아는 것이 힘!

우리의 힘으로 기초법을 바꾸자!

	일시: 2014년 4월 11일 오후2시~ 5시 장소: 여의도 이룸센터 지하1층 누리홀

기초법개악저지! 빈곤문제해결을 위한 민/생/보/위

건강세상네트워크 / 공공노조사회복지지부 / 공공운수노조연맹 / 공무원노동조합 / 공익변호사그룹공감 / 금융피해자연대해오름 / 난민인권센터 /  노동당 / 노숙인인권공동실천단 / 내가만드는복지국가 / 동자동사랑방 / 민주노총 / 민중의 힘 / 사회공공연구원 / 사회진보연대 / (사)한국미혼모지원네트워크 / 반빈곤네트워크(대구) / 부산반빈곤센터 / 보건의료단체연합 / 비판과대안을위한사회복지학회 / 빈곤사회연대 / 빈민해방실천연대(전국철거민연합, 민주노점상전국연합) / 성북주거복지센터 / 인도주의실천의사협의회 / 장애등급제․부양의무제폐지공동행동 / 장애우권익문제연구소 / 장애와인권발바닥행동 / 장애해방열사‘단’ / 전국빈민연합(전국노점상총연합, 빈민해방철거민연합) / 전국실업단체연대 / 전국장애인부모연대 / 전국장애인차별철폐연대 / 전국학생행진 / 전북평화주민사랑방 / 정의당 / 지역복지운동단체네트워크 / 참여연대 / 통합진보당 / 한국도시연구소 / 한겨레두레연합회 / 한국빈곤문제연구소 / 한국미혼모가족협회 / 한국장애인자립생활센터협의회 / 한국지역자활센터협회 / 한국진보연대 / 홈리스행동 / HIV/AIDS인권연대 나누리+ (2014년 4월 2일 현재 46개 단체)

▮기초생활법 개악, 무엇이 문제인가?

-사각지대 해소 없는 권리 쪼개기, 기초법 개악에 반대한다

일시: 2014. 4. 11

발행: 기초법개악저지, 빈곤문제 해결을 위한 민생보위

1. 기초생활보장법 개정 추진 현황

국민기초생활보장법(이하 기초법)은 1999년 제정, 2000년 도입되어 한국사회의 유력한 공공부조제도로서 기능해왔지만 낮은 보장수준과 광범위한 사각지대를 안고 있어 숱한 비판을 받아왔다. 2011년 기준 빈곤율은 12.4%로 제도 도입 당시인 1999년 11.4%보다 오히려 높은 상황임에도, 기초생활보장수급자 수는 2000년 148만 명에서 2013년 상반기 138만 명으로 오히려 크게 줄었다. 기초생활보장제도가 포괄하지 못하는 빈곤층 사각지대는 더 커진 것이다. 빈곤으로 고통 받는 많은 국민들을 위해서 국민기초생활보장제도의 개선이 절실하다. 현재 대한민국의 복지재정지출은 GDP대비 OECD국가 최하위권이며 총액은 가장 적다. 그 중에서도 빈부격차의 실질적 해소를 가져오는 공공부조 지출의 비중은 OECD평균이 20.6%인데 반해 대한민국은 절반에도 미치지 못하는 8.3%에 불과해 빈곤층에 대한 사회복지지출이 대폭 확대되어야 함을 시사한다. 기초생활보장제도 13년, 공공부조 예산의 적극적인 확대와 기초법 사각지대 해소를 통해 빈곤문제 해결을 위한 근본적인 변화를 시작해야 할 때다.

그러나 정부가 추진 중인 기초생활보장제도 급여체계 개편안은 기존 제도가 안고 있던 한계를 극복하는 방안이 아니라 최저생계비라는 급여와 선정 기준선을 중심으로 통합급여를 실시함으로써 종합적인 빈곤정책으로서 역할을 해왔던 제도의 의미를 부정하는 방안에 가깝다. 사실상 정부 안인 새누리당 유재중 의원이 지난 해 6월 국회에 발의한 개정안에 따르면, 선정과 급여 수준을 결정하는 최저생계비 개념을 해체하고, 주거급여, 교육급여 등을 개별급여화하여 소관부처를 이전하는 한편, 각 급여의 기준을 각 행정부처 장관이 결정할 수 있도록 하며, 국민기초생활보장제도를 운영하는 데 있어 중요한 역할을 수행해야 할 중앙생활보장위원회의 기능을 축소하고 각 행정부 장관들의 협의체인 사회보장위원회에서 주요 사안들을 결정할 수 있도록 하고 있다. 즉, 종합적 빈곤정책으로서 기초생활보장제도의 도입 취지를 부정하는 제도 개악안을 내놓은 것이다. ‘맞춤형 급여체계’가 아니라 정부 판단에 따른 ‘예산 맞춤형’ 제도 운영이 될 수 있는 개악안을 내놓고 사각지대가 완화될 것이라고 주장하지만, 2014년도 기초생활보장예산은 오히려 삭감되었고, 특히 생계급여를 지급받는 수급자 수를 대폭 축소 추계하고 있다. 명백한 개악 시도다.

정부는 사각지대 해소와 수급자 확대를 위해 제도 개편을 추진한다고 하지만, 밝혀진 개편방안에 의하면 기초생활보장제도 사각지대의 가장 큰 요인인 부양의무자 기준을 폐지하지 않고, 급여 수준도 높아진다고 보기 어려워 공공부조제도로서 기초생활보장제도가 보장성을 높이고 사각지대를 해소해나가기 위한 전진적인 안으로 받아들이기 어렵다. 오히려 수급절차와 이의신청 등이 복잡해져 수급권자의 권리 축소, 현장의 격무 심화를 낳을 가능성도 배제하기 어렵다.

박근혜 대통령은 지난 대선 당시부터 ‘맞춤형 복지’를 강조하며 다양한 복지정책들을 공약으로 내세웠다. 기초생활보장제도 사각지대 해소 등도 공약의 하나였다. 당선 후 인수위원회 시절부터 ‘근로유인을 통한 탈수급’을 강조하던 박근혜정부는

-2013년 5월 14일, 관계부처의 합동으로 이뤄진 사회보장위원회를 통해 [맞춤형 복지를 위한 기초생활보장제도 등 개편방향]을 내놓고,

-5월 25일 새누리당 유재중의원을 대표로 [「국민기초생활보장법」일부개정법률안](의안번호 5113)이 발의하였다.

-국민기초생활보장법 개편 연구진은 6월 28일 [국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안]에 대한 토론회를 열었고

-2013년 9월 4차 사회보장위원회에서 [기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안]이 다시 제출되었다.

현재 기초법 개정안은 국회 보건복지위원회 법안심사소위도 통과하지 못한 채 계류 중이며, 보건복지부의 수정안이 제출된 상황이다.

이 과정에서 사회시민단체는 줄곧 의원입법이 아닌 정부입법안으로 기초생활보장법 개정안이 제출되어야 함을 강조했으나 여전히 정부는 기초생활보장법 개정이 정부의 의지임을 밝히면서도 정부입법안을 내놓지 않고 있다.

2. 기초생활보장법 개정 내용과 비판

큰 틀에서 이번 개편안은 세가지 문제점을 가지고 있다. 첫 번째로 ‘최저생계비’를 무너뜨린다는 것이고, 두 번째로 이를 통해 수급권자들의 권리성을 해체하고 예산에 종속된 복지제도로 만드는 것이다. 마지막으로 이 책임 주체를 각 부처로 떠넘겨 빈곤문제에 대한 국가 책임을 부정하고 기초생활보장제도를 해체한다는 점이다. 결국 ‘맞춤형 개별급여 시행’ 이라는 미명아래 급여와 수급자들의 권리를 쪼개는 ‘예산 맞춤형’로 전락할 것이라는 것이라는 지적이다.

이 문제점을 1)최저생계비 해체, ‘급여 쪼개기’가 개별급여? 2)개별급여의 실체 -낮은 보장수준과 예고된 사각지대 3)2014 기초생활보장 예산안 비판 을 통해 살펴보겠다.

1)최저생계비 해체, ‘급여 쪼개기’가 개별급여?

○기초생활보장법과 수급자들에 대한 공격

박근혜정부의 인수위원회의 사회보장심의위원회는 일관되게 기초생활보장법의 문제에 대해 ‘통합급여’가 탈수급을 저해하고 ‘복지병’을 유발한다고 지적했다. 하지만 이는 사실이 아니다. 정부는 기존의 통합급여 방식이 탈수급을 저해하고 비수급 빈곤층의 개별 욕구 충족을 등한시한 원인이 되었다고 진단하고 있다. 그러나 가족 구성원 특성, 생애주기에 따라 지급되는 교육, 자활, 해산, 강제급여는 모든 수급가구가 일상적으로 지급받는 급여가 아니며 이를 중복-과잉급여라고 지적하는 것은 거짓이다. 현금급여인 생계, 주거급여의 경우 소득이나 추정소득, 간주부양비에 따라 삭감된 금액이 지급되었으며, 주거급여는 자가주택, 무상임차인의 경우 임대료가 지급되지 않았다. 교육급여는 학령기 자녀가 있는 가구에만 지급되며 의료급여는 의료행위가 필요할 때만 이용하는 것이다. 다른 급여 역시 마찬가지다. 해당 복지의 이용을 ‘기초생활수급자’로 한정한 것은 제도의 문제이지 수급자들이 이를 독점하는 문제가 전혀 아니다. 또한 낮은 최저생계비로 인해 현금급여 수준이 열악한 조건에서(2013년 기준 1인가구 48만원) 낮은 주거급여(2013년 기준 1인가구 9만원)는 소득 보충적 성격 이상의 의미를 지니지 못하였으며, 의료급여는 빈곤가구들에게 절실한 요소이지만, 급여 적용은 건강보험과 마찬가지여서, 비급여의 과다로 의료비 지출은 수급가구들에게도 언제나 커다란 부담인 조건이었다.

○최저생계비 해체

최저생계비는 절대적 방식의 계측으로 지속적으로 상대적 수준이 낮아져왔다는 비판이 있었다. 이에 정부는 ‘상대적 빈곤선’을 도입하겠다고 했지만 개정안은 상대적 빈곤선 도입보다는 최저생계비 기준 무력화에 더 힘이 실려 있는 듯하다.

최저생계비는 우리나라 국민이라면 보장받는 최소한의 기본권으로서, 국가가 책임져야 하는 국민의 ‘건강하고 문화적인 삶’을 의미한다. 즉, 최저생계비는 국가 최저선으로서 기초생활보장제도 수급자의 선정기준이자 보장수준일 뿐만 아니라 다양한 사회정책에 사용되고 있는 기준인 것이다. 현재 정부의 개정안에 따르면 최저생계비는 각 행정기관장의 의지와 예산에 따라 유동적일 수 밖에 없는 각 급여의 ‘급여수준’으로 의미를 달리하게 된다. 선정기준은 ‘최저보장수준’이라는 확정되지 않은 개념에 맡겨버리고, 이 역시 각 기관장의 결정에 따라 좌우될 수 있도록 설계되었다. 최저생계비는 국가의 빈곤문제에 대한 책임을 정한 기준 선이며 가난한 국민들 최후의 보루다. 최저생계비가 개별급여라는 미명아래 경기와 예산에 따라 좌우되어서는 안 될 것이다.

정부가 9월 10일 밝힌 개편안에서는 생계급여 기준선을 중위소득 30%를 고려하여 중앙생활보장위원회에서 결정한 금액 이하의 가구에 지급하는 것으로 결정했다고 밝혔다. 이는 생계급여의 기준선을 중위소득 30% 수준으로 정하겠다고 했던 공청회 안에서의 계획을 교묘하게 후퇴시킨 것이다. 2013년 기준 현금급여는 4인가구의 경우 126만원 가량이며, 생계급여의 기준선은 102만원 가량이다. 중위소득 대비 27% 수준인 생계급여 기준선을 그대로 유지하겠다는 것이다. 이는 급여 인상이 아닌 오히려 낮은 수준의 급여선에 생계비를 묶어두겠다는 처사다. 즉, 생계급여 지급 기준선은 중위소득 30%수준이라는 것이 아니라, 정부에 의해 자의적으로 조정될 수 있다는 이야기이다. 중위소득을 기준으로 하는 상대빈곤선을 도입한 것처럼 보이지만, 실상은 자의적 조정의 여지를 남겨둔 것이다. 이들은 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 2017년까지 중위 30% 수준으로 조정 검토하겠다고 하는데, 경제상황이 언제는 좋았으며, 재정여건은 언제는 좋았던가?

기타 다른 급여의 기준은 생계급여 30%, 의료급여 38%, 주거급여 43%, 교육급여 50% 수준으로 제안하고 있다. 마찬가지로 이는 확정된 것이 아니며, 이를 확증할 수 없는 방법은 없다. 선정기준 완화를 통해 사각지대를 해소한다고 하지만 이는 오히려 최저생계비 해체, 급여 수준과 선정기준 불안정성 심화로 귀결될 소산이 크다.

*참고/ 중위소득, 최저생계비, 현금급여 기준선

< 2013년 중위소득 기준 >                (단위: 만원/월)

구분	1인 가구	2인 가구	3인 가구	4인 가구	5인 가구	6인 가구
중위소득	142	242	313	384	455	527
중위소득 50%	71.0	121.0	156.5	192.0	227.5	263.5
중위소득 43%	61.1	104.1	134.6	165.1	195.7	226.6
중위소득 40%	56.8	96.8	125.2	153.6	182.0	210.8
중위소득 30%	42.6	72.6	93.9	115.2	136.5	158.1
		< 2013년 최저생계비 기준 >
구분	1인 가구	2인 가구	3인 가구	4인 가구	5인 가구	6인 가구
최저생계비 기준	57.2	97.4	126.3	154.6	183.2	211.9
현금급여 기준	46.8	79.8	103.2	126.6	150.0	173.5

<2014년 중위소득 기준>

구 분	1인	2인	3인	4인	5인	6인
중위소득	149	254	329	404	478	553

<2014년 최저생계비 기준>

구분	1인 가구	2인 가구	3인 가구	4인 가구	5인 가구	6인 가구
최저생계비 기준	60.3	102.7	132.9	163.1	193.3	223.4
현금급여 기준	48.8	83.1	107.5	131.9	156.3	180.7

○‘급여 쪼개기’는 권리 쪼개기다

정부는 기초생활보장제도 사각지대의 문제가 마치 ‘통합급여’ 때문에 발생하고 있는 것처럼 왜곡하고 있다. 개별급여는 통합급여의 원칙을 훼손하는 한에서만 가능한 것으로 주장하는 것 역시 문제다. 개별급여는 통합급여의 원칙을 유지하면서 시행할 수 있다. 현재 정부의 기초법 개악안은 기존 통합급여를 모두 쪼개 개별급여를 만드는 것이라면, 기존 통합급여의 원칙 위에 쌓아 올라가는 방식의 개별급여를 도입해 사각지대를 해소하는 방식이 옳다.

현행 의료급여의 경우에도 의료급여 1,2종이나 건강보험 가입자로 포괄되지 않는 빈곤층을 대상으로 차상위 의료급여를 시행하고 있다. 이와 같은 방식으로 사각지대를 해소하는 것이 바람직하다.

▽기초법 개정안의 정부 도해

▽기초법 개정안의 <민생보위> 도해

○수급권자 권리후퇴, 현장 격무 심화

결국 우려되는 점은 이를 통해 수급권자들의 권리가 후퇴할 수 밖에 없다는 점이다. 2009기초생활수급가구 실태조사에 따르면 수급신청과정에서 서류가 복잡하다는 답변이 47.4%로 가장 많았고, 수급확정 이후에도 응답자의 24%가 급여 실시 여부와 급여내용을 결정한 요지, 급여의 종류 방법 및 급여의 개시시기 등을 서면으로 통보받지 못한 것으로 나타난 바 있다. 또한 수급확정 이후에 발생한 수급내용 변경에 대한 정보에 대하여도 약 50%가 변경 내역을 통보받지 못하거나 정보를 알지 못한 것으로 응답하였다. 이런 상황에서 시행부처가 달라진다면 과연 수급자들의 신청권, 이의신청권, 알권리 등은 제대로 보장될 수 있을 것인가? 현장 사회복지전담공무원들의 심각한 격무상황 역시 심화될 것이다.

곽정숙의원, 1017 빈곤철폐의날 조직위원회, 기초생활보장권리찾기행동이 주최한 토론회(‘10.10.15)에서 발표한 실태조사이고, 조사대상은 수급가구 및 신청탈락과 중도탈락을 경험한 가구로서 일반수급가구와 조건부과수급가구를 모두 포괄하여 2009년 7월부터 2009년 8월까지 2개월에 걸쳐 수행한 것으로 빈곤밀집지역을 중심으로 진행, 설문은 가가호호 방문 또는 지역자활센터 등을 찾아 면접조사함., 591부 회수 중 539부가 최종분석에 사용됨.

현재 개정안에 따르면 수급자들의 신청방식은 종전과 변하지 않으나 이의신청을 각 부처에 전달하는 일은 다시 전담 사회복지공무원의 업무가 될 것으로 예상되며, 각 부처는 이의신청 결과를 상호간 공유해야 하도록 되어 있다. 그런데 교육급여를 시행해야 하는 교육부의 경우 현재 기초생활보장법 개정안에 대해 지난 6월 토론회에서 재정여건 등의 부족으로 이미 난색을 표한바 있으며, 국토교통부는 이의신청을 처리에 대해 부정적인 의견을 냈다. 이는 결국 빈곤당사자, 수급자들과 전담공무원들에게 고스란히 피해로 돌아올 것이다. 현재 사회보장위원회에서 제출한 개편안의 내용이 법체계상에 어떻게 반영될 것인지에 대해서는 구체적으로 밝혀진 바 없으나, 우려를 불식시킬 만한 충분한 법제도 검토는 국회 차원에서도 아직 이루어지지 않았는데도, 정부 여당은 이러한 법 개악안을 밀어붙이고 있는 것이다.

얼마 전 보건복지부는 유재중의원안에 대한 수정 검토의견을 첨부하는 과정에서 수급신청 후 결정통보 기한을 14일~(사유가 있을 시 최대)30일에서 30일~60일로 변경할 것을 제안한 바 있다. 이는 기초생활보장제도 수급권의 긴급성에 대해 이해하지 못하거나 후퇴시키는 항목이며, 행정절차의 복잡성이 심화될 것에 대해서 보건복지부 역시 인식하고 있다는 것을 보여주고 있다.

2)개별급여의 실체 -낮은 보장수준과 예고된 사각지대

9월 10일 회의결과에 따르면 주거급여의 대상가구는 중위소득 43%(4인가구 165만원) 수준으로 확대된다. 정부는 기존 73만 가구에서 97만가구로의 대폭 확대라고 표현하고 있다. 그러나, 여전히 소득수준과 연계해 주거급여를 지급하는 방식은 저소득 가구의 부족한 생계의 보충수단으로서 주거급여의 한계를 고스란히 안고 있다. 특히 소득인정액이 생계급여 기준금액(현행 중위소득의 27% 수준)보다 높을 경우에는 기준임대료에서 자기부담분(소득인정액-생계급여기준금액*0.5)을 제하고 급여를 지급하게 되는데, 이는 신규 수급가구에게 미미한 수준의 주거급여를 지급하게 되는 결과를 낳으며, 기존 수급가구조차 주거급여는 오히려 삭감될 가능성으로 이어진다. 이들은 기준임대료를 총 4급지로 구분하고 있는데, 1급지(서울)의 4인가구가 150만원의 소득인정액이 있다고 한다면, 약 4만원 가량의 주거급여만을 받게 되는 셈이다. 이 가구는 정부로부터 단 돈 4만원의 급여를 지급받으며 ‘수급가구’로 분류되는 것이다. 정부가 주거급여 대상자로 삼겠다는 소득 165만원 수준의 4인가구라면, 이미 주거비자기부담분이 기준임대료를 초과하게 돼 아예 주거급여를 지급받을 수 없다. 자신들이 급여 대상자로 지정한 빈곤가구조차 포괄하지 못하는 말도 안  는 제도 설계다. 이 문제는 이는 3,4급지로 가면 더욱 심각해져, 4급지(중소도시, 농어촌)에 사는 빈곤가구에게는 전혀 해당되지 않는 이야기가 될 수 있다. 예를 들어, 중소도시에 거주하는 4인가구가 소득인정액이 150만원 가량이라면, 소득 수준이 40%를 넘지 않아 의료급여는 지급받을 수 있더라도, 생계, 주거급여는 단 한 푼도 지급받을 수 없다. 소득인정액은 실제 소득 뿐만 아니라 재산을 소득으로 환산한 금액도 포함되므로, 문제는 더욱 심각하다. 정책대상자에게 아무런 혜택도 가지 않는, 예정된 사각지대를 제도 설계에서 반복하고 있다.

또한, 공공임대주택 거주자와 중소도시·농어촌 지역의 거주자는 급여 삭감이 예정되어 있다. 이들에 대해 한시적인 이행기 급여를 지급하겠다고 하지만, 이는 한시대책이며, 이들은 높은 급여 수준을 확보하기 위해, 주거조건을 변동할 것을 오히려 강요받는 것이다. 정부는 매우 낮은 임대료를 지불하는 수급자의 경우 기준임대료 수준까지 주거수준을 상향이동 할 유인을 갖게 될 것이라고 전망하고 있지만, 서울의 경우 1인 17만원, 4인 28만원으로 책정된 기준임대료 수준도 현실에서 불가능한 수준인데, 이 한도 내에서 주거 수준을 상향할 수 있다고 하는 발상 자체가 놀라울 따름이다. 예컨대 대도시 기본재산액을 초과하지 않고, 소득이 전혀 없어서 주거급여 28만원을 고스란히 받을 수 있는 가구가 있다 치자. 전세보증금을 고려해 살 수 있는 주거수준을 생각해보더라도 이는 최저주거기준 미달일 가능성이 높다. 오히려 이러한 정책은 민간임대시장의 임대료 상승을 부추길 위험이 높은 것이지만 이에 대해서는 보완책 필요성에 대한 언급이 전혀 없다. 또한, 여전히 주거급여는 생계 보충적 성격을 띠므로, 급여가 삭감되는 조건에서 민감 임대주택 거주자가 임대료 수준이 상대적으로 낮은 공공임대주택으로 이동할 동인은 더울 줄어든다. 열악한 민감임대시장에 머물고자 하는 욕구가 커질 수 있다는 것이다. 이는 주거수준의 상향과 하등 관계가 없다.

이처럼 낮은 기준임대료, 소득과 연동된 급여의 비현실적 적용, 정책목표대상과 실제 수급대상의 불일치 등 숱한 문제를 안고 있는 주거급여가 국토교통부 주관 하에 운영된다는 것은, 복지제도로서의 주거급여의 후퇴다.

※ 임차료 보조금 산정방식

▸ (소득인정액 ≤ 생계급여기준금액) “기준(또는 실질)임대료” 전액 지원

▸ (소득인정액 〉생계급여기준금액) “기준(또는 실질)임대료 – 자기부담분*“ 지원

* 자기부담분 = K (자기부담율 0.5) × Y (소득인정액 - 생계급여기준금액)

* 기준임대료를 상한으로 지급하되, 수급자가 실제 지불하는 임대료가 기준임대료보다 적은 경우 실제 지불임대료인 실질임대료를 기준으로 지급

<급여예시> 전북 익산지역, 3인가구

▸ 월세를 20만원 지출하는 경우

	현행	제도개편 후
소득인정액 = 0	19.9만원	13만원 (+ 이행기대책 6.9만원)
소득인정액 = 70	6.4만원 ((103.2-70)× 0.19348)	13만원
소득인정액 = 105	미지급	2.1만원 (13-10.9만원)

▸ 월세를 12만원 지출하는 경우

	현행	제도개편 후
소득인정액 = 0	19.9만원	12만원 (+ 이행급여 7.9만원)
소득인정액 = 70	6.4만원	12만원
소득인정액 = 105	미지급	1.1만원 (12-10.9만원)

* 기준임대료: 13만원, (‘13년 최저생계비 기준) 현금급여기준 103.2만원, 생계급여기준 83.2만원

* 자기부담분 : (105 - 83.2) × 0.5 = 10.9만원

* 이행기대책은 개편 전후의 총 현금급여(생계 + 주거)의 감소를 보전하기 위한 것으로서, 제도개편으로 생계급여가 증가한 가구의 이행기대책 급여는 이보다 줄어들게 됨

○부양의무자기준 완화한다지만... 새로운 사각지대 발생

정부는 이번 개정을 통해 부양의무자의 부양능력판정 기준을 대폭 완화한다고 선전하고 있다. 현행 기초생활보장제도의 부양의무자의 소득 기준은 <수급자가구의 최저생계비>와 <부양의무자가구의 최저생계비> 합의 130%다. 이를 <수급자가구 최저생계비>와 <부양의무자가구 중위소득>의 합으로 완화해 사각지대를 해소하겠다고 선전하고 있다. 이를 통해 새롭게 유입될 수급자 숫자에 대해서 추계하는 것은 12만명 정도다. 이는 부양의무자기준 때문에 탈락하는 117만명의 사각지대 중 13%에 불과할 뿐만 아니라 신규 유입 수급자 수가 제대로 달성될 것인지 의문만 더 하고 있다.

무엇보다 기초생활보장제도는 이미 부양의무자기준을 몇차례 완화한 바 있지만 수급자 숫자가 늘어난 바가 없다는 것에 주목해야 한다. 이는 ‘범위’ 완화와 ‘소득기준’ 완화 두가지로 볼 수 있다. 먼저 ‘범위 완화’에 대한 내용이다. 다음은 2000년 기초생활보장제도 시행 첫해의 국민기초생활보장법 2조 5항의 부양의무자에 대한 정의와 2006년의 정의이다.

2000년 “부양의무자”란 (중략) 수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족을 말한다.

2006년 “부양의무자”란 (중략) 수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자를 말한다.

부양의무자기준은 이미 그 범위에서 완화를 경험한 바 있지만 수급률은 2001년 3.2%에서 2006년 3.2%, 2007년 3.2%로 동일했다. 2012년 수급률은 2,7%까지 떨어졌다. 즉, 부양의무자기준을 축소하더라도 ‘기타 요인’을 통한 수급자 수 통제가 언제나 이뤄져 왔다는 것이다. 부양의무자기준이 남아 있는 한 이는 지속될 것이다. 보건사회연구원과 보건복지부가 공동으로 지난 2003년 발간한 [국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안]이란 정책보고서에서도 “부양의무자 기준의 폐지방안을 제외하고는 범위의 조정을 통한 사각지대 축소효과는 기대한 만큼 크지는 않은 것으로 나타남”이라는 결론을 제시한 바가 있다.

두 번째로 소득기준 완화다. 현행 기초생활보장법은 <부양의무자와 수급가구 최저생계비 합의 130%>의 소득이 부양의무자가구에 발생할 시 부양능력이 있는 것으로 간주, 수급권을 박탈하고 있다. 2012년 이 기준은 일부 완화되어 수급가구가 근로무능력자(20세 이하, 65세 이상, 장애인, 혹은 질병 등으로 인한 근로무능력 판정 시)로만 구성되어 있을 시 해당 기준을 185%로 상향했다. 이 당시 정부는 소득기준 완화를 통해 6만명의 신규 수급자를 발굴할 것이라고 선전했지만 단 3만명만이 수급권을 얻었다. 전체 수급자 숫자는 오히려 줄어들어, 제도를 완화한다고 선전해 놓고 다른 수급자들을 더 떨어뜨리는 모순된 행태를 보였다.

기초생활보장급여 수급자 추이

(단위: 만명)

무엇보다 심각한 것은 완화하였다는 부양의무자기준이 현재 일부 수급자와 부양의무자에게는 도리어 피해가 될 수 있다는 점인데, 현행 가구균등화지수가 1, 2인 가구에게 불리하게 적용되어 발생하는 문제점이다. 아래와 같은 예를 볼 수 있다.

부양의무자기준 피해 사례 (가정)

-25세의 김미애(가명)씨는 65세의 아버지와 23세의 장애인 동생의 부양의무자다. 아버지와 동생은 기초생활수급자로 생활하고 있다.

-김미애씨는 현재 250만원의 소득이 있다. 보통 수급가구였다면 부양의무자 소득으로 인해 탈락했겠지만, 미애씨 아버지와 동생은 근로능력이 없기 때문에 185%의 유예를 받고 있다.

-미애씨의 한달 지출은 본인의 소득 때문에 가족들의 수급비가 줄어들었기 때문에 한 달 35만원의 생활비를 보내고 있고, 30만원의 월세와 10만원의 공과금, 학자금대출을 갚기 위해 매달 30만원을 내고 있다. 이에 교통비, 통신비, 식비 등을 제외하면 사실 상 미래를 위해 저축할 수 있는 돈은 소득에 비해 매우 적다. 게다가 이따금씩 발생하는 동생과 아버지의 병원비를 해결하다보면 문화적인 생활은 커녕 돈을 모으는 것은 쉽지 않다.

-그럼에도 불구하고 미애씨는 가족이 수급에서 탈락하지 않는 것이 낫다. 모든 생활비와 가족들이 받고 있는 감면혜택이 사라진다면 온전히 아버지와 동생을 부양해야하는데, 그렇데 되면 미래가 없다고 생각한다.

-그러나 미애씨의 경우 이번 개정안이 통과되면 가족들이 수급권을 빼앗기게 된다. 부양의무자기준을 완화한다지만 미애씨에게는 도리어 피해가 되는 것이다.

<현행>

(부양의무자최저생계비+수급가구 최저생계비) *130% (부양능력미약 시작)

60 * 130% =78만원

(부양의무자최저생계비+수급가구 최저생계비) * 185% (탈락)

(60+103)*185% = 301만원

<변경>

부양의무자 중위소득 + 수급가구 중위소득40%(예상 최저생계비)

149+101.6=250

<부양의무자가 250만원을 벌 때>

현행= 48만원 간주부양비 부과 (수급가구는 35만원 현금급여 지원)

변경= 탈락

○진짜 사각지대는 어디에 있나?

지난 2월 26일, 송파 세모녀의 죽음은 우리 사회에 큰 충격을 주었다. 그 이후 정부는 ‘사각지대’를 찾겠다고 하고 있지만 빈곤현장의 목소리는 다르다. 기초생활보장제도나 복지지원제도의 신청을 받고 있는 일선 복지공무원들은 “사각지대가 어디에 있는지 이미 알고 있다. 하지만 그런 분들을 지원할 수 있는 방법이 없는데 어떻게 하나?”고 이야기한다. 즉, 사각지대를 발견하지 못한 사회복지사들의 잘못이 아니라 지원해야하는 사람이 있어도 지원할 수 있는 제도가 없는, 정책의 문제라는 것이다.

정부는 선정기준 상향으로 신규수급자가 대폭 늘어날 것이라 선전하고 있지만 위에서 살펴본 바와 같이 이는 낮은 수준의 급여로 ‘소득 보장’의 성격이 강한 기초생활보장제도의 목표를 전혀 달성하지 못할 가능성이 있다. 교육급여 등 기타 급여의 경우 더욱 심할 것이다.

현재 기초생활보장제도 사각지대 양산의 중심된 문제는 부양의무자기준과 낮은 최저생계비임은 주지의 사실이다. 현재 부양의무자기준 때문에 수급신청에서 탈락하는 비율은 절반에 이르며, 117만명의 사람들이 부양의무자기준으로 인해 사각지대에 머물러 있다. 낮은 최저생계비는 수급권자의 삶의 질 하락을 가져올 뿐만 아니라 빈곤층으로서 기초생활수급 및 기타 사회복지에 접근이 필요한 이들의 복지접근을 막고 있다. 부양의무자기준은 가난을 가족의 책임으로 떠넘기며, 가난한 가족들이 계속 가난할 수 밖에 없도록 만드는 악조항이다. 부양의무자기준 폐지와 최저생계비 현실화를 통한 사각지대 해소가 필요하다.

3)2014 기초생활보장 예산안 비판

2014년 예산안을 살펴보면 정부의 기초법 개편 의도는 수급자 줄이기에 있다는 점이 분명히 드러난다. 2013년 생계급여의 대상은 82만 가구 143만 명이었으나 2014년 44분기 이전에는 74만가구 123만 명(시설수급자 8.9만 명), 4/4분기에는 80만 가구 133만 명(시설수급자 9.4만명)으로 제도 개편 후 생계급여 수급자 수가 2013년에  줄어드는 상황이다. 정부는 개편된 제도 시행 시기를 2014년 10월로 보고 있는데, 제도 개편안 적용 이전까지 수급자 수를 줄여나가다가 새로운 제도를 시행하는 시기에 맞춰 예년 수준의 생계급여 수급자 수를 적용하겠다는 의도가 드러난다. 수급자 선정을 위한 소득기준을 상향한다면서도 기존의 제도 사각지대 요인(재산기준, 추정소득, 부양의무자 기준 등)을 그대로 유지함으로써 수급자 수를 현행 유지하는 수준에 그치겠다는 것이다. 기초생활 사각지대를 해소하겠다며 제도 개편을 시행한다는 취지에 전혀 부합하지 않는다.

애초에 97만 가구로 늘리겠다던 주거급여 대상자 수는 상반기 73만 가구 123만 명, 하반기 94만 가구 152만 명에 그치고 있다. 주거급여 선정기준선을 중위소득 43%로 올리겠다고 하지만 소득수준에 연동해 차등지급함에 따라 평균 급여액은 11만원에 그친다. 선정기준을 중위소득 50%까지 올리고 부양의무자 기준도 적용하지 않겠다던 교육급여의 경우, 오히려 현행보다 14.2% 삭감되었다. 비수급 빈곤층을 포괄하겠다는 제도 개편 취지는 허울에 불과한 것이다. 의료급여 예산 역시 사실상 삭감안이다. 의료급여 수급자도 선정기준을 상향하여 더 많은 대상자를 포괄하겠다던 말은 거짓이었다.

또한, 일하는 수급자의 자활을 지원하겠다던 정부는 자활급여예산은 오히려 7.7%나 삭감하였다. ‘근로능력 있는’ 빈곤층을 제도 밖으로 몰아낼 수 있다는 우려가 현실로 드러나는 대목이다. 이렇게 모든 예산이 대폭 삭감되고, 제도 사각지대에 방치된 빈곤층을 내팽개치는 판국에 긴급급여예산은 무려 20%나 삭감하겠다고 한다. ‘아랫돌 빼서 윗돌 괴기’도 아닌 아랫돌 빼내기에 그쳐 제도 자체를 불안정하게 하는 처사다.

내년도 최저생계비 인상율이 5.5%임을 감안하면, 3.1%가 늘어나는 기초생활보장예산은 최악의 삭감안이다. 빈곤 사각지대 인구를 포괄하기는커녕, 있는 수급자들을 내모는 개악 계획이다. 수급자 수를 60만 정도 늘려서 210만 명을 포괄하겠다던 정부의 공언은 새빨간 거짓말이 되었다. 정부의 기초생활보장체계 개편의 궁극적인 목표가 수급자 수 줄이기에 있었다는 점이 드러나는 것이다.

<표> 2014년 기초생활보장예산(안) 주요 예산 (단위 : 백만원)

구 분	'13예산 (A)	'14예산 (안)(B)	증 감 (B-A)	증가율 (%)	주 요 내 용
총 계	8,553,165 (8,768,934)	8,816,896	263,731	3.1
기초생활급여	3,404,973 (3,432,975)	3,486,717	81,744	2.4	최저생계비 5.5% 인상 (4/4분기)부양의무자기준인상으로 12만명 증가
1. 생계급여	2,590,188 (2,609,090)	2,523,954	△66,234	△2.6 (△3.3)	ㅇ 지원대상 : 128만 명, 77만 가구→(상)123만 명, 74만 가구(하) 133만 명, 80만 가구 - 시설수급자 : 89→94천명
2. 주거급여	569,185	728,487	159,302	28.0	ㅇ 지원대상 : 115만 명, 73만 가구→(상)108만 명, 70만 가구, (하)152만 명, 94만 가구 ㅇ 주요변수 - 주거급여 자격기준선: 중위소득 43% - 평균 급여액 8만원→11만원
3. 교육급여	129,481	111,053	△18,428	△14.2	ㅇ 지원대상 : 26만 명 → 21만 명
4. 해산·장제급여	21,985	21,244	△741	△3.4	ㅇ 지원대상 - 해산급여：3,914→(상)3,369, (하)3,597명 - 장제급여：34,239→(상)32,219, (하)34,399구
6. 양곡할인	92,344	100,109	7,765	8.4
7. 기초생활보장관리	465	700	235	50.5
8. 복지급여사후관리	1,325	1,170	155	△11.6
의료급여	4,248,347 (4,393,947)	4,437,054	188,707	4.4
1. 의료급여관리	500	500	-	-
2. 의료급여경상보조	4,247,847 (4,393,447)	4,436,554	188,707	4.4	ㅇ 기본진료비: 3,944,806→4,093,912백만원 - 1,571천명(기초 1,448천명, 타법 122천명)
긴급복지	62,453 (97,120)	49,938	△12,515	△20.0
자활지원	587,056	541,821	△45,235	△7.7
재산담보부 생계비 융자	2,146	1,402	△744	△34.7	지원대상: 최저생계비 이하, 재산 2억원 이하인 비수급빈곤층
취약계층 의료비 지원	255,690	299,964	44,274	17.3	장애인의료비지원. 외국인근로자 등 의료비지원, 차상위계층 지원

자료 : 보건복지부. 2013. □2014년도 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획(안) 개요□. 10월.

참여연대, 2014년도 보건복지부 예산(안) 분석보고서, 11.14 발표자에서 인용

4. 기초생활보장법 개악 저지를 위한 행동

박근혜 정부와 새누리당은 이번 정기국회에서 이러한 권리 쪼개기 조삼모사 제도 개악안을 처리하고자 한다. 혼란한 정국에 가난한 이들의 제도 개선 요구는 언제나 뒷전으로 밀려나기 일쑤였다. 지난 2010년 18대 국회에서는 부양의무자 기준 폐지에 대한 개정안이 숱하게 올라와 있었지만, 사상 유례 없는 이른 예산안 날치기로 가난한 이들의 열망은 물거품이 되어버렸다. 현재 19대 국회에도 부양의무자 기준 폐지, 부양의무자 기준 완화 등 많은 개정안들이 상정되어 있지만 이에 대한 제대로 된 논의조차 기대하기 어렵다. 지난 6월 발의된 새누리당 유재중 의원의 기초생활보장법 개악안이 통과될 위험이 높기 때문이다.

△지난해 7월 5일 <기초법 개악저지, 빈곤문제 해결을 위한 민생보위>가 출범했다.

△지난 해 12월 여의도 국회인근에 세운 천막 농성장. 기초법 개악 저지를 위해 34일간 농성을 진행했다.

제도 시행 초기 기초생활보장법 개정을 위해 홀로 명동성당에서 농성을 했던 최옥란 열사 이후, 수많은 빈민-사회단체들이 그 뜻이 이어받고 가난한 이들의 목소리를 모으고자 노력해왔다. 기초생활보장권리찾기행동- 기초법개정공동행동 등의 노력과 수급권자와 제도 개선을 위해 활동하는 사회운동이 함께 만나는 민생보위가 만들어졌다. 지난 8월에는 수급자 1000인 위원을 조직해 수급권자 한마당을 진행하기도 하였으며, 지난 12월 34일 동안 기초법 개악 저지를 위해 여의도에서 천막농성을 진행하기도 했다. 현재 여의도 천막농성은 종료되었지만 2012년 8월 21일부터 광화문에서 시작된 <부양의무제 폐지, 장애등급제 폐지를 위한 농성>은 500일 넘게 계속되고 있다.

△기초법 개악 저지를 위한 여의도 결의대회

△기초생활수급권을 걱정하는 수급자들의 수요 촛불

국민기초생활보장제도는 IMF 외환위기 이후 빈곤이 사회구조적인 문제이며, 가난한 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 국가가 지원해야 한다는 것을 분명히 한 제도이다. 수급권자의 권리를 적극적으로 제시하고 있다는 점에서 기존 복지제도에서 진일보한 획기적인 제도로 평가받았다. 그러나 빈곤의 책임을 여전히 가족공동체에 남겨두려고 하는 보수적인 시도와, 복지 수급권자를 낙인찍고 도덕적으로 비난하는 흐름 속에서 정체되었고 심지어 후퇴하였다. 500만 절대빈곤 인구 중 고작 140만 명이 국민기초생활 수급자이다. 국민기초생활보장제도 개선의 우선 순위는 최저생계비 현실화, 부양의무자 기준 폐지이며, 여타의 독소조항을 제거함으로써 사각지대를 해소하는 것이 우선 과제다. 지금 정부와 여당이 추진 중인 기초생활보장 급여체계 개편-기초법 개정은 욕구별, 맞춤형 급여체계가 아니라, 권리 해체형, 예산 맞춤형 급여체계임을 분명히 하고 우리는 박근혜 정부의 기초생활보장 급여체계 개악안을 막고, 국민기초생활보장제도 사각지대 해소와 수급권자의 권리에 기반한 제도 개선을 이뤄내기 위해 투쟁해야 할 것이다.

△지난 12월 민생보위 회원들은 기초법 개악안 철회를 요구하며 새누리당사 앞에서 항의 행동을 진행했다. (사진: 비마이너)

*보론) 기초생활보장법. 지킬건 지키고, 바꿀건 바꾸자!

▮국민기초생활보장제도 문제점과 개선과제

1) 부양의무자 기준은 폐지되어야 한다

부양의무자 범위는 두 차례의 법률 개정을 통하여 현재의 ‘1촌의 직계혈족 및 그 배우자’로 축소되었으나, 오히려 기초생활보장제도의 사각지대는 확산되고 있다. 부양의무자 기준으로 인하여 소득인정액이 최저생계비 이하이나, 수급자 선정에서 제외된 비수급빈곤층 규모는 2010년 기준 117만 명으로, 2006년 기준 103만 명보다 14만 명이 증가한 것으로 추정되고 있다.

법 제정 당시 부양의무자 범위는 “수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족”이었으나 1차 개정(‘04.3.5)을 통하여 “직계혈족”을 “1촌의 직계혈족”으로 축소하고, 2차 개정(’05.12.23)을 통하여 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족을 제외함으로써 현재의 “직계혈족 및 그 배우자”로 축소된 것임.

< 2010. 빈곤실태조사 결과 빈곤층 규모 >

(소득/최저생계비) 180% 150% 120% 100%	⑦ 1,215만가구(69.2%), 3,659만명(75.3%)
	⑥ 130만가구(7.4%), 335만명(6.9%)
	⑤ 121만가구(6.9%), 294만명(6.1%)
	③ 36만가구(2.1%), 68만명(1.4%)				④ 100만가구(5.7%) 230만명(4.7%)
	① 88만가구(5.0%) 155만명(3.2%)	② 66만가구(3.8%) 117만명(2.4%)
			100% 120% (재산/최저생계비)

현행법상 수급자가 되려면 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 충족해야 하는데, 부양의무자 기준으로 인해 기초생활수급자가 되지 못하는 대상자 155만명 중 70% 이상이 실제로는 부양의무자로부터 부양을 받고 있지 못하고 있는 것으로 알려져 있다. 부양의무자 기준에 의해 간주부양비가 부과되는 수급자들은 부양가족과 실질적인 교류나 소득이전 확인 없이 사회복지통합전산망 상의 소득파악 자료에만 근거해 간주부양비가 부과되거나, 이로 인해 수급 탈락하는 사례가 속출하고 있다. 이 때문에 자식들에게 손 벌릴 수 없다고 스스로 목숨을 끊는 안타까운 경우도 발생하는 실정이다.

제도의 진입장벽이 되고 있는 부양의무자 기준은 폐지되어야 한다. 부양의무자 기준 폐지 없이 기초생활보장 사각지대를 해소할 수 있다는 주장은 현실에 맞지 않는다.

2) 급여 선정과 지급의 기준선으로서 최저생계비는 유지되고 현실화되어야 한다

최저생계비는 기초생활보장제도 시행과 더불어 한국사회 빈곤선으로서 개념화된 중요한 기준선이다. 국민기초생활보장법은 최저생계비를 “국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 필요한 최소한의 비용”으로 정의하고 있으며, 다양한 사회복지서비스의 선정기준선으로서 활용되고 있다. 그러나, 최저생계비 결정과정에 대한 문제제기 역시 끊임없이 이루어져왔다. 3년에 한번 계측조사를 실시하고 표면적으로는 중립성을 띠는 중앙생활보장보장위원회의 심의, 의결로 결정이 되지만, 조사자의 자의성이 개입되는 전물량방식의 계측방식, 지역별, 가구 특성별 생활수준이 반영되지 않는 획일적인 잣대, 무엇보다 예산에 따라 인상폭이 크게 영향 받는 문제 등 구조적인 한계로 인해 최저생계비 수준이 점점 낮아진다는 점이 지적되어 왔다. 이로 인해 기초생활 수급자의 급여 수준도 열악하다는 것이 최저생계비가 갖고 있는 한계였다. 따라서 사회적인 빈곤 수준을 반영할 수 있도록 상대빈곤선 방식을 도입해야 하며, 지역별, 가구원수별, 가구 특성별 생활수준 반영 등이 이루어져야 한다는 것이 기초생활보장제도 개선을 요구해온 많은 이들의 일관된 지적이었다.

최저생계비 결정과정의 한계를 극복하는 가운데, 보다 실질적인 빈곤 기준선이자, 현실화된 선정과 급여 기준선으로서 최저생계비가 공고해져야 하는 상황임에도, 지금 정부와 유재중 의원이 개정 추진 중인 개편안에서는 최저생계비의 개념 자체를 없애려는 위험한 안이 논의 중이다. ‘최저생계비’라는 개념을 ‘최저보장수준’이라는 개념으로 대체하고, 급여별로 기준선을 달리하여, 각 부처 장관이 결정하도록 하는 방안은 중앙생활보장위원회 심의·의결을 통해 최저생계비 결정과정에 최소한의 공정성을 도입하였던 제도 취지를 거스르는 처사다. 그동안의 복지정책이 예산 상황에 따라 기획재정부를 위시로 한 정부 압박에 따라 제약을 받아왔던 상황을 감안하면 결과는 위험천만해질 것이다.

최저생계비라는 개념을 포기해서는 안 된다. 최저생계비는 국가가 책임져야 하는 국민 생활의 최저선으로서 빈곤문제와 빈곤에 빠진 국민들에 대한 사회의 책임을 상징해왔다. 다양한 복지제도에서도 최저생계비는 그 기준이 되고 있다. 소득(인정액)이 최저생계비 이하이면 누구나 수급권의 울타리로 들어올 수 있도록 하는 기준 방안을 유지하되, 상대빈곤선, 지역별 격차, 가구원 수 및 가구 특성을 반영한 제대로 된 최저생계비 결정이 이루어질 수 있도록 하는 보완 장치를 마련해야 할 것이다.

< 최저생계비와 평균소득, 중위소득 비교(4인, 전가구 기준) >

(단위: 원, %)

구 분	최저생계비		평균소득			중위 소득
	금액	상승률	금액	상승률	비율 평균소득 대비 최저생계비 비율	금액	상승률	비율 중위소득 대비 최저생계비 비율
2003	1,019,411	3.0	2,833,945		36.0	2,505,000		40.7
2004	1,055,090	3.5	3,065,232	8.2	34.4	2,720,000	8.6	38.8
2004 (계측치)	1,103,235	8.2	3,065,232		36.3	2,720,000		40.6
2005	1,136,332	7.7	3,164,677	3.2	35.9	2,866,300	5.4	39.6
2006	1,170,422	3.0	3,362,513	6.3	34.8	3,002,200	4.7	39.6
2007	1,205,535	3.0	3,565,854	6.0	33.8	3,194,960	6.4	39.0
2007 (계측치)	1,232,569	5.3	3,565,854		34.6	3,194,960		37.7
2008	1,265,848	5.0	3,775,382	5.9	33.5	3,345,000	4.7	38.6
2009	1,326,609	4.8	3,842,615	1.8	34.5	3,461,860	3.5	37.8
2010	1,363,091	2.75	4,045,783	5.3	33.7	3,647,150	5.4	37.4
2010 (계측치)	1,397,488	5.3	4,045,783		34.5	3,647,150		38.3
2011	1,439,413	5.6	4,362,186	7.8	33.0	3,970,318	8.9	36.3

3) 통합적 급여 운영이 지켜져야 한다. 종합적 빈곤정책으로서 국민기초생활보장제도가 강화되어야 한다

기초법은 “이 법은 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을 목적으로 한다”라고 밝히고 있다. 또한 “수급권자는 ...(부양의무자 기준 충족) 소득인정액이 최저생계비 이하인 사람으로 한다.”라고 규정하며 이에 따라 생계, 주거, 의료, 교육, 해산, 장제, 자활급여로 이뤄진 7가지 급여를 보장받도록 규정해왔다.

개별급여 체계로의 개편의 근거 중 기초생활보장제도는 전부 아니면 전무(All or Nothing)로 수급자는 급여를 이것저것 너무 많이 받고, 비수급 빈곤층에게는 아무런 보장대책이 없다는 주장이 있다. 그러나 이러한 문제는 부양의무자 기준이나 비현실적인 재산기준 등의 진입장벽 때문에 발생하는 사각지대로 인해 발생하는 문제다. 또 한편, 기초생활보장제도 이외에 빈곤층에 대한 사회보장이 미비하고(소득보장으로서 연금제도 미성숙, 건강보험 사각지대) 지나치게 높은 주거비, 물가 등 불평등한 한국사회의 구조에서 기인하는 측면이 있다. 무엇보다 수급자들이 너무 많이 받는다는 주장은 사실과 다르다. 7가지의 급여 중 일상적으로 현금으로 지급되는 것은 생계급여와 주거급여 두 가지뿐이며, 학령기 자녀가 있는 경우 지급되는 교육급여, 출산 시 지급되는 해산급여, 사망 시 지급되는 장제급여는 특수한 상황에 적용되는 급여다. 또한 자활사업에 참여하는 수급자는 급여를 자활에 참여한 조건으로 여타의 현금급여 대신 자활급여를 지급받게 되며, 병원 약국 등을 이용할 때 적용받는 의료급여는 수급자의 의료비 부담을 덜어주는 제도이지, 수급자에게 지급되는 형태의 급여가 아니다. 생계가 어려운 저소득층에게는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여가 일상적으로 필요한 필수급여이다. 설령 만성적 질환으로 의료급여만을 필요로 하는 경우, 학령기 자녀가 있어 교육급여만을 필요로 하는 경우도 있을 수 있다 하더라도, 빈곤층에게 위와 같은 문제로 인해 빈곤이 심화된다는 점을 감안한다면 저소득층의 소득보장을 원칙으로 하고, 기존 기초생활보장제도 통합급여방식을 유지하되, 각 급여별 욕구 충족이 이루어질 수 있도록 급여의 보장수준을 높이는 것이 시급한 과제다.

따라서 기초생활보장체계는 소득인정액이 최저생계비 이하인 가구가 종합적 빈곤대책으로서 통합적으로 급여를 적용받는 한편, 개별급여를 필요로 하는 가구에 대해 추가적으로 보장할 수 있도록 하는 다층급여체계로 가는 것이 타당하다. 이러한 방식의 제도 운영을 위해서는 보건복지부가 중앙생활보장위원회의 공정성을 더하고 역할과 책임을 강화하는 방식으로 종합적 빈곤정책으로서 운영할 수 있어야 한다. 개별급여의 선정기준, 급여 수준 등은 보건복지부가 중앙생활보장위원회를 통해서 결정할 수 있도록 해야 한다. 이를 각 행정부처 소관으로 이전할 경우, 행정비용, 절차의 문제가 발생할 뿐만 아니라, 일관된 제도 운영에 어려움을 겪게 될 것이다.

4) 대한민국 누구나 소득(인정액)이 최저생계비 이하면 권리로서 보장받을 수 있어야 하며, 근로를 강제하는 조건부수급조항은 폐지되어야 한다

기초생활보장제도가 기존의 생활보호제도에 비해 진일보했다는 점은 수급권을 권리로서 개념화했다는 점과 연령, 노동능력 유무 등 인구학적 기준을 폐지하고 대한민국 국민이라면 누구나 소득(인정액)이 최저생계비 이하일 때 제도의 수급 주체가 될 수 있도록 했다는 점에 있다. 그러나 현재 기초생활보장법는 노동이 가능하다고 판단하는 수급권자에 대해 근로능력평가를 실행해 노동능력 있는 수급자와 없는 수급자를 나누고 있다. 노동능력 있는 수급자는 자활사업에 참여하거나 ‘간주소득’만큼 수급비를 삭감당하거나, 수급권을 포기해야 했다. 간주소득의 경우 실제 소득에 근거하지 않는다는 면에서 큰 문제일 뿐만 아니라, 통합전산망 도입 이후 근로소득의 경우 사업주의 소득신고에만 의거해 급여수준의 변동이 이루어지기도 하는 문제가 발생하고 있다. 2012년부터, 사회복지통합업무지침에 따라 일용직 근로소득에 대한 파악이 고용주가 신고한 일용근로소득 지급명세서를 통해서도 가능하도록 변경되었기 때문이다. 제도는 수급자의 자활을 지원한다고 하지만, 이러한 제도 운영은 오히려 수급자의 자활을 가로막는 것으로 시급히 시정되어야 하는 문제다. 근로능력 유무, 연령이나 장애 유무 등에 관계없이 대한민국 국민 중 소득이 낮은 국민들의 생계를 보장한다는 법의 취지와 정신을 지켜야 한다.

국민기초생활보장제도는 기초생계를 보장하는 것과 빈곤을 넘어서는 삶을 살 수 있도록 지원하는 자활이라는 두 가지 권리적 측면이 존재하는 것이다. 하지만 자활을 권리적 측면에서 바라보기보다는 일할 수 있는 수급자의 의무부과 형태로 제도가 운영되어 왔다. 의무부과의 내용은 의무불이행시 수급금액의 삭감과 수급권의 일정정도의 제약으로 이어져 왔던 것이다. 이로 인해 의무를 수행하지 못하는 환경에 처한 수급자에게 실제로 기초생활을 보장하지 못하는 현상이 발생되어 왔다. 정부의 자활 정책이 ‘탈수급’, ‘자활성공률‘에 초점이 맞춰져 있다 보니, ’탈수급이 아닌 ‘수급권 박탈’의 위협이 자활사업 참여 수급자들을 짓누르고 있다.

자활지원이 필요한 빈곤층에게는 다양한 복지욕구 및 경제활동 욕구가 존재한다. 그러나 이를 반영하기 위한 제도적 장치는 부재하다. 향후 개정되는 국민기초생활보장법 내용에 자활의 권리적 측면 명시되어야 하며, 권리적 관점으로 수급자의 선택권이 보장되어야 할 것이다. 또한 실제 빈곤에서 벗어날 수 있는 다양한 지원방안이 강구되어야 한다.

기초법 제2조에는 시민권에 기반을 둔 수급권리가 명시되어 있으나, 제9조에는 근로연계의 ‘조건부 수급’ 조항을 두고 있어 모순적이다. 사회권으로서 생존권을 보장한다면 자활사업에 참여하거나 직업훈련을 받지 않는다는 이유로 생계비를 박탈해선 안 된다. 수급권자의 사회적 기본권 보장을 위한 생계급여는 기본필요(need)에 따라 주어지는 급여이기 때문에 노동을 조건으로 수급권이 박탈되어서는 안 된다. 수급자에게 조건을 부과하기보다 자발적인 취업이나 자활사업 참여를 유도하고 차상위계층에게 충분한 일자리를 확대하는 한편, 취업자에게 소득공제형식의 근로인센티브를 부여하는 방식이 모색되어야 한다.

5) 사각지대 해소를 위해 재산/소득기준이 개선되어야 하며, 추정소득을 부과해서는 안 된다

- 재산기준 완화

<2013 기본재산액 및 재산의 소득환산율>

*주거용 재산의 소득환산률은 지역에 따라 수급권자에게는 한도(대도시 1억/ 중소도시 6,800만원/ 농어촌 3,800만원)가 있고 이 외의 재산은 일반 재산으로 처리한다. 부양의무자의 경우 주거용 재산은 모두 주거용 재산의 소득환산율을 적용한다.

기본 공제재산액		대도시		중소도시		농어촌
	수급(권)자	5400만원		3400만원		2900만원
	근로무능력가구	8500만원		6500만원		6000만원
	(금융재산은 300만원, 3년간 총900만원 공제)
소득환산율	-	주거용재산	일반재산		금융재산		자동차
	수급권자	1.04%	4.17%		6.26%		100%
	부양의무자	1.04%	4.17%

재산기준은 조금씩 완화되어온 측면이 있지만 여전히 저소득층에게 진입장벽이 되고 있다. 기초생활보장제도는 우선적으로 최저생계비라는 소득 기준선을 중심으로 수급자를 선정하고 선정하도록 해야 한다. 특히 처분하여 현금화할 수도 없는, 일정 기준 이하의 살고 있는 집과 자동차 등이 수급 자격을 박탈하는 근거가 되어서는 안 된다. 더구나 최저주거기준에도 미치지 못하는 집에 살면서 그 집의 임대보증금이 높다고 하여 그 재산을 소득으로 환산해 수급에서 제외하는 것은 참으로 가혹한 처사다. 기본재산액의 현실화, 그리고 주거용 부동산 및 일정한 용도 혹은 압류로 인해 처분이 어려운 자동차 등에 대한 소득환산 금지 혹은, 완화조치가 필요하다.

일반재산의 경우 현행 2년 100%(월 4.17%)의 환산율을 최소한 4년 100%(월 2.08%) 수준으로 낮출 필요가 있다. 특히 승용차의 소득환산액은 연 1,200%, 월 100%로 할 게 아니라, 일반재산기준으로 적용해야 할 것이다.

- 추정소득 부과 폐지

현행 법에서는 근로능력이 있다고 판단되는 가구에 대해 추정소득을 부과하는데, 심지어 한 번이라도 근로경험이 있는 중증장애인, 놀이방에 아이를 맡겨본 적이 있거나 실업자인 경우에도 추정소득을 부과하고 있다. 추정소득은 빈곤화 이전의 노동사실을 근거로 일을 하고 있을 것이라고 간주해버리는 근거 없는 규정이다. 2012년부터, 사회복지통합업무지침에 따라 일용직 근로소득에 대한 파악이 고용주가 신고한 일용근로소득 지급명세서를 통해서도 가능하도록 변경되었는데 이를 실제 급여 지급이나 근로 사실 확인 없이 우선 급여 결정과정에 반영토록 하여, ‘우선 삭감’하고 그 이후 소명하도록 되었다. 이는 부양의무자 가구에 대해서도 일괄 적용되므로, 복지 수급자의 지위를 더욱 불안정하게 하는 것이다. 최소한의 근로 인센티브가 없는 조건에서, 수급가구의 근로소득이 발생하였다고 판단되는 순간, 수급지위를 박탈하는 현 제도는 ‘탈수급, 자활 지원’이 아니라, ‘수급탈락-2차 안전망에서의 추락’을 의미하는 것이다. 추정소득 부과 방식은 폐지되어야 하며, 본인의 실제 소득에 근거한 소득 파악과 지원대책이 마련되어야 한다. 조사결과 적용 이전에 행정전산망 자료 뿐 아니라 실제 조사가 병행되어야 할 것이다.

6) 수급권자 권리보장이 강화되고 수급자의 의견을 반영한 제도 운영이 이루어져야 한다

2009기초생활수급가구 실태조사에 따르면 수급신청과정에서 서류가 복잡하다는 답변이 47.4%로 가장 많고, 수급확정 이후에도 응답자의 24%가 급여 실시 여부와 급여내용을 결정한 요지, 급여의 종류 방법 및 급여의 개시시기 등을 서면으로 통보받지 못한 것으로 나타난 바 있다. 또한 수급확정 이후에 발생한 수급내용 변경에 대한 정보에 대하여도 약 50%가 변경 내역을 통보받지 못하거나 정보를 알지 못한 것으로 응답하였다.

수급권자들이 수급 정보로부터 소외되지 않도록 법적인 요건을 강화해야 한다. 지역과 일선 행정기관, 전담 공무원의 성향 차이 등에 의해 들쑥날쑥한 행정이 이루어지는 것을 막기 위해서는 법률적 정비가 필요할 것으로 보인다.

또한, 기초생활보장제도 운영과 급여 수준 결정 등의 역할을 담보하는 중요한 의결기구인 중앙생활보장위원회의 역할이 더욱 강화되고 가시화되어야 할 것이며, 수급자 혹은 수급당사자를 대표하는 단체 등의 참여를 보장하여 수급자의 의견이 반영되도록 법이 개정되어야 한다.