워킹페이퍼

• 주소 : 서울시 영등포구 대림3동 739-4 철 노 회관 5층 사회공공연구소(우: 150-815) • 전화 : 02-832-4211～2 • 전송 : 02-832-4213 • 날짜 : 2012년 6월 12일(화) • 담당 : 송유나 사회공공연구소 연구위원(010-6288-7360 ) •홈페이지: www.ppip.or.kr • 제목 : 전력산업 민영화의 이면: 대기업의 블루오션으로 변질된 전력산업

1. 정론 보도를 위해 노력하시는 노고에 감사드립니다.

2. 공공운수정책연구원(원장: 윤영삼 부경대 교수) 산하 사회공공연구소는 6월 12일 전력산업 민영화의 실질적 형태로 진행되는, 민자발전 시장 확대의 문제점에 관한 워킹페이퍼인 "전력산업 민영화의 이면: 대기업의 블루오션으로 변질된 전력산업"(담당: 송 유나 연구위원)을 발표했습니다.

3. 이 워킹 페이퍼의 목차는 아래와 같습니다. 요약과 워킹 페이퍼 원문을 첨부합니다.

1. 전력산업 현황에 대한 문제제기

2. 전력산업 민영화 촉진의 배경: 제6차 전력수급기본계획

1) 민자발전 시장의 확대와 제6차 전력수급기본계획

2) 전력산업 구조개편·민영화 정책 = 민자발전의 확대

3. 전력산업 민영화의 특혜 4대 메이저: 포스코, GS, SK, 메이야

1) 포스코 에너지

2) GS

3) SK, K Power

4) MPC, 중국계 자본 메이야

5) 민자발전에 대한 특혜: PPA 계약과 전력거래 시장의 SMP

4. 민영화의 결과: 민자발전과 발전 5개 자회사의 수익

1) 발전회사의 용량과 수익규모 비교

2) 수익차이의 원인: 구조개편을 위해 도입한 전력거래 시스템

5. 전력산업 민영화의 급격한 확장: 민자발전 시장 확대

1) 2012년, 제6차 전력수급기본계획 프로세스

2) 제4~5차 전력수급기본계획을 통해 '확정된' 민자발전 추진 계획

3) 제6차 전력수급기본계획을 둘러싼 민자발전의 암중모색

6. 결론: 전력산업 민영화, 이대로 둘 것인가

* 요약 및 워킹페이퍼 첨부

[요 약] 전력산업 민영화의 이면: 대기업의 블루오션으로 변질된 전력산업

□ 민자발전 확대 방식의 전력산업 민영화

․수서-평택 발 KTX 분할 민영화에 대한 국민적 반대가 높음. 민자사업으로 추진된 지하철 9호선의 요금인상 역시 논란이 됨. 국가기간산업, 네트워크(망) 산업에 대한 민자유치, 경쟁도입 방식의 민영화 정책이 국민적·사회적 폐해를 낼 수밖에 없다는 사실을 국민의 뇌리에 또렷이 각인시켜준 ‘사건’들임.

․그러나 전력과 가스 등 필수공공재인, 에너지 산업의 민간확대 방식의 민영화 정책에 대해서는 거의 알려져 있지 않음. 기본 생활 영위에 없어서는 안 되는 필수공공 서비스에 민간자본이 진출하여, 민간기업의 이윤추구 논리에 따라 서비스의 질을 하락시키고 공급 안정성을 위협한다면, 나아가 지하철 9호선과 같이 요금을 인상하겠다고 협박한다면, 우리 국민들은 대책 없이 ‘당해야’ 할 조건임. 결과는 지하철보다, 철도보다 훨씬 참혹할 것이 분명함.

□ 전력산업 민영화 촉진의 배경: 제6차 전력수급기본계획

․한국의 전력산업은 2년 단위로 전력수급기본계획을 수립․시행하여 전력수급의 기본방향, 장기전망, 전력설비 건설계획과 전력수요관리 등에 대한 사항을 결정함. 2012년은 제6차 전력수급기본계획이 수립되는 해임. 지난 해 9.15 전력공급 중단 사태 이후 전력예비율이 낮아 설비를 증설해야 한다는 정부의 의지가 제6차 전력수급계획에 반영된다면 발전소 증설 계획은 5차보다 확대될 것으로 예상됨.

․민자발전 시장의 확대는 전력산업 구조개편의 결과임. 전력산업에 도입되었던 분할 매각식 민영화 정책은 2001년 4월 2일 발전 자회사인 한국수력원자력, 남동․남부․중부․동서․서부 발전회사 6개로 분할되면서 중단되었음. 같은 날 전력거래소가 설립되면서 발전회사가 입찰하여 한전에 전량 판매를 하는 거래시장이 형성되었음. 전력산업의 분할 매각식 민영화 정책이 중단되고 구조개편 정책이 표류하자, 민간회사들은 서서히 전력산업 구조개편의 행방을 탐색하여옴.

․2010년 제5차 전력산업수급기본계획에 따라 복합화력을 중심으로 한 수도권 경기북부 민자발전 시장이 전면 허용되었음. 민자 최초의 석탄화력 시장이 열리기도 하였음. MB 정권 말기, 제6차 계획을 둘러싼 민간자본의 행보는 5차에 비할 규모가 아님. 해당 지자체를 파트너로 하여 심지어 기존의 공기업인 발전자회사가 오히려 하위파트너로 인입되는 양상임.

□ 전력산업 민영화의 특혜와 4대 메이저: 포스코, GS, SK, 메이야

․포스코, GS, SK와 100% 중국계 자본인 MPC가 주요 6대 민자발전 회사의 주인임. 이들 대부분은 1996년 이후 민자발전 확대 계획을 통해 진입 허용을 받은 회사임. 또한 전력산업 민영화 과정에서 특혜를 받았고, 가스산업의 우회적 민영화인 직도입을 통한 수혜를 받은 기업들임. 민자 발전회사는 PPA 계약, 민영화 정책 추진으로 인한 각종 특혜, 전력거래소의 SMP 등을 통해 높은 수익을 창출하고 있음. 굳이 분할을 해서 전력거래 시장을 만들어, 민자발전만 고수익을 챙겨가는 형태가 되고 말았음.

□ 민영화의 결과: 민자발전과 발전 5개 자회사의 수익

․민자발전과 발전 5개 화력 자회사 간의 수익 차이는 전력거래 시스템에 의해 발생함. 첫째, 현재의 전력거래 시스템이 발전회사의 고정비와 변동비를 보장해주는, 순이익을 보장해주는 체계로 구성되어 있기 때문임.

․둘째, 발전자회사는 한전과의 수익률 조정을 위해 소위 보정계수를 도입하는 방식으로 운영되고 있음. 원가보다 낮은 산업용 전력요금, 유가의 고공행진에 따른 원가부담 등 최종 리스크를 한전이 안는 구조이기 때문임. 발전회사를 민영화하겠다고 분할을 하지 않았으면 발생하지 않았을 문제임.

․셋째, 현재의 전력거래 시스템 상 민간 발전회사는 소위 ‘빨대만 꽂아놓으면 알아서 수익을 빨아내는’ 고수익 사업임. 고정비와 변동비를 PPA, CP, SMP 등의 방식으로 보장받고 있기 때문임.

․넷째, 더욱이 K-Power(주)와 같이 가스 직도입을 하여 연료비가 낮을 경우 엄청난 수익을 얻는다. 현재 가스산업 직도입에 너도나도 뛰어들겠다고 하는 것도 이 때문임.

□ 전력산업 민영화의 급격한 확장: 민자발전 시장 확대

․기존의 4~5차 전력수급기본계획의 특징은 첫째, 민자발전 회사의 성격에 있음. SK, GS, 포스코, MPC 등 기존 민자발전 회사와 달리 STX, 삼성물산, 현대산업개발, 태영건설, 동부그룹 등 건설 자본을 중심으로 하여 민자발전 참여 회사가 확장되고 있음.

․둘째, 기존 발전 자회사의 행보의 변화임. 정부가 발전회사 독자적으로 사업 허가를 내주지 않아, 민자와 손을 잡고 있으나 발전자회사가 오히려 토사구팽 당하는 사례가 발생하기도 함. 결과적으로 하위파트너로 전락하고 있음.

․제6차 전력수급계획을 둘러싼 민자발전 건설계획의 특징은 첫째, 기존 계획과 달리 상당히 거대화, 대형화되었다는 점에 있음. 복합화력 중심의 건설계획이 아니라 석탄화력을 중심으로 복합에너지 및 신재생에너지를 포함한 복합에너지 지역단지 조성 등으로 사업규모가 확장되었음. 보통 3~4조에서 8조원대에 이르는 계획이 제출되고 있음. 민자발전 자본의 흐름은, 전력산업 구조개편의 결과에 의존하여 전력 '시장'을 노리기보다 본격적으로 전력산업의 '열린 시장'에 진출하겠다는 급진적 계획 수정으로 해석할 수 있음.

․둘째, 제6차 전력수급기본계획의 결과에 따라 전력산업의 공공적 소유․운영의 지형이 상당부분 바뀔 수 있음. 제6차 전력수급계획에 민자발전 추진계획이 상당부문 반영된다면 민자 시장이 전력산업 전반에서 차지할 영역은 1/3을 넘는, 실질적 민영화를 의미한다고 보아야 할 것임.

□ 전력산업 민영화, 이대로 둘 것인가

․그 동안 전력산업 구조개편과 민영화 정책이 전력산업의 발전을 가로막을 것이라는 주장이 많았음. 전력산업 구조개편 10년이 경과한 지금, 끊임없는 발전설비의 고장, 트립, 정지사고에 이어 인명사고까지 발생함. 적자를 빌미로 한 한전의 요금인상 시도도 계속되고 있음.

․전력산업의 재통합을 통해 한국의 전력산업은 합리적이고 공공적 체계로 전환해야 함. 민영화를 위해, 경쟁도입을 위해 설치한 전력거래소와 전력거래 시스템을 폐지, 중단하고 계통의 안정성을 수립하고 경쟁체제를 중단해야 함. 다만 재생가능에너지를 확대할 수 있는 FIT를 강화하고 소규모 발전회사 및 기존 민간회사에 대해서는 적정한 가격으로 한전이 매입하는 구조로 돌아가면 될 것임.

워킹페이퍼	2012-02

전력산업 민영화의 이면:

대기업의 블루오션으로 변질된 전력산업

송 유나 (사회공공연구소 연구위원)

1. 문제제기

최근 수서-평택 발 KTX 분할 민영화 추진에 대한 국민적 반대가 높다. 민자사업으로 추진된 지하철 9호선의 요금인상 역시 상당한 논란이 되고 있다. 국가기간산업, 네트워크(망) 산업에 대한 민자유치, 경쟁도입 방식의 민영화 정책이 국민적·사회적 폐해를 낼 수밖에 없다는 사실을 국민들의 뇌리에 또렷이 각인시켜준 ‘사건’들이다. 그러나 전력과 가스 등 필수공공재인, 에너지 산업의 민간확대 방식의 민영화 정책에 대해서는 거의 알려져 있지 않다. 전력과 가스는 이용자인 국민이 선택할 가능성조차 없는 일방향의 공공재이다. 더구나 대체재도 없다. 라면회사도 신발회사도 아닌, ‘전력’과 ‘가스’인 것이다. 경쟁이 도입된다고 한들 국민들이 특정한 회사를 선택할 기준이 없다. 서비스 여부에 따른 선택지가 존재하지 않는다. 좀 더 편안하고 깨끗한 전기를 선택한다? 냄새가 나지 않고 이쁜 색깔의 가스를 만드는 회사를 선택한다? 서비스 선택을 위한 조건 자체가 성립되지 않는다. 더욱이 전력과 가스는 지역독점 회사로 존재할 수밖에 없는 특성을 가진다. 전력과 가스 등 에너지 산업이 민영화되고 민간 회사가 들어온다면 해당 지역 주민들은 오롯이 그 회사를 이용할 수밖에 없다. 전국 30여개의 도시가스 회사가 지역독점 민간회사라는 사실과 비슷하다. 기본 생활 영위에 없어서는 안되는 필수공공 서비스에 민간자본이 진출하여, 민간기업의 이윤추구 논리에 따라 서비스의 질을 하락시키고 공급 안정성을 위협한다면, 나아가 지하철 9호선과 같이 요금을 인상하겠다고 협박한다면, 우리 국민들은 대책 없이 ‘당해야’ 할 조건이다. 그러나 그 결과는 지하철보다, 철도보다 훨씬 참혹하다.

2011년 9월 15일 한국사회에 최초라고 볼만한 전력공급 중단사태가 벌어졌다. 단계별 제한송전 등으로 전국적 블랙다운까지 이어지지는 않았다. 그러나 세계 최고의 전력 품질을 자랑하였고 완벽한 환상망 시스템을 구축하고 있다던, 한국전력에 비상벨이 울렸다. 물론 급작스러운 늦더위였다. 그러나 기후변화로 인해 늦더위와 한파는 새로운 조건은 아니다. 공급중단 사태는 공급여력이 부족해서 발생한 문재였다. 그렇다면 발전소가 적어서 더 많은 발전소를 짓는 것이 해법인가? 그렇지 않다. 근본적인 문제는 급격히 잦아진 발전설비 고장사태, 계획예비 정비기간 등에 대한 통제 불능, 수요와 공급예측의 불일치로 인해 일어난 것이다. 전력산업을 민영화하겠다고 2001년 4월 2일, 한전에서 5개 화력발전과 1개 원자력회사로 쪼개놓았다. 같은 날 전력거래소를 만들어서 전력거래에 입찰방식을 도입했고, 발전회사들을 상호 경쟁시켰다. 벌써 10년이 넘었다. 그런데 경쟁을 시켜놓으니, 발전회사들은 점점 안정적인 전력공급을 위한 설비 유지보수 등을 등한시했다. 경쟁 평가의 주요 요소가 비용절감이기 때문이다. 인력도 축소했다. 유지 보수 등의 분야는 비정규직에, 하청에 하청을 도입하는 시스템으로 바뀌었다. 역시 단가를 축소하기 위해서였다. 전력거래의 입찰에 응하기 위해 설비를 무리하게 돌렸다. 유지보수는 제대로 되지 않고 적정 시기 설비 교체는 하지 않으면서, 인력은 부족하다. 설비가 문제를 일으키는 것은 당연하다. 2～3년짜리 사장, 간부 자리를 고수하겠다고 발전회사 경영진들은 설비도, 노동자들도 도외시하고 오로지 경쟁에 올인하였다. 전력거래소는 거래소대로 발전회사에게만, 더욱이 민자발전에게만 혜택을 주는 시스템으로 구조화되어 있다. 발전과 배전 즉 전력산업의 완전 민영화를 위해 구상한 제도이기 때문이다. 이로써 한전은 수조원에 이르는 적자를 안고 있다고 호소한다. 요금을 인상해달라고 말이다. 그러나 발전회사는 수익을 낸다. 발전 6개 자회사는 한전의 자회사라서 수익 조정이라도 한다. 민자발전은 더 큰 수익을 낸다. 그러나 그 누구도 공공성을 지키고 있는지, 공공적 회사로서 기능하고 있는지 묻지 않는다. 이것이 바로 전력산업 구조개편․민영화의 현실이다.

남동, 동서, 중부, 서부, 남부발전회사들이다. 이들 5개 회사는 오로지 손쉬운 매각을 위해 매각 대금에 맞추어 쪼개었다. 남동발전이라고 남동에 있고, 동서라고 동서지역에 있는 회사가 아니라 코아(핵심 대형 발전소)가 위치한 지역을 중심으로 한 명명에 불과하다.

지난 10여년이 넘는 전력산업 구조개편․민영화의 결과 전력설비는 위험에 노출되었다. 전력공급의 안정성 역시 상당히 훼손되었다. 해당 노동자들의 정서적․심리적 위축도 만만치 않다. 다만 민자발전은 높은 수익을 거두며 민영화의 수혜를 향유하였다. 민자 시장에 ‘붐’이 형성되는 것은 당연하다. 전력산업의 분할 매각식 민영화 정책이 일정하게 중단된 시점에서, 전력산업의 수혜와 특혜를 향유하고자 하는 민간자본의 움직임은 현재 그 어느 때보다 격렬하다. 이 글은 민자발전 시장에 대해 고찰하고자 한다. 특히 제6차 전력수급기본계획을 둘러싸고, 민자발전 시장을 둘러싼 심상치 않은 흐름에 대해 살펴볼 것이다. 급진적인 방식의 분할 매각식 전력산업 민영화에서 새로운 극단인, 민자발전 시장의 확대로 변모하고 있기 때문이다. 지금대로라면 발전을 매각하고 배전을 분할하지 않더라도 충분히 ‘민영화의 효과’를 거둘 수 있게 된다.

설비에 고장이 나면 해당 회사들은 노동자들에게 대한 징계로 무마한다. 소위 강제 발령 등을 내면서 징계성 대응만으로 사건을 해결하려 한다. 물론 부당발령 조치는 발전 5개 화력 자회사들이 노동조합 탄압을 위해 일상적으로 행해온 조치이기도 하다.

2. 전력산업 민영화 촉진의 배경: 제6차 전력수급기본계획

1) 민자발전 시장의 확대와 제6차 전력수급기본계획

한국의 전력산업은 2년 단위로 전력수급기본계획을 수립․시행하여 전력수급의 기본방향, 장기전망, 전력설비 건설계획과 전력수요관리 등에 대한 사항을 결정한다. 2002년 제1차 전력수급기본계획을 시작으로 하여 2010년 12월 수립된 제5차 전력수급기본계획이 현재 시행 중에 있다. 2012년은 제6차 전력수급기본계획이 수립되는 해이다. 대략 15년 단위의 중․장기 전력수요 전망의 예측, 필요 전력수급 계획 및 전원 구성 전망 등을 수립해야 한다. 2010년 수립된 제5차 전력수급계획은 과다한 수요전망 예측, 수요관리 정책의 부재, 원자력 중심의 전원구성, 신재생 등 지속가능에너지로의 전환 정책의 불확실성, 전력산업 구조개편 즉 민영화․시장화 정책의 연장선상에 있다는 점 등에서 노동․환경․시민단체의 비판이 높았다. 이렇듯 수요전망과 수요관리 정책이 분리되어 있고, 전원구성 측면에서 독단적인 결정이 이루어지며, 민영화․시장화 정책 방향이 전력수급계획에 녹아있는 조건에서 지속가능성과 공공성을 담보하는 전력수급계획의 수립은 애초부터 불가능하다. 이러한 문제점을 그대로 보여주는 것이 바로 제6차 전력수급계획을 둘러싼 민간발전회사의 행보이다. 제6차 전력수급계획에 확정설비 및 평가설비로 포함되기 위한 민자발전회사의 행보는 현재 전국을 뒤흔들고 있다. 강릉, 삼척, 동해, 고흥, 광양, 해남, 당진 등 전국 곳곳에서 부지선정, 주민동의, 지자체와의 MOU 체결 등을 둘러싸고 확연히 시끄러운 소음을 일으키고 있다.

2002년 이전에도 전력수급계획 등 에너지 전반의 수급계획이 존재하였다. 2000년 12월 24일 「전력산업구조개편촉진에관한법률」과 「전기사업법」제․개정되면서, 2002년부터 제 1차 전력수급계획이 시작되었다. 사실상 전력산업의 분할 민영화와 완전 경쟁을 염두해 두고 수립․시행된 계획이라는 점, 전기위원회의 권한을 확대하는 기반이 된다는 점, 전력수급계획 등 전력의 주요 정책 입안에 지식경제부와 전기위원회 이외의 참여 등 정책제안 통로를 막고 있다는 점 등에서 문제가 있다.

수요전망이 과도하다 아니다의 논쟁이 격렬하였다. 환경진영 등에서는 과도한 수요전망에 따른 설비 건설 계획으로 공급 위주의 전력정책에서 벗어나지 못하였다고 비판하였다. 2011년 9.15 전력 공급 중단 사태가 벌어지면서 결국 설비가 부족했다는, 설비 증설계획이 필요하다는 것이 현재의 중론이다. 그런데 9.15 정전사태는 늦더위 등 기후변화에 따른 수요 예측을 제대로 하지 못하였고 이에 따라 200여개가 넘는 발전소가 유지보수 정비기간에 있었으며 대용량 발전소의 예상하지 못한 고장 사태로 인해 발생한 것이다. 물론 하계피크만이 아니라 동계피크까지 계속되는 상황에서 어느 정도의 설비 증설은 필요할 수 있다. 그러나 적절한 수요예측과 설비의 안정적 관리, 유지보수 기간의 효율적 운영 등을 해나간다면 설비 증설 위주의 전력 정책에서 충분히 벗어날 수 있다고 본다.

확정설비는 건설 중인 설비 또는 수급계획 반영 후 사업허가를 득한 설비로 적기준공(1년 이내 준공 지연 포함)이 가능하거나 시공계약 또는 주기기 계약을 완료한 건설의향이다. 평가설비는 확정설비에 해당되지 않는 설비로 준공시점 기준으로 계통연계, 연료, 규제 등 건설 추진에 중대한 결격 사유가 없는 건설의향이다. 사실상 평가설비까지가 포괄적으로 수급계획에 포함된 발전설비계획이라 볼 수 있다.

<표 1> 2010～2024년 발전설비 단계별 계획(총 49조원)

(단위: 억원)

구 분	2010〜2014	2015〜2019	2020〜2024	합 계
원자력	129,359	164,627	38,231	332,218
석 탄	88,209	12,027	0	100,236
석 유	0	0	0	0
LNG	51,008	0	0	51,008
양 수	2,536	0	0	2,536
합 계	271,112	176,655	38,231	485,998

* 가격기준 : ’10.1월 불변가, 신재생/집단에너지 설비 투자비 제외.

자료: 지식경제부, 2010.12, 「제5차 전력수급기본계획(2010～2024)」.

민자발전 시장은 PF(Project Financing) 금융시장의 ‘주력상품’으로 부상되고 있다. 2011년 9월 15일, 한국사회 초유의 전력공급중단사태가 벌어지자 정부는 전력예비율을 6.6%에서 14%까지 끌어올리겠다고 밝혔다. 이로써 2014년까지 1,145만KW 규모 발전소 건설 사업계획이 급박하게 추진되고 있다. 건설 자본 확충을 위한 PF 자금조달 시장이 열리게 되었다. 부동산 시장의 경기침체는 자연스럽게 금융자본의 투자처를 SOC 영역인 발전시장으로 변화시켰다. 4대강 이후 투자처를 찾지 못하는 건설 플랜트 산업 역시 마찬가지이다. 아래 <표 2>과 같이 발전산업은 1,000MW 기준으로 복합화력이 9,000억원이 넘고, 석탄화력이 1조 4,000여억원, 원자력이 2조원 가량이 되는 거대 건설-투자 사업이다. 더구나 제6차 전력수급계획이 수립되는 해인만큼 사업의향을 밝히고 있는 사업자들이 넘쳐나고 있다. 보통 수조원대의 3~5,000MW 석탄 또는 복합화력 클러스터를 짓겠다고 통큰 계획을 내고 있다. 이들 민간자본들은 제6차 전력수급기본계획에 반영되기 위해 지자체와 주민들을 대상으로 상당한 ‘작업’을 하고 있다. 이렇듯 건설자본과 금융자본간 PF를 통해, 혹은 한전발전자회사와의 PF를 통해 본격적으로 민자발전회사가 전력산업에 뛰어들고자 하는 것이, 제6차 전력수급계획 수립을 둘러싼 복잡한 지형이자 특징이다. 위 <표 1>에서와 같이 제5차 전력수급계획에서는 43,326MW를 확정 및 평가설비에 반영시켰다. 지난 해 9.15 전력공급 중단 사태 이후 전력예비율이 낮아 설비를 증설해야 한다는 정부의 의지가 제 6차 전력수급계획에 반영된다면 발전소 증설 계획은 5차보다 확대될 것으로 예상된다.

MPC의 경우 원래 전력수급기본계획 상 없었던 950MW를 율촌에 건설하도록 허가받았다. 기존에 525MW의 두 배에 달하는 용량이다. 제 5차 전력수급계획에 확정 및 평가 설비가 되었던 민자발전소들도 기존 용량보다 더 큰 용량 건설이 수월해졌다. 작년 정전사태로 인한 일종의 특혜가 발생한 것이다.

석탄화력이 최초로 민자로 승인된 것은 2010년 제 5차 전력수급기본계획에서였다. 그 전까지는 복합화력 중심이었다. 동해민자와 당진의 동부그린이다. 제 6차 전력수급기본계획에 뛰어드는 회사들은 거의 석탄화력이다.

발전소 건설 등은 주민 기피 시설이기 때문에 부지선정을 둘러싼 갈등이 많다. 부지선정, 주민설득, 공청회 등의 일련의 과정이 사실상 평가 항목의 50%에 가까운 가산점을 받는 주요 항목이다. 제 6차 전력수급기본계획에 낙점받기 위해 민간 회사들이 거의 전국 곳곳을 뒤흔들고 있고 지자체와의 MOU 체결 등에 혈안이 되어 있는 것이 이 때문이다.

그 동안 6개 발전자회사들은 발전소 건설을 주도해 왔다. 건설자본과 플랜트 회사들이 Turn-Key 등의 방식으로 발주하는 형태였다. 그런데 최근 들어 그 경향이 급격히 바뀌고 있다. 동해민자의 경우 한전 자회사인 동서발전이 49%, STX가 51%를 갖는 민자발전이다. 발주자와 수주자가 뒤바뀐 형태이다. 오히려 민영화 흐름에 발전회사가 자발적으로 참여하고 있고 있는 양상이다.

<표 2> 발전소 건설 단가 평균

자료: KIS Credit Monitor, 2010.5.24, 「새로운 환경변화에 직면한 민자발전소의 미래」

2) 전력산업 구조개편․민영화 정책 = 민자발전의 확대

‘민자발전 등 민간의 투자가 활성화되어 5조에 가까운 부채에 시달리는 한전 등의 공공적 투자 부담이 적어진다면 전력의 공급안정성도 높아지고 공공적 투자 부담도 줄어들어 요금이 안정화될 수 있을 것인가?’ 현재 전력산업의 구조는 전기요금 인상 억제 등 정부정책에 대한 최종 리스크를 한전이 안고 있는 구조이다. 전력산업 민영화 정책을 위해 구상한 전력거래 시장은 발전회사 -완전 민영화를 염두해 두었던- 가 충분한 수익을 보장받을 수 있는 구조로 설계되었다. <표 3>을 보듯 1,049MW 용량인 SK의 K-Power는 2010년 3,400억원 가까운 수익을 냈다. 1,049MW면 전체 전력 설비 용량인 80,000MW 대비 1/80 정도이다. 2011년 K-Power는 SK의 중간자회사인 SK ENS로 합병되어 연결 재무재표 상 수익이 1,200억원 정도로 낮아졌다. 그러나 설비용량이 10배 가까이 되는 5개 화력 발전자회사의 2011년 수익보다 높거나 비슷한 수준이다. 이렇듯 민간발전회사는 높은 수익을 내지만 전력산업의 공공적 발전에는 기여할 필요가 없다. 수익만을 챙기는, ‘민간’ 발전회사 즉 민영화된 기업이다. 마찬가지로 한전의 6개 발전자회사 역시 높은 수익을 낼 수 있다. 그러나 한전과의 수익률 조정 -보정계수, 주식배당금 등-을 통해 수익의 많은 부분을 한전으로 돌리고 있는 상황이다. 현재 민영화된 발전 부문은 전체 설비의 15%를 넘어서고 있다. 그 만큼이 높은 수익을 내는 민영화된 영역이라고 이해할 수 있다. 제6차 전력수급계획에 민자발전 건설의지가 상당부분 반영된다면, 민자발전 즉 민영화된 발전 영역은 전체 발전 부문의 1/3, 아니 더 큰 부분을 차지할 가능성이 높다. 그만큼 민영화된 영역이 늘어나는 것이다.

한전이 자회사에 대한 병영적 통제를 통해 보정계수를 조정하고, 과도한 주식배당금을 요구하는 것은 합리적․효율적 경영 마인드로 보면 분명 상당한 문제이다. 올해 한전이 70%의 주식배당금을 요구하여 자회사들은 크게 반발했다. 그런데 한전과 발전 6개 자회사로만 보면, 전력산업 구조개편을 한다고 분할을 하지 않았으면 발생하지 않았을 문제이다. 분할을 해놓고, 분할을 위한 전력거래 시장이 형성되다보니 리스크는 한전이, 수익은 발전회사가 내는 구조가 되었다. 그런데 이 발전 6개 자회사가 분할에 그치고 매각되지 않아 다행이지 완전 민영화된 기업이었다면, 보정계수 조정에 응할 리도 없고 주식배당 요구를 들어줄 리도 없다. 발전회사들의 높은 수익은 당연하게 전력요금 인상으로 이어지게 되었을 것이다.

<표 3> K-POWER 재무상태(2010.12.31 기준)

(단위: 100만원)

종류	구 분		금 액
대 차 대조표	자 산		1,023,389
	부 채		362,413
	자 본	자본금	273,660
		자본잉여금	18
		이익잉여금	387,301
		소계	660,979
손 익 계산서	Ⅰ. 매출액		894,263
	Ⅱ. 매출원가		426,471
	Ⅲ. 매출총이익(Ⅰ-Ⅱ)		467,792
	Ⅳ. 판매관리비		6,860
	Ⅴ. 영업이익(Ⅲ-Ⅳ)		460,932
	Ⅵ. 영업외수익		9,311
	Ⅶ. 영업외비용		23,724
	Ⅷ. 세전이익(Ⅴ+Ⅵ-Ⅶ)		446,520
	Ⅸ. 법인세비용		108,770
	Ⅹ. 당기순이익(Ⅷ-Ⅸ)		337,750

자료: 2010년 금융감독원 전자공시 참조

민자발전 시장의 확대는 전력산업 구조개편의 결과이다. 전력산업에 도입되었던 분할 매각식 민영화 정책은 2001년 4월 2일 발전 자회사인 한국수력원자력, 남동․남부․중부․동서․서부 발전회사 6개로 분할되면서 중단되었다. 같은 날 전력거래소가 설립되면서 발전회사가 입찰하여 한전에 전량 판매를 하는 거래시장이 형성되었다. 전력산업의 분할 매각식 민영화 정책이 중단되고 구조개편 정책이 표류하자, 민간회사들은 서서히 전력산업 구조개편의 행방을 탐색하였다. 끊임없이 매각 정책이 재논의되었고, 효율성 여부를 들어 민영화 정책이 부상하였다. 스마트그리드 등을 통해 중단되었던 배전부문 분할을 추동하는 정책 흐름도 만만치 않게 모색되었다. 2010년 7월 정부 유관 기관에 의해 발전-판매를 아우르는 구조개편 정책이 시도되었다. 그러나 유가인상으로 인한 전반적 연료비 상승, RPS 등 기후변화 정책에 따른 비용 증가, 전력요금 인상 지연 등으로 인해 민자발전 시장의 급격한 확대가 쉽지 않았다. 그러나 MB 정권 말기, 제 6차 전력산업수급기본계획을 둘러싼 민자발전 추진 행보는 상당히 공격적이다. 2010년 제5차 전력산업수급기본계획에 따라 복합화력을 중심으로 한 수도권 경기북부 민자발전 시장이 전면 허용되었다. 동부그린, 동해민자 등 민자 최초의 석탄화력 시장이 열리기도 하였다. 그러나 제6차 계획을 둘러싼 민간자본의 행보는 5차에 비할 규모가 아니다. 해당 지자체를 파트너로 하여 심지어 기존의 공기업인 발전자회사가 오히려 하위파트너로 인입되는 양상이다. 여기에 금융자본의 적극적인 PF가 결합하면서 전국 곳곳을 소위 경합지역으로 만들어가고 있는 양상이다.

2010년 제 3차 공기업 선진화 계획을 통해 공기업 선진화 정책 및 민영화 정책이 재검토되었다. 전력산업의 경우 분할이 중단되었던 배전-판매 부분의 분할 여부와 발전회사의 구조개편 등이 다시 거론되었다. 정부는 연구용역을 통해 내용을 발표하겠다고 하였다. 2010년 7월 KDI 연구보고서가 발표되면서 그 가닥이 잡히게 되었다. 발전-판매 겸업을 가능하게 하는 민영화 정책이었다. 이와 관련한 평가에 대해서는 송유나, 2010.7.22, “실패한 전력산업 구조개편을 고집하는 오류”-KDI 연구결과에 대한 평가 중심으로-, 이슈페이퍼 2010-07, 사회공공연구소 홈페이지를 참조할 것.

3. 전력산업 민영화의 특혜 4대 메이저: 포스코, GS, SK, 메이야

전력산업 민영화 논의가 본격화된 것은 1998년 IMF 외환위기 구조조정 국면에서였다. 그러나 이미 김영삼 정부 시절부터 전력․가스 등의 민영화 정책이 검토되었다. 1993년 당시 장기전력수급계획에서 공식 검토되었고, 1995~6년 민자발전기본계획이 수립되었다. 1998년 3월 24일 민자발전에 대한 외국인전면투자확대 등 정부 방침에 따라 민자발전 시장이 본격적으로 형성되었다. 김대중 정부 들어서서 외국인 투자 유치라는 이름으로 국내 민간발전 시장을 전면 개방하는 것은 당시 최우선 과제였다. <표 4>는 대략 2009년까지의 주요 민자발전회사 현황이다. 포스코, GS, SK와 100% 중국계 자본인 MPC가 주요 6대 민자발전 회사의 주인이다. 이들 대부분은 1996년 이후 민자발전 확대 계획을 통해 진입 허용을 받은 회사이다. 또한 전력산업 민영화 과정에서 특혜를 받았고, 가스산업의 우회적 민영화인 직도입을 통한 수혜를 받은 기업들이다.

<표 4> 민자발전 현황

자료: NICE CREDIT 스페셜리포트, 2010.8.30, 「국내 주요 민간발전회사의 현황 및 주요 평         가요소」

1) 포스코 에너지

포스코 파워(주)는 2012년 2월 7일 사명을 변경하여 포스코 에너지(주)가 되었다. 1968년 설립된 경인에너지를 전신으로 한다. 1994년 한화에너지로 사명을 바꾸었다. 2000년 7월 외자유치의 일환으로 미국 EL Paso와 전략적 제휴를 맺어 50% 지분을 매각하여 합작회사로 출범하였다. 2005년 포스코와 한국에너지투자가 각각 50% 지분을 인수하여 포스코 파워(주)가 되었다. 2006년 7월 포스코가 한국에너지투자 지분을 전량 인수하여 포스코 패밀리인 포스코 파워(주)가 되었다. 위 <표 4>의 포스코 파워(주) 설비용량은 1,800MW이다. 2008년 제 4차 전력수급기본계획에 따라 포스코 파워 5, 6호기 각 600MW 설비 증설을 승인받았다. 2011년 하반기 1,200MW 용량을 증설하여 총 3,000MW로 민자 최대 규모의 발전소로 성장하였다. 또한 제 5차 전력수급기본계획을 통해 2015년 총 1200MW 증설을 승인받아 건설 중에 있다. 4,200MW면 대략 8~9,000MW 정도인 발전 자회사 1개 회사의 1/2의 규모이다. 포스코 에너지(주)는 인천에 자리하고 있어 수도권 전력피크 부하에 따라 높은 수익을 낼 수 있는 발전소이다. 이들은 발전, 신재생에너지, 연료전지, 에너지자원확보의 4대 핵심 에너지사업을 추진하는 글로벌 종합 에너지기업을 추구하고 있다.

1960년대 동해전력, 호남전력, 경인에너지 등 민간발전사업자가 존재하였다. 급격한 산업발전을 위한 국가의 개입 정책에 따라 1967년 동해전력과 호남전력이 한국전력공사에 흡수 합병되어 현재의 한국전력공사가 되었다. 경인에너지만이 민간으로 남았다.

당시 EL Paso는 총 자산이 460억 달러가 넘는 미국의 종합에너지 회사였다. EL Paso와 합작 이후 약 20%의 인원이 감축되었다. 인력 운영 형태에 대한 문제가 많아 내부 구조조정을 통해 다기능화가 이루어졌다. 2003년 10월 18일자 전력신문 기사 참조

2) GS

GS EPS는 원래 LG 에너지로 출발하여 2001년 4월 민자발전 사업에 참여하였다. 2005년 GS EPS로 사명을 바꾸었다. 현재 1,100MW를 운영 중이다. 같은 GS 계열사인 GS 파워(주)는 전력산업 구조개편의 수혜를 톡톡히 받은 회사이다. 2000년 한전의 분할, 발전회사 매각 방침에 따라 안양, 부천 열병합발전소를 우선 매각하였다. 안양․부천은 원래 한전과 지역난방공사가 공동 지분을 가지고 있던 발전소였다. 2000년 9월 1일, 8,851억원의 기업을 LG에 1,792억으로 헐값 매각하였다. 현재 GS 계열사가 된 GS 파워(주)는 GS 칼텍스가 100% 지분을 소유하고 있다. GS 칼텍스는 GS와 미국의 쉐브론 텍사코가 각각 50%의 지분을 소유한 회사이다. 당시 계약 조건인 PPA(Power Purchase Agreement) 계약을 통해 토지를 2018년까지 20년간 무상임대하는 등 파격적인 민영화 조건의 특혜를 받고 있다. 그런데 GS의 매입 과정에서 이상한 점을 발견할 수 있다. GS 파워(주)는 100% GS 칼텍스가 소유한 기업인데 대주주인 GS 칼텍스는 약 2천억원 가량을 자본금으로 투입하지 않고 빌려주는 형식을 택하였다. 시중 조달 금리보다 높은 금리를 적용받는 이 부채는 GS 칼텍스가 흑자로 돌아서는 과정에서도 우선 상환하지 않았었다. GS 칼텍스는 주주배당금을 받으면서 또한 높은 금리의 이자를 챙겨간 셈이다. 민자발전이 높은 수익을 낼 수 있다는 전망이 있기 때문에 가능한 편법이었다.

2001년 4월 1일 전력거래소가 생기기 이전, 정부의 민자발전 추진 특혜에 따라 승인을 받은 발전소에 해당하는 한전과의 특혜 거래 조건이다. 절대 손해를 보지 않도록 민자발전은 탄생하였다.

지하철 9호선, 적자라고 하면서 요금을 올리겠다고 하였다. 초기의 낮은 금리의 부채를 상환하고 후순위 채권 등 높은 금리를 내는 채권자에 의한 소유구조로 바뀌었다. 이 과정에서 제 2 주주인 맥쿼리 등이 등장하면서 지하철 9호선은 재무재표 상 적자회사가 되었다. 같은 맥락으로 이해하면 될 것이다.

3) SK, K-Power

대구전력을 전신으로 하는 K-Power(주)는 2002년 SK 전력에서 2004년 K-Power(주)로 사명을 변경하였다. 2006년 상업 운전을 시작한 K-Power(주)는 가스산업 민영화 정책의 일환인 직도입의 수혜를 받은 사업자이다. 전력의 발전 부문 중 복합화력은 천연가스를 연료로 하기 때문에 가스산업과 밀접한 연관을 가질 수밖에 없다. 가스산업 분할 민영화가 중단되자 정부는 직도입 정책으로 우회하였다. 소위 자가소비용 직도입이라는 규정을 두어, 가스공사를 통하지 않고 직접 도입계약을 체결할 수 있도록 하였다. 정부는 2007년 12월 도시가스사업법을 개정하여 직도입자의 가스공급시설 공동이용제도를 신설하는 등 직도입 확장을 지원하였다. 2004~5년 SK와 포스코는 정부의 직도입 정책에 따라 광양에 독자적 인수터미널을 건설하여 직도입을 성사시켰다. 그런데 당시 국제적 천연가스 시장은 예외적으로 시장가격이 낮아지는 호황기였다. 포스코는 2005년 7월부터 55만톤을 광양 및 포항제철소에, SK는 60만톤을 K-Power(주) 연료용으로 직도입하였다. 그런데 K-Power(주)의 직도입은 엄밀히 말하면 자가 소비용이라 보기 어렵다. 전력거래소를 통해 전량 한전에 전기를 파는 사업자이기 때문이다. 당시 일시적이었던 국제 천연가스 시장의 가격 하락에 따라 낮은 도입단가로 천연가스를 들여올 수 있었던 K-Power(주)는 다른 발전회사에 비해 수익이 독보적으로 높다. 전력거래소의 거래 단가 정산이 SMP(System Marginai Price)를 통해 결정되기 때문이다. 이렇듯 K-Power(주)는 민자발전소가 갖는 특혜(전력산업 민영화 추진), 가스산업 직도입의 특혜(가스산업 민영화 추진)를 오롯이 영위하는 사업자이다. 현재 SK 계열인 K-Power(주)는 지주회사인 SK ENS로 2011년 편입되었다. SK ENS는 소매 도시가스 9개사를 소유한 SK의 에너지 지주회사이다. SK ENS는 최근 K-Power(주)를 합병하여 가스의 도매-소매 및 전력의 발전을 아우르는 본격적인 에너지 체인으로 성장할 전망이다. SK ENS는 현재 건설 중인 문산복합화력에도 진출하였다. 문산복합화력은 SK와 SK ENS가 각각 50%씩을 소유한다.

문산복합화력은 제 5차 전력수급기본계획의 평가설비이다. 당시 남동발전 자회사와 SK가 공동 추진하였지만, SK가 K-Power(주)를 합병하여 에너지 지주회사를 본격 가동하면서 문산복합을 전적으로 운영하는 것으로 되었다. 남동발전은 시운전만을 담당할 것으로 보인다. 비슷한 형태가 당진의 동부그린이다. 동서발전 자회사와 동부가 사업 추진을 같이 했으나 동부가 사업을 독점하게 되었다. 발전자회사들이 민자발전 회사들과 전략적 제휴를 맺는 과정에서 토사구팽 당한 대표적인 사례이다.

4) MPC, 중국계 자본 메이야

메이야 율촌의 전신은 현대 에너지였다. 1996년 민자발전사업자로 선정되어 현대에너지가 부지와 장기 전력공급권을 가지고 출발하였다. 그런데 다국적 에너지 회사인 Tracterbel에 70% 지분을 매각하였다. 이후 현대중공업 등 현대 계열사로 지분 환원의 과정을 거치다가 결국 2001년 말 미국의 미란트 사가 100% 지분을 인수하였다. 미란트 사가 분식회계 사태 등으로 인해 경영 상태가 악화되며 사업 추진 자체가 불투명해져 국내 사업을 철수하게 되었다. 2002년 말 중국계 자본인 MPC(Meiya Power Company)가 인수하였다. 이후 메이야 율촌 전력으로 사명을 변경하였고, 2009년에는 대산복합화력발전소를 인수하였다. 이후 MPC 대산 전력을 설립한 이후 MPC 코리아 홀딩스라는 지주회사를 설립하였다. MPC 율촌 전력과 MPC 대산 전력은 현재 MPC 코리아 홀딩스 산하의 계열 기업이다. MPC는 100% 중국계 기업으로 현재 대용량 발전소 건설 추진 계획을 가지고 있다. 2011년 9.15 사태 이후 급박한 발전설비 증설계획에 따라 MPC는 율촌에 950MW급 발전소 증설 승인을 받았다. 기존 설비 525MW의 두 배에 달하는 용량이다. 작년 9.15 정전사태 이후 급박한 전력 수급계획의 추진은 MPC에게 커다란 혜택을 준 셈이다.

5) 민자발전에 대한 특혜: PPA 계약과 전력거래 시장의 SMP

대다수 민자발전 회사는 PPA라는 우월한 계약 조건을 가지고 있다. 다시 <표 4>로 돌아가 보자. 전력거래 형태를 보면, PPA와 전력거래소라고 명시되어 있다. GS EPS는 2001년 4월 운전을 시작한 1호기는 PPA를, 이후 건설한 2호기는 전력거래소를 통해 거래한다. 포스코 에너지(주)는 PPA 거래 형태이다. 기존 1,800MW만 PPA이고 최근 증설하여 운전하고 있는 발전기는 전력거래소를 통해 거래한다. K-Power(주)와 MPC 대산 전력은 전력거래소에서 거래한다. GS 파워(주)는 PPA 계약이다. 4대 메이저, 6개 발전소 중 대부분이 PPA 계약 조건에 있다. 그렇다면 PPA란 무엇인가. 한국전력공사와의 전력공급계약인 Power Purchase Agreement를 말한다. 2001년 4월 전력거래소가 생기기 이전에 체결한 한전과의 직거래 형태이다. 1990년대 후반, 민자발전 사업 촉진을 위해 정부는 한국전력공사와 민간발전회사 간 PPA 형태의 계약을 체결하여 민간발전사의 사업안정성을 보장해 주었다. 발전용량에 따라 용량요금이 지급되는 것은 전력거래소의 시스템과 같지만 실 발전 전력량에 대해서는 원재료비를 고스란히 반영해주는 계약이다. 전력거래소와의 거래조건보다 훨씬 유리할 것임은 당연하다. 6개 민자 발전회사 중 포스코는 용량이 크고 수도권(인천)에 입지하고 있기 때문에 전력부하에 따른 입찰이 유리하다. 입찰을 하기만 하면 거래가 성사된다고 이해하면 된다. GS 파워는 열병합 발전소이기 때문에 전력 판매 수익에 더해 대략 30% 가량의 열 판매 수익이 추가된다. 역시 안양․부천이라는 조건 상 입찰에서 유리한 조건을 갖는다. K-Power(주)는 PPA 계약은 아니다. 그러나 가스직도입 수혜를 통해 낮은 연료 단가로 전력을 생산하고 있어 가장 수익이 높다. 이렇듯 이들 4대 메이저, 6개 발전회사는 PPA 계약 형태와 각종의 민자발전 특혜를 통해 높은 수익을 보장받고 있는 상황이다.

또 다른 측면에서 민간 발전회사에게 유리한 전력거래 시스템을 살펴보자. 중간 및 첨두부하 발전인 LNG와 유류에 적용되는 SMP(System Marginai Price)에 대해 간략히 살펴보도록 하자. 변동비 즉 연료단가가 높기 때문에 공급회피 가능성이 높은 발전소에 대해 SMP를 적용해주고 있다. 전력거래 입찰 시점에서 다른 발전소에 비해 연료비가 낮더라도 최종 입찰 시점에서 연료비가 가장 높은 발전회사의 공급비용을 적용해주는 것이 SMP이다. 중간과 첨두부하 발전소는 발전을 하기만 하면 고정비인 CP와 변동비인 연료비 등을 보장받기 때문에 손해를 보기가 참으로 '쉽지 않다'. 전력이 피크 부하 시점일수록 고수익을 낸다. 반면 한전의 자회사인 발전화력 회사는 중간, 첨두 발전이 SMP 적용을 받더라고 전체적으로 보정계수를 적용받고 있어 변동비 보상을 제대로 받지 못한다. 한전과의 수익조정을 위해 ‘인위적인 보정계수’를 적용하는 것으로, 시장가격을 적용받지 못한다고 볼 수 있다.

SMP는 계통한계가격을 의미한다. 연료비가 비싼 유류와 LNG에 적용되는 가격이다. 전력거래 초기에는 BLMP라고 기저발전인 원자력과 석탄에도 한계가격이 존재하였다. 고정비 회수와 투자 유인을 위해 CP(Capacity Price: 용량요금)도 차이를 두었다. 그러나 에너지 가격 인상이 가속화되자 전력시장은 계속 변화하였다. 현재 CP 요금은 기저와 중간, 첨두가 같다. 그러나 발전자회사는 보정계수라는 것을 통해 한전과의 수익구조 조정을 하고 있다. 즉 보정계수가 낮아질수록 발전자회사의 수익률이 낮아지는 구조이다. 그러나 민간발전회사는 SMP의 상한이 없다. 연료비, 고정비 모두를 고스란히 챙길 수 있다. 더구나 PPA 계약이면 더 유리한 조건이다. 자세한 바는 안현효, 2010.3, 「발전경쟁체제 하 전력거래 시장의 한계와 대안」, 『전력산업구조개편과 수직통합의 경제학』, 사회평론 참조

이렇듯 민자 발전회사는 PPA 계약, 민영화 정책 추진으로 인한 각종 특혜, 전력거래소의 SMP 등을 통해 높은 수익을 창출한다. 그러나 공기업인 5개 화력 발전자회사는 민자에 비해 수익률이 낮을뿐더러 수익을 내더라도 한전이 적자일 경우 주식배당금 등으로 환원하는 구조이다. 굳이 분할을 해서 전력거래 시장을 만들어서, 민자발전만 고수익을 챙겨가는 형태가 되고 말았다. 민자발전과 발전 5개 자회사의 수익을 비교해보면 불합리한 전력거래제도 시스템의 현황에 대해 더욱 쉽게 이해할 수 있다. 한국수력원자력은 기저발전을 담당하고 있고, 양수발전은 연료비 계상에서 제외되기 때문에 비교대상으로 삼지 않는다.

4. 민영화의 결과: 민자발전과 발전 5개 자회사의 수익

1) 발전회사의 용량과 수익규모 비교

2011년 말, 4대 메이저 6개 발전회사의 총 용량은 7,132MW로, 민간발전의 규모는 발전 화력 5개 자회사 대비 대략 약 1/6 가량이다. 발전 5개 자회사 설비용량을 보면 남부발전이 9,239MW로 가장 높다. 다음으로 동서, 서부, 남동, 중부 순이다. 민자발전 중 설비 용량이 가장 큰 포스코 에너지가 현재 발전자회사 한 곳의 1/3 이상의 규모이다. 현재 추진 중인 1,200MW가 증설된다면 한 개 자회사의 1/2에 육박하게 된다.

포스코 에너지(주)는 제 5차 전력수급기본계획 확정설비 준공에 따라 기존의 1,800MW에서 2011년 3,000MW로 용량이 확장된 것이 반영되었다. 표에는 반영되지 않았으나  SK ENS는 2014년까지 문산복합화력 800MW가 증설될 예정이다. MPC도 2011년 9.15 전력공급 중단사태에 따라 긴급 건설 승인을 받은 율촌 950MW가 현재 건설 추진 중이다. 포스코, SK, GS, MPC 기존 4대 민자발전 회사의 비중은 지금대로라면 10,000MW에 육박할 전망이다.

<표 5> 민간 6개 발전회사 설비용량

구분	포스코 에너지	GS파워	GS EPS	MPC율촌	MPC대산	SK ENS	합계
설비용량(MW)	3,000	924	1,106	587.4	466	1,049	7,132

자료: 2011년 금융감독원 전자공시 참조.

<표 6> 발전 5개사 설비용량

구분	중부	남부	남동	동서	서부	합계
설비용량(MW)	7,949	9,239	8,396	8,815	8,404	42,803

자료: 2011년 금융감독원 전자공시 참조

수익규모를 보자. 아래 <표 7>을 보면, SK ENS가 1,250억원 정도로 가장 높다. GS 파워, GS EPS, 포스코 에너지 순이다. MPC 율촌과 대산은 설비 용량이 작고, 대산전력의 경우 증유 발전이라 전력거래 입찰의 우선순위가 아니다. 그 만큼 수익이 작다. GS 파워보다 GS EPS가 용량이 크지만, 수익이 낮다. GS 파워가 수도권에 입지하여 전력부하에 민감하기 때문이다. 또한 GS 파워는 열병합발전이기 때문에 30% 가량의 열 수익이 추가 발생한다. 이들 6개 민자발전 회사의 2011년 총 수익은 3,400억이 넘는다. 2010년 K-Power(주)의 당기 순이익은 3,400억에 달했으나 SK ENS로 편입되는 과정에서 1,250억원으로 낮아졌다는 사실은 앞서 확인하였다. K-Power(주)의 수익이 2011년에도 오롯이 반영되었다고 추정해 보면, 6개 발전회사의 총 수익은 5,600억원 가량일 것으로 보인다.

<표 7> 민간 6개 발전회사 당기순이익

구분	포스코에너지	GS파워	GS EPS	MPC율촌	MPC대산	SK ENS	합계
매출액	1,917,584	819,458	811,244	425,183	100,503	407,948	4,481,920
매출원가	1,732,405	684,028	735,165	372,147	85,019	202,990	3,811,754
당기순이익	46,100	74,647	53,351	33,469	7,467	125,107	340,141

(단위: 백만원)

자료: 2011년 금융감독원 전자공시 참조

그렇다면 민간발전회사 중 K-Power(주)의 수익이 독보적으로 높은 이유가 무엇인가. K-Power(주)는 2005년 이후 가스직도입을 통한 수혜를 받고 있기 때문이다. 용량이 가장 크고 수도권에 위치한 포스코 에너지(주)와의 수익 차이를 보면, 직도입을 통한 낮은 연료 단가가 K-Power(주) 수익의 주요 원천임을 확인할 수 있다.

<표 8> 2010년 포스코와 SK 재무비교표

(단위: 백만원)

구 분	포스코에너지	K-POWER
매출원가	777,130	426,471
매출총이익	104,541	467,792
판관비	25,493	6,860
영업이익	79,048	460,932
영업외수익	56,657	9,311
영업외비용	87,643	23,724
세전이익	48,061	446,520
법인세비용	5,558	108,770
당기순이익	42,503	337,750

자료: 2010년 금융감독원 전자공시 및 각 사 홈페이지 참조.

위 <표 8>은 2010년, 포스코 에너지가 1,800MW 용량이고, SK ENS로 K-Power(주)가 합병되기 이전이다. 포스코 에너지의 당기순이익은 425억원 가량이다. 용량이 절 반 가까운 K-Power(주)의 당기순이익은 3,377억원이다. 이해할 수 없는 수익차이이다. 그러나 매출원가와 매출총이익을 살펴보자. 포스코 에너지는 매출원가가 높아 총이익이 1,045억 정도인데, K-Power(주)는 4,677억이다. 두 회사의 당기순이익 차이는 결국 ‘원가’ 차이에서 비롯한다. K-Power(주)는 가스직도입을 통해 큰 수익을 낳을 수 있었다. 반면 가스산업 구조개편을 고집하였던 정부 정책으로 인해 가스공사는 당시 중장기 도입계약을 체결할 수 없었다. 정부는 포스코와 SK에 대해서는 직도입을 허용해주면서도, 가스공사에 대해서는 “구조개편에 장애가 된다”는 이유로 불허하였다. 2006년 국정감사에서는 정부의 가스산업구조개편 추진에 따른 손실 비용이 17조 6천억원에 이른다는 지적이 있었다. 그 손실 비용은 국민적․사회적 손실에 해당한다. 가스산업 민영화 정책에 따라 민간기업에게 특혜를 주지 않고 가스공사를 통한 공공적 가스산업 정책을 유지하였더라면, 그 만큼의 수익은 요금 인하 등으로 귀결되었을 것이다.

그렇다면 가스산업 직도입이 가격을 낮추는 효율적인 방안인가? 보다시피 K-Power(주)가 수익을 내더라도 가스가격 인하로 연결되지 않는다. 다만 민자발전 회사의 높은 수익으로만 연결될 뿐이다. K-Power(주)가 가스 직도입을 추진할 당시, 정부는 가스산업 구조개편 즉 민영화를 추진한다고 가스공사의 도입계약 체결을 승인하지 않았다. LNG 도입 단일 기업으로 세계 최대의 구매력을 가진 가스공사가 당시 일시적이었던 국제 천연가스 시장에 개입할 수 없었던 것이다. 가스공사의 도입계약을 지연시켜 결과적으로 연료단가를 높이고, K-Power(주)의 높은 수익률만을 보장해준 것이 정부의 가스산업 구조개편, 민영화의 결과이다.

자세한 바는, 송유나, 2009.7, 「가스산업 선진화의 문제점과 소매도시가스 공공성 대안」, 『소매도시가스산업의 공공성 및 노동조합의 발전전략 수립』, 사회공공연구소 연구보고서 참조.

<표 9> 발전 5개사 당기순이익

구분	중부	남부	남동	동서	서부	합계
매출액	5,062,955	5,923,273	4,394,577	4,862,123	5,208,094	25,451,022
매출원가	4,868,043	5,705,299	4,076,772	4,598,274	5,030,428	24,278,816
당기순이익	80,587	68,356	143,303	92,863	42,142	427,251

(단위:백만원)

자료: 2011년 금융감독원 전자공시

다시 5개 발전 자회사의 수익규모에 대해 살펴보자. 서부가 421억원으로 가장 낮다. 남동발전이 1,433억원으로 가장 높다. 그렇다면 민자발전 회사와 발전 자회사 중 수익이 가장 높은 SK ENS와 남동발전을 비교해 보자. 남동발전의 용량은 SK의 약 8배 정도이다. 그러나 수익률 차이는 채 200억이 되지 않는다. 가장 순이익이 낮은 서부발전과 SK ENS를 비교해 보면, 숫자의 참혹함을 이해할 것이다. SK의 용량은 서부발전의 1/8에도 못 미친다. 그런데 수익은 오히려 3배 정도 높다. 엄청난 수익 차이이다. 4대 메이저, 6개 민간 발전회사의 설비용량은 총 7,132MW이다. 5개 발전 자회사는 42,803MW로 민간 대비 6배 정도이다. 그러나 당기순이익 총액은 민간발전회사가 3,400억원이다. 발전 5개 자회사의 총액은 4,270억원으로 용량은 6배인데 수익 차이는 800억원 가량에 불과하다. K-Power(주)가 SK ENS로 합병되기 전인 2010년, K-Power(주)의 순이익이 3,400억에 가까웠다는 점을 상기해본다면 6개 민간발전 회사의 수익이 5개 발전 자회사의 수익보다 현저히 높았을 것이라는 점을 쉽게 확인할 수 있다.

남동발전은 원래 2001년 분할 당시 우선 매각 대상이었다. 수도권 전력부하 담당을 위해 영흥화력이 성장하는 등 석탄화력 비중이 높아질 전망이었고 수익성도 가장 높았다. 이렇듯 우선 민영화 대상은 수익성이 높은 발전파트였다. 당시에도 서부발전은 수익성이 높지 않았다. 그런데 10년이 지난 이후 수익성 차익 4배 이상 나는 것은 분석이 필요하다. 남동이 탄구매 등 해외사업 실적이 높은 측면도 있지만, 기형적인 수익 차이에 대해서는 고민할 필요가 있다.

2) 수익차이의 원인: 구조개편을 위해 도입한 전력거래 시스템

이렇듯 민자발전과 발전 5개 화력 자회사 간의 수익 차이가 발생하는 원인인, 전력거래 시스템에 대해 다시 살펴보자. 첫째, 현재의 전력거래 시스템이 발전회사의 고정비와 변동비를 보장해주는, 순이익을 보장해주는 체계로 구성되어 있기 때문이다. 둘째, 그럼에도 발전자회사의 경우 한전과의 수익률 조정을 위해 소위 보정계수를 도입하는 방식으로 운영되고 있다. 원가보다 낮은 산업용 전력요금, 유가의 고공행진에 따른 원가부담 등 최종 리스크를 한전이 안는 구조이기 때문에 한전은 자회사인 발전회사들에게는 보정계수를 조정하여 전력거래 단가를 조정하거나 주식배당을 통해 적자를 모면하고 있는 편법으로 운영하고 있다. 발전회사를 민영화하겠다고 분할을 하지 않았으면 발생하지 않았을 문제이다. 굳이 분할을 한 이후 하석상대(下石上臺) 식으로 운영하기 때문에 발생하는 전력산업 구조개편의 ‘구조적’ 폐해이다. 셋째, 현재의 전력거래 시스템 상 민간 발전회사는 소위 ‘빨대만 꽂아놓으면 알아서 수익을 빨아내는’ 고수익 사업이다. 고정비와 변동비를 PPA, CP, SMP 등의 방식으로 보장받고 있기 때문이다. 넷째, 더욱이 K-Power(주)와 같이 가스 직도입을 하여 연료비가 낮을 경우 엄청난 수익을 얻는다. 현재 가스산업 직도입에 너도나도 뛰어들겠다고 하는 것도 이 때문이다. 그러나 가스의 직도입을 통한 연료비 인하는 결국 도시가스 요금 인상으로 귀결되기 때문에 민자발전, 직도입 회사에게는 유리하지만 국민적 측면에서는 매우 불리하고 부당한 결과를 낳게 된다.

보정계수는 전력거래 시 발전원별로 적용하는 할인율을 의미한다. 민간발전사들과 한국전력 사이의 수익규모를 결정짓는 핵심에 있다. 한국전력 자회사인 6개 발전자회사에만 적용되고 있고 민간발전사는 적용받지 않는다. 보정계수를 어떻게 적용하는가에 따라 한전 자, 자회사, 민간발전사들의 수익은 극단적으로 나뉘게 된다.

5. 전력산업 민영화의 급격한 확장: 민자발전 시장 확대

1) 2012년, 제6차 전력수급기본계획 프로세스

<그림 1> 전력수급기본계획 수립 절차

기본계획 수립방향 마련		○ 정 부
⇩
분야별 자료제출(사업자 건설의향 포함)		○ 전기사업자/전력거래소
⇩
분야별 검토 및 실무안 작성		○ 4개 실무소위원회별 실무 작업
⇩
기본계획(시안) 의견 수렴		○ 공청회 개최
⇩
기본계획(안) 심의		○ 전력정책심의회
⇩
기본계획 확정․공고		○ 정 부

자료: 제5차 전력수급기본계획(2010~2024), 2010.12, 지식경제부

올해는 제6차 전력수급기본계획이 수립되는 해이다. 발전설비계획, 수요예측, 수요관리, 계통설비계획 등 분야별 전문가로 구성된 실무소위원회의 검토 및 보고서 작성-->중장기 전력수요 예측에 기반한 장기 전력수급 전망-->전기사업자의 건설의향 접수-->전기설비 시설계획 수립-->공청회를 통한 각계각층 의견수렴-->전력정책심의회 심의를 통한 기본계획 확정 및 공고의 수순으로 전력수급기본계획이 수립된다.

전기사업법 제 25조 및 동 시행령 제15조에 따라 지식경제부장관은 전력수급 안정을 위하여 전력수급기본계획을 2년 마다 수립․공고해야 한다.

제5차 수급계획 수립 과정을 보면 3～4월 경 사업자 발전설비 건설의향 조사 시행, 4~9월 경 전력수요 전망, 5~10월 경 전력수요에 따른 기준설비 구성계획 수립 및 발전설비 계획 수립, 9~10월 사업자 건설의향 발전기 평가, 10월 발전설비 건설계획 및 중․장기 전력수급 계획수립, 12월 7일「제5차 전력수급기본계획(시안)」에 대한 공청회가 개최되었다. 공청회 이후 12월 16일 「제5차 전력수급기본계획(안)」에 대한 전력정책심의회를 개최하여, 12월 29일 확정․공고되었다. 현재 민자발전 회사들은 건설의향서를 제출하고, 건설의향 발전기 평가에서 좋은 점수를 받기 위해 부지를 확보하고, 지자체와 주민을 설득하고 사업파트너를 찾기 위해 분주한 시기이다. 아래 <표 10>이 평가기준이다. 발전사업자들이 제출한 건설의향을 분류․평가하고, 원별 설비규모 수준을 확정하여 발전설비계획을 수립한다. 수급계획에는 준공지역 등의 책임성 여부를 갈라 확정설비와 평가설비로 나누어 반영한다. 확정과 평가 설비의 차이는 발전설비계획에 우선 반영되는 순차를 의미한다.

신재생, 집단에너지 설비 등의 건설의향은 평가 없이 반영하고 있다. 이 때문에 태양광, 풍력 등 재생가능에너지 설비가 확장될 수 있었다는 장점이 있다. 물론 발전차액제도로 인해 오히려 환경파괴적이고 수익을 노리는 신재생사업자도 늘어났다. 또한 소규모 집단에너지 부문의 민간참여도 확대되었다. 그러나 전력과 열 양자에서 공급안정성이라는 공공적 책무에 부합하고 있는지 평가해야 할 것이다.

<표 10> 건설의향 평가 기준

구 분			가중치
비용지표	송전비용	접속비용+보강비용	20
	발전비용	건설비용+연료비용
이행성지표	지역희망정도	지자체 유치 희망	20	80
		지역주민 동의	8
		주민설명회	2
	설비입지확보	부지확보	10
		용수확보	5
		연료확보	5
	계통연계설비확보		15
	환경영향평가		10
	건설지연정도		20
	민간기업촉진		5
	건설의향 특이사항 평가		위원회결정

자료: 제5차 전력수급기본계획(2010~2024), 2010.12, 지식경제부

<표 10>은 건설의향에 대한 평가 기준 항목이다. 지역희망정도, 설비입지확보, 환경영향평가, 민간기업촉진 등이 가중치의 50% 가량의 점수이다. 얼마나 지자체 동의를 얻고 홍보를 잘 하느냐에 따라 사전 점수 50점을 획득하고 들어가는 셈이다. 올 해 제 6차 전력수급기본계획을 둘러싸고 전국이 들썩거리고, 많은 지자체에서 MOU를 체결하는 등 혼란스러운 상황이 지속되는 것은 이 때문이다. 왜곡된 지역발전 논리가 한 몫 거들면서, 민간발전회사들의 치열한 경쟁전의 결과, 불필요한 지역갈등 조장의 가능성까지 높다. 현재 민자발전 추진은 크게 보아 두 가지 경향으로 분류할 수 있다. 제 4～5차 전력수급기본계획까지 확정 및 평가 설비로 분류된 발전회사들의 건설 추진과 제 6차 전력수급기본계획을 둘러싼 암중모색이 그것이다.

2) 제4～5차 전력수급기본계획을 통해 ‘확정된’ 민자발전 추진 계획

동두천 1,716MW, 문산 800MW, 안산835MW, 포천 1,500MW 등 거의 5,000MW 용량의 복합화력이 수도권 경기북부 지역에 집중적으로 건설 중이다. 이 밖에도 오성, 부곡, 춘천, 포스코 복합화력 등이 건설 승인을 받았다. 동해와 당진은 각 1,000MW급 석탄화력으로 민자로서는 최초로 석탄화력에 진출한 사례이다. 광양 MPC는 2011년 9.15 정전 사태에 따라 기존 전력수급계획과 무관하게 긴급한 건설 추진계획에 따라 증설되는 발전이다. 이들 민자의 발전설비 규모는 거의 9,000MW에 이르고 총 10조가 넘는 투자 금액이다. 이렇듯 제 4~5차 전력수급기본계획을 통해 민자발전이 본격적인 라운딩에 돌입하였고, 석탄화력에까지 진출하게 된다.

오성복합이 833MW, 부곡복합이 500MW, 장흥 800MW, 춘천 500MW, 포스코가 1200MW 등이다.

<표 11> 제 5차 전력수급계획과 민자발전

지역	회사	개요
동두천	서부발전 삼성물산 현대산업개발	•제 5차 전력수급계획 평가설비 •750MW 복합화력 2기 총 1,500MW •858MW 복합화력 2기 총 1,716MW로 용량확대 •1조 6,000억원 규모 •2011년 5월, 특수목적법인(SPC) 동두천드림파워(주) 설립 •참여사들의 자본금과 PF로 조달 •한국서부발전: 건설사업 관리 및 운영 •삼성물산시공, 현대산업개발: 설계, 구매, 시공 등 EPC 수행 EPC(Engineering Procurement and Construction)는 플랜트 설계, 자금조달, 시공 전과정을 담당하는 것을 의미한다. 소위 설계, 구매, 건설 과정을 말한다. Turn-Key 방식과 다른 점은 Turn-Key는 열쇠만 돌리면 될 수 있도록 발주한다는 것은 비슷하나 자금 조달에 있어서의 차이이다. 발주자가 직접 자금조달의 할 것이냐의 여부이다. 수주자에게 자금조달까지 맡기는 것이 일반적인 EPC 방식이다. •삼성물산 주도 하에 향후 운영회사에도 참여 •2014년 12월 완공 예정 * 삼성물산, 북동두천에 3,500MW 발전회사 건설 검토 중
문산	남동발전 SK 건설	•제 5차 전력수급계획 평가설비 •800MW 복합화력 •7,000억원 규모 •2011년 5월 남동발전, SK 건설, 파주시와 문산시 MOU 체결 •남동발전: 발전소 운전 및 정비분야 담당 •SK 건설: 건설 담당 •2011년 SK ENS로 K-Power(주) 합병과정에서 모회사인 SK와 SK ENS 각 50% 지분으로 건설 확정 •2014년 6월 완공
안산	남동발전 삼천리 포스코건설	•제 5차 전력수급계획 평가설비 •750MW 복합화력에서 현재 835MW로 확대 추진 중 •8,000억원 규모 •2012년 1월, ㈜에스파워 창립 •삼천리 51%, 남동 49% 지분구조 •삼천리: 경영총괄 •남동발전: 건설사업 관리 및 운전, 정비 •포스코건설: 발전소건설(EPC) •2014년 7월 완공
동해	동서발전 STX	•제 5차 수급계획 평가설비 •500MW 석탄화력 2기 총 1,000MW * 최초의 민자석탄화력 •2조 5천억 규모 •동서발전: 발전소 건설 사업관리 및 운전, 유지보수 •STX: 발전소 건설 및 운영 담당, STX는 STX(주) 전력 설립 •STX 지분 51%, 동서발전 40%
포천	대림산업 태영건설 미쓰시비	•제 5차 전력수급계획 확정 및 평가 설비 •총 15,00MW 복합화력 2호기 •1조 2,000억원 규모 •2014년 6월과 12월 완공 •대림건설 주도하에 포천파워(주) 설립
당진	동부발전 (동부그룹)	•제 5차 전력수급계획 평가설비 •500MW 2호기 총 1000MW 석탄화력발전 •2조 2,000억원 규모 * 최초의 민자석탄화력
광양	MPC)	•광양 율촌에 현재 525MW 복합화력 운영 중 •2009년 대산을 인수하여 운영 중 •MPC 코리아 홀딩스를 지주회사로 설립 •2011년 정전사태 이후 950MW 복합화력 광양에 추진 중 •7,500억원 규모

특징적인 점은 첫째, 민자발전 회사의 성격이다. SK, GS, 포스코, MPC 등 기존 민자발전 회사와 달리 STX, 삼성물산, 현대산업개발, 태영건설, 동부그룹 등 건설 자본을 중심으로 하여 민자발전 참여 회사가 확장되었음을 알 수 있다. 삼천리는 전국 30여개 도시가스 회사 중 1위를 차지하는 기업으로 수익성이 높아 발전시장에 대한 참여뿐만이 아니라 해외 진출 등 사업을 다각화해왔던 기업이다. 이 밖의 건설 자본들은 그 동안 발전회사로부터의 건설 수주를 넘어 본격적으로 직접 진출을 시도한 사례이다. 이렇듯 수익성이 나는 발전 산업에 기존의 에너지 기업을 포함하여, 건설 자본이 직접 운영에 참여하는 형태로 변화하고 있음을 알 수 있다.

둘째, 기존 발전 자회사의 행보의 변화에 주목해보아야 한다. 서부발전은 동두천에 삼성물산과 현대산업개발과 함께 참여하여 건설사업의 관리 및 향후 운영을 맡는다. 삼성물산에 주도권을 넘겼다. 문산복합을 SK 건설과 함께 추진하던 남동발전은 SK에 모든 사업권을 넘기고 최근 퇴각하였다. 역시 남동발전은 안산복합에도 삼천리와 포스코 건설과 함께 참여하였다. 최근 삼천리에 지분 51%를 넘기고 건설사업 관리 및 운전, 정비만을 맡았다. 삼천리가 경영을 총괄하게 된다. 최초의 민자석탄 발전인 동해와 당진은 각각 동서발전이 STX와 동해를, 동부와 당진의 민자석탄을 추진한 경우이다. 그러나 동서발전은 동부그룹에게 당진의 건설 사업권 전부를 넘겨주었다. 동해민자는 STX에 51%의 지분을 내주었다. 이렇듯 서부와 남동, 동서발전 등이 민자 발전회사의 하위파트너로 전락하게 된 것은 지경부의 정책 방향 때문이다. 정부 즉 지경부가 발전회사 독자적으로 사업 허가를 내주지 않아, 민자와 손을 잡을 수밖에 없었다. ‘민자를 끼워넣기 식’으로 사업허가를 받는 조건으로 서부와 남동, 동서 발전은 각각 복합 및 석탄 화력발전 추진을 시도하였다. 그러나 문산과 당진의 사례처럼 발전자회사가 토사구팽 당하는 사례가 발생하기도 한다. 결과적으로 하위파트너로 전락하고 있다. 공기업인 발전자회사가 경쟁압력, 수익성 압력에 따라 정체성을 잃고 극도의 자아 혼란을 거치고 있다 할 것이다. 이러한 발전 자회사의 위상변화가 전력산업의 공공적 발전의 올바른 경로인가에 대해 생각해볼 일이다. 현재 진행되는 제6차 전력수급기본계획을 둘러싼 민자발전 및 발전자회사들의 행보는 더욱 치열하다.

3) 제6차 전력수급기본계획을 둘러싼 민자발전의 암중모색

<표 12>는 제 6차 전력수급기본계획을 둘러싼 개략적 경합 구도이다. 삼척이 가장 치열한 지역이다. 삼척은 천연가스 제 4인수기지가 들어설 계획이고 남부발전의 대규모 석탄화력 건설 부지이기도 하다. 이 밖에 강릉과 해남, 고성, 고흥 등에서 발전소 건설 계획이 추진 중에 있다. 최근 포항, 남해 등지에서도 건설 추진 흐름이 보인다. 제6차 계획은 제5차 이전과는 달리 대부분 석탄 화력 중심이다. <표 12>만 보더라도 대략 17,000MW, 거의 3조원에 달하는 규모이다. 이번에는 삼성물산과 남동발전이 강릉석탄화력 건설에 컨소시엄을 형성하고 있다. 남동발전은 고성(삼천포) 화력발전 건설계획에 SK 건설과 다시 손을 잡기도 하였다. 이 외 대부분은 민자주도의 건설 참여 의향이다.

<표 12> 제 6차 전력수급계획을 둘러싼 발전소 건설계획

지역	회사	개요
강릉	남동발전 삼성물산 강릉시	•2.000MW 석탄화력발전 •4조원 규모 •2011년 12월: 남동발전, 강릉시, 삼성물산 강릉민자발전 공동개발을 위한 MOU 체결 •남동발전: 발전소 운영관리 •삼성물산: 설계, 구매, 건설(EPC) •강릉시: 인허가 •2020년까지 준공목표
삼척	동양그룹	•2,000MW 석탄화력 •특수목적법인(SPC) 동양파워(주) 설립 •향후 SNG 발전 건설 설립 추진 중
	포스코에너지	•4,000MW 석탄화력 •8조원 가량의 클린에너지복합산업단지 조성 계획 •2022년까지 건설계획 •현재 삼척시와 MOU 체결
	STX	•4,000MW 복합화력발전소와 신재생에너지 •8조원 규모의 그린에너지복합산업단지 조성 계획 •2022년까지 건설계획 •현재 삼척시와 MOU 체결
	삼성물산(주) 대우건설(주) 동부발전(주)	* 현재 경합중인 기업들로 삼척시와 MOU 체결 여부, 동서발전과의 컨소시엄 여부가 변수
해남	포스코 건설 MPC	•5,000MW •7조 6,000억원 규모 •주민반대로 해남군이 발전소 유치 동의안 보류 중
고성 삼천포	남동발전 SK 건설	•2000MW 석탄화력 •3조원 규모
고흥	포스코 건설	•4,000MW 석탄 화력 •7조원 규모

제6차 전력수급계획을 둘러싼 민자발전 건설계획의 특징은 첫째, 기존 계획과 달리 상당히 거대화·대형화되었다는 점에 있다. 또한 복합화력 중심의 건설계획이 아니라 석탄화력을 중심으로 복합에너지 및 신재생에너지를 포함한 복합에너지 지역단지 조성 등으로 사업규모가 확장되었다. 보통 3~4조에서 8조원대에 이르는 계획이 제출되고 있다는 사실을 확인할 수 있다. 이러한 민자발전 자본의 흐름은, 전력산업 구조개편의 결과에 의존하여 전력 '시장'을 노리기보다 본격적으로 전력산업의 '열린 시장'에 진출하겠다는 계획 수정으로 해석할 수 있다. 즉 민간자본의 전력산업에 대한 진입 양상이 민자발전 시장에 대한 공략으로 본격적으로 전화하고 있음을 확인할 수 있다. 둘째, 제6차 전력소급기본계획의 결과에 따라 전력산업의 공공적 소유·운영 지형이 상당부분 바뀔 수 있다. 우선 기존의 4대 메이저, 6개 발전회사 체제에서 더욱 다양화된 기업으로 민자발전회사의 주인이 바뀌게 된다. 기존 에너지 기업을 포함하여 건설 자본의 본격적 참여, 에너지 특수법인의 형성 등을 통해서 새로운 에너지 기업 등이 탄생하고 있다. 이 결과 제6차 전력수급기본에 민자발전 추진계획이 상당부분 반영된다면 민자 시장이 전력산업 전반에서 차지할 영역은 1/3을 넘는, 실질적 민영화를 의미한다고 보아야 한다.  현재 제 4~5차 전력수급기본계획의 결과 2012~2015년부터 본격적으로 대형 복합화력 발전소가 건설·운영될 예정이다. 현재의 전력거래 시스템 상 민자발전 회사의 수익성이 훨씬 높은 수준으로 보장되고 있기 때문에 민자발전 시장의 참여는 확대될 전망이다.

6. 결론: 전력산업 민영화, 이대로 둘 것인가

제6차전력수급기본계획에 민자발전 사업자가 원하는만큼 반영되어 확장된다면, 민자발전의 수익규모는 더 커질 것이다. 지속적·단계적 요금인상만이 발전소의 대규모 추가 건설에 따른 비용, 수익보전을 감당하게 할 것이다. 결국 과도한 발전소 건설 계획과 민자발전에 대한 특혜 비용을 국민이 감당하게 된다. 우리는 그 동안 전력산업의 구조개편과 민영화 정책이 전력산업의 합리적 발전을 가로막을 것이며, 전력산업의 안정적 운영을 불가능하게 할 것이라고 주장해왔다. 민영화 및 구조개편 정책 추진 10년이 경과한 지금, 우리의 경고는 사실로 드러났다. 끊임없는 발전설비의 고장, 트립, 정지사고에 이어 인명사고까지 발생하였다. 한전은 적자를 빌미로 요금인상을 시도하고 있다. 원자력 중심의 전원 구성은 설비의 안정성과 합리적 전력산업 발전을 가로막는다. 전력산업의 재통합을 통해 한국의 전력산업은 합리적이고 공공적 체계로 전환해야 한다. 민영화를 위해, 경쟁도입을 위해 설치한 전력거래소와 전력거래 시스템을 폐지, 중단하고 계통의 안정성을 수립하고 경쟁체제를 중단해야 한다. 다만 재생가능에너지를 확대할 수 있는 FIT를 강화하고 소규모 발전회사 및 기존 민간회사에 대해서는 적정한 가격으로 한전이 매입하는 구조로 돌아가면 된다. 경쟁을 위해 분할하고, 분할을 했기 때문에 거래를 하는 잘못된 목적에 의한 잘못된 수단은 이제 바로잡아야 한다. 잘못된 정책을 되돌리는 길이 오히려 더 큰 경쟁을 촉진하는 길보다, 위험에 노출된 전력산업의 하석상대식 해결방식보다 훨씬 쉬우며, 안전하다.

<참고자료>

2010년 금융감독원 전자공시 각 사 자료.

2011년 금융감독원 전자공시 각 사 자료.

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전국경제인연합회, 2009.10, 「발전산업의 경쟁체제 강화를 위한 발전사업 투자․운영 관련제도의 개선방안」.

전력거래소, 「전력시장 운영실적 보고서」.

지식경제부, 2010.12, 「제 5차 전력수급기본계획(2010~2024)」.