바람직한 방송통신위원회

개편 방향

토론회

○ 일시 : 2013년 1월 28일(월) 오전 10시

○ 장소 : 국회 의원회관 제1세미나실

○ 주최 : 언론개혁시민연대, 민주통합당 언론대책위원회

토론회 개요

바람직한

방송통신위원회

개편 방향

[사회] : 이효성 성균관대학교 교수

[발제]

1. 방송통신 업무관련 정부조직 개편의 문제점과 대응 방안 : 김경환 상지대 교수

2. 정부개편 방향에 대한 진단과 제언 : 조준상 공공미디어연구소 소장

[패널]

강성남 전국언론노동조합 수석부위원장

이남표 성균관대 겸임교수

신태섭 민주언론시민연합 대표

최진봉 성공회대 교수

추혜선 언론개혁시민연대 사무총장

발제 1

방송통신 업무관련 정부조직 개편의 문제점과 대응 방안

••• 김경환 (상지대 교수)

1. 방송통신관련 정부조직 개편의 배경

IT 관련 정부 조직 개편론의 대두 배경

문민정부 출범 이후 20년간 산업, 에너지, IT, 과학기술 영역은 정부조직개편의 실험을 거듭함

특히 IMF 이후 김대중 정부가 추진한 IT산업 육성 정책은 대한민국의 핵심 산업 분야로 IT분야를 정착시키는데 일조했다는 평가임

하지만 2000년대 후반기부터 대한민국의 정보통신분야 국가산업경쟁력은 하락세를 기록(IT산업경쟁력지수: 2007년 세계 3위→2011년 세계 19위, 기술인프라부문 국가경쟁력지수: 2007년 세계 위→2011년 세계 14위) 중임

※IT분야의 이용과 활용에 관해서는 압도적인 경쟁 우위 지속(2010년 전자정부 발전 지수 세계 1위, 온라인참여지수 세계 1위, 2011년 정보통신발전지수 세계 1위)

따라서 상대적으로 정부의 지원 시 단기간에 성과 달성 가능성이 높다는 평가와 과거 성공 사례에 대한 기억은 새롭게 출범하는 정권마다 IT의 육성에 높은 관심을 보이도록 만들고 있음

박근혜 당선인의 후보 공약

박근혜 당선인은 제18대 대통령 선거 정책 공약집에서 △기초과학 및 융합시너지과학, 두뇌집약적 창조과학 등 미래선도 연구지원, △미래사회 전반에 대한 연구와 과학기술에 기반을 둔 미래사회 변화 예측 및 이를 토대로 한 국가정책수립 지원, △융합형 연구공동체(학-연-산-지역)의 사회 기여 및 글로벌 공동체 문제 해결 지원, △지식 생태계 구축 및 보호를 위한 법제도 지원, △정보․통신․방소(ICT) 생태계를 새로운 성장동력으로 만들어 일자리를 창출하고 창조경제를 활성화시킬 ICT전담부서 신설 적극 검토를 약속함

하지만 박근혜 당선인의 공약은 ICT대연합 등의 IT관련 유관단체의 여론 형성 및 방통위로 통합된 정보통신부 출신 관료들의 불만 등이 맞물리면서 당초 공약 수준보다 훨씬 규모가 큰 미래창조과학부 신설로 이어짐

2. 미래창조과학부 설립 목적 및 조직

설립목적

창의력, 상상력에 과학기술을 접목한 창조경제활성화와 과학기술중심의 국정운영 전담을 위해 미래창조과학부 신설

조직형태

미래창조과학부는 2명의 차관이 과학기술과 ICT분야를 나누어 담당

산하기관으로는 우정본부, 원자력안전위원회, 출연연, 과학기술분야 고등교육기관(카이스트, 지스트, 각 과학기술원 등), 국립전파연구소, 중앙전파관리소, 한국방송광고진흥공사, 한국방송통신전파진흥원 등이 소속 예정

박근혜 정부의 방송통신 관련 정부 조직 운영 방향

인수위는 통신 분야는 진흥업무와 함께 대부분의 규제기능을 미래창조과학부로 이관한다는 방침이나, 방송정책부분에 대해서는  방송과 통신의 산업관련 기능 대부분을 미래창조과학부로 넘겨야 한다는 주장과 방송규제 기능 이외에도 방송정책 기능 일부를 신방통위에 남겨야 한다는 주장이 대두되고 있는 상황

한편 방통위는 인수위 업무보고 시 미래창조과학부는 통신 관련 업무 일체와 유료방송(SO, PP, IPTV) 허가 및 등록업무, 유료방송 진흥 및 규제업무, 기술표준 및 콘텐츠 진흥(광고, 편성)업무, 방송시장평가, 보편적 시청자위원회 등을 맡고, 신방송통신위원회에서는 방송사업자 인허가, 공영방송 규제, 미디어다양성위원회, 방송분쟁조정위원회, 시청자권익위원회, 지역방송발전위원회를 소관하는 조직 개편안을 보고

지난 5년간 방송통신위원회가 방송과 통신의 융합을 대전제로 방송통신발전기본법 제정, 방송법과 IPTV법의 통합, 나아가 방송법과 통신분야 관련법의 통합으로 방송통신사업법 등의 제정에 주력해 왔다는 점을 감안하면 방통위의 이러한 행보는 조직 이기주의의 발로라는 평가가 지배적임

〈표1〉미래창조과학부 업무 및 산하기관 구성 예상안

		미래창조부 장관
과학기술차관						ICT차관
-과학기술 정책 수립 및 시행 -과학기술 R&D(기초-응용-개발) -교육과학기술부의 산학협력 업무 -지식경제부의 신성장 발굴 및 기획업무 -총리실 지식재산전략기획단 업무						-방송통신융합 진흥업무 -문화체육관광부의 디지털콘텐츠 및 방송광고업무 -지경부의 ICT R&D -행정안전부의 국가정보화 기획, 정보보안 및 정보문화 업무
	산하기관
	우정본부 원자력안전위원회 출연연 한국방송광고진흥공사 한국방송통신전파진흥원 중앙전파관리소 국립전파연구소 과학기술분야 고등교육기관(카이스트, 각종 과학기술원)

3. 신정부 출범에 따른 방송통신 관련 정부 조직 개편 방향과 과제

□ 방송통신 관련 정부 조직 개편의 철학

방송통신 관련 정부 조직 형태는 독임제에서 합의제 기구로 진화를 거듭해 옴

방송 관련 정부 조직은 2000년 통합방송법 제정으로 독임제 기관인 공보처에서 담당하던 것을 합의제기구인 구방송위원회로 이관한 바 있으며, 통신업무 역시 독임제 기관인 정통부에서 합의제 기구인 방송통신위원회로 통합

또한, 방송통신업무를 담당하는 합의제 정부 조직의 운영은 김대중, 노무현 정부뿐만 아니라 국정운영의 철학을 달리하는 이명박 정부에서도 합의제 기구 운영이라는 근본틀은 변화되지 않음

이명박 정부의 경우 방송통신분야의 상당수 문제는 합의제 기구인 방송통신위원회를 최시중 위원장이 독임제 형태로 운영한 것에 초래된 것이 대부분이었음

□ 방송통신분야의 규제와 정책․진흥 분리의 의미

미래창조과학부의 신설로 방송통신분야의 규제는 방송통신위원회, 정책과 진흥은 미래창조과학부에서 담당하도록 함

방송통신분야를 규제 vs. 정책․진흥으로 이원화하여 조직을 구성하면 방송통신분야의 업무는 현행 방통위에서 대부분 미래창조과학부로 이관될 것으로 예상

이처럼 방송통신분야의 규제와 정책․진흥이 분리되면 여당과 야당의 합의제 기구의 논의 과정을 거치지 않고 미래부의 독임제 장관이 각종 방송통신관련 정책 현안과 법안(법률, 시행령, 고시)을 만들고 진흥에 해당하는 지원까지 실시하므로 신방통위는 단순히 집행을 감독하는 기구로 전락할 것임

※방송통신 관련 정책과 진흥이 미래부로 산하로 이관되면 방송정책이 견제가 전혀 없는 집권여당이 임명하는 독임제 장관에 의해 수행된다는 점에서 방송의 공공성과 표현의 자유에 치명적인 결과 초래 예상

이는 방송통신 관련 정부 조직이 1998년 이전의 공보처 시대로 회귀하는 것을 의미함

더 큰 문제는 신방송위원회에 방송규제와 더불어 방송정책업무가 남게 되더라도 통신과 인터넷 관련 업무 일체가 미래창조과학부로 이관된다는 점에서 인터넷(포털)과 최근 사회적 여론 형성의 주요한 도구로 각광받고 있는 소셜미디어(트위터, 페이스북 등)는 독임제 장관 소관 업무가 된다는 점임

이럴 경우 지난 이명박 정부 초기 기억에도 생생한 미네르바 사건을 필두로 각종 인터넷 표현의 자유 제약을 위한 시도들이 집권여당 장관 1인의 의지에 따라 시행되므로써 불필요한 소모적 논쟁이 되풀이되는 상황이 전개될 것임

□ 합의제 기구로 인한 IT 산업 발전 지연론의 허구성

방송통신위원회가 발족하면서 IT분야의 진흥 정책은 독임제 기구인 지식경제부에서 담당해 왔음

IT산업의 국가경쟁력이 낮아졌다면 독임제 기구이자 거대부처인 지식경제부의 책임이 일차적으로 가장 큼

따라서 IT산업의 국가경쟁력 저하의 핵심은 독임제와 합의제 기구라는 정부의 조직형태가 문제가 아니라 창의성과 다양성이 부족한 사회문화적 분위기와 대기업과 공정한 경쟁이 가능한 산업생태계 구축 실패에서 찾아야 함

□ 무리한 ICT정책 추진 방지

산업적으로 성숙기에 접어든 IT산업은 정부 주도의 진흥정책보다는 정부의 간섭을 최소화하면서 시장의 자율성과 활력에 의해 견인되는 산업적 성국 단계에 돌입했음

※정부가 추진한 WIPI·와이브로·HSDPA보다는 시장의 필요성에 따라 사업자들은 LTE를 집중적으로 시장에 보급

한편 이명박 정부는 20조원이 넘는 국가예산을 무리하게 4대강 사업에 투입함으로써 수많은 논란과 실효성에 대한 비판에 직면함

현재 언론보도와 같은 형태로 미래창조과학부가 신설되면 반드시 ICT분야 국가 경쟁력 향상과 고용창출을 빌미로 IT발 4대강 사업(세계최고 수준의 정보통신네트워크 구축)을 추진하고자 하는 움직임이 대두되는 것을 피하기 어려움

또한 정통부 시절의 유산인 IT네트워크 중심의 정책 관행이 유지되면 혁신적 콘텐츠·개방적 플랫폼 경쟁력이 부각되는 개방형 스마트 미디어 생태계에 대한 능동적 대처도 어려워질 것임

※향후 IT 네트워크 분야는 개별적 산업으로 육성되기 보다는 전기, 수도, 도로와 같이 사회와 산업의 핵심 기본 인프라로서 간주되어 각분야의 산업과 연계하면서 경제적 파급효과를 발휘한다는 점에서 ICT 컨토롤 타워를 통한 IT네트워크 중심의 정부 정책은 실효성이 낮음

따라서 추후 IT분야의 유사 4대강 사업 등과 같은 국가적 예산낭비를 막기위해서라도 반드시 현재 방송통신위원회의 방송통신분야 업무는 현행 유지하는 것이 바람직함

4. 결론

현행 합의제 독립기구 유지

정부 조직의 형태는 각각의 제도가 나름의 장단점을 갖고 있기 때문에 기구의 형태는 국정철학과 비전, 시장상황, 사회·정치적 합의수준 등에 입각하여 유연하게 결정할 문제이나 미디어 정책은 정부로부터의 독립이 보장되어야 하는 만큼 사회·정치적 합의가 중시되는 합의제 독립기구 유지가 요구됨

특히 미래부처럼 독임제 기구가 ICT 생태계를 통합 관리할 경우 특정 영역(네트워크)에 자원이 과도하게 투입되어 실제 미래 국가 경쟁력 제고를 위해 육성이 필요한 콘텐츠와 플랫폼과 같은 영역의 발전이 저하되는 현상이 발생할 것으로 예상되므로 방송통신 규제기구는 규제-정책-진흥의 분리를 통한 조직개편보다는 미디어 생태계의 콘텐츠+플랫폼+네트워크 vs. 단말 또는 콘텐츠+플랫폼 vs. 네트워크 +단말 등의 가치사슬 단위 간의 지향가치(창의성과 다양성 vs. 산업성) 및 특성에 기반을 둔 전문적·균형적 조직 개편이 바람직함

발표된 것처럼 인수위는 방송과 통신의 산업 관련 기능 대부분을 미래부로 이관한다는 입장이지만 방송과 통신의 산업 관련 기능과 진흥 기능의 대부분은 지금까지 지경부와 문화부에 속해 있었다는 점에서 인수위의 주장은 논리적으로 모순됨을 적극적으로 개진할 필요가 있음

방송통신 관련 정부 조직 형태를 합의제로 개편한 목적은 언론 및 표현 영역에 대한 자유와 정치적 독립성 유지 때문이었음

그러나 미래창조과학부 신설과 이에 따른 방통위의 조직개편은 방송통신위원회를 방송규제위원회로 형골화시키고 건전한 사회 여론 기능의 약화를 초래하는 것이 목적임

이에 대한 대응방안으로서 창의력을 기반으로 콘텐츠(방송·통신·영화·인쇄·신문·게임 등)와 플랫폼의 유기적 결합을 통해 미디어 산업을 신성장 동력으로 육성할 수 있도록 방송통신위원회를 확대 개편하여 미디어위원회를 신설하여 것을 제안함

대신 방송통신위원회의 방송 및 통신, 인터넷 진흥 및 관련정책은 미디어위원회로 이관하고 통신 네트워크 관련 정책과 개인정보보호 관련 정책만을 미래창조과학부로 이관하도록 함

신설 미디어위원회에는 문화부의 순수예술을 제외한 신문, 출판, 영화, 게임, 대중음악, 공연 등과 같은 업무를 이관하여 담당하게 하며, 동시에 방송통신심의위원회, 영상물등급위원회, 게임물등급위원회 등을 통합한 콘텐츠심의위원회를 신설하는 방안을 검토하는 것이 필요함

이를 통해 미디어의 공적 기능(공정성, 다양성, 독립성, 창의성, 민주적 대표성 등)의 원활한 작동을 보장하고, 통합적인 공공 미디어 플랫폼 및 콘텐츠 제작 단위의 공익적 규제와 지원 시스템 정비가 가능하며 합의제 기구를 통한 표현의 자유와 제작 자율성을 보장함으로써 불필요한 사회정치적 갈등을 예방하고 사회 다양성과 다원성 촉진이 가능할 것으로 판단됨

발제 2

정부 조직 개편 방향에 대한

진단과 제언

- MB 정부와 연속과 단절의 측면에서 -

••• 조준상 (공공미디어연구서 소장)

■ 커뮤니케이션 분야에 대한 GH 정부의 예상 접근

- GH 정부는 MB 정부가 깔아놓은 방송/미디어의 장악과 통제라는 토양 속에서 출발함. 개인적으로, 이미 대선 과정에서 충분히 발산된 방송 장악과 미디어 통제의 달콤함(?)을 맛보았기에 GH 정부의 방송과 미디어에 대한 커뮤니케이션 정책의 전체적 방향은 ‘현상 유지・관리’로 흐를 수밖에 없다고 판단함.

- 이때 말하는 ‘현상 유지・관리’는 사업자 간 이해관계 충돌의 약화나 감소를 의미하는 게 아님. MB 정부 아래에서도 경험했듯이, 이종 네트워크의 결합에 따른 신규 서비스들의 출현에 따른 사업자 간 이해관계 충돌은 점점 강해지고 있고, 이런 현상은 GH 정부 아래에서도 축소될 가능성은 전혀 없음.

- 특히, IP 기반 전송방식의 전면적 확장에 따라 기존 네트워크가 IP 기반 네트워크와 결합하는 현상, 유・무선 인터넷 네트워크의 전면적 확산과 이와 결합한 다양한 서비스(mVoIP, 메신저 서비스 등)의 출현이 낳는 사업자 간 이해관계 충돌은 점점 더 격화할 것으로 예상하는 게 타당.

- 문제는 방송과 미디어가 표출해 내는 사회적 의제의 방향과 범위, 표현의 자유와 그 책임의 관계(특히 인터넷 상에서 이뤄지는)에 대한 접근 등에서 ‘개방과 자율’  아닌 ‘제한과 통제’가 이뤄질 가능성이 높을 것으로 전망된다는 것임. 발제가가 말하는 ‘현상 유지・관리’의 핵심은 바로 이것임.

- 제한과 통제를 본질로 하는 현상을 유지하는 ‘관리 모드’를 지탱하는 방식은 (그것이 고강도든 저강도든)  ‘채찍’과 함께, 당근이 필수적으로 동반돼야 함. 발제자는 그 핵심 매개가 바로 수신료 인상과 광고시장 확대라고 판단하고 있음.

- MB 정부 아래에서 9부 능선 이상까지 갔던 공영방송 수신료 인상안이 2013년 현실화할 수 있을지에 대해선 쉽게 전망하기 어려움. 문제는 광고시장의 확대(수신료 인상해서 KBS 광고 줄여서 시장에 내놓는다는 의미가 아님)인데, 심각한 경기침체로 진입하는 상황에서 광고시장 확대가 현실적인 가능성이 있느냐는 의문이 제기됨. 가능성은 충분하다는 게 발제자의 판단이며, 그 매개는 글로벌 국내기업들이 국내에서 집행하는 광고비를 확대하는 것이 될 수 있음.

- 제한과 통제를 본질로 하는 ‘채찍’의 교두보는, DJ 정부 때 처음 도입됐던 커뮤니케이션 정책에서 위원회 체제가 종식 내지 주변화하고 독임제 부처가 주도하는 것을 통해 마련될 것임. 독임제 부처가 이른바 ‘수평적 규제체계’ 도입을 주도할 것이고, 수평적 규제체계 도입 과정에서 산업논리의 전면화, 사회문화적 논리의 주변화가 동반될 것으로 예상됨.

■ 인수위원회의 정부조직 개편 내용

▼ 박근혜 당선인 공약과 정부부처 논리

- 박근혜 당선인은 대선 과정에서 △창조경제 기반 조성 △콘텐츠산업 집중육성 △방송의 공공성 강화 및 육성 등의 목표를 내걸고, 이를 위해 △정보통신 C--P-N-D를 총괄할 전담조직 신설 적극 검토 △사회문화적 규제를 담당하는 위원회 설치 △내용 심의를 담당하는 콘텐츠 위원회 설치 등을 공약으로 제시한 바 있음.

- 지난 1월15일 인수위원회는 미래창조과학부에 정보통신기술(ICT) 전담차관을 두겠다고 발표함. 일주일 뒤인 1월22일 △방송 진흥 △통신 규제·진흥 △방송 광고 △방송통신 융합과 관련한 기능 대부분을 미래창조과학부로 이관한다는 방침을 밝힘. 아울러, 방통위 위상을 ‘부처 산하의 합의제 행정기관’이라는 표현을 사용함.

이밖에 ICT차관 아래에는 행정안전부의 국가정보화기능, 문화체육관광부의 디지털 콘텐츠, 교육과학기술부의 ICT 연구개발 기능, 지식경제부의 소프트웨어 산업 등을 이관한다고 밝힘. 지경부의 우정사업본부 역시 미래창조과학부 소속으로 이관하기로 함.

- 인수위의 개편 방침은 옛 정보통신부 관료들의 손을 100% 들어준 것에 해당함. 문화부의 경우, “콘텐츠 산업은 플랫폼이나 네트워크 및 기기보다는 다양한 문화정책과 결합해 진흥하는 것이 낫다”(머니투데이 1월17일)며 기존 관장해 오던 콘텐츠 진흥업무를 계속 담당하고 기존 방통위가 맡던 콘텐츠 진흥업무까지 문화부로 가져와야 한다고 보고함. 반면, 방통위는 규제와 진흥이 분리될 경우, C-P-N-D를 통합 관장할 수 없다며 방통위의 기능 대부분과 함께 지식경제부, 문화부, 행안부 등으로 분산된 ICT 관련 업무영역을 모두 미래창조과학부로 전부 이관해야 한다고 보고한 것으로 알려짐.

방통위는 인수위 보고를 준비하면서 ICT 전담부처를 만들고 산하에 방송과 미디어를 담당할 위원회(이를테면 현 방통위 산하의 지역방송발전위원회나, 옛 정보통신부 산하의 통신위원회)를 둔다는 게 방통위의 반응이었다는 것임. 이것이 여의치 않자 공영방송 규제나 콘텐츠 사후심의 등의 최소한의 규제만 남기고 모두 미래창조과학부로 몰고 방통위에는 최소한의 것만 남겨두자는 식으로 대응한 것이 방통위의 업무보고 내용이었음.

- 기존 정부부처들, 특히 방통위의 반응에서 흥미로운 점은 박 당선인의 공약 중에서 방송의 공공성 강화 및 육성이나 사회문화적 규제를 담당하는 위원회 설치 등에 대한 고민을 거의 찾아볼 수 없다는 것임. 물론, 인수위는 “방통위는 방송 규제와 공공성과 공정성이 요구되는 사회문화 기능을 수행하게 된다”고 표현하며, 박 당선인의 사회문화적 규제를 방통위가 담당하게 된다고 설명하긴 했으나, 이를 액면 그대로 받아들이기는 매우 어려움.

■ 인수위원회의 정부조직 개편 내용 평가

▼방통위를 어떻게 할 것인가?

- MB 정부 말기에 약간의 변화가 있기는 했지만, 지난 5년 간 방통위는 ‘무늬만 합의제 위원회인 독임제 정부부처’라고 평가해도 지나치지 않음. 그 이유는 여러 가지가 있을 테지만, 사람과 제도의 문제가 복합돼 있다는 게 발제자의 판단임.

- 제도의 문제로서, 현재 방통위에는 독임제적 요소가 포함돼 있음. 2008년 2월29일 방통위설치법이 통과될 당시 산업진흥적 측면을 보완한다는 이유로 덧붙여진 독임제적 요소로는 △위원 수는 가능한 소수로 하여 의사결정의 신속성을 도모하며 위원장을 포함한 상임위원은 대통령이 임명하도록 해 책임성을 확보한다 △위원장은 국무회의에 참석하도록 하고 부위원장은 차관회의에 참석하도록 하여 다른 정부부처와 정책 협의와 조율을 강화한다는 것임.

- 이런 독임제적 요소는 사람의 문제와 결합해 방통위는 ‘무늬만 합의제인 독임제 정부부처’로 귀결시켰음. 바로 ‘1인지하 만인지상’이라거나 ‘방통대군’으로 불리던 최시중씨가 위원장을 하면서 방송 장악의 야전사령관 노릇을 하고, 이에 대해 당시 야당 추천 방통위원들이 적극적인 견제 역할을 하지 못하는 상황이 맞물리면서 ‘무늬만 합의제인 독임제 정부부처’가 됐다는 것임.

- 방통위가 사실상 독임제 정부부처였다는 평가는 매우 중요함. 그 주장의 옳고 그름을 떠나, 미래창조과학부에 전담차관을 두고 ICT 관련 기능을 모두 이양해야 한다는 인수위나 옛 정통부 관료들의 주장은 독임제 부처가 맡아야 제대로 잘할 수 있다는 논리가 깔려 있음. 그러나 방통위는 사실상 독임제 정부부처였고, 방통위 출범 당시 순수 진흥 관련 업무는 독임제 부처인 지식경제부, 과학기술부, 행정안전부 등으로 거의 모두가 넘어갔음.

그럼에도 문제가 있었다면, 그 원인은 위원회냐 독임제 부처냐가 아닌 ‘무능’이라고 해야 할 것이고 이 무능에는 정책 협의・조율・조정의 부재도 포함될 것임. 문제는 방통위는 순수하게 ICT 진흥과 관련된 업무는 출범 당시 다른 정부부처에 거의 모두 넘겨줬다는 것이고, 현재 남아 있는 기금 관련 진흥 정책은 규제 정책과 밀접히 맞물려 있는 것들이 대부분이라는 것임.

방통위의 심의ㆍ의결 사항

인・허가 업무	방통위설치법
방송사업자의 허가ㆍ재허가ㆍ승인ㆍ등록ㆍ취소 등에 관한 사항	12조 1항 2조
방송광고판매대행사업자의 허가ㆍ취소ㆍ승인 등에 관한 사항	12조 1항 2조
전기통신사업자의 허가ㆍ취소 등에 관한 사항	12조 1항 3조
행정처분
방송사업자ㆍ통신사업자의 금지행위에 대한 조치 및 과징금 부과에 관한 사항	12조 1항 10조
정책 관련 1
방송프로그램 및 방송광고의 운용ㆍ편성ㆍ판매ㆍ진흥 등에 관한 사항	12조 1항 11조
방송ㆍ통신 관련 기금의 조성 및 관리ㆍ운용에 관한 사항	12조 1항 14조
전기통신설비의 제공ㆍ공동이용ㆍ상호접속 또는 공동사용 등이나 정보제공에 관한 협정의 인가 등에 관한 사항	12조 1항 9조
정책 관련 2	2조 2항
방송프로그램의 유통상 공정거래 질서의 확립에 관한 사항	12조 1항 6조
방송ㆍ통신서비스의 고도화 및 보편적 서비스에 관한 사항	12조 1항 7조
방송ㆍ통신사업자ㆍ방송광고판매대행사업자 상호 간의 공동사업이나 분쟁의 조정 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁의 조정	12조 1항 8조
정책 관련 3
주파수의 효율적 사용에 관한 사항	12조 1항 4조

- 따라서 방통위 재편과 혁신의 방향은 제도와 사람의 문제 모두에서 찾아야 함. 이를 위해 첫째, 대통령이 임명하도록 하되 대통령 직속에서 국무총리 산하 합의제 위원회로 바꿔야 함. 둘째, 방통위원 수는 증원하는 것이 필요함. 셋째, 특정 방통위원만이 아닌 방통위원 전체를 위한 공동 정책보좌관 제도를 도입함. 넷째, 위원장과 부위원장의 국무회의 출석을 면하도록 함.

- 아울러 방통위의 혁신과 재편은 방통위 자체만으로 달성되는 것이 아니라, 공영방송 거버넌스 개편 등 다른 사안과 맞물려 진행돼야 함을 강조하고 싶음. 공영방송 거버넌스에서 수신료위원회를 둘 것인지, 이와 함께 공영방송위원회를 둘 것인지 하는 것 등이 돼야 함. 곧 방통위 혁신과 재편은 이번 정부 조직 개편에서 끝나는 게 아니라 향후 계속 진행형으로 남아 있는 문제라는 것임.

▼인수위 조직개편 내용 평가

- 방송 관련 규제 정책만 남겼다는 인수위의 평가는 새빨간 거짓말에 불과함. 단적으로 요약하면, 방송 관련 사람 뽑고 도장 찍어주는 인허가 업무만 남기고 모든 방송통신 콘텐츠/네트워크/플랫폼 정책을 가져갔다고 보는 게 정확함. 예를 들어 언론보도를 보면, △공영방송 이사 선임 △방송통신시장 경쟁상황 평가 △허가제 및 승인 업무 등에만 한정될 것이라고 하나, 방송통신 플랫폼 정책이 미래창조과학부로 넘어가는 만큼 방송통신시장 경쟁상황 평가 역시 방통위가 맡기는 어려울 것임.

- 이는 방송과 미디어 규제 및 진흥 정책을 독임제 부처에 몰아줘야 한다는 결론에 비춰볼 때 문화부나 방통위나 아무런 차이가 없는 것일 뿐임. 이들에게 합의제 행정위원회는 단지 거추장스러운 유물일 뿐임. 커뮤니케이션 정책 전반의 경제부처로의 귀속을 의미하며, 결국 산업 논리와 사회문화 논리의 균형 붕괴를 낳을 것임. 경제부처에 방송과 사회문화의 논리를 설득하기가 얼마나 어려운지는 그동안의 경험이 방증함. 씨알도 먹히지 않는다고 보는 게 정확할 것임.

- 먼저, 인수위가 발표한 것처럼 ‘정책’ 차원에서 규제와 진흥을 분리하기는 현실적으로 매우 어렵다는 게 발제자의 판단임. ‘규제 정책 및 집행’과 ‘진흥 정책 및 집행’에서 유일하게 분리할 수 있다면, 진흥의 집행 정도가 가능함. 곧 정해진 규제 및 진흥 정책에 따라 기금을 집행하는 조직 정도를 분리하는 게 유일하게 가능함. 현실적으로 진흥 정책은 기금의 사용을 동반할 수밖에 없기 때문에 진흥을 분리한다는 것은 기금을 분리한다는 것과 동일함. 개인적으로 발제자는 커뮤니케이션 정책 총괄 조직은 합의제 위원회 형태를 유지하되, 기존 방통위에서 기금의 집행 정도를 별도 조직으로 떼어내자는 의견을 갖고 있었음. 결국 기존 방송통신위원회의 혁신을 전제로 뼈대를 유지하자는 게 발제자의 입장이었음.

발제자의 또 다른 입장은 공영방송위원회의 수립임. 수신료위원회(가칭) 설립시, 그것이 갖는 함의는 두 가지임. 기존 공영방송 이사회의 축소 재편이거나 공영방송위원회 설립이 그것임. 이때 공영방송위원회는 공영방송 이외의 다른 지상파방송의 공적 서비스에 대한 규제권한과 공적 서비스 활성화를 위한 일정한 진흥 권한을 가져야 하며, 공영방송법(가칭) 제정이 불가피함. 발제자의 입장을 종합하면, (진흥의 집행 기능 분리를 전제로 한 방통위 혁신에다 공영방송위원회 설립이었음. 공영방송위원회 설립은 수신료위원회 구성과 밀접히 관련됨. 수신료위원회가 구성될 경우, 방향은 두 가지밖에 없음. 기존 공영방송 이사회의 축소 재편이거나, 공영방송위원회 설립임.

- 규제냐 진흥이냐는 식의 구분이 아니라, 향후 방송통신 환경에서 어떤 정책이 핵심이 될 것이냐는 데 초점을 맞춰야 하는데, 인수위의 개편 방향에는 이런 문제의식이 실종돼 있음. 무조건 ‘한데 모아놔야 성과가 난다’는 식의 발상이 전부임. 단언하건대, 국내 C-N-P-D 환경을 살펴볼 때 현재 해외시장에서 수출을 겸하는 분야는 단말기(특히 스마트 단말기) 분야와 콘텐츠(특히 방송 콘텐츠) 분야밖에는 없음. 나머지는 플랫폼과 네트워크 층위에서 국내 시장에서 누가 우위에 설 것이냐를 둘러싸고 글로벌 기업들과 치열한 경쟁을 하고 있는 게 현실이라는 것임. 이런 상황에서 미래성장을 위한 핵심 동력을 ICT에서 찾는 것은 난센스임. 초점을 잘못 맞췄다는 것임.

■ 어떤 커뮤니케이션 정책을 핵심으로 삼을 것인가?

- 기존 방송통신 인허가 업무와 행정처분 등을 제외할 경우, 발제가가 생각하는 핵심 ‘정책’은 수평적 규제체계의 도입과 관련된 정책, 그리고 이 속에서의 방송 정책과 이용자 보호 및 내용 규제 관련 정책이라고 할 수 있음.

▼수평적 규제의 개념과 필요성 그리고 그 함의

이하 내용은 <디지털 미디어 이용환경과 네트워크 전송기술의 수렴>, 공공미디어연구소 2012, 내부보고서에서 인용

- 방송과 통신 간, 방송사업 간, 통신 역무간 상이한 규제를 적용하는 체제를 수직적 규제체제라고 함. 수직적 규제 체제의 특징은 네트워크별로 서비스의 구분이 기술적 환경에서 명확히 구분될 수 있으며, 그에 따라 정책목표를 달성하기 위한 규제의 도입과 완화가 이루어졌음. 예컨대 시내/시외/국제 전화, 음성/데이터 통신 등의 시장에서는 시장경쟁의 도입 시기와 배경에 따라 경쟁환경이나 설비 구축의 비용 및 동기가 달랐기 때문에 각각의 상황에 적합한 규제가 필요했음. 시내전화 역무의 경우, 경쟁도입이 어렵고 보편적 서비스의 제공이 필요한 역무이기 때문에 상대적으로 높은 강도의 규제가 시행됐음. 반면 시외 전화나 국제 전화 등 투자 및 유지 비용 대비 수익성이 낮은 서비스에 대해서는 그 보전을 위한 교차보조와 같은 규제안이 도입됐음. 수직적 규제체제의 예시를 든다면 아래와 같음.

수직적 규제체제

유선전화 규제		이동전화 규제		인터넷 규제		방송규제
□		□		□		□
유선전화 서비스		이동전화 서비스		인터넷 서비스		방송 서비스
유선전화망		이동전화망		인터넷망		방송망
출처: 박동욱(2010) 융합환경에서의 방송통신사업 분류체계와 진입규제, 경제규제와 법, 제3권 제2호.

- 현재의 방송․통신 환경에서는 기술적 매체에 기반하여 구분을 하는 개별 서비스가 아닌 모든 종류의 서비스가 융합되고 있음. 예컨대 IPTV 사업자 뿐 아니라 케이블사업자와 위성방송 사업자 모두 각자의 망에서 IP방식의 콘텐츠 전송을 수행하고 있으며, 이에 기반한 다양한 결합/융합 상품을 출시하고 있음.

- 더욱이 이용자들은 콘텐츠를 어떤 단말기에서 볼 수 있고, 그 단말기가 어떻게 연동되는지에만 관심이 있을 뿐 제공되는 전송방식이 케이블/위성/IP인가에는 갈수록 구속되지 않는 변화가 일어나고 있음. 기존 지상파 방송사업자들 또한 IP전송방식을 통해 다른 사업자들의 망에 온라인 콘텐츠 플랫폼으로 진입할 수 있는 여건이 만들어진 지금 위와 같은 수직적 규제체제는 결코 유의미하지 못함. 즉 현재 규제체제는 제공서비스와 네트워크가 서비스별로 칸막이식 분리가 가능하다는 전제를 두고 있는 탓에 이러한 융합 환경에 걸맞지 못함.

- 수직적 규제체제에서는 서비스간 중첩이나 전송 매체 및 기술의 결합이 일어나면 규제 공백 혹은 규제 중복이 발생할 수 있음. OTS의 사례처럼 유사한 서비스(VOD)에 대해 네트워크가 다르다는 이유로 다른 규제가 적용된다면 서비스 간 경쟁의 왜곡이 발생할 뿐 아니라 지금 목도하듯 방통 융합의 과정이 지체될 가능성이 높아짐. 최근의 사례가 보여주듯, VoIP, 스마트 TV 및 지상파 N-스크린 출시와 같이 신규 서비스가 등장하면 이를 해석하여 기존의 분류체계로 수용하거나 “방통융합서비스”와 같은 새로운 서비스 범주를 추가하여야 함. 이 때문에 관련 법령은 새로운 서비스 범주의 추가에 따라 누적적인 정의와 규제 내용이 추가되게 되고 결국 다른 하위 법령이 상위 법령을 침해하는 경우가 빈번해 짐. 이로 인해 높은 규제비용과 각종 연구반 운영과 같은 행정 비용이 발생하며, 신규 서비스에 대한 분류체계 적용의 불확실성과 이에 따른 규제의 불확실성은 투자 유인 저해와 규제 신뢰성 저하의 문제로 이어짐.

- 융합 환경에서는 특정 네트워크나 서비스에 관계없이 유사한 서비스, 동일 계층에 대해서는 동일한 규제를 적용하는 수평적 규제체제를 적용하는 것이 바람직함. 세분화된 서비스 분류를 지양하고 서비스를 계층별로 통합 단일화하고 동일계층에 속하는 서비스, 사업자에 대해 진입, 소유겸영 등 동일한 구조 규제가 적용됨. 수평규제의 틀에 서는 경쟁관계에 있는 기술과 서비스 간 동일한 규제가 적용되어 규제의 기술중립성 및 경쟁중립성이 확보될 수 있음. 신규 서비스를 수직적 분류체계에 따라 해석할 필요가 없다는 점에서 새로운 융합서비스의 도입을 촉진시킬 수 있음. 이러한 이유로 수직적 규제체제를 수평적 규제체제로 전환하는 것이 세계적 추세임.

- 문제는 이 과정에서 많은 나라들이 일방향성을 특징으로 하며 콘텐츠와 플랫폼과 네트워크를 수직 통합하고 있는 지상파방송, 특히 공영방송을 어떻게 자리매김할 것인지에 대한 진지한 고민과 결론을 도출했다는 것임.

- 이런 수평적 규제체계 도입 과정의 핵심은, 단순히 기술 혁신이 낳은 논리적이고 현실적인 결과를 그대로 추인하는 것이 아니라, △콘텐츠 △플랫폼 △네트워크 각각의 층위에서 경제적 목표와 사회문화적 목표의 균형을 잡아야 하는 ‘정치’의 문제로 귀결된다는 것임. 발제자는 이 ‘정치’의 문제에 대응하는 가장 바람직한 형태는 독임제 부처가 아닌 합의제 위원회라고 판단함.

* 참고 : 유럽연합 수평적 규제 도입과정의 목표

전송 규제와 콘텐츠 규제로 대별되는 EU의 수평적 분류체계는 네트워크(전송) 층위의 경우 경제적 목표를 주로 추구하면서 사회문화적 목표가 부가된 규제 관점을, 콘텐츠 서비스 층위의 경우 역으로 사회문화적 목표에 중점을 두면서 경제적 목표가 부과된 규제 관점을 견지하고 있다. 이에 따라 각 층위의 규제 내용도 달라진다. 전송계층의 경우 ① 역사적 독점, 수직적 통합 또는 핵심적 게이트웨이의 통제에 따른 시장 지배력을 가진 사업자의 불공정 행위 방지 ②상호접속, 가입자회선 공동활용(LLU), 제한수신시스템을 통해 지배적 사업자가 통제하는 인프라에 대한 적절한 접근 보장 ③시장에서 제공되지 않을 수 있는 기본적인 서비스에 대한 소비자의 접근 보장(보편적 서비스 의무) ④전파와 같은 희소한 공공재의 효율적인 분배 등을 주 내용으로 한다. 콘텐츠 계층의 경우, ①의견의 다양성, 미디어 교차 소유, 콘텐츠 사업자(PP/CP)의 규모 제한에 관한 규제 ②문화적 다양성, 지역 콘텐츠 쿼터, 지역 콘텐츠 제작 지원 ③시사, 보도의 정확성 및 불편부당성과 관련된 기준 ④콘텐츠에 대한 이용자 및 제작자와 관련된 지적 재산권 규제 ⑤사회적 미풍양속, 검열, 언론의 자유와 관련된 기준 ⑥광고의 형태와 수량에 대한 제한 ⑦공영방송 지원에 관한 역할과 수단 등이 주요 내용으로 포함되어 있다.

- MB 정부 초기에 관료사회에서 유행했던 이른바 ‘영혼 없는 관료’라는 말을 떠올려본다면, 왜 수평적 규제체계 도입을 독임제 부처가 아닌 합의제 위원회가 주도해야 하는지가 명확하게 드러남. 미래창조과학부의 관료에게는 경제적 목표와 사회문화적 목표의 적절한 균형을 추구해야 하는 정치를 온전히 기대하기 어려우며, 가장 적합한 기구 형태는 합의제 위원회일 수밖에 없음.

- 현재 수평적 규제체계의 대원칙은 방송통신발전기본법 제5조(방송통신 규제의 원칙) 제1항에서 “방송통신서비스의 특성이나 기술 또는 시청자와 이용자의 서비스 수용행태 등을 종합적으로 고려하여 동일한 서비스로 볼 수 있는 경우에는 동일한 규제가 적용되도록 노력하여야 한다”고 표현돼 있으며, 제2항은 방통위가 방송통신 규제계획 수립 평가와 규제 관련 합리화 계획을 수립 공표하도록 하고 있음.

▼수평적 규제체계 도입과 관련된 몇 가지 현안과 쟁점

- 수평적 규제체계 설계에서 매우 중요한 축을 맡게 될 플랫폼 중립성이나 망 중립성 문제는 다양한 이해관계와 충분한 협의와 논의, 원칙의 확립 속에서 다양한 절충과 타협이 필요한 의제들일 수밖에 없음. 많은 공청회와 의견수렴의 기회가 제공돼야 하며, 이용자나 시청자의 입장을 기본으로 두고 산업 간 이해관계의 조정을 해야 하는 문제임. 이런 일을 하는 데 독임제 부처는 적합하지 않음.

- 수평적 규제체계 도입 과정이 경제적 목표와 사회적 목표의 균형을 추구하는 ‘정치’의 문제라고 하는 이유가 바로 여기에 있음. 현재 쟁점으로 떠올랐거나 떠오르고 있는 세 가지 사안을 가지고 이 문제를 설명하고자 함.

1. 플랫폼 중립성 문제의 전면 대두

- 미디어 플랫폼이란 “유/무선 전송망을 기반으로 안정적으로 확보된 규모의 이용자들과, 시청각 콘텐츠 또는 정보 서비스 제공자들 간의 커뮤니케이션을 가능하게 하는 유/무형의 시공간 시스템”이라고 할 수 있음. 애초 플랫폼은 ‘공중 연설을 위한 단상’이었는데, 이를 적용해 보면 단상은 연설자가 공중 간에 커뮤니케이션을 가능하게 하는 시공간에 해당한다고 할 수 있음.

- 플랫폼 사업자는  “유․무선망을 기반으로 콘텐츠 공급/소유자와 이용자 사이의 상호 커뮤니케이션을 가능케 하는 유무선상의 시공간을 제공하는 사업자”이며, 이 측면에서 보면 POOQ,을 제공하는 지상파방송의 사업단위는 케이블 SO, IPTV 사업자, 위성방송 사업자와 동일하게 플랫폼 사업자로 분류됨.

- 스마트 환경에서 플랫폼은 ‘운영체제’가 탑재된 유/무형의 시공간을 의미하며, 스마트 단말기는 이 플랫폼의 물리적 구현체라고 할 수 있음. 플랫폼 중립성을 단말 중립성이라고 부르는 이유가 여기에 있음. 각각의 어플리케이션은 ‘채널’에 해당함.

- 플랫폼 중립성의 문제는 안드로이드 스마트폰 단말기의 구글 검색 기본 탑재에서 비롯됐는데, 최근에는 통신사업자들이 공동으로 마련한 메신저 서비스인 ‘join’을 기본 탑재하자 카카오톡 쪽에서 불공정경쟁 문제를 제기하면서 전면에 등장.

- 네이버가 어떤 언론사를 노출시킬 것이냐에 대한 끊임없는 잡음이 있는 것과 유사하게, 무엇을 기본 탑재할 것이냐에 대한 끊임없는 논란이 불가피한 주제임. 이 문제에 대한 해법은 운영체제를 제외한 모든 어플리케이션의 기본 탑재를 금지하지 않는 한 해결이 난망.

- 특히 구글이나 애플 등 글로벌 사업자들이 요구하는 기본 탑재 행위에 대한 규제를 가하지 않는 한, 국내 사업자들의 기본 탑재 행위를 봉쇄하기는 매우 어려운 실정임.

2. 망 중립성(망 투자비용 분담) 문제의 잠복

- 보이스톡 등장과 함께 한때 뜨겁게 타올랐던 망 중립성 문제는 일단 잠복돼 있는 실정. 그 배경은 LTE로의 이행 과정에서 이용자가 부담하는 요금이 인상되는 과정에서 지속적으로 하락하던 망 사업자의 ARPU가 2012년 4분기부터 개선되기 시작했기 때문. 현재 상황은 이용자의 부담 증가를 통해 망 투자비용 분담 등과 같은 민감한 이슈가 잠복돼 있는 시기라고 할 수 있음.

- 아울러, 새로운 압축기술 및 전송기술의 개발에 따라 동일한 주파수 대역에서 처리할 수 있는 데이터 용량이 커짐에 따라 망에 걸리는 부담을 축소할 수 있었기 때문임. 기간망에 대한 트래픽 부담을 감소시키는 이런 기술(CDN)은 망 사업자뿐만 아니라 콘텐츠 사업자들도 앞다퉈 개발해 적용하고 있는 게 현실.

- 당분간(적어도 향후 2~3년)은 2012년과 발생했던 것과 같은 격렬한 사회적 논쟁은 없을 것으로 예상됨. 이에 따라 통신사업자의 방송 주파수의 통신용 전환 요구도 어느 정도 물밑으로 가라앉아 있는 실정. 그러나 미래창조과학부가 수평적 규제체계 도입을 관장하게 될 경우, 통신사업자에 의한 방송 주파수의 통신용 전환 요구가 거세질 것으로 예상됨.

- 문제는 인터넷을 이용해 막대한 수익을 내온 이른바 구글, 애플, 네이버, 다음과 같은 콘텐츠 사업자들이 망 투자비용 분담을 하지 않는 한, 망 투자비용은 온전히 이용자들이 분담해야 한다는 것이고, 이는 지속적으로 이용자 부담의 증가로 이어질 것이라는 데 있음. 통신비 증가 문제에 대한 근원적 해법은 바로 여기서 찾아야 함.

프랑스텔레콤 "구글에 인터넷 사용료 받아냈다" [전자신문, 2013년 01월 20일]

프랑스텔레콤이 막대한 데이터 트래픽을 유발한다며 구글에 인터넷 사용료를 받아냈다. 지난 2011년부터 줄기차게 요구했던 보상금이다. 하지만 정작 유럽연합(EU)은 이통사에 네트워크 투자를 촉구하고 있어 정책 당국과 이동통신업체, 인터넷사업자 간 갈등이 예상된다.

파이낸셜타임즈(FT)는 20일 “스테판 리처드 프랑스텔레콤 CEO가 BFM 비즈니스TV에 출연해 망 트래픽의 50%를 구글이 차지하고 있어 보상을 받아냈다”고 전했다. 하지만 정확한 수치나 계약 성립 일자는 밝히지 않았다. 스테판 리처드 CEO는 “자사와 구글 간 `힘의 균형`을 정당하게 유지하는 것에 도달했다”며 “트래픽 대가를 성공적으로 요구했다”고 말했다.

이 같은 움직임을 보이고 있는 것은 비단 프랑스텔레콤뿐만이 아니다. 텔레포니카, 보다폰 등 유럽 주요 이동통신업체는 유튜브로 동영상 서비스를 제공하는 구글이 인터넷에 과부하를 일으키고 있다며 콘텐츠 제공업체도 트래픽양에 비례한 부담금을 물어야 한다고 주장하고 있는 상황이다. 유럽 통신업계의 이 같은 움직임이 고급 정보를 유료화하는 등 망 중립성 논쟁을 불러일으킬 것이라고 FT는 분석했다.

유럽연합(EU) 측은 오히려 통신사가 네트워크 설비 투자를 늘려야 한다는 입장이다. 닐리 크로스 EC 통신정책관은 “EU가 유럽 내 인터넷 속도를 향상시키려는 목표에 비해 통신사의 투자는 충분하지 않다”고 지적했다.

유럽 정책당국과 통신사의 견해가 갈리는 것은 결국 비용 때문이다. 맥킨지에 따르면 유럽에서 광섬유케이블을 이용해 통신망을 확충하려면 3000억유로(480조원)가 들 것으로 추산된다. 통신사는 대규모 투자를 위해 구글 등에서 사용료를 거둬야 한다는 입장이다.

프랑스, 구글-페북에 “인터넷세 내” [지디넷코리아, 2013.01.22 / PM 02:28]

프랑스 정부가 구글, 페이스북 등 미국 인터넷 기업에 세금을 부과하는 법안을 추진한다.

뉴욕타임스는 21일(현지시간) 프랑수아 올랑드 프랑스 대통령이 자국 시민들을 대상으로 서비스를 제공하고 사용자 정보를 수집하는 인터넷 기업들에 인터넷세 부과를 추진하고 있다고 보도했다.

사용자들의 정보를 수집, 이를 타깃 광고 등에 활용하는 기업이 인터넷세 부과 대상이다. 대표적으로 구글, 페이스북, 아마존 등이 꼽힌다. 적용 세율은 각 기업이 보유한 사용자 정보 건수에 따라 결정될 전망이다.

프랑스 정부는 그동안 이들이 프랑스에서 인터넷 서비스를 제공함으로써 어마어마한 수익을 얻는 반면, 매우 적은 규모의 세금을 내고 있다고 비판해왔다. 뉴욕타임스는 구글이 매년 벌어들이는 300억달러의 타깃 광고 수익 중 프랑스에서만 20억달러를 벌고 있다고 지적했다.

프랑스 정부가 인터넷 기업에 세금 부과를 시도한 것은 처음이 아니다. 앞서 니콜라스 사르코지 전 프랑스 대통령 역시 인터넷 광고에 세금을 부과하는 방안을 추진했었다. 이에 대해 구글은 “인터넷은 유럽 지역의 경제 성장과 고용에 엄청난 기회를 주고 있다”며 “우리는 정부의 정책이 이러한 성장을 북돋는 방향으로 가야한다고 믿는다”고 말했다.

해당 법안은 아직 정부 승인 절차를 거치지 않았다. 외신은 올 연말경 인터넷세 부과 법안이 처리될 것으로 내다봤다.

3. ‘위성방송 망 개방’ 문제의 대두 - KT와 스카이라이프 문제

- 그동안은 유료방송은 각각의 고유한 전송기술과 이에 기반한 망을 바탕으로 역무 구분이 이뤄졌음. 즉, 위성방송은 위성방송만의 전송방식, 케이블은 케이블만의 전송방식, IPTV는 IPTV만의 고유한 전송방식을 전제로 하여 역무구분이 이뤄지고, 이에 따른 규제가 적용돼 왔음

- 그러나 최근에는 IP 기반 전송기술이 보편화하면서, 기존 각각의 고유한 전송방식 및 망이 서로 결합하는 양상이 전면에 등장하고 있고 이에 따른 사업자간 갈등도 전면화하고 있는 실정. 대표적인 예가 OTS 분쟁, DCS 분쟁임

- 이런 배경에는 KT의 방송 전략이 감춰져 있음. 그것은 스카이라이프에 대한 전면 통제(2011년 11월 30%에서 51% 소유로 자회사 편입)를 통해 KT가 위성방송망과 인터넷망의 전면 결합을 통한 공세적인 전략을 취하고 있는 데서 드러남. 나아가 KT는 스카이라이프로부터 플랫폼 기능을 KT로 떼어내고, 스카이라이프에는 위성망만 남겨두는 그림을 그리고 있음

- OTS는 위성방송에 IP 기반의 인터넷망을 통한 VOD를 접맥시킨 것이고, 여기서 한걸음 더 나아가 DCS는 위성방송 신호를 지상에서 받아 IP 기반의 인터넷망을 통해 가입자에게 전달하는 것을 말함. DCS는 위성방송망과 인터넷망을 결합한 것임

- 문제는 방통위가 가입자 선택권을 침해한다는 이유로 OTS는 금지하지 않은 반면, DCS에 대해서는 위성방송사업 허가범위를 벗어난다는 이유로 불허했다는 데 있음. 이런 식으로 따져서 DCS가 위법이라면 현재 지상파 본채널을 비롯해 계열 PP 채널들을 모두 IP 방식으로 전송하고 있는 POOQ과 같은 N-스크린도 위법이라는 결론을 피할 수 없기 때문

- 따라서 DCS를 계속 위법으로 판정하기는 어렵다고 보는 게 정확함. 문제는 KT만이 위성방송을 보유하고 있다는 것이며, 위성방송에 대한 KT의 배타적 지배는 점점 더 공고해지고 있다는 점임. 다른 유료방송 사업자는 DCS와 같은 서비스를 제공하고 싶어도 제공할 수 없다는 것

- 이 문제를 해결하는 방식은 결국 위성방송망을 ‘필수설비’로 지정하거나, 위성방송에 대한 소유규제를 강화하는 것처럼 ‘위성방송 망 중립성’을 확보하는 것 이외에는 없을 것으로 보임. 그러나 과연 미래창조과학부가 수평적 규제체계 도입 과정에서 이 문제를 제대로 처리할 것인지 심각한 의문을 가질 수밖에 없음. KT에 포획될 가능성이 매우 높음.

■ 바람직한 방송통신위원회 재편과 관련된 제언

▼원칙적 방향

- 방송과 통신의 조직 분리는 바람직스럽지 않아 ← 이종 네트워크의 결합, IP 기반 플랫폼으로의 수렴 현상 등

- 커뮤니케이션 정책에 관한 다양한 목소리 유지 → 합의제 위원회 조직의 유지 및 이를 통한 산업논리와 사회문화적 논리의 균형 추구, 독임제 부처는 소수 목소리에 대한 배제로 흐를 수밖에 없어

- 네트워크 및 플랫폼 층위의 규제(정책/집행)과 진흥(정책/집행)의 통일 → 규제와 진흥을 구분하기가 매우 어렵고 실제로 진흥 없는 규제는 약발 안 먹혀

- 방송 콘텐츠 진흥 부처의 방통위로의 일원화

- 콘텐츠 규제(정책/집행)의 최소화

▼합의제 위원회 업무영역 어디까지 가능할 것인가?

- GH 정부가 미래창조과학부로 모든 방송통신 콘텐츠/플랫폼/네트워크 정책을 집중하려는 고집을 꺾을 것인가? 윤창중씨나 이동흡씨 사례에서 보듯이 굽히지 않을 가능성 농후함. 이런 조건에서 타협적 제안을 해보고자 함.

- 기존 인허가 업무, 경쟁상황 평가 업무 이외에 수평적 규제체계 도입, 방송의 특수성, 이용자 보호정책의 수립 등을 감안해야 함. 아울러 콘텐츠 관련 층위의 경우 적어도 방송 콘텐츠는 계속 합의제 위원회에서 담당하도록 하는 것이 타당함. 전자상거래나 온라인 게임, 원격 교육 등과 같은 서비스의 경우 방송 콘텐츠와 분명한 차이를 갖는 만큼(이를테면 유럽연합에서는 방송 콘텐츠는 동영상 그 자체를 소비하는 게 목적이라면 이들 서비스는 그렇다고 하기 어렵다는 측면에서 정보사회 서비스로 분류하고 있음), 이들 콘텐츠는 굳이 합의제 위원회로 일원화시킬 필요는 없으며, 기존 문화부가 수행하는 방송 콘텐츠를 합의제 위원회로 일원화시킬 필요가 있음.

← 수평적 규제체계 차원에서 볼 때, 방송 콘텐츠 층위는 결국 의견의 다양성과 미디어 교차소유, 문화적 다양성, 언론의 자유와 관련된 기준, 공영방송 지원에 관한 역할과 지원 등과 결부될 수밖에 없는 차원임. 때문에 합의제 위원회로 일원화시키는 것이 타당함

- 규제 정책과 진흥 정책이 현실적으로 분리하기 어렵고 현재 방통위에서 순수한 진흥 업무를 찾기 힘들다는 사정을 감안한다고 해도, 기존 방통위 업무가 미래창조과학부로 상당 부분 넘어가는 것은 새정부 출범 초기 상황에서 ‘발목잡기’라는 식의 언론의 비난을 무릅쓴 민주당의 의지가 표현되지 않으면 불가피할 것으로 예상됨. 최악의 경우, 기금의 일정한 부분을 떼어주고 네트워크 관련 정책을 어느 정도 분리한다고 해도 합의제 위원회 조직이 실질적으로 규제 및 진흥 정책의 울타리 구실을 하게 될 수평적 규제체계 도입을 주도하는 주무 기구의 구실을 확실히 할 수 있도록 업무 조정이 되는 것이 타당함. 특히, 향후 점점 더 중요해지는 플랫폼 층위는 수평적 규제체계의 핵심 축에 해당하는 만큼 이 부분에 대한 정책은 합의제 위원회에 귀속되는 것이 타당함.

- 현재의 네트워크 결합 환경에서 네트워크 정책은 이 플랫폼 정책의 종속변수라고 해도 과언이 아님. ‘네트워크 투자비용 분담’과 같은 사회적 의제가 등장하는 것 자체가 네트워크가 주도하던 미디어 환경 자체는 이미 종말을 고했음을 알려주는 것에 해당하기 때문임. 망 사업자들이 플랫폼 사업자들의 지위를 점점 더 강화하고 있는 배경도 바로 이 때문임.

- 이에 비춰볼 때, 기존 2실 4국 방통위 조직에서 합의제 위원회에 반드시 남아야 할 최소한의 조직으로는 개인적으로 다음을 꼽을 수 있음. 이 속에서 방송정책국은 방송통신정책국으로 확대하여 기존 통신정책국이 수행하던 인허가 업무 이외에 플랫폼 층위 관련 업무를 확대해 수행하면 될 것이며, 필요한 만큼 기금의 일부와 네트워크(주파수)를 관장하도록 하면 될 것으로 판단함.

첫째, 기존 방송통신융합실에서 △정책총괄과 △융합정책과 △주파수정책과 △방송광고정책과

둘째, 방송정책국

셋째, 이용자보호국

■ 발제를 마치며

- 방송통신발전기본법 제1조(목적)은 “이 법은 방송과 통신이 융합되는 새로운 커뮤니케이션 환경에 대응하여 방송통신의 공익성・공공성을 보장”하는 것을 목적으로 하고 있음. 곧 기본법 제정의 배경에 바로 방송과 통신의 결합 또는 융합이라고 하는 현상이 자리하고 있다는 것임.

- 세계적으로 이 현상이 낳은 복잡함에 방송통신 정책을 적용하기 위한 틀이 수평적 규제체계임. 문제는 국내에서 확립된 수평적 규제체계가 도입돼 있지 않다는 것이고, 이 규제체계 확립은 방송통신 관련 정책의 총아임. 이 모델에서는 전통적인 수직적 규제체계에서 이뤄졌던 (선-후발 사업자 간 비대칭 규제 등) 비대칭 규제를 통한 진흥 정책 등은 방통위 안의 옛 정보통신부 관료세력들이 고백했듯이 가능하지 않음.

- 각각의 나라의 경험에서 알 수 있듯이, 그것을 ‘방송 콘텐츠’라고 하든 ‘시청각서비스’라고 하든 불특정 다수를 상대로 한 일방향성을 특징으로 하는 방송 서비스의 특수성을 충분히 감안하면서, 공영방송으로 상징되는 공적 섹터의 확장과 보호, 그리고 점점 경쟁이 격화하고 있는 플랫폼 층위에서 모든 사업자들의 이해관계 충돌을 조정하고 공정경쟁 환경에서 사업자들이 사업할 수 있도록 하고, 이용자와 시청자의 권익을 보호하는 정책을 추진하는, 경제적 목표와 사회문화적 목표를 설정하고 균형을 잡는 것이 수평적 규제모델의 핵심임.

- 이것을 누가 할 것인가 하는 것이 규제냐 진흥이냐는 약간 초점이 어긋난 개념으로 이뤄지고 있는 정부 조직 개편의 핵심임. 발제자는 망가질 대로 망가져 있기는 하지만 합의제 위원회가 이를 맡지 않고 독임제 부처가 맡을 경우 훨씬 더 큰 후과에 시달릴 것이라고 판단함.