공공부문 민영화 추진 현황과 문제점

(철도 및 가스 등 에너지 산업)

2013년 5월

철도민영화는 철도를 망하게 하는 길이다.

1. 철도산업의 특징

□ 철도는 거대 장치산업이다.

- 철도는 초기 투자비용이 엄청나게 필요한 거대 장치산업이다. 더불어 시설 안정성을 확보하기 위한 유지보수 비용 또한 많이 든다.

- 다른 교통 수단에 비해 대단히 안정적이며 외부환경에 따른 영향도 지극히 적다

□ 철도는 효율은 비용으로 환원될 수 없다.

- 철도의 효율은 직원들의 임금이나 비용의 과소로 판단할 수 없다. 비교한다고 해도 노동생산성 , 노동자 1인당 총수송량, 국가별 철도수송밀도 등에서 코레일은 상위권이다.

- 철도의 지역균형발전에서의 역할, 대기오염 저감과 같은 환경보호 기여는 돈으로 환원할 수 없다.

[주요 국가의 노동생산성] (단위 : 백만인㎞ 기준)

국가	스웨덴	일본	스페인	네덜란드	한국	영국	노르웨이	프랑스	독일
1인당 여객수송량	2.00	1.90	1.56	1.52	1.02	1.02	0.92	0.55	0.32

*출처 : 철도공사(2013), 2009년 세계철도 통계연감기준.

[국가별 철도수송밀도 비교] (단위 : 백만인㎞/톤㎞)

국가	한국	일본	독일	프랑스	스페인	이탈리아	스웨덴	오스트리아
밀도	12.9	13.8	5.0	4.1	2.4	4.1	1.9	5.1

*출처 : 국제철도연맹(UIC)

[교통수단별 탄소배출량] (단위 : 1인㎞당)

국가	철도	승합차	승용차
탄소배출량	1.0	3.3	5.8

2. 철도민영화 추진 과정과 내용. 그리고 문제점.

□ 국토교통부의 민간자문위원회 운영은 그야 말로 짜고치는 고스톱이다.

그 결과로 발표한 철도산업발전 방안은 출발점부터 잘못된 것으로 폐기되어야 한다.

- 민간자문위원회 구성은 철저히 친정부적 학자들과 관변 시민단체로 구성되어 있다. 행정학회 출신의 학자 4인이 집단으로 자문위원에서 사퇴한 것은 철저히 정부의 입맛대로 자문위원회를 운영하였다는 것을 보여주는 것이다.

- 철도산업발전의 전망을 논의하는 자리에 오랜 시간 철도산업의 발전을 비판적으로 연구해 온 학자나 관련 업계 종사자는 찾아 볼 수 없다. 더욱이 시간도 횟수도 정해 놓고 이미 내려진 결론에 꿰어 맞추는 회의 운영으로 심도 깊은 연구가 진행되었다고 믿을 수 없다.

□ 독일식 지주회사? 허울좋은 거짓말에 불과하다.

결국은 민영화를 추진하겠다는 것이고 결국엔 철도산업을 파탄으로 몰고 갈 것이다.

- 3,500여 ㎞에 불과한 영업거리를 가지고 있어 복수 운영자의 경쟁자체가 불가능하다.

- 수서발 KTX 운영을 철도공사가 아닌 다른 운영기관에게 맡긴다면 이는 중복투자에다 철도 안전에 심각한 위협을 가하게 될 것이다. 특히, 동일 노선의 간선에 다른 운영사의 열차가 운행하는 것은 전례가 없는 일이다. 독일이나 프랑스는 일부 지역노선 등에 별도의 운영자를 선정한 경우는 있지만 주요한 간선은 여전히 단일한 운영사로 운영하고 있다.

- 국토교통부는 ‘독일식 지주회사 체제’로 철도산업을 재편하겠다고 했다.

그러나 이러한 주장은 그들이 독일 철도에 대해서 제대로 공부를 했는지 의심스러운 대목이다.

독일은 독일연방법에 철도운영은 국가가 독점하도록 규정되어 있어서 지주회사이지만 주식은 민간에 유통되지 않고 100% 정부가 소유하고 있다. 더욱이 기반시설부분 즉, 시설공단이 운영주체와 분리되어 있는 것이 아니라 통합되어 있다. 다만, 회계 등이 분리되어 있을 뿐이다.

-국토교통부의 주장을 그대로 받아들이면 독일식이 아니라 철도산업이 파탄난 영국식이라도 해야 할 것이다.

□ 철도산업의 발전을 위한다면 철도시설공단과 철도공사의 재통합, 철도운영의 독립성 보장, 철도건설부채의 국가 지원 등을 당장 진행하여야 한다.

-국토교통부의 발표대로 하면 결국 한국철도공사도 새로이 설립되는 운영사도 운영에 있어 상당한 고통이 따를 것이다.

철도공사의 경우 약 4만 명 정도의 승객이 감소하고 KTX 흑자로 일반열차의 적자를 지원하던 정책도 중단하여야 한다. 결국 KTX도 일반 열차도 운영에 마이너스가 발생한다.

-새로이 설립되는 운영사도 약 4만 명 정도로 예측되는 승객으로 ‘시스템 구축비, 차량도입비, 교육훈련비, 인건비 등등’ 초기 투자에 대한 환수는 불가능하다. 더욱이 선로사용로는 현재 철도공사보다 더 내야한다면 존립 자체가 위험할 수 있다.

-윈윈이 아닌 모두 망하는 정책을 폐지하고 철도산업의 재통합, 철도운영의 독립성 보장, 철도건설부채의 국가 지원 등 진정한 철도산업 발전전략을 수립하여야 한다.

[별첨] 경과와 최근 상황

1. 철도민영화 경과 및 민영화 방안

1) 2013년 진행 경과

⦁2월  : 국토부장관 내정

“택시문제 및 철도의 민영화문제를 3개월 이내에 처리 하겠다”

⦁3월 6일 : 국토부 장관 청문회

서승환 장관 후보 “수서발 KTX 운영권 문제와 관련해 경쟁체제 도입이 논란이 됐었다”며 “현재 체제도 문제가 있고 민간에 맡기는 것도 문제가 있기 때문에 제3의 대안이 있는지 중점적으로 검토할 것”

⦁3월 20일 : 문화일보 보도

국토해양부가 수서발 고속철도(KTX) 사업을 ‘제2철도공사’ 설립을 통해 추진하는 방향으로 가닥을 잡았다. 국토부는 다음주로 예정된 대통령 업무보고에서 이를 보고할 예정이다. (중략)

20일 국토부 등에 따르면 이명박 정부 시절 추진해 온 KTX 민영화 계획에 대해 서승환 신임 장관이 인사청문회 때 “제3의 대안을 찾겠다”고 밝히면서 사실상 제2철도공사 쪽으로 방향을 정했다. (중략)

국토부 관계자는 “한국공항공사와 인천국제공항공사, 서울메트로와 서울도시철도공사 등 양대 공사체제로 운영되고 있는 다른 교통부문들의 선례가 참고가 될 것”이라고 말했다.

조현룡 새누리당 의원은 정부안이 확정되는 대로 ‘제2철도공사법’을 발의할 계획이다.

⦁3월 25일 : 국토부 출입기자단 오찬 간담회

KTX 경쟁체제 도입 등과 관련해서 "공사 독점은 여러가지 비효율이 있는 것이 사실이다. 반대로 민간 끌어들이는 건 사실상 효율성에서 좋은 측면이 있지만 특혜 시비나 공공성을 지나치게 훼손한다는 비판이 있다"면서 "제3의 대안으로 제2공사를 대안의 하나로 보고 있지만 이것만 있는 것은 아니다. 아직 결정된 바는 없다"고 말했다.

⦁4월 4일 : 국토부, 대통령 업무 보고

- (주요 정책방향) 철도부채 감축, 서비스 등 철도산업 발전과 요금인하 등 철도이용 활성화를 위해 철도 경쟁정책 기조 유지

- (향후 계획) 민·관 합동방식, 제2공사 설립 등 다양한 대안들에 대한 면밀한 검토를 거쳐 합리적 경쟁도입 방안 마련(‘13. 5)

⦁4월 11일 : 서승환 국토부 장관 연합뉴스 인터뷰

서승환 장관  "수서발 KTX 이후에도 경쟁체제의 적용을 검토하고 있다"고 밝힘, "KTX는 흑자가 많이 나는데 일반 여객이나 화물 열차는 적자가 많다. 또 현행 공익서비스노선(PSO) 운영방식이 적절한지에 대한 논란의 여지가 있다"라며 "예단해서 말하긴 어렵지만 KTX에만 경쟁체제를 적용할지, 다른 부분에도 적용할지 생각해볼 수 있다"

국토부는 다음달까지 수서발 KTX 운영사의 방식을 정하고 신규 노선과 적자노선 등에 대한 확대 방침 등을 담은 중장기 철도산업 발전방안을 내놓을 계획이다.

⦁4월 18일 : 국토부, 시민사회단체 간담회 진행

⦁4월 25일 : 국토부, 시민사회단체 담당자에게 연락 자문위원회 수락 여부 타진

- 철도 경쟁도입 관련 각각의 대안에 대한 자문위원회 구성 제안

- 본위원회, 소위원회 구성

- 민간 20여명, 전문가 7~10명 내외

- 주 1~2회, 총5회 이내 회의를 개최예정

⦁5월 3일 : 민간위원회 2차 소위원회  회의

⦁5월 7일 : 민간위원회(자문회의 1차 본회의)

- 장관, 차관, 민간위원 참석

⦁5월 10일 : 민간위원회 2차 소위원회 회의)

- 철도공사 공단 재무진단, 향후전망

- 철도운영체계 개선방안

⦁5월 16일, 5월 20일(소위원회), 5월23일(제3차 본위원회) 개최예정

⦁5월 13일 : 국토부 연합뉴스

- 국토부, 14일 민간검토위원회서 철도산업발전방안 확정

- 수서발 KTX와 원주~강릉 등 신설노선 4곳도 경쟁도입

⦁5월 13일 :(소위원회) 2차 회의

⦁5월 16일 : 2차 민간검토위원회

⦁5월 23일 : 3차 민간검토위원회를 개최, 의견 형식을 빌어 철도민영화 방안 발표

2. 최근 정부 추진 현황 요약

1) 상황

⦁국토부는 구체방안을 페이퍼로 내지 않고 있으며 관변 단체 및 정부정책에 찬성하는 일부 전문가를 중심으로 자문위원회를 구성. 총 4회의 논의를 거쳐 5월 23일 자문위원회 권고안이라는 형식을 빌어 철도민영화 방안 발표

⦁5월 23일 발표안은 ‘철도를 독일식 지주회사 방식’으로 재편하는 것과 ‘수서발 KTX 운영권을 비롯하여 신규 건설 중인 노선의 운영권’을 철도공사에서 절대 주지 않겠다는 것이 주요 핵심임

⦁한국철도공사 정창영 사장은 이미 사퇴 의사를 밝힌 상태로 철도공사 사장 선임은 철도민영화 과정에 주요한 변수로 등장할 가능성이 매우 높음

⦁향후 토론회 및 철도산업위원회를 개최하여 안을 확정한 후 철도민영화방안을 발표할 것으로 예상됨(6월 말)

[참조] 국토교통부 보도자료

		보 도 자 료
		배포일시	2013. 5. 23(목) 총 9매 (본문 2, 붙임 7)
담당 부서	철도산업팀	담 당 자	∙ 과장 신광호, 서기관 배석주 ∙☎ (044)201-3970, 4632, 4634
보 도 일 시		즉시 보도 가능합니다.

한국 철도산업, 「독일식 모델」로 가닥

- 23일 민간전문가 검토위원회에서 국토부에 의견 제시 -

□  국토교통부(장관 서승환)는 지난 4.26일 구성되어 한 달 동안 활동한 민간 검토위원회(위원장 : 김인호 시장경제연구원 이사장)에서 정부의 철도산업 발전구상에 대한 검토의견을 23일 제시하여 왔다고 밝혔다.

□  민간검토위원회는 철도를 현재와 같이 독점 운영할 경우 철도공사 뿐 아니라 철도산업 전반의 부실이 심화될 것이라며 경쟁도입의 필요성에 대해 공감하였고,

ㅇ  한국의 중장기 철도산업 발전방향으로는 영국이나 스웨덴 방식의 급격한 시장개방 모델보다는 공공성과 효율성이 조화된 「독일식 모델」이 가장 적합한 것으로 의견을 모았다.

<철도산업 발전 모델>

구 분	주요 특징
영국형 (민간 경쟁형)	기존 공기업의 분할민영화와 민간신규사업자 시장참여 허용 등으로 경쟁 활성화
스웨덴형 (부분 경쟁형)	공기업 독점에서 점진적 민간 참여 확대 기존 공기업 역할을 점차 축소하고 민간사업자 비중 확대
독일형 (공기업 중심형)	공기업 독점에서 부분적 시장개방 허용 기존 공기업은 지주회사형으로 전환, 서비스별 자회사 운영

□  한편, 민간검토위원회는 경쟁 도입과 함께 변화된 철도 여건에 맞게 철도공사도 변화되어야 경쟁력을 높일 수 있다고 보았다.

ㅇ  위원회는 철도공사의 구조개선 방향은 회계 투명성을 높이고, 전문성과 효율성을 높이는 방향이 되어야 한다고 하면서,

-  철도공사는 운송사업을 영위하면서, 분리운영이 효율적인 사업은 자회사 형태로 전환하여 지주회사 역할도 수행하는 체제로 단계적으로 개편하는 정부방안이 적절하다고 동의하였다.

ㅇ  이 경우 서비스 특성과 사업구조가 상이하고 세계 대부분 국가에서 분리하여 운영하는 여객과 물류사업의 분리가 우선적으로 검토될 필요가 있다고 제안하였다.

□  철도시장 구조개편 방안과 관련하여서는 철도서비스의 특성을 감안하여 간선, 지선, 광역철도 등 분야별로 경쟁구조를 차등화하여 운영하는 정부구상에 대하여 대체로 공감하였다.

ㅇ  이에 따라 신규사업자 참여로 효율성을 높일 수 있는 신규노선과 민간참여에 따른 공공성 훼손 논란이 적은 기존 적자선부터 단계적으로 도입하는 방안이 검토되었으며,

ㅇ  수서발 KTX 운영에 대해서는 철도공사가 참여하는 출자회사를 설립하되, 철도공사의 부당한 간섭이 없도록 회계와 경영이 독립되어야 한다는 것이 다수의 의견이었고, 효율성을 높이기 위해서는 민간이 주도해야 한다는 의견도 있었다.

□  국토교통부는 민간검토위원회에서 제시된 의견을 검토하고, 추가적으로 공개토론회 등을 통해 폭 넓은 의견수렴을 거쳐 철도 발전방안을 마련할 계획이며, 6월중 이를 발표할 예정이다.

	이 보도자료와 관련하여 보다 자세한 내용이나 취재를 원하시면 국토교통부 철도산업팀 배석주 서기관(☎ 044-201-4632)에게 연락주시기 바랍니다.

2) 국토교통부 주관 자문위원회 내용

• 수서발 KTX 운영자 : 코레일이 29% 지분 참여하는 자회사 형식의 별도 법인 설립. 나머지 지분은 공적자금 투입 가능성 검토

• 선로사용료를 높게 책정하여 이익 환수

• 화물노선을 분리하여 운영하고, 적자가 누적될 경우 재정 지원 검토

3. MB정부의 민영화 정책을 승계한 박근혜정부

○ 국토부는 아직까지 철도산업 구조개혁의 구체적 방향과 정책을 공표하지 않았다. 그러나 국토부가 추진하려는 구조조정의 핵심적인 내용은 일부 언론과 민간검토위원회의 검토의견서 형식을 빌려 이미 공개된 것과 진배없다.

『철도 경쟁체제 도입 일반 노선으로 확대』5월 14일, 연합뉴스, 서미숙 기자

[공기업도 아니고 민간기업도 아닌 도깨비같은 법인 설립]

○ 이를 살펴보면, 철도운영의 분할과 민간경쟁을 확대하겠다는 의지를 분명히 하고 있다. 대선 전후, 수서발 KTX 정책에 대한 입장 표명으로 철도 민영화 정책에 반대하겠다던 박근혜 정부가 수서발 KTX노선의 운영권을 민관합작법인에게 넘겨 사실상 민간자본이 참여하는 민영화를 추진하겠다고 태도를 바꾼 것이다. 수서발 KTX 노선을 운영하게 될 회사는 정부와 코레일이 29%의 지분을 확보하고 나머지 71%지분 재무적 투자자(Financial Investor, FI)를 통해 조달하는데 철도공사의 부당한 간섭이 없도록 회계와 경영이 독립되어야 한다고 강조한다. 그러면서 수서발 KTX운영사는 철도공사의 자회사로 위치하게 하려 한다.

49% 민간자본이 실제 완전 민영화로 이어질 것이라는 논란이 제기되자, 국토부는 수서발 KTX운영사는 철도공사의 자회사로 철도공사가 29% 지분을 갖고 나머지 71%는 재무적 투자자(Financial Investor, FI)를 통해 재원을 확보하게 될 것이라는 설명을 덧붙였다. ‘29% 코레일 지분’이란 30% 이상의 지분을 공기업이 갖게 될 경우, 공공기관 지정을 받게 되는 법률적 제약에서 벗어나겠다는 의도이고, ‘71% 재무적 투자자’란 민간투자자들은 투자 이윤의 획득만을 목적으로 할 뿐, 경영권에 참여하지 못하게 한다는 의미이다. 여기에 ‘코레일은 수서발 KTX 경영에 참여하거나 간섭할 수 없게 한다’는 규정까지 더해진다면, 주식 지분을 확보한 어느 누구도 경영권을 행사할 수 없게 되는데, 그렇다면 수서발 KTX 경영의 주체는 과연 누구란 말인가? 혹시 ‘유령…. 본질을 감추고 비판을 회피하려는 국토부의 꼼수가 만들어낸 코미디라고 아니할 수 없다.

○ ‘29% 코레일 지분’이란 30% 이상의 지분을 공기업이 갖게 될 경우, 공공기관 지정을 받게 되는 법률적 제약에서 벗어나겠다는 의도이고, ‘71% 재무적 투자자’란 민간투자자들은 투자 이윤의 획득만을 목적으로 할 뿐, 경영권에 참여하지 못하게 한다는 의미이다. 여기에 ‘코레일은 수서발 KTX 경영에 참여하거나 간섭할 수 없게 한다’는 규정까지 더해진다면, 주식 지분을 확보한 어느 누구도 경영권을 행사할 수 없게 되는데, 그렇다면 수서발 KTX 경영의 주체는 과연 누구란 말인가? 혹시 ‘유령…. 본질을 감추고 비판을 회피하려는 국토부의 꼼수가 만들어낸 코미디라고 아니할 수 없다. 이런 방식을 구상한 것은 얼마 남지 않은 수서발 KTX 개통이 순조롭게 이루어질 수 있도록 ‘공공성과 효율성의 조화’를 이룬 것이라고 설명한다.

철도산업 발전방안 검토의견서, 2013년 5월 23일. 국토부 철도산업발전 검토위원회. 철도산업발전 검토위원회의 이와 같은 언급은 민관합작 회사를 구상하게 된 가장 핵심적인 목적이 철도민영화의 외피를 최대한 은폐하여 민영화 정책에 대한 국민적 반대와 사회적 반발을 빗겨가기 위한 목적을 갖고 있음을 부지불식간에 실토하고 말았다.

○ 국토부가 아무리 복잡한 설명으로 본질을 숨기려고 해도, 수서발 KTX노선을 민관합작회사에게 맡기겠다는 것은 한국철도의 중추인 간선을 민영화하겠다고 밝힌 것이다. 이는 철도구조조정 모델로 보면 한국철도의 구조는 ‘상하분리-공공소유 유형에서 상하분리-프랜차이즈 유형’으로 바뀌게 되는 것이다.

[철도 노선의 핵심인 간선의 민영화는 철도산업을 파탄으로 몰고 갈 것이다]

○ 더 나아가 국토부는 수서발 KTX 노선뿐만 아니라 2015년 이후 개통하는 4개의 일반 노선, 그리고 기존 노선(적자선)까지도 민간자본이 참여하는 별도의 철도운영사에 맡기겠다고 밝히고 있다. 결국 정부소유 공기업인 코레일을 통한 공공철도 운영시스템에서 민간 프랜차이즈 중심의 민영화 시스템으로 개조해 나가겠다는 의지를 노골적으로 밝힌 셈이다.

구 간	연장(km)	개통시기	비 고
원주~강릉	113.7	2017년말	복선전철
성남~여주	57	2015년말	〃
부산~울산	65.7	2015년말	〃
소사~원시	23.3	2016년 4월	〃

민간검토위원회 보고서는 적자선의 민영화를 추진하는 근거로 소위 ‘최소보조금 입찰제’를 예시하며 이것이 해외에서 성공한 사례라고 단정적으로 언급하고 있다. 그러나 민영화 방식의 철도산업 구조조정을 추진했던 많은 나라들이 겪었던 가장 심각한 문제 중의 하나가 바로 지역노선의 문제이다. 수익성이 취약할 수밖에 없는 지역노선은 철도상업화의 압력 앞에 지역주민과 경제의 반대에도 불구하고 폐지되거나, 요금의 급격한 인상으로 사양화되는 길로 접어들게 되었던 것이다. 이에 독일, 프랑스, 일본 등 철도 중심국들은 지역노선의 유지와 발전을 위해서는 정부나 지방자치체의 공적 자금 투입이 반드시 필요하다는 것을 깨닫게 되었고, 이를 위해 지역정부와 이해당사자들이 철도운영의 공동 주체로 참여하는 방식의 새로운 지역철도운영시스템을 고안하고 이를 정착시키는 데 힘쓰고 있다.

○ 수서발 KTX의 분할 운영은 국가기간교통망인 간선의 민영화라는 측면에서 한국철도 시스템 전반의 변화를 추동하게 될 것이고, 이는 신설 일반노선과 지역노선의 민영화 추진으로 증폭되면서 한국철도산업의 공공성은 거의 유명무실해 질 것이다. 즉 간선과 지역노선에 민간 프랜차이즈 제도를 도입한 영국철도의 민영화가 그러했듯이 수익성 경쟁은 더욱 격화될 것이고 철도의 상업화가 촉진될 것이며 요금의 인상과 철도 안전성의 후퇴가 두드러지게 나타나게 될 것이다. 국토부 민간검토위원회가 언급한 ‘공공성과 효율성의 조화’란 사탕발림은 수익창출을 지상가치로 여기는 상업철도의 폭주 앞에 철도산업의 공공성을 급격히 무너뜨리는 주문으로 변했음을 깨닫는 데에 그리 오랜 시간이 필요치 않을 것이다.

○ 결국 수서별 KTX를 민간운영사에 맞기는 것이 ‘민간경쟁체제의 도입일 뿐 철도민영화 정책이 아니다’라고 강변하다 정책 실패를 자초한 MB정부나 민영화 방식의 하나에 불과한 ‘민관합작회사’를 내세워 공공성과 효율성이 조화를 이룰 방식이라고 허세를 부리는 현재의 국토부는 단 한치도 다르지 않다. 뿐만 아니라 사회적 의견을 모아 올바른 정책 수립의 기초를 삼기 보다는, 그저 국토부의 일방적 정책 추진에 방해 요소를 제거하기 위해 작위적 여론수렴장치를 활용하는 기만적 태도 역시 조금도 달라지지 않았다.

[철도민영화 계획을 독일식 모델이라고 호도하는 국토교통부!]

○ 수서발 KTX 문제에 초점이 맞춘 MB정부에 비해 현재 국토교통부의 철도민영화 정책은 코레일의 상업적 재편 시도를 함께 거론하고 있다. 기존의 코레일에서 화물운송 부분을 분리하여 별도의 자회사를 설립하고, 이를 계기로 코레일을 지주회사 형태로 재편해 나가는 수평분리(horizontal separation) 시스템을 도입하겠다는 것이다. 전체적인 흐름을 보면 영국철도 모델에 따라 과거 김대중 정부가 시도했던 ‘여객과 화물의 분리 및 지역 분할’ 민영화 모델이 다시 등장한 셈이다.

○ 그런데 목적과 의도가 뻔한 계획을 설명하면서 국토부는 소위 민간검토위원회의 입을 빌어 이것이 ‘공기업 중심형인 독일철도 모델’이라고 주장하고 나섰다.  하지만 국토부나 민간검토위원회의 주관적 의도와는 무관하게 현재 국토부가 추진하는 철도 구조조정 모델은 독일 철도 모델과는 별다른 상관이 없을 뿐 아니라 어찌 보면 정반대의 기조위에 서 있다고 평가할 수 있다. 따라서 국토부가 독일철도 모델을 들먹이는 것은 철도 민영화에 대한 비판 여론을 호도하려는 것으로 볼 수밖에 없다.

국토부가 제시한 모형은 다음과 같다. 영국형(민간 경쟁형):기존 공기업의 분할민영화와 민간신규사업자 시장참여 허용 등으로 경쟁 활성화, 스웨덴형(부분 경쟁형):공기업 독점에서 점진적 민간 참여 확대 기존 공기업 역할을 점차 축소하고 민간사업자 비중 확대, 독일형(공기업중심형):공기업 독점에서 부분적 시장개방 허용 기존 공기업은 지주회사형으로 전환하고 서비스별 자회사 운영

철도산업 발전방안 검토의견서, 2013년 5월 23일. 국토부 철도산업발전 검토위원회. “철도를 현재와 같이 독점 운영할 경우 철도공사뿐 아니라 철도산업 전반의 부실이 심화될 것이라며 경쟁도입의 필요성에 대해 공감하였고 한국의 중장기 철도산업 발전방향으로는 영국이나 스웨덴 방식의 급격한 시장개방 모델보다는 공공성과 효율성이 조화된「독일식 모델」이 가장 적합함”

○ 독일 철도에 대해서 살펴보면 다음과 같다. 독일 DB(Deutsche Bahn, DB)는 1990년 통일 이후 동서독 철도기관을 통합하여 출범한 회사이다. 독일연방법에 철도운영은 국가가 독점하도록 규정되어 있어서 지주회사이지만 주식은 민간에 유통되지 않고 100% 정부가 소유하고 있다. 기본적인 운영현황은 직원 29만5천명, 역 5700개, 영업거리 33,600Km(고속도로 3배) 등이다. DB는 크게 여객사업을 담당하는 DB BAHN, 철도인프라를 관리하는 DB NETZE, 물류사업을 담당하는 DB CHENKER로 구성되며 전체적으로 9개의 자회사를 운영하고 있다.

○ 독일 DB 그룹은 조직 내에 운영부문과 시설부문이 통합되어 있는 자회사형 조직분리 구조를 가지고 있다. 즉 독일철도가 취하고 있는 철도구조모형은 조직분리모델(통상 지주회사형태)이다. 조직분리(Organisational Separation)는 운송사업부문과 기반시설부문이 조직적으로 분리되어 있지만 한 회사 내에 존재한다. 일반적으로 조직분리도 상하통합 형태로 보기 때문에 시설과 운영이 기관분리(Institutional Separation)되어 있는 한국철도의 구조모형과는 질적으로 다르다.

○ 만약 국토부의 말처럼 한국철도가 독일형 철도 모델을 지향한다면 우선적으로 기반시설부문(철도시설공단)을 한 회사로 통합하는 것이 맞다. 기반시설의 분리를 그대로 둔 채, 단순히 지주회사형태로 전환한다고 해서 독일형 철도모델이 되는 게 아니다. 이는 철도구조모형을 모르거나 아니면 의도적으로 왜곡하는 것으로 볼 수밖에 없다.

○ 일반적 철도 구조모델로 본다면 독일철도는 지배적인 상하통합-공공소유 유형이며 현재 국토부가 제시하는 수서발 KTX의 구조조정 모델은 상하분리-양여 유형이다. 독일철도는 한국철도의 계획처럼 고속철은 물론 간선도 민영화하지 않았다. 반면 한국철도는 기반시설부문과 운송사업부문이 기관분리된 상하분리 형태이며 더욱이 국가기간교통망인 수서발 KTX에도 민간자본의 참여를 허용하려 하고 있다.

독일의 고속철도(ICE)는 모두 공기업인 DB가 운영하고 있으며, DB의 전체 간선철도 수송점유율은 99%에 달한다.

○ 지주회사의 위상과 역할로 보더라도 DB의 지주회사는 특정사업을 수행하지 않고, 재정과 계획 권한을 통해 건설과 운영부문 자회사들을 관리, 감독, 조율하는 기능을 수행한다. 반면 국토부의 방안에서 Korail은 여객운송사업만을 수행하고, 물류사업을 자회사로 분리하는 방식으로 독일식 지주회사 모델과는 전혀 다르다. 짐작하기에 따라 현재의 Korail에서 물류사업을 떼어 분리하는 것은 장기적 완전민영화를 위한 포석으로 의심하기 십상이다.

○ 더욱이 두 나라가 취하고 있는 철도의 전략적인 정책방향도 다르다. 독일은 국가 내부의 철도운송사업자간 경쟁보다는 유럽대륙의 철도운송시장에서 국익을 우선하는 철도정책을 추진하고 있다. 유럽철도시장에서 강력한 경쟁자인 프랑스 국영철도(SNCF)를 이기기 위해서 독일 DB 그룹을 강력한 국가 독점 공기업으로 성장시켜서 대응하고 있는 것이다. 반면 한국철도는 내부 경쟁 극대화라는 목표에 함몰되어 규모의 경제 효과조차 고려하지 않고 간선의 분할을 추진하는 등의 역행적 계획을 남발하고 있다. 한국철도가 유럽대륙에서 국가 간 경쟁을 준비하는 독일형 철도 모델을 제대로 벤치마킹하려 한다면 Korail을 중심으로 철도시설공단을 통합하여, 남북통일과 동북아 철도로 진출할 수 있는 통합적 경쟁력을 확보하는 데 주력해야 한다.

철도가 규모의 경제를 달성하고 네트워크의 유기적 완결성을 유지하기 위해서는 최소한 4000-5000km의 운영 노선을 가져야 한다는 게 일반적 견해이다. 그러나 현재 한국철도의 영업거리는 3500여 km에 불과하다. 따라서 경쟁을 빌미로 잘게 쪼개는 것은 경쟁력을 떨어뜨리는 결과를 초래할 가능성이 높다.

○ 독일철도 모델이 한국철도와 다른 또 다른 중요한 특징은 내부 지배구조에 있다. 독일 DB는 감독이사회와 집행이사회를 두어 경영을 책임지고 있다. 감독이사회는 Deutsche Bahn사의 전략적 방향과 재정적 관리를 감독할 수 있는 12명의 비상임이사로 구성되었고, 집행이사회는 일반적인 회사의 경영이사회와 유사하게 경영방침의 신속한 집행을 담당하는 역할을 한다. 독일철도의 이와 같은 지배구조는 독일철도의 운영이 공공성에 기초를 두면서도, 효율성과 경쟁력 강화를 위한 노력을 놓치지 않게 하는 중요한 근거가 되고 있다.

비상임이사는 종업원 대표로서 선발된 구성원들과 ‘주주’(즉, 정부)의 이해를 대표하는 구성원들이 동수로 구성되어 있다.

○ 반면, 한국철도(철도공사+시설공단)의 경우는 관료적 지배구조가 그대로 온존하고 있으며, 여기에 더해 정권의 정치적 필요에 의한 낙하산 인사로 이사진이 구성됨으로써 철도산업의 발전을 이끌 안정적 지배구조가 갖춰져 있지 않다. 더욱이 철도산업 장기비전과 중장기 정책의 결정 역시 소수 국토부 관료들의 독단적 전횡에 목매달고 있으니, 국토부의 주장대로 철도운영조차 갈가리 찢겨진다면 ‘공공성과 효율성의 조화’는커녕 경쟁력을 헤치는 소모적 대립구조만 판치게 될 것이다.

가스산업민영화(경쟁도입)는 삶을 피폐하게 한다

1. 천연가스 산업 일반 현황

□ 천연가스 산업 추진 배경

- 83년 설립된 한국가스공사는 86년 10월 인도네시아에서 최초로 천연가스를 도입했다. 천연가스 도입은 1970년대 1,2차 석유파동 이후 불안정한 에너지 수급체계와 성장위주 경제정책에 의한 환경오염을 개선하고, 국민들의 쾌적하고 편리한 고급에너지 사용요구에 부응하기 위해 이뤄졌다.

□ 천연가스 사업체계

- 도매사업자인 한국가스공사가 국외로부터 천연가스를 도입하여 대량 수요자(14개 사업자, 26개 발전소) 및  민간 도시가스사에 공급하고 있다. 지역별로 영업권이 분활된 30개 민간도시가스회사는 한국가스공사에서 공급받은 천연 가스를 가정 및 산업체 등에게 공급하고 있다.

- 발전용, 산업용 등 대량수요자의 자가소비용 천연가스는 직수입을 제도적으로 허용하고 있다.

2. 천연가스 산업 민영화 관련 정부 추진현황

□ 이명박 정부

시기	내용	비고
‘08.1	구조개편․민영화 등 추진 재논의
‘08.6	가스․전기․수도․건강보험 등 4개 분야는 민영화하지 않겠다는 당․정․청 입장발표
‘08.10	가스 도입․도매 부분 경쟁체제 도입 추진 - 제3차 공공기관 선진화 계획 발표(‘08.10 기재부)
‘09.9	가스산업 경쟁도입을 위한 도시가스사업법 개정안 국회 제출	18대 국회 종료와 함께 폐기
‘12.7	도시가스사업법 시행령 개정안 입법예고

□ 박근혜 정부 출범 이후

- 박근혜 정부는 인수위 시절 2월에 ‘안정적인 에너지수급 및 산업구조 선진화’를 추진하겠다고 발표했다. 박근혜 정부가 발표한 에너지산업구조 개편은 천연가스 민간직수입을 활성화하겠다는 것이다.

※ 천연가스 산업 민영화와 관련해 이명박 정부는 일단 발전용 부분만 먼저 경쟁도입을 실시하고 이후 산업용으로 경쟁도입 범위를 확대할 계획이었다.

3. 천연가스 민간부분 경쟁 도입 시 문제점

□ 천연가스 시장에서 구매자간 경쟁은 협상력 저하로 도입 가격 인상

- 천연가스 구매시 협상력은 시장 상황에 크게 좌우되나 협상 시점, 물량, 계약기간, 도입패턴 등 다양하고 복합적 요인에 의해 결정된다. 대량 구매는 신규프로젝트나 확장프로젝트의 진척을 용이하게 하여 판매자로부터 양호한 계약조건 등 에너지 안보를 위한 유리한 가격 및 거래 조건이 확보가 가능하다. 특히 한국가스공사의 천연가스 도입 구매량은 단일 회사 중 세계 최대이다.

- 경쟁 도입 시 세계 최대의 천연가스 구매력 상실로 인해 구매자간 경쟁이 오히려 도입 가격 인상을 초래한다. 천연가스 경쟁 도입 시 분산 구매 및 단기 구매 증가 등에 따른 교섭비용이 중가하고, 도입협상력 저하 등으로 추가 비용이 발생하고, 도입 가격이 인상되는 결과를 만든다.

□ 발전용 천연가스 경쟁 도입은 가정용 요금 인상 초래

- 경쟁 도입 이후 가정용 가스 요금 인상이 발생한다. 수요패턴에 따른 용도간 교차보조 해소, 발전 경쟁물량 이탈로 인한 동절기 위주 도입 계약확산으로 가정용 요금 인상 요인이 발생한다.

- 경쟁 도입 추진을 해외 사례를 참고하면 연료 대체가 용이하지 않은 가정용 요금은 연료대체가 가능한 산업용 요금에 대비해서 평균 230% 정도가 높다.

- 민간 직도입시 도입 가격 하락하더라도 전력 요금의 인하로 귀결되지 않고 민간사업자 이익으로만 귀속된다.

※ 민간 발전사업자인 K-Power(현 SK E&S)의 저가 천연가스 도입은 소비자 혜택이 아닌 민간 사업자 이익으로만 귀속되었다.

'09년 한전 발전자회사는 연료비 인상 등으로 영업이익률은 △3.6%인 반면, 민자 발전사인 K-Power(현 SK E&S)의 영업 이익률은 무려 39%에 이르렀음.

□ 일부 대기업 위주의 과점 시장으로의 재편

-  정유, LPG, 민자 발전 등 국가경제 및 국민생활에 중요한 에너지 산업이 SK, GS 등 일부 대기업에 의해 운영되고 있다.

- 국내 가스 시장은 도입도매 부문은 가스공사, 소매 부분(도시가스)은 민간사에 의한 지역분할 독점 체제이다.  소매 부분의 경우 전체 30개사 중 SK, GS 등 대기업 계열은 57%(17개), 판매물량은 72%를 차지해 대기업 위주로 소매시장이 운영중이다.

[도시가스 소매시장 현황, '10년 현재]

구 분	SK	GS	대성	LS	삼천리	기타
업체수	8개사	4개사	3개사	1개사	1개사	13개사
판매비중(%)	25.2%	8.6%	14.7%	6.8%	16.6%	28.1%

- 경쟁 도입시 참여가능 사업자는 그룹내 발전소를 보유하고 있는 포스코, SK, GS 등 일부 대기업으로 제한될 가능성이 높다.  경쟁시장에 참여하기 위해서는 높은 대외신인도, 막대한 초기 투자비 및 안정적인 수요처 확보 등의 요건이 요구될 수밖에 없다.

- 향후 산업용으로 경쟁범위가 확대될 경우 발전용 경쟁단계에서 시장을 선점한 사업자들이 자사 소매 도시가스사를 매개로 도소매 수직계열화를 통해 시장 지배력을 더욱 강화할 것이 예상된다.

- 결과적으로 가스 산업 경쟁도입은 정유, LPG 부문은 물론 천연가스마저 일부 대기업에 종속시킴으로써 국가발전과 민생 경제에 부정적 영향을 미칠 수 있다.

* '09. 12월 공정거래위는 LPG 수입․정유사의 가격 담합 혐의로 6개 LPG사에 대해 6,689억원 규모의 과징금 부과

* '11. 5월 공정거래위는 정유 4사 주유소 확보 경쟁을 제한하기로 담합한 행위에 대해 과징금 총 4,348억원을 부과하고 담합에 적극 가담한 3개사는 검찰에 고발

□ 천연가스 산업 공공성 훼손

- 보편적 서비스 제공 중단 및 양극화 심화된다. 경쟁도입 이후 민간사업자들은 경제성이 결여되거나 낙후된 미공급지역에 대한 천연가스 공급을 기피하고, 안전 투자비 축소로 안전 사고 우려된다. 사회적 취약계층에 대한 요금감면 등 보편적 서비스 확대를 위한 정책 수단을 상실할 것이며, 수도권 및 저개발 지역의 가정용 요금격차 확대로 지역간 불균형 심화될 것이다.

- 국가 전체적 천연가스 수급대란이 우려된다. 경쟁도입 이후 공공부문과 민간부문에서 각각 개별수급관리체제로 전환되면 통합수급관리 시너지 감소 및 민간 사업자에 대한 엄격한 법적 수급책임 부과의 어려움 등으로 국가 전체적 천연가스 수급대란 우려된다. 중장기적으로 대규모 공급물량 부족 상황에 직면할 것으로 예상되므로 장기 안정적 자원 확보가 요구되는 시기이다.

* 세계 경기회복, 중국 등 신흥 도입국들의 천연가스 수요 증가, 일본 대지진에 따른 발전용 수요증가 및 신규 공급능력 증설 감소 등으로 중․단기적 공급과잉은 지속되기 어려울 전망

* 신규 프로젝트들의 가동 시기 지연과 일본 원전사태로 인한 단․중기 수요증가로 '15년 전후로 수급이 어려워질 것이라는 전망이 우세함.

- 과거와 같이 천연가스 국내 경쟁도입 논란으로 적기에 물량을 확보하지 못하는 경우 국내 천연가스 수급불안 및 고가의 천연가스 도입으로 인한 국부 유출 및 소비자가격 인상 논란이 재현될 가능성이 있다.

발전산업 민영화는 에너지기본권을 침해한다

1. 발전산업의 일반현황

- 발전산업은 2000년 정부의 전력산업구조개편(전력산업 민영화)에 의해 한전이 통합적으로 운영하던 발전·송전·배전업무 중 1차적으로 발전부문이 6개 발전자회사로 분리되었다. 현재 6개 발전자회사와 3개 주요 민자 발전회사가 전력시장인 한국전력거래소에 전기를 팔고, 한전은 전력시장에서 전기를 구입하여 소비자에게 판매하고 있다.

- 2012.12월 현재 우리나라 발전설비 용량은 총 81,805MW이다. 이중 한전의 자회사인 5개 화력발전회사가 52.1%, 한국수력원자력(주)이 31.8%를 소유하고 있다. 나머지 15.8% 중에서 8.4%인 6,863MW는 포스코, GS, SK 등 민자 발전회사가 소유하고 있으며, 이는 원자력발전기 약 7기에 해당하는 설비용량이다.

2. 주요쟁점

□ 민자 발전을 통한 전력산업 민영화

- 2012년 현재 민자 발전회사는 POSCO, GS 파워, GS EPS, 메이야 율촌, SK E&S 등이다. 지난 2013년 2월 정부가 발표한 제6차 전력수급계획은 본격적이고 대대적인 전력산업 민영화라고 해도 과언이 아닐 정도이다. 정부는 신규로 건설되는 화력발전 총 15,800MW 중 74%를 SK, 삼성, 동양, 동부, GS, 대우건설, SK, 현대 등 국내 재벌들에게 안겨주었다.

□ 전력공급의 안정성과 에너지국민기본권 침해

- 정부는 발전설비가 부족하여 공기업 발전회사 뿐만 아니라 민자 발전에 참여시켜 전력공급 안정에 기여하게 해야 한다고 주장한다. 그러나 정부의 주장은 원인과 결과를 바꿔놓은 것이다. 전력산업 민영화 이전에 발전설비 예비율은 15%안팎을 꾸준히 유지하여 전력공급에 이상이 없다. 그러나 2001 이후 설비 예비율은 민자 발전의 진입으로 전력수급계획에 차질이 빚어지면서 점차 하락하여 2011년에는 3.9%까지 떨어졌다. 또한 한전과 전력거래소로 이원화된 전력수급 체계로 통합적인 계통운영이 무너지면서 그해 9.15 대규모 정전사태까지 발생한 것이다.

- 정부는 한전이 민자 발전회사에서 고가의 전기를 사도록 하고, 산업용 전기는 원가 이하로 팔도록 하였다. 이로 인한 한전의 적자는 발전 6개 자회사의 이윤 축소와 가정용 전기요금 인상으로 보상하려 하지만 해결의 실마리는 보이지 않는다. 문제의 원인인 민자 발전회사가 확대와 산업용 전기가 저가로 공급되는 한 이런 상황을 개선할 여지는 없다. 2008년부터 4년간 민자 발전회사는 8%의 설비용량으로 6,000억원의 순이익을 가져갔으나, 발전설비의 각 10%를 차지하는 화력발전 공기업의 순이익은 고작 2,900억 원 밖에 되지 않는다. 이에 반해 한전은 6조6,000억 원의 적자를 보고 있고 이 적자가 전기요금의 인상 압력이 되고 있음은 명약관화하다.

□ 환경 문제

- 지난 100년 동안 지구의 평균온도는 0.74℃ 증가하였고 해수면은 10~25cm 상승하였다. 1997년부터 교토의정서에 따라 이산화탄소 감축 의무기간이 시작되었다. 2007년에는 행동계획에 따라 2050년까지 이산화탄소 농도를 450ppm으로 유지하여 온도상승을 2℃ 이내로 억제하는 것을 목표로 한다. 정부는 2020년까지 온실가스 배출 전망치 보다 30% 감축하겠다고 발표했지만 정부의 전력수급계획대로 가면 오히려 온실가스는 10% 증가할 것으로 예상된다.

- 2012년 현재 대체에너지는 총 발전설비의 3%를 차지하고 있다. 그러나 정부의 계획은 대체에너지의 확대보다는 화력발전의 확대로 기후변화협약에 역행하고 있다. 대체 에너지를 확대하려면 무엇보다도 정부의 강력한 정책과 이를 뒷받침 할 발전공기업의 역할이 필수적인데, 전력산업이 재벌의 투자처로서 인식되어 민자 발전이 확대되면 대체에너지 정책은 유명무실해질 수밖에 없다.

3. 정부의 추진 현황

- 정부는 한전이 소유하고 있던 안양과 부천의 복합화력발전소를 GS POWER에 매각하였다. 또한 정부는 2000. 12월 민간 전력회사가 전력산업에 진입할 수 있도록 전기사업법을 개정하고, 2001. 4월 한전의 발전부문을 민간에 매각하기 위해 6개 발전자회사로 분리하였다.

- 정부의 발전소 직접 매각은 2002년 발전노조의 38일간 파업으로 중단되었다. 정부는 외국의 전력산업 민영화의 폐해와 국민들의 민영화 반대여론에 힘입어 2004년 노사정위원회 요구를 받아들여 배전 분할을 진행하지 않기로 하였다. 또한 2008년 촛불항쟁 당시 이명박 대통령은 전력산업 민영화를 추진하지 않겠다고 약속하였다.

- 그러나 정부는 약속과는 달리 신규발전소 민자 확대를 통한 전력산업 민영화를 추진하여 왔다. 그 와중에 2011. 9월 대규모 정전사태가 발생한 것이다. 당시 민자 발전회사들은 전기 판매로 엄청난 수익을 누리고 있었다.

- 정부는 2013년 2월 전력산업 관련 당사자들의 의견은 무시하고, 2027년까지 건설할 신규화력발전 중 74%를 민자 발전회사에 넘겨주는 제6차 전력수급기본계획을 확정하여 발표하였다.

4. 문제점

□ 국민에게 미치는 영향

- 2012년 한전은 가정용 전기를 kWh당 112.8원, 산업용 전기는 92.8원에 판매하였다. 특히 가정용 전기에는 누진적 폭탄요금이 적용되어 국민들은 겨울철이나 여름철에 엄청난 전기요금을 물어야하는 상황이다. 또한 한전은 전기를 민자 발전회사에서 167.5원의 고가로 구입하고, 전기사용량의 55%를 차지하는 산업용 전기는 원가이하로 공급하기 때문에 누적 적자 33조원을 기록하고 있다. 이 적자를 메우기 위해 발전 6개 자회사의 이윤이 보정계수와 현금배당을 통해 한전으로 이전되고, 전기요금은 지난 17개월간 4번에 걸쳐 총 20% 인상되었다.

- 2011. 9.15 우리는 초유의 대규모 정전사태를 겪었다. 정전사태로 인해 우리는 한전이 직접 전기를 생산하고 판매하던 때에는 경험하지 못한 불편과 손해를 입은 것이다. 15%를 유지해왔던 설비예비율은 전력산업 민영화 이후 점차 하락하여 2011년에 3.9%로 추락하였다. 전력산업 민영화와 자유화를 추진해온 많은 나라들의 사례에서도 알 수 있듯이 전력산업 민영화는 대규모 정전사태와 같은 전력공급 불안성을 가중시킨다.

□ 해당 노동자에게 미치는 영향

- 지난 12년간 화력발전 설비용량은 32%나 늘어났지만 이를 운영할 노동자는 고작 5.7%밖에 늘지 않았다. 또한 정부는 전력산업 민영화를 강제하기 위해 가장 큰 저항 세력인 발전노조를 깨려고 노동조합을 탄압하고 강제이동을 실시하였으며 복수노조를 틈타 회사노조까지 설립하였다. 이로 인해 발전노동자들은 인권유린을 당하고 노동강도가 강화되었으며 업무스트레스와 건강까지 악화되었다는 것이 노동보건 전문기관의 조사연구에 의해서 밝혀졌다. 또한 민영화를 위한 상시적인 구조조정으로 인해 발전 노동현장은 외주용역화, 그에 따른 비정규직의 확대로 노동환경은 날로 악화되고 있다.

□ 전력산업에 미치는 영향

- 전력산업 민영화는 오히려 전력산업의 비효율성을 증대시키는 요인이 되고 있다. 분할되어 경쟁하는 발전회사들의 발전 정보 비공유 및 독점, 연구개발 비용의 중복투자, 환경보호를 위한 통합적 관리체제 부족, 분할로 인한 해외경쟁력 약화, 신규설비 투자비 부족과 회피로 전력공급 불안 야기, 전기요금의 지속적인 인상과 전력산업의 공익적 기능의 약화, 일부 대기업과 외국자본에 의한 경제력 집중과 국부유출이 우려된다.

- 한전 분할로 연료 구매력과 조정기능이 약화되고 전력산업의 통합적 계획을 추진하기가 어려워 졌다. 또한 같은 기능이 여러 발전회사로 분할되어 관리인력 비대화가(관리인력 약 41.6% 증가)초래되었다. 또한 발전회사 간의 소모적 경쟁과 역량분산, 녹색기술 상용화를 위한 내수 기반 운영의 한계, 대규모 투자재원 조달 곤란, 녹색성장 핵심 기술 및 연구개발 역량 분산 등의 어려움에 처해있는 상황이다..

- 2009년 맥캔지 연구보고서도 전력산업을 한전으로 통합하여 운영한다면 연료 대량 구매로 3,100억~6,000억원, 통합적인 연구개발 비용 1,200억~1,500억원, 인건비 2,000억원을 절약하여 최소 6,300억원 최대 9,500억원의 비용을 절약할 수 있다고 지적하였다.