정책보고서	2013-02

민주노총 정책보고서 2013-02

기초노령연금의 주요쟁점과 과제

<주요내용>

1. 들어가며

1) 이명박 정부와 박근혜 당선인의 공약비교

2) 이명박 정부의 기초노령연금에 대한 입장변화 과정(2008~2011년)

3) 국회 차원의 논의경과(법 개정안 중심)

2. 기초노령연금 추진전망과 쟁점

1) 기초노령연금 급여 인상 및 시기

2) 기초노령연금 대상

3) 기초노령연금 재원

4) 국민연금의 개악가능성

3. 마치며

2013. 1. 22.

● 작성자 : 이 재 훈(민주노총 정책부장), 메일주소 ljh8172@nodong.org, 2670-9115

● 민주노총 정책보고서는 민주노총 홈페이지(http://www.nodong.org)에서 보실 수 있습니다.

<요 약>

- 박근혜 당선인의 핵심 복지공약 가운데 하나인 기초노령연금이 쟁점이 되고 있음. 최근 언론보도 등을 보면 보건복지부는 인수위 업무보고에서 기초노령연금 2배 인상에 난색을 표했다고 하고, 새누리당 내에서는 말 바꾸기하며 공약을 후퇴시킬 조짐도 보이고 있음. 자칫 잘못하다간 공약이행은커녕 이명박 정부처럼 오히려 개악안이 나오지 않을까 우려되는 상황.

1) 박근혜 당선인의 기초노령연금, 이명박 정부의 개악방안 따라가나.

- 이명박 정부 역시 기초노령연금의 급여 및 대상을 확대하고, 기초연금으로 하여 국민연금과 통합하겠다는 것을 공약 및 대통령 인수위원회 입장으로 정리한 바 있음. 그러나 오히려 이후 추진된 안은 기초연금을 2028년 10%로 확대하는 대신, 수급대상을 최저생계비의 140~150% 수준으로 낮추자는 것이었음. 이럴 경우, 수급대상은 70%에서 55.5~57.1%까지 낮아지게 됨.

- 현재 언론에 보도된 인수위나 새누리당의 동향을 살펴보면, 박근혜 정부 역시 ① 기초노령연금과 국민연금의 중복수급 금지 ② 국민연금의 소득재분배 기능(A값) 폐지(국민연금은 완전소득비례로 변경) 등의 개악이 이뤄질 가능성 또한 부정할 수 없음.

○ 국민연금과 기초노령연금의 중복수급 금지 문제

- 중복수급 금지는 기초연금액 산정기준을 ‘자산조사방식’‘을 ‘연금소득조사’방식으로 강화하는 방식으로 추정됨. 그러나 이는 기초노령연금이 2007년 국민연금 급여인하로 더욱 불안해진 노후소득을 보완하는 의미가 상실된 방안일 뿐 아니라, 기존 가입자와 기초노령연금 수급자의 갈등 및 국민연금 이탈을 부추기게 될 것임.

- 예컨대, 기준소득 186만원인 사람이 월 16만 7,400원(9% 기준)의 보험료를 10년 냈을 때 받는 국민연금 급여가 약 214,550원(2012년 신규가입 기준)인데, 이 경우 기초노령연금은 받지 못하는 반면, 국민연금에 가입되어 있지 않아야 기초노령연금(약 20만원)을 수령하게 된다면 국민연금 불신을 높이고, 이탈을 부추기게 될 것임.

○ 국민연금을 완전소득비례로 변경하는 문제(국민연금 재분배 기능 삭제)

- 기초노령연금 도입을 이유로 기존 국민연금의 소득재분배 기능을 삭제해 민간보험처럼 자신이 낸 보험료만 받는 구조로 변경하는 것 역시 국민연금의 장점을 파괴하는 개악안임.

- 비록 조세방식의 기초연금 도입으로 재분배 기능이 생기긴 하나, 자신이 낸 보험료만 받는 것이 아니라 소득이 낮을수록 급여를 더 받는 국민연금의 장점을 유지시켜나가야 함.

- 완전소득비례로 변경하게 되면 소득이 낮고 가입기간이 짧은 가입자일수록 급여비중이 더 큰 폭으로 낮아지게 될 것임.

2) 기초노령연금 10% 인상은 당연한 과제, 문제는 시행시기.

- 최근 기초노령연금에 대한 재원논쟁이 ‘10% 인상여부’로까지 확대되기도 함. 그러나 10%로 확대하는 것은 이미 법 부칙에도 명시된 사항이며, 직무유기로 지금까지 추진되지 않았던 사안임.

- 박근혜 당선인의 공약이 갖는 의미는 단순히 10% 법 부칙 이행을 넘어, 2014년부터 시행한다는 내용이 포함되어 있기 때문임. 10% 도달시점을 2028년으로 하는 것은 현재 노후빈곤의 심각성을 고려하지 않은 것으로, 이미 18~19대 국회에서도 여야 막론하고 기초노령연금 10% 도달시기를 앞당기는 개정안이 많이 발의된 것도 같은 맥락임.

3) 기초노령연금을 조기 인상해야 하는 세 가지 핵심 이유.

(1) 첫째, 2007년 국민연금 급여인하로 더욱 불안해진 노후소득을 기초노령연금 인상을 통해 보완할 필요가 있음. 월 35만 100원의 보험료(9% 기준)을 내더라도 15년 미만 가입시 국민연금은 2013년 기준 1인 가구 최저생계비(572,168원)에도 미치지 못함. 기준소득이 186만원이고 보험료를 월 16만 7,400원(9% 기준)을 내면서 25년을 가입해도 약 500,860에 불과함(2012년 1월 최초가입 기준). 국민연금의 급격한 급여삭감으로 불안해진 노후소득 및 노후빈곤 문제를 기초노령연금 인상을 통해 보완하는 것은 선택이 아닌 필수 과제임.

(2) 둘째, 국민연금 사각지대 문제임. 저임금 비정규노동자 약 559만 명이 국민연금 미가입 상태이며, 중소영세자영업자 등 약 567만 명이 납부예외자(462만 명)나 장기체납자(105만 명) 상태임. 이대로 방치하게 되면 현재의 빈곤이 그대로 대량 노후빈곤으로 이어질 것임.

(3) 셋째, 노후빈곤 문제는 먼 미래의 문제가 아니라, 이미 심각한 사회문제라는 점임. 이미 잘 알려진 것처럼, 우리나라 노인빈곤율은 OECD 평균의 3.3배가 넘는 독보적 1위임. 우리나라보다 전체인구의 빈곤율이 높은 국가들도 노인빈곤율은 훨씬 낮음. 또한, 노인 부양비가 우리나라보다 높은 국가들 역시 노인빈곤율이 낮음. 이는 노인빈곤 문제가 인구학적 문제가 아니라, 사회제도적 문제이자, 과제라는 것을 의미하며, 이대로 방치한다면 향후 더욱 심각해질 수밖에 없음. 기초노령연금 인상은 노후빈곤 문제를 해소하는데 가장 적극적인 정책수단임.

4) 2017년 우리나라 ‘고령사회’로의 진입. 박근혜 정부 임기 내(2017년) 소득대체율 55%(기초연금 10+국민연금 45%) 보장을 통해 노후빈곤예방 및 노후의 최소한의 소득 보장해야.

- 국민연금 45%는 2017년 이후 추가 인하 조치 중단하라는 요구임.

1. 들어가며

1) 이명박 정부와 박근혜 당선인 공약비교

○ 이명박 대통령과 박근혜 당선인의 공약은 외양상으로 닮은 꼴.

- 박근혜 대통령 당선인의 기초노령연금과 국민연금에 대한 공약은 이명박 정부의 대선시기 공약 및 인수위 과정에 나온 계획과 거의 닮은꼴임.

- 기초노령연금을 ‘기초연금’으로 하고, 이를 ‘국민연금과 통합’하겠다는 정책방향은 이명박 정부와 박근혜 당선인 모두 동일함. 또한 기초노령연금은 대상과 급여수준 모두 확대 기조를 갖고 있다는 점 역시 같고, 심지어 재원대책을 뚜렷이 제시하지 않고 있는 점도 닮았음.

[표-] 이명박 정부와 박근혜 당선인의 연금 공약 비교

구 분		이명박 정부	박근혜 당선인
연금 체계		국민연금과 기초노령연금 통합	동일
		기초노령연금 → 기초연금	동일
기초노령연금	대상	2009년부터 소득하위 80%까지 확대	전체 노인으로 확대
	급여	2028년까지 10%로 확대*	2014년부터 10%로 확대
국민연금		완전소득비례연금으로 변경*	-

* 부분은 공약에는 없었으나 이후 인수위에서 구체화된 내용임.

○ 그러나 몇 가지 중요한 차이가 있음.

- 첫째, 기초노령연금 대상의 경우, 이명박 정부는 65세 이상 노인 중 소득하위 70%에서 2009년부터 80%까지 확대하겠다고 했었고, 박근혜 당선인은 전체노인으로 확대하겠다고 공약했음. 이는 단순히 대상 확대의 ‘수준’차이만의 의미를 넘어, 대상자 선정과정에 있어 자산조사방식의 유지여부와 직결되는 차이가 존재함. 이는 전달체계와도 연결될 수 있는 사안이기도 함.

- 둘째, 기초노령연금 10% 인상의 도달시기임. 이명박 정부는 2028년까지를 목표로 하고 있음. 이는 법 부칙에 이미 나와 있는 것으로, 법 이행에 대한 확인 이상의 의미는 없음. 반면, 박근혜 당선인의 공약은 시행시기를 훨씬 앞당겨 2014년부터 10%로 확대하는 것임. 기초노령연금의 조기인상은 노동시민사회진영의 오랜 요구이기도 했고, 실제 현재의 심각한 노후빈곤문제 해소를 위한 가장 적극적이고 실효성 있는 방안임.

- 셋째, 국민연금과의 관계 문제임. 아직 박근혜 당선인이 명확한 입장을 제시하지는 않고 있으나 이명박 정부는 기초노령연금 확대와 함께 국민연금을 완전소득비례 형태로 즉, 현재의 국민연금 소득재분배 기능을 삭제하는 방식(국민연금 균등부문 삭제)으로 전환하겠다는 입장을 지녔다는 점에서 차이가 있음.

- 물론 공약이 제대로 지켜질지는 여전히 불투명하며, 더욱 중요한 것은 이행여부를 떠나 다른 방식으로 변형되거나 개악될 가능성 또한 배제할 수 없다는 것임. 이는 지난 이명박 정부의 사례를 보면 극명히 드러남.

2) 이명박 정부의 기초노령연금에 대한 입장변화 과정(2008~2011년)

(1) 대선시기 공약 및 대통령직 인수위원회 당시(2007년 11월, 2008년 2월)

- 이명박 대통령은 대선 당시, “기초노령연금과 국민연금을 통합하여 일원화된 연금체계를 형성하고, 기초노령연금을 기초연금으로” 변경하는 한편, 지급대상을 넓히겠다고 공약했음.

- 당선 이후, 인수위원회는 이를 구체화하여 ‘능동적 복지 구현’을 위한 45개 국정과제 가운데 “국민연금과 기초노령연금의 통합 및 재구조화” 방안을 발표했으며, 내용은 아래와 같음.

○ 국민연금법과 기초노령연금법 통합(기초노령연금은 기초연금으로 명칭변경)

○ 국민연금은 완전소득비례연금으로 변경

○ 국민연금과 기초노령연금의 중복급여 금지

○ 기초노령연금 대상범위는 2009년부터 65세 이상 노인 중 소득하위 80%까지 확대

○ 기초노령연금 급여수준은 2028년까지 10%로 확대

- 핵심내용은 기초노령연금의 급여수준을 10%까지, 대상범위는 80%까지 확대해 국민연금제도와 통합하고, 대신 국민연금을 완전소득비례 연금으로 변경하겠다는 것임.

이에 대한 내용 및 비판은「민주노총 정책보고서 08-01, 이명박 정부의 “국민연금, 건강보험 개혁방향” 비판, 2008. 2」참조.

(2) 당시 보건복지가족부 내 국민연금개혁위원회(2008년 4월~2010년 9월)

- 이후 복지부에서는 국민연금개혁위원회를 구성하고 재구조화 방안에 대한 논의를 진행함.

- 핵심내용은 기초노령연금의 성격을 크게 ① ‘보편적 기초연금’ ② ‘선별적 공공부조’ 라는 두 가지로 형태로 구분하고, 이에 따라 국민연금과의 역할설정 및 재구조화 방향에 대한 논의를 진행해 2010년 10월 ‘국민연금과 기초노령연금의 재구조화 기본방향 및 모형안’을 마련함.

1. 공공부조안 가정

- 선별적 기초노령연금 10%, 국민연금 성숙에 따라 수급률 서서히 감소(2028년 40%)

- 국민연금 급여 40%(보험료율 9% 유지)

2. 기초연금안 가정

- 보편적 기초연금 10~15%. (이에 따라) 국민연금 급여 25%~40%

- 간단히 정리하자면 기초노령연금을 법 부칙에 따라 10%로 인상하려면, 대상자를 40%까지 줄이거나, 국민연금 급여를 줄여야 한다는 것임.

(3) 국회 연금제도개선특별위원회 2차 여·야·정 협의체(2011년 8월 23일)

- 정부는 기초노령연금 선정기준을 ‘소득하위 70%’에서 ‘최저생계비 140% 또는 150%’이하로 변경하는 정부안을 확정하고, 연금특위에 보고.

- 당시 정부안은 최저생계비 140% 기준으로 변경 시 수급대상은 70%에서 55.5%로, 최저생계비 150%로 변경 시 57.1%로 낮아지는 개악안 이었음.

당시 정부안은 최저생계비의 140%로 변경할 경우, 70% 현행 대상범위를 유지할 때보다 2028년 최대 160만 명의 노인이 연금을 받지 못하는 안이었음(150% 기준 약 142만 명)

[표-] 이명박 정부의 기초노령연금 재편방향(2011년 8월)

구분		현행	최저생계비 140%로 변경	최저생계비 150%로 변경
소득 기준	단독	74만원	74만 6천원	79만 9천원
	부부	118만 4천원	119만 3천원	127만 8천원
수급 대상		70%	2028년 55.5%~62.1%	2028년 57.1%~62.5%
재정 전망 (급여 10%)		2028년 26조 6,450억	2028년 21조 1,370억	2028년 21조 7,410억

* 자료 : 보건복지부, “기초노령연금 개편방안”(2차 여·야·정 협의체 보고자료), 2011. 8에서 재정리.

- 즉, 이명박 정부는 기초노령연금의 대상을 확대하겠다고 공약했고 이후 인수위에서 80%까지 확대하는 방안을 논의했으나, 실제로는 정반대로 대상을 축소시키는 안이 마련된 것임. 자연스레 ‘기초연금’으로 하겠다는 계획은 자연스레 선별적 공공부조 방식으로 전락됐음.

- 이명박 정부의 기초노령연금에 대한 접근방식은 법 부칙에 따라 10%까지 올려야하는 ‘원치 않는 상황’을 어떻게 수습하거나, 대처할 지에 초점이 맞춰졌다고 평가할 수 있음.

- 그러다보니, 자연스레 기초노령연금 급여를 확대하려면 대상자를 줄이던지, 국민연금 급여를 더욱 축소해야한다는 식의 안을 제시하면서 사실상 기초노령연금 급여확대가 되지 않도록 발목 잡았음.

[그림-1] 이명박 정부의 기초노령연금에 대한 입장 변화(2008년~2011년)

3) 국회 차원의 논의경과(법 개정안 중심)

- 법 부칙에 따르면 2008년부터 ‘국회에 연금제도개선을 위한 위원회를 설치운영’하도록 돼 있음. 그러나 한 번도 구성되지 않다가, 2011년 2월 연금제도개선 특위가 구성됐지만 5회의 전체회의와 2회의 여·야·정 협의체만 진행된 채 아무런 성과 없이 활동을 종료함.

- 이와 별개로 기초노령연금 급여 및 대상 확대에 대한 법 개정안이 발의됐는데, 18대 국회에서는 7개 개정안이 발의된 바 있으며(임기만료 폐기), 19대 국회에서도 현재 3개의 법안이 발의 중임(아래 표 참조).

- 먼저, 유재중 새누리당 의원의 개정안은 2007년 법 부칙의 가장 소극적인 이행을 담고 있음. 기초노령연금을 2028년 10% 도달하는 것을 목표로 2008년부터 매년 0.25%씩 인상해야 한다는 방향 하에서, 2013년은 미인상분을 감안해 1.25% 인상하되 2014년부터는 0.25%씩 인상하자는 것임.

- 한명숙 의원(민주통합당)과 박원석 의원(당시 통합진보당)은 2017년 10% 달성 목표로 매년 1%씩 확대하는 한편, 대상도 80%까지 확대하자는 안임.

박원석 의원안은 기초노령연금의 비용을 전액 국가에서 부담하는 것과 2017년 이후 추가인상 여부 등은 국회 내 연금제도개선위원회에서 논의하는 조항을 추가로 담고 있음.

- 각 개정안 모두 10%로 인상해야 한다는 점에는 이견이 없으나, 달성시점에서 새누리당과 야당 간 차이가 존재함.

[표-] 18대 국회 기초노령연금 대상 및 급여확대 관련 법 개정안 발의현황

구분	법률안	주요내용	법안추계 비용
연금액 인상	오제세 의원안	○ 5→10%(2015년): 2011년부터 매년 1%p씩 인상	5년간 9조 4,010억원
	강기정 의원안	○ 5→10%(2012년): 2012년부터 즉시 5%p 인상	5년간 24조 1,088억원
	홍일표 의원안	○ 5→10%(2016년): 2012년부터 매년 1%p씩 인상	5년간 15조 48억원
대상자 확대	양승조 의원안	○ 65세 이상 노인 70 → 80%(공포일)	5년간 2조 9,961억원
연금액 인상 + 대상자 확대	박은수 의원안	○ 국민연금 A값의 5 → 10%(공포일) ○ 65세 이상 노인 70 → 80%(2010년)	5년간 5조 9,120억원
	백원우 의원안	○ 국민연금 A값의 5 →10%(매년 0.25%씩 단계적 인상해 2028년 10% 도달). ○ 65세 이상 노인 70 → 80%(2011년)	5년간 5조 6,414억원
	조승수 의원안	○ 5→10% (2020년). 2012년 1%. 매년 0.5%p씩 인상 ○ 65세 이상 노인 70 → 80%	5년간 15조 168억원

* 자료 : 국회의안정보시스템(국회입법조사처, 2011에서 재인용)

[표-] 19대 국회 기초노령연금 대상 및 급여확대 관련 법 개정안 발의현황

구분	법률안	주요내용	추가소요비용
연금액 인상 + 대상자 확대	한명숙 의원안	○ 국민연금 A값의 5 → 10%(2013년부터 매년 1%씩 인상해 2017년 10% 도달) ○ 65세 이상 노인 70 → 80%(2013년부터)	2017년 10% 기준, 10조 3백억 ~ 11조 7천 9백억
	박원석 의원안	○ 국민연금 A값의 5 → 10%(2013년부터 매년 1%씩 인상해 2017년 10% 도달) ○ 65세 이상 노인 70 → 80%(2013년부터)	2017년 10% 기준, 13조 6,430억(지방비 전액 국고 포함)
	유재중 의원안	○ 국민연금 A값의 5 →10%(매년 0.25%씩 단계적 인상해 2028년 10% 도달). ○ 65세 이상 노인 70%수준 → 70%이상	2017년 7.25% 기준, 5조 8,187억. 2013~2017년까지 2조2,641억 ~ 5조8,187억

* 자료 : 국회의안정보시스템(방문일자. 2013년 1월 18일)

2. 기초노령연금 추진전망과 쟁점

- 박근혜 당선인의 기초노령연금 공약의 핵심이자, 가장 의미 있는 내용은 2014년부터 현행 5% 수준의 급여를 10%까지 두 배 확대하겠다는 것임.

- 그러나 최근 언론보도 등을 보면, 보건복지부는 인수위 업무보고에서 기초노령연금 2배 인상에 난색을 표했다고 하고, 새누리당 내에서는 말 바꾸기하며 공약을 후퇴시킬 조짐도 보이고 있음. 자칫하다간 공약이행은커녕, 이명박 정부처럼 오히려 대상을 축소하는 등의 개악이 이뤄지지 않을까 우려됨.

- 특히 올해는 국민연금 재정재계산 결과를 발표하는 해임. 기초노령연금 인상논의가 지체되고 난항이 거듭된다면 이후 논의는 ‘국민연금과의 재구조화’ 라는 틀 속에서 더욱 복잡한 양상이 될 것이며, 기초노령연금 인상이 2007년 낮아진 국민연금 급여를 보완하는 방식이 아니라, 국민연금을 개악하는 구실로 삼을 가능성 또한 배제할 수 없음.

1) 기초노령연금 급여 인상 및 시기

(1) 기초노령연금 10% 인상 여부

- 박근혜 당선인이 기초노령연금을 두 배로(10%) 확대하겠다는 것은 새로운 것이 아니라 이미 기초노령연금법 부칙에도 담겨있는 사항임.

- 그런데 최근 일부 언론 등에서는 마치 기초노령연금 10% 인상하는 것이 새로운 과제인양, 재원이 많이 든다는 등의 문제제기를 하기도 함.

<부칙>

제4조의2【연금액의 단계적 인상에 관한 경과조치】 ①제5조제1항 본문에 따른 연금액은 2028년까지 단계적으로｢국민연금법｣제51조제1항제1호에 따른 금액의 100분의 10에 해당하는 금액으로 인상한다.

②제1항에 따른 연금지급액의 조정에 따른 소요재원대책, 상향조정의 시기 및 방법, 기초노령연금과 국민연금의 통합 등을 논의하기 위하여 2008년 1월부터 국회에 연금제도개선을 위한 위원회를 설치․운영한다. 〔본조신설 2007.7.27〕

- 지난 2007년 기초노령연금법 제정 및 국민연금 개정당시, 국민연금은 기존 60%에서 2008년 50%로 낮아지고, 이후 매년 0.5%씩 인하해 2028년에는 40%까지 떨어지게 되는 개악이 이루어졌음. 한편, 국민연금의 급격한 급여인하와 사각지대 해소를 위해 기초노령연금이 신설됐고, 이후 10%까지 단계적으로 인상한다는 내용도 법 부칙에 담았음.

- 그러나 국민연금 삭감계획은 구체적으로 명시되어 그대로 진행되고 있는 반면, 기초노령연금 10%로 인상하는 계획은 아직까지 아무런 조치 없이 방치되고 있음.

(2) 10% 인상 시기

- 핵심 쟁점은 인상 시기임. 기존 법 부칙에는 “2028년까지 단계적으로” 인상한다고 되어 있고, 이를 가장 소극적으로 해석한다면 2009년부터 매년 0.25%씩 인상해 2028년 10% 도달하는 방식일 것임.

- 그러나 이런 방식은 이미 5년이 지나도록 진행되지 않았고, 박근혜 당선인이 2014년부터 시행하겠다고 약속한 상황에서 이런 느린 인상방식을 택한다면 명백한 후퇴임.

- 특히 기초노령연금 도입취지가 국민연금 급여인하를 보완하는 한편, 국민연금 사각지대 및 현재의 노인빈곤문제 해소라는 점을 고려할 때 최대한 인상시기를 앞당길 필요가 있음.

- 이미 이런 취지에서 18대 및 19대 국회에서 여야 막론하고 인상시기를 앞당기는 법 개정안들이 발의된 것임(아래 [표-5] 참고).

[표-] 17~18대 국회 기초노령연금 급여 인상 및 시기 관련 개정안

구분	의원	정당	인상시기 및 방식
18대	오제세 의원안	민주당	○ 5→10% (2015년) : 2011년부터 매년 1%p씩 인상
	강기정 의원안	민주당	○ 5→10% (2012년) : 2012년부터 즉시 5%p 인상
	홍일표 의원안	한나라당	○ 5→10% (2016년) : 2012년부터 매년 1%p씩 인상
	박은수 의원안	민주당	○ 5→10% (2010년) : 2010년부터 즉시 5%p 인상
	백원우 의원안	민주당	○ 5→10% (2028년) : 매년 0.25%씩 인상
	조승수 의원안	진보신당	○ 5→10% (2020년) : 2012년 1%, 매년 0.5%p씩 인상
19대	한명숙 의원안	민주통합당	○ 5→10% (2017년) : 2013년부터 매년 1%p씩 인상
	박원석 의원안	진보정의당	○ 5→10% (2017년) : 2013년부터 매년 1%p씩 인상
	유재중 의원안	새누리당	○ 5→10% (2028년) : 2013년 1.25p%, 이후 매년 0.25%p씩 인상

* 자료 : 국회의안정보시스템(방문일자. 2013년 1월 18일)

- 박근혜 당선인 공약대로 2014년부터 기초노령연금 급여를 10%로 인상되어야 함. 최소한 임기 내 10% 달성은 반드시 이뤄져야 함.

<정리> 빠른 시일 내(최소 2017년 이전) 기초노령연금 10% 인상 필요

(1) 더욱 불안해진 노후소득 보완 필요 : 2007년 국민연금 급여인하 등 보완

- 그동안 국민연금 급여는 70%에서 2028년 40%까지 낮아지는 급격한 인하가 이뤄졌음.

- 이러한 급여인하로 인해, 아무리 최고등급이라 하더라도 15년 미만 가입 시 국민연금 수급액은 2013년 기준 1인 가구 최저생계비(572,168원)에 미치지 못함. 또한 소득월액이 85만 원이하인 경우 역시 40년 가입기간을 채우더라도 최저생계비에 미달함.

- 물론 실제 가입기간이 약 20년 수준밖에 되지 않고, 앞으로 급여가 2028년까지 하락할 예정임에 따라 더욱 낮아질 것임.

[표-] 소득 및 가입기간 별 국민연금 예상수급액(단위 : 원/월)

가입기간 기준 소득월액평균액(B값)	연금보험료(9%)	가입기간
		10년	15년	20년	25년	30년	40년
240,000	21,600	121,910	177,860	231,290	240,000	240,000	240,000
290,000	26,100	124,770	182,040	236,720	290,000	290,000	290,000
440,000	39,600	133,340	194,550	252,990	311,290	369,580	440,000
670,000	60,300	146,500	213,740	277,950	341,990	406,040	534,120
850,000	76,500	156,790	228,760	297,480	366,020	434,570	571,650
990,000	89,100	164,800	240,440	312,670	384,710	456,760	600,840
1,380,000	124,200	187,100	272,980	354,980	436,780	518,570	682,160
1,860,000	167,400	214,550	313,030	407,060	500,860	594,650	782,240
2,420,000	217,800	246,570	359,760	467,820	575,620	683,410	899,000
3,080,000	277,200	284,320	414,830	539,430	663,730	788,020	1,036,610
3,600,000	324,000	314,060	458,210	595,850	733,150	870,440	1,145,030
3,890,000	350,100	330,240	482,020	626,940	771,490	916,040	1,205,130

* 자료 : 국민연금공단 홈페이지에서 재정리(빗금 친 부분은 2013년 1인 가구 기준 최저생계비 이상인 경우)

* 위의 자료는 2012년 1월에 최초 가입한 것으로 가정하여 2012년도 가입자 평균소득월액 1,891,771원으로 산정해 계산한 것.

- 국민연금의 급격한 급여삭감으로 노후 기본적인 소득보장은커녕 노후빈곤마저 예방하기 어려운 처지에 놓여있음.

- 이런 상황에서 기초노령연금 인상은 선택이 아닌 필수이며, 기초노령연금 급여를 빠른 시일 내에 10%로 확대해야 함.

(2) 국민연금 사각지대 해소 보완 : 보험방식의 한계를 무기여 기초노령연금으로 보완

① 직장가입자 : 저임금, 비정규노동자 약 559만 명 국민연금 미가입.

- 비정규직 약 837만 명 가운데, 국민연금에 가입해 있는 노동자(직장가입자)는 약 33.2%에 불과하며 약 559만 명의 국민연금에 가입되어 있지 않음(통계청, 2012. 3. 김유선 2012에서 재인용). 오히려 사회적 지원이 필요한 저임금, 비정규노동자가 배제되어 있는 것임.

- 이대로라면 현재의 빈곤이 고스란히 노후의 빈곤으로 이어지고, 노후소득의 양극화도 심화될 것임. 2012년 7월부터 125만 원 미만의 저임금노동자에게 보험료 일부를 지원하는 ‘두루누리 사업’이 시행되고 있지만, 법적, 제도적 한계로 인해 보완이 필요한 실정.

민주노총 정책보고서(2012-02) ‘저임금노동자의 사회보험료 지원사업의 평가와 개선과제’ 참고.

② 지역가입자 : 중소영세 자영업자 등 약 567만 명 납부예외자.

- 현재 국민연금 납부예외 또는 보험료를 납부하지 못해 노후에 연금을 받을 수 없거나, 적게 받을 가능성이 높은 사각지대 규모가 약 567만 명으로 추정되고 있음.

- 특히 전체 납부예외자 462만 명 중 157만 명이 납부이력이 아예 없으며, 305만 명(66.1%)이 납부이력을 보유하고 있으나, 약 285만명이 10년 미만의 납부이력을 가지고 있어 가입기간이 매우 짧고, 기준소득월액 또한 매우 낮음.

납부예외자 462만 명 가운데, 납부이력 보유자는 약 305만 명임. 이 가운데 1/3이 넘는 약 120만 명이 1년 미만의 납부이력을 갖고 있을 뿐이며, 1~3년 미만은 81만 명, 3~5년은 42만 명으로 연급수급의 최소납부기준 조차 채우지 못하고 있음.

[표-] 국민연금 사각지대 규모(2012년 8월 기준)

국민연금 가입자 : 2,010만명
소계 : 1,981만명				임의 가입자 21만명	임의 계속 가입자 8.2만명
사업장 가입자 1,132만명	지역가입자 849만명
	보험료 납부자 282만명	납부예외자 462만명	장기체납자 105만명
1,414만명(71.4%)		567만명(28.6%)

* 자료 : 국민연금공단 내부자료(2012년)

- 이대로 방치하게 되면 지역가입자의 절반이 넘는 약 567만 명은 무연금 또는 저연금으로 전락해 대량 노후빈곤이 발생할 우려가 매우 큰 상황임.

(3) 현재의 광범위한 노후빈곤 문제 해소 : 가장 적극적 정책수단

- 노후빈곤 문제는 먼 미래만의 문제가 아니라, 현재 우리나라의 심각한 사회문제임. 현재 고령인구는 대부분 근로기간 내 연금제도가 존재하지 않았거나 당시 20년인 최소가입기간을 채우기 어려운 세대임.

- 또한 이미 잘 알려진 것처럼, 우리나라 노인빈곤율은 OECD 평균의 3.3배가 넘는 독보적 1위임. 우리나라보다 전체인구의 빈곤율이 높은 국가들도 노인빈곤율은 훨씬 낮음. 또한, 노인 부양비가 우리나라보다 높은 국가들 역시 노인빈곤율이 낮음.

- 이는 곧 노인빈곤 문제가 인구학적 문제가 아니라, 사회제도적 문제이자, 과제라는 것을 의미하며, 이대로 방치한다면 향후 더욱 심각해질 수밖에 없음.

○ 우리나라 노인 빈곤율(45.1%)은 OECD 평균(13.5%)의 3.3배가 넘는 독보적 1위.

- 우리나라 노인 빈곤율은 45.1%로 OECD 국가 가운데 가장 높을 뿐 아니라, OECD평균 13.5%에 비해 약 3.3배가 넘을 정도로 심각한 상황임(OECD, 2011).

- OECD 30개 국가들의 노인 빈곤율이 아일랜드(30.6%)를 제외하고 모두 30% 미만이며, 멕시코(28.0%), 호주(26.9%)보다도 훨씬 높은 수준임.

○ 우리나라보다 전체인구의 빈곤율이 높은 국가들도 노인빈곤율은 훨씬 낮아.

- 우리나라 전체 빈곤율은 14.6%로 OECD 평균보다 10.6%보다 높음. 그러나 전체 빈곤율이 우리나라보다 높은 일본(14.9%), 미국(17.1%), 멕시코(18.4%), 터키(17.5%) 등도 노인 빈곤율은 우리나라보다 상대적으로 낮음.

[그림-2] OECD 국가들의 빈곤률과 노인 빈곤률 비교(OECD, 2011)

* 자료 : OECD Income Distribution database(OECD,"Pensions at a glance 2011 : 146"에서 재인용)

○ 우리나라 노인부양비는 OECD 국가 가운데 세 번째로 낮아

- 아래 [그림-3]은 OECD 국가들의 노인 빈곤율과 노인부양비를 비교한 것임.

15세~64세 또는 20세~64세까지의 경제활동인구 대비 65세 노인인구가 차지하는 비율.

- 우리나라 노인부양비는 15.4%로 OECD 국가 가운데 멕시코(9.8%), 터키(8.8%)에 이어 아직까지는 세 번째로 낮은 상태임. OECD 대부분의 국가가 20%를 상회하고 있음에도, 노인 빈곤율은 우리나라가 가장 높음. 우리나라보다 노인부양비가 2배가 높은 일본(35.5%), 독일(30.8%), 이탈리아(31%) 조차 노인 빈곤율은 오히려 2배~5.4배가량 낮은 수준임.

[그림-3] OECD국가들의 노인부양비와 노인 빈곤율 비교(2011년)

* 자료 : 노인빈곤률은 OECD(2011). 노인부양비는 UN World Population Prospects(2011. 6.)

- 즉 우리나라 노인인구 비중이 아직까지는 상대적으로 낮은 수준임에도 노인 빈곤율이 가장 높은 것은 인구학적 문제가 아닌 사회·정책적 문제임.

- 만약 아무런 사회적 노력과 대비책이 없다면 향후 급속한 노령화와 함께 지금보다 더욱 심각한 사회문제가 될 것임.

2) 기초노령연금 대상

- 현재 기초노령연금은 65세 이상 노인 가운데 소득하위 70%를 대상으로 하고 있으며, 박근혜 당선인은 이를 전체 노인(100%)으로 까지 확대하겠다고 공약함.

- 이렇게 될 경우, 자산조사 없이 연령에 따른 기준만으로 지원받게 되므로 복잡한 선정과정을 없애고 행정비용을 줄일 수 있다는 장점이 있으며, 시민적 권리를 강조하는 ‘기초연금’의 본래 성격(demogrant)에 더욱 부합하는 방식임은 분명함.

- 그러나, “이건희 회장에게도 줘야하는가”라는 비판처럼, 상위 30%까지 확대하는 것에 대해 상당수의 사회적 여론은 우호적이지 않음. 무상급식으로 촉발된 ‘보편’과 ‘선별’이라는 논쟁구도가 내용상의 차이에도 불구하고 도식적으로 적용돼, 오히려 진보진영이 부유한 계층의 이해를 대변하는 의도치 않은 구도가 형성되기도 함.

- 현재의 기초노령연금이 전체 노인을 대상으로 하고 있지 않다는 이유로 ‘선별복지’ 혹은 ‘공공부조’ 형태라고 볼 수는 없으며, 자산조사를 통해 대상을 선정하나 최저생계비와 같이 부양의무자 기준 등이 존재하는 것도 아님.

- 현행보다 최소 80%까지 대상을 확대하는 것은 필요하다고 판단됨.

80%까지 확대할 경우, 선정 기준액은 174만원으로 추정. 재산이 없고 소득만 있는 경우 월 174만원, 그리고 재산만 있는 경우 4억 1,760만원으로 추정되고 있음(자료 : 보건복지부, 국회 보건복지위원회 검토보고서2012에서 재인용).

- 아울러 전체 노인에게 기초노령연금을 확대하는 문제는 ‘지급’에만 초점이 맞추는 게 아니라, 이에 대한 부유층의 재정적 책임(부자증세)과 패키지를 이뤄야만 불필요한 논쟁을 최소화하고, 재정마련 뿐 아니라 사회적 공감대 형성도 가능할 것임.

3) 기초노령연금 재원

- ‘기초노령연금 확대를 위한 재원마련이 가능한가.’, ‘어떻게 재원을 마련할 것인가.’ 등이 가장 뜨거운 쟁점이 되고 있음. 그러나 재원에 대한 논의가 재정방안을 찾는 게 아닌, 핑계거리를 찾는 식으로 진행되어서는 곤란함.

(1) 재정담보 및 지속가능성 여부

- 기초노령연금을 2013년부터 1%씩 인상해 2017년 10%로 확대할 경우, 향후 5년간 국비 9조 8,510억원, 지방비 3조 3,820억원 등 약 13조 2,340억의 추가재정이 소요될 것으로 전망되고 있음(아래 표 참고).

[표-] 기초노령연금 소요재정(연도별, 단위 : 십억원, 2010 불변가)

년도		2013	2014	2015	2016	2017	2020	2024	2028
급여		6%	7%	8%	9%	10%	10%	10%	10%
합계		4,834	5,954	7,148	8,492	9,995	16,283	22,826	31,371
	국 비	3,599	4,433	5,322	6,323	7,442	12,124	16,996	23,359
	지방비	1,235	1,521	1,826	2,169	2,553	4,159	5,830	8,012
추가소요		634	1,545	2,539	3,643	4,873	8,142	11,412	15,683

* 자료 : 보건복지부 다층노후소득보장TF(국회 보건복지위원회, 기초노령연금법 일부개정법률안 검토보고, 2012. 9.). 국고보조율(74.46%), 부부수급자비율(38.52%), 감액수급자 비율(1.44%), 감액수급자 1인당 감액비율(48.90%) 등이 2011년 말 기준으로 유지되는 것으로 가정.

○ 현재 우리나라 GDP대비 노후에 대한 공적지출은 OECD 국가 가운데 꼴찌에서 2등.

- OECD(2011)에 따르면 우리나라의 GDP대비 노령 및 유족급여 등에 대한 공적지출은 OECD 34개국 중에서 멕시코(1.4%)에 이어 1.7%로 가장 낮음. 이에 반해 OECD 평균 공적지출 7.1%로 우리나라에 비해 4.2배나 높은 수준.

- 물론 국민연금제도가 성숙해짐에 따라 공적지출은 자연스럽게 증가하겠지만, 현재의 노인 빈곤율이나 경제규모에 비한다면 아직 매우 낮은 수준임.

[그림-4] OECD국가들의 GDP대비 노령 및 유족급여에 대한 공적지출과 노인 빈곤율

* 자료 : 노령 및 유족급여에 대한 공적지출규모는 OECD, Pensions at a glance 2011 : 155

○ 향후 GDP대비 지출규모 고려할 때 충분히 담보 가능.

- 기초노령연금을 10%로 확대하면(대상자 100%기준) 향후 2050년의 기초노령연금 지출은 GDP대비 4.34%를 차지하며, 국민연금 지출액까지 감안하면 약 9.84%가 될 것으로 전망.

- 김연명(2012)에 따르면, 이는 향후 우리나라 노인인구 및 연금지출규모를 OECD 국가들과 비교했을 때 충분히 감당할 수 있는 규모임. 즉, 2010년 OECD 28개국은 노인인구가 14.7%일 때 GDP평균 9.3%를 지출했고, 2050년에는 노인인구가 약 26% 수준에서 GDP 약 11.7%를 지출할 것으로 예상되는 것에 비해, 우리나라는 2050년 노인인구가 38.2%로 세계에서 두 번째로 높아지나 실제 GDP의 9.8%정도 지출할 것으로 추정되기 때문임.

- 그럼에도 기초노령연금을 10%로 인상하면 엄청난 경제적 부담을 주거나, 국가재정이 파탄날 것처럼 주장하는 것은 지나친 과장일 뿐임.

(2) 재원방안에 대한 평가

- 인수위원회에서는 아직 정확한 재원방안을 제시하지 않고 있으나, 언론을 통해 알려진 바에 따르면, 복지공약의 재원으로 ‘복지행정개혁’이나 ‘예산절감 및 세출조정’, ‘지하경제 양성화’ 등이 거론되었음. 모두 필요한 조치이고, 지속적으로 해결해나가야 할 과제이나 이것만으로 감당할 수 있을지 의문이며, 자칫 ‘개혁’이나 ‘예산절감’을 앞세워 다른 필요한 분야의 예산삭감이나 제도개악 또는 무분별한 구조조정으로 이어질 까 우려됨. 또한 빠른 시일 내에 재원확충에 필요한 효과를 볼 수 있을지도 미지수임.

- 박근혜 당선인이 내건 재원확충방안이 현실적으로 불가능하다고 판단되면, 기존 공약을 철회하거나 후퇴하는 것이 아니라, 부자와 대기업의 증세에 눈 돌려야 할 것임.

- 또한 기본적으로 조세를 통해 재원을 확보하더라도, 국민연금의 적립금 일부를 활용하는 방안에 대해서도 검토 중인 것으로 알려져 있음.

- 먼저, 이를 현세대 노인과 현재 국민연금가입자 간의 갈등으로 몰아가거나, 기금고갈로 제대로 연금을 못 받을 수 있다는 식으로 악의적으로 왜곡하는 것은 문제가 있음. 박근혜 당선인 스스로도 국민연금의 지급보장 법제화를 반대하면서 이런 불안을 증폭시킴.

- 국민연금은 국가가 망하지 않는 한 지급받고, 현재의 국민연금 가입자는 민간보험과는 달리 자신이 낸 보험료보다 더 받도록 되어 있는 세대 간 사회연대에 기초해 있는 공적제도임. 특히, 과도한 적립금이 향후 연금자산 뿐 아니라 금융 및 경제전반에 미칠 엄청난 파장 및 부정적 효과 등을 고려할 필요가 있으며, 차분히 논의해 볼 필요가 있음.

국민연금 적립금 활용문제에 대해서는 ‘오마이뉴스 2013년 1월 17일’(김연명, ‘기초노령연금 인상 논란? 악마는 다른 곳에 있다’ 기사 참고. 과도한 연금적립금의 문제에 대해서는 김연명(‘국민연금기금의 투자전략과 지배구조’ 중 제1편 제1장 참고, 2012)

4) 국민연금의 개악 가능성

- 올해는 5년마다 시행되는 국민연금 재정계산이 실시되는 해임. 상반기(3월경) 제3차 재정추계결과가 공표될 계획이고, ‘국민연금발전위원회’에서 제도개선에 대한 논의를 진행해 9월경 정부안을 확정할 예정임.

- 기초노령연금 확대뿐 아니라 국민연금과 통합하는 방안도 공약에 포함돼 있는데, 실제 어떤 방식과 내용으로 통합할 것인지에 대한 계획은 아직까지 밝히고 있지 않음.

- 이명박 정부의 경험을 본다면, 기초노령연금을 10%로 확대하면서 ① 기초노령연금과 국민연금의 중복수급 금지 ② 국민연금의 소득재분배 기능(A값) 폐지(국민연금은 완전소득비례로 변경) ③ 기초노령연금 대상 축소 등이 추진될 가능성 또한 배제할 수 없음.

- ③의 경우, 박근혜 후보와의 공약과 배치돼 실제 추진될 가능성은 낮으나, ①과 ②는 국민연금과의 구조개편 논의 속에서 개악될 가능성이 높음.

① 기초노령연금과 국민연금의 중복수급 금지 문제

- 중복수급 금지 문제는 기초연금액 산정하는 기준을 ‘자산조사방식’에서 ‘연금소득조사’방식으로 바꿔서 기존 국민연금이나 특수직역연금, 퇴직연금 수령자는 기초노령연금 지급대상이나 지급액에서 배제하겠다는 것임.

- 이는 기초노령연금이 낮아진 국민연금의 노후소득을 보완하는 방식이 아니며, 국민연금에 대한 불신을 부추기게 될 것임. 예컨대, 기준소득 186만원인 사람이 월 16만 7,400원(9% 기준)의 보험료를 10년 냈을 때 받는 국민연금 급여가 약 214,550원(2012년 신규가입 기준)임에도 기초노령연금을 받지 못하는 반면, 국민연금에 가입하지 않은 경우 기초노령연금(약 20만원)을 수령하게 된다면 국민연금 불신을 높이고, 이탈을 부추기게 될 것임.

② 국민연금을 완전소득비례로 변경하는 문제

- 아울러 국민연금 소득재분배 기능을 삭제해 완전소득비례 연금으로 변경하는 것 역시 신중한 검토가 필요함. 현재 국민연금은 균등부문과 비례부분 각각 20:20 구조로 되어 있음. 국민연금은 민간보험과는 달리, 자신이 낸 보험료만 받는 것이 아니라 소득이 낮을수록 급여를 더 받는 재분배(세대 간) 기능을 가지고 있는 것임.

- 이는 소득이 낮고 가입기간이 짧아 이후 낮은 연금을 수급할 수밖에 없는 저임금, 저소득층에게 더욱 의미 있는 제도임. 물론 기초노령연금 10%가 도입되면 이 또한 재분배기능을 담보할 수 있으나 현재의 국민연금이 지닌 한계를 극복하고 장점을 유지하기 위해서는 소득재분배 기능이 유지될 필요가 있음.

- 이와 별개로 국민연금 재정이 고갈난다며 ① 국민연금의 수급연령 개악(수급연령을 65세 → 67세로 변경 또는 2033년 65세로 변경되는 시기를 앞당기는 문제) ② 국민연금 급여축소(예전 한나라당은 기초연금 20%를 주장하며 국민연금을 20%까지 낮추는 방안을 제시한 바 있으며, 2011년 복지부에서도 기초연금 도입 수준에 따라 국민연금 급여수준을 조정하는 안을 제시하기도 했음) 등이 진행될 가능성 또한 존재함.

3. 마치며 : 노후 소득대체율 55% 보장

○ 2017년 우리나라 고령사회로 진입(2024년 초고령 사회 진입예정)

○ 2017년 박근혜 정부 임기 내(2017년까지) 노후의 기본적인 소득보장 장치 완비해야.

→ 기초노령연금 10% + 국민연금 45% = 55%의 소득대체율 보장되어야.

- 현재 기초노령연금은 2017년 임기 내 10% 달성함. 이와 함께, 2009년부터 매년 0.5%씩 자동적으로 낮아지고 있는 국민연금을 2017년 중단해 45%로 유지.

- 2017년 고령사회 진입에 대한 대비를 위해 기초노령연금과 국민연금의 55% 명목 소득대체율 달성. 또한 이와 함께 저임금노동자 국민연금 지원확대 및 영세자영업자에게도 지원하는 사각지대 해소방안 추진.

[그림-5] 향후 국민연금과 기초노령연금의 급여수준 개선안

<참고자료>

국민연금공단 내부자료 등(2012년)

국회의안정보시스템, 방문일(2013년 1월 18일)

국회 보건복지위원회, “기초노령연금법 일부개정법률안 검토보고”, 2012. 9.

김연명, “기초노령연금 인상 논란? 악마는 다른 곳에 있다‘, 오마이뉴스, 2013년 1월 17일

______, “신탁기금인가? 사회투자자본인가? 국민연금기금의 성격과 투자정책에의 함의”, 김연명, 주은선 외,「국민연금기금의 투자전략과 지배구조」, 인간과 복지, 2012.

______, “국민연금에 대한 고정관념을 바꾸자”, 중앙대 강의자료, 2012.

민주노총, “박근혜 정부의 복지정책 전망과 과제”, 정책보고서 2013-01.

________, “저임금노동자 사회보험료 지원사업의 평가와 개선과제”, 정책보고서 2012-02.

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