내에서 독점의 성장을 다룰 수 있는 입법 프로그램을 포함하고 있었고, 반트러스트법의 개정을 암시했다. 버얼은 경제 부처와 비슷한 일종의 정부 기구를 제안했는데, 이 기구는 정보를 수집하고 경제 회계를 지속적으로 제출하는 한 편 노령․질병․실업 보험과 같은 다양한 구호 조치들을 조정하는 역할을 하는 것이었다. 축적 과정에서 집적과 집중의 증가 때문에 버얼은 국가기구가 자본가 계급을 “규제하고 단결시키는 것”을 지원할 수 있도록 국가기구가 위에 제시된 정책 제안을 발의해야 한다고 주장했다. 그는 더 나아가 "현재 일하고 있는 수 천명의 사람들이 조화를 이루는 집단이라면, 당신은 이를 최소한 일종의 정부라고 부를 수 있을것이다“라고 이야기했다. 실제로 이들은 중앙집권화된 프랑스 정부에 의해 통합되기 전의 프랑스의 정치적 봉건 귀족의 상태다.” 그는 행정부가 자본가계급을 조직할 것을 추구하는 필요한 정책을 채택하지 않는다면 현재 경제 체계를 운영하는 소수의 사람들이 모여서 연방정부에 비해 더 큰 중요성을 갖는 경제 정부를 구성하거나 자신들이 싸우면서 체계를 산산조각 낼 것이다. 그렇지 않으려면 대안은 건강한 국가정책이다.

11월 로저벨트가 당선된 후 버얼은 필요하다면 의회의 특별회기에 몰리에 의해 입법 프로그램이 제출되어야 한다고 제안했다. 버얼은 경제 상황이 최악의 상황으로 변할지도 모르며 따라서 그가 제안한 정책이 당시의 경제 상황에 따라 변경되어야 한다고 말했다. 그러나 그는 제안한 입법의 긴급성을 매우 강력하게 언급했다. 버얼은 1933년 3월 4일 “경제 부흥에서 혁명에 이르기까지 우리에게는 선택지가 많을 지도 모릅니다. The chance is about even either way. 미국이 다소 과감한 프로그램을 원하고 있으며 기꺼이 지지할 것이라는 생각을 가지고 있습니다.”라고 주장했다. 버얼은 (1) 국내할당계획 또는 농민의 구매력을 증가시키기 위해 고안된 다른 계획들을 포함하는 농장구제법(farm relief act) (2) 적절한 감독 하에서 산업의 통합을 제한적으로 허용하는 내용을 포함하는 산업안정화 계획에 관한 기업안정화 법안에는 대대적인 고용에 관한 보장이 포함되어 있음 (3)실업-보험 프로그램과 결부될 구제법 (4)통화∙부채∙관세∙과세 문제와 예산 균형 문제를 다루는 정책 등의 중요한 입법으로 제안한다.

브레인 트러스트의 몇몇 제안은 결국 뉴딜 정책으로 통합되었다. 경제부흥계획은 축적 과정 내에서 발생하는 일반적인 변화를 반영하여 독점자본의 구체적인 이해에 맞게 조정되었다. 그러나 로저벨트 행정부의 구체적인 정책은 당시의 직접적인 갈등에 대한 반응이었다. 경제부흥 계획에 대한 이전 토론에서 분명한 것은 회복 및 구제 정책이 그 규모는 다르더라도 경제활동을 회복하기 위해 절박하다는 사실이었다. 그러나 정부가 실업에 대해 얼마간의 관심을 가지고 있긴 했지만 노동자를 위한 조항은 이전 계획에서 한 번도 토론된 적이 없었다. 실업에 대한 관심은 경제 회복의 열쇠는 구매력 증대라는 널리 퍼진 통념에서 나온 것이다. 숙련공조합이나 미숙련 노동조합의 역할에 대해서는 로저벨트나 그 자문가들은 긴급한 문제로 여긴 적이 없다. 초기 경제부흥 계획은 기초 산업과 대량생산 산업에서 근본적인 변화가 발생할 것임을 분명하게 암시했다. 산업부문은 경쟁을 규제하는 데 일종의 국가 규제를 필요로 하는 방식으로 발전하고 있었다. 이 제안이 기업 간 경쟁의 변화하는 성격을 반영했지만 이들은 기업 내 생산관계의 변화에는 거의 주목하지 않았다.

당시 정부 자료 뿐 아니라 로저벨트의 자문관들이 제출한 제안서에서 분명하게 드러난 것은 전체 뉴딜 계획이 어느 누구에 의해 분명하게 고안된 것이 아니며, 특히 로저벨트 자신이 고안한 것은 아니라는 점이다. 이는 새 행정부의 정책의제에 일종의 산업안정화와 재고용프로그램이 포함되어 있었다는 점을 부인하는 것은 아니다. 터그월은 새 행정부 상층에서의 정책 수립을 다이어리에 다음과 같이 요약한다.

“나는 이 [농장법]에 포함된 의견의 차이가 매우 강력하고 전반적이지만, 이를 상세히 연구할 수 없다. 그러나 이 모두는 FDR이 문제가 무엇인지 깨닫지 못하고 자신의 약속에 부주의했기 때문에 다시 발생했다... 그는 우리 중 몇몇이 똑같은 일을 하라고 했고 그리고 나서는 잊었다. 만약 이것이 연구를 한 후 그에게 보고서를 제출하는 일이라면 문제가 없을 테지만, 정치적 상황을 다루는 문제라면 그 결과는 우스워 질 것이다. 이것은 적절한 예이다. 농장법에 관한 합의된 전략은 농장주들이 이를 채택하여 의회에서 추진하도록 만드는 것이었고, 신용 조정에 관한 노력도 유사했다. FDR은 HM과 나에게 각각 이를 검토하라고 했다. 다행히도 우리는 동일한 지시를 받았다는 사실을 제 때 발견했고 처음 워싱턴으로 갈 때 함께 작업했고 국내할당계획에 농장주들이 함께하도록 했고 법안을 작성하여 하원에 제출했다.”

행정부 내에서 혼란은 로저벨트 행정부의 주요 경제부흥계획이 될 전국산업부흥법의 초안을 작성하는 중요한 순간에도 계속되었다. 이전에 경제부흥계획을 작성하는데 도움이 되었던 버얼은 1933년 4월 몰리에게 현재 의회에 제출된 블랙의 30시간 노동주(Black Thirty Hour) 법이 정부가 보증하는 법안인지 묻기 위해 편지를 썼다. 버얼이 정부가 보증하는 부흥 계획에 대한 지지를 구축하기 위해 전국을 순회했지만 그는 의회에서 무슨 일이 벌어질지 전혀 몰랐다. 국가 관료들이 경제 부흥을 위한 다양한 계획의 윤곽을 그렸지만, 국가기구 전체는 새로운 축적 전략을 수립하고 실행하기 위한 작업을 조정하는 역할을 하지 않았다. 이렇게 혼란스럽고 모순적인 제도적 관계는 갈등적이고 모순적인 계급 관계를 반영한 것이며, 특히 새로운 축적전략에 관해 자본가들 사이에서 합의가 이루어지지 않았음을 드러내는 것이다.

1933년 로저벨트가 취임했을 때 여러 경제 부흥 계획이 제출되었는데, 이 모든 계획에는 산업 안정화 계획이 포함되어 있었다. 대통령 취임 5일 만에 소위 100일이 시작되었다. 3개월 만에 주요 경제 정책이 수립되었다. 4월이 되어서야 비로소 산업 부흥을 위한 계획 또는 정책에 관한 진지한 고려가 이루어졌는데, 그 이유에 대해서는 뒤에서 더욱 자세히 논의하겠다. 앞서 확인한 것처럼 상공회의소와 전미제조업협회와 같은 기업가 단체들은 반트러스트법의 개정을 지지했다. 국가 관료들은 최저임금, 노동시간상한선, 실업보험에 관한 정부 기준을 요구했다. 이는 소비자들의 구매력을 상승시키려는 노력이 동인이 된 것으로 보인다. 블랙의 30시간 노동주 법안이 이러한 부흥조치를 위한 경기부양을 제안하면서 나중에 전국산업부흥법으로 알려지게 된 이 정책들과 여타 경제부흥 계획이 제안되었다.

전국산업부흥법에 대한 즉각적인 격려: 블랙의  30시간 노동주 법

로저벨트 행정부는 취임 후 첫 한 달 동안 은행, 농업, 구제에 관한 정책에 몰두했으며 산업-안정화 프로그램을 개발하기 위한 시도는 거의 하지 않았다. 산업안정화 계획이라는 형태로 구체화된 법안을 개발하기 위한 시도는 1933년 4월 6일 블랙의 30시간 법이 상원을 통과한 후에 진행되었다. 게다가 블랙의 법안은 로저벨트 행정부가 노동조합과의 진지한 타협을 포함하는 전국적인 산업부흥 조치를 진지하게 고려하는 방향으로 움직이는 수단이었다. 1932년 11월 신시네티에서 열린 AFL 총회에서는 고용과 구매력을 증대하기 위해 주5일제와 6시간 노동일을 요구했다. 1932년 12월 알라바마 상원 의원인 휴고 L 블랙이 AFL의 요구를 반영한 법안을 의회에 제출했다. 블랙의 30시간 노동주 법은 하루 6시간, 주 5일 이상 일하는 노동자가 생산한 상품의 주간(interstate) 출하 금지를 요구했다. 블랙은 자신의 제안이 6백만 개의 일자리를 창출할 것이라고 주장했다. 찰스 루스는 “노동자는 덜 받고 자본은 더 받는다. 이는 현재의 불황의 주된 이유 중 하나다. 우리는 구매력을 회복해야 한다. 당신은 산업에 종사하는 노동자를 굶겨 죽이면서 그들의 구매에 의존할 수 없다.”는 블랙의 말을 인용한다.

엘리스 W 홀리에 따르면 블랙의 30시간 노동주 법안은 “이용가능한 노동을 나누어야 한다는 대중적인 생각을 반영한 것이다. 노동조합은 이를 지지하고 있으며 당시의 분위기에서는 상원 뿐 아니라 하원에서도 이에 대한 승인을 얻을 수 있을 것으로 보인다.” 그러나 로저벨트는 이 법에 반대했다. 그는 이 법안이 너무 엄격하여 위헌이며 최저임금조항이 없어서 구매력을 실질적으로 떨어뜨릴 것이라고 생각했다. 블랙의 30시간 노동주 법안을 조직적으로 반대하기 위한 최선의 전략은 경기 회복과 고용을 동시에 자극할 수 있는 더 나은 안을 제출하는 것이었다. 분명하게도, 제안된 조치는 노동조합과 몇 가지 타협을 포함해야 했다. 블랙의 법안은 AFL의 요구를 반영했을 뿐 아니라 AFL 위원장 윌리엄 그린이 주장하기를 “블랙의 법안은 문제의 근원, 즉 기술적 실업에 타격을 가하는 것이었다” 그리고 그가 30시간 노동주에 대해 지지하는 총파업을 호소한다는 사실을 암시했다.

블랙의 법안이 4월 6일 상원을 통과한 후 노동부장관 프랜세스 퍼킨스는 로저벨트의 요청에 따라 이 법이 상원을 통과할 때 이를 대체하여 실행할 수 있는 법안을 개발하기 위한 노력의 일환으로 여러 수정안을 하원 노동위원회에 제출했다. 퍼킨스 안에는 특별 산업 이사회의 제안에 기초를 둔 최저임금수준의 설정이 포함되어 있었다. 위원회는 노동자, 사용자, 정부 대표로 구성된 기구다. 그녀는 노사정 대표가 특정 상황에서 30시간 노동주 요건으로부터의 예외를 제한적으로 규정할 수 있어야하고, 산업 내 특정 단위의 노동시간을, 예를 들어 지속적인 운영으로 시장점유율을 과도하게 차지하여 다른 산업 단위를 내쫓도록 위협하고 있을 때 노동부장관에게 산업 단위의 운영 시간을 제한할 수 있는 권한을 부여할 수 있어야 한다고 제안했다.

블랙의 법안에 대한 퍼킨슨의 수정제안은 모든 자본가계급 분파와 노동조합의 저항을 불러일으켰다. 일반적으로 자본가들은 수정안이 너무 엄격하고 일단 실행되면 산업을 혼란시키고 생산비용을 증가시키고 실업을 악화할 것으로 여겼다. 더 나아가 자본가들은 임금을 “경험 있고 책임감 있는 관리자”의 판단에 의존하지 않고 노동부장관이 산업에 지시하는 권한을 갖는다는 암시에 대해 반대했다. 상공회의소의 해리만은 건설적인 임금-노동시간 법안은 상공회의소나 전미제조업협회와 같은 조직이 권고했던 “산업의 자기 관리”원칙에 기초를 두어야 한다고 주장했다. 이들 자본가들은 자본가들이 노동시간, 임금, 불공정관행에 관한 문제를 다루는 자발적 업종협회 협약을 체결하는 것이 허용되도록 반트러스트법을 개정해야한다고 주장했다. 이런 협약은 적절한 정부 기구에 의해 승인되어야 하고 승인이 되면 “무책임한” 자본가들에게 강제된다. 노동조합은 대변인 윌리엄 그린을 통해서 퍼킨슨 수정안이 산업별 이사회가 결국 최고 임금이 될 최저임금을 규정할 수 있도록 권한을 부여했다며 이에 반대했다.

로저벨트는 퍼킨스에게 블랙의 법안에 대한 수정안을 개발하라고 요청하는 동시에 브레인 트러스트 구성원인 몰리에게 재계 및 행정부 인사들이 제안한 경제부흥 프로그램을 진지하게 검토할 것을 요청했다. 로저벨트는 몰리에게 자본가와 노동자 양자를 달랠 수 있고 따라서 블랙의 법안을 대체할 수 있는 산업동원 프로그램을 개발하라고 지시했다. 결국 이는 실행되었다. 하원 노동위원회 전에 청문회가 개최되자 노동조합과 전미제조업협회와 상공회의소와 같은 재계 단체의 반대의견에 관한 많은 토론이 이루어졌다. 블랙의 법안은 하원에서 밀려났고 뉴딜 법안에 대한 열기에 묻혔다.

4월 마지막 주와 5월 첫째 주 동안 대통령이 임명한 이들과 자문관, 재계 단체들이 상무부 뒤로 소집되어 경제부흥 조치에 관한 별도의 초안들을 작성했다. 복잡하고 혼란스러운 초안 작성 과정을 통해 단일한 경제 부흥 조치가 출현했다. 최종안이 만들어진 구체적인 방법은 명확치 않으나 이 조치에 반트러스트법의 일시적 완화를 위한 조항, 업종협회에 대한 정부 지원을 위한 조항, 산업노동자들에게 단결권과 단체교섭권을 부여하는 조항이 왜 포함되었는지는 분명하다. 산업∙업종 협회 지도자들과 노동조합 대표들은 상원의원인 로버트 F. 와그너와 상무부 차관보 존 디킨슨 등 초안 작성에 참여하는 핵심 구성원들에게 자신의 특수한 이익을 성공적으로 대변해 냈다. 혼란스러운 과정 속에서 출현한 것은 당시의 계급들의 세력 균형을 반영한 경제 부흥 조치였다.

5월 초에 두 개의 주요한 경제부흥 조치가 제출되었다. 하나는 와그너 의원이 지지한 것으로 공공사업과 업종협회를 통한 산업의 자기관리를 위한 계획을 동반한 정부대출을 결합한 안이었다. 두 번째는 전쟁산업위원회를 경험한 젠 휴 S.존슨이 제안한 것으로 국가경제계획을 위한 관점을 강조하는 연방산업승인(federal licensing)에 더욱 강조점을 둔 것이었다. 헨리 해리맨은 로저벨트에게 편지를 써 준비 중인 산업법에 관한 자신의 고유한 관심을 표명하는 한 편 자신이 와그너의 판본을 선호한다며 “이 법은 업종협회를 더욱 잘 활용하게 만든다. 그러나 나는 존슨 장군의 제재가 추가되어야 한다고 생각한다.”라고 언급했다. 해리맨은 “비상사태가 끝나고 나면” 제재가 헌법에 불일치하게 될 것임을 인정했고 경제부흥 조치의 주요 측면들은 영구화되어야 한다고 주장했다. 해리맨은 다음과 같이 그 이유를 들었다.

"미국의 심리상태는 현재 업종회의 내에서, 또는 업종회의 없이 체결한 협약을 정부가 승인하면 산업의 자기규제를 수용할 준비가 되어있다. 경기가 회복되면 이기적임이든 자기이해든 뭐라고 부르든지 건강한 법이 통과되지 못하게 될 정도로 다시 나타날 것이다. 따라서 나는 경제부흥 조치가 영구적인 것이 되어야 하지만 철저한 제재가 일시적으로 취해져야 한다고 생각한다."

5월 10일 로저벨트는 와그너 안과 존슨 안의 주요 초안 작성자들을 백악관으로 소집했고, 와그너, 존슨 그리고 존슨안 작성에 참여한 철도노조 자문변호사인 도널드 R.리치버그, 디킨슨, 프랜세스 퍼킨스, 예산국장 레위스 더글라스로 구성된 새로운 위원회를 임명하여 의회에 제출할 만족할만한 단일안을 작성하도록 했다. 전미제조업협회는 새로운 초안작성 위원회에 재계대표가 더 많이 참석할 것을 요구했고, 로저벨트는 전미제조업협회가 경기부흥조치에 반대할 것을 두려워하여 상공회의소, 전미제조업협회, 그리고 Lammot 듀퐁과 같은 대규모 기업 자본의 이익을 대표하는 재계 지도자들을 재계 자문위원으로 임명하여 초안작성 위원회와 협의하도록 했다. 5월 13일 초안작성자들은 타협안을 도출했고, 이 경제부흥 조치는 재계 자문위원회가 보기에 만족스러운 것이었다. 최종안에는 주요 초안작성자들의 의견이 거의 모두 반영되었다. 일종의 산업의 자기계획의 필요성을 표명했던 공정경쟁법 입안 당국도 이 안에 만족했다. 1933년 로버트 런드 전미제조업협회 회장은 과소소비로 가는 경향을 제어하기 위한 “건설적인 실험과 공동의 조사”가 필요함을 강조했다. 이를 정정하기 위해서는 정부가 추동하고 안내하는 가운데 산업 간의 또는 산업 내에서의 공동 행동이 필요했다. 단체교섭과 최소노동기준을 명시한 7a장은 경제부흥 조치가 노동조합의 이해를 추구하는 이들에게 매력적이도록 만들었다. 연방 승인에 관한 조항은 국가 경제 계획의 필요성을 강조하는 이들에게 희망을 주었다.

부흥 조치는 곧 전국산업부흥법(NIRA)로 알려지게 되었는데 의회에 최종 초안이 제출되기 전 자본가와 노동조합 양측의 지지를 얻었다. 의류산업 노동조합 대표 힐맨과 석탄산업 노동조합 대표 레위스는 재계의 반트러스트법 일시적 중단 제안을 지지하면서 산업법이 노동자들을 착취함으로써 부당하게 더 많은 이익을 얻으려는 사용자들로부터 고임금을 지급하는 사용자를 보호한다는 점에서 노동자들을 보호한다고 주장했다. AFL은 NIRA가 산업 경제 계획, 합리화, 안정화로 나아가는 큰 걸음이라고 여겼다. NIRA에 대한 자본가계급의 입장 역시 분명했다. 전국산업부흥청장이 된 휴 존슨은 NIRA의 최종 초안을 작성하고 그 전 주에 워싱턴을 방문한 주요 산업자본가들과 토론했다. 이들은 산업노동자의 조직화를 허용한 7a장을 포함하여 경제부흥 조치의 모든 구절을 놓고 토론했다. 대체로 산업 자본가들은, 특히 전미제조업협회에 소속된 이들은 7a장에 대해 의구심을 가졌다. 그러나 노동조합 인정을 명문화한 문구는 모호한 상태로 남아있었고 존슨은 7a이 오픈숍의 유지를 위협하지는 않을 것이라고 자본가들을 설득했다. 전반적으로 모든 자본 분파는 법안 전체를, 특히 가격 통제를 부과하는 부분을 통과시키는 대가로 7a절을 수용하고자 했다.

NIRA의 최종안이 5월 17일 의회에 제출되었을 때 이 안은 자본가와 노동자 양측을 위한 내용이 모두 담긴 것으로 보였다. 대규모 자본가들은 반트러스트법 면제를 규정하는 합의문초안에 대한 정부 승인을 얻었고, 소규모 자본은 기업 관행에 관한 정부 승인을 얻었다. 노동조합은 단결권과 단체교섭권을 보장하고 공정경쟁에 관한 산업법이 최저임금과 노동시간 상한선을 설정해야 한다고 명문화한 7a절을 얻었다. 로저벨트는 제안된 산업부흥법에 관한 즉각적인 행동을 주문했고 의회가 “광범위한 재고용을 달성하고 노동주를 단축하고 단축된 노동주에 양질의 임금을 제공하고 공정경쟁과 막대한 과잉생산을 막기 위해 모든 산업에 걸친 협력적인 움직임”을 위해 필요한 메커니즘을 제공해야 한다고 이야기했다.

전국산업부흥법의 입법

비독점 자본은 상공회의소, 전미제조업협회와 같은 재계 협회를 통해 전국산업부흥법의 수립에 영향력을 행사하기 위해 집중적인 노력을 펼쳤다. 그러나 독점자본은 개별적으로, 그리고 독점자본의 특수한 이해를 분명히 반영하여 정책을 실행하는 주정부를 통해 자신을 대표했다. 독점자본과 비독점 자본 모두 NIRA가 의회에 제출되기 전에 이를 지지했지만 이 지지는 유보가 없는 것은 아니었다. 체계적으로 모든 자본분파는 7a장을 반대했다. 그러나 노동조항이 모호하게 서술되었기 때문에 자본가들은 7a장이 불만족스럽다고 해서 산업부흥법 전체를 반대하지는 않았다. 7a장이 포함된 것은 NIRA가 정부의 핵심 산업 부흥 계획으로서 의회에 제출된 것과 동시에 의회에 제출되었던 블랙의 30시간 노동주 법을 탈락시키고자 하는 정부의 바람때문이었다. 블랙의 법은 불황 초기 실업자들의 투쟁과 1932년 신시네티에서 개최된 AFL 총회에서 채택된 5일 노동주, 6시간 노동일을 위한 호소문에 의해 추동되었다. 게다가 블랙의 법안은 구매력 증대가 경제 회복의 핵심이라는 대중적인 생각과 일치하는 것이었다.

7a장은 로저벨트 행정부가 제출한 초안과 자본과 노동을 대표하는 개인이 제출한 초안에서 한 번도 논의된 적이 없었다. 이 장이 포함된 것은 고용된 노동자 또는 실업 노동자 (그리고 잠재적인 노동자 투쟁)의 요구가 결국 NIRA의 통과를 책임져야 할 각 주의 관료들 (예를 들어 와그너 의원)사이에서 가지는 영향력을 나타낸다. 이 안은 축적 과정의 성격이 세기의 전환과 함께 바뀌었음을 인정하고 있었다. 기업들은 규모가 커졌고 시장은 전국 단위가 되었고 산업 부문 내 교체는 스스로 규제되지 않았다. 이러한 변화하는 분위기와 심각한 경제 불황에 따라 주의 활동은 수익성 있는 자본 축적에 호조건을 제공하기 위해 변경되어야 했다. 그러나 이 안은 비독점자본의 지지를 얻어야만 성공적으로 실행될 수 있는 것이었다. 상원 내에서 벌어진 NIRA에 관한 논쟁은 독점자본과 비독점 자본 분파 사이의 갈등을 더욱 분명하게 보여주었다.

자본가들은 부흥조치에 대한 의회토론이 열리기 전 NIRA에 관해 전적으로 지지하기를 망설였다. 신념에 찬 자본가들은 계급적 입장을 유지하기 위해 단결했다. 노동조합은 사업장 수준에서 또는 주 수준에서 권력을 빼앗길 것을 두려워했다. 소규모 자본가들은 산업의 독점화된 분파와 경쟁적인 분파 모두 NIRA가 실행되면 비독점자본보다 독점자본에 유리할 것이라고 우려했다. 이런 우려는 반독점법 개정안의 약화가 독점자본의 성장에 더욱 우호적인 조건을 제공할 것이며 대규모자본은 노동조합과 협상하는 것이 재정적으로 가능하지만 소규모 회사는 시장 경쟁력을 유지하려면 노동비용을 끊임없이 낮춰야만 한다는 논리로부터 발생한 것이다. 비독점자본은 단체협약이 파산을 낳을 것이라고 우려했다.

NIRA에 대한 대부분의 반대는 반트러스트법 찬성자와 독점자본의 악행을 강조하면서 축적과정 내에서 독점자본의 지배를 받아들이려 하지 않는 소규모 자본으로부터 발생했다. 의회 내 논쟁의 많은 부분은 이러한 반대자들에게 부흥조치가 경쟁할 수 있는 시스템을 파괴하기보다는 이를 강화할 것이라고 설득하는 정부 대변인의 노력을 중심으로 이루어졌다. 예를 들어 와그너는 법안이 소규모 사업체를 합리화하는 방법을 제공함으로써 더 이상의 인수 합병에 대한 인센티브를 제거할 것이며 이 법안의 실제 의도는 경쟁을 철폐하는 것이 아니라 이를 새로운 차원에서 “정화하고 강화”하는 것이라고 주장했다.

제안된 부흥 조치가 1주일 남짓한 기간 동안의 청문회를 거친 후 다소 수정되어 하원을 통과한 이후 7a장과 독점자본의 성장을 위한 조치와 관련된 조항에 관한 논쟁이 벌어졌다. 그러나 AFL을 대표하여 발언한 윌리엄 그린의 주장에 따라 수정을 거쳐 하원을 통과한 법안은 반노조적 사용자에 의한 강제로부터 노동자를 보호할 것을 명문화하도록 조항의 어구를 수정했고 노동자들이 고용의 조건으로 기업노조에 가입해야 하는 의무를 면제하도록 문구를 수정했다. 노동조합은 수정안이 하원을 통과한 것을 주 정부가 “노동자에게 공정한 몫”을 주도록 노력한다는 신호로 여겼고, 그린은 필요한 수정이 이루어지면 노동자들이 NIRA를 전적으로 지지할 것을 보장할 수 있다고 이야기했다. NIRA가 독점자본의 성장을 촉진한다는 이유로 여기에 반대하는 사람들은 민주당이 다수를 차지하는 하원에서 무시되었다. 민주당 지도자들은 이 법안을 지지했고 311명의 민주당 하원 의원들 중 131명은 전통적으로 공화당 지지지역에서 새로 선출되어서 표결에서 민주당 지도부의 의견을 따랐다. 5월 26일 하원은 찬성 325 반대 76표로 이 법안을 압도적으로 통과시켰다.

NIRA는 상원에서 더 큰 어려움에 봉착했는데, 상원에서는 7a조항이 노동자들에 대한 극단적인 보호조치를 포함하지 않도록 하고 제조업자들에게 부과하는 판매세를 추가하기 위해 연방 승인 조항을 제거하려는 노력이 이루어졌다. 이 노력은 패배했으나 상원에서는 승인 유효기간을 1년으로 제한하고 수입 통제를 승인하고 공공사업 프로그램 재정 지원을 위한 세제를 개혁하는 내용을 포함하는 수정안이 통과했다. 독점자본의 성장에 대한 비독점자본의 우려는 상원의원 윌리엄 E. 보라가 제안한 수정안에 나타나 있었다. 이 안에는 어떤 법도 거래 제한, 가격 고정, 여타 독점적 관행의 조합을 허용해서는 안 된다는  내용이 담겨있었다. 독점자본이 이 수정안에 대해 반대 입장을 표명한 후에 윌리엄 의원은 가격고정 금지는 제거하고 “독점” 또는 “독점적 관행”에 관한 금지는 유지했다.

독점자본과 비독점자본 양 측은 NIRA에 관한 상원 청문회가 열리는 동안 상원 재정위원회에 서한을 보냈다. 비독점자본은 반독점법의 약화가 독점의 성장을 촉진할 것이라는 우려를 표명했다. 독점자본과 비독점자본 모두 노동조합 인정과 노동자조직을 승인하는 7a장의 실행에 대해 우려를 표명했다. 보라 수정안에 대한 반대를 표명하는 전보가 상원 재정위원회에 제출되었고 보라 수정안이 통과된다면 NIRA가 노동 조치에 지나지 않을 것이라고 주장하는 편지도 있었다. 독점자본은 반트러스트법 면제에 대한 희망을 나타냈고 경제부흥을 위해서 가격과 생산의 통제가 필수적이라고 주장했다. 그러나 중소규모 자본가들은 소규모 제조업자들이 대규모 제조업자들과 같은 가격을 제시할 수 없기 때문에 이 조치가 반-소기업적이면서 친-독점자본적이라고 주장하는 전보와 편지를 보냈다. 예를 들어 일군의 소규모 고무 제조업자들은 다음과 같이 썼다. “우리는 이미 법안 작성에 관한 자신의 태도를 보여준 거대 타이어 회사의 사례를 들 수 있다. 이들은 한 거대 타이어 회사의 으뜸 자문관인 기업 변호사를 고용하여 법안을 작성한 후 경찰이 되어 이를 집행하도록 했다... 당신의 모든 영향력을 발휘하여 법안 전체를 폐기시킬 것을 간청한다. 그렇지 않으면 독립 제조업자들의 종말을 보게 될 것이다. 이러한 비독점자본의 항의에도 불구하고 NIRA는 통과되어 공정경쟁과 반트러스트법의 약화를 위한 법안을 제공했다.

7a장에 관한 자본가 계급의 입장은 독점 문제에 관한 입장보다 훨씬 일치되었다. 소규모 사업자들이 상원 재정위원회에 서한을 보내 7a장이 산업부흥법에서 제외되어야 한다고 주장했다. 소규모 자본들은 노동조항이 “노동조합에 적절한 제약을 가해 노동조합이 제조업자들에게 해롭고 부당한 행동을 취하는 것을 제어할 수 있도록” 개정되어야 한다고 주장했다. 또 다른 중소규모 자본가들은 14~15개의 장인 조합으로 공장을 운영하는 것이 불가능하며 개별 회사가 강제로 파산당할 것이라는 이유로 NIRA의 노동 조항을 반대했다. 다른 자본가들은 “7a장이 미국적이지 않으며 우리 산업의 진보에 심각한 위협이다”라고 주장했다. 어떤 자본가들은 심지어 “비노조 피고용인이 노조에 가입한 경쟁사 피고용인보다 항상 더 잘 지내며 이는 피고용인들이 노동조합을 결성하지 않은 상태로 남아 있어야 한다는 회사의 이해일뿐 아니라 피고용인 자신들의 이해이기도 하다”라고 주장하기까지 했다. 캠벨 소프 컴퍼니는 7a장 전체가 삭제되어야 한다고 주장했다. 그들은 “이른바 ‘단체 협상과 단결권’을 규정하는 7a장은 노동조합 지도자들에게만 권력을 부여하고 이익을 가져다 줄 것이라는게 우리의 주장이다. 우리는 이 조치가 산업과 소비자대중이 경제적 번영을 달성하기 위해 노력하는데 짐이 될 것이며 피고용인들의 수입에 전혀 실질적인 이익을 가져다주지 않을 것이다”라고 했다. 지역 상공회의소는 7a장이 전반적으로 삭제되거나 “사용자와 피고용인 양자가 노사관계를 확립하고 지속하는 데 동등한 자유를 부여하는 기준을 바탕으로 삼도록” 개정되어야 한다고 주장했다. 산업 자본가들은 7a장이 법안에서 삭제되어야 한다고 주장했다.

전미제조업협회는 자본가단체들 사이에서 7a조항을 반대하는 데 주도적인 역할을 차지했다. 전미제조업협회를 대표하여 제임스 에머리는 상원 재정위원회에 증인으로 출석하여 경제부흥조치가 초안대로라면 전국산업부흥국장의 재량에 노사관계를 전적으로 연방 정부에 의해 통제되도록 전체 조치를 변경하는 것을 맡기게 될 것이라며 반대의견을 펼쳤다. 에머리는 직종별노조(trade union)보다 피고용인대표계획(기업별노조) 하에서 회사를 운영하는 사용자가 최소한 세 배 많다고 주장했다. 따라서 노사관계에서 “선의와 이해”가 우위를 차지해야하는 가장 중요한 시기에 “만족할만한 현존 관계를 파괴할 것으로 보이는” 인상을 만들어내는 프로그램을 채택하는 것은 현명하지 못한 일이 될 것이었다. 에머리는 또한 법안의 문구가 노동자는 NIRA 하에서 특정한 권리를 부여받지만 사용자의 권리는 동등하게 규정되지 않는다는 내용을 함축하고 있다고 주장했다. 전미제조업협회 및 상원 청문회에서 7a장에 대해 증언했던 자본가들은 경제부흥조치에 7a장이 유지된다고 하여 법안 전체가 폐기되어야 한다고 주장할 만큼 강력하게 반대하지는 않았다. 그러나 7a장을 실행하려고 시도한다면 격렬한 투쟁이 발생할 것이라는 점은 분명했다.

7a장에 대한 자본가들의 반대는 오픈숍을 유지하고픈 강력한 바람에 중심을 두고 있었다. 자본가들이 가장 두려워한 것은 정부지시로 직종별노조를 실행하는 것이었다. 자본가들은 “미국에서 지난 10년 동안 유지해온 만족스러운 노사관계”가 오픈숍을 철폐할 것을 암시하는 노동조항의 문구로 인하여 위험에 처할 것을 두려워했다. 그러나 자본가계급 대표들이 7a장을 공격했음에도 불구하고, 특히 대량생산 중공업의 사용자들이 반대했음에도 불구하고 7a 조항은 하원 수정안대로 유지되었다. 최소한 NIRA의 노동조항은 기업 노조에 가입하도록 강제당하는 것으로부터 노동자를 보호할 것이며 노동자들에게 자신의 선택에 따라 독립적인 직종별노조를 설립하고 가입할 권리를 부여할 것으로 보였다.

의회 청문회에서 7a장에 대한 자본가들의 반대의견은 도시 자유주의 민주당이 다수를 이루는 의회를 충분히 설득하지 못했다. 케네스 파인골드와 테다 스콕폴은 민주당 의원들이 친노동적 법안을 지지하고 발효시켜 선거에서 과반수를 차지하는 것을 확고히 하고싶어 한다고 정확하게 지적했다. 도시 산업 노동자계급이 도시에서 민주당의 주요 지지층인 상황에서 고용/실업 노동자들은 민주당 의원들이 친노동법안을 찬성하도록 움직이는 것 뿐아니라 민주당 자체가 정치의 장에서 왼쪽으로 움직이도록 하는데 중요한 역할을 했다.

NIRA가 상원을 통과하고 로저벨트가 서명하여 이 전국산업부흥법은 1933년 6월 13일 발효되었다. 토론되고 최종적으로 통과된 NIRA는 세 개의 장을 포함하고 있었는데 그 중 두 장은 공공사업과 이를 재정적으로 뒷받침할 세제를 다루는 것이었다. 여기서 우리의 직접적인 관심사항은 산업의 조직화를 다루는 1장이다. 1장에서 국가 비상사태가 선언되었고 이는 2년 동안 반트러스트법을 부분적으로 중단하는 것을 정당화했다. 1장에서 언급된 이 법의 전반적인 목적은 업종 그룹들 사이에서 협력을 촉진하고 불공정한 경쟁관행을 제거하고 생산을 확대하고 구매력을 확대하여 소비를 확대하고 실업을 감소시키고 국가의 재원을 보존하는 것이었다. 다음 장은 1장에서 언급된 일반적인 목적을 실행하기 위한 산업법을 작성하기 위한 규범을 수립하는 것이었다. 행정 부서가 업종/산업 협회/집단으로부터 공정경쟁법을 수용하고 산업 부문 내에서 합의를 이루지 못했을 경우 이를 부과할 권한을 가졌다. 행정 부서는 이 법이 독점을 촉진하도록 고안되지 않도록 할 책임을 지녔다. 산업노동자에게 적용될 7a장은 피고용인은 노동조합을 결성하고 자신이 선택한 대표에 의해 단체협상을 진행할 권리를 지니며 사용자는 노동시간 상한과 최저임금 및 행정부가 승인한 여타 노동조건을 준수할 의무를 지닌다고 서술되어 있었다. NIRA의 1장은 이 법의 실행기간을 2년으로 제한했고 행정부가 1장의 조항을 실행하기 위하여 적절한 행정기관을 창설하도록 했다.

의회에서 통과되어 로저벨트가 서명한 NIRA의 최종안은 문구가 모호했는데, 각기 다른 집단, 가본 분파, 노동조합이 각자 원하는 방식대로 이를 읽을 여지가 있었다. 노동자들은 정부의 보호 하에 단결권과 단체협상권이 인정된다는 신호로 여겼다. 자본가들은 일반적으로 바래왔던 가격과 생산의 통제가 수용되었다고 여겼다. 독점자본은 반트러스트법을 폐지한 것으로 받아들였다. 소규모의 경쟁적인 자본가들은 자신들이 독점으로부터 보호받을 수 있고 독점의 성장으로 인한 재앙적인 결과로부터 자신들을 지킬 수 있게 되었다고 여겼다. NIRA에 관한 흥미로운 문제 중 하나는 상원 청문회에서 자본가들이 7a장을 반대한 후에도 왜 하원에서 통과된 안 그대로 7a장이 유지되었는가 하는 것이다. 노동조합은 NIRA가 제안되기 전 노자간의 “만족할만한” 관계에 대한 공공연한 위협을 표명하지 않았다. 그러나 하원에서 노동조항이 개정되자 상원이 노동자들이 이미 당연시한 것을 기각하기란 어려웠다. 정부는 NIRA에서 7a장이 빠질 경우 블랙의 법안이 다시 제출될 것을 우려했고 자본가들이 이 장이 포함되더라도 이 법안을 받아들일 것이라고 믿었다. 상원에서 7a장에 대한 반대가 쏟아졌지만 이 때문에 자본가들이 법안 전체를 반대할 것 같아 보이지는 않았다. 로저벨트 내각이 노동계급 내에 (실업노동자, 고용노동자들 사이에서) 공산주의 좌파의 존재가  증가하고 있다는 사실을 점차 인식하고 있는 것으로 보였다. 반공주의 AFL에 대한 용인은 임박한 계급투쟁을 선취하고 자본주의적 생산관계와 국가 수준에서의 자본주의적 규범에 대한 직접적인 도전을 예방할 수 있는 하나의 방법으로 보였다(AFL을 강화하고 공산주의자들을 손상시키는 것을 통해).  더 나아가 NIRA의 최종안에 7a조항을 포함시키는 것 만으로 반드시 7a장이 다양한 산업 분파 내에서 단일하게 해석되고 실행될 것이라고 생각할 필요는 없었다.

홀리는 NIRA가 모순적이라는 사실을 확실하게 보여주었다. NIRA의 한 조항은 반트러스트법에서 제안된 조항들을 예외로 만들었고 다른 조항들은 “독점, 독점적관행을 인정하거나 소기업을 제거, 억압, 차별하도록” 적용되어는 안 된다고 규정했다. NIRA 내의 모순과 7a장의 모호성은 의회 내 논쟁에서 얼버무려졌고 공정 경쟁법의 준비 관할과 이에 대한 준수를 강제하는 것을 국가산업부흥국의 설립을 통해 행정부가 담당하도록 념겨졌다. 2년동안 NIRA는 실행되었고 거래관행, 협약에 대한 그들의 기여, 소규모의 경쟁적인 회사에 미치는 효과, 독점 성장 촉진의 정도에 관한 내용을 둘러싸고 자본가 내부 논쟁이 벌어졌다. 자본가와 노동조합 대표 모두 7a장의 해석을 둘러싸고 논쟁했다. 7a장에 대한 해석은 결국 산업 임노동자와 자본 사이의 계급토쟁을 통해 결정되었다. 자본가들 사이에서 벌어진 “독점” 문제를 둘러싼 논쟁은 이 법이 위헌이라는 결정에 의해 일시적으로 해소되었다.

전국산업부흥국과 공정경쟁규약

전국산업부흥국(NRA)은 공정경쟁규약을 마련하고 집행하기 위해서 만든 국가기구다. 공정경쟁규약은 자본가, 노동자, “소비자”가 참여해서 그 초안을 만들었다고 알려져 있다. 기업 대표들로 구성된 산업자문위원회(Industrial Advisory Board)는 산업정책과 관련된 모든 문제에 대해서 자문했다. 소비자자문위원회는 소비자의 이해와 입장을 대변하기 위해서 설립되었는데 공정경쟁규약의 조항이 상품의 가격과 질에 미치는 영향에 대해서 자문했다. 노동자문위원회는 조직된 노동자의 필요에 동조적인 노조 지도자들과 소수의 개인들로 구성되었는데 노동시간, 임금, 노동조건 등 노동문제를 자문했다. 전국산업부흥국은 여러 측면에서 1차 세계대전 당시의 전쟁산업위원회(War Industries Board)를 모델로 삼았는데, 특히 산업생산을 합리화하고 조직하는데 주안점을 두고 만들어졌다.

전국산업부흥국은 산업 부문 각각이 공동의 번영을 위한 책임에 따라 공정경쟁규약이 준비되는 것을 감독했다. 각 부문의 주요기업(독점자본)은 그 규약을 좌지우지할 수 있어서, 그 규약은 소규모 비독점 기업들에게 훨씬 불리했다. 각 산업 부문은 스스로 가격을 결정하고 거의 규제를 받지 않고 생산을 통제할 수 있었다. 또한 각 산업 부문은 그 부문 내에 있는 각 자본 분파의 정치 권력에 따라 이러한 일을 했다. 독점자본은 비독점자본을 희생시켜 자신을 강화했다. 전국산업부흥국은 독점자본에 의해 지배되어 그들의 이해를 반영했다.

공정경쟁규약은 노동과 자본의 참여 속에서 초안이 만들어졌다고 알려졌다. 그럼에도 불구하고 규약의 노동조항은 노동을 통제하고 파업을 최소화하는 수단을 제공하는 경우에만  노동에 권한을 주는 것으로 드러났다. 이러한 수단을 노동자문위원회가 중재한다고 선언되었으나 중재 메커니즘은 효과적이지 않았다. 전국산업부흥국은 향후 미국 자본주의 발전에서 도움이 되도록 노자 간의 긴장을 평화적으로 안정화하는 것을 추구했지만 성공적이지 않았다. 전국산업부흥국에 설치된 다양한 위원회는 “이따금씩 발생하는 폭력적 분쟁을 감축”하기 위해서 잠재적인 갈등 요인을 제거하기 위한 조직적 수단을 제공했다. 노조는 공식적으로 전국산업부흥국의 규약이 조직된 노동을 독점 자본주의 체계로 통합하려고 시도하고, 정치적 교섭 과정 속에서 자본에 대한 노동의 종속을 제도화하는 것이라고 인식했다.

처음에 기업 지도자들은 반독점법을 중지하고 공정경쟁규약을 생산과 가격 통제가 가능하도록 만들려고 했다. 가격과 생산에 대한 규제는 중소규모 자본가들이 집적과 집중을 강화하고 있던 자본에 맞설 수 있는 안전장치이자 그들을 개별적인 시장경쟁에서 보호해준다고 간주되었다. 그러나 실제 규약작성 과정은 소규모 자본가의 열망에 부합하지 않았다. 실제 규약은 여러 산업부문에게 가격과 생산쿼터를 부과했는데 이것은 비독점자본에게 이득이 되지 않았다. 높은 상품 가격은 소규모 기업가들에게 높은 생산가격을 유지시켜주는 수단으로 합리화되었다.

공정경쟁규약 당국의 노동 대표는 최소한이었다. 임금과 노동시간 조항은 예외와 허점투성이였다. 전국산업부흥법(NIRA)의 7a항목에 있는 의무적인 노동조항은 그 규약의 조항 중에 매우 드물었고, 많은 조항은 자본가와 국가관료의 논쟁의 산물이었다. 규약 작성 과정에서 7a항목에 대한 타당한 해석에 대한 논쟁이 벌어졌고, 사실 전국산업부흥국 존립 자체에 대해서도 그러했다. 전국산업부흥국의 관료들은 자신의 일이 7a의 공정한 시행이라고 생각했다. 전국산업부흥국의 목적은 노동계나 경영계를 조직하려는 것이 아니고, 단체교섭에 대한 노동의 권리를 인정하면서도 개별적인 교섭의 권리를 박탈하지 않는 것이었다. 따라서 기업별 노조에 대립적이지 않았다. 전국산업부흥국 스스로는 7a항목을 시행할 기구를 마련하지 않았다. 1933년 후반 파업의 물결에 대한 대응으로 7a항목을 시행하고 노동쟁의를 안정화하기 위해 기구가 전국노동위원회로 발전했다. 그러나 전국노동위원회 당국의 정확한 성격은 규명되지 않았다. 7a항목의 시행을 통해 노동을 돕거나 노동쟁의를 안정화하는데 성공적이지는 못했다.

전국산업부흥법이 공식적으로 입법되고 6개월이 자나자 많은 집단들이 전국산업국의 조약을 공개적으로 비판하기 시작했다. 여성들은 높은 가격에, 대규모 자본가들은 규제에, 중소규모 자본가들의 독점의 확산에, 조직된 노동은 7a항의 결함에 대해서 항의했다. 상공회의소와 전미제조업협회는 전국산업부흥국이 대기업의 도구로 봉사하고 있다고 비판했다. 대부분의 중소규모 자본가들이 대기업이 다양한 규약을 만드는 데 각 산업부문에서 주요한 역할을 한다는 사실을 알고 있었다.

노조 대표자들은 전국산업부흥국이 기업노조를 더욱 많이 만들고, 대기업이 규약 당국을 장악해서 경쟁을 제한하고 생산을 감소시켜 독점가격 설정을 촉진한다고 주장했다. 또한 노조는 전국산업부흥국이 노조를 자신의 프로그램에 주요한 부분으로 인정하는데 실패했다고 공격했다. 이러한 공격은 전국산업부흥국이 특정 공장에서 과반수의 지지를 받는 노조가 모든 노동자를 위한 교섭권을 가지는 합의하지 않은 정책을 발표한 이후에 나타났다. 전국산업부흥국은 기업노조를 포함하여 노동자 과반수에게 대표권이 있다는 원칙을 지지했다.

1933년 가을에 전국산업부흥국 내부에서 두 가지 주요 이슈에 대해 정책 논쟁이 발생했다. (1) 규약과 전국산업부흥법의 시행이 경쟁을 억제하고, 가격과 생산량을 고정하고, 실제로는 회복을 지연시킨다. (2) 전국산업부흥법의 시행과 전국산업부흥국의 정책이 독점에 유리한 구조적 변화를 일으켜서 더 “강력한” 기업에게 기회를 주고 소규모 기업을 고사시킨다. 전국산업부흥법과 전국산업부흥국의 정책은 갈등하는 여러 집단에게 호소해서 자본가 계급을 조직하고 노동자 계급과의 양보를 최소화하려고 했다. 독점자본과 비독점자본의 일부는 처음에는 회복 수단을 경제 활동을 합리화하고, 경쟁을 제한하고, 이윤을 보장하는 방법이라고 생각했다. 경제 정책가들 특히 로저벨트의 경제 고문들은 회복 수단이 그들이 경제 회복에 필수적이라고 생각한 대규모 소비시장을 창출하도록 경제 제도들을 재조직하는 방법이라고 생각했다. 소규모 자본가나 쁘띠부르주아지와 같은 비독점자본은 초기에 회복 수단이 경쟁 체계를 강화하고, 독점의 발전으로부터 경쟁을 유지하는 규칙을 공식화해서 소규모 기업을 돕는 것이라고 생각했다. 노조 지도자들은 초기에 전국산업부흥법이 노동조합운동을 강화하고 고역공장을 제거하는 수단으로 생각했다.

전국산업부흥법과 전국산업부흥국 정책이 시행되자 자본가계급 분파나 노조 지도자들이 기대하지 않은 결과가 발생했다. 역설적으로 애초 계획과는 달리 자본가계급을 탈조직화하고 노동자계급을 조직화했다. 독점의 성장과 국가의 계획이라는 문제가 자본가계급 내부의 갈등을 강화했고 7a항의 해석에 대한 논쟁은 임노동과 자본 사이의 투쟁을 강화했다.

전국산업부흥국 규약과 전국산업부흥법 시행의 결과는 의회와 전국산업부흥국 내에서 논쟁이 되었고 동시에 대안적인 회복 수단도 논쟁이 되었다. 임노동과 자본 사이의 격화된 계급투쟁이 입법과정 외부에서 터져 나왔다. 상공회의소와 전미제조업협회(NAM)는 전국산업부흥국의 시행에 대해 연구하는 특별위원회를 만들었다. 전국산업부흥법이 공식적으로 제정된 지 1년도 안 되어서 그들은 새로운 형태의 회복 대책을 마련하고자 했다. 전미제조업협회는 국가기구의 집중화와 모든 기업 활동에 대한 정부규제에 반대했다. 또한 연방정부가 지역의 노자관계에 영향력을 행사해서는 안 된다고 주장했다. 이것은 정부가 노동조건과 주간 교역을 하는 기업(예를 들어 대기업이나 독점화된 기업)의 노자관계를 통제하는 것은 정당화될 수 있지만, 주내에서 교역을 하는 소규모 기업의 노자관계에 개입하는 해서는 안 된다고 합리화되었다. 전미제조업협회에게 주내 교역은 지역의 문제로, 연방정부의 권한 밖에 있었다. 결국 전미제조업협회는 모든 형태의 연방 실업보험이나 사회보장에 강고하게 반대했다. 전국산업부흥법의 시행을 검토하기 위해서 설립된 상공회의소 위원회는 그 법이 다시 연장되거나 확대되어서는 안 되고, 반면에 전국산업부흥법의 원칙을 강화하는, 즉 비독점 자본에 대한 일부 보호조치를 제공하는 몇 가지 새로운 형태의 규제를 만들어야 한다는 특별 보고서를 발행했다. 상공회의소는 주간 교역에 관련되거나 주간 교역의 경쟁에 영향을 끼치는 새로운 형태의 어떤 공정경쟁규약과 경제 활동에 대한 규제도 제한되어야 한다는 전미제조업협회의 입장에 동의했다. 또한 상공회의소는 새로운 회복 수단이 기업노조를 불법화하지 않거나 오픈숍을 위협하지 않는 방향으로 노동조항을 개혁해야 한다고 주장했다.

노조 지도자들과 노동계급의 다른 대변인들은 기업 지도자들 사이에서 많은 어려움을 겪었다. 처음부터 전국산업부흥법을 강력하게 지지했던 노조 지도자들은 7a항이 기대했던 역할을 못하는 것이 분명해지자 회복 수단에 대한 환상을 버리게 되었다. 일반 노동계급의 대표와 노동계급의 좌익 정치조직들은 회복 수단에 대한 자신의 불만을 또 다른 형태로 표출했다. 노조 지도자의 입장과는 대조적으로 좌파 정치조직들은 처음부터 바로 전국산업부흥법이 자본가 계급의 도구라는 것을 알았다. 노조 대표들은 경제적인 수준의 계급투쟁(예를 들어 자본가의 명령이 존재하는 속에서 노동계급을 위한 더 나은 조건 쟁취)을 추구했지만, 좌파 정치조직은 정치적인 수준의 계급투쟁(예를 들어 착취의 본질과 자본가 계급의 지배에 대한 질문을 촉구)을 추진했다.

공산당은 전국산업부흥법이 자본의 집중과 집적을 촉진하고, 또 독점자본을 강화하고 미국에서 자본주의적 발전의 모순을 심화시킨다고 비판했다. 또한 공산당은 전국산업부흥법의 노동 조항이 비판하면서 전국산업부흥국을 “노동을 군사화하려는 간접적인 대규모 노력이고 … 산업체들이 정부가 정한 임금, 정부가 중재자로 나서는 모든 쟁의에 대한 강제적인 중재, 파업권과 노동자의 독립적인 조직에 대한 금지를 통해 준군사적인 체제를 설립하려고 노력한다”고 비판했다. 공산당은 전국산업부흥법의 노동 부문이 미국의 파시즘을 위한 가장 명백한 경향이고, 노동계급에게 산업 노예법이라고 주장했다. 1934년 4월 공산당은 여전히 굳건히 반대했고, 전국산업부흥법의 목적이 “자본가의 매우 어려운 상황을 타개하고, 노동자에게 새로운 공격을 개시하고, 노동자를 일반적인 저항으로부터 벗어나게 하고, 금융자본의 이윤을 회복하는 것”이라고 주장했다.

트로츠키주의 좌파는 다른 방식으로 전국산업부흥법을 비판했다. 1933년 후반 트로츠키 조직들이 모여서 만든 혁명적인 정치정당인 미국노동자당(AWP)은 로저벨트 정부의 회복 수단은 노동계급의 조건 측면에서 부적절하다고 생각했다. 미국노동자당은 흑인들의 상황과 또한 기술자들의 정치화에 특별히 관심을 기울일 것을 제안했다. 미국노동자당은 인종 편견이 인위적으로 노동계급 내부의 분할을 만드는데, 공동의 적인 자본주의를 폐지하기 위해서는 흑인노동자와 백인노동자가 단결해야만 한다고 주장했다. 미국노동자당은 기술자의 조직에 집중했는데, 기술자가 “대중들”이 “원하는 만큼의 풍요와 여가”를 달성할 수 있는 새로운 질서를 계획하고 설립하는 일을 할 수 있기 때문이다.

비록 공산주의자와 사회주의 좌파가 전국산업부흥법과 자본주의적 회복 계획을 반대했지만, 그들의 반대는 국가 정책의 입안자의 관점을 변화시키기에 매우 미약한 것이었다. 그러나 좌파 정치 집단들이 노동계급 사이에서 캠페인을 조직하고, 이러한 일이 전국산업부흥국의 시행에 대한 노동계급의 불만을 부채질했기 때문에 간접적인 효과는 있었다. 하지만 대공황의 나머지 기간 동안 정치적 좌파의 입장이 항상 대중 앞에 분명하게 드러난 것은 아니다. 특히 공산당은 1935년 이후에 노선을 바꿔서 로저벨트 정부의 정책을 지지했다. 전국산업부흥법이 폐지된 이후에 공산당은 방어적인 입장에 몰렸고 많은 경우 뉴딜 프로그램에 대한 대안을 만들기 보다는 정책에 반응할 뿐이었다. 그런 경우 공산주의자와 사회주의자의 뉴딜 프로그램에 대한 반대는 최선의 경우에도 미온적인 것이었다.

전국산업부흥법의 폐기

자본주의적 계획이 경제위기를 극복하고 경제 회복을 자극한다는 생각은 자본가, 노동자, 소비자 등 거의 모든 집단으로부터 공격을 받았다. 전국산업부흥법이 시행된 지 1년이 지나자 자본가들은 독점 문제에 관련해서 크게 분열했고, 노동 조항들이 너무 “리버럴”하고 노동조합 지도자들이 영향력 있는 정부 관료를 “이용해” 개별 자본가들에게 손실이 된다는 점에 대해서는 크게 단결했다. 전국산업부흥법의 노동 조항이 노동자 전투성을 재생킨 것은 분명하다. 전국산업부흥법이 시행된 이후 5년 동안 그 이전에 비해 파업이 증가하고 노동자 전투성이 높아졌다. 전국산업부흥법이 존속하는 동안 전국산업부흥국 규약이 독점자본의 성장을 강화한다는 불만이 커졌다. 게다가 소규모 자본가들은 생산을 늘리고 실업을 줄이려는 전국산업부흥국의 노력에도 불구하고 대공황이 계속되고 있다고 주장했다.

전국산업부흥국의 공정경쟁규약의 시행에 따른 독점의 성장에 대한 소규모 비독점 자본의 엄청난 불만으로 정부는 전국산업부흥국을 설립한 지 1년도 채 안 되어 이 문제를 조사하기 위한 검토 위원회를 만들어야 했다. 전국산업부흥국의 규약이 독점의 성장을 발생시키는 정도에 대한 상반되는 보고서가 제출되었다. 검토 위원회 내부의 갈등은 전국산업부흥국이 독점자본의 “도구”라는 비독점자본의 비판을 강화시켰다. 1934년 5월 검토 위원회의 두 위원이 전국산업부흥국 규약이 독점을 지향하고 소규모 기업의 소유자를 제거한다고 말했다.

1935년 1월 정부는 전국산업부흥법의 기간 연장과 전국산업부흥국 유지가 국가전략으로 바람직한지에 대해 토론하기 시작했다. 동시에 전국산업부흥국은 갈등으로 분열되었다. 소규모 자본가들은 계속해서 정부 내에 있는 자신의 대표자를 통해서 전국산업부흥국에 대한 환멸을 표명했다. 갈등이 전국산업부흥국의 가격 청문회(the price hearing) 동안에 분출되었음에도 불구하고 로저벨트는 2월에 의회에다 전국산업부흥법과 전국산업부흥국을 변형된 형태로 2년 동안 연장할 것은 권고했다. 변형은 노동 조항의 확대와 소규모 자본가를 보호, 독점행위 검사, 파괴적인 경쟁 예방, 국가 자원 보호를 위한 가격 규제와 생산 통제를 포함했다.

로저벨트의 권고는 상원기간 동안에 논쟁이 되었다. 상원은 로저벨트의 제안을 주간 교역을 하는 산업은 예외로 하고, 광물자원 산업을 제외한 모든 가격 규제 폐지하고, 전국산업부흥법을 1936년 4월까지만 연장하도록 수정했다. 백악관과 상원의 의견이 상충되었다. 이것이 5월에 백악관과 상원 사이에서 어떤 활동도 할 수 없는 교착 가능성의 증대로 나타났다. 타협이 제안되었지만 전국산업부흥국과 전국산업부흥법을 어떻게 해야 하는지에 대한 딜레마는 행정부나 입법부가 아니라 사업부에 의해서 마침내 해결이 되었다. 1935년 5월 27일 대법원은 만장일치로 전국산업부흥국의 공정경쟁규약 시스템 전체와 그 부속서가 위헌이라고 판결했다. 자본가와 노동자의 반대가 로저벨트 정부가 전국산업부흥법의 사망을 수용하도록 만들었다. 그것을 되살리려는 시도는 없었다.

전국산업부흥법의 종말의 원인이 된 사건은 1934년 6월 법무성 직원이 브루클린 가금류 기업(Brooklyn poultry corporation)을 살아있는 가금류 규약 위반 혐의로 조사하면서 시작되었다. 4명의 형제가 만든 쉑터 가금류 기업은 10월에 지역 법정에서 임금과 시간 규제를 지키지 않고, 거짓 보고를 제출하고, 알맞지 않고 검사하지 않은 가금류를 파는 등의 19개 항목에서 유죄를 선고받았다. 쉑터 형제는 항소를 했고 행정부는 이 사건을 전국산업부흥국 규약의 합헌성을 시험하는 사건으로 삼기로 결정했다. 이 사건이 대법원에 제출되기 전에 쉑터 형제는 다음과 같은 세 가지 주장을 했다. (1) 규약 체계는 입법권의 위헌적인 위임이다. (2) 그들의 일이 상업 권력의 범위 바깥에 있다. (3) 그들은 적법한 절차 없이 자유와 재산을 박탈하고 있다. 대법원은 쉑터 형제에 찬성하여 그 규약 당국이 입법권의 위헌적으로 위임한다고 판결했다. 이로써 전국산업부흥국과 전국산업부흥법, 그리고 이에 대한 논쟁이 끝났다.

국가정책의 모순들

로저벨트 정부는 초기에 전국산업부흥법을 경제위기 대응에 초점을 두었다. 전국산업부흥법의 제정은 경제위기 시대에 자본 축적을 돕고, 자본가 계급을 통일시키고 조직화하는 전략의 완성이었다. 로저벨트 정부는 비독점 자본에게 호소해서 자본가 계급을 통합시키려고 했고 반면에 새로운 축적 전략을 통해서 독점자본의 성장을 실제로 돕는 정책을 입안했다. 전국산업부흥법은 처음에 개념화되었을 때에는 독점 자본과 비독점 자본이 수용할 수 있었다.

전국산업부흥법 체계화 과정은 국가 행정부가 자본 축적의 장애물을 제거하고 계급 갈등과 계급 모순에 대응하기 위해서 노력하는 것을 보여준다. 그러나 국가기구는 기본적인 계급 모순의 외부에 있지 않고, 국가정책은 광범위한 적대와 계급사회의 모순을 반영한다. 역설적이게도 새로운 축적전략으로 축적의 장애물을 극복하려고 했던 국가 행정부의 시도는 실제로는 산업 자본가 계급을 탈조직화하고 분파 간 갈등을 강화시켰다.

그러나 국가는 자본의 지배적 분파의 이해를 단순하게 반영하지는 않는다. 전국산업부흥법에 대한 비독점 자본의 지속적인 반대로 대법원이 규약이 위헌이라고 판결했을 때 전체 규약 시스템을 손쉽게 없앨 수 있었다. 반면에 독점 자본은 경제적인 지배력을 누렸고 1930년대 중반까지 정치적인 헤게모니도 보장되었다.

전국산업부흥법이 완전히 발전되자 국가 행정부 내부의 그 누구도 다른 부문이나 기관의 정책 목표를 모르는 모순적인 사태가 발생했다. 협소한 분파적 이해를 초월하는 경제 정책을 만드는 국가 관료의 자율성에 대한 관념은 계급 갈등이 국가 관료가 실제로 수행할 수 있는 정책의 범위를 제한한다는 사실을 간과한다.

핵심적으로 전국산업부흥법은 경제의 후퇴를 막고, 축적의 장애물을 제거하고, 자본가 계급을 통합하고, 동시에 노조의 대표들과 양보를 통해 독립접인 노동자계급 정치조직의 잠재력을 억누르기  위한 정부의 정책이었다. 독점 문제에 대한 자본가 내부의 갈등이 심화되었고 1930년대 후반에 국가 행정기구 내부에서 주요한 구조적인 변화가 일시적으로 지연되었다. 노동자 전투성의 부활은 산업 노동자 계급을 조직했고, 조직된 산업 노동자와 정치적 교섭과정의 관계와, 기업 내부의 사회적 관계 모두의 변화를 필요로 했다. 전국산업부흥법의 경우 정책결정 과정이 모순 중 하나이고, 그것이 경제적 계급 관계 내부의 권력의 유지나 변화를 반영한다는 점을 분명히 보여준다. 국가기구는 1930년대 동안에 계급 권력의 균형을 계속해서 반영했고, 정부정책은 투쟁과 갈등의 구조적인 조건을 제공했다.

5장 독점 논쟁과 자본 간 갈등

전국산업회복법(NIRA)은 새로운 자본축적 전략을 공식화하려는 국가의 시도였다. 하지만 NIRA는 자본가계급을 조직하는 데 성공하지 못했고 산업 노동자계급의 투쟁을 봉쇄하는 데도 성공하지 못했다. NIRA의 공정경쟁규약 실행과 반트러스트법의 중지는 대규모 법인자본에게는 직접적인 이익을 낳았지만 중소자본에게는 거의 이익을 주지 못했다. NIAR의 이행은 독점자본을 지원하는 반면 비독점자본에게는 동등한 영향을 주지 못함으로써 정치영역에서 독점자본과 비독점자본의 갈등을 강화하는 데 기여했다.

자본 간 갈등은 “독점 이슈”를 두고 전개되었고 그것은 의사당에서 벌어졌다. 이론적으로 말하자면 독점자본은 축적과정에서는 명백히 지배적이었으나 정치영역에서는 이제 지배력을 차지해야 했다. 대불황 동안 자본의 정치적 동맹은 무질서했다. 새로운 축적전략으로 자본가계급을 조직하려는 행정부의 시도는 독점자본이 자본의 정치적 동맹에서 지배적 위치를 차지하는 것을 필요로 했다. NIRA의 경험을 통해 목격할 수 있는 것처럼 1930년대 경제위기 전에는 비록 독점자본이 지배적 지위를 획득하는 중이긴 하였으나, 독점자본과 비독점자본이 정치적 지배를 공유했다. 로저벨트 정부가 제안한 (산업자원의 합리화를 동반하는) 새로운 축적전략은 대자본을 선호했다. 여러 측면에서 로저벨트 정부의 축적전략은 대자본을 정치영역의 지배분파로 조직하는 것을 의미했다. 이러한 방식은 갈등을 동반했다. NIRA의 공정경쟁규약이 위헌이라는 연방대법원 판결과, 임시전국위원회(TNEC)에 의한 독점의 성장에 관한 조사는 자본의 집적과 집중 과정의 흐름을 정치적으로 저지했다. 비독점자본에게 우호적으로 보이는 국가정책들은 실제로 독점자본의 지속적 축적을 위한 필수적인 요소일지도 모른다. 이러한 “정치적 저지”는 계급적 세력균형에 긍정적 영향을 끼쳤을 것이다. 계급적 세력균형은 정책결정 과정에 지속적으로 반영되었다.

NIAR는 경제회복의 가장 효과적 형태를 실행하기 위한 정부의 시도였다. 처음에 공식화된 NIAR는 모든 자본가 분파뿐만 아니라 노동자조직에 의해 환영을 받았다. 하지만 NIRA가 실행되면서 비독점자본은 독점자본의 지배에 항의했고 노동은 노동조항 이행의 결여에 항의했다. TNEC 조사는 독점자본의 성장이 미국 자본주의 발전이 경쟁이라는 본성을 지닌다는 기본 가설의 변화를 함의한다는 점을 보여주었다.

TNEC의 조사와 그에 앞서 발표된 전국회복평가위원회의 보고서는 독점자본의 성장에 관한 비독점자본의 고발에 조응하는 증거를 담고 있었다. 1935년 내국세 징수국의 조사결과는 높은 수준의 독점의 성장을 보여주었다. (1935년 NIRA가 위헌이라고 선언되었다). 징세국에 보고된 모든 법인기업 중에서 0.1%가 모든 자산의 52.0%를 소유했다. 게다가 모든 법인기업 0.1%가 종합 순소득의 50%를 획득했다. 보고된 모든 제조업 법인기업의 4% 미만이 모든 순이윤의 84%를 획득했다. 이러한 자료는 행정부 성원들이 독점자본에 대한 규제의 필요성을 인식하게 했다. 행정부 성원들은 축적과정에서 독점자본의 지배와 일반적인 회복프로그램 사이의 더욱 통일적 관계를 달성하고자 했다.

NIRA에 대한 자본의 대응

처음에는 NIRA가 모든 산업 자본가계급에게 이익을 제공하는 것처럼 보였다. 대자본가는 반트러스트법의 중지를 보장받았고, 이는 규모의 확대를 위한 기회를 제공했다. 중소자본가는 가격통제와 생산통제를 제공 받았고 독점기업의 불공정한 경쟁행위로부터 어떤 형태의 보호를 받을 것을 것이라고 기대했다. 이는 중소자본가에게 산업시장에서 더욱 “경쟁력 있는” 위치를 허용하는 것이었다. 자본가계급은 NIRA가 통과될 당시 노동조항에 대해 주저했지만, 그 후 경제안정화를 위해 정부가 발의한 일부 형태를 대체로 환영했다. 하지만 비독점자본이 미몽에서 각성하게 된 계기는 NRA의 활동과 NIRA의 이행방식이 독점의 성장을 촉진한다는 고발로 모아졌다. 공정경쟁규약의 이행은 명백히 독점자본의 직접적 이익과 일치했지만, 그들은 일단 반트러스트법의 면제를 맛보게 되자 NRA가 경제적, 법적 교리로 되돌아가려는 경향이 증대되는 것에 대해 질색했고, 공정경쟁규약을 넘어서거나 경쟁에 불리한 조치들을 허용하지 않았다. 대자본을 위한 경제회복이 진행되는 것처럼 보이자 대자본가는 정부의 개입을 더욱 경계하게 되었다.

소자본가의 불만은 법률의 공식 제정 이후 6개월이 지나면서 나타났고 법률이 적용된 전 기간 동안 지속되었다. 그들의 불만은 독점자본에 대한 정부제재의 악용, 독점기업의 일반적 성장, 소기업의 쇠퇴에 대개 집중되었다. NIRA의 마지막 몇 개월 동안 불만이 최고조에 이르렀다.

“소기업가에게 가해진 다양한 제약은 불공정하고 불필요한 차별을 낳았다. 소기업가는 너무나 자주 바뀌는 복잡한 규칙과 규제에 익숙해질 시간이 거의 없었다. 그들은 불평등한 사투를 지속할 수 없었고 사업을 그만둘 수밖에 없었다.” (1935년 초반 하원의원 헨리 럭키가 로저벨트 대통령에게 보낸 편지).

NIRA가 제정된 지 1년이 지나기 전인 1934년 3월, 로저벨트는 대로우를 의장으로 하는 전국회복평가위원회를 설치했다. 그 목적은 공정경쟁규약이 독점을 촉진하고 소기업을 차별하기 위해 계획되었는가를 조사하여 로저벨트에게 보고하는 것이었다. 또한 평가위원회는 소자본에게 유해하다고 인식되는 독점의 성장 가능성을 교정하거나 제거하기 위한 권고안을 로저벨트에게 제시할 예정이었다. 평가위원들은 첫 번째 5주 동안 12개의 승인된 규약에 관한 불만을 청취했다. 주요 불만은 “규약을 작성하거나 규약을 강제하기 위해 설치되는 다양한 위원회를 구성하는 것에서 소규모 독립 기업가들이 대체로 무시된다.”는 것이었다. 평가위원회는 5주간의 예비조사가 끝난 후 추가조사가 수행되어야 한다고 제안했다.

평가위원회의 보고서는 NRA가 독점자본의 이익에 따라 지배되는 국가기관이라는 소자본가의 고발을 보강했다. 대로우의 보고서는 8개의 규약의 거의 대부분에서 소기업을 억누르는 경향을 발견했다. 보고서는 독점이 가장 극단적인 철강산업과 영화산업을 골라냈다. 보고서는 독점자본이 규약을 자유롭게 조정하고 이 규약이 당국에 의해 강제되지도 않고 있다고 언급했다. 보고서는 가격통제와 생산통제에 관한 규약 대부분이 실격되어야 하고 규약을 다루는 당국의 구성에 큰 변화가 있어야 한다고 권고했다.

위원회의 최종보고서에 대한 완전한 동의가 이루어지지 않았다. 5월 3일 대로우와 그의 동료 톰슨은 위원회의 특별 추가보고서를 로저벨트에게 제출했다. 그 보고서는 최종보고서보다 더욱 강도 높게 작성되었다.

“진상조사와 실행이 기업 컴비네이션(기업결합)에 의해 통제된다면 NIRA에 내재한 독점의 위험은 미국 국민들에게 알려질 수조차 없다. NRA가 이러한 의무를 수행하도록 허용하는 것은 범법자가 법정에 앉아 자신에게 형을 선고하기를 기대하는 것과 같다.”

대로우와 톰슨은 기술진보가 잉여를 생산하는 상황에서 규제되지 않는 경쟁으로 되돌아가는 것은 불가능하고, 이는 규제되지 않는 경쟁이 임금과 가격을 혼란시키고 점점 더 심각한 수준으로 재발하는 산업불황을 야기하기 때문이라고 주장했다. 본질적으로 보자면, 대로우와 톰슨은 자본축적 과정의 주어진 조건에서 높은 생활수준을 보장하고 미래의 불황을 피하는 유일한 길은 소유의 사회화와 산업생산의 통제 밖에는 없다고 주장했다. 그들은 독점의 성장에 관해 행정부가 취할 수 있는 태도는 두 가지 밖에 없다고 제시했다. 하나는 NRA의 정책지침의 일반적 경향으로서 국가에 의한 독점의 규제였다. 그들에 따르면 이는 장기적으로 소기업의 제거를 의미했다. 다른 선택은 생산수단의 사회화를 동반하는 계획경제였다. 계획경제는 이윤을 유지하기 위한 정부의 제재를 의미하지 않았다. 그들은 사회주의의 초기 형태를 옹호했다.

평가위원회의 보고서를 NRA 성원들 특히 존슨 국장이 받아들이지 않았다는 것은 말할 필요도 없다. NRA의 성원들은 평가위원회의 보고서가 일방적이고 피상적이라고 비난했다. NRA 내부에서 즉 평가위원회를 지지하는 성원들과 보고서가 사실적 근거를 결여했다고 생각하는 성원들 사이에 갈등이 벌어졌다. NRA 내부의 비판은 NRA 정책이 독점의 성장을 지원한다고 주장하는 연방통상위원회와 같은 국가기관의 지지를 받았다. NRA 내부에서 전개된 갈등은 독점자본과 비독점자본의 갈등, 국가 행정관리들 간의 갈등이라는 더 폭넓은 갈등을 반영했다. NRA 지지자들은 공정경쟁규약이 경쟁을 규제함으로써 실제로 소자본가를 지원한다고 주장했다. 반대자들은 규모가 크고 수익성이 높은 기업들이 규약 당국을 지배하고 소자본가 기업이 궁지에 처하도록 가격과 생산 쿼터를 설정한다고 주장했다.

셔먼법, 크레이튼법 등 독점금지법 실시상황의 감사, 가격협정 등의 부정경쟁 방지, 식품 약품 등의 과대광고 단속 등을 맡고 있는 정부기관.

NRA와 평가위원회 사이에 전개된 갈등을 가장 잘 설명하는 언급은 7월 13일 위원회를 사임한 톰슨의 사직서다. 톰슨은 새로운 가격고정 정책이 독점을 향한 경향을 억제할 수 있다는 NRA의 발표에 대해서도 대중의 각성을 잠재우려는 수단이라고 비판했다. 그는 공정경쟁규약 작성 과정에 AFL의 지도자가 참여하더라도 이는 결국 “대기업”의 이익을 강화하는 데 기여하며, 그 결과로 가격상승이 노동자의 고통을 야기한다고 결론을 내렸다. 그는 어떻게 독점의 성장이 실제로 노동자 다수의 생활수준을 저하하고 착취율의 증가를 야기했는지 설명했다. 그는 그 해결책으로서 계급관계의 근본적 변화를 옹호했다.

결국 그들이 국가 관료구조 내에 포획되면서 평가위원회의 권고안 대부분은 무시되었다. 행정부는 톰슨이 사임하자마자 평가위원회를 폐지했다.

평가위원회의 보고서는 결코 완전한 영향을 끼치지는 못했지만 자본가계급 내부와 NRA 내부의 갈등을 구체화했다. 보고서는 규약의 승인, 경쟁의 악용의 방지, 당국의 간소화와 관련된 NRA 내부의 재조직화를 자극했다. 하지만 NRA 내부의 갈등은 지속적으로 존재했다. 노동자조직의 지도자들도 NRA가 노동조항의 실행에서 실패하자 점점 더 환상에서 벗어나게 되었다. 1934년 8월 로저벨트는 존슨의 사임을 요청했고 그를 위원회에서 배제했다. 이러한 조치는 유화조치로 인식되었다. 존슨을 대체한 위원회는 독점자본의 대행자뿐만 아니라 노동자조직을 대표하는 합동의류직물노동조합의 시드니 힐맨을 포함했다.

새로운 산업회복위원회와 존슨의 유일한 차이는 새로운 지도력이 발표된 정책과 실천 사이의 불일치를 다루는 데 더욱 익숙하다는 것이었다. 하지만 NRA 내부의 갈등은 지속적으로 전개되었다. NRA의 권위는 1935년에 이르러 공개적으로 도전을 받게 되었고, 많은 사례들에서 자본가 계급은 NRA의 권위를 무시했다. NIRA의 승인기관은 난관에 봉착했고, NRA의 행정관리들은 다양한 규약들을 실시할 수 있는 강력한 입지를 구축하기 위한 대중적 인정이나 법적 근거를 확신하지 못했다.

NIRA의 실제 실행은 전국제조업자연합과 상공회의소의 지원을 받는 소규모, 비독점자본의 강력한 비판을 야기했다. 로저벨트 정부는 1935년 5월 위헌판결이 난 후 NIRA를 부활시키려고 시도하지 않았다. 하지만 독점의 성장이란 쟁점은 NIRA와 NRA가 소멸된 후에도 사라지지 않았다.

독점 논쟁

NIRA의 실행은 자본의 집적과 집중 과정을 거스르지 못했고 경제회복에 거의 기여하지 못했다. 따라서 중소자본가, 대기업을 반대하는 행정관리와 의원은 경제불황의 책임을 대규모 법인기업에게 돌렸다. 독점자본은 경제위기에 버틸 수 있거나 심지어 특정 한계 내에서 위기로부터 이익을 얻을 수 있는 유일한 요소였다. 나아가 1937/38년 경제침체는 독점의 성장에 관한 우려를 부활시켰다. 1937년 말 경제조건이 악화되자 행정관리는 독점의 성장을 다루는 방법이자 경제하강의 해결책으로서 반트러스트법의 수정을 모색했다. 국가관리들 특히 의원들의 전통적 지혜는 독점의 성장을 향한 경향이 경쟁의 쇠퇴를 의미하고 이는 소비재 가격 상승을 야기한다는 것이었다. 따라서 반독점 정책의 수정은 시장경쟁을 회복할 것이었다. 게다가 1937년 경기침체 후 로저벨트 행정부는 구매력 증대를 위한 시도로서 지출 프로그램 확대를 모색했다.

로저벨트는 트러스트 해체와 결합된 지출 확대 전략이 전체 자본축적을 지원할 것이라는 조언을 받았다. 경제자문 레온 헨더슨는 완전고용과 생산유지는 가격 균형, 저축과 투자의 균형 양자에 의존한다고 주장했다. 가격균형은 경쟁적 시장에 대한 독점적 통제를 정치적으로 구축함으로써 달성될 수 있는 반면, 저축과 투자의 균형은 민간투자의 감소를 벌충하기 위한 정부투자를 필요로 했다. 또한 헨더슨은 반트러스트법이 생산과 경제 확장에 대한 제약을 제거함으로써 정부지출의 효율성을 높인다고 주장했다. 동시에 정부지출은 디플레이션을 억제함으로써 반트러스트법을 촉진하고 따라서 독점화를 향한 경향을 감소시킬 것이었다.

1938년 초반 행정부, 의회의 자유주의적 민주당 지도자들은 경제위기와 싸우기 위해 반트러스트 프로그램과 결합된 지출 프로그램을 확신하게 되었다. 1938년 4월 로저벨트는 구제와 노동 프로그램, 지방정부와 주정부에 대한 지원을 위해 30억 달러 이상의 지출과 대출을 요청한다는 메시지를 의회에 보냈다. 또한 그는 13억 달러의 유휴 금을 방출하고 은행의 지급준비금을 낮출 것을 요청했다. 로저벨트는 구매력 회복을 위해 시장이 조작되는 케인즈주의 지출 프로그램을 의회에 요청하였다. 회복구제법은 장시간의 토론 끝에 7월 중반에 의회에서 통과되었다.

로저벨트가 의회에 메시지를 보내고 난 두 주후에 그의 경제자문은 반트러스트법의 개정에 관한 메시지를 보냈다. “반독점”이라고 명명되었지만 그 프로그램은 독점의 성장에 대한 억제가 아니라 대기업의 관심사인 경쟁행위의 규제를 목적으로 했다. 독점의 성장이 경쟁의 약화를 초래한다는 관점은 많은 의원들이 독점의 성장과정이 정치적으로 통제되어야 한다고 믿게 했다. 의회에 보내진 이른바 “반독점”이란 메시지는 기업체의 신뢰를 잃지 않기 위해서 신중하게 성안되었다. 16명의 지도적 자본가들이 이 정책에 협력할 의지를 보인 후, 4월 29일 로저벨트는 미국이 모든 경제부문을 통제/지배하는 일군의 개인들에 의해 통제된다고 의회 성원들에게 말했다. 로저벨트는 긴밀하게 조직된 이 집단이 경제 전체의 성취를 결정한다고 암시적으로 주장했다. 로저벨트는 반트러스트 기소, 은행에 대한 법적 규제를 위해 더 많은 자금을 의회에 요청했고, 경제권력의 집중을 연구하기 위한 50만 달러도 요청했다.

로저벨트의 메시지에 대한 의회의 논쟁은 독점자본의 성장을 조사하기 위한 위원회의 의회 권력과 대비되는 행정부 권력의 확대에 집중되었다. 로저벨트는 독점에 대한 조사에서 의회의 참여에 대해 언급하지 않았다. 상원의원 특히 조셉 오마호니는 이를 신속히 주목했다. 그가 발의한 제안은 4명의 의원과 3명의 행정부 관리로 구성되는 의회 위원회를 요구했다. 오마호니가 행정부 관리와 만난 후 합의가 이뤄졌다. 조사위원회는 6명의 의원과 6명의 행정부 관리로 구성되었다. 7월 16일 임시전국경제위원회(TNEC)가 구성되었다. 하지만 위원회의 접근법이나 목표에 대한 합의가 거의 존재하지 않았다. 대체적인 목표는 분명히 수익성 있는 축적의 회복이었지만 그 전략은 모호하고 모순적인 채로 남아 있었다.

국가 행정부가 정의한 집중은 더 적은 기업이 시장의 더 큰 부분을 통제하고 이러한 기업의 소유와 통제가 더 적은 자본가들에 의해 통제되는 것을 뜻했다. TNEC는 다양한 산업부문에서 자본의 집중 정도를 조사하는 임무를 부여 받았다. TNEC의 경험은 NRA와 전국회복평가위원회의 경험과 다르지 않았다. TNEC 위원들은 분할되었다. 그들은 전국적 계획, 대기업 반대, 친독점자본으로 분기되는 관점을 대표했다. TNEC의 실제 경험은 혼란스러웠다. 1938년 7월 TNEC 두 성원의 요청을 받아들여 버얼은 비망록을 작성했다. 여기서 버얼은 조사의 목적이 실제로 작동할 수 있는, 즉 공정한 가격으로 적절한 고용, 상품, 서비스를 제공하며 낭비를 제거하며 “공정한” 이윤을 보장할 수 있는 특정한 기업조직 형태를 발견하는 것이라고 제시했다. 버얼는 이러한 문제가 다양한 산업부문의 실제 자료를 통해 결정되어야 하며, 어떤 산업부문에서 다소간의 권력의 집중은 바람직할 수 있다고 주장했다. 그는 소기업이 반드시 “경쟁적”, “인도적”, “효율적”이지는 않다고 주장했다. 또한 버얼는 조사결과가 산업활동에 관한 추가적인 국가규제가 취해져야 하는 근거에 대해 분명히 진술해야 한다고 경고했다. 버얼는 그 근거가 더 좋고 값싼 상품을 더 많이 제공하느냐, 더욱  좋고 더 많이 임금을 지불하고 더 안정적인 일자리를 더 많이 제공하느냐 여부라고 제시했다. 또한 더 많은 공장을 건설하고 유지하는 데 필요한 자본조달에 대한 접근성을 유지하느냐, 산업생산 기술의 지속적 발전을 제공하느냐 여부라고 제시했다.

버얼의 비망록은 여러 측면에서 독점이 축적과정의 정상적 결과이며 기업의 독점형태가 반드시 악이 아니라는 경제 계획자, 독점자본, 국가 대리자의 입장을 제시한 것이었다. 이들 자본가와 국가 대리인은 자본이 더욱 빠르게, 가장 적절한 수준으로 축적을 지속할 수 있는 방식을 발견하는 것이 위원회의 본질적 목적이라는 점을 인식했다. 이들은 가능한 한 산업부문 간에 이윤율의 균형을 맞추기 위해 경쟁이 정치적으로 규제되어야 한다는 것을 깨달았다. 경쟁의 규제는 산업의 파산과 축적과정의 병목현상에 대한 해결책으로 인식되었다.

전국회복평가위원회와 달리 TNEC는 미국에서 독점자본의 성장에 관련된 사실과 수치를 수집했지만 그들의 권고안은 독점의 폐지가 필요하다거나 경제조직의 비독점 형태가 바람직하다는 가정에 근거하지 않았다. 하지만 기업가와 자본의 대행자는 TNEC가 조사활동을 지속하는 게 기업의 신뢰를 잠식한다며 강력히 비판했다.

독점의 성장

TNEC는 1938년 말 연구와 조사를 시작하여 1940년 4월까지 회합을 지속했다. 17개월 동안 위원회는 31권의 증언과 증거서류를 채운 552명의 증언을 청취했다. 위원회에 고용된 경제학자들은 각각 출판된 43개의 특별 연구서를 제출했다. 위원회는 반트러스트법의 주요한 변화를 위한 어떤 권고안도 제출하지 않았다. 홀리의 표현에 따르면 “결국 위원회의 조사활동은 해결될 수 없는 근본적 정책갈등을 다루는 한 방식으로서 탈출 메커니즘이었다. 모든 사실을 기록함으로써 어쨌든 답이 떠오를지도 모른다는 희망 속에서 논쟁의 장이 행정국과 의사당에서 위원회 청문회로 단지 이동한 것뿐이었다.”.

위원회는 주요 권고안을 제출하지 않았지만 위원회의 보고서와 청문회는 독점의 성장에 대한 기록을 남겼다. 경제위기 동안 대기업 즉 집적과 집중 수준이 높은 기업은 성장하는 경향이 있었고 그들의 이윤율은 더 빨리 상승했다. 1920년대에 매우 명백했던 집적과 집중 과정은 1930년대의 세계경제위기 동안 지속되었다. 1920년대 동안 독점의 성장은 대부분 인수합병에 의한 것이었지만 대불황 동안 독점기업 지배력의 증가는 재정 준비금의 부족 때문에 경쟁을 이겨내기 힘들었던 소기업의 감소 때문이었다. 317대 제조업 법인기업이 순운전자본[유동자산 - 유동부채]에서 차지하는 비중은 1929년 39.0%에서 1933년 43.2%로 증가했고, 1938년 47.0%로 더 증가했다.

특정 산업부문에서 기업 간 경쟁의 심화는 산업부문 간 경쟁을 심화시켰고, 이러한 경쟁이 소기업에 끼치는 영향은 TNEC 청문회에 충분히 기록되었다. 소기업에 가장 큰 불만은 (1) 가격통제, (2) 유통경로의 통제, (3) 본질적으로 협박과 다름없는 노동 강제, (4) 입지의 통제, 특정 상표의 개발, 유사 상표를 포함하는 잡다한 행위들 등이었다. 소자본가는 연방통상위원회에 이러한 행위가 일상적이고 불공정하다고 불만을 토로했다. 나아가 그들은 국가정책이 대기업의 이익에 따라 영향을 받는 반면 소기업을 보호하려는 시도는 그들을 전혀 돕지 못한다고 주장했다. 그들은 소기업을 보호하는 법률을 실행하기 위한 연방정부, 주정부, 지방정부의 조정 과정이 없는 것이 경제적 혼란과 기업의 폐업의 근본 원인이라고 주장했다.

TNEC 청문회는 특정 산업부문에서 집적과 집중 수준이 더 높으며, 기초산업이 경쟁적 부문보다 그 수준이 더 높다는 사실을 보여주었다. 자동차산업에서 3개의 기업이 1937년 산출액의 86%를 통제했다. 구리산업에서 4개의 기업이 1935년 산출액의 78%를 통제했다. 철강산업에서 3개의 기업이 산업생산능력의 60.5%를 통제했다. 모든 산업부문에서 주도기업은 경제위기에서 살아남았을 뿐만 아니라 시장점유와 수익의 측면에서 더욱 강력해졌다. 경쟁자의 탈락, 새로운 기업 창립의 곤란함, 독점자본을 선호하는 경제정책은 경제위기가 독점자본의 상대적 성공을 위한 기간이 되게 했다.

독점자본, 비독점자본, 국가장치

TNEC는 독점화가 경제 악화와 혼란의 원인이라는 느슨한 가정에 따라 활동했지만 산업부문에서 나타난 고도의 집적과 집중을 이끄는 경제적 힘에 대한 설명이나 분석을 제시하지 않고 단지 집중의 수준을 보고했다. 하지만 TNEC는 독점의 성장을 인정했다. 그러나 대자본의 수익성은 경제 전체의 안정성에 영향을 끼쳤기 때문에 TNEC는 반트러스트법의 중대한 변화를 권고할 수 없었다. 독점자본의 성장에 관한 “사실”을 수집한 것이 어떤 효과를 낳았다면 그것은 국가 행정관리와 선출된 공직자, 대중이 축적구조의 변화를 인정하게 한 것이었다. 국가 행정관리들은 자본축적 과정의 변화 대신에 경제적 관계의 변화에 조응하는 정치적 관계의 변화를 추구했다. 국가의 경제개입에서 새로운 방식을 필요로 하는 생산방식의 변화는 1930년대 중반에 이르러 경제학자에 의해 인식되었다. 아서 R 번스에 따르면 “경제에 대한 국가의 개입은 과거에 비해 더 높은 효율성을 보장하기 위한 수단으로 인정되었다.”

TNEC의 조사활동과 1935년의 연방대법의 판결은 독점자본이 정치적 수준에서 지배계급으로 조직되는 시점에서 이뤄진 비독점자본을 위한 타협이었다. 다양한 자본분파 간 갈등은 국가에 의해 자본의 정치적 동맹이 조직되고 통일되어야 필요성을 분명히 제기했다. 세기의 전환기에 축적과정은 변화했고, 독점자본의 헤게모니 하에서 자본이 재조직되어야 했다. 결국 독점의 성장을 억제하기 위한 심각한 정치적 조치는 취해지지 않았고, 그 대신에 자본과 국가의 관계가 변화했다. <끝>

6장 산업노동과 노동조합 인정을 위한 투쟁

노동자 전투성의 회복

전국산업부흥법의 7a조항 삽입은 블랙의 30시간 법안을 회피하기 위한 로저벨트 정부의 시도였다. 그러나 이러한 양보는 실제로는 산업 자본과 노동 사이의 계급 모순을 강화시키고 계급투쟁을 격화시켰다. 전국산업부흥법의 7a조항은 산업 노동자가 노조를 조직할 권리, 단체협약을 체결할 권리를 보장했고, 최대 노동시간과 최소 임금률을 설정했다. 많은 산업 노동계급은 7a조항이 산업 자본이 더 나은 고용 수단을 제공하도록 압박하는 노조 인정을 위한 법적인 수단을 제공한다고 생각했다. 그러나 자본가들은 7a조항에 대해서 조직적으로 반대했고, 전국산업부흥법 기간 동안 이것의 시행에 대해서 강력하게 투쟁했다. 7a조항을 집행하기 위해서 연방정부가 설립한 전국노동위원회는 노동 조항을 시행하기 위해 필요한 법적 기구가 부족했다. 그 결과 자본가들은 대부분 7a조항을 무시했다.

로저벨트 정부의 첫 번째 기간 동안 정치적 억압이 제거되고 개혁이 추진되자 노동계급 내에서 공산주의 조직과 사회주의 조직이 강화되었고, 또 산업 자본가들이 전국산업부흥법의 7a조항을 계속 거부하자 노동자 전투성이 부활하기 시작했다. 탈숙련된 대량생산 노동자들이 반체제적인 숙련 노동조합에 합류했으며, 임금이나 노동시간 외에도 노동조건의 질적인 변화를 요구했다. 노조 인정을 위한 투쟁은 1930년대 전반 노자 간 계급투쟁의 동학을 결정지었다.

노동자의 교섭권과 7a조항의 시행은 주요한 정치문제로 부각되었고, 산업 노자 간의 격렬한 계급투쟁을 낳았다. 이러한 계급투쟁의 양상은 미래의 미국 자본주의 발전의 경로를 만들었다. 산별노조 건설, 노동일 단축, 임금 인상을 위한 투쟁이나 실험보험이나 사회복지와 같은 사회서비스의 결과적인 도입은 산업 노동자 조직과 자본주의 국가 기구의 정치적 관계에 따라 산업 기업 내의 사회적 관계를 변화시켰다. 산별노조 건설을 위한 장기간의 투쟁과 국가의 대응으로 인해 노조가 있는 기업에서 착취율의 변화가 발생했고, 전국적인 정치적 교섭 과정에 조직된 산업 노동자를 통합하려는 것과 같은 정치적 구조의 변화가 발생했다.

전국산업부흥법에 대한 노동자의 대응

AFL이 주도한 숙련 조직과 관계를 맺지 않은 기존 노조원들과 여러 노동자들은 일반적으로 전국산업부흥법에 7a조항이 포함된 것을 환영했다. 전국산업부흥법의 노동 조항은 산업 노동자들이 조직하고, 선택에 따라 노조에 가입하고, 집단 교섭을 할 권리를 포함했다. 게다가 노동 조항에는 최저임금과 최대 노동시간에 대한 규제도 포함되었다. 전국산업부흥은 먼저 노조 조직화를 자극했다. 법이 시행된 두 해 동안 노조원이 증가했는데, 특히 광산과 의류 제조에서 증가해 산업수준에서 조직화되었다. AFL에 가맹되어 있지 않은 노조를 포함한 전체 조합원이 1933년 2,973,000명에서 1934년 3,608,600명으로, 1935년 3,888,600명으로 늘어났다. AFL에 의한 숙련 유형의 조직이 설립되지 않은 부문에서 조합원 수가 가장 많이 늘었다. 숙련 노조는 13% 증가했지만, AFL의 4개의 산별노조는 132%, AFL의 준산별노조는 126% 증가했다.

조합원이 가장 많이 증가한 노조는 통합 광산 노동자, 통합 섬유노동자, 국제 여성 의류 노동자 등의 산별노조다. 이 노조에는 약 700,000명의 조합원이 새로 가입했다. 게다가 1,100개 이상인 AFL에 가맹한 기존 노조가 자동차, 고무, 알루미늄, 제목 산업과 같은 대량생산 산업에서 형성되었다. 이러한 노조의 조합원은 1933년 10,396명에서 1935년 111,489명으로 늘었다. 대량생산 산업의 노조원 증가는 궁극적으로 CIO가 형성되는데 기반이 되었으며, 철강, 자동차, 고무 등 대량생산 산업의 기업노조의 증대와 일치했다. [역주 - 기업노조(company union)는 대기업 자본가들이 7a 항에 규정된 사용자의 의무를 이행한다는 구실로 급조한 소위 종업원대표계획에 따른 어용단체다.]

그러나 노조원의 증가가 노조 인정을 보장하는 것은 아니었다. 산업 자본가들은 조직적으로 노조 인정에 맞서 싸웠으며 독립적인 노조 조직화를 막기 위해서 종종 잔인한 폭력을 동원했다. 자본가들은 노동 스파이, 블랙리스트, 무기를 이용해서 노조 조직화 활동을 방해했다. 기업노조의 증대는 독립적인 노조 조직화 시도의 중단이 불러온 하나의 결과였다.

전국산업부흥법과 7a조항은 노조 조합원의 증대에 기여했으나, 노조의 인정을 보장해 준 것은 아니다. 7a조항의 해석에 대한 자본가와 노동자, 그리고 국가 관료 사이의 논쟁이 벌어졌다. 노조는 7a조항이 기업노조를 불법화한다고 주장했고, 자본가들은 집단교섭 타결과 노조 가맹에 기업노조가 포함된다고 주장했다. 그 결과 7a조항에 반대하는 것은 기업노조를 장려하는 것이었다.

전국산업부흥법의 노동 조항은 단결권을 부여했으나 연방정부와 개별자본가에 의해서 그것이 좀처럼 강화되지 못했다. 다른 조항은 산업규약 설정을 통해서 임금과 노동시간을 규제했지만 자본가들은 매우 기만적이었다. 자본가들은 교묘한 수단을 동원해서 공정경쟁규약의 노동조항을 회피했다. (1) 임금을 공제해서 강제로 기업의 상점에서 구매하도록 한다. (2) 낮은 임금으로 하급 직급의 노동자를 고용해서 대부분의 시간을 다른 직급의 일을 하도록 한다. (3) 교육생이나 도제 조항을 이용해서 최저임금을 회피한다. (4) 공장의 가동 속도를 높인다. (5) 공제나 대출 제도를 이용한다. (6) 불평분자들의 블랙리스트를 만들고 해고한다. (8) 해고를 하고 낮은 임금으로 재고용한다. (9) 장치를 노동자에게 임대해서 그들이 더 이상 노동자라고 주장할 수 없도록 한다. 등등.

전국산업부흥법을 시행한지 1년도 채 안 되어 노동자들은 7a조항이 불충분하고 산업 규약이 노동조건을 개선하지 못한다고 비판하기 시작했다. 낮은 임금, 긴 노동 시간, 노동조건의 악화, 노조 인정과 집단교섭 체결 요구에 대한 기업의 무시 등에 대해서 불만이 터져 나왔다. 전국산업부흥법의 약속은 대다수 노동자에게 결코 실현되지 않았다.

전국산업부흥법을 강화하고 만족시킬 수 없는 노동자의 요구와 “새로운 거래(뉴딜)”을 하기 위해서 국가 기구와 노동위원회가 구성되었다. 정부 관리들이 전국산업부흥법의 노동 조항을 강화할 수 없음이 증명되자 평조합원의 불만이 증대되었다. 불만이 정부 관리들을 직접적으로 겨냥함에 따라 입법 수단을 통해서 노동권을 보장할 수 있다던 AFL의 지도부에 대한 불신이 확대되었다. 교섭권과 더 나은 고용조건이 법문에 실현되지 않자 평조합원들은 전국산업부흥법의 노동조항에서 그들에게 이미 주어졌다고 생각한 것을 획득하기 위해서 파업을 수단으로 사용했다.

전국산업부흥국과 노동자의 전투성

7a조항의 집행에 불만을 가진 노동자들은 작업중단, 태업, 연좌농성 등 경제적인 수단을 사용해서 자본가들이 전국산업부흥법의 관련 조항을 지키도록 압박했다. 전국산업부흥법이 시행된 후 6개월 동안 1,117,000명 이상의 노동자들이 1,695회의 작업 중단 등으로 파업을 했다. 상반기 동안 매달 603,000일을 넘지 않던 파업 손실일이 7월 1,375,000일, 8월 2,378,000일을 기록했다. 이러한 파업의 주요 원인은 최저임금과 고용 조건 등에 관한 전국산업부흥법 규약 위반에 대한 저항이었다.

파업은 1934년에 1933년보다 더 확대되었다. 1,470,000명이 1,856회의 파업에 동참했다. 1935년에는 1,170,000명이 2,014회의 작업 중단에 동참했다. 1934년 이전의 파업의 주요 원인이 임금인상과 노동시간에 대한 요구였다면 1934-35년 파업의 주요 요구는 노조의 인정이었다.

공산당과 노동자운동

공산당은 대공황의 초기에 자기 스스로를 노동자 계급의 전위 정당으로 생각했다. 전국산업부흥법의 기간 동안 공산당의 주요 초점은 조직되지 않는 노동자를 혁명적 노조로 조직하는 것이었다. 1934년 초기의 파업에서 공산당의 정책은 이미 설립된 AFL 노조에서 실현되지 않았으나, 기간 산업에서 평조합원 조직 위원회를 설립했고, 결국 노동조합통일연맹(TUUL)의 일부가 되는 “혁명적 노조”를 만들었다. TUUL은 복수노조 노선 기간 동안 공산당이 만든 조직이다. 1934년 TUUL은 석탄, 철강 등에서 독립 노조를 만들려고 했으며, 자동차 노동자와 같이 이미 실제 지도부에 영향을 미치는 노조에 대한 새로운 전술을 적용했다. 1933년 공산당의 혁명적 노조의 조합원은 1,301명이었지만 1934년에는 10,421명이었다. 가장 “선진 노동자”를 찾고, 파업을 공산당의 지도하에서 실행하는 것이 노동조합운동에서 활동하는 공산주의자의 일이었다.

공산당은 전국산업부흥법과 7a조항이 노동자를 동원하기 위한 파시스트의 계획이라고 공개적으로 비판했다. 그러나 1934년 중반에 AFL과 독립적인 전투적 평조합원이 등장하자, TUUL은 전국산업부흥법에 대한 공산당의 강경노선을 변경하도록 만들었다. 그 결과 공산당이 불만을 가진 노동자를 조직하는데 도움이 되었다. 1935년 공산당은 복수노조 정책을 완전히 폐기하고, TUUL과 관련된 노조를 해산했다. 이제부터 공산당은 산별노조를 건설하는데 전력을 다했고 CIO의 핵심 노조를 건설하는데 영향력을 행사하게 되었다.

공산당의 당원은 1930년대 동안 빠르게 늘어 1930년에서 1938년 사이에 10배가 되었다. 1930년에서 1935년까지 당원이 7,545명에서 35,356명으로 늘었다. 1935년에 전체 당원의 23.8%가 철강, 금속, 철도, 광산, 자동차와 같은 산업에서 일하는 노동자였다.

비록 공산당 당원은 적었지만 공산당은 산별노조 운동에서 상당한 영향력을 행사했다. 복수 노조 정책을 변경하면서 공산당 당원들이 금속, 전기, 자동차 산업의 새로운 산별노조 조직에 중요한 역할을 했고, 철강 산업 노조의 인정을 위한 투쟁에서 핵심적인 역할을 했다. 이러한 노조에서 공산주의자가 지도적인 역할을 한 것은 아니지만 그럼에도 불구하고 공산주의자의 전투성으로 노조 조직화와 CIO 노조를 건실하게 건설하기 위한 오랜 투쟁이 가능했다.

로저벨트의 첫 번째 재임기간 동안 정치적 억압이 제거되면서 공산당이 노조활동에 공개적으로 개입할 수 있는 환경이 조성되었다. 그러나 1938년에 정치적인 상황이 변화하고 공산주자의 “자원”이 조직적인 이유로 더 이상 필요치 않게 되자 공산주의 활동에 대한 정치적 관용이 사라졌다. 산별노조 운동에서 공산주의자의 영향이 산별 노동자를 CIO 노조로 조직하는데 필수적인 요소인지와 대량생산 산업에서 노자 간의 관계를 변화시키는데 필수적인 요소인지는 여부는 아직 규명된 문제가 아니다. 그러나 많은 CIO 노조의 성공이 공산당 노조원들의 조직적인 조력 활동에 덕택이었다는 점은 분명하다.

1934년 파업의 물결

미니애폴리스 트럭기사 파업

미네소타의 미니애폴리스는 오픈숍 도시로 알려졌다. 미니애폴리스의 사용자 단체인 시민연맹이 실제 도시를 통제했다. 시민연맹의 목적은 노동자 조직화를 막는 것으로, 시민연맹은 조직화를 막기 위해서 어떠한 수단이라도 동원했다. 따라서 노조 조직화는 미니애폴리스에서 성공적이지 못했다. 그러나 전국산업부흥법과 7a조항으로 1933년 하반기 6개월 동안 미니애폴리스 트럭기사들이 조직화를 다시 시도했다.

이 도시의 가장 중요한 두 노조 중에 하나가 국제트럭기사협회로 1933년 말 800~900명의 조합원이 우유, 냉동차, 지역 운송차와 기타 특화된 기사들의 분리된 지부로 조직되어 있었다. 두 번째가 일반기사노조 574지부였다. 1933년 가을 574지부는 미국 공산당으로부터 분리된 트로츠키주의 조직인 미국공산주의연맹 조직원의 지도하에 있었다. 574지부는 저탄장에서 조직화를 시도했다. 저탄장의 사용자들은 조직적으로 노조를 인정하기를 거부해 7a조항을 위반했다. 그 결과 그 마을의 67개 저탄장 중 65개에서 700명의 노동자가 동맹파업을 벌였다. 잘 조직화된 동맹파업으로 미니애폴리스의 전체 석탄 산업이 사실상 폐쇄되었다. 동맹파업에 시민연합과 석탄기업은 당황하였고, 파업을 한 기업들은 노조와 노동자의 임금을 인상을 합의했다.

574지부의 승리는 창고노동자와 운전기사들의 노조 조직화 캠페인에 도움이 되었다. 574지부는 1934년 2월까지 3,000명의 신규 조합원을 받아들였다. 지역노동위원회가 중재를 하여 574지부는 7a조항에 따라 노조 인정, 연장자 휴직과 재고용, 노조원에 대한 차별 금지, 노동시간 단축, 주당 평균임금 27.5달러 인상, 초과노동에 대한 수당을 요구했다. 트럭 기업들은 노조의 요구에 동의하지 않았고 연방중재위원회에 참석하지 않았다. 시민연맹의 지지를 받은 트럭기업들은 서로 협력하여 5월 7일 조직적으로 모든 노조의 요구를 거부했다. 5월 12일 574지부 조합원들은 트럭 산업 파업에 압도적으로 찬성하였다. 5월 15일 5,000명의 운전기사들과 창고노동자들이 일손을 놓고 파업 본부로 사용하기 위해서 노조가 임대한 큰 창고에 모였다. 예외적이게도 파업은 시작부터 잘 준비되었다.

시민연맹은 파업 및 파업동조자들과 전면전을 준비했다. 시민연맹 회원들은 보도자료를 작성하고 파업에 대한 전면광고를 제작하는 사무실을 열었다. 그들은 파업이 공산주의자들 때문이라고 주장하면서, 파업을 중단하지 않으면 혁명이 발생할지도 모른다고 했다. 파업 및 파업동조자와의 투쟁을 위해서 시민군이 구성되다.

첫 번째 폭력 행위는 시민연맹이 노조 본부에 보낸 스파이 때문에 발생했다. 일단의 파업참여자가 경찰과 무장한 경비원에게 둘러싸였고 그 중 대부분이 다치고 여자 3명은 다리가 부러졌다. 파업참가자와 소위 시민군의 대립은 그 후 이틀 동안 계속되었다. 폭력행위를 동반하는 격렬한 대립이 계속되었다. 5월 25일 트럭 기업들은 파업참가자들은 이전의 직업으로 완전히 원상복귀하고, 최저임금에 동의하고 그 향후 인상과 연장자의 권리에 대해서 중재를 받겠다고 결정했다. 노조는 이를 받아들여 조합원들이 업무에 귀했다.

그러나 7월이 되자 트럭 기업들이 574지부 조합원을 “내부 노동자”로 인정하지 않는다는 것이 분명해졌다. 노조는 노조 인정과 임금, 노동시간, 노동조건에 대한 협상을 요구했다. 기업이 이를 거부하자 노조를 7월 16일 투표를 통해 파업을 결정했다. 연방중재위원회는 새로운 중재안을 내놓았다. 트럭 기업들과 시민연맹은 8월 21일 중재안을 수용하고 노조를 내부 노동자로 인정해야만 했다. 약 4달 동안의 치열한 투쟁으로 트럭 기업들은 트럭기사들이 자신의 노조를 통해 대표하는 권리를 인정했다. 좌파 지도자들의 조직화 능력과 노력이 노동자 승리의 핵심적인 요인이었다. 좌파 지도자들이 없었다면 막강한 자원을 동원한 시민연맹이 맞서 트럭기사들이 싸울 수 없었을 것이다.

미니아폴리스 트럭 운전사들의 파업은 톨레도 파업과 마찬가지로 자본가들이 NIRA의 조항, 특히 7a장을 준수하기를 거부하는 결과를 낳았다. 트럭 운전사들의 파업에서 공산주의자들의 역할이 결정적이었다. 574지역 지부 지도부는 트럭 운전 노조에서 활동하는 트로츠키주의자들에 의해 지배되었다. 574지역 지부 내의 트로츠키주의자들은 노조원들로부터 지지와 충성을 얻어냈고 따라서 AFL의 전국 트럭노동자 노조 지도부들의 반공주의적 선동은 큰 비중을 차지하지 않았다. 공산당은 다소 늦게까지 파업에 참가하지 않았고 이들은 처음에 배신자라고 불리며 7월까지 피켓라인에 서지 않았다. 트로츠키주의자들이 조직화에 성공하는 것을 보고 공산당 지도자들은 이들의 입장을 재평가했다. 그들은 구성원들이 AFL 내에서 활동하지 않는 것과 트럭 운전사들의 투쟁에 좀 더 일찍 참여하지 않은 것에 대해서 비판했다. 공산당은 이 실수로부터 교훈을 얻었으며 웨스트코스트 항만노동자들의 투쟁에 참가하기로 했다. 그러나 트로츠키주의자들은 574지부 내에서 지도력을 지속적으로 유지했다.

샌프란시스코 항만노동자 파업

NIRA가 통과된 후 몇 달 동안 샌프란시스코 항만노동자들 사이에서 노동조합 조직화가 재개되었다. 1919년부터 1934년 사이 샌프란시스코 산업협회는 이곳의 산업 활동을 거의 통제하고 있었다. 샌프란시스코 산업협회는 사용자들의 산업협회로 미네아폴리스의 시민동맹과 유사했다. 1920년부터 유지된 전국제조업협회의 오픈숍 운동은 샌프란시스코 산업협회에서 가장 절정에 이르렀다. 1차 세계대전 직후 발생한 파업은 웨스트코스트의 선원조합에 재앙적인 것이었다. 1919년부터 1923년 사이에 잇따라 사용자가 승리하면서 항만노동자, 선박노동자들의 노동조합 운동은 사라졌다. 샌프란시스코는 1차 세계대전 이전에 미국 내에서 처음으로 클로즈드숍이 도입된 도시였는데 현재는 오픈숍이다. 샌프란시스코 노동자들은 이전에 미국에서 가장 고임금을 받는 집단에 속했으나 1926년에는 가장 저임금을 받는 집단에 속하게 되었다. AFL 국제항만노동자협회는 블루북 컴퍼니 기업노조로 대체되었다.

1933년 7a장이 실행되면서 항만노동자들의 노동조합 결성 요구가 다시 불붙었다. 전 항만노동자 집단은 1919년 파업으로 파괴된 국제항만노동자협회(ILA) 지역지부를 유지했다. ILA 국제 의장은 ILA 38~79지부의 지위를 확인했고 Pacific Coast District를 설립했고, 따라서 38~79구 지부는 국제조직으로부터 자율성을 획득할 수 있었다. 1933년 7월 지역지부 조합원들은 ILA가 항만노동자, 하역노동자들을 모두 포괄하도록 확대하는 한 편 사용자들이 블루북을 폐지하고 노조직영 직업소개소와 노동시간 및 임금 개선을 요구하기 위해 500인위원회를 결성했다.

1934년 2월 웨스트코스트 노동자들의 ILA 총회 후 ILA는 항만에서 노동자를 고용하는 특수한 형태의 관행인 “shape-up 시스템”을 폐지하고 이를 노조직영 직업소개소로 대체할 것, 임금-노동시간 안, 그리고 무엇보다도 노조인정을 요구했다. ILA는 3월 23일 사용자가 요구안을 수용하지 않으면 파업에 돌입할 준비를 했다. 연방 중재위원회가 조사를 위해 설립되었고 파업은 연기되었다. ILA 간부들과 연방 중재위원회의 보호를 받는 항만사용자조합간에 협상이 이루어졌다. 협상은 결렬되었고 5월 9일 ILA는 파업에 돌입했다. 벨링햄, 시애틀, 타코마, 애버딘, 그래이하버, 워싱턴, 포틀랜드, 아스토리아, 오레곤, 센프란시스코, 오클랜드, 스톡돈, 샌 페드로, 샌 디에고, 캘리포니아, 및 웨스트코스트의 작은 항구에서 파업했다. 웨스트코스트의 조직된 항만노동자 100%가 작업을 중단했다.

부두 사용자들은 파업에도 불구하고 조업을 계속하려고 시도했다. 그러나 고용된 파업파괴자들은 파업의 효력을 감소시킬 수 없었다. 트럭운전사들은 상품 운반을 거부했다. 따라서 파업파괴자들이 아무리 싣고 내려도 이는 부두와 배 안에 머물러 있을 수밖에 없었다. 5월 26일 퍼시픽 코스트의 선박노동자조합 및 여타 10개의 선박노동자조합이 항만노동자 파업에 대한 동조파업에 돌입했다. 이 노동조합들도 이전부터 노동조합 인정을 요구하고 있었다. 사용자들은 노조인정에 관한 토론회 개최를 거부했다. 따라서 이들 역시 자신의 요구를 관철하기 위한 노력을 지속했다. 5월 30일이 지난 후 파업한 노조는 어떤 노조도 파업 노조의 모든 요구가 관철되기 전까지 복귀하지 않는다는 합의가 이루어졌다. 6월까지 모든 서부 항만이 작동하지 않았다.

항만노동자의 파업이 기업 활동에 미친 영향에 놀란 워싱턴, 오레곤, 캘리포니아 주지사는 5월 중순 선박 파업 문제에 대한 연방정부의 중재를 요청했다. 노동차관보 에드워드 F.멕그래디가 사용자와 파업 노동조합 사이에서 중재를 하기 위해 캘리포니아로 왔다. 파업을 중재하려는 모든 노력은 실패했다. ILA 국제조직 지도자들은 부두 사용자들과 합의하기를 원했으나 ILA 기층 조합원들은 노조직영 직업소개소 문제에 관한 타협을 거부했다. 결국 6월 16일 ILA 국제조직 위원장은 기층 조합원의 요구를 무시하고 부두사용자조합과 협약을 체결하고 파업을 종료했다. 협약에는 파업참가자들의 요구였던 클로즈드숍에 관한 조항이 포함되지 않았고 노조직영 직업소개소는 노동조합이 전적으로 운영하는 것이 아니라 공동으로 운영되도록 되었다. 기층 조합원들은 협약을 따르기를 거부했고 사용자들은 보수적인 허스트 신문을 등에 업고 공격을 지속했다. 퍼시픽 노스웨스트 관리자들은 백악관 노동부에 편지를 써서 선박 파업이 공산주의자들에 의해 주도되었고 경제 활동을 마비시몄다고 항의했다. 허스트 신문과 샌프란시스코 산업 협회는 파업을 두고 “공산주의자”들을 비난했으며 파업이 노자간의 투쟁이 아니라 반-미국인과 미국적 이상사이의 대결이라고 주장했다. ILA 위원장이 체결한 협약에 대한 기층 조합원들의 반대는 반공 캠페인에 기름을 끼얹었다.

“워싱턴의 관료들이 라이언[ILA 위원장]이 심하게 오해를 산 차이들을 해소할 수 있다고 생각한다면 그는 어떤 조건에서도 화해를 원하지 않는 공산주의자 지도자들에게 통제력을 빼앗길 지도 모른다. 이는 매우 심각한 문제이며 신문기자들이 공산주의자 지도자들에 반대하는 여론을 형상할 수 없다면, 또는 정부가 강압적인 조치를 취하지 않는다면 샌프란시스코는 지옥을 대가로 치러야 할 것이다.”

더 나아가 6월 22일 윌리엄 그린 AFL 위원장은 샌프란시스코 항만의 상황이 공산주의자들에 의해 이끌리고 조정되었다는 루머를 사실이라고 확인했다. 그는 공산주의자의 영향력 때문에 모든 곳의 노동조합이 “위협”받고 있다고 주장했다.

공산주의자들이 선박파업에 개입했다는 협의는 타당성이 없는 게 아니었다. 확실하게 공산당은 파업을 지지했다. 복수노조에 관한 당 노선의 변화에 맞추어 공산당은 ILA내에서 활동할 것과 ILA 38~79 지역지부를 강화하기 위해 TUUL 가맹 선박노동자 산별노조를 해소할 것을 강조했다. 샌프란시스코 항만 노동자 파업 지도자들은 공산당원이거나 공산당원과 밀접한 관련이 있었다. 지도부 중 한명인 호주 태생 해리 브리지스는 공공연하고 적극적으로 공산당으로부터 재정적 지원을 받았다. 공산당은 ILA에 조직적 역량을 투여했다. 아이러니하게도 노동부장관 프랜세스 퍼킨스는 “불법 체류” “공산주의 세력”이 샌프란시스코 항만노동자 파업을 이끌었다는 혐의를 심각하게 인식하지 않았다. 브리지스에 대한 이민국 수사의 결론은 브리지스가 공산당과 밀접한 관계가 없다는 것이었다. 공산당에 대한 유일한 직접적 연관은 공산당 공천을 거쳐 관직에 오르려는 후보로 밝혀진 인물이 브리지스의 시민권 심사에서 증인을 맡았다는 것이었다! 그러나 브리지스가 사실상 공산당과 밀접한 관련이 있으며 ILA 내에 공산당원이 있었다고 믿을 만한 이유가 있었다. 경찰은 5월~6월 내내 샌프란시스코 파업자들을 지속적으로 괴롭혔다. 경찰은 항만 파업자들을 공격했고 파업 지도자와 참가자들의 집을 급습했으며 노조사무실을 습격했다. 7월 3일 샌프란시스코산업협회는 항만에서 화물을 옮기려고 시도했다. 이들은 짐을 실을 트럭을 몰고 와 멈추어 있는 화물을 운반했다. 대부분 공산당에 의해 조직된 파업자와 동조자들은 트럭과 이를 호위하는 경찰에 대항했다. 폭력이 분출했지만 창고까지 8번을 오고갔다. 파업자들은 트럭에 벽돌을 던졌고 경찰과 무장한 운전자들은 야경봉과 최루탄, 총탄으로 대응했다. 파업자들은 총 25명의 부상자를 낸 4시간의 전투 끝에 퇴각했고 최루탄에 압도당했다.

7월 4일 신문은 항구가 다시 교역을 재개했다고 보도했다. 7월 5일에는 수천 명의 파업자와 동조자들이 항만에 집결했는데 여기서 멈춰있는 화물을 운반하려는 10대의 신규 트럭을 보호하는 임무를 부여받은 중무장한 800명의 경찰을 맞닥뜨렸다. 싸움은 하루종일 전개되었다. 수백 명의 파업자, 경찰, 구경꾼들이 부상당했고, 최소 115명이 입원했고 2명의 파업자가 사망했다. 캘리포니아 주지사는 1,700명의 위병을 소집했다. 위병들은 기관총과 유자철선을 항만을 따라 설치했고 이 지역을 경비하기 위해 장갑차를 준비했다.

파업자들과 동조자들은 며칠 동안 살해당한 파업자들에 집중했다. 25,000여 명의 샌프란시스코 노동자들이 장례행렬을 이루었다. 샌프란시스코의 트럭운전사, 푸주한, 기계공, 용접공, 세탁노동자 등이 일손을 놓았다. 115개 노동조합 대표들이 총파업 찬반투표에 참여하여 찬성 315표 대 반대 15표로 파업이 가결되었다. 7월 16일까지 샌프란시스코는 실질적인 마비상태였다. 총파업은 보수적인 AFL이 주도했으며 4일 후 대부분의 노동자들은 업무에 복귀했다.

자본가 계급의 모든 분파는 파업을 저지하는데 총력을 다 했다. 예상대로 공산당에 가장 큰 공격이 가해졌다. 아메리칸 하와이언 스팀십 컴퍼니 소유주인 로저 래펌은 노동부장관에게 파업이 “공산주의 세력” 및 “여타 급진 세력”이 일으킨 것이라고 보고했으며 “외국인”의 영향력을 차단할 연방 차원의 조치가 취해져야 한다고 촉구했다. 공산주의자에 대한 탄압은 허스트신문에서 가장 분명하게 나타났는데 이 신문의 모든 기사와 광고는 공산당과 “공산주의 세력”이 파업을 주도했다고 공격했다. 당시 국가산업부흥국장이었던 휴 존슨은 UC 버클리에서 연설하는 동안 “국가전복세력”이 파업을 주도했다고 비난했으며 노동자운동이 “이 전복 세력을 쥐처럼 추방할 것”을 촉구했다. 그는 파업이 우발적 사건이 아니라 전체 국민의 0.5%도 안 되는 이들이 나머지의 목을 졸라 굴복시키려는 “유혈 폭동”이라고 말했다.

공산당에 대한 공갈협박은 파업을 억압하려는 세력의 공격을 조장하는데 성공했다. 자경단 무리들이 공산당 본부를 공격했다. 경찰과 시민이 반공주의 선동에 감화되어 항만노동자산별노조 조합원들을 공격했고 공산주의 조직이라고 일컬어지는 이 조직을 탄압했다. 노동조합에 대한 경찰의 습격 사건을 다음의 진술에서 확인할 수 있다.

“7월 17일 잭슨가 65번지에 있는 노동조합 사무실에서 내가 타이핑을 하고 있을 때 경찰이 곤봉을 들고 난입하여 건물 뒤로 데려간 후 순찰차를 기다렸다. 이 때 여러 명이 구타 당했다. 우리를 중앙 서로 이송하여 어떤 혐의인지 말해주지도 않은 채 경찰 기록에 올렸다. 경찰이 폭력을 사용했기 때문에 내가 어떤 혐의를 입고 있는지 묻기가 두려웠다.”

탄압과 공산주의 색출 행위 때문에 샌프란시스코 AFL의 보수적인 지도부가 파업에 대한 주도권을 잡을 수 있었고 7월 18일 경 파업은 실질적으로 종료되었다. 7월 21일 ILA는 중재에 합의했다. 선원 및 여타 노동조합은 1주일 후 중재안을 받아들였다.

ILA는 모든 요구를 따내지는 못했으나 샌프란시스코 노동자이 보여준 연대는 결코 파괴되지 않았다. 전국항만노동자위원회는 항만 사용자들이 모든 파업파괴자들을 해고하고 파업노동자들을 징계없이 재고용하는 데 합의한 논의의 중재자 역할을 했다. 최종 합의안은 노동조합 인정, 30시간 노동주, 시급 10%, 95센트 인상, 17개 웨스트코스트 항구에서 중앙직업소개소 공동운영 등의 내용을 담고 있었다. 노동조합이 각 소개소에서 파견자를 선택할 수 있게 되었고 이는 노동조합이 노동력 공급을 효과적으로 통제하게 되어 클로즈드숍에 가까운 상황을 만들어낼 수 있었다.

항만노동자 파업의 중요성은 선박노동자들이 보여준 연대의 정도뿐만 아니라 기층조합원이 파업을 지휘했다는 사실에서도 나타난다. ILA 38-79 지역지부는 공산당의 도움을 받아 노동조합 인정을 쟁취할 수 있었고 강력한 노조조직화와 노동자연대의 전통을 발전시키는 데 기여할 수 있었다. 샌프란시스코 산업협회 및 모든 항만 사용자들의 반대에도 불구하고 이것이 가능했다. ILA의 투쟁은 다른 선박 노동자들을 포함했고 장인 조합에서 더욱 광범위한 구성원을 포괄하는 산별노조를 향한 변화를 추동했다. ILWU 자료실에 있는 1934년 파업에 대한 파일에 포함되어 있는 성명서는 파업에 대한 평가를 다음과 같이 요약한다.

“1919년 이래로 가장 광범위하고 극적인 노동쟁의를 목격한 해에, 지난 해 샌프란시스코 베이 지역에서 발생한 총파업은 가장 빛난다. 규모나 과격성 때문이 아니라 도전성과 그것이 스스로의 안정성을 더 이상 신뢰하지 않는 사회 내에서 불러일으킨 반응 때문이다. 1934년 여름을 캘리포니아에서 보낸 사람이라면 누구나 미국 노동 계급이 자본가 계급의 절반만큼이라도 사회 혁명의 필요성과 절박성에 대해 확신한다면 싸움은 절반은 승리한 것이라고 결론지을 것이다.”

이스트코스트 섬유 파업

연합섬유노조(United Textile Workers, UTW) 파업은 1934년 파업 중 가장 규모가 컸다. 1934년 가을 벌어진 이 파업은 어느 정도 지역화된 미네아폴리스 트럭운전사 파업, 톨레도 자동차 부품 노동자 파업, 샌프란시스코 선박 노동자 파업과는 다르다. 즉 동부 해안을 따라 분포된 전체 섬유 산업 노동자들이 참여했다는 점에서 다르다. 섬유 노동자 파업은 3중의 의미가 있다. 첫째, 파업에 섬유 산업 전체 노동자들이 참여했다. 둘째 1934년에 발생했던 파업 중 가장 많은 노동자들이 참여했음에도 불구하고 좌파 정치 집단이 어떤 지도력을 발휘하거나 지원하지 않았다. 이 파업은 AFL과 연계된 보수적인 지도부에 의해 주도되고 통제되었다. 셋째, 섬유 파업은 완전히 실패했다. 섬유 사용자들은 섬유 노동자들이 제출한 요구 중 단 하나도 충족시키지 않았다. 공장 소유자들은 노동조합을 인정하지 않았다. 결국 파업은 사용자들의 저항과 지역 군사 세력이 결합함으로써 파업자들을 지치게 할 수 있었을 뿐 아니라 연방 중재자들이 공장 소유자에게 유리하게 판결을 내리도록 압력을 행사할 수 있었기 때문에 실패했다.

면직물 산업은 1차 세계대전이 종료한 이래로 쇠퇴하고 있었는데, NIRA 조항 아래서 공정경쟁규약을 채택한 첫 번째 산업이었다. 공정경쟁규약에는 산업 내에서 설비과잉 문제를 다루는 조항이 포함되어 있었으며, 노동자에 관한 NIRA의 7a장의 모든 조항에 더하여 40시간노동주, 최저임금을 포함하고 있어서 남부와 북부의 다른 산업의 고용과 차별적이었다. 노동강도를 강화시키는 시스템인 생산연장에 관한 조사를 명하는 특별 행정명령이 제시되었다. 면직물 규약은 생산과 고용을 증대시키는 데 일조했다. 규약이 실시된 첫 몇 달 동안 생산과 노동조건이 급속도로 개선되었다. 아동노동은 철폐되었고 노동시간은 평균 주당 53시간에서 최대 40시간으로 줄었으며 임금률은 주당 8~10 달러에서 최저 12~13달러로 인상되었다. 규약 시행 첫 달에는 평균 시급이 70% 인상되었다. 산업 내에서 임금총액과 고용은 급속도로 증가했다.

규약 도입 이전에는 섬유산업 내 TUUL 가맹 전국섬유노동자(NAtional Textile Workers, NTW)를 제외하면 노동자조직이 거의 없었다. NTW는 산업 내 노동자조직화에 중요한 영향력을 미치지 못했다. AFL 가맹 섬유산업노조(UTW)는 기본적으로 보수적인 노조였다. 규약 시행 이전에는 전체 피고용자 400,000명~450,000 중 15,000명~20,000명이 UTW에 가입해 있었다. UTW는 면산업 공정경쟁규약과 NIRA 7a장의 조항들의 도입에 반응하여 면직물 산업 노동자 조직화를 위한 캠페인을 진행했다. 1934년 5월 UTW 조합원은 면직물산업 내에서만 300,000으로 증가했다. 7a가 불완전하고 공정경쟁 규약의 노동조항이 효과가 없고 생산연장의 지속으로 인해 노동강도가 강화되었기 때문에 노동자들의 불만이 고조하면서 노조 가입률도 증가했다. 면직물산업은 1933년 가을 경기 감소를 겪었다. 그 결과 공정경쟁규약 하에서 발생한 이익은 사라졌다. 공장 소유자들은 노동자들을 “견습공”으로 재분류하였고 최저임금에 가까운 임금을 받는 고숙련 노동자들의 임금을 삭감하였고, 생산연장을 지속했다. 생산연장의 문제는 노동자들이 가장 중요하게 제기한 불만사항이었다. 한 공장에서 관리자는 노동자 1인당 베틀 배당을 24개에서 72개로, 그리고 100개로 늘렸다. 노동자들이 베틀 100개는 너무 큰 부담이라는 불만을 제기하며 파업을 하겠다고 협박하자 관리자는 항복하고 100개에서 84개로 줄였다.

면직물산업이 통제하는 면직물전국노사관계위원회가 면직물 노동자들의 노동 문제를 검토하기 위해 설치되었따. 따라서 노동자들은 불만 해결을 위한 “법적” 의지 수단이 없었다. 위원회는 노동문제를 다루는 데 체계적으로 실패했다. 노동자들이 제기한 탄원이 해당 노동자의 사용자에게 전달되었고 그러면 이들은 대개 탄원을 제기한 노동자를 해고했다. 더 나아가 위원회는 7a장을 실행하는 데 서툴렀다. 대부분의 공장주들은 UTW와 협상하기를 거부하면서 UTW가 300,000명의 노동자를 대표하지만 산업 내 노동자 대다수를 대표하는 것은 아니라고 주장했다. 한 공장주는 심지어 모든 노동조합이 분쇄되어야 하고 하나의 노동조합이 노동부의 보호 하에 모든 노동자를 대표해야 한다고 주장하기까지 했다.

노동자들의 탄원을 다룰 제도적 메커니즘이 실패하자 노동자들의 불만이 고조되었다. 1934 7월 18일 UTW간부들은 7a장과 면직물 공정경쟁규약의 부적절성을 이유로 파업에 돌입할지 여부를 검토하는 총회를 소집했다. 8월 14일 여러 UTW 지역지부의 500여명의 대표가 뉴욕시에 모여 9월 1일 면직물 산업 총파업 돌입 찬반투표를 실시했다. 파업에서 제기할 중요한 이슈는 UTW의 인정과 단체협상, 7a 및 면직물 규약의 여타 노동 조항 위반에 대한 탄원을 다룰 수 있는 기제, 노동시간, 임금, 생산연장 등이었다.

9월 4일경 UTW의 작업중단은 미국의 모든 섬유산업 중심로 확산되었다. 알라바마, 노스캐롤라이나, 조지아, 사우스캐롤라이나, 테네시, 버지니아, 펜실베니아, 로드아일랜드, 메사츄세스, 뉴햄프셔, 메인의 섬유노동자들은 모두 총파업에 참여했다. 견직물 노동자들은 뉴저지에서 작업을 중단했다. 뉴베드포드, 메사츄세츠의 공장은 완전히 멈췄다. 폴리버의 섬유업체들도 마비되었고 로웰의 모직물 노동자들도 작업을 중단했다. 376,000명 이상의 노동자들이 파업에 동참했다. 동부 해안 전체 공장을 폐쇄하기위해 사용된 조직적 전술로 효과적인 작업중단이 가능했다. UTW의 지역 국장들은 프로비던스, 로드아일랜드, 코호스, 뉴욕, 필라델피아, 펜실베니아, 그린빌, 사우스캐롤라이나 등을 맡았다. 남부 공장에서는 “유격대” 전술이 특히 성공적이었다. 유격대 성원은 마을과 공장 이곳 저곳을 오가며 생산 중단을 도왔다. 조직화가 덜 된 공장에서 유격대는 작업중단을 촉구했다. UTW는 좌파정치단체로부터 도움을 거부하고 시 또는 주 규모의 파업을 호소하는 데 노력을 기울이지 않았다. 다른 노동조합으로부터 받은 유일한 파업 지지는 재정 지원 형태뿐이었고, 대부분은 AFL내 산별노조에서 온 것이었다.

공장 소유주들은 무장한 위병과 산업 스파이를 들여옴으로서 파업에 대응했다. 공장소유주들은 또한 공공기관에 파업자 가족을 퇴거시키고 구호를 중단하고 노동조합 지도자와 동조자들을 협박하라는 압력을 넣었으며 섬유산업 주의 주정부가 무엇다도 국민군을 동원하도록 압박했다. 파업 첫 주에 조지아주에서 한 파업자가 살해되었고 2명이 부상당했고 6명의 파업자가 사우스케롤라이나에서 살해되었고, 로드아일랜드, 코넥티컷, 메사추세스에서 20명이 부상당했다. 파업 둘째 주에 방위군과 특별 민병대의 도움으로 알라바마, 미시시피, 조지아, 노스/사우스캐롤라이나에서 공장이 재가동 되었다. 남부에서 노조 조직가들은 강제로 도시에서 쫓겨났고 공장은 기관총과 무장한 위병이 보호했고 노조 간부들에게 온 전보는 공장주들이 가로챘으며 파업에 참가한 섬유노동자 가족에게는 구호가 중단되었다. 로드아일랜드 주지사는 국민군을 여러 도시에 투입했고 파업이 공산주의자들이 주도한 것이라고 비난했으며(살제로 공산주의자들이 아무런 관련이 없었음에도 불구하고) 공산당 본부를 공격했다. 3일 만에 민병대와 국민군은 15명의 파업자들에게 총을 쏘았고 한 명을 살해했다. 주 민병대가 폭력을 유발했음에도 불구하고 로드아일랜드 주지사는 공산당이 “폭동”의 배후라고 주장했다. 그는 로저벨트 대통령에게 연방군을 보내달라고 요청했다. 그러나 J 에드거 후버가 작성한 FBI보고서는 “이 지역에서 심각한 폭력이나 폭동의 가능성이 없다... 로드아일랜드에 연방군을 주둔시킬 필요성이 전혀 없다”고 지적했다.

국민국과 주 민병대를 섬유파업에 동원한 것에 항의하는 수많은 편지가 여러 정부기관과 백악관에 쏟아진 후 로저벨트 대통령은 면직물-섬유산업 조사위원회 위원들을 임명하고 파업에서 제기된 문제를 해결하기 위한 권고안 작성과 노동자 또는 사용자가 원할 경우 중재를 하는 권한을 부여했다. 9월 20일 위원회는 권고안을 로저벨트에게 보냈다. 9월 22일 UTW는 권고안을 수용했고 파업은 연기되었다. 조사위원회의 권고안은 UTW이 완전히 패배했음을 나타냈다. 파업은 UTW 인정을 쟁취하지 못한 채 종료되었고 생산연장에 아무런 변화가 없었으며 임금도 인상되지 않았다. 그 결과 UTW 조직률을 극적으로 감소했다. 파업자를 재고용할 것이 권고되었으나 UTW의 기록에 따르면 북부의 13개, 남부의 226개 공장이 이를 거부했다. 파업자들은 사택에서 퇴거당했다. 새로운 섬유노사관계위원회가 로저벨트에 의해 임명되었으나, 권고안을 완료할 당시까지 NIRA와 모든 노사관계관련 조항은 위헌판결을 받은 상태였다.

AFL과 노동자 전투성

NIRA의 존재를 통해 AFL은 노동운동 내에서 보수적인 세력으로 남았다. AFL의 보수적인 성격은 1934년 파업 물결을 별로 지지하지 않았다는 점과 지도부들의 반공주의를 통해 분명히 드러났다. 대량 생산 산업 내에서 노조 조직화에 대한 기층 조합원들의 열기는 AFL이 장인노조 조직화라는 협소한 정책을 포기하도록 유도하기에 불충분했다. AFL 지도부는 산별노조 조직화에 반대했고, 압도적인 지지가 있을 때만 산업기반 노동조합을 지부로 승인했다. AFL 지도부는 연합 노조를 여러 장인 노조로 나눌 권한을 유지했다. AFL은 주로 숙련공을 대표했는데, 이는 반숙련 노동자들을 조직화하려는 시도를 전혀 하지 않았다. 사실상 1933년~1934년에 가입한 AFL 신규 조합원들의 전투성은 AFL 지도부의 우려를 자아냈다. 1934년경 수백 명의 노동자들이 전국지도부의 의지에 반하여 파업을 전개했다. 이 노동자들은 종종 “무책임”하다는 딱지가 붙거나 “쓰레기” 취급을 받았다.

AFL은 NIRA의 통과를 환영했고 7a장을 이용하여 노조조직화를 위한 대대적인 캠페인을 벌이고자 했다. 그러나 장인조직적 성격은 AFL이 대량생산 산업 내에서 사용자들의 강력한 저항에 맞서 노조조직화를 진행할 역량을 약화했다. AFL의 노조조직화는 자동차, 고무, 철강산업에서 실패했는데 이 부문에서 연방, 지역 노조가 초기에는 설립되었다가 결국은 장인 노조로 분할되었다. AFL은 파업이라는 무기를 사용하기를 주저했고 연방 중재기관을 통한 조정을 선호했다.

AFL은 경제 불황 초기에 노동자 대다수의 상황을 개선하기 하는데 활동가적인 방식을 취하지 않았다. AFL은 국가 정책에 대한 실질적인 대안을 제출하지 않았다. 1931년에는 실업 보험에 대한 요구를 기각했고, 실업자들을 조합비를 내지 못했다는 이유로 제명했다. 1935년 AFL은 기층조합원들로부터 정당성을 잃었다. 1934년 파업 물결을 경험하며 대분의 노조조합원들은 NIRA에 대해 비판적인 입장을 갖게 되었으나 AFL 지도부는 7a장을 계속 지지했고 이 정책에 도전하려는 시도를 축소했다. 1935년 조합원수는 극적으로 감소했다. 자동차산업 내 조합원은 100,000명에서 1935년 겨울 10,000명으로 줄었다. 조합원의 감소는 기층 조합원들이 노조조직화에 관심을 잃은 것이 아니라 유효성이 없는 노동조합에 가입하기를 꺼려함을 나타낸다.

AFL 지도부의 산별노조 건설에 대한 공격은 산업 자본의 반노조주의와 놀랍게도 유사했다. 대표적으로 AFL은 산별형태의 노조를 붕괴시켰고 산별노조로부터 노동자들을 빼내오려는 시도로 반공주의 선동을 사용했다. 1933년과 1934년 강력한 장인 노조 활동가들이 산별노조 지역지부 구성원들을 “급습”하여 공장 노동자들을 성공적으로 조직했다. 산별노조를 불신하려는 AFL의 계획은 조합원들 중 공산주의자 또는 공산주의 동조자를 추려 국가기관에 알려주는 것이었다. 1934년 3월 AFL지도부의 보고서는 숙녀복노동조합, 섬유노동조합, 광산노동조합이 가장 공산주의자 또는 공산주의 동조자가 많이 침투해있는 노동조합이라고 상술했다. 1935년 2월 특별보고서가 윌리엄 그린 AFL 위원장에게 제출되었는데 이 보고서는 노동조합이 공산당의 일부로 기능한다는 것이었다. 이 보고서에서 흥미로운 점은 보고서가 1934년 12월 12일자였으나 이는 당간 서신교환 형태로 쓰여졌다. 분명하게 AFL은 공산당 내에 정보원이 있었다. 노동조합 운동내 공산당의 활동에 관한 보고서를 받은 후 그린은 이 보고서를 로저벨트 대통령에게 전달하여 노동운동 내 급진주의 세력과 “국가전복 세력”을 제거하기 위한 “적절한 조처”가 취해져야 한다는 의견을 피력했다. 그러나 산별노조를 파괴하고 노조 내에서 공산당의 활동을 불신임하게 만들려는 AFL의 시도는 적어도 일시적으로 실패했다.

산업 노동자를 위한 국가 정책

NIRA의 노동조항의 잠재적 이익은 한 번도 실현된 적이 없었다. NIRA가 위헌이라는 대법원 판결이 내려진 후 대부분의 대규모 회사 또는 강력한 노동자 조직을 우려하는 회사를 제외하고는 대부분의 기업에서 노동시간은 늘어나고 임금은 줄어들었다. 1935년 6월 동안 전국산업부흥평가위원회는 로저벨트 대통령에게 NIRA 연장 후 노동시간과 임금 변화를 기록한 보고서를 제출했다. 이 보고서는 일반적으로 임금은 감속했고 노동시간은 늘어났다고 지적했다. 심지어 NIRA가 실행되던 기간에도 노동자들은 노동조건과 수당에 있어서 최소수준의 개선만을 얻었을 뿐이다. NIRA 규약은 1933년 10월~1935년 5월까지 일자리를 거의 늘리지 않았다. 전체 노동자의 57%를 고용하고 있는 산업에서 이 규약의 84%는 기본적으로 40시간 노동주를 허용하고 있었다. 그러나 이 규약의 64%는 전체 노동자의 61%를 포괄하고 있었는데 이 규약의 조항은 48시간 이상을 허용하고 있었다. NIRA가 최저임금을 제시하고 있었으나 노동자 연평균 소득 증가는 최소 수준이었다.

NIRA는 노동자들에 대한 최소수준의 수당을 포함하고 있었으나 7a의 조항의 부적절함은 노동자 전투성을 촉발시켰다. NIRA 조항의 연장은 노동조합 인정을 위한 투쟁이 중단됨을 의미하지 않았다. 그렇기 보다는 정부가 새로운 노동정책을 개발하도록 했다. 대법원 판결이 내려진지 5주 만에 로저벨트는 전국노동관계법에 서명했다.

1934년 봄 와그너 상원의원은 새로운 노동관계위원회를 설립하기 위한 법안을 하원에 제출했다. 이 법안은 노동관계위원회가 국가산업부흥국의 감독을 받는 것이 아니라 실행 기제를 보유하는 것이었다. 이 법이 제출되자 대부분의 자본가들은 반대했고 로저벨트 정부도 이를 지지하지 않았다. 대신 로저벨트 정부는 전국노동관계위원회를 설립했다 그러나 1년만에 와그너는 이 법을 약간의 수정을 거쳐 하원에 다시 제출했다. 노동자 전투성이 증가하자 이 법은 상하원 모두의 지지를 얻었다.

와그너 법을 찬성하는 사람들의 주요 주장은 매우 집중화되고 집적화된 산업 분야에서 사용자들이 노동자들에 대해 유리한 협상 위치를 점하게 될 것이라는 점이었다. 경제 부흥과 장기적인 경제 번영은 높은 임금수준에 달려있는데 이는 구매력을 상승시켜 경제활동의 균형을 맞출 수 있을 것이었다. 법안의 찬성자들은 산업 규모의 단체협상이 더욱 균형잡힌 경제를 촉진할 것이라고 했다. 단체협상에 대한 국가의 보호는 혁명적 노조의 위협을 축소하고 노동자들에게 경제적 불만을 사용자들에게 표출할 수 있는 법적 수단을 제공할 수 있다고 찬성자들은 주장했다. 반대자들은 법안이 위헌이며 사용자들에게 부당하다고 주장했다.

와그너법은 1935년 5월 찬성 63 반대 12로 상원을 통과했다. 반대자 중 4명은 민주당 의원이었고 8명은 공화당 의원이었다. 어빙 번스타인은 법안이 상원을 통과한 속도는 반대자들이 취약했기 때문이라고 주장했다. 또한 노동자들의 영향력이 1935년 봄에 고조되었고 많은 정치인들이 노동자들의 표에 의존했다. 대법원이 위헌판결을 내릴 것이라고 여겼던 상원의원들은 노동자들의 정치적 지지를 얻기 위해 이 법에 찬성했다.

로저벨트가 이 법을 초반에는 찬성하지 않았지만, NIRA 노동조항의 연장, 노동자 전투성 증대, 이 법의 상원에서의 통과로 인하여 와그너 법에 찬성하게 되었다. 6월 말 약간에 논쟁을 거쳐 이 법은 하원을 통과했고 1935년 7월 5일 로저벨트는 법안에 서명하였고 이 법은 나중에 전국노동관계법(NLRA)이라고 불렸다.

NLRA는 노동자들이 노조를 결성할 권리를 갖는다고 했다. NIRA의 7a장보다 더 나아가는 조치에 앞서 NLRA는 사용자들은 노동자들의 노동조합을 결성하려는 시도에 개입할 수 없다고 했다. 덧붙여 기업별 노조 설립이 금지되면서 사용자들이 노동자 다수가 선택한 노조와 고용조건에 대해 협상할 것을 요구했다. NLRA 조항의 실행에 권한을 부여하고 “불공정한” 노동 관행을 규제하기 위한 독립적인 기관으로서 전국노사관계위원회가 설치되었다. NIRA, 그리고 각기 다른 산업 부문에 고용된 노동자들마다 다르게 적용되는 다양한 규약의 노동조항과 다르게 NLRA는 산업 부문에 상관없이 모든 비농업 노동자에게 적용되었다. NLRA는 행정부의 친노조적 입장을 나타냈다.

친노조적 입장은 친노동계급적 입장과 혼동되어서는 안 된다. 노동조합, 특히 산별노조를 위한 두 제재조치를 제출함으로써, 노조조직화를 뒤짚어 엎으려는 사용자들의 시도에 대한 노동자들이 탄원할 수 있는 법적 의지수단을 제공함으로써 NLRA는 노동자들의 불만을 평화적이고 때로는 비정치적인 형태로 해결하는 제도적 메커니즘을 제공했다. 즉 단협 체결을 부르주아들의 정치 규범 내에 가두고 노동자들의 정치적 투쟁을 경제투쟁으로부터 고립시킨다는 점에서 비정치적이었다. 노동자들이 사업장 수준의 분쟁 해결에 대해서 정부의 제재를 획득했다는 점에서 NLRA가 노동자들의 승리를 의미하기는 했지만, NLRA는 이전에는 정부 계획의 일부였던 “반(半) 공적(公的) 노조주의”에 대한 정부 개입을 의심받는 노동운동으로 가는 과정을 지속하고 확대했다.

노조인정과 단협에 대한 권리를 쟁취하기 위한 투쟁은 NLRA통과 후에도 중단되지 않았다. 산업자본가들은 NLRA를 진정으로 수용하지 않았다. 이들은 산업노동자의 조직적 권리에 저항했다. 법 실행 후 노동자 투쟁의 “새로운 시대”가 개시되었다. 이 새로운 투쟁의 시대의 과정은 노동자, 자본가, 국가의 관계를 변화시킨 것이었고 축적의 새로운 사회적 구조의 내용을 제공했다.

7장 산별노조 건설과 정치적 상황

자동차, 철강, 섬유, 이제는 고무 노동자의 이해까지 배신한 빌 그린은 향후에 이를 되풀이하지 못하도록 저지해야 한다. 지역지부를 신속하게 산별로 전환하고 고무산업에서 국제 노조를 결성해야 한다. - 공산당 리플렛

AFL과 CIO는 전쟁을 조직하고 있다. - J.R. 스틸만

노동운동 내의 불화와 CIO의 출현

전국노동관계법은 대량생산을 하는 산업을 조직할 수 있도록 합법적인 공간을 열었다. 더욱이 성장하는 노동운동과 민주당과의 우호적 관계는 산업임금 노동자들에게 더많은 이익을 얻을 수 있는 정치적 공간을 제공하였다. 그럼에도 불구하고 1930년대 중반의 노동운동은 통합된 노동운동으로 나타나지 않았다. 노동자계급이 산업자본에 공세적인 방식으로 계급 권력균형은 변하고 있었지만 노동운동은 심각한 내부적 문제로 인해 공세적 투쟁을 떠받치지 못했다. 노동운동에 내부적인 이러한 문제는 산별노조라는 이슈에 초점을 맞추고 있었고 미국노동협회(AFL) 내부에서 표면화되고 있었다. 많은 노동자들은 AFL의 유효성과 1934년 파업물결에서 AFL이 보여준 보수적 지도부에 대해 의심을 품었다. AFL은 여전히 노조의 지부설립 허가 권한을 가지는 등 지도력을 유지하고 있었지만 AFL은 직능 노조가 존재하는 지역에서 산별 노조를 건설하는 것에 대해 적대적이었다.

상당한 수의 노동자들이 대량생산 산업에 고용되어 있었기 때문에 1935년 AFL의 많은 노동자들이 산별노조 전환을 지지한 것은 놀라운 일이 아니었다. 1935년 AFL 정기 총회에서 이 노동자들은 AFL 자체의 성격을 근본적으로 바꿀 결의안을 제출하였다. 결의안은 직능노조의 권한을 포함하지 않는 “순수한” 산별노조 건설을 요구하는 것이었다. 예를 들면 자동차 산업의 기계공, 부품공들의 직능노조는 폐지되고 모두 산별노조의 산하로 들어오는 것이다. 그러나 이 결의안은 무효가 되었다. 광부노동자 연합의 존 L. 루이스의 선동으로 AFL 내의 산업노조 그룹은 산별조직 추동에 착수하기 위해 ‘산별조직위원회’라는 반대그룹을 결성하였다. 위원회의 목적은 미조직된 대량생산 노동자들을 조직하고 그들을 AFL로 가입시키려는 것이었다. 위원회 건설 후 며칠이 지나 AFL 위원장인 그린은 AFL 조합원들에게 이 위원회가 노동운동의 분열을 가져올 것이라고 경고했다. 그는 위원회의 의도가 혼란을 일으키고 이중 조직 체계를 야기할 것이라고 주장했다. 그럼에도 불구하고 위원회는 많은 조합원들을 끌어들였다. 1936년 AFL 지도부는 산별조직위원회와 결합된 노동조합의 활동을 중단시켰고, '산별조직위원회‘와 관련된 노조는 1938년 AFL에서 공식적으로 분리되면서 산업별노동조합회의(CIO)가 된다.

이렇게 하여 직능노조가 접근하지 않았던 대량생산 노동자들의 조직이 본격화된다. 동시에 공산당은 국제 공산주의자운동의 발전과 국내 상황의 변화를 이유로 이중노조 방침을 공식적으로 바꾸게 된다. CIO 관련 노조에 조합원들이 증가하면서 공산당은 뛰어난 조직능력을 활용하면서 산별노조운동에 참여하게 된다. 공산당과 다른 좌파조직의 조력을 받으면서 CIO는 평조합원들의 투쟁력과 조직적 기술을 성공적으로 결합하며 견고한 산별노조를 건설할 수 있었고 AFL의 직능노조가 하지 못했던 고무, 철강, 자동차 등의 대량생산산업 노조의 조직에 성공할 수 있었다.

CIO의 발전에 공산당이 기여할 수 있었던 이유 중 하나는 CIO 지도부가 공산당의 원조를 기꺼이 받아들였기 때문이었다. AFL 지도부와 달리 CIO 지도부는 기층에서 공산당원들을 제거하려고 하지 않았고 오히려 조직 역량 배가를 위해 공산당의 인사들을 고용했다. CIO의 철강노동자조직위원회의 선전국장과 최고법무책임자는 후에 CIO의 최고책임자가 되었는데 이들은 모두 공산당원이거나 공산당과 공조하는 인물들이었다. 또 철강노동자조직위원회의 200여명의 상근조직가들 중 60명이 공산당원이었다. 공산당은 특히 철강과 자동차 산업에서 광범위한 세력을 가졌다.

CIO는 성장하여 1937년에는 기간산업에서 현저한 전진을 이루게 된다. 그러나 1937-38년 불황 시기 실업이 증가하면서 CIO의 투쟁력은 감소하게 되고 자본가들은 노동자계급에 대한 계급투쟁을 강화하며 AFL은 상승세를 타게 되었다. 1938년 대량생산산업은 1935년보다 더 조직화되었고 당시의 정치적 기류를 타고 CIO는 공산당원들을 조직에서 제거하기 시작했다. 반공산당, 반노동 분위기 속에서 AFL 우파는 수많은 “뒷문” 교섭을 통해 자본과 동맹하였다. 한편 CIO가 지배하고 있는 AFL 지부에서 경영진들은 CIO를 잠재우기 위해 AFL과 계약을 체결했다.

정치적 기류의 변화, AFL의 부활, 그리고 CIO의 승리라는 복합적인 조건은 노동계급의 분열로 이어졌다. 특히 노동운동 내 좌파 노동계급의 약화되면서 1930년대 말 노동운동은 CIO 좌파들을 고립시켰다. 1930년대 말과 전시에 정부는 노조를 승인하면서 반노조 사용자로부터 조직 노동자들을 보호하였다. 산별노조에 대한 정부의 승인과 조직노동자와 민주당의 결탁은 CIO 내에서 공산당원들과 급진적 활동가들의 영향력을 제압하였다.

조직화를 위한 투쟁이 계속되다

전국노동관계법이 제정되면서 대량생산기간산업의 노동자들을 조직하는 흐름은 더 강화되었다. 조합원 증가는 1935-37년 휴업의 증가와 맞물린다. 1935년 112만 명의 노동자들이 가담한 2014건의 휴업이 있었고, 1936년에는 78만9천명이 총 2172건의 휴업을 하였으며 1937년에는 186만 명의 노동자들이 4740건의 휴업에 가담했다. 이 파업의 대부분에서 주요한 쟁점은 노조의 인정을 둘러싼 것이었다. 1935년 CIO에는 90만 명의 조합원이 포함된 8개의 노조가 있었고 1938년에는 371만8천 명을 포함한 32개의 국제노조로 성장했다. 1938년 9월 AFL 총 조합원 수는 360만이었다. 이는 2년 동안 100만 명의 조합원이 증가한 것이었다. 노조 조합원 수의 증가는 단순히 노조가 합법화되었기 때문이 아니라 CIO가 고무, 자동차, 철강 산업에서 강경한 노조를 건설하기 위한 조직화 노력을 기울였기 때문이었다. 조합원은 노조가 생산과정의 개입을 위협하고 따라서 기업이 전국노동관계법을 준수하도록 강제할 수 있을 만큼 강력할 때만이 증가하였다.

CIO의 성공적 전술은 전국노동관계법으로 보호되지 않는 시설의 점거를 동반하는 연좌파업이었다. 연좌파업은 사용자가 노동자들의 요구를 들어줄 때까지 생산을 멈추고 공장에 앉아서 버티는 것이었다. 연좌파업의 효과는 매우 강력한 것이어서 전체 자동차 산업의 노조조직화를 위해 없어서는 안 될 것이었다. 공장을 비우는 방식의 파업과 달리 연좌파업은 생산수단을 점거하는 것이었기 때문에 파업방해자들이 생산을 지속하는 것을 효과적으로 막을 수 있었고 따라서 확실한 생산중단이 될 수 있었다. 대량생산산업에서 연좌파업의 성공은 CIO의 성장과 조직에 결정적이었다.

아래에서는 전국노동관계법과 CIO 건설 초기 몇 년 동안의 주요 파업들을 살펴보기로 한다. 이 파업들을 검토하면 노동자들의 투쟁이 어떻게 노동자계급을 조직을 촉진하고 노조의 성장으로 이어졌는지 알 수 있을 것이다.

고무노동자 파업

전국노동관계법 통과 이후 첫 파업은 오하이오주 아크론의 굿이어 타이어와 러버 컴퍼니에서 일어났다. CIO가 건설된 즈음 당시 AFL 소속이었던 고무공장노조의 조합원들은 AFL이 사용자에 대해 가진 영향력이 유효하지 않다는 판단 아래 노조를 많이 탈퇴했다. 1935년 굿이어 타이어 공장에는 14000명의 노동자 중 200여 명의 조합원밖에 남지 않았다. 그러나 1936년 CIO의 조직활동이 활발해지면서 다시 많은 노동자들이 노조로 돌아왔다.

고무 산업에서 첫 파업은 1936년 1월 파이어스톤 공장에서 조합원을 해고하는 것에 저항하는 연좌파업을 벌였을 때였다. 연좌파업은 3일 동안 지속되었고 결과는 꽤 성공적이었다. 파이어스톤은 조합원들을 복직시켰고 노동자들의 지속적인 불만대상이었던 노동강도 강화를 줄이는 데 합의하였다. 파업의 결과 400명의 파이어스톤 노동자들이 노조에 재가입하였다.

굿이어에서는 1936년 2월 3000명의 노동자들이 파업을 하였다. 파업의 즉각적 결과는 137명의 노동자들의 해고였다. 그러나 굿이어에서 노동자들의 불만은 이미 1935년 10월 연방중재기구가 노사간 합의를 안착화시킬 때부터 분명했다. 이 합의의 결과는 임박한 파업을 연기하는 것이었다. 주요 쟁점은 전국노동관계법이 일시 중지되기 전에 이뤄졌던 노사합의를 깨고 노동시간을 연장한 것이었다. 더욱이 굿이어는 연방중재기구의 권고사항을 따르지 않았고 AFL을 독자적 교섭기구로 인정하지도 않았다. 2월 연방정부의 권고에도 불구하고 굿이어는 137명의 노동자를 해고하였다. 2월 17일 수천 명의 굿이어 노동자들은 공장을 나가서 피켓을 들고 공장 담과 문 주변으로 11마일 길이의 줄을 섰다. 파업 이튿날 1만명의 노동자가 파업에 참여했으며 조합에 재가입했다.

굿이어는 피켓 시위에 제재명령을 내렸지만 아크론 지역의 노조들이 만일 무력을 행사해서 파업을 저지한다면 전체 파업을 하겠다고 위협했기 때문에 제재명령은 시행되지 못했다. 2월 말에 교섭이 시작되었지만 노사는 합의를 보지 못했다. 아크론 시장은 아크론 거주자들 중 2500명을 파업 저지에 참가시켰다. 그러나 1934년의 파업 물결 때와는 달리 아크론시의 법과 명령은 아크론 시민들의 지지를 얻지 못했다. 파업은 한 달 후에 끝났고 굿이어는 고무노동자연합을 승인하고 해고된 노동자들을 복직시키며 선임자의 권리를 보장하고 노동주를 36시간으로 줄이는 데 합의하였다. 그럼에도 불구하고 사측은 기업노조와 계속 교섭을 하려고 하였다. 그러나 기업노조는 불신임을 받았고 고무노동자연합에는 많은 노동자들이 새로 가입을 하였다. 굿이어 파업 이후 열 달 간 180건의 연좌파업이 일어났고 각각의 파업은 사측에 대한 요구를 어느 정도 얻어냈고 새로운 조합원들의 가입으로 이어졌다.

굿이어 파업은 CIO가 이끌었던 첫 파업이었다. CIO는 1936년 초반이 되면서 CIO는 고무산업에서 노조조직화를 다시 활성화시킬 수 있었다. 1935년에서 1937년 가을까지의 약간의 경기상승국면은 임금노동자들에게 자신감을 회복시켜주었고 전국노동관계법 통과와 로저벨트의 일면 친노동자적인 입장은 노동자들에게 그들의 권리가 보호될 것이라는 확신을 심어주는 정치적 분위기를 만들었다. 고무산업에서 노동자들의 승리는 거대 독접자본에 대한 주요 투쟁에서 승리할 수 있는 산별노조로서 CIO의 중요성을 부각시켰다. 고무산업에서 노동자들의 승리는 CIO 가맹 노조들의 투쟁결의를 고취시켰다.

자동차산업 노동자들의 파업

전국노동관계법이 적용된 기간 동안 많은 자동차산업 노동자들이 AFL 가맹 노조에 결합하였다. 그러나 AFL의 정책과 자동차산업에서 정부의 회유 속에서 - 자동차산업에서 엄청난 수의 첩보활동은 굳이 언급하지 않더라도 - 전체 노조 규모는 1935년 초 5%로 하락하였다. 그러나 1935년 전국노동관계법의 통과와 CIO의 조직 선전으로 많은 자동차산업 노동자들이 CIO 가맹이 된 자동차노동자연합에 가입하였다. 1936년 말 자동차노동자연합은 제네럴 모터에 자동차노동자들을 위한 독자교섭기구로서 자동차노동자연합(UAW)을 인정할 것을 요구할 만큼 강해졌다. 아크론에서 고무노동자들의 성공에 의해 고무된 자동차노동자들은 노조승인을 쟁취하기로 결의했다.

자동차 노동자들은 1937년 1월부터 4월까지 여러번의 연좌파업에 들어갔다. 가장 주목할 만한 파업은 미시건 플린트의 제너럴 모터 공장에서 있었다. 노동자들은 사용자들이 노조 뱃지를 단 노동자들을 해고시키려고 했기 때문에 파업을 고려하고 있었다. 그러다 지엠이 파업의 가능성을 차단하기 위해 플린트의 공장에서 노조가 약한 공장으로 물류를 이동하려고 하자 노동자들을 파업을 결정하고 12월 30일 플린트 공장의 조립 라인을 점거했다. 지엠은 노동자들이 “불법 점거”를 철회할 때까지 교섭을 하지 않겠다고 대응했다. 노동자들은 점거 철회를 거부하고1월 11일까지 공장을 지켰다. 1월 11일 지엠의 구사대와 플린트의 경찰들은 파업에 동조하는 시민들이 공장 점거 노동자들에게 음식을 전달하는 것을 막았고 최루가스와 총으로 공격했다. 노동자들은 이에 소방호스, 병, 돌 등으로 맞섰다. 그날 저녁 14명이 부상을 당하고 13명이 총에 맞았으며 한 명이 사망했다. 그럼에도 점거는 계속되었다.

다음날 미시건 주지사가 방문하여 지엠이 교섭을 할 것을 촉구했다. 교섭이 열렸고 노동자들은 교섭이 진행되는 14일간 공정을 멈추는 조건 하에 점거를 철회하겠다는 데 동의했다. 그러나 UAW가 점거를 철회하려고 준비하자 언론은 지엠이 UAW와 독자교섭을 할 의도가 없다고 보도했다. 이에 따라 노동자들은 점거를 계속했다. 사법부는 피켓팅을 중지하기 위해 소환장을 보냈다. 소환일이 다가오자 수천 명의 노동자들이 공장 밖에서 행진을 하였고 지엠이 고용한 수백명의 “특수 경찰”과 국가방위대들은 기관총으로 무장을 했다. 그러나 군보안관은 지엠이 점거에 대한 영장을 청구할 때까지는 점거파업을 하고 있는 노동자들을 해산하지 않겠다고 알렸다.

2월 3일 교섭이 재개되었지만 노조 인정에 대해서는 합의가 거의 이루어지지 않았다. 2월 9일 미시건 주지사는 강제해산을 위해 군대를 파견하겠다고 위협했다. 그러나 위협에도 파업노동자들은 점거를 지속하였고 지엠은 결국 6개월 간 UAW와 독자교섭을 진행하겠다는 데 동의했다. 노조인정 문제가 해결되자 노동자들은 점거를 풀고 파업을 정리하였다. 지엠 노동자들의 승리에 이어 크라이슬러 노동자들도 30일 동안 점거파업에 돌입했고 4월에 사측과 합의를 쟁취했다. 지엠과 크라이슬러의 파업은 다른 자동차 회사 사용자들이 노동자들이 파업을 하기도 전에 그들의 불만을 들어주도록 만들었다. 포드 자동차만이 UAW의 시도를 억누르는 데 성공했다.

지엠의 파업은 UAW에 있어 엄청난 승리였고 그것은 CIO에 있어서도 마찬가지였다. 지엠 파업의 성공은 노동자들의 엄청난 헌신과 조직의 결과였다. 더욱이 지엠의 점거파업은 자동차 산업 이외의 산업에서도 CIO의 돌파구가 되었다.

철강노동자 파업

1933년과 1934년 사이에 철강 산업은 50만 명의 노동자들 중 90퍼센트를 기업노조로 가입시키면서 노동자들의 요구와 불만에 응했다. 그러나 1935년 초 노동자들은 기업노조의 구조에 불만을 품게 되었다. 1936년 여름 철강노동자조직위원회(SWOC)는 기업노조에 개입하여 SWOC에 가입하도록 만들었다. SWOC는 CIO 가맹 노조였고 크게는 공산당의 지도 하에 있었다. 1936년 11월 SWOC는 82,315명의 노동자들이 가입을 했다고 선언했다. 사측은 기업노조와 계약을 하면 임금을 10% 올려주겠다고 제안했다. 그러나 기업노조 간부들은 대부분 SWOC에서 온 사람들이었기 때문에 이 제안을 거절했다. 이에 SWOC는 1만명의 조합원들과 150개 지역지부를 건설했다. 이로써 기업노조는 파괴되었고 US 철강은 파업 없이 CIO 노조와 계약을 맺었다.

US 철강은 아마도 여러 가지 이유로 교섭을 받아들였을 것이다. 첫째, SWOC는 US 철강 공장 중 가장 강성 노조 중의 하나였고 그들이 파업을 할 시에는 철강 생산을 무력화할 수 있는 힘이 있었다. 둘째, 자동차 산업의 파업처럼 지는 게임을 굳이 하고 싶지 않았던 것이다. 셋째, US 철강의 부회장은 오픈 샵을 지지하기는 했지만 숙련공 노조보다 산별노조를 더 선호했다. AFL의 클로즈 샵을 받아들일 경우 39개의 개별 노조와 상대해야 되고 그 경우 노동자들을 통제하기 더 어려울 것이라 보았기 때문이었다. 그래서 US 철강은 단일한 산별노조를 선호한 것이다. 마지막으로 철강산업에서 SWOC 조직 당시 미 상원은 산업 스파이에 대한 조사를 하고 있었고 SWOC와 계약을 맺고 파업을 피하는 것이 세계에서 가장 큰 철강 산업으로서는 가장 나은 대안이라고 여겼던 것이다.

"소철강"을 이루었던 중소규모 철강 산업들은 여전히 반노조 선전을 지속했다. [역주 - 소철강(Little Steel]이란 세계 최대인 US- Steel 이외의 대규모 철강회사들을 뜻한다.] 1937년 리퍼블릭 공장 노동자들이 강행한 파업은 그 당시 10년동안 가장 극악무도한 투쟁을 낳았다. 18명이 죽었고 그중 10명은 총살을 당했다. 1941년 가을, 베틀렘에서의 파업 후 이 기업들은 결국 SWOC를 승인했다.

"소철강"에서의 패배는 CIO로 하여금 손쉽고 폭력 없는 승리를 얻기란 어려움을 느끼게 해주었다. 산업자본가들은 노동자들의 쟁취를 중지하기 위해서 필요한 방법은 무엇이든 동원할 것이었다.

노동에 대한 자본의 계급투쟁

1936년에서 1940년 사이에 라 폴레 시민자유위원회로 알려진 부위원회는 노동자들이 조직할 권리와 교섭권을 해치는 기업의 위반행위에 대해 조사했다. 위원회는 스파이, 무기 비축, 파업방해, 사설 경찰 등 수십 년 동안 노동자조직을 탄압하는 자본가들의 반노조 행위들을 폭로했다. 위원회는 1933년부터 1936년까지 기업들이 944만 달러를 스파이, 파업방해꾼, 무기 등을 위해 지출했음을 밝혔다. 스파이가 효과가 없을 때 사용자들은 최루 가스, 기관총, 가스폭탄, 곤봉 등에 투자했다. 무기가 소용없을 때 자본가들은 파업방해꾼과 파업 감시꾼을 고용하기 위해 탐정알선업체를 이용했다. 어떤 자본가들은 "산업평화"를 위해서 사설 경찰을 고용했다.

무기회사와 탐정알선업체들은 자본가들의 노동자조직을 공격하기 위한 시도들로부터 많은 이윤을 얻었다. 이 회사들은 공장의 상황에 밀착하면서 파업이 임박하면 사측에 정보를 제공하면서 자신들의 서비스를 이용할 것을 권유하고 심지어 일부러 파업을 조장하기도 했다. 무기업체들은 파업을 하는 사람들은 공산당의 지령을 받은 "빨갱이들"이라는 선전물을 기업측에 전달하면서 악선동을 함으로써 더 많은 이윤을 얻었다.

스파이를 고용하는 것은 조합원 수를 감소시키는 데 효과적이었다. 미시건 플린트의 지엠 공장은 세 명의 스파이를 노조 간부에 앉혔다. 그 결과 2년 동안 조합원이 26,000명에서 120명으로 감소했다. 사용자들은 파업방해꾼보다는 사설 경찰을 선호했는데 왜냐면 사설 경찰은 사용자들의 통제 하에 둘 수 있었기 때문이었다. 1935년 리퍼블릭 철강 산업은 파업노동자들과 지역의 주민들에게 테러를 가하였고 리퍼블릭사의 경찰부대는 공장 지역을 다니며 무차별하게 최루가스를 터뜨리고 탄총을 쏘았다. 파업과 관련 없는 임산부가 자신의 집 앞을 지나다가 총에 맞아 숨지고 집 앞 의자에 앉아있던 노인이 최루가스의 탄피에 머리를 맞아 죽는 사건이 발생했다. 리퍼블릭 철강의 사설경찰들은 지속적으로 노조 활동가들을 괴롭히고 노조 유인물 배포를 막았다. 대부분의 대규모 철강회사들에서 사설 경찰들의 임무는 노조 관련 활동에 관한 정보를 캐오는 것이었다. 철강 회사들은 서로 그런 정보를 교환하곤 했다.

자본가들은 노조 조직에 반대하는 선전물에 돈을 지불하였다. 자본가들은 "공산당의 위협"이라는 말로 노조 조직을 단념시키려고 했다. 앞서 언급했듯이 무기 업체들이 이런 선전물 제작을 지원했고 무기 판매업자들이 선전물을 구입하였다.

결국 노조의 합법화와 교섭권은 시간이 지나면서 자본가들간의 동의지반이 넓어졌기 때문에 이루어진것이 아니라 노동자들의 목숨과 피를 건투쟁으로 쟁취해낸 것이었다. 노조의 인정과 교섭권은 실로 자본에 대한 노동의 승리였다.

산업노동자와 정치적 상황

전국노동관계법(NLRA) 제정 이후 노사정의 관계는 많이 변했다. 노동계가 합의기구로 포함이 된 것이다. 친노동적 정책을 편 것은 민주당이었다. 결국 NLRA는 민주당과 노동계 간의 역할 변화를 낳았다. 뉴딜 정책에 관한 연구는 주로 민주당이 NLRA 정책을 입안했다는 사실에 주목하지만 그 배경에 있는 계급투쟁의 과정을 무시하는 경향이 있다. 의회의 의사결정 과정에 계급투쟁이 통과하고 있다는 사실에 유념해야 한다.

민주당의 재조직

1930년대 민주당은 강력한 노동자계급의 지지를 바탕으로 성장했다. 그런데 미국의 의회체계의 특이한 점은 민주당과 공화당의 이중 체계 속에서 의원들이 자신의 소속 당의 정치적 성향을 반드시 따르지는 않는다는 것이다. 민주당이나 공화당 모두 계급을 바탕으로 한 정당이 아니며 특정한 계급과의 관계가 있는 것도 아니다. 이런 특이성은 주요 정당들이 계급투쟁이 고조될 때 재조직되게 만든다. 계급투쟁 과정에서 주도권을 잡는 계급이 정당들과 관계를 맺게 되는 것이다. 정당들 자체는 계급적으로도, 지역적으로도, 인종적으로도 분할되어있다. 따라서 노동자계급은 민주당 지지자가 될 수도 있고 공화당 지지자가 될 수도 있었다. 이런 이유로 미국의 정당들은 인민주의적 정치를 하면서 그들의 계급적 성향이 은폐되었다.

1936년 선거는 민주당의 재조직을 보여주었다. 의회 밖에서의 노동자계급의 투쟁은 정당이 더 좌파적 선향을 하도록 만들었다. 민주당은 지속적으로 수지균형과 흑자재정의 중요성을 강조하였고 로저벨트는 노동관련 분야에 더 많은 지원을 하도록 예산을 확장했다. 1936년, 노동자들은 민주당을 NLRA와 사회안정법을 통과한 당으로 인식했으며 더 누진세를 적용하고 노동자계급을 지지하며 반독점 법을 입안하고 노인연금과 실업보험 등을 적용한 당으로 각인되었다. 1930년대 전국적으로 확장된 계급투쟁은 국가적 차원의 정치공간을 원하고 있었으며 노동자계급은 민주당에서 그 공간을 찾았다.

1936년 선거 결과는 로저벨트와 민주당이 노동자계급을 위해 최선을 다했다는 것을 나타냈다. 대공황으로 가장 많은 피해를 입은 노동자들은 로저벨트가 자신들을 구제해주었다고 생각했기 때문에 이는 놀라운 일이 아니었다. 노동자조직은 1936년 대선에서 선거캠페인에 참여한 주요 주체였으며 이들은 로저벨트에게 75만 달러의 선거자금을 기여했다.

민주당은 노동자조직을 포함해 소수민족2세와 흑인들을 포섭할 수 있었다. 1936년 선거는 처음으로 흑인들이 공화당에서 민주당으로 이동한 선거이기도 했다. 대공황 시기에 흑인들이 북부 산업 지대로 이동했기 때문에 그들은 민주당이 그들의 이해를 가장 잘 대변한다고 보았다. 민주당 행정부와 의회는 인종에 상관없이 동등한 권리를 지지하는 법안을 통화했다. 그리고 구호 법안은 흑인들이 백인과 동등한 구호를 받을 수 있도록 했다. 또 로저벨트 흑인들에게 저가주택을 공급하고 흑인노동자들을 백인노동자들과 동등하게 취급할 것을 주문했다. 이것은 이전 정권에서는 없었던 일이었다. 흑인노동자들은 뉴딜 정책의 친노동적 성격을 지지했고로저벨트 정권을 긍정적으로 보았다.

그러나 1936년 대선은 민주당의 좌선향이 정치적으로 교활한 것이었음을 증명했다. 민주당은 노동자대중의 광범위한 지지를 얻었지만 전통적인 지배계급의 지지를 잃은 것은 아니었다. 민주당은 남부의 전통주의자들, 도시 정치기구들, 모든 인종의 산업노동자, 대공황의 피해을 입은 농민들을 아우르는 지지를 받았다. 1930년대 민주당의 좌선향이 보수적 요소들이 정당을 떠나는 것을 의미하는 것은 아니었다. 앞서 언급했듯이 미국 의회의 특이성은 정당 내부적으로 계급적 분리가 있었다는 것이다. 1937/8년의 경기침체 때는 보수파 민주당 의원들이 서두를 달렸지만 1930년대 말에는 자유파와 보수파가 나뉘게 되었다. 의회에 보수파 블록이 생기면서 민주당은 1938년 이후에는 중앙파로 후퇴하였다. 민주당은 여전히 노동자계급, 흑인, 그리고 도시 빈곤층을 위한 정책들을 시행했지만 전시 준비와 함께 대공황으로부터 회복되자 좌파적 입장은 다소 누그러졌다. 보수파 민주당 의원들은 공화당과 결합하면서 CIO에 반하는, 기업을 위한 정치기구를 만들고자 하였다. 유럽전선에서 전쟁이 시작되자 로저벨트는 외교정책을 위한 합의를 도출하기 하기 위해 사회개혁과 시민권리를 위한 프로그램을 포기했다. 냉전을 위한 군사력을 동원하기 위해 노조와 자유주의 동맹세력들은 사회개혁을 세계적 반공주의에 종속시키는 것을 승인했다.

민주당과 CIO

민주당과 CIO의 동맹은 1936년 ‘노동자 비당원 동맹’의 형성으로부터 시작되었다. CIO는 1936년 선거 당시 캠페인에 적극적으로 참여하고 민주당의 정책이 사회복지를 증진시키고 노동자권익을 신장시킬 것이라고 하면서 민주당에 대한 투표를 호소하였다. 민주당에 대한 CIO의 지지는 대선 이후에도 지속되었고 민주당과 CIO의 동맹관계는 굳건했다. 이런 관계는 공산당의 변화에 의해서도 영향을 받았는데 공산당은 로저벨트와 민주당에 대한 비판적 지지를 하면서 자유파 민주당원들과 동맹하면서 대중전선을 만들고자 했다. 이에 따라 노동자계급의 투쟁성은 상실되었고 노동자계급은 국가와 "파트너쉽" 관계를 형성하려는 경향이 생기게 되었다.

노동자계급과 민주당의 "결합"은 민주당을 노동자의 당으로 변화시켰을지 모르지만 국가와 노조운동과의 파트너쉽은 민주당이 노동자계급의 당으로 변모하지 못하게 만들었다. 노동자 운동 내부의 분리와 노동자계급 내부의 분열은 계속되었고 이는 노조가 민주당 좌파의 정치적 근거가 되는 결과를 낳았다. 노조가 자립적으로 친노동적 개혁을 추진하는 능력은 민주당 우파와 반공주의와 정치적 억압의 증대에 의해 제한되었다. 노동조합운동은 개혁주의자들의 지도하에 놓이게 되었고 이들과 일하기 위해 공산주의적 색채를 억누르게 되었다. 정치투쟁과 경제투쟁은 각각 분리되어 진행되었다.

기간산업의 조직과 정치적 포섭

NLRA 통과 이후 2년동안 지속되었던 노조의 투쟁은 결국 노조 승인을 이뤄냈다. 이 투쟁은 CIO 가맹 노조들을 국가가 인정함으로써 지원되었다. 또 상원은 발언의 자유와 노동권을 침해하는 기업들을 감시하는 활동을 함으로써 노조의 투쟁을 지원했다. 상원의 조사에 걸리는 것은 당시 기업으로서는 산업 생산과 경제 회복에 있어 부정적 영향을 미칠 수 있었다.

노동자들의 지지는 민주당이 다수파 지위를 획득하는데 중요한 요소였다. 따라서 민주당은 의회에서 기꺼이 친노동적 정책을 입안할 의사가 있었다. 그러나 대량생산산업에서 노동자 조직화를 위한 투쟁이 없이는 자유파 민주당 의원이라 할지라도 친노동 정책을 지지하기 어려웠다. 현장에서 투쟁은 노조의 인정을 위한 것이었고 이 투쟁이 정치적 역관계에 변화를 가져왔다. 그러나 이러한 정치적 역관계의 변화는 역으로 현장에 영향을 미치게 된 것이다. 노조 인정을 위한 투쟁은 착취율에 대한 투쟁으로 나아가지 못했다. 노동자운동 내부의 갈등은 또한 집단교섭의 제도화로 이어졌다. 당시 노조 투쟁은 경제투쟁이었지 정치투쟁의 수준으로까지 나아가진 못했다.

8장 정치경제 질서의 재구성을 위한 기초

경기침체, 억압, 정치적 편입

1937년 여름에 시작된 경기침체 동안 산업노동의 공세는 중단되었다. 실업이 증가했으며, 자본가는 산업노동에 대한 계급투쟁을 강화했고, AFL은 노사관계 영역에서 부활을 경험했고, 의회의 보수적 움직임은 로저벨트와 민주당을 전투적 노동조합에 덜 호의적인 위치로 몰아붙였다. 1937/38년 경기침체와 1937년의 연좌 파업은 노동자, 좌파, 뉴딜 자유주의자들 간의 좌절과 분노의 새로운 환경을 창출하는 데 조력했다. 또한 그것은 자본가계급 내부, 특히 비독점자본과 로저벨트 정부 사이의 새로운 갈등을 촉진했다. 경기침체는 민주당 보수파가 최전선에서 더 이상의 노동개혁을 억누르게 했다. 민주당 내부의 산업노동조직의 지원은 1938년의 공산주의 탄압과 정치적 억압의 부활을 제한하지 못했다. <반국가행위조사위원회>, 일명 <디즈위원회>의 구성은 노동조합에서 모든 좌파를 제거하는 첫 번째 단계였다.

디즈위원회는 공산당, CIO, 로저벨트 행정부에 존재할지 모르는 공산주의자에 초점을 맞추었다. 위원회는 자유주의 정치인의 활동을 친공산주의적 연계와 관련시키고자 했다. 디즈위원회의 청문회는 무책임했다. 예를 들어 114개 애국적 조직의 한 대표는 640개의 조직이 공산주의적이라고 지명했고, 심지어 보이스카우트나 캠프파이어걸스가 국가파괴의 목적을 지닌 것으로 의심된다고 시사했다. 1938년 말 수백 개의 조직과 수백 명의 개인이 디즈위원회에 의해 공산주의라고 지목되었다.

그 결과 CIO는 불리한 압력에 시달리게 되었다. 의회는 1938년 6월 <해외로비스트등록법>을 법제화함으로써 디즈위원회의 억압적 정서를 따랐다. 1939년 6월 의회는 <구제예산법>을 통과시켰는데, 이는 “폭력을 통해 미국정부의 전복을 옹호하거나 그러한 조직의 회원인” 사람에 대한 급여를 제한했다. 이는 공산당원을 겨냥한 것이었다. <연방작가프로젝트>는 파괴분자 집단이라고 규정되었다. 1939년 8월 의회는 <해치법>을 법제화했다. 이는 미국 헌법이 규정한 정부형태를 전복하려는 정당이나 조직에 가입된 자는 연방정부에 고용될 수 없다는 조항을 담고 있었다. 마지막으로 1940년 3월 의회는 1917년의 <간첩행위법>을 다시 법제화했다.

[역주] <연방작가프로젝트>는 1935년 미국의 공공사업진흥국(WPA)이 만든 대공황의 타개안으로서의 뉴딜 정책(New Deal)의 일환으로 세운 계획. 헨리 G. 알스버그가 이끌었고 작가, 편집인, 연구원 등을 고용했다.

1938년에 시작된 정치적 억압의 물결은 노동조합 운동 내의 공산주의와 사회주의의 영향을 축소시켰다. 공산당의 영향력은 1939년 히틀러-스탈린 협정이 체결된 후 더 악화되었고, 노동자계급의 민족주의는 전쟁 기간 동안 고조되고 전후 냉전과 매카시즘에 이르러 절정에 도달했다. 노동자조직은 미국 정치에서 한 위치를 차지하게 되었지만, 좌익 정치집단은 이러한 접근이 거부되는 방식으로 정치구조가 변화했다. 1930년대 중반 노동자운동의 전투성은 1930년대 후반 2년 동안 상당히 감소했다. 1938년 AFL의 부활은 공산주의 탄압, 정치적 억압, 노동자운동 내부의 불일치를 확대했다. 산업노동조직이 민주당으로 편입된 것은 대규모 산업자본과 노동자조직 사이의 비공식적 협약을 맺게 하는 맥락을 제공했다. 노동자조직은 노동조합에 대한 인정, 더 나은 고용조건, 높은 생활수준에 대한 약속을 제공받았다. 반면 대규모 산업자본은 상대적으로 자기훈육된 노동력을 예상했다.

산업노조 조직을 위한 노동자계급의 전투성과 투쟁은 기초산업의 재편을 이끌었다. 1937-38년 계급투쟁 과정은 경제적 계급투쟁이 회피되었고 통일적 노동자계급운동을 형성하기 위한 정치적 이데올로기적 수준에 결코 도달하지 못했다. 단체협상을 위한 투쟁은 (1) 사회주의와 공산주의 지도력이 유지되지 않고, (2) 노동조합을 위한 투쟁이 사적 소유에 대한 비판으로 간주되지 않는다면 전체 자본축적과 양립될 수 있다. 이러한 두 요소는 1937/38년 경기침체 이후 유지되었다.

민주당의 재편성은 민주당을 노동당으로 변형하지 않았다. 노동조합 내부의 공산주의자들이 민주당과 너무 밀접히 활동하는 것의 위험성을 인식하지 못하고 노동조합 운동에 적극적인 공산주의 지도력을 제공하지 못한 것은 민주당이나 노동자계급 일부분이 노동조합에서 좌파를 적극적으로 추방하는 것이 상대적으로 용이해지도록 했다. 민주당의 재편성은 노동자조직이 국가정책에 참여할 수 있는 정치적 장치를 제공했다. 민주당이 자신의 선거구에서 전투적 노동조합에 직면하고 그들이 민주당의 계급적 성격을 바꾸게 할 가능성에 직면하였을 때, 민주당과 노동조합 내부에서 공산주의 탄압과 좌파 추방이 벌어졌다.

국가장치의 재편

자본가 내부의 갈등

1937/38년 경기침체는 자본가계급 내부의 갈등도 강화했다. 1930년대의 위기는 축적과정이 산업부문 내에서 매우 복잡하기 때문에 국가가 수익성 있는 축적이 이루어질 수 있는 조건을 정치적으로 규제할 수밖에 없다는 것이 명백해지게 했다. 자본의 집적과 집중은 시장 메커니즘만으로는 개별 자본단위가 일반이윤율을 성취할 수 없다는 것을 의미했다. NIRA 통과 후 몇 년 간의 자본가 내부의 갈등은 국가장치 행정부의 재편 계획을 자극했다. 더욱 집중화된 국가장치는 더욱 많은 결정이나 정책명령이 공식화될 수 있다는 것을 의미했다. 입법부와 달리 행정부는 피지배계급과 지배계급의 다양한 이해관계를 직접 다루지 않고 정책결정을 내릴 수 있다.

행정부와 입법부 사이에서 나타난 자본가 내부의 갈등은 의회 내부의 적대에서 나타난 자본가 내부의 갈등만큼 명백하지 않았다. 이론적으로 말하자면, 로저벨트 행정부는 독점자본을 선호할 뿐만 아니라 독점자본을 정치적 지배분파로 조직하는 정책제안과 입법 프로그램을 제시했다. 사실상 혹자는 국가는 독점자본을 조직했고 동시에 독점자본은 자신의 정치적 헤게모니를 강화하는 데 봉사할 프로그램과 정책에 종종 저항했다고 주장할 수 있다. 따라서 독점자본은 행정부의 집중화를 통해 가장 큰 이익을 얻을 수 있는 게 분명했지만, 독점자본은 이러한 시도에 저항하는 비독점자본에 동참했다.

입법부와 행정부의 적대는 자본가 내부의 갈등보다는 이데올로기적 이슈와 더 관련이 있다. 독점자본과 비독점자본은 로저벨트 행정부의 사회프로그램을 경계했다. 예를 들어 행정부 재편에 대한 의원들의 저항은 사회민주주의의 가능성에 반대하는 분파적 통일성을 반영한다. 하지만 행정부와 입법부의 적대의 최종 결론은 행정부의 재편으로 나아갔다.

1937/38년의 경기침체는 뉴딜 개혁의 심화에 대한 자본가의 저항을 야기했다. 민주당은 1936년 승리 이후에도 보수적 요소를 포함하였다. 1937/38년 경기침체는 보수적 민주당원이 1938년 의회 선거 이후로 공화당과 함께 보수적 초당파 블록을 형성하게 했다. 이 보수 블록은 사회개혁의 심화를 차단했고, 심지어 국가의 근본적 재편을 차단했다. 보수 블록은 일차적으로 비독점자본의 이익을 대표했지만, 독점자본과 비독점자본를 대표하는 자유주의자와 보수주의자들은 행정부에 의한 입법부 권력의 침식에 저항했다. 1938년 보수적인 남부 민주당원은 대통령의 권력을 축소하기 위해 공화당에 동참했다. 서로 다른 이데올로기적 경향을 지닌 모든 계급을 포용했던 민주당 연합은 분열을 향한 것처럼 보였다.

행정부 조직화에 대한 행정부/입법부의 적대는 자본의 분파적 동맹 내부의 정치적 변화로 나타났다. 이론적으로 말하자면 로저벨트 행정부는 독점자본의 분파적 이익을 촉진했다. 입법부는 독점자본과 비독점자본의 대행자의 혼합물이었다. 공화당이나 민주당은 특정 자본분파를 결정적으로 대표하지 않았다. 자본 분파들은 양당 내부에 자리를 잡고 있었다.

강력한 행정부는 독점자본의 이익에 가장 훌륭히 봉사하는 경제정책에 관한 토론을 단축시켰다. 자본가 내부의 갈등은 로저벨트 행정부가 국가구조의 파편성과 취약성을 심각하게 다루도록 자극했다. 특히 NIRA의 대실패 이후에 국가정책을 합리화하려는 노력 속에서 로저벨트 행정부의 전략은 부지불식간에 정치영역에서 독점자본의 지배를 위한 메커니즘을 제공했다. 행정부 재편에 대한 토론을 정부의 권력균형에 초점에 맞추었지만, 잠복한 쟁점은 각 자본분파들의 정치적 중요성의 변화였다.

제조직화를 위한 제안

토론의 최종결론과 실제 형태는 자본과 국가의 관계의 변화를 보여준다. 국가개입과 경제적 사회적 영역에 대한 입법의 확대는 로저벨트 첫 번째 임기 동안 연방정부의 엄청난 성장을 야기했다. 로저벨트 행정부의 첫 번째 임기 말기와 두 번째 임기 중간에 뉴딜정책으로 창출된 행정부의 다양한 부분과 기관들 사이에 심각한 문제가 제기되었다. 1936년 100개가 넘는 분리된 조직과 기관이 행정부 내에 존재했고, 로저벨트에게 직접 보고했다. 더구나 정보수집 절차의 무질서는 정책형성에 통일성을 부여할 수 없었다. 국가장치의 파편성은 행정부의 취약성을 낳았다.

행정부를 재편하자는 제안은 로저벨트 행정부에서 기원한 것이 아니었다. 초기 제안은 남북전쟁 이후 의회에서 유래했다. 재편에 대한 제안들이 자본축적 과정의 변화가 일어날 때 나왔다는 것은 놀라운 일이 아니다. 테오도르 로저벨트, 우드로 윌슨, 윌리엄 하워드 태프트, 워렌 하딩, 캘빈 쿨리지, 허버트 후버 등 모든 행정부는 국가장치의 조직을 위한 다양한 방법을 제안했다. 하지만 어떤 제안도 의미심장한 수준으로 이행되지 않았다.

1935년 여름 루이스 브라운로우, 찰스 메리엄은 행정부의 모든 기관들의 긴급활동을 조정하기 위한 수단의 채택을 제안했다. 1936년 3월 로저벨트는 행정부 재편를 위한 효과적 수단을 연구할 위원회 건설의 필요성을 확신했다. 1935년 3월 22일 백악관 보도자료는 행정부의 긴급기관들과 정규조직들 간의 관계를 신중하게 연구할 위원회를 임명했다고 발표했다. 위원회는 의장 루이스 브라운로우와 찰스 메리엄, 루서 H. 굴릭으로 구성되었다.

또한 대통령 위원회 외에도 상원의원 비어드가 행정부 재편을 연구할 특별위원회 의장을 맡았다. 이 위원회는 특히 행정부 기능의 중복을 밝히고 정부 행정비용의 감축하는 것을 강조했다. 부르킹스 연구소가 특별위원회의 연구과제 수행 임무를 맡았다. 하원도 재편을 연구할 위원회를 설립했다. 본질적으로 의회 위원회는 행정부의 잠재적 권력을 경계했다.

대통령 위원회의 보고서 다수는 1936년 말에 완료되었다. 로저벨트는 1937년 1월 위원회 보고서를 의회에 제출했다. 루서 굴릭은 보고서 초안에서 국가장치에서 계획의 결여는 세 가지 결함을 지닌다고 언급했다. (1) 관련을 맺지 않는 조직들의 중복은 선천적으로 비효율적이다, (2) 국가의 현존 구조는 효과적인 정책이행을 위한 도구로서 불충분하다. (3) 통제는 미궁에 빠져 있다.

연구가 이루어진 행정개혁의 주요 영역의 하나는 경제규제 정책을 핵심적으로 이행할 독립적인 규제위원회라는 쟁점이었다. 하지만 규제위원회의 사법적 측면은 행정부 외부에 위치해야 하며, 오직 행정적 측면 즉 정책결정만이 행정부 내에 존재해야 했다.

대통령위원회의 최종보고서는 네 가지 주요 원칙을 권고했다. 첫째, 행정부의 일부이지만 특수한 행정부에 속해있지 않은 다수의 부문, 기관, 위원회는 사회보장부, 공공근로부의 창출과 함께 12개 주요 행정부에 통합되어야 한다. 둘째, 대통령은 12개 행정부에게 임무를 적절하게 할당할 권한을 지녀야 한다. 셋째, 대통령이 예산안 수립, 인사, 계획을 관리하기 위한 핵심적 도구를 갖추어야 한다. 넷째, 재정 계약에 대한 보고와 행정부 구조의 단순화를 통해 의회에 대한 행정부의 책임성을 확장해야 한다.

행정부 재편을 위한 계획은 더욱 집중화된 국가기구를 제공할 뿐만 아니라, 행정부에게 정책결정과 실행력을 더욱 많이 부여하고, 국가계획을 향한 더욱 강한 경향성을 자극해야 했다.

재편에 대한 반대

1937년 1월 로저벨트가 계획안을 의회 지도자들에게 제출했을 때 그들은 제안의 내용과 그것이 제시된 방식에 깜짝 놀랐다. 의회 지도자들은 아무런 수정 없이 모든 수단이 채택되기를 바라는 로저벨트의 기대를 거부했다. 그들은 내각의 봉급 인상과 행정부 내에 독립적인 규제위원회를 설치하는 것에 특히 반대했다.

의회의 반대는 다양한 방향에서 제기되었다. 공화당은 행정사무시스템의 확대가 로저벨트가 임명한 자들에게 영구적 지위를 제공할 것이라고 우려했다. 다른 의원들은 6명의 새로운 대통령 보좌관이 더욱 강한 관료주의를 낳을 것이라고 반대했다. 일부는 경제영역에 관한 조치에 반대했다. 더 광범위한 반대는 다수의 의원들이 특정 행정부를 보호하기를 원한다는 사실에서 유래했다. 다수는 행정부 재편이 행정부와 입법부의 불균형을 초래할 것이라고 인식했다. 일부 의원은 재편 계획이 로저벨트에게 독재 권력을 부여하며 미국 파시즘을 향한 한 걸음이 될 것이라고 주장했다.

2월부터 4월까지 의회 합동위원회는 대통령위원회와 함께 청문회를 개최했고, 6월에 독자적인 초안을 작성하기 시작했다. 하지만 하원과 상원 간의 절차상의 불화가 출현하여 각각 분리된 초안을 작성했다. 상원 법안은 일괄법안이었고 하원 법안은 네 개의 분리된 법안이었다. 상원은 1937년 8월에 제출되었지만 1938년까지 토론조차 이루어지지 않았지만, 하원은 두 개의 법안을 통과시켰다. 하나는 대통령에게 6명의 행정 자문을 제공하는 것이었고, 다른 하나는 1933년과 유사하게 대통령에게 행정부 재편 권한을 부여하고 복지부를 창설하는 것이었다. 하지만 대통령 위원회가 권고한 실제 쟁점은 1938년까지 토론되지 않았다. 중간시기 동안에 정부재편에 반대한 다양한 자본분파은 상당한 수준의 지원을 모았다.

재편 법안에 반대하며 출현한 주요 비의회 집단 중 하나는 <헌정 수호를 위한 전국위원회>(NCUCG)였다. 상원이 1938년 초반 청문회를 시작할 때 NCUCG는 국민들에게 자신의 상원의원과 하원의원들에게 법안에 반대할 것을 촉구하는 편지를 보내자는 캠페인에 몰두했다. 편지는 영향력 있는 위치에 있다고 여겨지는 사람들 85만 명 이상에게 부쳐졌다. 이러한 선전물의 배포는 비독점 자본과 전통적 소부르주아를 향한 것이었다. NCUCG는 1938년 3월에 법안에 반대하는 35명의 상원 블록을 확보할 수 있었다. 대규모 캠페인은 경기침체를 상쇄할 수 없는 뉴딜정책의 무능력에 대한 각성과 시기적으로 일치했다. 이는 의회의 반대를 촉진했다.

라디오쇼를 진행하는 디트로이트의 찰스 E. 콜린 신부는 재편 법안이 금융독재를 확립하고 미국의 민주적 권리를 종식할 것이라고 주장했다. 독일에서 히틀러와 이탈리아에서 무솔리니의 부상은 미국인의 우려를 촉진했다. 상원이 법안에 투표할 즈음에 콜린은 청취자에게 자신의 상원의원들에게 전보를 보내라고 촉구했다. 상원에서 수정을 거쳐 법안이 통과되었을 때 콜린은 워싱턴에 모일 것을 촉구했고 1938년 4월에 2,000명이 워싱턴에 모였다.

비독점자본을 대표하는 다수의 기업인도 1938년 봄에 반대 의견을 표출했다. 상공회의소는 1937년 초반에 행정부 재편이 처음 제안되었을 때는 찬성했지만, 1938년에 반대로 돌아섰다. 비독점자본은 재편 법안이 잠재적으로 행정부 독재와 공산주의, 파시즘, 나치즘과 유사한 정부를 야기할 뿐만 아니라, 경제계획이 낭비적인 지출을 동반할 것이라고 주장했다.

국가 관리자들도 행정부 재편에 상당 수준 반대했다. 그들은 행정부 재편이 그들의 특정한 권한을 축소한다고 인식했다. 실제로 내각 구성원, 백악관 보좌관, 규제기관의 위원, 국장, 연방정부 정규직 피고용인 모두가 정부 재편 계획을 회피하고자 노력했다. 행정부의 구성원들은 그들의 권한을 축소하는 것에 대해 강력하게 분노했고, 총괄적인 행정 효율성보다는 그들의 특정한 부서에 더욱 관심을 쏟았다. 내각 구성원들은 다양한 행정부들이 뒤섞이는 것에 반대하며 그들의 특권을 방어하고자 했다.

의회 내의 상황은 1937년보다 1938년 훨씬 더 격렬했다. 경기침체의 와중에 다수의 의원들 특히 보수적 의원들은 또 다른 뉴딜 실험이 실패의 길을 걷는 것을 허용하지 않을 태세였다. 더욱 보수적인 의원들은 로저벨트와 뉴딜 입안자들이 재편된 연방 행정부를 통해 창출하고 이행하려는 프로그램에 대해 우려했다. 그들은 의원, 국가관리, 자본가들 사이의 현존 관계가 혼란에 빠질 것이라고 예민하게 생각했다.

궁극적으로 재편 법안을 패퇴시킨 쟁점은 NCUCG나 콜린 신부가 제기한 독재의 가능성이 아니었다. 그것은 국가기관과 국가관리의 반대였다. 국가관리와 특정 국가기관과 이해관계가 걸려 있는 사람들은 정부기관과의 편안한 관계가 방해를 받을 것을 두려워했다. 미국 재향군인회는 퇴역군인청이 복지부에 속하길 원하지 않는다고 증언했다. 외과의사들은 공중보건서비스국이 재무부에서 다른 곳으로 이전되기를 원하지 않았다. 사회복지 노동자들은 아동국이 노동부에서 복지부로 이동하는 것을 원하지 않았다.

상당한 토론 이후에 상원은 1938년 3월 28일 49대42로 재편 법안을 승인했다. 하지만 이는 대통령위원회의 제안을 크게 수정한 것이었다. 법안은 정부조직을 이전시킬 수 있는 권한을 2년으로 제한했고, 독립적인 규제위원회와 군사기술단을 배제했다. 그것은 능력본위 임명제를 확대했지만 상원의 자문과 동의를 거쳐 대통령이 임명하는 위치까지 그것을 허용하지는 않았다. 그것은 높은 수준의 봉급을 허용하지 않았다. 그것은 공공 관리가 평가 없이 임명되어야 한다고 명기했다. 법안은 독립적인 회계국를 창출했고, 감사원을 배제했으며, 그 기능을 재무부가 아니라 예산국으로 이전했다. 법안은 복지부를 설립하기로 했으나, 자연보호부나 공공근로부를 승인하지 않았다.

1938년 3월 31일 하원은 법안에 대한 토론을 개시했다. 다수의 의원들은 법안의 여러 측면들에 대해 이미 역겨워했고 따라서 대중적 압력은 그들이 법안에 대해 공공연하게 반발하도록 격려했을 뿐이었다. 다수의 의원은 재편 조치에 대해 반대하는 것이 안전하다고 생각했다. 의원들은 법안에 대한 수많은 수정안을 통과시켰고 이에 따라 법안은 1937년에 제시된 것과 닮은 부분이 거의 없게 되었지만, 결국 하원은 204대196으로 4월 8일에 법안을 다시 회부하기로 했다. 6주간의 토론 후 법안은 폐기되었다.

행정부의 재편

로저벨트는 1939년에 재편 법을 다시 제출했다. 1938년 로저벨트는 루서 굴릭, 찰스 메리엄, 의원들과 함께 새로운 법안에 대한 입법전략을 검토했다. 의원 린지 카터 워렌은 수정 법안의 초안을 작성했다. 이는 1938년에 하원에서 부결된 법안과 명확히 대비되었고, 이전 법안의 논쟁적 특징은 모두 생략되었다. 1939년의 법안은 대통령에게 정부 재편 계획을 제출할 권한을 부여했지만, 이는 상원과 하원 각각의 다수결에 따른 거부권을 인정했다. 또한 법안은 6명의 보좌관을 임명할 권한을 부여했다.

이러한 수정에 따라 법안에 대한 반대가 거의 없을 것이라고 기대되었다. 하원은 1939년 3월 8일 법안을 통과시켰고 상원도 3월 20일 통과시켰다.

대통령위원회는 재편안 초안 작성에 거의 관여하지 않았지만 위원회는 재편법의 이행에서 큰 역할을 담당했다. 로저벨트는 1차 재편계획을 4월 25일 의회에 제출했다. 이는 연방안보국, 연방노동국, 연방대부국을 창출하고 대통령 비서실을 설립하고 백악관 사무국, 예산국, 국자자원계획위원회를 그 안에 포함하기로 했다. 5월 3일 의회는 그 계획을 승인했다. 5월 9일 2차 계획이 의회에 제출되었다. 이는 논쟁을 불러일으키지 않았던 행정부간 이전에 관한 것이었고, 이 계획 역시 의회가 승인했다.

1939년 재편법은 행정부에 본질적 변화를 낳지 않았지만, 2차 세계대전과 그 이후의 기간 동안 행정부 재편을 위한 기초를 제공했다. 대통령 비서실은 백악관 주변에서 활동하는 위원회와 개인들 집합에 대해 지주회사 조직과 같은 기능을 수행했다. 또한 법안은 자본축적 과정의 추동력에 조응하여 행정부 구조를 조정할 수 있는 발의권을 제공했다. 1939년의 사소한 변화는 정책결정이 더욱 쉽게 이행될 수 있는 행정부 재편의 기초를 제공했고 따라서 독점자본이 정치영역에서 지배적 위치를 차지할 수 있는 구조적 조건을 제공했다.

법안에 대한 집요한 반대는 비독점자본과 국가 행정부의 분파적 적대를 반영했다. 법안 초안은 국가경제정책을 조정하기 위해 기존의 장애물을 극복하려고 계획되었다. 그것은 연방정부의 행정기관들을 기능적으로 합리화되고 중앙집중적으로 통제되는 내각 행정부로 통합함으로써 경제계획과 정책조정을 위한 대통령의 권력을 강화하고자 했다. 그것은 예산지출을 통해 의회에 대한 행정부의 통제를 확대하고, 중앙계획국을 설립하고, 백악관 관리에 대한 대통령의 통제를 확대하고자 했다. 이런 모든 수단은 미국 국가장치의 파편성을 역전시키고자 했다.

자본주의 발전의 재구성

1930년대 세계 경제위기는 미국에서 자본주의 발전을 근본적으로 재구성하기 위한 기회를 제공했다. 계급투쟁의 역동성과 계급갈등, 계급적대를 해소하고 자본축적의 장애를 극복하기 위해 국가정책이 펼쳐진 방식은 자본주의 사회적 관계의 역사적 재구성을 매개했다. 이러한 재구성은 최소한 세 가지 중요한 변화를 수반했다. (1) 독점자본의 정치적 헤게모니, (2) 노동자 전투성의 소실과 자본주의 법칙에 대한 일반적인 이데올로기적 합의, (3) 노동자조직의 정치적 협상과정으로의 통합, 특히 독점자본에 대해 명백히 종속적인 위치로의 통합.

뉴딜정책은 그 자체로 새로운 자본축적을 이끌지 않았다. 1939년 특히 독점자본은 높은 수준으로 축적을 이루고 있었고 산업자본 일반은 전쟁 생산의 증가로 인해 경제하강으로부터 회복하고 있었다. 그렇지만 뉴딜정책은 전후 시기 자본축적의 새로운 국면을 위한 정치적 조건과 구조적 메커니즘을 제공했다.

그렇다면 뉴딜은 특히 독점자본에게 자본확장을 위한 우호적 조건을 제공했다고 주장할 수 있는가? 첫째, 독점자본과 비독점자본의 기업인들은 협소한 분파적 관점을 보유하고 있었지만 국가 행정부는 특정 역사국면에서 계급적 세력관계를 숙고하여 자본과 노동의 타협뿐만 아니라 자본 내부의 타협을 통해서 경제회복을 위한 계획을 세울 수 있었다. 둘째, 계급투쟁의 형세는 목적론적 방식으로 미리 결정되지 않지만, 착취율에 대한 투쟁은 축적과정이 강제하는 한계에 둘러싸여 있다. 1930년대 경제위기 동안에 발생한 계급투쟁은 자본축적과정의 본질을 결코 위협하지 않았다.

미국 자본주의 발전 궤적은 1930년대 노동자의 전투적 활동의 결과로 다른 과정을 겪었다. 단체협약을 요구하고 활용한 노동자 전투성은 임금과 소비의 근본적 재조직화에 대한 대규모 자본의 저항을 극복할 수 있게 했다. 하지만 독점자본은 경제회복과 확장국면의 장기적 호황 동안 노동자계급의 성과에 적응할 수 있었다. 국가개입의 증대는 경쟁의 규제뿐만 아니라 투자 배출구의 확대를 지원했다. 너무 높은 착취율은 자본축적의 장애물이었지만, 이는 단체협상을 제도화하고 정치협상 과정에 노동조합을 통합시킴으로써 일시적으로 해결할 수 있었다.

전후 자본축적의 새로운 국면에서 경쟁의 독점적 형태는 (철강, 자동차, 고무) 핵심 산업을 지배하는 소수의 기업을 낳았고 따라서 기업경쟁에 진입하는 것을 사실상 불가능하게 했다. 경쟁의 새로운 형태는 경쟁이 더 이상 단지 노동비용의 하락과 가격 하락에 기초한 것이 아니라는 점을 의미했다. 경쟁의 새로운 형태는 기술과 정보의 영유, 특수한 시장에 대한 통제, 금융자원에 대한 접근, 국가장치 부문에 대한 영향력을 동반했다. 경쟁은 단지 시장에 대한 통제뿐만 아니라 투자를 위한 우호적 조건을 창출할 수 있는 능력에 기초하게 되었다.

세계적 규모의 자본주의 발전과정은 여러 국면들로 구성된다. 한 국면에서 자본축적의 장애물은 일시적으로 해소되고 다음 국면에서 자본의 확대가 지속될 수 있다. 이는 1930년대 세계 경제위기 동안 미국의 사례와 같다. 하지만 자본주의 발전과정은 모순적 과정이며, 한 국면에서 장애물을 극복할 수 있었던 조건은 다음 국면에서 장애물이 되기도 한다. 하지만 1930년대 노동자계급의 투쟁이 헛된 것이 아니라는 사실을 강조해야 한다. 착취율 균형을 바꾸려는 노력을 통해서 노동자운동은 실질적이고 의미있는 구조적 변화를 강제했다. (예를 들어 단체협상을 조직할 수 있는 정치적 권리의 획득.) 현재 국면에서 새로운 계급투쟁은 새로운 출발점에서 벌어지면, 과거에 획득한 성과 위에서 구축될 수 있다. 계급투쟁이 어떤 과정을 거칠지, 현재 경제하강의 강도가 어떤 결과가 될지, 자본축적의 새로운 국면을 위해 어떤 방법이 활용될지는 여전히 남아 있는 문제다. <끝>