이슈페이퍼	2012-01

인천국제공항 민영화의 전초전

민간투자시설 민영화의 출발점이 될

급유시설 민영화

<주요내용>

1. 인천국제공항 급유시설 민영화의 두가지 노림수

2. 인천국제공항 내 민간투자시설 현황

3. 인천국제공항 급유시설 민영화를 둘러싼 주요 쟁점들

2012. 7. 27

민주노총인천본부

• 작성 : 이진숙 민주노총인천본부 정책교육국장 (seapearl13@gamil.com)

인천국제공항 민영화의 전초전

민간투자시설 민영화의 출발점이 될

급유시설 민영화

1. 인천공항 급유시설 민영화의 두가지 노림수

- 지난 6월 26일 기획재정부가 지분 49% 매각을 통한 인천국제공항 민영화를 지속 추진해야 할 공공부문선진화 사업의 과제로 발표함으로써 한동안 잠잠했던 인천국제공항 민영화 논란이 재점화 되었음.

- 이런 가운데 인천공항에 체류하는 항공기들에 기름을 공급하는 업무를 담당하는 인천공항급유시설의 매각 및 민간위탁 문제가 쟁점으로 부상함.

- 이 문제가 주목받는 이유는 두가지임. 우선, 현재 인천공항 내에는 민간투자사업 방식으로 지어진 수많은 시설들이 있고 이들을 민영화하는 것은 공항 민영화로 직결될 수 밖에 없음. 즉 인천공항의 지분매각이 국민반대여론으로 여의치 않은 조건에서, 각종 시설들을 우선 민영화하는 것은 사실상 인천공항의 분할매각으로, 공항민영화로 가는 우회로라 할 수 있음.

- 다른 하나는 인천공항을 넘어서는 문제. 민간투자법(1994년 제정 당시 민자유치촉진법)에 따라 상당수의 사회기반시설들이 민관합작 형태로 설립되어왔는데 현재 그 숫자는 수백개에 이름. 이들 사업들은 대부분 민간이 시설 설립에 자금을 투자하여 그 소유권을 국가에 기부채납하는 대신 일정기간 동안 관리운영에 대한 권한, 또는 일정 수준의 수익을 보장받아 왔음.

- 오는 8월 13일이면 정부로부터 위탁받은 관리 운영에 대한 권한이 만료되는 인천공항급유시설은 200여개에 이르는 민자사업들 가운데 민간부문 관리운영 위탁 시한이 만료되는 첫 사업임. 따라서 인천공항급유시설의 소유권 및 관리운영권이 어떻게 처리되느냐는 수많은 민자사업들의 향후 처리에 대한 기준점, 선례가 되는 매우 중요한 사안임.

- 현재 인천공항급유시설의 소유권 문제는 정부가 인천국제공항공사로 매각하는 것으로 일단락이 난 상황임. 지난 7월 11일 인천국제공항 이사회에서 정부가 제시한 매매가 1,986억원에 공항급유시설을 인수하기로 결정하였고, 7월 17일 매매계약을 체결한 것으로 알려짐.

- 이제 남은 문제는 인천국제공항공사가 이 시설을 직영으로 운영할 것인지, 민간에 관리운영을 위탁할 것인지임. 인천국제공항공사는 민간에 관리운영을 위탁한다는 방침이며, 사업자 선정을 위한 입찰공고가 조만간 나올 것이 예상됨.

- 이러한 전 과정에는 정부 및 기획재정부의 일관된 의지가 반영되어 있음. 민간투자사업과 관련한 제반 내용을 규정하고 있는 것은 민간투자법과 민간투자사업기본계획인데, 지난 2월 기재부는 ‘기본계획’을 개정하여, 운영기간이 만료되는 민간투자사업의 관리․운영 방안을 마련할 때 기재부장관과의 사전협의를 의무화하도록 하였음.

- 또한 공항급유시설의 민간위탁에 대해서도 정부가 직접 개입하고 있는데, 지난 4월 30일 국토해양부가 인천국제공항공사에 공문을 보내 “(인천공항 급유시설의) 운영방안은 동사업이 당초 정부방침에 따라 민간투자법에 의한 민자사업으로 선정․운영되어 왔으며, 일반지침 및 관계기관 협의 결과 등을 고려할 때 공개경쟁 방식의 의하여 운영자를 선정하는 것이 바람직한 것으로 판단되니, 이 점 참고하시어 귀 공사에서 조치하시기 바랍니다”라고 지침을 내린 바 있음.

2. 인천국제공항 내 민간투자시설 현황 : 특정 재벌그룹에 대한 합법적 독점보장

- 1990년대 이후 사회기반시설을 건립하는데 부족한 재정을 보완하기 위해 민간의 재원을 활용하고 민간의 경쟁을 통해 효율성을 제고한다는 목적으로 민간투자사업이 도입되어 시행되어옴. 여러 시행방식 중 가장 많이 활용되어 온 것은  BTO(Build-Transfer-Operate, 건설-양도-운영), BTL(Build-Transfer-Lease, 건설-양도-임대).

- 이 중 BTO 방식의 경우 시설의 준공과 동시에 그 소유권은 국가나 지방자치단체에 이전되고 사업시행자에게 일정기간의 관리운영권(무상 사용권한)을 인정하여 투자비를 회수하도록 하는 방식. 현재 전국적으로 BTO 방식으로 건설된 민자시설이 약 200개에 이르고 있는데 인천공항급유시설은 무상 사용기간이 만료되는 첫 번째 사례임.

BTO 방식과 함께 2005년 도입 이후 가장 많이 활용되고 있는 BTL 방식의 경우 민간이 자금을 투자하여 시설을 건설하면 정부가 운영기간(통상 10~30년)동안 이를 임차하여 시설을 사용하고 그 대가로 민간에 임대료를 지급하는 방식.

- 인천국제공항 내에는 아래와 같이 총 14개의 시설이 BTO방식에 의해 설립되어 운영 중임. 8월 13일 급유시설의 무상 사용기간이 만료되고, 내년 2013년 8월에 위험물 터미널이, 후년 2014년 4월에 외항사 터미널이 기간 만료될 예정임.

- 급유시설의 경우 대한항공이 대주주로 있는 한국공항(주) 61.5%, 인천공항공사 34%, GS칼텍스 4.5% 지분을 가지고 있는 인천국제공항급유시설(주)가 관리운영을 담당해 왔음.

사업명	구분		사업 시행자	지분구조	사업비 (억원)	시행방식	공사 기간	무상사용기간 (관리운영 만료일)
화물터미널	A	대한항공1터미널	(주) 대한항공	대한항공 100%	805	BTO	98.5~00.10	20년 (22.6)
	-	대한항공2터미널	(주) 대한항공	대한항공 100%	438	″	05.5~07.6	19년 (26.7)
	B	아시아나 항공터미널	아시아나 공항개발(주)	대한통운(주) 100%	556	″	98.5~00.10	20년 (23.3)
	C	외항사 터미널	인천공항외항사 터미널(주)	(재)한국군사문제연구소 100%	564	″	″	12년 (14.4)
	D	위험물 터미널	아시아나공항개발(주)	대한통운(주) 100%	14	″	″	12년 (13.8)
항공화물창고			인천항공화물터미널(주)	(주)일양익스프레스 외 29개사	180	″	99.10~00.12	20년 (21.3)
지상조업장비(GSE) 정비시설	A	한국공항	한국공항(주)	대한항공(주) 59% 등	118	″	99.7~00.10	20년 (21.3)
	B	아시아나 지원시설	씨지에이치유동화전문(유)	아시아나항공(주)계열사	39	″	″	20년 (21.3)
기내식시설	A	대한항공	(주)대한항공	대한항공(주) 100%	426	″	99.5~00.11	20년 (21.7)
	B	LSG KOREA	씨지에이치유동화전문(유)	아시아나항공(주)계열사	273	″	″	20년 (21.7)
항공기 정비시설	A	대한항공	(주)대한항공	대한항공(주) 100%	602	″	00.3~02.6	30년 (32.6)
	B	아시아나 항공	씨지에이치유동화전문(유)	아시아나항공(주)계열사	382	″	00.3~01.11	30년 (32.1)
항공유 급유시설			인천국제공항급유시설(주)	한국공항(주) 61.5% 인천공항공사 34% GS칼텍스 4.5%	1,038	″	97.5~01.3	11년 (12.8)
열병합발전소			인천공항에너지(주)	인천공항공사 99% 아시아나항공(주) 1%	1,915	″	97.5~01.3	30년 (31.3)

- 절대다수 시설들의 사업시행사에 한진그룹, 금호아시아나 계열사가 직접 참여하거나 이들이 대주주로 있는 업체들이 사업을 담당해 왔음. 최근 급유시설 민영화로 쟁점이 된 특정 기업에 대한 특혜 논란은 지극히 필연적임. 급유시설 뿐 아니라 공항의 모든 민자사업을 민영화 한다고 할 때 특혜 논란은 피할 수 없는 문제임.

- 이외에도 일부 재벌그룹 계열사들에 의해 관리운영을 담당하면서 나타난 경영상의 문제점은 매우 많음. 대표적인 것이 배당문제인데, 한진그룹 조양호 회장이 인천국제공항급유시설(주)에 사내이사로 등재되어 있으면서 연간 1억~1억 5000만원 가량을 타갔다는 최근 국회에서의 폭로는 배당문제에 비하면 새발의 피. 인천국제공항급유시설(주)는 2008년부터 배당을 시작했는데, 2008년의 경우 당기순이익의 두배 이상을 배당했고, 그 이후에도 줄곧 당기순이익에 비해 비상식적으로 높은 수준의 배당을 하고 있음.

구분	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년
매출	28,467	25,255	20,048	22,260	23,374
영업이익	12,524	9,519	4,811	6,962	7,551
당기순이익	8,737	7,559	4,249	5,653	7,907
배당금지급	-	16,000	2,000	4,000	4,000

(단위 : 백만원)

- 이와 같이 인천공항의 민자시설은 지금도 이미 일부 재벌기업들에 대한 과도한 특혜가 보장되고 있음. 여기서 더 나아가 이 시설들이 민영화된다면 아무리 경쟁입찰 방식을 사용한다 하더라고 자본력과 시설운영의 경험 면에서 기존의 시행사업자-운영업체들에게 운영권이 넘어가게 될 가능성이 절대적으로 높음. 이는 사실상 합법적인 독점의 보장임.

3. 인천공항급유시설 민영화를 둘러싼 주요 쟁점들

1) 수익성과 효율성을 위해 민영화가 대안이다?

- 공항급유시설은 소유권은 이미 정부에서 인천국제공항공사로 매각절차가 마무리 되고 있는  단계임. 문제는 관리운영방식인데, 위 표를 보아 알 수 있듯이 공항급유시설은 인천공항 내 여러 민자시설 가운데 가장 수익성이 높은 시설 중 하나임. 따라서 이러한 수익의 공항 내 재투자 등을 고려 한다면 인천공항공사가 직접 운영하는 것이 가장 효율성 높은 대안임.

- 국토해양부와 인천국제공항공사가 한국개발연구원(KDI)에 의뢰하여 발간된 '인천공항 민자시설 처분방안' 연구보고서에서는 시설의 소유 및 관리운영에 대한 여러 가지 대안들을 검토하고 있음. 최근 국책연구소의 연구경향과는 다르게 공항급유시설(을 포함한 공항 내 민자시설)의 경우에는 업무의 성격상 민영화에 신중할 것을 주문하고 있는데, "급유서비스 기능이 특정 기업의 통제하에 들어가는 것은 바람작하지 않다", "기반시설에 해당하는 시설들과 공공성 및 보안유지가 강조되는 시설은 가급적 공공부문에서 소유 및 관리.운영하는 것이 바람직하다" 등의 의견을 제시하고 있음.

- 소유권을 인천국제공항공사로 매각한 문제는 공항 내 관련 시설 간 관리․운영의 통합성이나 시설 소유자(정부)와 토지 소유자(공항공사)의 분리로 인해 나타나는 운영상의 비효율성을 해결하는 측면에서 긍정적인 측면도 있음.

- 그러나 관리운영을 민간위탁하는 것은 어떠한 긍정성도 찾을 수 없으며 국내 다른 국제공항의 현황과도 부합하지 않음. 김포공항의 경우 초기에는 한국공항(주)가 급유시설을 건설, 운영하였으나, 1997년 이후에는 관리업무 일부가 민간위탁되기는 했으나 전체적인 소유 및 관리운영은 한국공항공사가 책임지고 있음. 또한 한국공항공사가 운영하고 있는 국내의 다른 국제공항들의 경우 김해공항, 제주공항이 김포공항과 대체로 유사하게 급유시설을 운영하고 있으며, 대구, 무안, 양양 공항의 경우 공사가 급유시설을 직접 설치하여 직영으로 운영하고 있음.

2) 법제도적 기반 없이 정치적 의도에 근거해 추진

- 급유시설이 BTO방식으로 설립된 민자시설의 무상사용 기간 만료의 첫 사례인 만큼 기간 만료 이후 시설의 소유권 및 관리운영에 대한 처분 문제는 법제도적 근거가 충분히 정비되어 있지 않은 상황임.

- 민간투자법에는 무상사용 기간이 만료되는 시설에 대한 규정은 전무하고, 민간투자투자법의 시행지침 성격을 가지는 기획재정부가 공고하는 ‘민간투자사업 기본계획’ 54조 귀속시설의 유지․관리 조항에 기본적인 사항들이 규정이 되어있음. 정부는 이를 근거로 급유시설 민간위탁을 추진하려고 함.

- 이에 더해 기재부는 지난 2월에 기본계획을 변경하여 민간위탁시 기재부와의 사전협의를 의무화하는 내용을 추가했음. 정부 및 기재부의 기조대로 민영화를 강행하기 위한 조치임이 분명함. 국토해양부가 인천국제공항공사에 보낸 관리운영의 민영화를 강제하는 공문 역시 이에 기초한 것임.

민간투자사업 기본계획 제 54조(귀속시설의 유지․관리)
기존안	개선안
① 주무관청은 실시협약에서 정하는 바에 따라 귀속시설의 유지․관리가 부실화되지 않도록 시설에 대한 유지․관리기준을 정하여 운용할 수 있다. ② 사업시행자는 귀속시설의 무상사용기간 또는 관리운영권 설정기간이 만료되기 6개월 전에 주무관청과 공동으로 시설점검을 실시한 후 시설보수를 완료하여 당해 시설을 주무관청에 인계하여야 하며, 무상사용기간 또는 관리운영권 설정기간 만료시 까지 경제적 내구연한이 남아있는 시설인 경우라도 이를 감가상각 처리하여 주무관청에 무상으로 인도하여야 한다. ③ 주무관청은 무상사용기간 또는 관리운영권설정기간이 종료된 후에는 시설의 특성을 감안하여 주무관청 등 공공부문이 관리하거나 공개경쟁방식에 의하여 민간에게 운영을 위탁할 수 있다.	좌동 ③ ------------- 다만, 주무관청은 무상사용기간 또는 관리운영권 설정기간 만료 6개월 전에 관리운영방안을 마련하여 기획재정부장관과 협의하여야 함

- 그런데 문제는 무상사용 기간이 만료되어 소유권 및 관리운영의 권한이 국가로 귀속되는 시설에 민간투자법을 적용한다는 것 자체가 타당한가라는 쟁점이 있음. 이렇게 본다면 민간투자법이 아닌 국유재산법에 근거해 처분되는 것이 타당할 수 있음. 또한 현재상황은 급유시설의 소유권이 인천국제공항공사로 이전되기 때문에 관련 법에 근거해야 한다고 해석할 수도 있음.

- 이처럼 어떠한 법령에 근거해 해당 시설을 처분하는 것이 타당한지에 대한 충분한 근거, 또한 그 세부적인 절차와 기준도 마련되어 있지 않은 상황임.

- 현재는 사실상 정부의 정치적 의도대로 시설의 소유권과 관리운영 문제가 처리되고 있다고 볼 수 있음. 급유시설과 정반대의 경우인 열병합발전소의 사례가 이를 반증함.

- 인천 공항 내 14개 민자시설 중 하나인 열병합 발전소의 경우 당초에는 사업시행자인 인천공항에너지(현대중공업 31%, 인천국제공항공사 34%, 금호아시아나 그룹 35% 지분)에 의해 관리운영되었음. 이 회사는 부채가 1천 400억원에 이르러 자본잠식 상태에 빠질 정도로 수익성이 악화되는데 지난 2009년 인천국제공항공사가 지분을 전부 매입하여 자회사로 편입시켰음.

- 돈을 퍼부어야 하는 시설은 공항공사가 직접 운영을 하도록 하고, 돈이 나는 시설은 민간위탁을 하려는 것이 정부가 지금까지 보인 입장임.

3) 비정규직의 천국, 노동권의 사각지대로 향하는 인천공항

- 노동자들의 고용승계 문제도 매우 중요한 쟁점이 아닐 수 없음. 지난 십여년 동안 급유시설은 사업시행자인 인천국제공항급유시설(주)에 의해 관리운영되어 왔고, 약 40여명의 직원들이(임원 십여명, 현장노동자 30여명)이 이 회사에 고용되어 관련 업무를 담당해왔음.

- 그런데 관리운영 시한이 만료되는 오는 8월 13일 이후에는 급유시설의 관리운영 방식에 따라 이 회사의 존폐가 결정되는 것임. 만일 직영으로 운영을 하게 된다면 인천공항에너지(주)의 경우처럼 기존의 회사를 공항공사의 자회사 형태로 편입시키는 방식이 유력하게 검토될 수 있음. 만일 민간에 위탁하게 된다면 사실상 법적으로 이 회사는 존립근거가 없어지게 되며, 노동자들의 고용승계 역시 아무런 법적 보장이 되지 않음.

- 민자시설의 무상 사용기간이 만료되어 시설의 소유권 및 관리운영권이 정부로 귀속된 이후 기존의 사업시행업체(관리운영업체)가 소유한 자산, 시설, 인력 등은 어떻게 처분되는지에 대한 법적 규정, 근거가 전무한 것은 앞서 살펴본 대로임.

- 이처럼 민간위탁이 노동자들의 고용과 공공성에 문제가 될 수 있다는 것은 기재부 스스로도 인정하고 있는데, 지난 4월 공사측에 보낸 공문에는 운영자 선정시 다음의 사항들을 고려할 것을 예시하고 있음. ① 사용료를 사전에 확정 ② 초과 이윤 발생 시 환수 방안 마련 ③ 기존 민자회사의 고용승계 방안 마련 ④ 모든 항공사의 공정한 시설 사용 보장 ⑤ 시설에 대한 유지·보수 및 관리·운영 상황에 대한 점검 강화 ⑥ 공공성 훼손 시 사업권 환수 방안 마련 등

- 한편 민자사업으로 만들어진 공항시설을 관리운영하는 업체들 대부분이 업무의 재위탁, 시설의 재임대 등을 통해 이미 이웃소싱 형태의 관리운영을 해왔음. 사실 인천공항 내에 있는 수없이 많은 아웃소싱업체들과 다를 바 없는 방식으로 사업을 해온 것이며, 노동자들의 임금 및 노동조건도 크게 다를바 없음. 이와 같은 조건에서 시설 민간위탁은 고용불안은 물론 임금 및 노동조건의 후퇴를 야기할 것임.

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인천공항급유시설이 공항공사에 의해 직영되어야 하는 근거는 이미 충분하며, 최소한 관련 법제도가 정비되고 사회적 합의가 충분히 이루어지는 시점까지는 민영화의 추진은 근거가 없음.