의료법 개정안, 돈을 위한 '화려한 만찬'

'의료민영화' 수순밟기의 수많은 증거들

10.04.21 13:03 ㅣ최종 업데이트 10.04.22 15:25  이은주 (miaong)

의료민영화, 영리법인병원, 민간의료보험, 의료법개정안

지난 6일 국무회의를 통과한 의료법 일부 개정안을 두고 우려의 목소리가 높다. 의료민영화의 내용을 고스란히 담은 법안이라는 것이다. 하지만 우리나라에서 의료민영화가 구체적으로 무엇을 내용으로 하며, 어떻게 진행되고 있는지 체계적으로 파악하기란 쉽지 않다. 의료민영화의 내용과 진행 수준, 그 흐름의 목적을 알아보자.

[의료민영화의 첫 단계] 영리법인병원 허용

현재 한국에서 병의원을 설립할 수 있는 주체는 정부·공공기관, 비영리·의료 법인, 의료인으로 영리법인은 병의원 설립이 금지되어있다. 의료인 개인이 병원을 설립한 경우 이윤을 자신의 수입으로 가져가기 때문에 사실상 영리추구행위가 일어나고 있지만, 비영리법인이 설립한 경우에는 병원 경영을 통해서 얻은 이윤을 병원 바깥으로 가져가지 못한다. 병원의 시설이나 연구에 재투자하도록 하는 것이다. 이 제도를 바꾸어 병원 경영을 통해 얻은 이윤을 주주들에게 배당할 수 있도록 하는 것이 영리법인병원 허용이다.

영리법인병원이 허용되면 어떤 일이 벌어질까? 영리법인병원의 목적은 말 그대로 영리 추구이다. 주주들의 투자를 이끌어내기 위해서는 수익을 많이 내야하기 때문이다. 자연히 환자에게 부과되는 의료비가 증가한다. 정부를 포함한 영리법인병원 허용을 주장하는 사람들은 그 논거로 의료서비스의 질 상승과 효율성 증가를 내세운다.

의료서비스의 질은 오히려 떨어져

그러나 영리법인병원에서 의료서비스의 질이 좋아진다는 근거는 없다. 미국의 시사 주간지에서 미국 전역의 의료 기관들을 다양한 항목들로 평가한 결과, 상위 12위권 안에 영리 병원은 하나도 없었다. 게다가 미국에서 이루어진 여러 연구 결과 영리 병원에서 치료받은 환자의 사망률이 비영리 병원에서 치료받은 환자의 사망률에 비해 더 높게 나왔고, 의료과실과 수술 부작용도 더 많았다.

또한 영리 병원의 간호사들의 월급은 더 적었고, 병상 당 간호사 수도 더 적었다. 인력 감축과 인건비 감소를 통해 수익을 더 많이 내기 위해서다. 의료 인력을 줄이면 한 명에게 부과되는 노동 강도가 높아지고, 자연스럽게 의료서비스의 질이 낮아진다. 당장에 수익을 내는 것이 중요하기 때문에 장기적 투자가 필요한 연구, 교육도 등한시한다.

이 뿐만 아니라 영리법인병원에는 누구나 투자할 수 있기 때문에 제약회사나 의료기기회사, 민간보험회사가 주주가 되면 문제가 더욱 심각해진다. 의료기기회사와 제약회사 등이 자사 의료기기 구입과 의약품 처방을 유도하는 등 의료행위에 직접 개입할 가능성이 있으며, 민간보험회사가 병원과 1:1로 보험 상품을 판매하여 특정 민간보험에 가입해야만 보험을 적용받을 수 있는 상황이 연출될 수 있다.

국민이 아닌 자본을 위한 효율성

영리법인병원이 되면 비효율적인 구조를 효율적으로 바꿀 수 있다는 주장은 자세히 들여다보면 대다수 국민을 위한 것이 아니다. 수익을 많이 내는 구조로 만들기 위해서는 관리 인력이 많이 필요하기 때문에 관리비용이 늘어난다. 또 영리병원은 환자들을 많이 유치하기 위해서 적극적으로 마케팅을 한다. 이들은 모두 환자들의 의료비를 증가시킨다.

또한 비용이 많이 들어가지만 그만큼의 이윤을 얻어낼 수 없는 '비효율적인' 응급실이나 중환자실은 아예 만들지 않고, 해당 환자들을 비영리병원으로 보낸다. 결국 의료민영화 추진론자들이 말하는 효율성은 환자들이 같은 의료비를 내고 더 좋은 의료서비스를 받는다는 뜻이 아니라, 같은 돈을 병원에 투자했을 때 더 많은 수익률을 낸다는 뜻이다.

보건의료는 시장원리가 적용되지 않는 대표 분야

이렇게 의료서비스의 질이 낮고, 의료비가 비싼 영리병원에 누가 가겠느냐는 의문이 생길 수 있다. 가만히 두면 시장원리에 따라 환자들이 가지 않게 되고, 망하거나 비영리화 되지 않겠냐는 것이다. 그러나 보건의료는 대표적으로 시장원리가 적용되지 않는 분야이다. 정보의 비대칭성 때문이다. 의료정보는 너무 전문적이기 때문에 아무리 의료정보가 많이 주어진다 하더라도 환자들이 이 병원과 저 병원의 가격대비 서비스의 질을 비교하는 것은 어려운 일이다.

실제로 미국의 영리병원들이 비영리병원들에 비해 의료서비스의 질이 떨어지고 의료비가 비싸지만 영리병원들은 망하지 않는다. 영리병원은 유지비가 많이 들어가고 이익을 많이 창출하지 못하는 응급실과 중환자실 등을 만들지 않는다. 대신 관절수술 같은 특정 전문과에 대한 특화된 서비스를 내세워 적극적으로 마케팅 한다. 또 여러 가지 이유를 들어 합병증이 많고 어려운 환자들을 피하고, 비교적 치료하기 쉬운 환자들을 유치하려 한다.

병원 영리법인화 방법 : 영리법인병원 허용·의료채권·MSO

현재 정부와 자본이 병원 영리법인화를 위해서 추진하고 있는 방식들은 직접적으로 영리법인병원 허용, 간접적으로 의료채권 발행 허용 및 병원경영지원회사(MSO) 허용이다.

먼저 직접적인 영리법인병원허용은 경제자유구역 및 제주도에서 추진되고 있다. 처음에는 경제자유구역에 거주하는 외국인들의 편의를 위해 짓겠다던 외국의료기관이 내국인을 대상으로 하는 영리법인병원으로 탈바꿈했다. 또한 정부는 경제자유구역이라는 지역적 한계를 두고 있다는 점을 강조하지만, 사실상 경제자유구역은 인천, 광양, 부산·진해, 새만금·군산(군산시, 부안군, 새만금간척지, 고군산도), 대구·경북(대구광역시, 경산시, 구미시, 영천시), 황해(충남 서산시·아산시·당진군, 경기 평택시·화성시)로 전국 곳곳에 지정되어 있다.

제주도에서는 제주도민들이 주민투표를 통해 영리법인병원에 대한 반대의사를 분명히 표현했음에도 불구하고, 정부와 자본이 일방적으로 영리법인병원 허용 법안을 통과시키려 하고 있다. 이미 지난해 인천광역시, 서울대병원, 존스홉킨스메디슨인터내셔널 3자가 인천경제자유구역에 외국 영리병원 설립을 추진하기로 MOU(양해각서)를 맺었으며, 미국·유럽계 제약회사와 사모펀드(private equity fund, 소수의 투자자로부터 모은 자금을 주식·채권 등에 운용하는 펀드)들이 인천경제자유구역청에서 추진하고 있는 외국영리병원 유치 사업에 투자 의향을 밝혀와 협의 중에 있다.

정부가 영리법인병원 허용과 별도로 추진하고 있는 의료채권법 역시 비슷한 내용이다. 중소병원이 재정난 해결을 위해 자기 자본의 4배까지 채권을 발행하게 하는 것이다. 그러나 채권을 사는 사람들은 수익률이 높은 것을 원할 것이며, 병원은 영리추구행위를 할 수밖에 없게 된다. 게다가 채권발행을 할 수 있는 신용도는 대형병원일수록 높기 때문에 중소병원은 채권을 발행하기도 쉽지 않다. 중소병원의 재정난을 해결하기는커녕 대형병원이 채권을 발행하여 병원의 대형화가 더욱 극심해질 것이다.

병원경영지원회사(Management Service Organization)는 병원경영, 시설, 의료 인력을 대신 관리해주는 회사이다. MSO를 활성화시키려는 정부보고서에 따르면 MSO의 역할은 제약·의료기기·임상연구 기업에 직접 투자함으로써 의료산업 내 계열화를 촉진하며, 비급여 중심 민간의료보험 활성화로 신의료 시장이 확대될 경우 비급여 가격 협상 및 진료비 청구를 하는 것이다. 또한 MSO가 외부자본을 유치하여 병원시설 임대, 경영위탁 등을 통해 의료기관에 대한 투자를 활성화하고, 수수료 수익을 투자자에게 배분하는 것이다. 이는 결국 병원에 대한 투자와 수익배분을 통해 이윤추구행위를 불러오는 영리법인화인 것이다.

의료법 개정안 = 의료민영화

지난 6일 국무회의를 통과한 의료법 개정안 역시 이러한 의료민영화의 맥락 하에 놓여 있다. 핵심 내용은 의료인-환자 간 원격의료 허용, 부대사업으로 경영지원사업 추가 허용, 의료법인 합병 절차 마련이다. 서울의 대형병원들이 원격진료를 통해 경증 환자 및 지방 환자들까지 진료하기 시작하면, 1차 의료기관과 지방 의료기관은 경영수지 악화로 퇴출되어 대형병원들의 의료시장 점유율과 영향력이 높아질 것이다. 의료서비스 중 원격진료가 가능한 것은 제한적이고, 꼭 의사가 직접 환자를 진료해야 하는 경우들이 있기 때문에 이것은 장기적으로 의료서비스 접근성을 감소시키는 것이 된다.

의료기관의 부대사업으로 구매·재무·직원교육 등의 경영지원사업 추가 허용에 대해서는, 지금도 의료기관과 독립적으로 설립 운영되고 있는 병원경영지원회사에 의한 구매, 재무, 직원교육 등은 얼마든지 가능하다. 그럼에도 의료기관 부대사업으로 MSO를 허용해주겠다는 것은 이후에 MSO를 매개로 자본조달과 투자의 길을 열어주겠다는 의도이다. 물론 전면적인 의료민영화 논란을 우려한 정부에서 이번 법안에서는 MSO의 자본조달 기능은 빠져있지만, MSO가 설립되고 운영되다보면 자연스럽게 이러한 내용들을 법제화하겠다는 주장이 제기될 것이다.

의료법인의 합병을 허용하게 되면, 대형의료자본이 주변의 중소병원을 인수·합병하여 특정지역에서 독점적 위치를 가지게 될 것이다. 결국 지방 중소병원들은 생존이 불가능한 상황에 몰릴 것이며, 수도권 중심으로 대형재벌병원만 생존하고 의료전달체계는 붕괴될 것이다. 미국의 경우 의료기관이 지역 내 경쟁 의료기관을 인수한 뒤 폐업시키는 방식으로 인수합병을 악용하는 사례가 많으며 이로 인해 환자들의 의료접근성이 심각하게 훼손되고 있다.

[의료민영화의 두 번째] 민간의료보험 활성화

병원 영리법인화와 함께 의료민영화의 한 축을 이루는 것이 민간의료보험의 확대이다. 현재 우리나라에서는 모든 의료기관은 건강보험공단이라는 공적인 보험자와 계약을 맺어야 하고, 모든 국민은 건강보험공단에 피보험자로 가입을 해야 한다. 건강보험공단은 각각의 의료행위에 대해서 보험 적용 여부와 수가(가격)를 결정하기 때문에 원칙적으로 의료기관은 가격결정권이 없다. 이러한 건강보험으로 의료비의 대부분이 집행되는 구조에서는 이윤추구를 전면화하기 어렵기 때문에 대형의료자본은 민간의료보험의 활성화를 통한 건강보험의 무력화를 원한다. 그리고 여기에 강력한 이해당사자로 보험회사가 개입한다.

민간보험은 자본에게는 효율적, 국민에게는 비효율적

민간보험회사는 영리병원과 마찬가지로 이윤을 추구하는 기업이다. 따라서 투자자들을 위한 '효율성'을 추구할 수밖에 없다. 건강보험은 국민에게 받은 보험료 50%, 국고 35%와 건강증진기금 15%를 받아서 일부를 관리비용으로 쓰고 약 94%를 의료비를 지급하는 데 쓰고 있다.

그러나 민간보험회사는 100%을 가입자들에게 보험료로 받아서 약 60%를 의료비로 지급하고 있는 것으로 추정된다. 나머지는 가입자를 유치하기 위한 마케팅 비용과 보험금 지급을 결정하기 위한 관리비용, 그리고 기업의 이윤이 되는 것이다.

민간보험회사는 최대한 이윤을 많이 남기기 위해서 보험금 지급 여부를 엄격하게(혹은 보험사에 유리하게) 심사하기 때문에 관리비용이 많은 부분을 차지하게 된다. 투자자들에게는 민간보험회사가 '효율적'이겠으나, 국민들의 입장에서 민간보험회사는 100을 넣으면 60만 돌아오고 나머지는 대형보험자본의 배를 불리는 데 쓰이는, 매우 비효율적인 구조이다.

자본의 의도대로 추진되고 있는 의료민영화

2005년 유출 공개되어 파문을 일으켰던 '삼성생명 내부전략보고서'를 살펴보면,

①정액방식의 암보험

②정액방식의 다질환 보장

③후불방식의 준손실보험

④실손의료보험

⑤병원과 연계된 부분경쟁형

⑥정부보험(전국민건강보험)을 대체하는 포괄적 보험

위의 순서로 차근차근 보험의 형태를 포괄적으로 바꾸어나가려는 전략을 세우고 있다. 원래 생명보험회사에서 실손형 보험을 판매하는 것이 금지되어 있었으나 노무현 정부 때 허용되어 이미 삼성생명 전략보고서의 네 번째 단계까지 진행되었다.

다음 단계인 '병원과 연계된 (건강보험과) 부분경쟁형'은 현재 미국처럼 민간보험회사가 병원과 계약을 맺고 그 병원에 가야만 보험혜택을 제공하는 것이다. 미국에서 민간보험회사는 의료기관을 자신이 만든 관리의료조직에 소속시켜 환자에게 제공하는 의료서비스를 통제한다.

의사는 보험료지급을 최소화할수록 인센티브를 많이 받기 때문에 의료서비스를 최소화하려고 노력한다. 또 환자에게 제공되는 의료서비스의 적절성 여부를 보험회사가 판단하여 과잉의료행위로 판정되면 보험료 지급을 거부한다. 의료기관은 이러한 관리의료조직에 가입하지 않으면 주위의 가입한 의료기관과의 가격경쟁에서 살아남을 수 없기 때문에 보험회사의 진료 개입을 감수해야 한다.

현재 우리나라에서는 제3자의 환자 유인·알선 행위가 금지되어 있기 때문에 민간보험회사가 병원과 직접 계약을 맺는 것이 불가능하다. 따라서 민간보험회사들은 환자 유인·알선 행위를 금지하는 조항을 폐지하려고 혈안이 되어 있다.

또 하나 민간보험회사에게 필요한 것은 개인질병정보이다. 가족력 등을 통해 치료비를 많이 쓸 것 같은 사람을 가입시키지 않을 수 있고, 가입자가 병에 걸렸을 경우 과거의 사소한 병력을 들어 지급을 거절할 수 있기 때문이다. 민간보험회사들은 국민건강보험공단이 모은 질병정보를 자신들에게 넘기라고 요구했으나 국민들의 반발이 거세지자 보험사기방지를 위해 개인질병정보를 요구하는 것으로 명목을 바꾸었다.

의료민영화 추진 경과와 의도

2000년대 초부터 진행된 의료민영화 추진의 경과를 간략히 살펴보자. 김대중 정부는 2002년 12월 '경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률'을 통해 경제자유구역 내 외국인 전용 의료기관 설립을 허용한다. 정권을 이어받은 노무현 정부는 의료서비스 산업의 경쟁력 강화 방안을 마련하며 민간의료보험 활성화, 병원 영리법인화 등의 논의를 본격적으로 시작한다.

2004년 10월 경제자유구역법 개정으로 외국의료기관의 내국인 진료를 허용하여 영리법인화로 가는 기반을 닦았고, 2006년 12월에는 MSO, 인수합병, 유인알선행위를 허용하고 실손형 민간의료보험을 활성화할 것을 제안하였다. 사전작업이 대체로 마무리되었다고 판단한 정부는 2007년 2월 의료법 개정안을 입법예고하는데, 이 법안은 그간 추진해온 의료민영화정책 중 당연지정제 폐지를 제외하고 거의 망라한 법안이다.

이명박 정부의 의료민영화 정책의 대부분은 내용적으로 2007년 의료법 개정의 시도를 이어받는 것이다. 2008년 촛불집회로 상반기 정권이 위기를 겪으면서 의료민영화를 단기적으로 철회했지만 이것이 포기는 결코 아니었다. 정부는 2009년 5월부터 영리법인병원 추진에 유리한 근거를 얻기 위한 목적으로 한국개발연구원과 보건산업진흥원을 통해 연구를 수행하였다.

그러나 그 연구에서도 두 기관이 의견일치를 하지 못하고 의료비 상승 등 부작용이 드러나자 연구결과는 더 이상 언급되지 않았고, 이명박 대통령의 "신중히 검토하겠다"는 말로 마무리되었다. 그리고 지금, 의료법 개정안, 제주 영리병원 허용, 경제자유구역 내 외국영리병원 유치 및 내국인 진료 전면 허용 법안이 추진되고 있다.

자본으로부터 건강할 권리 지켜낼 사람은 바로 우리 자신

다른 나라의 사례나 국내 연구를 통해서 보면 의료민영화가 사람들의 건강에 악영향을 미칠 것이 분명하다. 그럼에도 불구하고 정부가 계속해서 의료민영화 정책을 밀어붙이는 이유는 국민들의 이익이 아닌 자본의 이익을 대변하기 때문이다.

의료민영화 추진의 주된 논지는 '신성장동력론'이다. 자본이 투자되어 이윤이 창출될 시장이 고갈되었으므로 새로운 시장을 만들자는 것이다. 자본의 눈에 들어온 새로운 시장은 이제까지 공공의 영역으로 여기던 가스, 수도, 전기, 철도, 교육, 의료 등의 분야이다.

이런 분야들의 상당 부분이 이미 민영화되었고, 의료 역시 민영화의 단계를 차근차근 밟아나가고 있다. 정부가 공공적으로 제공하던 부분을 민간자본이 맡아 운영하면서 (서비스를 줄이거나 국민들로부터 돈을 더 받아서, 혹은 관련 노동자들을 더 착취해서) 창출된 이윤은 자본에게 돌아간다. 이러한 상황을 막아내고 건강하게 살아갈 권리를 지킬 수 있는 사람은 바로 우리 자신이다.

덧붙이는 글 | 이 기사를 쓴 이은주 기자는 사회진보연대 활동가가 입니다.

출처 : 의료법 개정안, 돈을 위한 '화려한 만찬' - 오마이뉴스