국제토론회 자료

공공기관 성과연봉제 문제점과 노동조합의 대응 방안

International Forum: The Impact of Performance-related

Pay on the Public Sector and Union Responses

○ 일시: 2016년 5월 17일 13:00-18:00

○ 장소: 국회의원회관 제1소회의실

▣ 주관 : 국제공공노련 한국가맹조직협의회(PSI-KC)

▣ 주최 : 국회의원추미애, 김현미(더불어민주당)/전국공공산업노동조합연맹/

전국공공운수노동조합/전국보건의료산업노동조합/전국공무원노동조합

전국교직원노동조합/소방발전협의회

▣ 후원 : 한국노동조합총연맹, 전국민주노동조합총연맹

목/차/Contents

토론회 개요..................................................................................	5
인사말 ....................................................................................... 전국공공산업노조연맹 김주영 위원장 / 전국공공운수노조 조상수 위원장 전국보건의료산업노동조합 유지현 위원장 / 전국공무원노조 김주업 위원장 전국교직원노조 변성호 위원장 / 소방발전협의회 회장 박해근	9
주제 발표 [주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣ 노광표 한국노동사회연구소 소장	17
[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣ Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU)	41
해외사례발표-1 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣ Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU)	71
해외사례발표-2 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣ Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터	83
토론문 .......................................................................................	87
·전국공무원노동조합 -‘공직사회 성과급제의 문제점과 현황’: 김태성 정책실장	89
·전국공공운수노동조합 -‘공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점’: 박준형 정책기획실장 /	96
·전국보건의료산업노동조합 -‘병원 성과연봉제의 문제점과 대응 전략’ : 나영명 정책실장	101
·전국공공산업노동조합연맹 -‘성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응’: 김훈 정책실장	106
·소방발전협의회 -‘소방관들은 왜 화재사망자 수를 조작했을까?’: 양승환 국제담당	112
·전국교직원노동조합 -‘교원성과급제도와 교원평가제도 문제점’: 최덕현 정책교섭 국장	115
영어자료(English Documents) .......................................................................................	129

※ 국제공공노련(Public Services International, PSI)

각국의 공공부문 노동조합들이 모인 국제적인 노동조합이다. 국제공공노련(약칭)으로 불리며 프랑스 페르네이 볼테르에 본부를 두고 있다.
세계 148개국 650개 노동조합 2,000만 명의 공공부문 노동자를 대표하여 인권을 옹호하고, 사회 정의를 수호하며, 누구나 쉽게 공공의 도움을 받을 수 있도록 도와주는 연맹체다. 노동·사회부문의 타 국제연합조직과 협력하여 공공부문 노동자의 복지 향상과 공공성 확보를 목표로 한다.
우리나라에서는 한국노총 전국공공산업노동조합연맹, 민주노총 전국공공운수노동조합 ･ 전국보건의료산업노동조합 ･ 전국공무원노동조합, 소방발전협의회 등 총 5개 조직이 소속되어 있으며, 국제공공노련 한국가맹조직협의회(PSI-KC)를 구성하여 활동하고 있다.

토/론/회/ 개/요/

□ 프로그램

12:50

참가자 등록

13:00

개회인사 - 국회의원

국회의원 추미애

국회의원 김현미

13:15

개회인사 - 산별연맹 대표자

전국공공운수노조 조상수 위원장

전국공공산업노조연맹 김주영 위원장

전국공무원노조 김주업 위원장

전국교직원노조 변성호 위원장

13:30

사회자 및 참가자 소개 및 주제 발표

사회자	이병훈 교수 (중앙대학교 사회학과)
주 발제자	노광표 소장 (한국노동사회연구소)
	Mary Robertson (PSIRU)
해외사례발표	Wayne Townsend (호주 공공사회서비스노조)
	Keita Nakano (일본 전국소방관협의회)
국내토론자	주최 조직 6명

[주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣

노광표 한국노동사회연구소 소장 (˝ 30)

14:00

주제 발표

[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣

Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU) (˝ 40)

14:40

휴식

15:00

해외사례발표 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣

Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU) (˝ 30)

15:30

해외사례발표 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣

Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터 (˝ 20)

15:50

패널 토론

※｢공공부문 성과연봉제·퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣에 대하여
각 조직 특성별 소주제 선정

·전국공무원노동조합 (˝ 10)

-‘공직사회 성과급제의 문제점과 현황’: 김태성 정책실장

·전국공공운수노동조합 (˝ 10)

-‘공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점’: 박준형 정책기획실장

·전국보건의료산업노동조합 (˝ 10)

-‘병원 성과연봉제의 문제점과 대응방안’ : 나영명 정책실장

·전국공공산업노동조합연맹 (˝ 10)

-‘성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응’: 김훈 정책실장

·소방발전협의회 (˝ 10)

-‘소방관들은 왜 화재사망자 수를 조작했을까?’: 양승환 국제담당

·전국교직원노동조합 (˝ 10)

-‘교원성과급제도와 교원평가제도 문제점’: 최덕현 정책교섭 국장

16:50

청중발언 및 질의응답, 자유토론

17:50

종료

해외 참가자 약력

■ MaryRobertson메리 로버트슨

메리 로버트슨은 그리니치 대학에서 국제 비즈니스를 강의하고 있으며 국제공공노련(Public Services International,=PSI) 연구소의 객원 연구원이다. 옥스포드 대학에서 학사학위를 취득하고 런던 소아스(SOAS=School of Oriental and African Studies., 런던대학교 산하 아시아/아프리카 연구전문 단과대학) 대학에서 경제학 석사 및 박사 과정을 마친 뒤에 리즈(Leeds) 대학 비즈니스 스쿨에서 박사 후 과정 연구원으로 근무했다. 또한 런던 시장 선임 정책 담당자 및 타워 햄릿(Tower Hamlets) 구청 연구원 등을 거치며 정책 분야에서 일한 경험도 가지고 있다. 메리 로버트슨의 연구 주제는 민영화, 신자유주의, 금융화 및 마르크스주의 정치경제학 등이다.

■ Wayne Townsend 웨인 타운센드

웨인 타운센드는 호주 공공사회서비스노조/지방공무원부문(Community and Public Sector Union/SPSF(=State Public Service Federation)) 빅토리아 지부 선임 교섭실장(Senior Industrial Officer)이다. 웨인 타운센드는 뉴질랜드 출생으로 뉴질랜드의 캔터베리 대학에서 1983년 예술학사학위를 1985년에는 예술석사학위를 취득했으며 또한 호주의 빅토리아 공대에서 노사관계및인적자원관리 분야 준석사학위를 취득하기도 했다.

1986년 멜번으로 이주했으며, 1991년에 빅토리아주 공공부문연합(VPSA, Victorian Public Service Association)에서 연합회장 보좌관으로 일하기 시작해 1994년에는 교섭국장으로 승진하여 2001년까지 근무했다. 그는 VPSA시절부터 호주 지방공무원노조를 대표하여 빅토리아 주의 공공부문 기관들이나 여러 민간부문 고용주들과의 산(업)별 협약에 대한 협상을 진행한 바 있다. 특히 2002년~2005년에는 빅토리아 주 공공서비스(VPS, Victorian Public Service) 신 분류체계 및 급여시스템에 대한 노조의 협상 팀에 참여하기도 했다.

■ 나가노 케이타 Keita Nakano (1976년생)

1995년 4월에 소방사가 됨

경방, 구조업무에 종사하여 현재 우카지소방서예방과에 근무

2009년 전소협(일본전국소방직원협의회) 킹키지방 간사로 선출

2013년 킹키지방 간사의 임기가 만료되어 전소협회장한테서 특별간사 지명을 받아 현재에 이름. 또한 2013년부터 PSI아시아태평양지역 소방구급네트워크의 코디네이터를 맡고 있음

/인/사/말/

1. 전국공공산업노동조합연맹 김주영 위원장

2. 전국공공운수노동조합 조상수 위원장

3. 전국보건의료산업노동조합 유지현 위원장

4. 전국공무원노동조합  김주업 위원장

5. 전국교직원노동조합 변성호 위원장

6. 소방발전협의회 박해근 회장

인사말 1

양질의 공공서비스는 성과 경쟁이 아니라

서로 협력하는 가운데 이루어집니다

김주영 위원장(전국공공산업노동조합연맹)

동지 여러분 반갑습니다. 전국공공산업노동조합연맹 위원장 김주영입니다.

박근혜 정부의 공공노동자 탄압이 도를 넘어 학살 수준에 이르고 있습니다.

지난 2년간 정부는 불법적인 정상화대책을 밀어붙이며 공공기관을 노동개악의 전초기지로 만들었습니다. 이제는 성과체제를 강요하며, 성과연봉제와 퇴출제까지 발표하여 공공노동자들을 벼랑끝으로 내몰고 있습니다.

그러나 성과경쟁을 앞서 도입했던 미국과 영국 등 선진국에서조차 성과경쟁은 협력을 파괴하고 조직의 갈등을 초래하는 등 부작용이 크다는 이유로 축소되거나 폐지되었습니다. 결국 양질의 공공서비스는 객관성과 공정성을 담보할 수 없는 성과경쟁이 아니라 서로 협력하는 가운데 이루어진다는 사실이 증명된 것입니다.

또한 이번 성과연봉제 도입이 ‘쉬운해고’를 필수적으로 동반한다는 점은 더욱 큰 우려를 갖게 합니다. 성과경쟁이 ‘고용유연성’을 높이기 위함이라고 대통령이 직접 밝혔습니다. 말로는 성과를 내세우지만 매년 10%씩 해고하라는 것이고, 이는 전체노동자들의 ‘쉬운해고’를 공공기관부터 시작하라는 의미입니다.

지금도 현장에서는 성과연봉제 도입을 강제하는 과정에서 온갖 불법적, 탈법적 행위가 벌어지고 있습니다. 그럼에도 불구하고 양대노총 공공부문 노조들이 공고한 연대로 기관의 공공성과 종사자의 생존권을 지켜내기 위한 투쟁을 힘차게 이어나가고 있습니다.

아무쪼록 이번 국제토론회가 공공부문 성과연봉제의 암울한 이면을 밝히고, 올바른 공공부문 정책을 함께 고민하고 학습할 수 있는 자리가 되길 희망합니다. 감사합니다.

인사말 2

공공성도 효율성도 파괴하는

공공부문 성과연봉제를 폐기하자!

조상수 위원장(전국공공운수노동조합)

공공부문 성과연봉제에 대한 국제토론회에 발제와 사례 발표를 위해 멀리 바다를 건너오신 해외 참가자 여러분을 17만 조합원을 대표하여 환영합니다. 바쁜 일정에도 발제와 토론, 사회를 맡아주신 국내 참가자 여러분 모두 고맙습니다. 토론회를 공동주최해주신 더불어민주당 추미애, 김현미 국회의원님에게도 감사드립니다.

박근혜 정부는 지난 4.13총선에서 국민의 심판을 받았음에도 불구하고 노동개악 정책을 수정하지 않고 공공부문에서부터 밀어붙이고 있습니다. 공공부문 성과연봉제의 일방적,불법적 강행이 그것입니다. 공기업은 6월말, 준정부기관은 12월말로 시한을 정해놓고 임금동결,예산삭감 협박 등 갖은 부당노동행위로 노사합의나 과반수 동의를 종용하거나 이에 실패할 경우 근로기준법을 위반하여 이사회에서 불법적으로 성과연봉제 도입을 의결하고 있습니다. 공공부문 성과연봉제는 공공노동자의 핵심 노동조건일 뿐만 아니라 국민에 대한 공공서비스에 큰 영향을 미친다는 점에서 노사간의 충분한 교섭과 사회적 논의가 선행되어야 합니다. 공공서비스 노동은 공익과 협업을 추구하는 특성 때문에 사익과 경쟁을 조장하는 성과연봉제는 임금체계로 적절하지 않습니다. 국내외 사례가 보여주는 것처럼 국민의 생명과 안전, 안정적인 공공서비스를 위협하게 될 것입니다. 아울러 아직 낙하산 인사라는 운영구조를 극복하지 못하고 있는 한국 공공부문의 현실에서 낙하산 경영진에 대한 줄서기 경쟁을 심화시켜 효율성 역시 악화될 것입니다. 오늘 국제토론회는 일방적으로 강행되는 공공부문 성과연봉제의 문제점을 한국사회에 공론화하고 노조의 대응방향을 발전시키는 장이 될 것입니다. 정부의 일방독주에 제동을 걸어 한국 공공부문의 파산을 막고 국민에 대한 공공서비스의 확대와 좋은 일자리 만들기를 위해  노조와 시민사회, 국회가 힘을 합쳐 나가야 합니다. 공공운수노조는 불법부당노동행위나 임금동결 협박에 흔들리지 않고 공공성도 효율성도 파괴하는 성과연봉제가 폐기될 때까지 싸워나갈 것입니다.  감사합니다.

인사말 3

병원에 성과연봉제가 도입되면

의료비 폭등, 의료공공성 파괴, 의료대재앙을 불러올 것

유지현 위원장(전국보건의료산업노동조합)

오늘 이 토론회 준비를 위해 힘써 주신 관계자분들의 노고에 감사드립니다. 특히 토론회에 참석하기 위해 멀리 영국과 호주, 일본에서 오신분들에게 감사 인사를 드립니다.

지난 4월 13일 총선에서 우리 국민들은 새누리당과 박근혜 정권에 대해 준엄한 심판을 내렸습니다. 우리 국민들은 민주주의 억압, 경제무능, 노동개악 강행, 의료민영화를 추진하는 현 정권에게 철퇴를 가한 것입니다. 그러나 정권은 이러한 민심을 철저히 외면하고 있습니다. 성과연봉제, 저성과자 퇴출제, 취업규칙 불이익 변경, 파견노동 확대 등 노동 개악을 계속 강행하겠다고 고집하고 있습니다.

정권의 압박에 따라 지금 보훈 병원에서는 성과 연봉제를 기어이 도입하겠다며 불법적이고 반인권적인 인권유린 행위까지 벌이고 있습니다.

지금 정부가 추진하는 성과연봉제, 저성과자 퇴출제는 임금 파괴, 고용파괴, 노조파괴를 가져올 것입니다. 병원에서 전면적인 성과연봉제가 도입되면 의료비 폭등, 의료공공성 파괴를 불러올 것이며, 의료 대재앙이 될 것입니다. 성과연봉제 대신 인력 충원입니다. 퇴출제 대신 비정규직 정규직화입니다. 그것이 바로 국민들의 안전을 지켜내는, 그리고 국민들에게 가장 필수적인 공공서비스를 제공하는 우리들의 공공성 강화를 위한 약속입니다. 그것이 국민들에게 공공부문 노동자로서 의무를 다하는 투쟁입니다. 반드시 함께 하면 승리한다는 자신감으로 6월 18일 결의대회 9월 총파업까지 함께 투쟁 합시다.

아쉽게도 저는 5월 18일부터 스위스에서 열리는 국제공공노련(PSI) 세계 여성위원회와 세계 집행위원회에 참석하기 때문에 이 토론회에 함께하지 못합니다. 대신에 세계집행위원회에 참석하여 각국의 공공부문 노조지도자들에게 우리의 투쟁 상황을 알리고 연대를 요청하도록 하겠습니다. 국경을 넘어 함께 투쟁할 것을 호소할 것입니다. 안전한 공공서비스, 양질의 공공서비스를 제공하는 것은 공공부문 노동자들의 사명입니다. 2016년 투쟁 조합원들의 힘과 지혜로 끝까지 투쟁하고 반드시 승리합시다.

인사말 4

성과에 따른 임금 차등, 저성과자 퇴출제도는

공무원을 정권에 예속시키기 위한

술책에 불과하다

김주업 위원장(전국공무원노동조합)

“만국의 노동자여 단결하라!” 는 기치를 구현하기 위해 노력하시는 동지들께 존경과 감사의 인사를 드립니다. 한국의 자본주의로의 이행과정은 자연스러운 역사발전 과정을 거치지 못하고 일본제국주의에 의해 강제이식 됨으로써 대단히 기형적으로 정착이 되었습니다. 또한 조국의 분단상황에 따라 형성된 강력한 반공이데올로기는 기나긴 독재정권의 유지와 노동운동 탄압의 위력적인 무기로 사용되면서 노동운동은 대단히 불온시 되고 노동에 대한 사회적 인식 또한 매우 천박하게 되어 있는 상황입니다.

이런 상황에서 한국 노사관계는 대단히 복잡하고 노사간의 투쟁 또한 세계 어느 나라에서도 사례를 찾아보기 어려울 정도로 치열하게 전개되고 있습니다.

특히 공무원노동조합과 정부의 관계는 노사관계로 정착되지 못하고 여전히 정부의 지휘통제를 받아야 하는 특별권력관계만을 추구하고 있어 정부와의 끊임없는 대립과 투쟁이 불가피한 상황입니다.

최근엔 공직사회에도 업무성과에 따라 임금을 차등지급하고 소위 ‘저성과자’는 퇴출을 시키는 제도의 도입이 진행되고 있습니다. 그러나 공공행정은 업무성과를 객관적으로 측정하거나 보편타당하게 동의할 수 있는 평가기준을 만드는 것이 불가능한 분야입니다. 이는 곧 정부가 주장하는 대로 공공행정의 효율성을 높이기 위한 목적이 아니라 공무원을 국민에 대한 봉사자가 아닌 정권에 대한 봉사자로서 예속시키기 위한 술책에 불과합니다.

현재 한국의 주요 정치세력의 성격으로 보건데 정부의 의도가 관철되면 공무원들은 노동운동 탄압의 철저한 첨병으로서 역할을 하게 될 것이며 행정의 공공성은 심각하게 훼손되어 행정서비스가 특권층에게는 양적, 질적으로 높아질 것이나 대다수 민중들은 행정서비스로부터 배제되는 국민적 재앙이 예상됩니다. 우리 공무원노동조합은 이런 재앙을 막아내기 위해 전 조직적 역량을 투입한 ‘공직사회 성과주의 도입저지 투쟁’을 전개하고 있으며 민주노총의 공공분야 노동자들과 함께 공공부문의 공공성을 강화하기 위한 공동투쟁을 전개하고 있습니다. 이런 투쟁의 과정에서 개최되는 오늘 토론회는 공공분야의 공공성을 강화하고 공공분야 노동자들의 밝은 미래를 개척하는데 있어서 소중한 지혜를 모으고 귀중한 자산으로 남는 시간이 되길 희망합니다.

인사말 5

교원 평가와 성과연봉제는

교육과 교원을 정권의 도구로

통제 하겠다는 위험한 발상

변성호 위원장(전국교직원노동조합)

공공부문의 사회공공성 강화를 위해 힘차게 투쟁하고 계신 동지들께 연대의 인사드립니다.

노동자 민중의 삶은 어려움에 고통 받고 있습니다. 그러나 박근혜 정권은 경제 위기의 책임을 노동자 민중에게만 전가하며 쉬운 해고와 낮은 임금, 불안정한 비정규 노동자를 더 많이 양산하는 반 노동 공세를 강화하고 있습니다.

공공부문도 예외는 아닙니다. 국민 모두가 평등하게 누려야 할 사회 공공의 영역마저도 자본의 먹잇감으로 삼으려 하고 있습니다. 박근혜 정권은 노동개악과 더불어 공공부문의 성과연봉 퇴출구조를 전방위적으로 밀어붙이고 있습니다. 공무원, 교사, 공공기관에 무한 경쟁만을 강요하며 사회 공공성을 파괴하는 성과연봉퇴출제 역시 반노동적이며 국민의 삶의 질을 현저히 황폐화시킬 것이기에 공공부문이 함께 연대하여 공동으로 투쟁하고 반드시 막아내어야 할 것입니다.

교육 부문에서도 교육의 본질을 외면하고 경쟁과 시장의 논리로 교육의 공공성을 파괴하고 있습니다. 교육영리화 정책에 이어 교원의 임금과 인사를 경쟁과 성과주의로 내몰려 하고 있습니다. 교육 목표의 핵심은 전인적 인간으로서의 발달이며, 이에 상응하는 협력과 민주적인 소통이 교육의 근간이 되어야 합니다. 그러나 교단을 분열시키고 교육의 본질보다는 형식적 성과에 치중될 수 밖에 없는 교원평가와 성과연봉제는 이에 부합하지 않습니다. 오로지 교육과 교원을 정권의 도구로 통제하겠다는 위험한 발상이며 반교육적인 정책입니다. 성과연봉퇴출제의 부정적 효과는 이미 확인되고 있습니다. 시장화 논리의 허구가 1%만을 위한 것이라면 99%의 삶을 지키기 위한 우리의 투쟁은 필연적입니다.

PSI-KC 의 ‘공공부문 성과주의 임금에 관한 비판 국제 토론회’ 가 국민을 기만하는 노동개악과 성과연봉퇴출제의 허구와 반노동성을 폭로하고, 노동자 민중이 삶을 지키고 사회공공성을 강화하여 국민의 삶을 지켜내기 위한 공동의 투쟁을 강화하는 계기가 되기를 바랍니다.

인사말 6

“네가 가면 우리도 간다” 소방은 협업이 생명

성과연봉제는 직원간 갈등을 불러

국민과 소방관의 안전을 해칠 것

박해근 회장(소방발전협의회)

뜻깊은 국제 토론회를 마련해주신 관계자 여러분들에게 감사드립니다. 특히 오늘 토론회에 참석하기 위해 일본 소방직원협의회를 대표하여 오신 나가노 케이타씨에게 특별히 감사드립니다.

다소 생소하시겠지만 우리 소방발전협의회(Fire Fighting Development Conference)는 국민소방, 조직발전, 처우개선을 위한 노력과 순직소방관의 희생정신을 거울삼아 국민에 대한 보다 나은 소방서비스를 제공할 수 있도록 하며, 회원 상호간 친목도모(경조사)를 목적으로 하는 단체입니다.

소방발전협의회는 2008년 서울에서 열린 PSI 아태지역 소방공무원 및 응급구조 노동자 네트워크 출범회의에 초청을 받으면서 국제공공노련과 인연을 맺게 되었습니다.

당시에 확인한 ILO 자료에 의하면 많은 국가에서 87호 협약에서 보장하는 소방노동자의 단결권을 인정하고 있는 것으로 알고 있습니다. 호주, 벨기에, 캐나다, 코스타리카, 덴마크, 도미니카, 핀란드, 프랑스, 독일, 가나, 이란, 이스라엘, 말레이시아, 말리, 모로코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 필리핀, 폴란드, 르완다, 싱가폴, 스페인, 수리남, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국, 잠비아, 바베이도스 등에서 단결권을  인정하고 있습니다. 유럽의 경우 18개 국가에서 22개 소방조직이 국제공공노련(PSI)에 가입하고 있습니다. 그러나 우리나라는 직장협의회 조차 허용하지 않고 있습니다.

오늘 토론회 주제가 되는 성과연봉제 시행에 대해서도 소방관들은 많은 우려를 갖고 있습니다.

우리가 즐겨 쓰는 구호 “네가 가면 우리도 간다”라는 말처럼 화마와 싸우는 소방 업무는 무엇보다 협업이 생명입니다. 그런데 성과연봉제는 현장 직원간 갈등을 불러올 것이고 이는 안정적인 소방서비스 제공에 차질을 가져올 것입니다. 이는 국민의 안전, 소방관의 안전에 심각한 영향을 미칠 것입니다. 모쪼록 오늘 토론회를 계기로 합리적이고 발전적인 방안이 모색되기를 기대합니다.

우리는 항상 시민의 곁에서 시민의 소방이 되기 위해 노력하겠습니다. 우리협회의 홈페이지를 방문해주시고 격려해 주시기 바랍니다.(홈페이지 주소 : http://www.firefighter.or.kr)

주/제/발/표/

[주 발제- 1] ｢공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣

노광표 한국노동사회연구소 소장 (˝ 30)

[주 발제- 2] ｢공공부문 성과연봉제의 부작용 – 해외사례를 중심으로｣

Mary Robertson 국제공공노련 연구소(PSIRU) (˝ 40)

해외사례발표 1 ｢호주의 공공부문 성과중심 임금체계｣

Wayne Townsend 호주 공공사회서비스노조(CPSU) (˝ 30)

해외사례발표 2 ｢일본 소방공무원 성과연봉제 사례｣

Keita Nagano 일본 전국소방관협의회 & PSI 코디네이터 (˝ 20)

주제발표 1

공공부문 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응

노광표(한국노동사회연구소 소장)

Ⅰ. 들어가는 말

정부의 공공부문 개혁(?)을 위한 정책 추진 의지가 강력하다. 2013년 공공기관의 방만경영 해소, 2014∼5년 공무원연금개혁, 2015년 공공기관 임금피크제 강제 도입에 연이어 공공부문 전체에 성과형 임금제도 및 퇴출제 도입 방침을 분명히하고 있다. 정부(인사혁신처)는 ’15년 12월 ‘능력과 성과 중심의 인사관리 강화 방안’을 통해 재직기간에 따라 보수가 결정되는 경직적인 보수구조를 개선하고, 성과 중심 인사관리 강화와 연계해 합리적인 보상 문화를 마련할 방침을 발표했다. 이에 따라 일반직 4급 과장급 이상에만 적용돼온 성과연봉제가 올해부터 일반직 4급 전체 및 5급을 비롯해 경찰·소방 등 특정직 관리자까지 적용된다. 공공기관은 한발 더 나아간다. 기획재정부는 ’16년 1월 28일 기존 간부직(1·2급)에서 비간부직인 4급까지 확대해 전 직원 대비 70%에 적용하는 성과연봉제 전면 확대 방침을 발표했다. 이에 따라 공기업은 올해 상반기 중, 준정부기관은 연말까지 성과연봉제를 적용한다는 계획이다.

공공부문의 성과형 임금제도 도입은 단지 임금체계 개편에 그치지 않고 저성과자 퇴출로 연계된다는 점에서 공공부문노사관계의 화약고(火藥庫)가 되고 있다. 정부는 ’16년 1월 22일 저성과자 해고, 취업규칙 변경요건 등 양대 행정지침을 발표하였고, 1월 26일에는 공무원의 성과관리 체계 강화와 성과미흡자 관리 강화를 위한 국가공무원법을 국무회의에서 의결한 상태이다. 또한 기획재정부는 3월 16일 공정인사 지침(1.22)과 연계한 공기업·준정부기관의 직원 역량 및 성과향상 지원 권고(안)을 마련하여 발표하였다. 동 권고(안)은  업무 능력 결여, 근무성적 부진 등을 이유로 한 통상해고의 정당성 판단기준을 제시한 것이었다.

이상과 같은 공공부문의 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제 도입에 대한 일반 국민 여론은 찬반이 팽팽하게 맞서 있다. 공공부문의 ‘철밥통’을 깨기 위해서는 성과연봉제가 꼭 필요하다는 주장과 성과연봉제가 도입되면 단기 실적주의와 일방통행식 줄서기 문화 그리고 공공서비스 질(質)만 하락할 것이라는 반대 목소리로 양분된다. 공공부문의 주인인 일반 국민들의 관심사는 성과형 임금체계 도입이 공공부문의 일하는 분위기를 향상시키고, 종사자들의 동기 부여 요인이 돼 조직 경쟁력 강화에 도움이 되는가의 여부일 것이다.

공공부문 개혁 방안으로 성과형 임금체계와 퇴출제를 도입하려고 하는 것은 현 정부가 처음은 아니다. 이른바 신공공관리론(New Public Management)에 입각한 노동시장 유연화 전략이 공공부문에 뿌리 내리기 시작한 외환위기 직후인 2000년대 초반이다. 그렇다면 역대 정부 모두 공공기관에 성과형 임금체계를 도입하려는 이유는 무엇인가? 정부는 공공기관의 성과형 임금체계 도입의 필요성을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 민간기업은 고(高)위험·고(高)보상체계이나 공기업은 저(低)위험·고(高)보상체계를 갖고 있다. 둘째, 공공기관의 보수가 공무원보다 높을 뿐 아니라 민간기업보다도 높다. 셋째, 공공기관의 보수, 직급, 조직, 사업구조에 거품이 존재한다. 넷째, 공공기관의 경영실적은 하락하고 있으나 거꾸로 보수총액은 증가하고 있다. 다섯째, 공공기관 선진화에 따른 경비, 인건비 절감 노력이 필요하다. 요약하면 공공기관의 현행 임금체계는 연공급으로 생산성과 경영실적과 무관하게 임금수준이 결정되고 있어, 퇴출 없는 안정된 직장(No Risk), 내부 경쟁 미흡 등으로 내부 성과관리 강화의 필요성이 절실하다는 것이다. 이상과 같은 공공기관 성과형임금체계 도입 노력은 보수정부(이명박·박근혜) 들어서 보다 강력하게 추진되고 있다. 정부의 일방통행식 정책 추진으로 성과형연봉제 전면 확대와 퇴출제는 2016년 공공부문 노사관계의 최대 갈등 요인으로 작용하고 있다.

‘2010년 예산편성지침’

이 글은 정부가 전체 직원을 대상으로 도입하고자 하는 공공부문의 성과형 임금체계의 내용을 진단 평가하기 위한 목적으로 작성되었다. 모든 제도가 그렇듯이 성과형 임금체계도 그 내용을 어떻게 구성하고 운영하는가, 노사간에 합의 또는 사측 일방으로 도입하느냐에 따라 제도 도입의 효과는 달라진다. 그럼에도 우리는 공공부문의 특수성에 착목하여 성과형 임금체계 전면 확대의 문제점을 검토하고자 한다. 잘 알려져 있다시피 공공부문에 성과형 임금체계를 도입하기 어려운 이유는 공공부문이 가지는 민간과의 차별성(distinctiveness)에서 찾을 수 있다. 공공부문의 경우 성과형 임금인사제도의 전제인 ‘성과’라는 것을 무엇으로 잡을지도 알기 어렵고, 설정한다고 하더라도 수치적 목표를 달성하는 것이 과연 그 조직의 목표인가라는 점에서 궁극적 목표와의 괴리가 발생하게 될 수 있다. 또한 공공부문은 효율성을 추구하면서도 형평성, 공정성, 책임성 등의 가치를 무시할 수 없다는 점, 공공부문 조직의 성과가 민간에 비해 상대적으로 개인 단위로 분할하기 어렵다는 점, 아울러 동기부여 요인을 금전과 연계하여 조직의 효율성을 높이려는 방식은 공공부문 종사자들에게는 큰 효과가 없다는 점을 먼저 지적하고자 한다.

글의 구성은 다음과 같다. 먼저 2장에서는 공공부문의 성과급 현행 제도와 공공부문 성과형 임금체계 확대 도입 방안의 내용을 비교 검토한다. 공무원은 ’15년 12월 8일 발표된  ‘직무와 성과 중심의 공무원 보수체계 개편방안’, 공공기관은 ’16년 1월 발표된 「공공기관 성과연봉제 권고안」을 대상으로 한다. 3장은 성과연봉제 전면 확대가 공공부문노사관계 및 공공기관 조직에 미치는 영향을 검토한다. 마지막으로 4장에서는 성과연봉제 확대에 대한 노동조합의 대응 전략을 검토한다.

Ⅱ. 정부의 공공부문 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제

공공부문 임금체계에 있어 성과관리시스템의 도입은 외환위기 직후인 90년대 말 부터 본격화되었다. 공무원에게 성과급제가 처음 도입된 것은 ’99년부터였다. 이후 공공기관은  2010년 6월 「공공기관 성과연봉제 권고」에 따라 공공기관 간부 직원을 대상으로 성과연봉제를 실시하고 있다. 여기에서는 정부의 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제 도입 계획에 대해 공무원과 공공기관으로 구분하여 살펴본다.

1. 공무원

1) 현행 제도

1997년 외환위기 이후, 정부가 추진한 성과중심적 정부로의 전환은 특히 인사관리 분야에서 두드러졌으며 그 대표 격이 성과급제도였다. 정부에게 성과를 창출하라는 요구는 특별한 논의없이 공무원 개인에게 성과를 창출하라는 요구로 환원되면서, 생산성 높은 정부가 되기 위해서는 공무원 개개인이 직무 수행 상 높은 성과를 거둬야한다는 당위(當爲)가 새삼스럽게 부여되었다. 따라서 성과중심의 인사관리구조로 전환하는 개혁과정에서 개인성과에 따라 차별적으로 보상하는 성과급제도의 도입은 자연스러운 것이었다. ’99년 전체 공무원을 대상으로 하는 성과급제도를 도입한 이래, 2006년에는 지급 횟수 및 기준액을 높여 차별정도를 강화하는 등 현재까지 확대일로에 있다(한승주, 2010). 1998년 초 공무원 성과급제의 도입이 국민의 정부 100대 개혁과제 중의 하나로 선정됨과 더불어 국장급 이상 공무원에게는 성과급적 연봉제를, 과장급 이하 공무원에게는 성과상여금 제도를 실시하게 되었다(황성원, 2007).

현재 정부가 실시하고 있는 성과급제도는 <표 2-1>과 같이 고위직을 대상으로 하는 성과연봉제와 중하위직을 대상으로 하는 성과상여금의 두 종류가 있다.

대통령과 장관 및 장관급에 준하는 공무원들은 고정급적 연봉제의 대상이다. 이들은 연봉이외에 보수관련 법령 등에 의하여 가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비, 정액급식비 등을 별도로 지급한다.

<표 2-1> 공무원 성과급 적용대상

구분	적용 대상 공무원
성과급적 연봉제	1급 내지 4급 또는 1급 내지 4급 상당 공무원(4급 또는 5급의 복수직급 정원에 해당하는 4급(상당)공무원에 대해서는 과장급 직위에 임용된 경우에 한함)
	임기제공무원 제외
직무성과급적 연봉제	고위(감사)공무원에 속하는 공무원(연구직 공무원과 지도직 공무원 등 호봉제가 적용되는 공무원을 제외함)
성과상여금	4급(과장급 제외) 이하 일반직/별정직 공무원, 3급(과장급) 이하 연구직/지도직공무원, 기능직/고용직 공무원 전체 등
자료: 이수영(2011)

1급(상당)~4급(상당) 과장급 이상 고위공무원에게 적용되는 성과연봉제도는 성과급적 연봉제와 직무성과급적 연봉제로 이루어져 있다. 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호)에 따르면, 성과급적 연봉제는 일반직(공안업무 등에 종사하는 공무원 포함)공무원, 별정직 공무원, 재외 공무원(재외무관 제외) 중 1~4급(상당)에 해당하는 공무원을 적용대상으로 하고, 계급별 기본 연봉과 업무 실적에 따른 평가 결과에 따라 차등 지급되는 성과 연봉으로 구성된다. 기본연봉 설정 기준을 보면 최초 연봉제 전환 연도(1차년도)는 봉급, 정근수당(가산금 포함), 관리업무수당, 명절휴가비의 연액(年額)으로 정하고 2차년도 이후(연봉제 전환후 2차년도부터)의 기본연봉액은 ‘전년도 기본연봉액 ± 해당연도 정책조정액’이다. 단, 연봉은 계급별로 설정된 연봉 한계액 범위 내에서 정해진다(<표 2-2> 참조).

｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣ 및 ｢직제시행규칙｣ 상의 4급 또는 5급 복수직급 정원에 해당하는 4급(상당) 공무원은 과장급 직위에 임용된 경우에 한함

<표 2-2> 1급～4급(상당) 공무원의 연봉한계액 (단위: 천원)

구 분	상 한 액	하 한 액
1급(상당)	102,307	68,196
2급(상당)	94,553	63,003
3급(상당)	87,900	59,048
3급(상당) 과장급	87,900	52,435
4급(상당) 과장급	80,411	46,736
자료: 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호)

<표 2-3> 성과연봉 지급을 위한 평가등급별 인원비율․지급률

평가등급	S등급	A등급	B등급	C등급
인원비율	20%	30%	40%	10%
지급률(지급기준액 기준)	7%	5%	3%	0

다음으로 직무성과급적 연봉제는 고위공무원단에 적용되며, 기본 골격은 성과급적 연봉제와 같다. 다만, 기본연봉이 기준급과 직무급으로 구분되며, 성과급 비중이 더 높다는 점에서 성과급적 연봉제와 차이가 있다. 성과연봉 결정절차를 보면, 매년 12월 31일을 기준으로 직무성과계약에 의한 평가를 실시하여 그 결과에 따라 2월에 성과연봉을 산정하고 12개월로 나누어 지급하는데, 전년도 업무성과의 평가결과에 따라 지급되는 당해 연도 성과연봉은 당해 연도 연봉액에 합산하는 누적방식을 적용한다.

참여정부는 국정운영의 효율성을 가져오기 위한 인사개혁으로 ’06년 7월 고위공무원단제도를 도입 시행하고 있다. 고위공무원단제도는 폐쇄적인 공직사회에 대한 개방과 경쟁체제를 도입하여 공직사회뿐만 아니라 민간의 우수한 인재를 등용시키는 동시에 성과관리를 통해 책임성을 확보할 수 있도록 하는 인사관리시스템을 의미한다(박영원, 2008).

상위직급과 달리 4급 복수직 서기관 이하 중하위직 공무원을 대상으로는 성과상여금 제도를 실행하고 있다. 제도 도입 초기에는 성과평가 결과가 하위 50%에 해당하는 공무원은 성과상여금 지급에서 제외시키고 상위 10%의 경우에는 상여금 지급 기준액의 최고 200%까지 지급하도록 되어 있었으나, 현재는 성과평가 결과가 하위 10%에 해당하는 경우에만 성과상여금을 지급받지 못하고, 최고 평가등급인 S등급도 20%로 확대시행하고 있다(유민봉 2010).

상위직급과는 달리 단결권이 보장되어 있는 6급 이하 하위직공무원들은 공무원노동조합을 통해 성과상여금을 차등 지급하는 것은 공무원의 관료적 통제 방안이라며 거부 의사를 밝히고 있다.

부서간·개인간 협력이 중요한 행정업무에 경쟁을 도입해 오히려 성과가 떨어지게 되고, 공공성이 중요한 행정에 효율성을 강조하게 됨으로써 주민들을 위한 행정이 등한시되는 결과를 가져오게 됐다. 무엇보다도 명확한 평가기준도 없고, 평가할 수도 없는 개별업무에 대해 강제적으로 순위를 매기다 보니 주민이 아닌 권력에 줄을 서는 불합리가 나타나게 된 것이다(공무원노조U신문 2016.03.30, 「성과상여금 재분배 금지는 심각한 인권침해이며 코미디다」)

<표 2-3> 성과상여금의 지급등급과 등급별 지급률

지급등급 (인원비율)	S등급 (상위 20%)	A등급 (20%초과 60% 이내)	B등급 (60%초과 90% 이내)	C등급 (하위 10%)
지급률 (‘기준액’ 기준)	172.5%이상	125%	85%이하	0%
자료: 자료: 2015년 공무원 보수 등의 업무지침(인사혁신처 예규 제5호) 주 : 소속장관은 기관특성 등을 고려하여 필요한 경우 예산의 범위에서 지급등급별 인원비율을 10% 포인트 범위에서 자율적으로 조정할 수 있다.

또한 전국공무원노조는 “정부의 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’ 제6조의 2 제7항 등은 성과상여금의 차등지급을 통해 인건비의 억제 및 축소, 임금에 대한 결정권 확보 및 동료 간 경쟁을 통한 관료적 통제 강화 등의 폐해를 불러올 것”이라며 성과급 예산편성 저지와 반납운동 등 제도 도입에 반대 입장이었다. 반면 정부는 “ⓐ성과상여금을 근무성적, 업무실적 등 성과와 관계없이 배분하는 행위,  ⓑ담합, 몰아주기 등을 통해 성과상여금을 수령하는 행위, ⓒ성과상여금을 정상 지급 받은 후 협의(모의)하여 재배분하거나 재배분 받는 행위” 등을 성과상여금을 거짓 또는 부정한 방법으로 지급받은 것으로 예시하고 단속 및 징계 방침을 예고하고 있다.

전국공무원노동조합는 3월 23일 헌법재판소 앞에서 <지방공무원 수당 등에 관한 규정 제6조의2 제7항 등 위헌 확인 헌법소원 기자회견>을 열고 “개인의 기본권까지 침해하는 성과상여금 강제는 위헌”이라며 헌법소원을 제기했다.

2) 제도 변경 : 성과중심 인사관리의 확대 및 퇴출제 도입

정부(인사혁신처)는 ’15년 12월 8일 ‘직무와 성과 중심의 공무원 보수체계 개편방안’을 통해 재직기간에 따라 보수가 결정되는 경직적인 보수구조를 개선하고, 성과 중심 인사관리 강화와 연계해 합리적인 보상 문화 추진 방침을 발표하였다. 이에 따라 ’16년 1월부터 일반직 4급 과장급 이상에만 국한돼온 성과연봉제가 일반직 4급 전체 및 5급(과장보직)을 비롯해 경찰·소방(총경·소방정) 등 특정직 관리자까지 적용된다. 또한 국가공무원법을 개정하여, ‘역량이 부족한 자’에게 ‘직위를 부여하지 아니할 수 있다’라고 공무원의 임의적인 직위해제가 가능하도록 단서 조항을 만들고자 한다(<표 2-4> 참조). 이에 따라 국가 일반직을 기준으로 한 성과연봉제 대상자는 2015년 4.5%에서 2017년에는 15.4%로 확대될 전망이다. 성과급 비중도 2020년까지 단계적으로 현재의 2배 수준까지 확대한다. 고위공무원의 경우 현행 7%인 성과급 비중을 15%까지 늘린다. 과장급은 5%인 성과급 비중을 10%까지 확대한다. 최고 등급과 최하 등급의 보수 차이가 실장급의 경우 올해 기준 1200만원에서 내년에는 1800만원으로, 같은 기간 국장급은 1000만원에서 1500만원으로, 과장급(3급)의 경우 490만원에서 650만원으로 벌어질 전망이다.

<그림 2-1> 직무와 성과 중심의 공무원 보수체계 개편방안

		현행(AS-IS)				개선(TO-BE)
➊ 고공단		▸직무성과급적 연봉제 ▸성과급 비중 약 7%			☞	▸직무성과급적 연봉제 ▸성과급 비중 약 15% ▸최하위 평가시 총연봉 동결(‘16년)
➋ 과장급		▸성과급적 연봉제 ▸성과급 비중 약 5%			☞	▸성과급적 연봉제 ▸성과급 비중 약 10%
➌ 복수직 4급 및 5급		▸호봉제 -계급, 재직기간이 동일하면 유사한 보수 ▸성과급 비중 약 4%			☞	▸성과급적 연봉제 ▸성과급 비중 약 8%
➍ 6급이하		▸9급 낮은 초임급			☞	▸9급 초임급 인상으로 하위직 추가 처우개선(16년) ▸고위험‧현업업무 보상확대
전 직급 공통		▸고성과자 별도인센티브 미비 ▸중요업무 담당자 인센티브 미비			☞	▸고성과자(상위2%) 특별성과급 지급 ▸핵심과제 수행자 중요직무급 지급

자료: 인사혁신처 보도자료(2015.12.7) 공무원 보수 직무와 성과중심으로

<표 2-4> 국가공무원법(국공법) 일부개정 법률(안)

구분	개정 전	개정 후
법 목적에 공직가치 반영	⦁인사행정의 근본 기준을 확립하여 그 공정을 기함과 아울러 국가공무원에게 국민 전체의 봉사자로서 행정의 민주적이며 능률적인 운영을 기하게 하는 것을 목적	⦁ 인사원칙 및 기준을 확립하여 인사행정의 공정성과 공직의 경쟁력을 높이고, 공무원이 국민전체의 봉사자로서 직무에 헌신하고 책임을 다 하여 공직가치를 실현하도록 하는 것을 목적
공직가치 실현 의무 신설	<신 설>	⦁공무원은 헌법이 지향하는 가치와 애국심□책임성□청렴성 등 공직가치를 준수하고 실현하기 위해 노력하여야 함
보수결정시 성과반영	⦁직무곤란성, 책임정도에 맞도록 계급별․직위별․직무등급별로 보수 결정	⦁보수결정시 직무성과를 반영
성과관리 체계 강화	⦁근무성적 우수자는 상여금 지급 또는 특별승급 가능	⦁직무성과 우수자는 승진, 특별승진, 특별승급, 성과급 등 인사상 우대조치 노력 의무 부여
성과미흡자 관리 강화	<신 설>	⦁성과심사위원회를 설치하고, 동 위원회가 성과평가미흡자의 일정기간 동안의 직무성과 및 역량을 심사하여 직위해제 요건 해당 여부를 심사토록 절차 마련
	<신 설>	⦁성과미흡자의 성과향상 기회를 부여하기 위해 관련근거 마련
직무중심 인사원칙확립	⦁임용원칙 : 공무원의 시험성적□근무성적□그 밖의 능력의 실증 등 따름	⦁임용원칙 : 직위(직무)과 관련한 성과 및 역량 등으로 전환
	⦁보직원칙 : ‘공무원’의 근무경력, 전문성, 적성 등에 따라 직위를 부여	⦁보직원칙 : 임용예정직위의 직무수행요건에 적합한 전문성, 경력, 역량 등을 갖춘 공무원을 보직
	⦁승진기준 : 근무성적평정□경력평정□능력실증에 따라 승진	⦁승진기준 : 직무성과와 임용예정직위(직급)에서 요구하는 역량□자격 등에 대한 심사(시험)를 거쳐 실시
생산적 공직문화 조성	<신 설>	⦁각 기관의 장이 유연하고 효율적인 공직문화와 생산적인 근무환경을 조성하도록 규정
퇴직공무원 지원근거 신설	<신 설>	⦁퇴직공무원의 사회적응능력을 제고하고, 사회참여를 통해 전문성과 경험을 활용할 수 있도록 중앙인사관장기관의 장이 필요한 시책을 추진할 수 있도록 근거 마련
가사휴직을 가족돌봄휴직으로 확대	⦁‘직계 가족 간호’에 한정하여 1년 범위에서 가사휴직 허용(무보수, 경력불인정)	⦁부모 봉양, 자녀 돌봄(육아휴직과 별개) 등의 경우에 휴직을 허용(무보수, 경력불인정)
자료: 인사혁신처 보도자료(2015.12.7) 공무원 보수 직무와 성과중심으로

공무원노조들은 정부의 성과 중심 인사관리 확대 방안은 직업공무원제의 근간을 허물어뜨리는 제도로 공직사회에는 성과형 임금체계가 적합하지 않는 제도로 규정하고 이에 대해 반대 입장과 제도 철회를 요구하고 있다. 전국공무원노조는 2015년 12월 8일 [공직사회 다 망치는 성과급제 확대시행 반대한다!]라는 성명서에서 “이번 인사혁신처의 보수체계 개편방안은 관리직이 아니라 실무담당자에 해당하는 5급 전체에 대해 성과연봉제를 확대한다는 것으로, 전체 공직사회에 대해 차등분배를 강제하겠다는 의도가 분명하다. 최상위 2%의 우수자에게 지급한다는 ‘특별성과급’은 공직사회를 다단계 회사로 만든다는 말과 다름없으며, 업무의 중요도 및 난이도를 기준으로 ‘중요직무급’을 지급한다는 말 또한 공정한 행정을 수립하고 집행해야할 공직사회에 파벌을 만들겠다는 말과 같다. 공직사회의 업무는 성과를 측정할 객관적인 제도적 장치가 불가능하고, 업무 특성상 상호간의 유기적인 협력이 무엇보다 중요함에도 성과급을 통해 동료 간에 실효성 없는 경쟁만을 부추기고 있다. 이는 행정서비스의 개선이 아니라 평가만을 위한 평가이며, 단기적이고 개별적인 졸속 평가가 될 것이 명확하다. 정권의 진짜 의도는 성과급 확대를 빌미로 공직사회 분열과 갈등을 조장하고, 결국 성과가 낮은 공무원에게는 낙인을 찍어 사실상 퇴출제를 강행하겠다는 것이다. 이는 공직사회를 서열화해 공무원노동자의 목에 굴종의 사슬을 다시 씌우겠다는 정권의 공무원 길들이기에 지나지 않는다.”고 규정하고 있다.

성과중심 인사관리는 필연적으로 퇴출제와 깊은 연관성을 있다. 서울시는 2007년 오세훈 시장 때 ‘서울시 현장시정지원단’을 운영하여 업무능력이 부족하거나 근무태도가 불량한 공무원을 6개월간 재교육해 근무태도 개선 여부에 따라 현업 복귀 여부를 결정하였다. 당시 퇴출 인원에 포함돼 교육을 받던 공무원 한 명이 돌연사하는 사건이 발생하는 등 공무원노조와의 갈등이 심화되자, 2010년 12월 동 제도를 폐지했다.

2. 공공기관

1) 현행 제도

공공기관 임금체계에 있어 성과관리시스템은 90년 말에 도입․운용되었으며, 2010년 6월 정부의 「공공기관 성과연봉제 권고」에 따라 실질적인 성과연봉제로 전환되었다. 김대중 정부 시기의 연봉제는 성과에 따른 임금 격차를 발생시키지 않았고, 근속년수에 따른 임금의 자동 인상 등 기존 호봉제의 성격을 그대로 유지하는 특성을 보였다. 노무현 정부는 균형성과지표(BSC), 목표관리제(MBO) 등의 성과지향형 임금시스템을 도입하며 경영평가 시스템을 구축하였다. 이명박 정부에서 개인별 성과에 따른 차등수준 미미, 낮은 성과급 비중 등 연봉제가 형식적으로 운영된다는 평가를 바탕으로 간부 직원에게 먼저 적용되는 성과연봉제를 도입하였다.

2010년 정부의 ‘공공기관 성과연봉제’ 방침은 임금체계에서 크게 △기본연봉 체계 및 조정 방식, △직무급제 도입, △성과연봉 비중 및 차등 폭 조정 내용을 담고 있다. 먼저, 기본연봉 체계는 직급별 호봉 또는 연봉테이블을 폐지하고 대신 직급별 임금범위(pay-band)로 관리하도록 하고 있고, 더불어 기본연봉 조정방식은 자동적인 인상을 지양하고 평가를 통한 차등 인상을 제안하였다. 이때 상하위 등급 간 인상률은 2∼3%로 설정하고 향후 점진적으로 확대되는 방향으로 추진할 것을 권고하였다.

「공공기관 성과연봉제 권고」(2010년 6월)

<표 2-5> 기본연봉 인상률 결정방법(예시)

평가등급	S	A	B	C	D
인원비율	10%	20%	40%	20%	10%
인상률	α+1.0%	α+0.5%	α	α-0.5%	α-1.0%
주: 1) α는 기준인상률, 2) 인원배분비율은 특정등급이 50%를 초과하지 않고, 최소 10%이상으로 정규분포를 이룰수 있도록 권장 자료: 기획재정부(2010)

다음으로 직무가치 또는 직무수행 능력이 반영될 수 있도록 기본연봉에 직무급제 도입을 권장사항으로 제시하였다. 직무평가에 따라 동일직급 내 3개 이상의 직무급을 설치하되, 직무급은 고정급이 아닌 변동급(비누적식)으로 처리하여 해당직원의 직무가치 변동에 따라 보상이 변화하도록 설계할 것을 권장하였다. 마지막으로 성과연봉 비중 및 차등폭에 있어 성과연봉 비중은 총연봉 대비 20∼30% 이상(공기업은 30% 이상)으로 운영하고, 성과연봉 차등폭은 최고-최저 등급 간 최소 2배 이상이 되도록 설계할 것을 권고하였다.

정부의 ‘성과연봉제 권고안(2010.06)’이후 2012년 기준으로 110개 공기업·준정부기관 모든 기관에 성과연봉제가 도입되었다. 특히 정부의 권장사항인 전 직원 대상 성과연봉제를 도입한 기관은 2011년에 25개(99개 기관 중), 2012년에 3개(11개 기관 중)로 나타났다(기획재정부, 2012). 2014년 8월 기준 공공기관의 성과연봉제 도입 실태는 조사에 응답한 248개 기관 중 201개 기관이 성과연봉제를 실시하고 있었고, 공기업은 전체, 준정부기관은 87개 중 86개, 기타공공기관 중 187개 중 최소 85개 기관(45.5%)이 실시하고 있어  공공기관에 성과연봉제 도입이 상당히 진행된 것을 알 수 있다. 특히 공기업·준정부기관에서 성과연봉제를 도입한 기관 중 전 직원을 대상으로 하는 기관은 37개(31.9%)로 높은 수준을 보인다.

성과연봉제 도입실태에 대한 <표>는 경제사회발전노사정위원회의 공공부문발전위원회 제10차 전체회의에서 발표한 「공공기관의 정년연장과 임금체계 개편 방향」(라영재)을 인용함.

<표 2-6> 공공기관 성과연봉제 실시 여부

구분	실시			미실시	합계
	전직원	간부직	소계
공기업	6	24	30	0	30
준정부기관	31	55	86	1	87
기타공공기관	48	37	85	46	131
합계	85	116	201	47	248
자료: 라영재(2015)

상위직급을 대상으로 실시되고 있는 공공기관 성과연봉제에 대한 평가는 어떠한가? 공공기관의 효율성과 경쟁력을 높였다는 정부 발표와는 달리 공공기관의 성과연봉제 도입은 기관별 편차는 있지만 △임금, △평가, △조직문화의 측면에서 많은 문제점들이 확인되고 있다(노광표·이정봉, 2015). 우선 임금에서 기본연봉의 차등 및 성과연봉의 차등으로 인해 임금 불안정성이 커지게 되었다. 기본연봉이 평가결과에 따라 차년도에 영향을 미치는 누적식으로 운영됨에 따라 연봉 격차(직급별 표준편차)가 커지는 문제를 보인다. 다음으로 연봉 책정의 근거가 되는 평가 문제이다. 기관별로 기준연봉과 성과연봉에 반영되는 평가 종류와 비중은 다르지만 평가에 대한 불신(不信)은 공통적으로 확인된다. 평가의 공정성과 신뢰성을 높이기 위한 제도개선이 꾸준히 추진되었지만 기본적으로 공공기관에서 성과평가의 적용이 기관의 특성과 부합되지 않은 부분이 많을 뿐만 아니라 평가자의 자의적 해석의 여지는 여전히 남아 있다. 마지막으로 임금 및 성과평가로 인해 양산될 수 있는 부정적 조직문화이다. 성과평가에서 우수한 성적을 받기 위해 가시적인 성과를 낼 수 있는 사업을 추진하거나 개인 및 부서 간의 협력이 경시되는 분위기가 조성될 위험이 크다. 공공기관의 성과연봉제 도입에 따른 문제는 개별 기관 내에서 불만과 우려로 나타나고 있다. 하지만 공기업 및 준정부기관 절대 다수에서 성과연봉제가 운영되고 있고, 정부의 권고안에 따라 성과연봉제가 일정한 기준을 가지고 운영된 지 5년이 경과한 것을 고려하면 조직화된 불만이 많이 표출되고 있지 않는 상황이다. 이는 개인이 임금 및 평가에 이의신청을 하기 어려운 분위기, 성과연봉제가 간부직을 중심으로 적용됨에 따른 노동조합의 소극적 대응, 조직문화 변화와 같이 현상적 포착이 낮은 상황 등 다양한 요인에서 기인한 것으로 볼 수 있다.

2) 제도 변경 : 성과연봉제 전면 확대와 퇴출제

정부가 2016년 1월 28일에 발표한 「공공기관 성과연봉제 권고안」은 2010년 6월에 도입한 간부직 성과연봉제를 비간부직까지 확대하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 권고안에 의하면, 제도의 확대 목적을  경쟁 부재로 인한 비효율, 근무연수와 자동승급에 따른 인건비 부담 완화를 통해 현재의 성과연봉제를 비간부직까지 확대함으로써 공공기관의 일하는 분위기를 강화하는 것에 두고 있다.

<표 2-7>에서 보는 바와 같이 「공공기관 성과연봉제 권고안」의 주요 내용을 보면, 첫째, 성과연봉제 적용 대상을 기존 간부급(통상 1∼2급)에서 최하위직급을 제외한 비간부직(4급 이상)까지 확대하였다. 둘째,  고성과자와 저성과자의 기본연봉 인상률 차이를 기존 2%(±1%)에서 평균 3%*(±1.5%)로 확대하도록 하고 직급간에는 기관별 노사협의를 통해 정하도록 하였다. 셋째, 성과연봉의 경우 3급까지는 성과연봉 비중을 20(준정부)~30%(공기업), 차등 폭을 2배로 적용하였으며, 차하위직급(4급)에 대해서는 잔여 근무연수, 직무의 난이도 등을 고려하여 비누적방식인 성과연봉만을 차등 적용하도록 하였다.

<표 2-7> 정부의 성과연봉제 주요 개편 방안

구분		현 행	개 편
적용 대상		▪ 간부직(2급 이상, 7%)	▪ 4급 이상(70%)
기본연봉 차등		▪ 2%(±1%)	▪ 1∼3급: 평균 3%(±1.5%) * 예: 1급 4%, 2급 3%, 3급 2% ▪ 4급: 미적용
성과연봉	비중	▪ 20(준정부)∼30%(공기업)	▪ 1∼3급: 20(준정부)∼30%(공기업) ▪ 4급: 15(준정부)∼20%(공기업)
	차등	▪ 2배	▪ 1∼4급: 2배
자료: 기획재정부(2016.1.28), 보도자료.

위의 내용을 보다 구체적으로 보면 다음과 같다. 우선, 정부는 성과연봉제의 확대시행을 통해 성과연봉제 확산으로 조직문화의 변화와 생산성 제고를 기대할 수 있다고 제시하였다. 즉, 성과에 따른 보수 지급으로 동기부여와 성과 향상이 가능하고 업무에 따른 공정한 보상을 기대하면서 2014년 11월에 있었던 ‘공공기관 임금체계 개편 선호도 조사’(조세연구원, 2014)에서 직무 동기부여와 성과 향상에 적절한 임금체계로 성과연봉제 및 연봉제(56.3%), 호봉제(32.2%), 기타(8.4%) 순으로 답변하였다는 결과를 제시하면서 조직의 경영 목표와 개인별 목표의 연계 관리를 통해 조직 전체의 성과와 생산성 제고가 가능함을 주장하고 있다.

성과연봉제의 적용 대상을 보면, 기존의 2급 이상 간부직에서 최하위직급 및 기능직 등을 제외한 전직원(통상 5직급 체계하에서 4직급 이상 직원을 의미)으로 확대하였으며, 구체적인 기관별 도입대상 등은 기관별 조직 및 인력 구조 등을 감안하여 결정하되, 기획재정부와 사전 협의하는 것으로 하였다. 아울러 <그림 2-2>에서 보는 바와 같이 성과연봉제의 구조는 원칙적으로 기본연봉, 성과연봉, 기타 수당으로 단순화하도록 권고하고 있는데, 이는 종전의 기본급, 고정적․일률적으로 지급되던 각종수당 등은 원칙적으로 기본연봉으로 통폐합하고,  성과상여금(경영평가 성과급 포함) 등 평가결과에 따라 개인별 차등 지급되는 성격의 임금은 성과연봉으로 구성하며, 연차휴가보상금, 연장근로수당 등 일률적으로 지급되지 않는 법정수당 등은 기타수당으로 구성하도록 하였다.

<그림 2-2> 연봉제 구조 설계

호봉제		월급여					상여금			급여성 복리후생비		경평성과급	법정수당
		본봉	직급수당	책임자 수당		업무수당	정 기 상여금	직 무 상여금
⇓
성과 연봉제		기본연봉							성과연봉				기타수당 (법정수당)
		기본급여			직무급				내부평가급		경평성과급

자료: 기획재정부(2016)

기본연봉을 보면, 기본연봉의 조정 방식은 전년도 기본연봉에 총인건비 인상률을 감안한 개인별 기본연봉 인상률을 반영하여 당해 연도 기본연봉을 산정하는데,  개인별 기본연봉 인상률은 근무실적, 업무수행능력, 태도 등을 객관적·합리적으로 평가하여 결정하며, 한번 인상된 기본 연봉은 다음 년도 이후에도 지속적으로 영향을 미치도록 “누적방식”으로 운영하도록 하였다. 기본연봉의 인상률 차등은 상하위 등급자간 기본연봉 인상률의 차등 폭을 평균 3%p(±1.5%) 이상이 되도록 운영하는데, 이 때 차등 폭(3%p)은 직급별(차하위 직급 제외) 기본연봉 인상률 차등 폭을 단순 평균하여 산정하도록 하였으며,  직급별 차등 폭은 기관 특성에 따라 자율적으로 운영할 수 있으나, 특정 직급의 기본연봉 인상률 차등 폭이 최소 1%p(±0.5%) 이상 되도록 하였다.

기본연봉에 대한 평가등급은 <표 2-8>에서 보는 바와 같이 각 직급내의 평가등급별 인원배분비율 및 등급별 기본연봉 인상률 등은 기관 여건을 고려하여 자율적으로 결정하도록 하였다. 다만, 평가등급 수는 5개 이상으로 하고, 등급별 인원비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않도록 하되, 최소 10% 이상 되는 정규분포의 형태로 설계하도록 하였다. 그리고 인상률은 총인건비 인상률 등을 감안하여 최하 등급자의 기본연봉이 감소하지 않는 범위 내에서 조정하여 운영이 가능하도록 하였다.

<표 2-8> 기본연봉 인상률 결정방법 예시(α: 기준인상률)

평가등급	S	A	B	C	D
인원비율	10%	20%	40%	20%	10%
인 상 률	α+1.50%	α+0.75%	α	α-0.75%	α-1.50%
자료: 기획재정부(2016)

성과연봉을 보면, 우선 성과연봉의 비중은 총연봉 대비 공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상이 되도록 설계하되, 차하위 직급 직원의 성과연봉 비중은 공기업은 20%, 준정부기관은 15%로 축소 운영이 가능하도록 하였다. 그리고 공공기관은 경영평가등급 “B”를 기준으로 성과연봉 비중을 설계하도록 하였다. 성과연봉의 차등 폭은 평가에 따라 개인·집단의 성과(업적)가 합리적으로 연동되도록 최고-최저 등급자간 성과연봉 차등 폭을 최소 2배 이상으로 설정하되,  차등 등급 수는 5개 이상으로 하고, 등급별 인원(부서) 비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않고 최소 10% 이상이 되도록 정규분포의 형태로 설계하도록 하였다. 그리고 성과연봉은 기본연봉과는 달리 평가결과가 당해 연도에만 영향을 미치는 “비누적식(패자부활식)”으로 운영하도록 하였다.

정부의 권고안에는 성과연봉제 내용 외에도 권고사항으로 직무급 임금체계의 도입을 제안하고 있다. 이것은 직무가치 또는 직무수행 능력이 반영될 수 있도록 기본연봉에 직무급제 도입을 권장하는 것으로, 직무평가에 따라 동일직급내 3개 이상의 직무급을 설치하고 직무등급 또는 자격등급별로 직무급 수준을 차등하여 설계하는 것이다. 다만, 직무급은 직무변경시 변동될 수 있는 변동급(비누적식)으로 처리하여 직무가치 변동에 따라 보상이 유연하도록 설계할 수 있으며, 직무급이 차지하는 비중은 기관의 특성과 여건을 고려하여 결정하되 점진적으로 확대하는 방향으로 추진하도록 권고하고 있다.

한편 정부는 ’06년 3월 18일 ‘공기업 ․ 준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안’을 발표하였다. 권고안은 공정인사 지침(1.22일)과 연계한 공기업․준정부기관의 직원 역량 및 성과향상 지원 방안으로 성과부진자의 관리·퇴출의 목적보다는 교육, 배치전환 등 적응 기회 제공을 통한 개인과 조직의 성과제고를 위해 추진한다고 목적을 밝히고 있다. 권고안은 저성과제에 대한 관리방안을 <그림 2-3>과 같이 제시하고 있다.

<그림 2-3> 3단계 관리방안 도입(예시)

1단계	(대상자) 1회 선정자
	ㅇ 경고장 발송 ㅇ 현직무 수행 + 역량개발 교육 프로그램 병행
↓
2단계	(대상자) 2회 연속 선정자
	ㅇ 배치전환 등 ㅇ 역량개발 교육 프로그램 확대 병행
↓
3단계	(대상자) 3회 연속 선정자
	ㅇ 직위 해제 ㅇ 역량개발 교육 프로그램만 수행

자료: 공기업 ․ 준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안

권고안은 대상자 선정시 ‘강제할당 방식의 상대평가를 통한 대상자 선정은 판례상 부당해고로 간주될 가능성이 높다’고 지적하면서 ‘상대평가 방식을 채택하면서도 임의분포 형태 등 절대평가 방식을 보완하는 경우 평가의 합리성을 인정’ 받을 수 있다고 제안하고 있다. 동 지침은 대상자에 대한 퇴출 방안이 아니라고 주장하고 있지만 애매한 선정기준 도입으로 개인평가와 상대평가를 통해 퇴출대상자를 선정하는 저성과자 퇴출제 지침과 동일하다.

Ⅲ. 성과연봉제 및 퇴출제의 문제점

1. 연봉제과 성과급제의 특징

성과연봉제가 노사관계 및 조직 효율성 및 경쟁력에 미치는 영향을 파악하기 위해서는 연봉제에 대한 사전 이해가 필요하다. 연봉제는 ‘개인의 업적과 능력에 대한 평가를 기초로 하여, 연 단위로 급여액을 계산해서 지급하는 제도’이다. 따라서 연봉제는 임금 지급형태의 일종이면서, 동시에 능력주의 임금체계의 일환이다. 연 단위로 임금을 산정한다는 점에서는 시급제, 월급제와 같은 일종의 임금지급 형태이지만, 업무 수행 능력의 평가를 통해서 결정된다는 점에서는 직능급과 같은 능력주의 임금체계이다.

그런데 같은 연봉제도 직무평가에 의거한 미국식의 연봉제와 직능평가에 의거한 일본식 연봉제로 구분된다. 미국식 연봉제는 고과급(merit system)의 형태로 운영되는데, 기업 내 각 직무들의 상대적 가치, 난이도, 기여도 등을 평가하는 직무평가(job evaluation)에 의해서 결정된다. 반면 일본식 연봉제는 업적과 공헌도를 중요한 평가기준으로 하지만 연공적 질서를 결합하여 운영하는 것을 특징으로 한다. 우리의 경우 일본과 같이 연공적 임금질서를 일정하게 유지하면서 능력주의를 결합하는 방식의 연봉제가 지배적으로 나타나고 있다. 정부와 경영계에서는 직무를 기반으로 한 연봉제를 이야기하지만, ① 사회적이든 기업 내부적이든 객관적인 직무평가기준이 확립되어 있지 않으며, ② 근속과 연령에 따른 연공적 임금질서가 정착되어 있고, ③ 기업 간 노동이동이 상대적으로 자유롭지 않은 상태이기 때문에, 미국식의 연봉제를 받아들이는 데 노동자들의 저항이 크고 수용성이 낮다는 한계가 지적된다.

다음으로 성과급은 개인이나 집단의 성과(performance)와 보수(compensation)를 연계시켜 그 성과에 따라 보수를 차등 지급하는 보상 방식을 의미한다. 성과급은 다양한 성과 측정을 토대로 개인뿐만 아니라 집단 차원에서의 보상을 포함하고 또한 기본급뿐만 아니라 수당/상여금 형식으로도 지급될 수 있다. 이러한 두 가지 기준, 즉 금전적 보상이 개인에게 주어지는지 혹은 집단에게 주어지는지 여부, 그리고 금전적 보상이 기본급(base salary)에 반영되는지 혹은 제외되는지 여부에 따라 <표 3-1>과 같은 네 가지 유형의 성과급으로 구분 가능하다(유민봉 2010; 이수영, 2011).

<표 3-1> 성과급의 네 가지 유형

		성과 및 보상의 수준
		개인	집단
기본급에의 반영 여부	기본급에 반영	협의의 실적급 (merit plans)	소집단 인센티브 (small group incentives
	기본급에 미반영	생산량 성과급 (piece rates) 커미션 (commissions) 보너스 (bonuses	이윤분배적 성과급(profit sharing) 생산성향상 성과급(gainsharing) 보너스 (bonuses)
자료: 이수영(2011)

요약하면, 한국의 연봉제는 업무수행 능력의 평가를 통해서 결정된다는 점에서는 직능급과 같은 능력주의 임금체계이다. 따라서 연봉제도 직능급과 같은 특징을 가지고 있다. 즉, 연봉제에서도 ① 능력 평가에 의해 임금액이 결정되고, ② 임금이 개인별 집단별로 차등적으로 지급되며, ③ 업적의 변화에 따라 변동적으로 지급된다. 이러한 성격을 갖는 연봉제는 사용자들에게 임금 유연성을 확보할 수 있는 수단으로 인식되고 있다. 즉, 연봉제의 운영을 통해 사용자들은 ① 능력 평가에 따라 파격적인 인사 기용이나 근로계약의 지속성 여부를 결정할 수 있다. ② 또한 연봉계약은 사용자와 개별 노동자 사이에서 이루어지므로, 사용자들은 연봉제의 운영을 통해 단체교섭에 의한 임금결정을 회피하거나 약화시킬 수 있다. 마지막으로 ③ 사용자들은 연봉평가와 고용계약을 연계함으로써 연봉제를 고용조정의 수단으로 활용할 우려가 있다.

2. 성과연봉제와 노사관계 쟁점

1) 성과급제도-효과성의 선행 연구

선행연구는 노광표·박용철(2016)을 인용함

공공부문의 성과급제도 도입에 따른 효과성 연구들을 보면 찬반의견이 대립되고 있지만 전반적으로 성과급이 원래 의도했던 효과를 달성하지 못하거나 제 기능을 수행하지 못하고 있다고 보는 연구가 지배적이라 할 수 있다.

성과급의 효과를 비판하는 해외연구로는 성과급 제도가 구성원에게 통제감과 무력감을 느끼게 하고(Deci & Ryan, 2000), 조직몰입이나 충성 같은 내재적 동기에 부정적인 영향을 미친다고 비판하고 있다(Kohn,1993; Frey & Jegen, 2001). 그리고 Gneezy & Rustichini(2000)의 연구도 성과급과 실제 성과 사이의 부정적인 관계를 밝히고 있다. Bhargava(1994) 역시 성과급이 기업성과 향상에 긍정적인 영향을 주지만 도입 이후 단기간에만 이러한 효과가 나타난다고 하였다. Pfeffer(1998)는 성과급에 따른 폐해 즉, 팀워크 저하, 단기적 성과에 집중, 구성원에 대한 통제, 정치적 개입 등의 문제를 지적하고 있다. 특히, 미국의 경우 공공조직의 특성을 강조하면서, 공·사간의 차이를 인정하고 공공부문 성과급의 효과성을 비판하는 논문들이 다수 발표되고 있다(Perry, 1986; Kellough & Lu, 1993; Kellough & Nigro, 2002; Bowman, 2009; Perry et al., 2009; Kellough et al., 2010).

국내 연구 결과도 동일한 결과를 보이고 있다. 모든 연구에서 공무원들은 성과급제에 대해 매우 낮은 수준의 만족을 나타냈으며 심지어 12개 인사제도 가운데 가장 불만이 높은 제도로 꼽기도 하였다(장지원, 2007). 지방공무원을 대상으로 한 일부 연구는 대부분 성과급제가 균등분배, 나눠먹기, 공통경비 활용, 돌아가며 받기 등으로 운영되고 있어 공무원들이 실질적으로 제도에 불응한다고 보고하였다(하상근, 2005; 오성호, 2003). 또한 성과급의 공정성은 인사관리제도 중에서도 최하위로 꼽히기도 하였다(권경득, 2006).

대표적으로 성과주의 인사제도를 운영했던 영국과 미국의 공공부문을 보면, 영국은 30년간 시행착오를 겪고 있는 상황이며, 미국은 공공분야에서 성과제가 사실상 실패한 것으로 평가받고 있다. 영국은 지난 1987년 보수당이 총선에 승리한 뒤 공공분야에 성과주의를 도입하였으며, 식품의약품안전청이 1987년 관리업무를 담당하는 고위직에 대해 성과급을 처음으로 시행했다. 그리고 다음해인 1988년에는 국세청에서 세금부과와 징수를 담당하는 중간관리자에 대해 성과급을 적용했다. 당시 성과급은 크게 두 가지로 구성되었는데, 성과에 기초한 연봉인상과 최우수등급 평가자에 대한 추가 연봉인상이었다. 이후 고용부와 국립의료원 및 수석 교사 등으로 적용대상을 확대하였다. 영국 경제성과센터는 1992년에 공공부문 성과급 적용실태 및 효과를 점검하기 위한 국세청과 고용부, 2개의 국립의료원에 대한 설문조사를 실시하였는데, 응답자의 60%가 성과급 도입 취지에 공감한다고 응답했지만, 교사들은 약 30%만 동의했으며, 동기부여효과가 있느냐는 질문에는 응답자의 20%만 동의하였다. 특히, 대부분의 응답자들은 성과급이 직원들을 분열시키고 성과평가가 불공정하다며 불만을 표시했다. 공공서비스위원회는 "성과급을 실제 현장에서 적용하기에는 실무적인 난관이 너무 크고 반대로 성과급에 의해 동기부여를 받는 직원이 너무 적다"는 의견을 내놓기도 했다. 성과급 제도를 도입한 영국 국세청의 경우에는 성과급 도입 전에 적용했던 성과측정 방식이 그대로 사용되었으며, 전체 직원에게 동일한 기준이 적용되었다. 직원들은 직원별 업무특성이나 능력을 반영하지 못하면서 성과평가의 공정성에 문제를 제기했으며, 자신들이 얼마나 열심히 근무하느냐에 관계없이 항상 특정 직원이 좋은 보상을 받는다는 불만을 제기하기도 하였다. 이에 영국정부는 1993년에 성과관리라는 새로운 평가방식을 도입하였는데, 이는 개별 직원의 성과를 일률적인 평가항목으로 적용하지 않고 고과평가자와 개별 직원이 달성목표를 연초에 함께 설정하는 방식이었다. 직원들이 각자 세운 목표를 달성하면 성과급을 받는 것이었다. 하지만 문제점이 드러났다. 1998년 발표된 연구에 의하면, 상당수 관리자들이 종전과 마찬가지로 모든 직원들에게 계량목표를 부여했으며, 일부 관리자들은 특정 직원에게 달성하기 쉬운 목표를 부여하는 방식으로 고과평가를 조작하는 형태가 적발된 것이었다. 반면, 교직원들은 개별 성과부여와 성과보상에서 긍정적인 결과를 보였는데, 중앙부처와 달리 각 학교별 특성에 맞춰 목표설정에 재량권을 부여한 것이었다. 개별 교사에 대한 성과부여시에도 충분한 대화를 통해 평가대상자의 의견을 청취하였다.

정부 부처들은 다양한 업무를 수행하는 기관의 특성상 성과급제도가 부서간 갈등으로 불거지는 등 문제가 발생하는 경우가 많았기 때문에 정부는 급기야 조직을 분권화하고 부처의 기능을 단순화하였으며, 개별 부처가 성과목적과 성과측정 방법을 자율적으로 결정할 수 있도록 하였다. 이렇게 정부가 시행착오를 거치면서 제도를 보완했지만 영국 가디언지(The guardian)는 2005년 공공분야 성과제의 폐해를 보도했다. 보도내용을 보면, 고용부 직원들은 구직자들에게 얼마나 많은 일자리를 구해주었는지에 따라 성과평가를 받았는데, 조사결과 고용부 직원들이 개인성과로 보고한 구직자 통계가 실제 고용 통계보다 3분의 1 이상 부풀려진 것으로 드러났으며, 좋은 일자리보다는 목표를 맞추기에 급급했던 것으로 밝혀졌다는 것이었다. 마스덴(Marsden)는 “근로자들의 동의 없이는 (성과제의) 지속가능성이 의심스러울 수밖에 없으며, 영국 고용부와 같은 통제 불능이 지속적인 위협으로 남을 것”이라고 지적하였다.

미국은 1978년 이후 공공부문에 성과제를 처음 도입했지만 대부분 실패한 것으로 확인됐다. 미국은 1978년 공공서비스개혁법을 제정해 공공부분에 성과급을 도입했는데 준비 부족과 형평성 논란 등으로 인해 1984년 폐지하였다. 당시 민간전문가들이 최소한 3~5년의 준비기간이 필요하다고 했지만 미국 정부는 2년간 준비한 뒤 성과급제도를 시행했던 것이었다. 1981년 미국 감사원의 보고서에 따르면 대부분의 연방정부 부처의 성과급 도입준비가 소홀한 것으로 나타났는데, 성과급 지급절차상 설계 실수로 성과급을 적용받은 직원이 일반직원보다 적은 보수를 지급받았고, 성과급을 적용받은 직원들은 보상이 가장 높은 특정항목의 점수를 높게 받는 데에만 집중하는 부작용이 발생했다고 보고하였으며, 성과급을 적용받은 직원의 75%가 성과급이 동기부여 효과가 없다고 응답하였다.

미국은 1989년 다시 한 번 성과급제를 도입하기로 하였는데, 고성과자에게 추가로 보너스를 지급하는 제도였다. 하지만 평가에 대한 불신과 노력에 비해 보상이 부족하다는 불만을 해결하지 못했다는 이유로 1993년 미국 의회에 의해 다시 성과급제도가 폐지되었다. 이후 연방정부의 각 부처는 인사관리부의 가이드라인 안에서 탄력적으로 독자적인 평가시스템을 갖추게 되었다. 미국정부의 세 번째 성과급제 도입은 2001년 9·11 테러 발생이 계기가 되었는데, 부시 대통령은 국가안전개인성과시스템이라는 성과급제를 70만명 이상의 국방부 직원들에 적용하였다. 하지만 제로섬 보수체계에 대한 직원들의 불만이 커졌으며, 이에 2008년 미국 감사원은 국방부 직원 대부분이 새로운 성과급 제도에 불만을 표시했고, 오히려 동기부여와 사기에 악영향을 미쳤다고 결론내렸다. 이에 2009년 오바마 행정부는 국방부에 대한 성과급 적용을 폐지하게 되었다.

이상의 내용과 관련하여 2009년 미국행정학회보에 실린 제임스 페리(J. Perry) 교수의 연구논문은 “1977년부터 2008년까지 공공부문의 성과급을 직접 다룬 57개 선행연구들을 선정해 분석한 결과 전체적인 측면에서 공공부문의 성과급은 의도했던 역할수행에 지속적으로 실패하였다.”라고 밝혔다.

성과급 관련 연구들에서는 제도 실패에 대해 공공기관 근로자들은 금전보상에 대한 유인이 작고, 성과평가에 대한 공정성 시비, 성과에 대한 보상 부족으로 인한 사기 저하 등을 원인으로 꼽았다. 성과평가에 있어 공정성 문제가 발생하고 제로섬 형식의 금전보상으로 인해 대부분의 근로자가 자신의 노력에 비해 보상이 부족하다는 불만을 제기한다는 것이다.

2) 성과연봉제가 가져올 위험

성과연봉제 전면 확대가 공공부문의 조직 효율성 및 노사관계에 미치는 영향은 성과연봉제의 특성으로부터 도출된다. 이를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 개인별 임금 차등에 따른 노동통제의 강화이다. 연봉제는 기본적으로 능력이나 성과를 평가하여 이를 임금에 반영하는 것이 핵심이다. 평가의 주체는 사용자이다. 사용자의 뜻에 따라 노동자 개개인의 임금이 차별화되는 것이다. 그 결과 개별 노동자는 연봉제를 고리로 회사측의 노무관리에 종속된다. 임금 차별화에 따른 노동자 내부의 경쟁 강화는, 동료를 협력관계가 아닌 경쟁대상(또는 ‘밟고 올라가야 할 대상’)으로 만들어 작업장의 비인간화를 부추기고 조직 내 협력과 팀워크를 파괴해 결과적으로 업무 능률 향상에도 도움이 되지 않는다.

둘째, 노동조합의 단체교섭 및 존재 의의를 부정한다. 연봉제는 사용자와 노동자 개인의 개별 임금계약을 지향한다. 현재 연봉제 실시되는 민간기업의 임원급이나 관리직 사원, 비조합원들은 사실상 개별 임금 계약으로 보수를 결정하며 이는 비밀로 유지된다. 노동자들이 노동조합으로 단결한 이유는 그리고 노동법이 이러한 단결권을 보장하고 있는 이유는 노동자 개인으로는 사용자와의 관계에서 절대적으로 불리하기 때문이다. 개별 임금 계약은 노동조합의 무력화를 넘어 노동자의 기본적인 권리 보장을 불가능하게 하는 퇴보이다.

셋째, 연봉제는 다수 노동자들의 임금 삭감으로 작용한다. 물론 연봉제의 설계에 따라 임금 삭감의 정도 및 비중이 커질 수 있지만 일반적인 경우 임금 상승의 혜택보다는 임금 감소의 경향성이 지배적이다. 연봉제는 임금수준의 유지여부에 따라 제로섬(Zero-sum)과 플러스섬(Plus-sum) 방식으로 구분된다. 제로섬 방식은 비용절감을 위한 연봉제로 인건비를 고정시킨 상태에서 능력이나 성과가 낮은 직원의 임금을 삭감하여 이를 능력이나 성과가 높은 직원에게 지급하는 방식을 의미한다. 제로섬 방식은 비누적식 연봉산정방식으로 지난해의 연봉은 고려하지 않고 모든 사람에게 매년 공평한 기회를 준다는 의미에서 패자부활식이라고도 한다. 반면 플러스섬 방식은 동기부여형 연봉제로서 능력이나 성과평가에 따라 실적이 높은 직원에게 그에 상응하는 성과급이 지급되지만, 평가결과의 실적이 낮은 직원은 성과급을 지급되지 않는 누적식의 산정방식을 의미한다. 제도 도입 초기의 기업들은 인센티브를 가미한 플러스섬 방식을 택하나 최근 들어서는 업적이 떨어진 부서 및 성원의 급여를 감해서 우수 부서나 구성원에게 주는 제로섬 방식으로 바뀌고 있다.

정부의 성과연봉제 권고안에 따라 공기업 노동자들의 임금 변동성 시뮤레이션 결과는 <표 3-2>와 같다. 산정결과 최고-최저등급자간의 연간급여(기준연봉)는 3,744만원과 3,312만원으로 432만원 차이가 발생하였으며, 최저연봉자 기준으로 13%의 격차가 발생하였다. 여기에 경영평가 성과급 B등급과 법정수당이 추가되면 그 차이는 보다 커질 것으로 예상된다. 아울러 4급의 경우에도 최고-최저 등급자의 임금격차가 10%대로 결코 적지 않음을 알 수 있다.

공기업의 차하위직급(통상 5급 편제 중 4급)의 경우 권고안은 기본연봉의 차이는 없도록 하고, 성과연봉을 20%로 제시하여, 기본연봉을 80%, 성과연봉을 20%로 구성하였으며, 성과연봉액의 격차는 최고-최저등급자간 2배 이상으로 하도록 하여 기준선인 2배로 하되, 지급 비중을 60%와 120%, 연봉액은 3,600만원(월 300만원)으로 가정하여 평가등급별(5개 등급 가정, 최고-평균-최저등급자) 임금액을 산정하였다.

<표 3-2> 4급: 기본연봉(80%) 차등 無, 성과연봉 비중 20%, 경평성과B등급(150%) 기준

구분	월급여 구성			기준 연봉	경평성과급(B): 월봉 150%	연간급여 합계
	기본연봉 (±0%): 80%	성과연봉* (120%-60%): 20%	월급 여계
최고연봉자(S)	240.0	72.0	312.0	3,744.0	468.0	4,212.0
평균연봉자(B)	240.0	60.0	300.0	3,600.0	450.0	4,050.0
최저연봉자(D)	240.0	36.0	276.0	3,312.0	414.0	3,726.0
격차(S-D)	0	36.0	36.0	432.0	54.0	486.0
격차비율[(S-D)/D]	0.0	100.0	13.0	13.0	13.0	13.0
* 성과연봉: 최고 120%~최저 60% 가정; 법정수당: 연봉에서 제외.

넷째, 인력 감축의 보조 수단이다. 연봉제는 임금 유연화의 방안이면서 또한 강력한 고용유연화의 수단이다. 누적식 성과연봉제가 도입될 경우 낮은 평가를 받은 노동자는 임금이 대폭 삭감될 뿐 아니라 무언의 해고 압력으로 작용한다. 특히 연봉제가 정착된 민간기업의 경우 일 년 단위의 고용계약 성격을 띠면서 회사측에서 지나치게 낮은 연봉을 제시할 경우 노동자는 ‘방출’ 될 위험에 노출될 수밖에 없다. 현재 “공기업 ․ 준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고(안)”에 따르면 ‘기타 업무능력 결여․근무성적 부진자의 직권면직 등 관련 기준과 절차, 판례 해석은 정부 공정인사 지침(1.22일)’을 따르도록 되어 있다. 동 권고안은 애매한 선정기준 도입으로 개인평가와 상대평가를 통해 퇴출대상자를 선정하는 저성과자 퇴출제 지침이라 할 수 있다.

다섯째, 평가의 일방성 및 공정성 문제이다. 공공부문에 성과급제를 도입할 경우, 핵심적으로 제기되는 문제는 공공부문의 성과는 무엇이며, 어떻게 측정할 수 있는가의 문제이다. 보통 성과급체계는 성과에 기반하고 있다는 인식 때문에 가장 효율적이고 객관적인 임금체계로 오해하는 경우가 많다. 연봉제 운영에 있어 핵심은 평가의 공정성 여부이다. 연봉제를 도입하는 곳의 대부분은 사용자가 일방적으로 평가기준을 마련하고 평가를 수행하여 그 결과에 따라 개인별로 임금을 차등 지급한다. 그런데 연봉제는 임금을 직종이 다른 모든 조직 구성원에게 공평하게 조정하는 것이 사실상 불가능하므로 평가의 객관성 및 공정성 문제가 제기된다. 실제로 우리나라 공공기관 중 연봉제를 실시하고 있는 기관에서 분배 및 절차의 공정성을 제고하는 제도 및 시스템이 정착되지 않은 상황에서 타율적인 도입이 이루어져 공정성 문제가 높게 나타나고 있다. 공정성을 높이기 위해서는 평가기준 및 결과적용에 있어 노동조합의 참여가 관건적이라 할 수 있다. 특히 공기업의 업무분장이 개인별로 표준화, 전문화가 부족하고 관련 구성원의 공동노력의 결과인 경우가 많으며 업무성과에 대한 개인의 기여도가 명확하게 구분되지 않아 개인별 업무수행 비중보다는 조직중심의 업무수행이 많아 개인별 평가의 기준 마련이 쉽지 않다.

여섯째, 공공서비스의 질(質) 저하이다. 민간부문과 구분되는 공공부문의 특징 중 하나는 공공부문의 생산물과 서비스가 국민의 세금으로 만들어지며 그 대상이 일반 국민이라는 점이다. 이 점에서 성과형 임금체계의 문제점으로 지적되는 단기 업적주의의 병폐는 공공기관의 서비스 질 저하와 연계된다. 예컨대 국립대병원의 경우 과잉진료, 고가진료로 의료서비스의 질이 현저히 떨어지는 경우가 왕왕 발생하였는데, 그 원인은 의료진에 대한 과도한 성과보상이 문제였다. 연구전문직의 경우도 단기성과 위주의 불량한 연구 결과가 다량 생산될 가능성이 많다. 우리는 성과연봉제가 조직 전체의 성과가 아닌 눈앞의 이익과 개인 성과만을 추구하게 되며 자신의 업무와는 관련이 적은 일에는 무관심하고 업적을 둘러싼 경쟁과 한탕주의를 발생시키고 일 자체에 대한 보람을 등한시하여 우수인재의 이탈도 속출하게 하는 많은 상황을 확인할 수 있다.

공공서비스의 중요한 목적은 이윤이 목적인 사적재화와 달리 전체 국민을 대상으로 보편적 서비스를 안정적․지속적으로 제공하는 것이다. 그럼에도 불구하고 공공서비스를 성과 측정의 대상으로 설정함에 따라 각 공공기관은 중장기적인 공공서비스의 개선이나 발전에 중심을 두지 않고, 비용절감과 수익중심의 단기성과에 치중할 수밖에 없다. 이는 공공서비스의 안정적, 보편적 제공을 위협하는 요인이다. 또 지나친 성과경쟁으로 인해 조직 내 위화감이 조성되면서 협력적인 조직문화가 저해되고 있고, 특정부서에 대한 기피 또는 선호현상, 기관 간의 협업체제 붕괴 등 심각한 문제가 발생하면서 현행 성과경쟁을 전면 재검토해야 한다는 요구도 높아지고 있다(이경호, 2015).

Ⅳ. 성과연봉제와 노동조합의 대응

정부가 공공부문 정상화 조치의 하나로 성과연봉제 전면 확대 방침을 발표하면서 노정 갈등은 갈수록 악화되고 있다. 정부는 2010년부터 간부직을 대상으로 도입된 성과연봉제가 공공기관의 경쟁력 강화와 효율성을 높이는데 크게 기여했다는 점을 부각시키면서 성과연봉제 전면 확대의 불가피성을 역설하고 있다. 하지만 성과연봉제 전면 확대 방침은 공공기관 종사자들의 동기 부여 방안도 조직 경쟁력 강화 방안도 아님이 국내외 연구결과나 사례에서 확인할 수 있다. 공공부문 노동자의 입장에서 볼 때 성과연봉제 전면 확대는 임금변동 폭의 확대에 따른 임금안정성의 파괴, 고용불안정의 심화, 노동 강도의 강화, 서비스의 질 하락, 노동조합의 기능 무력화로 작용할 것이 분명하다.

백보를 양보하여 성과연봉제가 노동자에게는 불이익하지만 거꾸로 조직(공공부문)의 경쟁력에는 도움이 될 수 있다면 검토 대상이 될 수도 있을 것이다. 하지만, 최근 연구 결과를 종합하면 조직 경쟁력에도 부정적이라는 지적이 대다수이다. 성과형 임금체계를 선도했던 글로벌 기업들도 조직 내 결속 및 협력 약화, 조직 시너지 효과 미비, 평가 기준을 둘러싼 갈등 등 여러 문제점이 발생하여 성과형 임금체계를 중단하거나 평가방식을 전면 변경하고 있다. 최근 마이크로소프트(Microsoft)는 자사의 경쟁력 약화 원인에 대한  외부 컨설팅 결과 “조직 구성원들 간의 협력을 통한 창의적인 문화 약화”가 원인이라는 지적을 받았으며, 협력 문화의 약화 원인으로 지목된 것은 오랜 기간 동안 구성원들을 평가하기 위해 운영해온 ‘스택 랭킹(Stack Ranking)’, 즉 상대평가 기반의 성과관리 제도였다. 동 제도는 조직 구성원들에게 강제로 순위를 매겨 평가하는 제도로 1980년대 잭 웰치(Jack Welch)가 이끌던 GE에서 도입된 이후 글로벌 기업들에 우후죽순으로 확산되었던 제도였다. 이 제도는 순위를 매기고 해고한다는 의미에서 ‘Rank and yank’라고 불리기도 한다. 잭 웰치와 함께 ‘Rank and Yank’ 시스템을 실행했던 스마트(Brand Smart) 역시 “회사에는 실제로 생각만큼 많은 저(底)성과자가 없다. 실제와 동떨어진 강제 배분율을 적용하는 것은 미친 짓이다.”라며 전통적인 성과관리 방식을 비판했다.(‘Rank and Yank’ Retains Fans, the Wall Street Journal, 2012). 동 제도는 “상대평가 기반의 성과관리 제도가 단기 성과주의를 촉진하며, 장기 계획 수립을 저해한다. 조직 내 두려움을 촉발하며, 팀워크를 저해하고 내부 경쟁과 사내 정치를 조장한다.”고 지적하였다. 이와 같은 문제점을 해소하기 위해 마이크로소프트 등 글로벌 기업들은 과거 10여 년 동안 운영해온 기존 성과관리 제도를 폐지하였다.

이렇듯 ‘상대평가를 기반으로 한 성과관리 제도’의 기본 철학은 ‘서열화와 차등보상’에 있다. 동 제도는 조직 구성원간 협력보다는 경쟁을, 그리고 장기 비전보다는 단기 이익에 몰두하게 만듦으로써 조직 경쟁력을 훼손하는 문제점을 드러내고 있다. 이처럼 이익을 최우선하는 민간기업에서도 패러다임 전환이 나타나고 있는데, 우리나라의 공공부문은 과거의 이론을 맹신하여 차등적인 성과관리제도를 ‘전가(傳家)의 보도(寶刀)’처럼 휘두르고 있다. 요약하면 성과연봉제(임금체계)는 개인 및 조직 모두에게 바람직한 제도라 할 수 없다.

이상과 같이 성과연봉제 전면 확대에 대한 노동조합의 입장은 ‘전면 반대’일 수밖에 없다. 그러므로 현 단계 공공부문노동조합들의 대응은 ‘성과연봉제’전면 확대의 문제점을 공론화하여 도입을 저지할 수 있는 대중적인 저항의 조직화를 요구한다. 대중투쟁을 중심으로 하되 노동조합의 정치 역량이 결합될 때 효과적인 대응이 마련될 수 있을 것이다. 성과연봉제 대응을 위한 노동조합운동의 과제는 다음과 같이 요약할 수 있을 것이다.

첫째, 공공부문노동조합들의 연대 전선의 구축 및 공동 행동이다. 정부는 공공부문의 노동유연성을 높이기 위한 성과연봉제 및 퇴출제 도입을 강하게 압박하고 있다. 이들 정책의 추진 여부는 노동조합의 반대 운동과 국민들의 지지 여부에 따라 판가름된다. 따라서 공공부문 연대 전선 구축은 투쟁의 출발이자 종착점이라 할 수 있다. 연대 틀은 크게 두 부분으로 구분되는데, 하나는 공공기관간 연대이고, 다른 하나는 공무원, 교원노조와 함께하는 공공부문 전체의 연대이다. 과거 공공부문의 양축인 공무원과 공공기관 종사자들은 공동투쟁의 경험이 전무하였으나 이번 사안은 공동 대응을 필수적으로 요구하고 있다. 공무원노조들은 2015년 하반기부터 성과연봉제 반대운동을 전개하고 있다. 또한 2015년 12월 29일 세종로 서울청사 앞에서는 공공기관노조가 속한 5개 연맹(한국노총 공공노련, 공공연맹, 금융노조와 민주노총 공공운수노조, 보건의료노조)과 양대 공무원노조(전국공무원노조, 공무원노총)가 함께 ‘공공부문 성과연봉제 및 퇴출제 도입 중단’을 요구하는 기자회견을 갖고 공동대응의 필요성을 확인하였다. 이 연대 틀을 통해 공공부문의 성과연봉제 도입이 어떻게 공공성을 약화시키고, 국민들에게 돌아가는 폐해는 무엇인지 알려나가는 것이 중요하다. 이와 함께 공공기관노조들간의 연대 기구가 재구축되어야 한다. 공공기관노조들은 2015년 ‘공공부문노조 공동투쟁본부’가 결성된 지 3개월 만에 해산된 아픈 기억들을 갖고 있다. 하지만 투쟁의 확대를 위해서는 연대는 필수적이며, 불가피하다. 다만 공공기관노조들의 조직 수준을 뛰어넘는 과도한 목표 설정은 연대의 강화보다는 조직간 갈등을 촉발하였다는 점을 감안하여 공동대책기구에서 다시 출발할 필요가 있다. 연대는 실현가능한  구체적인 행동 통일을 통해 조직간 신뢰를 회복해 나가야 한다.

둘째, 단체교섭권 위임 전술이 필요하다. 그 동안 정상화 저지투쟁을 위해 공공부문노동조합들은 단체교섭 시기 집중, 경영평가군별 대책기구 구성 등 다양한 방법을 사용해 왔다. 하지만 정부의 ‘당근과 채찍’ 앞에서 공공기관노조들은 ‘죄수의 딜레마(prisoner’s dilemma)’ 상황을 벗어나지 못하였다. 그러므로 이번에는 이를 해결하기 위한 보다 근본적인 방안을 마련할 필요가 있다. 그것은 노동조합의 공동대응을 담보할 수 있는 단체교섭권 위임 전술이다. 이 방법 이외에 노동조합 간 공동전선을 유지할 수 있는 방법은 없다. 물론 노동조합의 공동대응을 담보할 수 있는 근본 방안은 산별노조 건설 및 대정부 중앙교섭의 틀을 확보하는 것이다. 이를 장기 과제로 놓고 단체교섭권 위임 전술을 당면과제로 실현할 필요가 있다. 그렇지 않다면 정부의 일방적 정책 추진을 막는 것은 쉽지 않다. 정부는 경영평가상 가점뿐 아니라 기관장 해임 권고 등 노사를 압박할 방안을 총동원하고 있는 상황이다.

송언석 기획재정부 2차관은 2016년 2월 11일 ‘공공기관 성과연봉제 추진 점검회의’를 주재하면서  “공기업 30곳 성과연봉제를 상반기에 도입 완료하고, 연봉제를 도입 않는 공기업 사장은 해임 권고할 것” 임을 발표하였다.

셋째, 국민 여론을 얻기 위한 공세적 의제 선점 및 이슈 파이팅이 요구된다. 국민 여론을 누가 얻는가는 공공부문노사관계의 성패로 작용한다. 공공부문이 제공하는 서비스는 일반 국민들의 일상생활과 밀접하게 관련되어 있고, 공공부문의 재원 중 상당수는 국민의 세금으로 충당되고 있기 때문에 국민들의 높은 관심과 함께 강한 정치적 성격을 갖는다. 이 결과 공공부문노동조합이 요구하는 각종 사항들은 왕왕 국민의 눈높이에서 진단되고 평가된다. 이런 성격을 반영하여 공공기관의 사용자인 정부는 국민 여론을 빌미로 공공부문종사자들의 임금 및 근로조건을 재단하고 결정하고자 한다. ’16년 공공부문노사관계의 핵심 갈등 요인인 성과연봉제 전면 확대 및 퇴출제도 공공부문의 조직 경쟁력 강화 방안인가 아니면 공공성 저해 방안인가를 둘러싼 치열한 담론 싸움을 예고한다. 노동조합은 성과연봉제이 폐해를 널리 알리는 것과 함께 공공부문의 특성을 고려한 진정한 조직 경쟁력 향상 방안을 제시하는 대안 투쟁을 전개해 나가야 한다. 간부직을 대상으로 성과연봉제를 도입한 대다수 기관들의 평가는 ‘줄서기’ 문화가 더 확산되고, 상명하복식 관료주의만 강화시켰다는 평가이다. 낙하산 인사 저지 및 저강도 민영화가 가져올 공공성 저해 및 파괴 행위에 맞설 의제 및 정책 개발이 시급하다. 지난 3년 동안 공공부문노조의 투쟁은 수세적이고 방어적 대응을 벗어나지 못하고 있다. 이를 해소하기 위해서는 노동시장 유연화 공세에 맞설 ‘공공성’ 및 ‘연대’ 프레임의 재구성이 과제로 요구된다.

넷째, 공공부문노사관계의 갈등 해소를 위한 사회적 대화 틀의 마련이다. 공공부문노사관계의 갈등은 확대되고 있지만 이를 해결할 수 있는 교섭(정책협의) 틀은 존재하지 않는다. 정부(기획재정부 등)는 공공기관단체교섭의 핵심사항들을 예산편성지침 및 경영평가지침을 통해 결정하지만 단체교섭의 당사자로서 나서지는 않는다. 이 결과 공공기관별로 단체교섭은 진행되고 있지만, 기관 사용자의 교섭 권한이 거의 없어 공공기관단체교섭의 형식화·형해화가 초래되고 있다. 요약하면, 현재의 공공기관단체교섭은 정상적으로 작동하지 않아 노사 이해 조절(labor-management interest intermediation)의 본래 기능을 잃고 형식화됨으로써 노사관계의 갈등구조가 지속-심화되는 비정상적 상태임을 알 수 있다(이병훈 외, 2005). 이를 해소하기 위해서는 당장 중앙 차원의 산별교섭은 아니더라도 정기적인 정책협의의 장을 마련하여야 한다. 정부가 나서지 않을 경우 국회 내에 공공부문노사관계 특위를 설치하여 공공부문의 갈등을 야기하고 있는 ‘낙하산 인사, 성과형연봉제 도입, 공운법 개정, 노정협의 틀 마련’ 등에 대한 사회적 합의를 도출하는 것도 유력한 방안으로 추진될 수 있다.

이를 위해서는 사회적 대화 및 갈등 해소를 위한 정부의 전향적인 조치가 선행되어야 할 것이다. 정부는 2015년 임금피크제 도입 과정에서 정부가 취한 일방적이고 획일적인 기준으로 인해 노사 갈등이 증폭되었던 경험을 갖고 있다. 정부가 추진하는 정책의 효과성을 높이기 위해서라도 노동조합과의 협의 및 논의는 불가피하다. 공공부문노사관계에서 사용자(정부)가 모든 문제를 수렴하여 제도적으로 개선시켜 나간다면 갈등의 조정과 수렴은 가능해지나, 만약 이를 제도적으로 개선하려는 노력이 없을 경우 갈등의 폭과 깊이는 확대된다. 공공기관 노사관계를 대립과 갈등이 아니라 동의를 바탕으로 한 참여적 노사관계(participative industrial relations)로 변화시키기 위해서는 장기적으로 단체교섭 구조의 집중화를 통한 집단적 의사소통의 제도화를 꾀하는 것이 중요하다.

마지막으로, 노동조합의 교섭 전략이다. 성과연봉제 전면 반대 방침을 위한 투쟁과 함께 교섭에 있어 노동조합의 기본 입장을 관철하기 위해서는 다음과 같은 교섭 방침을 고려할  필요가 있다.

첫째, 임금체계 개편을 위한 노사공동 연구단(T/F) 구성이다. 모든 임금체계는 장단점을 갖고 있다. 현행 공공기관의 주된 임금체계인 연봉급은 노동자에게는 생애주기별 소득 상승을 가져오는 장점이 있지만, 정부는 근속에 따른 고정적인 임금인상이 조직 효율성을 약화시키는 문제점으로 인식한다. 이런 점에서 임금체계를 변경하기 위한 노사간 논의는 촉진될 필요가 있다. 하지만 현행 임금체계를 정부 주장대로 성과연봉제로 바꾸는 것이 합당한 것인지에 대한 상당한 반론이 제기된다. 이런 점에서 많은 국가들은 연공급, 직무급, 직능급, 연봉제 등 하나의 임금체계가 아닌 혼합형 제도를 유지하는 경우가 많다. 현행 임금체계가 갖고 있는 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 가장 바람직한 방안은 무엇인가에 대한 조사, 연구 그리고 공론화를 통해 임금체계 개편이 필요하다. 특히 공공기관은 동일한 임금체계를 적용한다는 점에서 개별 기관의 틀을 뛰어넘는 업종별 임금체계 마련을 위한 노사정 공동 연구기구의 마련이 필요하다.

둘째, 단체교섭을 통한 규제 및 개입이다. 많은 사업장의 경우 연봉제 도입 시 노동조합과의 마찰을 피하기 위해, 노동조합을 배제하거나 조합원 ‘1대 1’ 설득을 통해 제도 도입을 강행하는 경우가 다반사다. 그런데 연봉제의 도입 등 임금체계의 변화는 심대한 노동조건의 변화를 가져오므로 당연히 노사합의가 필요한 단체교섭 대상이다. 근로기준법 제97조에서는 “사용자는 취업규칙의 작성 또는 변경에 관하여 당해 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수의 의견을 들어야 한다. 다만, 취업규칙을 근로자에게 불이익하게 변경하는 경우에는 그 동의를 얻어야 한다.”고 규정하고 있다. 판례는 취업규칙의 개정으로 노동자 상호간에 유․불리가 충돌되는 경우 이를 전체적으로 보아 노동자에게 불리하다고 볼 수 있어 노사간의 동의를 필요로 한다고 보고 있다. 따라서 노동조합은 사측의 연봉제 도입에 맞서기 위해 단체교섭을 통한 규제 방안을 마련할 필요가 있다. 이때 유의할 점은 노동조합이 사업장의 근로자의 과반수의 지위를 갖고 있어야 한다는 점이다. 또한 복수노조 사업장에서는 각자도생의 방법이 아닌 연봉제에 대한 공동전선을 구축하여 임금체계 변동에 있어 노노갈등을 사전에 방지할 필요가 있다.

셋째, 차등 성과의 범위 및 비중의 축소이다. 연봉제가 가져오는 임금삭감 그리고 보수 격차에 따른 조직 내 위화감을 완화하기 위해서는 차등적 성과의 범위를 최소화하고 격차의 확대도 제도에 대한 조직 내 신뢰를 확보한 후 단계적으로 실시해야 한다. 현재 공공기관의 경우 전 직원 대상으로 성과연봉제를 실시 기관의 경우 기본급 차등 비율은 미미하며, 경영평가성과급 차등 비율은 높은 편인데, 이는 기본급 차등이 가져오는 부정적 효과를 최소화하기 위함이다. 그런데 2016년 권고안은 기본급 차등을 강제화하고 있다. 기본급 차등은 차후에 퇴직금에도 큰 영향을 미치므로 최대한 억제하여야 한다.

넷째, 노사 공동의 평가기준 마련이다. 성과연봉제의 전제는 공정한 평가에서 출발한다. 그런데 공공기관 내 다양한 직무(직종)을 하나의 표준화된 잣대로 평가하는 것도 어려울 뿐 아니라 그 기준 마련도 쉽지 않다. 공공기관들의 연봉제 도입 사례에서 확인되듯이 평가기준의 공정성, 객관성 그리고 운영의 투명성이 중요하다. 이를 위해 노사 공동으로 ‘평가위원회’를 구성하여 성과 평가 기준을 만들고 시행과정을 모니터링하고 함께 운영하는 체계를 구축하여야 한다. 이때 노동조합의 적극적인 참여와 정책 능력이 요구된다. 성과연봉제에 있어 핵심은 평가기준에 있다 할 것이다. 평가기준은 임금체계의 변화 뿐 아니라 직급체계와 승진, 인사고과 등의 변경을 내포하고 있다. 따라서 평가 기준이 만들어지면, 이미 그에 따른 임금체계가 만들어진 것과 다름없다. 따라서 노동조합은 평가 기준의 작성 과정에서부터 공동 결정의 영역을 확보해야 한다. 평가 기준에서는 1) 승진, 승급(昇給)의 경로에서의 공정성, 2) 인사고과 요소의 객관성, 3) 평가자와 평가 절차의 객관성과 공개성, 4) 직군간의 이동 가능성, 5) 평가 후의 불이익 등이 중요 내용이다(권혜자, 1998).

다섯째, 이의제기(異議提起) 절차의 마련과 피드백 체계의 구축이다. 연봉제를 실시하는 많은 기업의 경우, 평가결과에 대한 불만을 해소할 수 있는 방안이 없어 제도에 대한 불신이 높다. 이에 따라 일부 기업들이 평가 결과에 대한 이의제기를 할 수 있는 장치를 마련하고 실행하고 있으나 대부분 형식적으로 이루어져 효과가 높지 않다. 이를 방지하기 위해서 노사간 공동으로 이의제기 내용을 심사하고 함께 결정할 수 있는 기구를 만들고 운영하는 것이 필요하다. 덧붙여 평가결과가 개선으로 연계될 수 있도록 피드백(feedback) 체계를 마련하는 것이 중요하다.

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- Mary Robertson

발표문 2

공공부문 성과연봉제

메리 로버트슨, Mary Robertson, PSIRU

국제공공부문노동조합연맹 연구소 (Public Services International Research Unit,=PSIRU)

요약문

성과연봉제(PRP)는 노동자의 급여를 업무성과에 묶어놓는다. 성과연봉제는 1980년대에 민간부문에서 시작해 공공부문으로 확대되었고, 큰 인기를 누리며 OECD 국가들의 공공부문 중 2/3에서 여러 형태로 자리잡고 있고, 개발도상국에서도 채택하는 케이스가 늘고 있다. 관리직에서 시작되어 평직원에게까지 확대되었으며, 나라에 따라 정도는 다를지라도 행정부는 물론 보건이나 교육 등의 공공서비스 부문 모두에서 이를 수용하고 있다.

성과연봉제의 핵심 목표는 노동자의 의욕을 고취하거나 경제적 성과 제고를 위해 더 열심히 일하도록 인센티브를 주는 것이다. 성과연봉제의 이론적 근거는 신고전주의 경제학에서 유래한 주인-대리인 이론 및 관리이론에 녹아있는 기대이론 등이다. 이 두 가지 사상을 뒷받침하는 핵심 사고는 외적 보상 특히 금전적 보상이 노동자가 더 열심히 일하도록 만드는데 효과적이라는 생각이다. 이것이 성과연봉제를 정당화하는 데 쓰이는 주요 주장인데, 이는 동시에 고용주가 능력 있는 노동자를 채용하여 고용을 유지함에 있어 노동자의 기여도에 따라 급여를 주는 것이 당연하다는 근거로 사용되기도 한다. 성과연봉제를 옹호하는 이러한 주장에 반하여, 여러 가지 이유에서 이를 공공부문에 적용하기 어렵다는 비판도 제기되고 있다. 공공부문의 재화와 용역은 복잡하고 다차원적 속성을 가지고 있으므로 그 성과를 정량화하기 어려울 수 있다. 그러한 성과의 측정을 위해 대개는 대체적(代替的) 기준을 이용하게 되는데, 이렇게 되면 점차적으로 노동자들이 평가 기준이 되는 것에만 노력을 기울이고, 그들의 일에서 눈에 덜 띄는 측면들은 소홀하게 여기도록 만드는, 게임의 '점수따기 행위'와 같이 변질될 우려가 있다. 이와 관련하여 성과연봉제는 노동자 간의 협동과 팀워크를 저해하며 노동자 간의 경쟁을 장려할 것이다. 또한 성과연봉제가 흔히 근거로 삼는 성과에 대한 평가의 증가를 염려하기도 한다. 즉, 평가 자체가 편향될 수도 있고, 평가 비용이 많이 들 수도 있으며, 시간도 많이 낭비될 것이라는 우려가 있다. 어떤 경우에는 이러한 실행의 문제점들을 넘어 성과연봉제의 이론적 근거를 비판하기도 한다. 공공부문에 투신하는 노동자는 이 일 자체의 강력한 본질적 헌신에 이끌려 이 일을 선택하는 경향이 있는데, 이를 돈으로 환산하는 제도를 도입하면 이러한 헌신이 폄훼(貶毁)될 우려가 있다는 것이다. 게다가 보건이나 교육 같이 복잡한 요인들이 얽혀있는 공공부문의 성과에 개별 노동자들이 얼마나 큰 영향을 끼칠 수 있을 것인지도 의문이다.

제도의 체계나 국가적 혹은 부문별 맥락에 있어 그 진폭이 매우 크므로, 공공부문 성과연봉제의 효과성에 대해 일반적 결론을 도출하는 것은 어려운 일이다. 그리고 유용한 근거가 별로 없으므로 전체적인 그림을 그리기도 힘들다. 고용주들이 능력 있는 직원을 고용하는 데 있어 성과연봉제가 도움이 되었다는 사례는 일부 있으나, 그로 인해 직원들이 더 열심히 일을 하여 조직의 성과를 개선했다는 증거는 없다. 공공부문 노동자 중 일부 소수의 경우에는 급여로 인해 동기가 고취된 것처럼 보이지만, 이는 내적 동기와 관련한 밀어내기 효과로 보는 것이 타당해 보인다. 또한 성과연봉제는 팀워크를 저해하는 측면이나 점수따기 (=전시적 실적 쌓기) 행위로의 변질 같은 해로운 측면들을 감안할 때, 성과 증진에 노력을 기울이도록 만드는 것에 있어서도 상대적으로 효과가 없다고 볼 수 있다. 성과연봉제의 원칙에 찬동한다고 해도, 이 제도가 현실에서 공정하게 구현되는 일은 매우 드물다. 성과연봉제가 현장에서 별로 성과를 거두지 못하는 점을 생각할 때, 성과연봉제가 계속 인기를 끌고 있는 것은 이상한 일이다. 이 이상한 수수께끼를 풀 수 있는 한 가지 설명은, 성과연봉제가 더 좋은 보상을 약속함으로써 노동의욕을 고취시키는 것보다는 조직의 규범과 성과 기준 같은 것들을 재조정하는 것과 관련이 있다고 가정하는 것이다.

이러한 견해는 성과연봉제에 대한 노조의 시각과 정확히 일치한다. 노조는 성과연봉제에 대해 적대적인 경향이 있는데, 그 이유는 성과연봉제가 노동강도와 관리 통제력을 높이는 반면 노동현장에서 집단행동의 기초를 약화시키는 수단이기 때문이라는 것이다. 노동자들이 성과연봉제 하에서 겪은 좋지 않은 경험들이 이러한 해석을 뒷받침한다. 그 결과, 노조는 가능한 성과연봉제 도입에 저항하기 위한 방법을 모색하고, 필요에 따라 이 제도가 노동자들에게 끼치는 해악을 최소화하는 방식으로 제도를 수정하는 방법을 찾는다. 그러한 (해악의) 경감 조치에는 다음과 같은 것들이 있다. 개인 성과가 아닌 팀 성과 평가, 목표와 평가의 투명성 추구 및 실효성 있는 이의제기 절차 보장으로 경영진의 (임의적) 재량권 최소화, 성과등급 분류가 미리 결정된 쿼터 시스템(할당제) 거부, 급여의 임의적 요소 최소화로 노동자의 재정적 위험 축소, (사회적) 영향 평가 요구를 통해 잠재적인 차별적 결과에 대한 확인 및 대처, 비-임의적 임금인상 제도 유지, 노동자 역량 향상을 전적으로 급여 인센티브에 의존하지 않도록 교육훈련 프로그램 제공 보장.

성과연봉제는 그 자체로 제대로 작동한다는 곳이 거의 없고, 이러한 사실은 급여체계 구조화 및 조직성과 향상 등에 있어 성과연봉제라는 제도의 단순한 수정 정도가 아니라 대안 모색이 필요하다는 것을 반증한다. 가능한 대안으로는 팀 기반 성과연봉제, 비-금전적인 외재적 인센티브 제공, 훌륭한 성과를 냈을 시 포상 휴가로 보상한다거나 아니면 직업 안정성을 높여준다거나 하는 방법, 혹은 서비스/기술/직능 기반의 전통적 급여체계 같은 것들이 있다. 하지만 이런 것들보다 좀 더 근본적인 대안이 있다. 업무 자체를 본질적으로 흥미롭고 그 자체로 보상이 되게 함으로써, 그리고 공공서비스에 대한 헌신을 고무시킴으로써, 수많은 공공부문 노동자들이 자신들의 업무에 대해 가지고 있는 내재적 동기를 강화하는 것이다. 이는 급여에 대한 현재의 태도를 감안하면 아주 어려운 일이지만, 적어도 성과연봉제보다는 훨씬 건강한 대안이라는 것을 알 수 있다.

도입부

성과연봉제(PRP)는 노동자의 일에 대한 금전적 보상을 업무성과에 묶어놓는 말뚝이다. 이러한 일반적 정의를 넘어, 성과연봉제는 세부 사항을 고려하면 다음과 같은 다양한 안(案)이 있을 수 있다. 급여의 어떤 부분이 성과 의존적인가 - 급여 전체에 적용할 것인가 아니면 급여 중 기본급 위에 지급되는 추가 보너스에만 적용할 것인가, 평가는 개인에 대한 것인가 아니면 팀이나 조직 전체의 성과에 대한 것인가, 성과 측정은 어떻게 할 것인가 - 투입/산출 개념을 이용할 것인가 혹은 주관적인 근무평가 같은 방법을 사용할 것인가, 평가는 누가 할 것인가 - 관리자 평가/동료 평가/외부 기관 등.

산업혁명 이전에도 존재했던 삯일(일거리에 대한 고정급)에서 보듯 민간부문의 성과연봉제는 오랜 내력을 가지고 있긴 하지만, 상대적으로 동떨어진 몇몇 예외적인 경우를 제외하면 1980년대에 와서야 민간부문 전 영역으로 퍼져나가기 시작했다. 이는 1970년대의 경제 위기 여파 속에서 공공 재정과 효율성에 대한 우려에 힘 입은 것이었으며, 대학의 비즈니스 스쿨에서 시작된 '신 공공관리론'의 대두로 인해 탄력을 받게 되었다:

행정학계는 1970년대 중반으로부터 기원하는 경제위기의 결과들에 소위 "미국의 재정위기"라는 이름을 붙이는 방법으로 대응하기 시작했다. 이로 인해 많은 사람들이 정부 행정업무를 좀 더 비즈니스적 시각으로 보는 것을 옹호하게 되었다 (카도나, 2007:2).

처음에는, 공공부문의 성과연봉제는 민간부문과 경쟁하여 유능한 인재를 끌어들이기 위해 더 높은 연봉을 제시해야 할 필요가 있다는 것을 근거로 관리자 레벨의 노동자들에 초점을 맞추었다:

민간 영역의 경영자들을 행정부로 끌어들여 비즈니스적인 행정체계를 만들기 위해 민간부문과 공공서비스 영역 간의 경영관리직 급여의 차이를 메우기 위한 방편으로 관리직의 급여를 성과와 연계하는 방법이 자주 이용되었다 (카도나, 2007:2).

그 후 성과연봉제는 행정부의 일반 직원들에게까지 확대되었을 뿐 아니라 보건이나 교육 같은 공공부문의 다른 영역으로까지 번져 나갔다.

성과연봉제는 1980년대에 영국, 덴마크, 네덜란드, 뉴질랜드, 스페인, 스웨덴, 미국 등의 선진국 주도로 시작되어 이내 1990년대 초반에는 호주, 핀란드, 아일랜드, 이탈리아 등지로 확대되었으며, 그 다음으로는 독일, 한국, 스위스, 프랑스, 동유럽 일부 국가들에서 채택되어 결과적으로 현재 대략 OECD 국가 2/3 정도에서 성과연봉제 종류의 제도를 시행하고 있다 (OECD, 2005). 이제는 중위소득 국가들에서도 상당한 나라들이 성과연봉제를 채택하고 있으며 심지어는 저소득 국가들에서조차 그런 움직임을 보이고 있는데, OECD 국가들과는 대조적으로 핵심 행정영역보다는 주로 (국민에 대한) 영향이 큰 보건과 교육 부문에서 적용하고 있다 (하스나인 등, 2012).

한국의 경우 성과연봉제는 1997년 금융위기 이후 민간 영역에서 처음 도입되었다 (강 and 야나도리, 2011). 2010년 이후에는 공공부문에도 도입되었지만 고위 공무원에 한해서였다. 하지만 올해 초 한국 정부는 성과연봉제를 정부기관 및 공기업 모두에서 하위 직급 노동자들에게까지 확대 적용할 계획이라고 발표했다. 그러나 성과연봉제의 공공부문 적용이 전 세계에서 지속적으로 빠르게 확산되고 있기는 하지만, 다른 한 편에서는 공공부문에 대한 성과연봉제 적용의 효과성 및 지속가능성에 대해 의문을 던지는 이론적이고 실증적인 연구들도 많이 이루어지고 있다. 이 보고서는 한국 정부의 최근 제안을 평가하기 위해 선진국 공공부문에서의 성과연봉제 이용을 검토하고, 이와 관련하여 제도 개선을 위한 권고사항을 도출할 것이다.

성과연봉제 이론

논거

성과연봉제의 핵심 목표는 일을 많이 할 수록 높은 급여를 줌으로써 노동자의 근로 노력을 향상시키는 것이다.  이 측면에서 성과연봉제의 이론적 정당성은 경제학자들의 인센티브 이론, 특히 주인-대리인 이론과 관리이론에서 가져온 동기부여 이론의 결합에 근거하고 있다. 특히 영향이 큰 후자의 범주에는 기대이론이 있다. 성과연봉제에는 또한 고용주가 지원자들을 '줄 세워서' 능력 있는 직원을 골라 뽑아 쓰는 것을 정당화 하는 부가적인 기능도 있다. 이런 기능은 '정보-이론 경제학'에서 가져온 정보의 비대칭 문제에 그 이론적 뿌리를 두고 있다. 이런 이론적 뒷받침 외에도, 성과연봉제는 공정성이나 직장문화의 변화 촉진 등을 방패로 삼아왔다. 성과연봉제를 옹호하는 이러한 주장들에 대해 차례로 짚어보자.

주인-대리인 이론

주인-대리인 문제는 이해 혹은 보상 수준이 서로 부합하지 않을 때 어떻게 행위자(대리인) 일방으로 하여금 다른 행위자(주인)를 대신하여 행동하도록 장려할 것인가와 관련이 있다. 경제학자들은, 주인과 대리인의 이해를 일치시킴으로써 대리인의 인센티브를 재구성하는 계약을 통해 이러한 문제를 해결할 수 있다고 주장한다. 주인-대리인 이론을 공공부문에 적용시키면 공공부문 노동자들이 대리인이 되며, 이들은 보상으로부터는 효익(效益)을 얻지만 업무로부터는 비효익(非效益)을 얻는다. 반면 고위 관리직은 주인이 되며, 강력한 공공부문의 성과로부터 효용성을 얻으며, 이 성과라는 것은 노동자가 일을 열심히 하는 가에 달려있다. 이론대로라면, 보상을 성과에 못박아 놓음으로써 일을 회피하려는 노동자의 타고난 성향은 더 큰 금전적 보상에 대한 약속으로 인해 극복되며, 전체 조직 성과를 향상시킨다.

기대이론

주인-대리인 이론이 계약 내용의 설계를 통한 인센티브의 외적 구조화에 초점을 맞추는 반면, 기대이론은 개인의 행동에 동기를 줄 수 있는 몇 가지 사항과 관련이 있다. 동기부여는 세 가지 요인의 상호작용에 의해 결정된다고 한다. 정서적 유인, 기대, 유용성 (브룸, 1964). 정서적 유인은 사람들이 어떤 대상에 대해 가치를 느끼느냐 그리고 얼마나 많이 느끼느냐 하는 것을 말한다. 정서적 유인은 내적 결과물(만족, 자기 존중감) 혹은 외적 결과물(돈, 승진, 여가) 등에 좌우될 수 있으며, 특정 결과물에 대한 가치를 높게 느낄 수록 사람들에게 더 많은 동기부여가 된다고 볼 수 있다. 기대는 사람들이 자신의 능력에 대해 가지는 자기 평가와 관련이 있으며, 이러한 능력에 대한 자기 평가는 더 많은 노력의 경주를 통해 자신이 성과를 향상시킬 수 있다고 믿는 범위를 결정하게 된다. 노력과 성과 간의 연관 관계를 더 잘 인식할 수록 자신의 노력을 향상시킬 수 있게 더 많은 동기가 부여된다. 유용성은 성과 개선이 결과물 혹은 보상의 상승에 얼마나 긴밀하게 반영되느냐에 대한 개인의 지각과 관련이 있다. 다시 말해, 성과가 좋아질 수록 더 나은 보상을 받을 수 있다는 믿음이 강할 수록 동기부여도 강해진다는 것이다. 만일 공공부문 노동자들이 경제적 보상에 대해 중요하게 생각한다면(정서적 유인), 더 많은 노력을 경주하여 자신의 성과를 향상시킬 수 있다고 믿는다면(기대), 그리고 성과를 개선하면 성과보상 계약을 통해 더 많은 급여를 받을 수 있다고 신뢰한다면(유용성), 기대이론은 공공부문에 대한 성과연봉제에 대해 정당성을 제공한다.

정보비대칭 맥락에서의 채용 및 이직 방지

성과연봉제에 대한 이러한 정당화를 직관적 버전으로 말하면 이렇다. 이런 급여 체계는 능력 있는 사람을 불균형적으로 (많이) 끌어들이고 떠나지 않게 할 것이다. 왜냐면 능력 있는 직원의 입장에서는 성과연봉제 시스템 아래에서, 그들이 상대하는 평균적이거나 능력이 낮은 사람들에 비해 성공하기가 더 쉽다고 생각할 것이기 때문이다. 정보이론 경제학자들은 지원자들의 능력과 관련한 정보 비대칭의 맥락에서 이 점이 특히 중요하다고 주장한다. 만일 고용주가 채용 과정에서 입사 지원자들의 능력 수준에 대해 완전히 알지 못한다면, 고용주는 덜 능력 있거나 덜 생산적인 직원을 고용할 지도 모르는 위험을 안게 된다. 이 지점에서 일부 학자들은 성과연봉제가 능력 있는 지원자들을 끌어 모아 주는 반면 능력이 떨어지는 지원자들이 지원을 포기하도록 해 줌으로써 고용주가 정보의 비대칭성을 극복하고 더 생산적인 직원들을 고용하도록 도와준다고 주장한다 (라지어, 2003).

공정성

성과연봉제에 대한 이전 주장들은 모두 노동자의 성과를 향상시켜서 효율성을 개선하는 것과 관련이 있다. 또 다른 방어선은 분배적 정의의 문제에 초점을 맞추고 있다. 이 주장의 한 가지 버전을 보면, 모든 노동자에게 동일하게 급여를 주는 것 보다는 더 열심히 일을 잘한 노동자가 그에 대한 보상을 받는 것이 더 정당하다고 주장한다. 즉, 능력 덕분이든 노력 때문이든, 성과가 높은 직원은 조직의 목표에 더 많이 기여한 것이므로 더 많이 보상받아야 마땅하다는 것이다. 예를 들어 영국에서 이루어진 메가우(Megaw)의 연구에 따르면, 성과연봉제가 승진과 좌천보다 '훌륭한 성과를 보상하고 나쁜 성과를 처벌하기에 더욱 효과적인 수단'이라고 한다 (메가우, Megaw, 1982: 326). 또 다른 버전에서는 공공부문과 민간부문 간의 급여 차이에 초점을 맞춰, 성과연봉제가 공공부문의 과도한 급여를 바로잡을 수 있다고 주장한다:

정책에 대한 대중의 폭 넓은 지지를 모으기 위해 정부는 종종 근무연한 기반의 급여 인상제도를 폐지하면 민간부문에 맞춰 급여가 조정되어 공공부문의 "과도한" 임금 인상 문제가 해결될 거라고 주장하며 "공정성"을 강조하여, 성과와 연계되는 급여제도 도입을 위해 정부에서 현재 추진하는 일에 대한 정당화를 모색한다 (유니슨, Unison, 2013: 3).

비판

성과연봉제의 공공부문 채택은 실행의 문제로부터 성과연봉제를 뒷받침하는 이론적 사례에 대한 가정에 이르기까지 다양한 초점을 가진 여러 비판에 직면했다. 이러한 비판 중 일부는 성과연봉제 그 자체를 폭 넓게 비판하는가 하면, 또 다른 비판자들은 성과연봉제를 공공부문에 적용하는 것과 관련하여 비판하면서 공공부문 업무의 고유한 특성으로부터 특별한 설득력을 끌어내기도 한다. 성과연봉제에 대한 비판을 하나하나 짚어보자.

실행에 대한 비판

공공부문 재화의 복잡하고 다차원적인 속성

한 가지 비판은, 공공부문의 재화의 속성과 관련하여, 그러한 속성의 측정이 얼마나 어려운가를 말하고 있다 (레이 등, 2014). 말하자면, 균질적이고 개별적이며 측정 가능한 단위의 산출물을 만들어내는 제조업의 생산라인과 달리 공공부문은 다양한 재화, 서비스, 결과 등에 맞도록 되어 있다는 것이다. 예를 들어, 교사의 책임 범위에 읽기와 쓰기 능력의 배양, 교과 지식의 전달, 아동의 사회화를 통한 일정 규범에 대한 적응력과 행동 규범에 대한 적응 등과 같은 여러 가지가 포괄된다는 것은 이론의 여지가 없다. 의사의 경우를 보면, 의사의 주된 역할인 질병을 다루는 일에는 약 처방, 진단, 물리치료 혹은 그와 유사한 치료적 처치, 건강에 대한 조언 등이 모두 포함되는, 다양한 일련의 활동들이 수반된다. 이러한 주된 기능적 측면 외에도, 의료의 질이라는 것은 대개 의사가 환자를 대하는 태도라든가 의료 상담 등에 달려있다고들 생각한다.

공공부문 결과물의 다면적 속성은 성과연봉제의 문제점을 제시한다. 성과연봉제는 평가 가능한 성과물에 기반하는, 쉽게 측정 가능한 산출 결과물을 필요로 하기 때문이다. 공공부문의 목표, 즉 성과를 긴 기간 동안 평가해야만 하는 경우, 혹은 적어도 급여 수준에 대한 결정을 내릴 시간보다는 긴 기간 동안의 평가를 필요로 할 경우, 비슷한 문제가 발생한다. 공공부문의 결과물이 복잡하고 다차원적이며 또는 긴 기간 동안 이루어지기 때문에 측정하기가 어려울 경우, 공공부문의 성과 연동 연봉제도가 어떠한 유의미한 방법으로도 급여를 성과에 맞춰 고정시키기가 불가능할 것이라는 우려가 그것이다. 이런 경우, 아무리 잘 봐주려 해도 그런 제도는 아무 짝에도 쓸모가 없어 보일 것이다. 성과를 향상시킬 어떤 메커니즘도 가지고 있지 않기 때문이다. 최악의 경우, 측정의 문제는 공공부문의 성과연봉제 자체를 해로운 것으로 만들어 버릴 수도 있다. 이 제도가 노동자의 업무 성과를 저해하는 방식으로 인센티브를 뒤틀리게 할 수 있기 때문이다. 이 문제에 대한 가능성은 다음 하위 문단에서 다시 논하기로 한다.

의도치 않은 결과 및 게임에서처럼 점수따기 (=전시적 실적 쌓기)

공공부문에서의 결과물을 바로 측정하기 어려운 경우, 성과연봉제는 성과를 간접적으로 나타내는 대체 기준에 의존하게 된다. 예를 들어, 학생의 시험 점수를 교사의 전체적인 성과 측정 지표로 간주한다거나, 주요 수술을 받기 위한 대기 환자 명단의 길이로 의사의 성과를 측정하는 (역 逆) 지표로 간주하는 것 등이다. 이 경우의 위험성은, 이러한 대체 지표의 결함 정도에 따라 성과가 뒤틀려 일이 부정적으로 마무리 될 수도 있다는 것이다. 공공부문 노동자가 자신의 노력을 대체 지표 측면에서의 성과 개선이 기록되는 방향으로 쏟아 부어 전체적인 성과의 관점에서 볼 때 바람직하지 않은 결과를 만들도록 부추기기 때문이다. 이러한 의도치 않은 결과는, 예를 들자면, 앞서 언급한 대로 대체 지표가 교사로 하여금 폭 넓은 커리큘럼의 일부를 등한시 하고 시험 위주로 가르치게 만든다거나, 의사가 환자 중심의 의료행위 대신 투약 처치량을 우선시 하도록 만드는 경우 발생할 수 있다 (길램 등, 2012; Podgursky 및  스프링거, 2007).

극단적인 경우, 성과를 대체 지표로 측정하는 것은 공공부문 노동자로 하여금 전체 성과에 해를 미치는 방식으로 대체 지표를 목표로 삼아 "점수따기(=전시적 실적 쌓기)"에 열중하거나 혹은 시스템을 "속이도록" 부추길 수도 있다 (하스나인 등, 2012). 이러한 점수따기 행위의 예를 들자면, 교사가 성적이 낮은 학생을 배제하여 그 아이들의 성적이 측정되지 않도록 하는 것이나, 의사가 대체 치료를 처방함으로써 환자들을 대기 명단에 그대로 남게 만든다든지 하는 것들이다. 또한,  공공부문 조직의 궁극적 목표가 장기간을 통해서만 성취 가능하다는 맥락에서 볼 때, 점수따기 행위는 이 제도가 단기간의 이익에 열을 올리게 만들 경우  발생할 수 있다: '성과연봉제 같은 금전적 보상 기반의 시스템은 일시적 성과만을 만들어 낸다. 인센티브(이 경우 금전)는 노동자로 하여금 보상이 주어지는 경우에만 일하도록 동기를 부여할 것이기 때문이다' (핸리와 뉴겐, 2010: 156).

팀워크 및 협동성 저해

공공부문의 업무가 광범위한 협업 혹은 팀워크에 관계되는 경우, 또 다른 종류의 인센티브 문제가 발생한다 (Podgursky와 스프링어, 2007). 임금 차등률을 도입함으로써, 성과연봉제는 직원 간의 경쟁 의식 혹은 경합을 조장하며, 그렇게 함으로써 협동과 전체적인 생산성을 약화시킨다. 협력적 환경에 경쟁 구조를 도입하면 사기를 떨어뜨릴 수도 있고, 이로 인해 개인의 생산성도 저해될 수 있다.

물론 이러한 우려들은 개인에 대한 성과연봉제에만 적용되는 것이다. 성과연봉제의 대안으로 팀이나 집단 성과에 대한 보상이 있다. 집단 성과연봉제는 팀워크 저해나 개인의 사기를 떨어뜨려 일 못하는 직원으로 만들 위험은 비껴간다. 그러나, 일부 성과연봉제 옹호자들은 개인에 대한 성과연봉제를 지지한다. 집단에 대한 성과연봉제는 새로운 더 큰 위험, 즉 무임승차를 불러오기 때문이라는 것이다. 무슨 뜻인가 하면, 만일 보상이 개인적 성과에 따라 차등화되어 지급되지 않으면, 집단 속의 개인은 남의 업적에 무임승차 하려는 유혹을 느끼게 된다는 것이다. 일부 노동자의 태만은 단지 생산성만 저해하는 것이 아니라 공정함에 대한 다른 노동자들의 인식에도 해를 끼쳐 더 열심히 노력하려는 그들의 의욕을 약화시킬 것이다.

성과 평가의 편향성

공공부문에서의 성과가 쉽게 측정 가능하지 않기 때문에 일어나는 일 중 하나는,  성과연봉제가 도입되면 대개 성과검토 도구 같은 일반적 평가 도구를 통해 성과를 측정하게 되는데, 이런 평가 도구들이 별로 그다지 이상적이지 않으며, 성과 검토를 수행하는 사람들(꼭 그럴 필요는 없지만, 일반적으로 경영진)의 객관성도 결여되어 있을 수 있다는 것이다. 만일 관리자가 성과 평가를 제대로 할 줄 모른다면, 편향성 때문이든 아니면 다른 이유 때문이든, 능력이나 노력에 대한 보상이 급여에 반영되지 않을 것이고, 성과연봉제를 통해 조직의 성과를 개선할 터였던 메커니즘은 고장 나버린다. 기대이론에 따르면, 공정성에 대한 지각이나 절차의 공정성 등은 동기부여의 핵심이다. 성과 평가의 프로세스가 투명하거나 일관성이 있다고 여겨지지 않으면, 실제로 편향성이 있었든 아니든 상관없이, 공공부문 노동자들의 동기부여에 대한 성과연봉제의 그 어떤 긍정적 효과도 약화될 것이다 (벨필드와 마스덴, 2004). 게다가, 일부 사람들은 성과연봉제가 여성과 소수민족 출신 노동자들을 차별한다고 주장하기도 한다 (유니슨 보고서). 사실 여부는 아래에서 좀 더 자세히 다루겠지만, 사실이라면 이는 성과연봉제가 불공정하다는 노동자들의 인식을 더욱 악화시킬 것이며, 여성과 소수민족 노동자들의 능력을 낭비하는 일이 될 것이다.

실행에 시간과 비용 소요

설사 평가자에게 모든 책임이 있으며 평가가 객관성을 보장하더라도, 성과연봉제 실시를 위해 필요한 부가적인 평가 및 사정 절차 진행과정은 시간과 자원 측면에서 볼 때 비용 소모적인 일이 될 것이라는 의견도 있다 (유니슨, Unison, 2013). 급여 기준과 관련되는 노동자 성과 평가를 위해 경영진은 시간은 물론 비용도 지출해야 하며, 이의제기 절차에 대한 관리도 필요할 것이고, 성과 측정기준에 대한 정기적 검토도 수반되어야 한다. 이 모든 것이 의미하는 것은 조직의 전체 자원 중 상당한 부분을 단지 급여 체계 유지에 투입해야 한다는 것을 의미한다.

이와 관련하여 성과연봉제 운영 시 국가재정 제한의 영향에 관한 이슈도 있다. 공공부문의 재정 한계로 인해 노동자에게 효과적으로 동기부여가 가능한 수준 이하로 보너스 급여가 제한될 수 있으며, 또한 제도의 실패나 재정의 초과지출로 이어질 수도 있다: 그럴 가능성은 낮지만, 공공부문 조직에서든 비영리 조직에서든, 기대이론에 따라 10% 내지 15%에 달하는 급여 보상을 주는 방식의 성과연봉제가 설계될 수 있다 (안툰스, Antunes, 2012: 49 / 페리 등, 2009도 참조). 그 결과, '예산 관점에서 볼 때, 성과에 따라 보상을 지급하는 방식은, 과도기 혹은 공공지출 통제가 어려운 시기에, 빠듯한 예산을 할당 받아 행정기관 개혁을 진행하기에 적합하지 않은 것으로 판명될 것이다' (카도나, Cardona, 2007: 6).

보통 이러한 딜레마를 헤쳐나가기 위해, 각 급여 계층에서 성과 보상을 받을 직원 수를 제한하기 위해 쿼터 시스템(할당제)을 이용한다: '할당제는 자금이 제한적인 경우에 도입하게 되므로, 수혜 교사를 소수로 제한한다' (ILO, 2012: 167). 그러나 이 방식 역시 자의성과 불공정성 그리고 '보상을 요구할 동일한 권리를 가지고 있는 직원이 왜 보상을 받지 못하는 지에 대해 경영진이 설명하기가 어렵다' (ILO, 2012: 167)는 자체적인 문제점을 가지고 있다. 결국 어찌 됐든 이 방식도 직원의 의욕을 꺾고 성과연봉제의 작동을 저해하는 것으로 끝날 것이다.

근본적인 문제 제기

마지막 유형의 비판은 성과연봉제의 실행과 관련된 문제 제기를 넘어서 그 자체의 이론적 정당성에 함축된  가설에 도전한다. 성과연봉제의 두 가지 핵심 가설은 개인이 보상으로 동기를 부여 받는다는 것과 노동자의 노력이 성과에 영향을 미친다는 것이다.

내적 동기부여 vs. 외적 동기부여

첫 번째의 근본적 문제 제기는 주인-대리인 이론과 기대이론 둘 모두가 만들어낸 추정에 대한 것으로, 개인이 무엇보다도 금전적인 사욕(私慾) 추구로부터 동기부여를 받는다는 가설이다. 이러한 가정은 주인과 대리인의 이익이 금전적 인센티브를 통해 일치되어야 한다는 사고를 뒷받침한다. 비슷하게, 성과연봉제를 정당화하기 위해 기대이론을 사용할 때 함축된 사고는 노동자가 금전적 보상에 가장 높은 가치를 두며, 따라서 가장 크게 동기부여를 받게 된다는 것이다. 수많은 논객들(바이벨 등, 2010 / 페리 & 와이즈, 1990 / 페리 등, 2009 / 휴스턴, 2009 / 모이니한, 2008 / 프레이 & 오스터로, 2005 / 프레이 & 오보홀저-지, 1997)이 지적했듯이, 노동자들은 업무 그 자체에 대한 흥미와 즐거움, 일하는 직장에 대한 충성도와 동료에 대한 친밀도, 제공하는 서비스를 이용하는 사람들 과/혹은 더 넓게는 사회 전반에 대한 시민적 의무감과 책임감 등의 다양한 요소들로부터 가치를 이끌어내고 또한 동기부여를 받는다. 아마도 공공부문에서는 이러한 내적 동기부여 요소들이 좀 더 핵심적이라 할 수 있을 것이다. 민간부문과 비교하여 공공부문의 활동 내용이나 보상의 수준 같은 것들을 감안할 때, 공공부문의 노동자들이 공공부문에 투신하게 된 것은 부의 추구보다는 함께 노력해 나가는 느낌 때문일 것이기 때문이다 (페리, 1997 / 와이즈, 2004 / 뷸렌스와 반 덴 브로크, 2007).

공공부문 노동자가 외적 가치보다는 내적 가치로부터 더 동기부여를 받는다면, 성과연봉제는 낭비적이고 비효율적인 것이라 할 수 있다. 노동자가 더 많은 노력을 기울이도록 하고 능력 있는 직원을 채용해서 이직을 방지하고 싶으면 더 높은 급여를 줘서 인센티브를 줄 게 아니라, 공공부문의 경영 및 채용 정책의 초점을 공공서비스의 정신을 각인시키고 업무를 흥미롭고 충실감이 들도록 하는 데에 맞춰야 할 것이다. 어떤 사람들은 오히려 이를 넘어서, 내적/외적 동기들은 부가적인 것이 아니며, 노동자가 주로 내적 가치를 통해 동기부여를 받는 사업장에 성과연봉제를 도입하는 것은 적극적인 해악이라고 주장한다. 비금전적 목표를 배제할 뿐 아니라 부패할 것이기 때문이다 (휴스턴, 2009 / 페리 등, 2009). 이런 일이 발생하는 원인은 여러 가지인데, 모니터링이 강화되는 느낌과 자기 결정권의 축소, 환멸을 부르는 신뢰감 결여의 인식, 의문이 드는 업무 재배치, 예를 들자면, 이타적인 성격의 업무로부터 의무적인 성격의 업무로의 전환 같은 것들이다. 이는 '금전적 보상 구조의 아주 사소한 변화조차 태도의 변화를 유도하는데도 불구하고, 일정 부분 자발적 기여로 바라보던 업무를 아무런 주인의식도 없이 저임금 계약 노동으로 대하도록 태도를 전환시키는 것이다' (하스나인 등, 2012: 7).

공공부문 성과의 복잡한 결정요인들

성과연봉제에 대한 또 다른 근본적 문제 제기는 공공부문 노동자가 성과에 영향을 미칠 수 있는 범위 혹은 정도와 관련된 것이다. 위에서 공공부문 재화의 다면적 속성 때문에 공공부문 노동자의 성과를 측정하기 어렵다는 점을 언급했다. 공공부문에 성과연봉제를 도입하는 것의 더 근본적인 문제점은 공공부문 활동의 궁극적 목적이 대개 엄청나게 다양한 요인들의 복합적 산물이라는 점이다. 그리고 그 대부분은 공공부문 노동자가 영향을 끼칠 수 없는 것들이다. 예를 들어, 환자의 건강을 결정하는 데 있어 그가 받는 건강관리 서비스의 품질은 일부에 불과하며, 그 외에도 라이프스타일이나 다이어트, 유전자, 행운 등등 중요한 것들은 부지기수로 있다. 교사의 경우에도 마찬가지다. '학습 성과에 영향을 미치는 것은 빈곤, 언어적 어려움, 학생에 대한 부모의 지원 결여 등, 교실 혹은 학교 바깥에 있는 여러 요인들이며 교사는 이런 것들에 거의 관여할 수 없다' (ILO, 2012: 166). 이런 경우에 노동자에게 성과에 대한 책임을 지라고 하는 것은 명백히 부당하다. 다시 말해, 성과연봉제를 옹호하는 주장들은 대개 노력과 성과 간의 연관성을 가정하는데, 이는 수많은 공공부문 활동에서 유효하지 않다. 이익 중심, 성과 중심의 민간 영역 회사들과 달리, 공공부문의 활동은 제공하는 서비스가 그 목적을 달성하느냐 마느냐와는 거의 상관 없이, 서비스를 제공하는 것 그 자체에 대한 것이다.

성과연봉제의 실제

서두에 말했듯 성과연봉제는 1980년대에 소개된 이후 광범위한 인기를 누려왔으며 OECD 국가 중 2/3 정도가 이 제도를 도입했거나 도입을 진행 중이다. 아래의 그래프는 성과연봉제가 얼마나 보편적으로 퍼져있는지를 좀 더 시각적으로 보여준다.

http://www.oecd.org/gov/pem/performanceandleadership.htm

이 인상적인 헤드라인 도표 이면에는 국경과 시간을 종횡으로 넘나드는, 매우 다양한 형태와 규모를 가진 성과연봉제의 변용(變容)이 숨어있다. 나라별로는 덴마크, 핀란드, 영국 같이 성과연봉제를 대대적이고 공식적으로 이용하는 나라도 있고, 이제 막 고위 관리직에서부터 성과연봉제를 퍼뜨려 나가기 시작하는 프랑스 같은 나라도 있다 (EPSU, 2005). 또한 성과연봉제를 도입한 나라 간에도 차이가 있다. 예를 들어 유럽은 성과연봉제 적용 초기에 공무원 조직에 대해 실험하며 시험적으로 도입했지만 이제는 보건과 교육 같은 공공서비스 부문에까지 광범위하게 확대되어 있는 반면, 미국은 학교에는 광범위하게 도입했지만 행정부에는 도입하지 않고 있다. 성과연봉제는 다양한 외피를 가지고서 엄청난 인기를 증명했고, 이런 인기가 시들 기미조차 없다. 예를 들어 '행정 현대화의 맥락에서 본 성과연봉제에 대한 현재 진행형 트렌드'에 대한 2003년 유럽의회 사무총장 보고서 같은 것을 보면 알 수 있다 (EPSU, 2005: 3). 성과연봉제의 이런 인기를 감안할 때, 성과연봉제가 목표를 달성한 사례를 찾아보기가 매우 힘들다는 것은 놀라운 일이라 할 것이다.

성과연봉제의 실제, 그 증거

현실에서 성과연봉제가 성공적인지 아니면 그 반대인지를 실증적으로 평가하는 것은 만만찮은 일이다. 성과연봉제의 수많은 변형 제도 및 국가적, 부문적 맥락 같은 것들을 생각해 보면, 개별 사례에서 알게 된 사실을 얼마나 일반화할 수 있는가 그리고 사실에 기반하여 얼마만한 격차—성과연봉제가 주장하는 내용과 현실에 적용해서 도출된 결과 사이의 격차—를 관찰할 수 있을 것인가에 대한 깊은 의문이 일어난다. 레이 등(等) 학자들(2014)은 가장 중요한 격차는 다음과 같은 것들이라 주장했다:

직업적 불균형 - 교육, 보건, 공무원 조직 등에 대해서는 꽤 많은 사례가 있지만, 그 이외의 공공부문 노동자들, 특히 비 전문직에 대해서는 거의 아무런 사례도 없다.

성과와 태도에 관한 성과연봉제의 장기적 영향을 보여주는 종적(시간적) 데이터가 없다.

다양한 형태의 성과연봉제를 서로 비교하는 데 이용할만한 연구 자료가 없다.

성과연봉제와 다른 형태의 급여 및 인센티브 시스템을 비교하는 데 이용할만한 성과연봉제 비용효율성 분석 자료가 없다.

OECD국가들이 이 목록에 불균형성을 더해주고 있다. 말하자면, '성과연봉제의 평가에 대한 대부분의 자료는 호주, 영국, 미국에 대한 것들이다' (카도나, 2007: 3).

이러한 제약에도 불구하고, '성과연봉제가 현실에서 얼마나 성공적인지에 대해 묻는 설문'에 대한 조사는 직접적으로 부정적이지 않지만 분명히 혼란스러운 결과를 보여주고 있다. 공공부문에서의 성과연봉제에 대한 –실증적이고 실험적인– '가장 최신의 가장 강력한' 사례에 대한 2007년의 조사(프렌티스 등, 2007: 2)는 다음과 같은 결론을 내리고 있다:

공공부문 성과연봉제의 총체적 효과에 대한 복지적 성과는 극히 드물다. 따라서 공공부문 노동자들이 이 제도에 대응한 일부 사례를 볼 수는 있으나, 전체 사회적 편익에 대해서는 평가하지 않았다 (프렌티스 등, 2007: 2).

레이 등(2014)은 2007년 이후 새로 나타난 사례들을 찾아 2007년 조사 내용을 갱신하여 다음과 같은 결론을 이끌어냈다:

연구 결과 보건, 교육, 공무원행정 등의 세 가지 공공서비스에서 성과연봉제가 성과를 개선하는 데 효과가 있다는 유효한 사실을 찾을 수 있기는 했으나, 중심적 결론은 성과연봉제의 성과가 다른 것과 뒤섞여 혼란스럽게 나타난다는 것이다. 더구나 이러한 결과들은 (성과연봉제보다는 오히려) 조직적/직업적 맥락이나 제도의 설계와 실행 같은 측면에 더욱 의존적이다. 긍정적인 영향을 찾을 수는 있었으나 영향력이 작을 뿐 아니라 오래 지속되지 않았다 (레이 등, 2014: 10).

세계은행은 자체적으로 공공부문 및 관련 민간부문 일자리에서의 성과연봉제에 대한 실증적/실험적 연구에서 메타 방식 조사를 실행하고 있으며, 성과연봉제의 제도 설계, 품질, 성과연봉제가 평가하는 직업 유형 등에 따라 각 연구를 분류함으로써 추가적인 조치도 취하고 있다. 이들의 결론은 이전에 언급한 두 개의 연구에 비해 좀 더 긍정적이다. '전반적으로 다수의 연구(110개 중 65개)가 성과연봉제의 효과에 대해 긍정적으로 보고 있으며, 좀 더 실증적인 연구들(110개 중 68개)은 일반적으로 그들의 조사연구(68개중 46개)에 대해 긍정적이다' (하스나인 등, 2012: 초록). 그러나 이들은 이 결론에 일종의 경고를 달아놓았다. 첫째, (성과연봉제의 효과가 긍정적이라는) 증거들은 해당 직업에서 원래 손쉽게 관찰할 수 있는 결과에 좀 더 가깝다 - '긍정적이든 부정적이든, 이러한 개혁과 관련하여 일반화된 결론을 내리기에는 증거가 부족하다. 조직적 맥락에서 볼 때 성과연봉제의 효과에 대한 증거는, 성과 측정의 어려움과 업무 복잡성으로 특징 지어지는, 공무 행정의 핵심 속성이 가지는 그것과 유사하기 때문이다' (하스나인 등, 2012: 초록). 두 번째, '점수따기 행위가 전제 조건에 비추어 볼 때 전체적으로 생산성을 떨어뜨리는 결과를 낳는지 아닌지는 분명하지 않지만' (하스나인 등, 2012: 2) 그럼에도 여러 연구에서 점수따기 행위 같은 의도치 않은 결과가 문제가 될 수도 있는 것으로 보고 있다는 점이 드러났다. 마지막으로, 이들은 시간이 지나면서 노동자들이 시스템을 움직이는 방법을 알게 되면 점수따기 같은 행위가 늘어날 것으로 추측하면서도, 장기적 혹은 후속 연구를 통해 이를 밝히지 못하는 것을 아쉬워 했다.

OECD가 작성한 비판적인 보고서에서는 다음과 같은 좀 더 비판적인 사실들이 나타난다:

OECD국가들이 성과연봉제와 관련한 경험으로부터 얻은 한 가지 결론은 공공서비스에서 이 방식이 잘 작동하는 나라가 하나도 없다는 것이다. 그 뿐 아니라, 성과연봉제는 처리하기 어려운 부가적인 영향까지도 만들어냈다 (카도나, 2007: 3).

'보상이 좋은 성과를 만들어낸다는 매력적인 원칙'을 인정함에도 불구하고, 보고서는 이 시스템의 약점들을 드러낸다. 즉,  '이 제도는 실제로 성과를 낸 적이 없고, 아무리 잘 봐줘도 제한적으로 성공했을 뿐'이라는 것이다 (카도나, 2007: 3).

안타깝게도, 성과연봉제에 대한 이러한 개략적 평가로부터 어떤 확실한 교훈을 끌어내기는 어렵다. 나라마다, 분야마다 다양한 형식으로 성과연봉제 도입을 뒷받침하는 목표들과 관련하여, 성과연봉제의 실제 영향을 평가하기 위해서는, 공공부문에서의 성과연봉제의 성공 혹은 실패에 대한 더 깊은 이해가 필요하다.

목표 관점으로 살펴보는 성과연봉제

제 2장에서 언급했듯이, 전체 조직의 성과를 향상시키기 위해 직원에게 동기부여를 하는 것은 성과연봉제 도입을 추진하는 뚜렷한 목적이다. 하지만 동시에 능력 있는 직원의 채용과 이직 방지, 공정성 역시 중요하다. 이러한 목적들 하나 하나가 제대로 성취되고 있는 지 살펴보자.

동기부여 노력

대개의 경우 성과연봉제의 최우선 목표는 노동자의 노력을 장려하는 것임에도 불구하고, 성과연봉제가 이 목표를 효과적으로 성취한다는 증거는 놀라울 정도로 없다. OECD의 한 연구에 따르면 '그러한 접근 방식이 공공서비스 부문에서 동기부여와 성과 개선을 효과적으로 도왔다는 결정적이고 실증적인 증거는 없다' (카도나, 2007: 2). 이와 비슷하게, 국제학생평가프로그램(PISA, Programme for International Student Assessment)에서 교육 분야에서의 성과연봉제에 대해 실시한 연구에서는 '성과연봉제 도입과 학생 성취도에 대한 국가 평균 사이에 아무런 상관 관계가 없다'고 밝히고 있다. 즉, 높은 성과를 내는 교육 시스템 중 일부가 성과연봉제를 이용할 때, 다른 시스템들은 성과연봉제 없이도 그런 성과를 낸다는 것이다 (PISA, 2012: 2). 이런 사례의 이유를 들여다 보려 할 때, 노력과 성과를 구별해서 보는 것이 도움이 된다. 이전 장에서 설명 했듯이, 금전적 인센티브로 노력을 장려하는 것은 제대로 안 되기가 쉽다. 정작 노동자들은 다른 것들로 인해 동기부여가 되거나, 혹 노력하도록 동기부여를 한다 해도 엉뚱한 인센티브(돈)에 관심이 집중되므로 성과 향상(수혜자의 편익)으로 이어지지 않기 때문이다. 이 장과 이하 부속 섹션에서 이 문제들을 살펴보자.

많은 노동자들이, 특히나 공공부문의 노동자들이 돈으로 인해 동기부여가 되지 않는다는 상당한 증거가 있다: '성과연봉제가 동기부여에 미치는 영향은 양가적(兩價的)이다: 직원 중 일부 소수는 이로 인해 동기부여가 되는 듯 보이지만, 대다수의 사람들은 성과연봉제를 인센티브로 바라보지 않는 듯 보인다' (OECD, 2005) (울핸더 & 애리얼리(2012) / 매킨슨(2000) / ILO(2012) / 카도나(2007) / OECD(2005) / 하비-비비스(2003) / PISA(2012) / 안툰스(2012) 도 참조할 것). 적어도 일부 사례에서는 금전적 인센티브 그 자체가 문제가 아니라 공공부문에서 실행 가능한 규모의 크기가 문제라는 것을 암시하는 경우도 있다. 예를 들어 브라질 세금징수 당국의 경우, 75%의 벌금을 더 걷어내며 성과연봉제가 칭송을 받았으나, 이는 평균 연봉의 두 배에 달하는 보너스에 의존한 결과였다. (칸, 드 실바, 질리악, 2001). 재정적 한계는 대부분의 공공부문에서 성과연봉제 적용 시 훨씬 낮은 수준으로 보너스를 제한하게 만들고, 이는 노동자들의 노력 의지를 꺾는다. 이에 대해 안툰스는 다음과 같이 말하고 있다,

예산 제한은 공공 기관이나 비영리 기관의 특징 중 하나이고, 이는 성과연봉제 실행 가능성 타진에 있어 언제나 도전과제일 것이다. 그리고 공공 기관이든 비영리 기관이든, 성과연봉제를 기대이론에서 요구하는 것처럼 금전적 보상이 10~15%에 이르도록 설계할 수 있을 것 같지는 않다 (안툰스, 2012: 49).

그러나, 공공부문 노동자들이 보너스의 많고 적음에 상관없이 금전적 보상으로 인해 동기부여가 되는 것이 아니라는 증거도 있다. 공무원에게 적용한 성과연봉제에 대한 조사에서 OECD는 다음과 같이 결론을 내렸다:

기본급은 더 큰 "시장" 속에서 연관되어 있는 것이므로 중요하지만, 성과에 따라 늘어나는 추가적 급여는 대부분의 공무원 노동자, 특히 관리직이 아닌 경우에게 있어 인센티브 중요도로 볼 때 두 번째에 위치한다. 공무원의 경우, 직무의 내용과 경력 발전 전망이 가장 강력한 인센티브로 작용하는 것으로 보인다. 성과연봉제는 성과급 설계와는 상관없이 절대 다수의 직원 대부분에게 별로 동기부여가 되지 못 하고 있는 것으로 보인다. (OECD, 2005: 4).

마스덴은 영국 내국세입청, 고용서비스센터, 그리고 2개의 국민건강보험 협약병원 등에서 실시한 노동자 설문 결과 20%만이 성과연봉제로 인해 동기부여가 된다고 답한 조사결과를 인용하여, 영국과 관련한 이러한 조사 결과들에 대해 확증을 내리고 있다. (마스덴, 2009: 3). 이러한 조사 결과가 보편적인 것은 아니다. 예를 들어, 세계은행은 성과연봉제가 동기부여를 해 준다는 노동자의 사례를, 업무복잡성과 노력에 대한 관찰이 불가능한 것으로 특징지어지는 직무에 대해서조차 찾아냈다 (하스나인 등, 2012). 그러나 이는 금전적 보상이 공공부문 노동자들에게 동기를 부여한다는, 성과연봉제를 뒷받침하는 핵심적 추정을 확증하기에는 한참 무리가 된다.

심지어 외적 보상의 도입으로 인해 숨은 비용이 발생해 성과에 부정적인 영향을 끼쳤다는, 성과연봉제에 불리한 증거도 있다 (바이벨 등, 2010). 그러한 숨은 비용 중 하나는 외적 동기가 내적 동기를 밀어내 버리는 것이다 (프레이 & 오버홀저-지, 1997). 그러한 영향을 확정적으로 측정하고 밝히기는 어렵다. 그러나 우려를 자아내는 증거들은 충분하다. 예를 들어, 내적 동기에 대한 외적 보상의 영향에 대한 128개의 연구를 메타 분석한 결과 그러한 밀어내기 효과가 심각한 것으로 조사되었다 (데시 등, 1999). 보통 성과연봉제에 대해 호의적인 세계은행 조차 직무 유형과 내용이 중요한 거라고 강조는 하면서도, 그러한 영향이  있다는 것을 인정하고 있다. 그들은 '가장 낮은 급여 수준에서는 인센티브 제도로 내적 동기가 유발됐고, 높은 급여를 받는 경우에는 내적 동기를 밀어냈다' (하스나인 등, 2012: 15)는 연구를 인용하고 있다. 보건 부문 맥락에서의 내적 동기의 구축(驅逐)에 대한 문헌 연구에서, 울핸더와 애리얼리(2012)는 그러한 차이의 유형에 대해 상술(詳述)하고 있다. 그들의 결론 중에는 다음과 같은 것이 있다: 그러한 상징적 보상은 내적 동기를 밀어내지 않지만 금전적 보상은 그러하며, 특히 흥미롭고 보상적이며 또한 복잡한 업무일 수록 이러한 효과가 크게 나타난다. 그러한 구축(驅逐)은 금전적 보상에 의해 직접적으로 영향을 받지 않는 직무와 노동자들에게로까지 번져 나갈 수 있으며, 금전적 보상이 크고 통제적이거나 징벌적으로 인식될 경우, 가장 강하게 일어난다.

또 다른 숨은 비용은 노동자들을 성과에 따라 줄 세우고 그들 서로 간에 등급을 매기는 데서 오는 심리적 영향과 관련이 있다. 이러한 등급 매기기는 성과연봉제를 운영하기 위해서는 필수적이다. 대개 노동자가 만들어낸 성과에 등급을 매겨 이를 고정된 숫자의 카테고리 안에 줄 세우고 그에 따라 보수를 지급한다. 그러나 노동자들에게 이런 방식으로 등급을 매기는 것은 심리적으로 상처를 주는 효과가 있다는 신경과학적 증거가 있으며, 여기서 핵심은 성과에 해를 끼친다는 것이다. 그 이유 중 하나는 '사람들을 어떤 형태로든 숫자에 따라 줄 세우기를 하거나 자동으로 등급을 분류하거나 해서 라벨을 붙이게 되면 압도적으로 "투쟁-도피" 반응을 유발하게 되고, 이는 건전한 판단력을 손상' (록 등, 2014) 시키기 때문이다. 또 다른 이유는, 사실 인간은 올바른 방법으로 지원하고 양성하기만 하면 자신의 능력을 개발하고 향상시킬 수 있음에도, 그러한 라벨링은 사람들의 능력이 고정되어 있다는 사고를 반영하기 때문이다. 반면 노동자들에게 등급을 매기도록 짜여진 성과 관리 시스템이 노동자들의 발전을 지원하는 관리자의 능력을 저해한다는 증거도 있다.

[성과 관리] 시스템에 10년 이상 투자했음에도 불구하고, "역량 개발" 능력은 관리자의 67가지 능력 중 67번째로 평가된다. 즉, 평균적으로 볼 때, 관리자가 다른 어떤 일보다도 직원 의 능력을 개발하는 일을 잘 못한다는 뜻이다 (록 등, 2014).

노력을 성과로 연결하기

성과연봉제가 노력을 독려하지만 그 노력이 성과 향상으로 이어지지 않는다는 또 다른 증거가 있다. 이런 일이 일어나는 것은 인센티브가 조직의 목표에 맞춰 정렬되지 않기 때문이며, 이는 다양한 원인을 가지고 있다. 그 중 하나는 성과연봉제가 팀워크와 협업을 저해하고 노동자간 경쟁을 부추기기 때문이다. 이러한 효과에 대한 증거는 여러 연구에서 찾아볼 수 있다 (매킨슨(2000) / ILO(2012) /레이 등(2014) / Podgursky & 스프링어(2007). 예를 들어, 영국의 4 개 행정기관에서의 성과연봉제에 대한 매킨슨의 연구를 보면 '각 기관 노동자 대다수는 성과급이 동료를 도울 의사를 빼앗고, 그로 인해 업무에 어려움을 겪었으며 직원 간에 질투를 유발시켰다 (매킨슨, 2000: 17)'고 하고 있다. 이와 유사하게 ILO에서 수행한 교육 분야에서의 성과연봉제 연구는 '학생의 학습성과에 기반한 성과급이 교사의 의욕과 협동 및 팀워크에 부정적으로 영향을 끼쳤으며, 개인주의적 성향과 태도를 부추겼다'고 하고 있다 (ILO, 2012: 167).

인센티브가 조직 목표에 제대로 정렬되지 않는 것의 또 다른 문제는 의도치 않은 결과와 점수따기 행위이다. 이러한 영향에 대한 증거도 광범위하게 (ILO(2012) / 카도나(2007) / 레이 등(2014) / 하스나인 등(2012) / Podgursky & 스프링어(2007) 있으며, 형태도 다양하다. 예를 들어, ILO는 교육 부문에서의 성과연봉제 연구를 통해 '성과급이 불필요하며 심지어 총체적 교육 목표를 훼방한다는 증거가 있다'고 지적하며 그러한 제도가 '커리큘럼 범위를 좁히고, 교사의 자율성과 혁신성을 위축시키며 이와 함께 수업 다양성을 축소시킨다'고 덧붙였다 (ILO, 2012: 165). 이러한 연구는 성과연봉제가 교사들로 하여금 교사 역할을 안전하게 수행하기 위해 좁은 커리큘럼에 맞춰 가르치고, 전체 교육 목표에 합치되지 않는 방식으로 행동하도록 만든다는 것을 말한다.

연구들은 또한 점수따기 행위에 대한 명백한 사례들도 제공하고 있다: '이런 유형의 제도는 교사의 업무 접근 태도를 '좁히도록' 만들고, 관심의 상당 부분을 학생의 성취도 중 특히 시험 성적을 올리도록 장려하는 데에 두며, '아슬아슬한' 학생의 경우 낙제 문턱을 넘도록 하는 것에 초점을 맞추도록 만든다' (레이 등, 2014: 61). 좀 더 극단적인 사례로는 미국의 경우를 들 수 있는데, 학생들의 시험 성적을 올리려고 시험 당일 날에 학생들의 칼로리 섭취를 늘리는 일도 있었다 (피글리오 & 위니키, 2005). 이러한 영향은 비단 교육 분야에 국한되는 것이 아니다. 세계은행은 보건과 행정 부문에서도 점수따기 행위 사례를 찾았는데, '전형적인 사례로는 전면적인 결과의 조작 [그리고] 프로그램 성과 향상을 위해 고객을 조작적으로 선택하는 등의 크림-스키밍 행위(역자 주: 자기 좋은 것만 하는 얌체 행위를 말함)' 등이 그것이다 (하스나인 등, 2012: 6). 게다가,

해군 모병관의 영향력 있는 연구에서 보여준 것처럼, 평가 기간 초기의 행운이 나머지 시간 동안 인센티브 점수따기 행위의 형태로 더 느슨해 지도록 유도할 수 있는데, 이러한 것들이 실증적으로 연관성이 있는 것으로 밝혀졌다 (하스나인 등, 2012: 7).

하스나인 등(2012)은 이런 연구들이 성과연봉제와 점수따기 행위로 인한 결과들이 있는 것과 없는 것 중 어느 시나리오가 더 나은 지에 대한 의문을 평가하지 않는 것을 비판하며 이러한 사례들에 대해 균형을 맞춘다: '생산성 향상에 점수따기 행위로 인한 일들이 순수하게 부정적인 영향만을 주었는지 그렇지 않은지에 대해서는 여전히 불분명하다' (하스나인 등, 2012: 29). 그러나 이들은 또한, 시간이 흐르며 노동자들이 어떻게 시스템을 움직이는 지에 대해 알게 되면 점수따기 행위가 증가할 것이며, 따라서 현재 시점에서 기존 연구들은 대부분 단기간 이루어진 것들이므로 대표성을 가질 수 없다고 지적하고 있다.

능력 있는 직원의 채용 및 이직 방지

성과연봉제가 생산적인 노동자들을 채용하고 이직을 방지하는 데에 유용하다는 증거는 산발적으로 흩어져 있다. 예를 들어, 세계은행(2001)은 세금징수나 취업알선 같은 정부 행정관서에 보너스 시스템을 도입하는 것은 직원 채용과 이직 방지 등에 측정 가능하고 긍정적인 영향을 준다고 발표했다. 그들의 조사 데이터로 노동자의 자질을 알아볼 수는 없지만, 성과연봉제의 "등급분류" 효과가 상당히 강력하다는 것을 지지하는 증거들이 있다 (예를 들어, 델프가우 & 듀르, 2008 / 부스 & 프랭크, 1999 / 캐스비 등, 2007 / 밴디에라 등, 2006 등 참조). 이러한 조사 결과로 매닝 등(2012)은 '성과연봉제로 등급이 분류되는 개인들은 평균적으로 교육 수준이 더 높고, 더 검증 받았으며, 덜 위험회피적'이라고 결론을 내렸다 (매닝 등, 2012:15-16). OECD(2005) 역시 덴마크, 스웨덴, 핀란드 등지에서 성과연봉제를 행정부에 도입한 결과 직원의 채용과 이직 방지에 있어 성과 개선을 이끌어냈다고 발표했다.

그러나, 이런 주장에 대해 공공부문은 원래부터 이직률이 매우 낮다는 반론이 있으며 (매킨슨, 2000), 이를 감안하면 등급분류 효과가 전체 생산성에 미치는 영향이 감쇠된다. 그리고 반대 증거는 성과연봉제의 채용 및 이직방지 효과가 급여 체계에서 가장 낮은 수준에 국한된다는 것을 보여준다. ILO(2012) 연구에 따르면 급여가 괜찮은 정도의 삶을 유지하기에 필요한 수준 이하인 경우, 교사의 채용과 이직방지에 있어 급여가 한 가지 요인으로 작용하기는 하지만, 급여가 그 수준 이상으로 올라가게 되면 그 이후의 추가적인 임금 인상은 그다지 중요하지 않게 느낀다고 한다.

공정성

공정성의 원칙이 성과연봉제를 뒷받침한다는 주장은 광범위한 증거를 가지고 있다. 예를 들어 영국 공공부문에서의 성과급에 대한 정부 위탁 연구에서 매킨슨은 '고용서비스센터의 경우 응답자의 72%가 급여를 성과와 연계하는 원칙이 마음에 든다고 답했고, 내국세입청에서도 이와 비슷하게 62%가 그렇다고 답했다'고 밝혔다 (매킨슨, 2000: 2). 그러나 공정함에 대한 인식은 종종 현실에서 성과연봉제의 효과로 연계되지 않는다. 그래서 매킨슨은 '성과급의 현실적용에 있어서 원칙의 인정과 현실의 각성 사이에는 냉엄한 차이가 있다'고 밝히고 있다 (매킨슨, 2000: 3). 그리고 또 다른 조사에서도 ' 리서치 회사인 i4cp(기업생산성연구원, Institute for Corporate Productivity)는 응답자의 75%가 성과 연계 시스템이 공정하지 않다고 믿는다는 사실을 발견했다'고 밝히고 있다 (록 등, 2014).

이러한 차이는 분배적 정의와 절차적 정의 간의 차이라는 관점에서 이해될 수 있다. 이는 사람들이 자신의 노력에 따라 보상받아야 한다거나 혹은 기여도가 곧 분배적 정의의 원칙이라는 생각이다. 그러나 여기서 기여도와 보상은 각각 어떻게 평가해야 하는가 하는 절차적 정의에 대한 의문이 생겨나며, 많은 경우 성과연봉제가 쓸모 없다고 인식되는 것은 이 지점이다. 여기에는 몇 가지 이유가 있는데, 첫째, 경영진의 객관성에 대한 불신이 그것이다. 매킨슨(2000: 6)은 '공정하고 객관적인 성과 평가 시스템을 시행할 능력이 경영진에게 있느냐 하는 우려가 대두된다'고 밝혔다. 두 번째, 보상의 분배가 문제가 된다. 급여 체계의 중간 정도 그룹에 보상이 밀집되면 이는 일을 열심히 하는 노동자들 입장에서는 불공정하며, 일을 열심히 하지 않는 동료들에게 페널티를 주지 않는 것으로 보일 수 있다 (매킨슨, 2000). 마스덴이 언급하듯, 경영진은 편안하고 충돌 없는 삶에 관심이 있으며, '부하직원들과 한 통속이 되어 마지못해서 하는 척 하면서 목표 설정과 평가 양식을 채우고, 실제 성과에 대해서는 별로 신경 쓰지 않을' 강력한 인센티브를 가지고 있다 (마스덴, 2009: 5). 쿼터 시스템(할당제)은 경영진에게 일정 비율의 직원을 각각의 보상 계층에 할당할 것을 강요함으로써 경영진의 이러한 (대충 일하고 싶은) 인센티브를 희석하려 하지만, 저성과자(低成果者)로 분류되는 직원에게도 일정한 비율의 보상이 강제적으로 할당되도록 함으로써 오히려 노동자들의 눈에는 이것이 더 불공정해 보이고, 노동 의욕이 사라지게 만드는 일이다 (EPSU, 2005). 마지막으로, 성과 측정의 미비함이 급여의 기준이 되는 평가의 신뢰성을 깎아먹는다: '성과 연계 급여를 결정하기 위해 지금 사용하는 정보의 낮은 품질이, 시스템이 유지되도록 해주는 평가 하락에 기여했다' (매킨슨: 2000: 9).

공정성의 관점에서 볼 때 성과연봉제의 더 심각한 문제점은 성과연봉제가 차별적이라는 많은 증거들이다. 영국 PCS를 대신하여 스티브 프렌치가 17개 공무원 부처에 걸쳐 성과 평가 데이터를 수집하여 통계 분석을 실시한 내용에 따르면 (프렌치, 2016), 성(性), 연령, 출신 민족, 장애 등 전반에 걸쳐 성과 평가의 차이가 발견되었다. 이러한 조사는 테일러에 의해 확증되었는데, 그는 '평가 등급들이... 성(性), 출신 민족, 신체적 외모, 매력도에 대한 주관적 인식 등의 영향을 받는다'고 밝혔으며 (테일러, 2013a: 25), 또한 '종종 여성들의 자녀 양육 책임과 성과 관리를 위한 명령적 요구사항들이 충돌한다'고도 했다 (테일러, 2013a: 68).

공정성의 결여는 그 자체로만 문제가 되는 것이 아니다. 공정성은 성과연봉제의 목표이기도 하기 때문이다. 공정성의 결여는 동기부여 같은, 성과연봉제의 다른 목표들을 달성하는 데 있어서도 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 예를 들어 카도나(2007)는 영국 내국세입청에 도입된 성과연봉제에 대해서, 대부분의 직원 평가가 '만족스러움'에 몰렸고, 그 결과 그들은 아무도 보너스를 받지 못했으며, 이는 (직원 간) 질투로 이어졌고 결국 업무 의욕을 떨어뜨리고 평가 프로세스에 대한 신뢰 상실로 귀결되었다고 결론을 내렸다. 또한 이러한 결과는 호주에서도 동일하게 반복되었다. 즉, 공정하고 정확한 성과 평가 시스템을 경영에 접목하여 시행하기 위한 비용과 다른 여러 문제들이 더 공정한 급여 체계를 만들고 노동자의 노력에 동기부여를 하려는 성과연봉제의 두 가지 목적을 달성하는 데 방해가 된 셈이다.

증거의 평가

요약하면, 성과연봉제의 성공을 결정 짓는 데 있어 가장 중요한 맥락 및 제도 설계의 중요성이 우리로 하여금 성과연봉제의 효과성에 대해 명확한 결론을 이끌어내는 것을 가로막는 반면, 가장 보편적이고 유용한 증거를 기반으로 하는, 성과연봉제가 공공부문에서 노동자의 의욕을 고취시키고 조직의 성과를 향상시킬 수 있는 가에 대한 강한 의문이 남는 것은 분명하다.

이러한 모든 사실에도 불구하고 성과연봉제의 인기가 계속되는 것은 충격적이다: '성과 연봉 급여 체계로 인해 발생하는 이 모든 유형의 문제들에 대한 전반적 동의에도 불구하고, 성과연봉제 정책은 계속해서 수많은 OECD 회원국들에 대규모로 도입되고 있다' (OECD, 2005: 5). 성과연봉제 폐기 사례는 거의 없으며, 놀랍게도 민간보다 공공부문에서 더욱 만연하고 있다. 예를 들어, 카도나(2007)는 공공 기관에서 성과연봉제를 폐기한 유일한 사례로 뉴질랜드 경찰을 언급했는데, 그러나 2013/14년도 연례 보고서에 따르면 2015년에 성과연봉제로 회귀했다. 그에 반해 2011년 영국 직장 고용관계 연구에 따르면, 성과연봉제가 여전히 공공부문보다 민간부문에서 더 일반적이지만 공공부문에서의 성과연봉제 채택 사례가 지난 7년 간 증가 중인 반면, 민간부문에서는 하락세라고 한다 (유니슨, 2013). 이는 광범위하게 관찰되는 추세이다:

수는 적지만 몇몇 유수의 대기업들은, 강제 등급배정과 시간을 (끝없이) 잡아먹는 서류작업 그리고 관리자와 노동자들 사이에 야기된 비슷한 불만들에 대해 넌덜머리를 낸다. 경영연구조사기업 CEB에 따르면 포천 500 기업 중 6%가 등급제를 없앴다. 이 회사들은 자체 조사연구를 통해, 연구 외의 것들을 통해서도 알 수 있지만, 그들이 투입한 예산과 노력이 노동자들이 일을 더 잘하게 만들려던 그들의 목적을 전혀 성취하지 못했다는 사실에 대해 완전히 확신한다고 밝히고 있다 (커닝햄, 2015).

마이크로소프트는 이 트렌드의 중요한 사례 중 하나다. 성과 관리의 열렬한 지지자였던 이 회사는 2013년 지속적인 발전과 협력을 강조하는 접근방식에 찬동하며 '등급 분류, 배분, 연례 보고서 등을 포함해 전통적인 성과관리 전략을 완전히 포기했다' (록 등, 2014). 실행 시 나타나는 이러한 문제점들은 또한 1990년대에 13개의 휴렛 팩커드 사업장에서의 성과연봉제 폐기로 이어졌다. 성과연봉제가 민간부문에 더 잘 맞는다는 일반적인 추정을 감안하면 이러한 결과는 매우 주목할 만하다. 민간부문은 이익이라는 단일 측면으로만 평가할 수 있고, 공공부문에 비하면 노동자의 내적 동기부여의 중요도가 덜하기 때문이다.

계속 인기를 끈다고 해서 성과연봉제의 실행의 문제점이 없어지는 것은 아니다.  나라별 다양성에도 불구하고, OECD(2005)는 시간이 흐르면서 성과연봉제가 실행되는 방법에 있어서의 어떤 공통 경향성 같은 것을 관찰하고 있으며, 적어도 그 중 일부는 제기되었던 문제들과 초기 성과연봉제의 문제로 특징지어지는 역기능 그리고 이를 해결하기 위해 취해졌던 조치들의 결과로 보고 있다. OECD가 밝힌 경향성은, 개별 노동자가 아니라 팀이나 조직 전체에 대해 적용되는 집단적 성과보상제의 증가, (노동자의) 역량과 기술 그리고 성과 등을 모두 통합하는 성과 평가 기준의 다양화, 관리 기능의 탈 중앙화 및 위임, 쿼터 시스템(할당제)의 좀 더 광범위한 이용 및 정량적 지표보다는 대화에 좀 더 중점을 둔 성과 평가 시스템으로의 전환 등이다. 이 중에서 집단 성과연봉제는 개별 성과연봉제의 역기능을 불러일으킨 협동의 부재, 억울함, 경쟁 등을 극복할 수 있는 방법일지도 모른다. 관리 감독권의 탈 중앙화 및 정량 지표로부터 정성 지표로의 전환은 모두 성과 평가 수단의 정확도와 공정성을 개선하려는 시도를 반영하고 있다. 그리고 쿼터 시스템(할당제)의 이용은 성과연봉제 프로그램의 비용 절감 및 노동자들의 성과 평가치가 같은 레벨로 집중되는 불균형한 쏠림 현상 등을 극복하려는 시도로 보인다.

그러나, 이러한 개혁 조치들은 그저 땜질 처방보다 조금 나은 수준이며, 본연의 목적을 달성한다는 증거가 없음에도 불구하고 성과연봉제가 계속 번창하는 이유에 대한 질문을 회피하는 것이라는 인상을 흔들기에는 역부족이다. 이 질문에 대한 한 가지 대답을 마스덴(2009)에게서 찾을 수 있다. 마스덴에 따르면 성과연봉제가 지속되는 것은 일부 사례에 있어 실제로 전체적인 성과를 향상시켰기 때문인데, 단, 이는 직원들이 노력을 배가하도록 장려했기 때문이 아니다. 성과연봉제가 기여한 것은 오히려 경영진이 성과 평가의 기준 및 직원들과의 조직 문화를 재조정 할 수 있도록 해 줌으로써 향상된 목표를 설정하고 경영 혁신을 촉진한 부분이라는 것이다:

몇몇 사례에서 성과가 향상된 것처럼 보이기는 하지만, 이는 동기부여가 아니라 오히려 다른 수단에 의한 것이다. 특히, 이는 개인 수준의 목표 설정과 조직 수준의 목표 설정 간의 융합을 촉진하는 프로세스가 생기면서 일어난 일이다. 이러한 프로세스들이 개인 수준에서의 목표 기준치와 우선 순위를 재조정하도록 도왔다 (마스덴, 2009: 3).

성과연봉제에 대한 마스덴의 해석은 OECD에 의해 입증되었다 (2005). 흥미롭게도 OECD의 결론 역시 성과연봉제가 노동자에 대한 관리 감시와 통제 강화 수단이라는 일반적인 노동조합의 우려와 꼭 맞아 떨어진다. 다음 장에서 성과연봉제에 대한 노동조합의 대응을 좀 더 자세히 살펴보자.

성과연봉제에 대한 노동조합의 대응

노동조합은 성과연봉제의 선언적 목표가 달성되지 못하는 것 정도를 넘어서는, 성과연봉제의 영향에 대한 완전히 새로운 우려들을 제기하며 대응하고 있다. 이러한 우려에는 성과연봉제를 노동강도 강화 및 관리 통제 강화, (노동자들의) 집단성 약화, 노조 배제, 개별협약 장려 등의 수단으로 보는 시각도 포함된다 (핸리 & 뉴겐, 2005). 우리는 위에서 노동자들이 실제로 실행할 경우 불만족 하는 모습을 보이면서도 성과연봉제의 원칙에 대해 지지를 천명하는 것을 종종 보았다. 노동조합이 발표한 우려들이 이러한 괴리를 설명하는 데 어느 정도 도움이 될 것이다.

성과연봉제에 대한 노동조합의 첫 번째 우려는, 성과연봉제가 성과 측정 기준 재조정을 위한 수단 중 하나로 사용될 것이라는 마스덴의 해석처럼, 성과연봉제가 노동과 관리통제를 강화하는 것이다. 이런 우려의 하나로, 강화된 평가 프로세스의 도입이 있는데, 이는 성과연봉제의 본질적인 측면과 고용관계에서의 폭 넓은 트렌드 양쪽에서 모두 관찰된다 (테일러, 2013a). 영국에서의 성과 관리에 대한 테일러의 연구는 성과 관리의 기능이 노동자의 계발적 필요에 대한 간헐적 평가로부터 '더 강력하고 지속적인 관리 통제'로 전환되고 있음을 밝히고 있다 (테일러, 2013a: 21). 테일러의 연구는 금융 및 통신 부문에 집중되어 있는데, 그가 인터뷰한 노조 간부들은 성과 관리의 속성 변화가 그 부문들에 국한되지 않는다고 강조한다.  표면상으로는 보상 내용을 평가하고 개별 노동자들을 조직의 목표와 일치시키기 위한 의도로 보이지만, 테일러는 마스덴의 중립적 언어를 버리고서, 강화된 성과 관리가 노동강도 강화를 위해 노동자에 대한 관리 감시 및 감독을 강화하는 전반적인 영향을 끼치고 있다고 주장한다. 테일러가 인터뷰한 사람들은 성과 목표에 대해 '반 노동자 도구' 혹은 '급격한 노동문화 변화 및 노동 강도의 엄청난 증가로 판명된' 것으로 묘사하고 있다 (테일러, 2013a: 52). 테일러는 이에 대해 아래와 같이 더 자세히 기술하고 있다:

강박적인 비용절감 지시에 쫓겨, 조직들은 '뉴-노멀(새 기준)'을 제정하고 있으며, 고용관계를 급격히 재구성하고 있다. 경영 모토는 '더 적은 인원으로 더 많은 업무를 처리하라'이며, 동일하거나 혹은 더 많은 양의 일을 더 적은 수의 노동자가 수행하도록 한다. 그 결과 전례 없는 노동 강도와 노력을 강요 받고 있다 (테일러, 2013b).

테일러는 성과 관리 전반에 대해 말하면서, 성과연봉제를 비용 추가 없이 효율성을 개선하기 위해 설계된 노동 강도 강화 수단의 일면으로 간주한다는 것을 명백히 하고 있다. 예를 들어, 고위 간부가 노동자의 평가를 조정하는 것에 대해 이렇게 말하고 있다:

적어도 이러한 조직들이 성과연봉제를 도입하는 근본적 이유는 보상 금액으로 할당된 고정 금액이 초과되지 않도록 보증하는 것이다. 조정 과정은 [팀장 혹은 라인 관리자]가 성과 점수가 너무 많이 나오지 않게 막을 수 있게 해주며 노동자에 대한 통제를 강화하도록 설계되어 있다. 어느 보험회사의 유나이트 노조 대표는 다음과 같이 언급했다: "항상 삭감합니다. 절대로 올라가는 일은 없죠. 대충 공정한 것처럼 흉내를 내고는 성과급을 지급합니다." (테일러, 2013:b)

성과연봉제가 실제로는 임금 청구서를 관리하기 위한 도구라는 논제(論題)는 다른 곳에서도 반향을 얻었다. 성과연봉제의 실적을 조사하기 위한 2013년의 인적자원 관련 설문에서는 '응답자의 대부분이 완벽하게 달성되었다고 믿는 단 하나의 목적은 급여 예산과 관련된 것으로, 급여 비용을 컨트롤하는 것' 이었으며, '전체 사례의 76.2%가 목표를 온전히 달성했다' (샤프, 2013: 5)고 밝혀졌다. 어느 민간부문의 인사 담당자는 아래와 같이 지적했다,

'직원에게 자신의 성과가 실제로 어디쯤에 위치하는 지 알려주는 중요한 업무는 인위적으로 탈취당하고, 고정된 보상 예산에 맞추기 위해 개별 직원을 억지로 끼워 맞춘 등급에 할당합니다. 이 절차에는 진실성이란 없습니다' (록 등, 2014).

노동 강도 강화의 주요 수단은 관리 통제를 강화하는 것이다. 성과연봉제는 급여에 (임의적) 자유재량권을 주어 관리자가 직원을 처벌할 수 있게 하고, 자신들의 통제권을 강화하고 노동 강도를 강화할 수 있게 한다: '개별 직원의 급여에 대한 경영진의 (임의적) 재량권을 확대함으로써 관리자의 힘이 강화되어 타인을 징치(懲治)하거나 일정한 종류의 행동에 대해 보상할 수 있게 된다' (벨필드 & 마스필드, 2004). 특히, 테일러는 노동자를 길들이기 위해 낮은 성과 등급이 사용되고, 결국 저성과자(低成果者)는 경영자 입장에서 최소 비용으로 퇴출된다고 주장한다. 이러한 현상은 우리가 위에서 쿼터 시스템이라고 부르기도 했던 강제 (등급)분류 시스템이 작동 중일 때 더욱 그러하다. 테일러의 연구에서 한 노동자가 주장하는 바에 따르면, '강제 (등급)분류 시스템은 사람들에게 가해지는 신(神)의 진노를 정당화해서 일을 더 열심히 하게 만들고 급여를 지불할 필요가 없는 사람들을 내쫓기 위해서 사용되고 있다' (테일러 보고서 중 인용, 2013a: 58). 다시 말해, 테일러가 공공부문을 검토하고 있는 것이 아님에도 불구하고, 이러한 사실들이 공공부문에 적용된다는 증거가 있다. 예를 들어, 영국 '국무조정실은 "향상 요망" 혹은 "박스 표시" 카테고리에 포함되는 10%의 직원들의 성과가 필요한 기준을 충족시키지 못할 경우 해고를 당할 수도 있다고 밝혔다'.  이러한 관점에서 볼 때, 위에서는 성과연봉제의 효과적인 운용을 위해서는 이런 것이 위협이 된다고 말했지만, 성과의 주관적 측정은 관리 통제권 강화를 위한 의도적인 수단으로 볼 수 있다:

몇몇 응답자들은 행위의 모호성과 (성과)점수 채점의 주관성이 의도적이었다는 사실에 대해 언급했다. 이런 것들은 라인 관리자들의 권위를 강화할 수 있도록 하는 기준을 제공했으며, 또한 이런 것들은 손에 잡히는 구체적인 것이 아니기 때문에 개별 직원이 부당한 점수라고 생각하더라도 개인이(혹은 노조가) 이의를 제기하기 어렵게 만들었다 (테일러, 2013a: 46).

이런 모든 것들이 성과연봉제를 현장에 적용하는 것을 부정적으로 바라보는 노동자들의 인식에 신빙성을 주고 있으며, 이에 대해 마스덴은 이렇게 말하고 있다: '만일 정부가 노동자들에게 더 열심히 일하라며 압력을 주기 위해 평가를 통한 근접 모니터링을 하려 했다면, 노동자들이 부정적인 비판을 많이 할 수도 있었을 것이다' (마스덴, 2009: 7). 실제로,	테일러는 강화된 성과 관리와 노동자 스트레스 증가 수준을 연관시키고 웰빙 지수 하락을 보여주었다. 그러자 더 많은 상담사들이 업무 압박으로 인한 스트레스 증상을 스스로 노조에 알려왔다 (테일러, 2013a: 68). 프렌치(2014)도 노동 강도가 웰빙에 미치는 효과 및 영국 PCS  (공공 및 상업 서비스 노조, Public and Commercial Services Union) 노조원들의 (업무)효율성에 미치는 효과에 대한 조사에서 비슷한 결론에 도달했다. 민간과 공공부문 모두를 포괄하여, 그의 결론은 업무량과 업무시간의 뚜렷한 증가는 스트레스 레벨의 강화 및 병가(病暇) 수준의 상승으로 이어진다는 것이다.

사례 연구: 영국과 아일랜드 은행의 시장(현황) 검토 급여 모델

지난 15년간 영국 은행 부문은 '시장 검토 급여 모델'을 수용해왔다. 이 모델에서는, 은행 측이 두 가지 변수를 포함하는 급여 매트릭스를   기반으로 급여를 결정한다. 두 가지 변수란 은행 내 각 역할에 대한 업계 급여수준의 평균에 대한   시장 데이터와 성과 평가 지표를 말한다. 각각의 연봉 협상에 대한 전체적인 급여 총액 기준(대개 전체 수익의 일정 비율)을 세우고 나서, 은행이 이 급여 매트릭스를 이용해서 성과 등급과 직원의 현재 급여 수준이 시장 평균에서 어느 정도인지에   따라 노동자들에게 줄 급여를 배분한다. 이는, 예를 들자면, 현재 시장 평균 수준보다 급여를 덜 받고 있는 고성과자(高成果者)는, 현재 시장 평균 이상의 급여를 받고 있으며 동일한   일을 하는 동일한 고성과자보다 급여 인상 비율이 높다는 것이다.

시장검토 급여 모델은 몇 가지 이유에서 노동자는 물론 업계 노동조합이 매우 싫어하는 것으로 확인됐다. 첫째, 이 모델은 노동자의 삶의 질에 악영향을 끼친다. 급여 인상 폭이 시장 평균에 의해 결정됨으로써 급여 수준이 생활 비용과 전혀 동떨어져 있기 때문이다. 둘째, 이러한 시장 평균을 이용하는 방법은 계산법이 극히 불투명하다. 타워스 왓슨은 데이터를 수집한 뒤 은행에 비밀리에 팖으로써 급여 협상 시 어떤 종류의 투명성이나 설명에   대한 책임성 등도 배제한다. 셋째, 이 모델은 (장기 근속 사원은 계속 급여가 인상된 결과 시장 평균 급여보다 높은 임금을 받고 있을 가능성이 높기 때문에) 장기 근속 지원에게 페널티를 부과하는 등의, 이상한 결과를 만들어   낸다. 또한 꾸준하게 성과가 좋은 직원은 계속해서 성과에 대한 보상을 받았을 것이므로 이들의 실적은   시장 평균보다 살짝 위이기가 쉬운데, 이로써 미래에는 높은 성과 보상을 받기가 힘들어지게 되며, 이 경우 이 모델은 이들에게 페널티를 부과하게 되는 것이다. 마지막으로, 이 모델은 부문 전체에 걸쳐 노동자들을 동일하게 낮은 급여 체계에 가둬버린다. 이 모델은 원래 높은 급여를 약속하며 다른 은행에서 인재를 빼가는 것을 막기 위해 도입되었지만, 일단 은행들이 서로 급여를 동일 선상에서 맞출 수 있게 되자, 은행   경영자들이 결탁하여 이 급여 모델을 업계 전체에서 급여를 낮게 유지하기 위한 효과적인 수단으로 이용하게 되었다.

영국의 금융부문 노동자들을 대표하는 노동조합인 유나이트는, 시장   검토 급여 모델은 한 번 들어서면 몰아내기가 정말 어렵다고 언급했다. 15년 전 영국에 이 제도가   도입된 후, 유나이트는 이 모델의 악영향을 완화하거나 수정할 방법을 찾아왔다. 예를 들어, 2015/16 회계연도에, 유나이트는 직원들의 성과 평가 내용과 무관하게 RBS(스코틀랜드   로얄은행)의 모든 노동자들이 300 파운드의 급여를 인상하도록   전면적 급여인상안을 쟁취했다. 노동조합은 급여 무인상에 대해 무관용 원칙을 내세웠고, 성과연봉제 폐기를 위한 싸움에서 일정 부분 성공했다. 이를 통해 RBS가 판매직원에 대한 노동자 인센티브 제도를 폐기하고,  대신 2016년에는 2만여 명의 노동자들의 고정된 기본급을 인상하도록 만들었다.  그래도 아직, 노동조합은   예방이 치료보다 낫다는 입장을 고수하고 있으며, 아일랜드의 조합원들은 현재, 시장 검토 급여 모델을 도입하려는 아일랜드 생명의 경영자와 벌이는 노동 쟁의에 참여하고 있다. 파업 찬반 투표에서 92%의 지지를 얻어, 2015년에 수 차례의 파업이 이루어졌다.

성과연봉제에 대한 노동조합의 두 번째 우려는, 이것이 직업 현장에서의 연대를 약화시키고, 이를 통해 노동자 자신의 이익을 지키고 경영자로부터 유리한 양보를 얻어내는 노동자들의 힘을 약화시킨다는 것이다. 이런 일은 수많은 경로를 통해 일어날 수 있다. 첫째, 성과연봉제는 개별 협약에 의존한다. 이는 노동자들의 (공동의 총체적) 이익을 파편화하여 잘게 분리시킨다 (히어리, 1997a). 둘째, 위에서 보았듯이, 성과연봉제는 노동자들 사이에 감정의 골을 만들 수 있다. 특히 성과에 대한 보상이 제한되어 있어서 노동자들 사이에 제로섬 게임이 벌어질 경우 더욱 그러하다 (히어리, 1997a). 셋째, 성과연봉제 같은 새로운 급여 체계가 노동조합을 배제하는 방식으로 도입된다는 증거가 있다. 예를 들어, 협상을 상담으로 대체하고, 노조에게는 유용한 정보를 제한한다든가, 처음에는 성과연봉제를 개인적 계약의 수준으로 도입한다든가 하는 것들이다. 그리고 이는 노동조합의 승인 취소와 연관되어 있다 (히어리, 1997b / 핸리 & 뉴겐, 2005).

이러한 우려들로 인해 노동조합들은 성과연봉제 도입에 저항하고 있고, 최소한 노동자에게 좀 더 유리한 방식으로 개선하려고 노력하고 있으며, 이러한 노력 중 일부는 성공을 거두고 있다: '입법기관에 성과급에 대해 반대하도록 로비를 함으로써, 노동조합은 몇 번이고 이 제도의 모양새를 바꾸어 왔고, 혹은 성과 연계 보상 프로그램의 숫자와 빈도를 축소시켜 왔다' (하비-비비스, 2003: 16 / 밸로우 & Podgursky, 1997도 참조). 성과연봉제를 실제로 막아내거나 되돌린 사례는 거의 없다. 민간부문에서는, 영국 통신 노동자 노동조합이 최근 자신들의 노조원들이 일하고 있는 산탄데르에 대한 성과연봉제 도입에  3년 간의 유예를 얻어냈다. 이러한 협상은 은행 시스템에서는 독특한 것이다. 공공부문을 살펴 보면, 1998년에 성과연봉제 관련 평가 도구가 성(性), 출신 민족, 장애 등에 대해 차별적이라는 점이 밝혀진 후, 영국 환경부, 교통부, 지역정부 등이 성과연봉제 도입을 유예했다 (러브조이 & 클라인, 2006) . 이러한 역전의 상황이 매우 드물지만, 유니슨(2013)은 또한 때때로 노조 반대의 효과를, 애초에 성과연봉제를 채택하지 않는 고용주의 선택을 통해 느끼게 된다는 것을 언급한다. 예를 들어, 영국에서 '지방 정부의 경우, 성과급은 의회가 오랫동안 논의를 계속해 온 대안 가운데 하나였으나, 2011년 지방정부 공무원 설문에서 직원 81%가 성과연봉제를 채택하지 않을 것을 선택했다' (유니슨, 2013: 4).

이런 사례를 넘어, 노동조합의 대응은 성과연봉제라는 제도를 노동자의 권익을 보호하는 방식으로 개량하는 것에 초점을 맞추고 있다. 특히, 히어리(1997b)는 노동조합이 성과연봉제 개량을 시도해 온 주된 방법으로 다음의 세 가지를 밝히고 있다:

(1) 노조는 경영 의사결정을 조절하고 조합원들이 경영진의 자의(恣意)에 노출되는 것을 최소화하기 위해 노력해 왔다... (2) 노조는 비확정 급여에 내재하는 재정적 위험으로부터 노조원을 지키려고 해 왔다... (3) 노조는 스스로의 절차적 권리를 확보하여 성과연봉제에 대한 정보를 얻어 이후에 있을 제도의 검토에 참여하기 위해 노력해 왔다. 급여에 대한 성(차)별 모니터링 수단을 만드는 것은 대부분의 노조에게 특별한 관심사이다 (히어리, 1997b: 216-7).

이와 같은 맥락으로, EPSU는 이전에 언급한 폐해를 최소화하는 방식으로 설계한 새로운 성과연봉제에 관한 다음의 요구사항들을 발표했다:

진행의 전 단계에서 노조의 역할 확보: 제도의 설계, 실행 및 검토에 이르기까지

목표, 성과, 검토 및 이의제기 프로세스 등에 대한 투명성 필요

목표 설정 주체 및 방법 그리고 평가 및 중재의 주체에 대한 투명성

제도 운영을 책임질 관리자에 대한 교육

제도의 영향을 받는 노동자에 대한 교육 및 능력 개발

성과연봉제 지급액의 범위에 대한 동의 – 적절한 최대치

제도 도입을 감당할 자금이 있는 지 확인 – 예산절감 혹은 일자리 삭감 시기에 도입해 봤자 무용함

그리고 ILO가 성과연봉제의 가장 큰 위험을 완화하려는 우려를 통해 보충되는 수용적 자세를 반복하며 '보상 자체와 비교할 때 그와 동등하게 혹은 그보다 더 중요한 측면에 관심을 기울이는 것이 필요하다'고 강조했다. 성과연봉제로 이행(移行) 시 노동자 대표가 명심할 노동 조건의 여러 측면 중 ILO가 언급한 것은 다음과 같다: 가능한 작업 프로세스의 개편, 훈련 기회, 조직 의사결정에 대한 노동자 참여, 아이디어와 지식을 기여할 기회, 비 금전적인 인정(認定)의 중요성, 경력 개발의 기회. 이 목록의 핵심은 돈보다 더 중요한 노동자의 삶의 질 그리고 직업적 만족에 대한 강조와, 그리고 성과연봉제가 이러한 것들을 사라지게 할 위험성이 있다는 것이다. 이어서 ILO는 가동 중인 성과연봉제가 더 넓은 노동자의 필요를 충족하도록 만들 방법에 대한 가이드라인을 설명한다. 이는 (급여 체계 설계 및 조직 목표 계획, 두 가지 모두에 대한) 노동자 참여의 강조 및 내적 동기부여와 투명성에 대한 개선의 여지 측면에서 노동조합이 제시한 내용과 중첩된다.

성과연봉제에 대한 노조의 반대가 노조 승인에 대한 위협에서 비롯된 점과 단체교섭 행동을 보면 단순히 자기 이익을 위한 것으로 보일 수도 있다. '일부 노조의 경우, 성과연봉제는 권력에 대한 위협이다 .. 그래서 반대'하기 때문이다 (핸리 & 뉴겐, 2005). 그러나 핸리와 뉴겐은 계속해서, 노조가 '자신들은 그런 것 때문에 성과연봉제에 대해 반대하는 게 아니라고 주장했다. 그들의 반대는 이미 언급했던, 성과연봉제 시스템으로 인한 "안 좋은 경험"으로 뒷받침 되었다' (핸리 & 뉴겐, 2005)고 말한다. 성과연봉제가 종종 불공정하고 비효율적이며 상처를 주는 것으로 보인다는 증거는 단지 '안 좋은 경험'에 대한 보고서만 입증하는 것이 아니다. 2장에서 언급한 것처럼, 위에서 언급한 성과연봉제와 관련한 안 좋은 것들에 노조가 개입하면 실질적으로 성과연봉제의 운영 결과를 개선한다는 증거도 있다:

노조원들을 재정적 위험과 독단적 경영으로부터 지킬 방법을 모색하고 그들 자신의 절차상의 이익을 증진할 방법을 모색하며, 노조는 성과연봉제의 관리에 이로운 영향을 줄 수도 있다 ... 노조가 없는 경우, 제도가 덜 엄격하고, 덜 참여적이며, 더 위협적이고, 더 잘 운영되지 않는 것 같다 (히어리, 1997b: 218).

벨필드와 마스덴(2004)은  교사들에 대한 성과연봉제를 수정하려는 노동조합의 활동으로부터 나타난 비슷한 편익을 관찰했다:

이러한 변화는 교사들의 우려 중 많은 부분을 해소했고, 관련 노조에게 기관으로서의 새로운 역할을 만들어 냈으며, 이 시스템이 영국 공공부문의 다른 영역에서 겪었던 운영상의 어려움을 피할 수 있도록 해 줄 것이다 (벨필드 & 마스덴, 2004: 초록).

그러므로 노동조합의 관여도 수준은 성과연봉제의 운용에 대해 눈에 보일만한 영향을 끼치는 것으로 보인다. OECD(2005)는 덴마크, 스웨덴, 핀란드에서는 성과연봉제가 단체협약의 수단으로써 도입되었으나, 미국과 기타 유럽연합 국가들에서는 법률에 의해 도입되었으며, 이것이 이 제도가 노동자들에게 미치는 영향의 차이를 만드는 것으로 보인다고 언급했다. 예를 들어, EPSU는 스웨덴 지방정부 공무원 노조인 SKTF 노조원들이 전적으로 노조가 협상한 지자체 성과연봉제로 긍정적인 경험을 하고 있다고 보고하고 있다. 편익에는 '노조가 제도의 영향을 모니터링하고, 제도 운영 결과 차별 사례가 나타나는지 감지할 수 있도록 노조에게 ... 통계적이고 세부적인 정보를 제공하는 것에 대한 동의' (EPSU, 2005: 7) 및 남녀 노동자 간 급여 차이 축소 등이 있다 (EPSU, 2005). 이러한 사실은 앞에 언급한 영국 공무원 조직에서의 성과연봉제와 놀라울 정도로 대비된다. 영국에서는 노조가 열외 취급을 당했고, 성차별 및 기타 급여 불평등 같은 것들이 악화되었다.

성과연봉제가 전통 노동조합의 협상 활동에 제기하는 위협에도 불구하고, 노동조합은 성과연봉제가 확실히 공정하고 객관적으로 운영되도록 하는 데 있어 계속해서 중요한 역할을 맡고 있으며, 노조원들의 이익을 지키는 데 있어서도 그러하다. 단체 협상을 개별 서비스 제공으로 바꾸는 것에 대해 걱정할 수도 있지만, 성과연봉제가 노동자의 불만과 고충을 증가시킨다면 절차적 정의의 영역에 있어 노조의 활동범위와 필요성이 실질적으로 증가할 것이다 (벨필드 & 마스덴, 2004).

대안

노동자의 근로조건에 대한 성과연봉제의 영향에 대한 추가적인 우려 옆에 나란히 있는 성과연봉제의 현장 적용 성공에 대한, 부정적인 방향으로 혼합된 증거는 임금 인상을 어떻게 구조화 할 것인가 그리고 노동자와 조직의 성과를 어떻게 개선할 것인가의 두 측면에서 성과연봉제의 대안을 찾도록 만들었다. 아래에서 주요 대안 중 일부를 살펴보자.

팀 성과연봉제

위에서 살펴봤듯, 팀 기반의 성과연봉제는 노동자의 노력을 장려하면서 개별 성과연봉제가 초래할 수 있는 협동과 사기에 대한 악영향을 피하는 방법으로 칭찬받고 있으며, 이미 많은 나라들이 좀 더 집단적인 성과 평가로 방향을 전환하기 시작했다. 예를 들어, 영국 매킨슨 보고서에서는 팀별 성과연봉제를 주요 추천 사항으로 다루었으며, 유니슨과 ILO의 연구에서는 개별 성과연봉제보다 이를 선호했다. 그러나, 그룹 성과연봉제에도 문제가 없는 것은 아니다. 승진 기회와 결합된 엄격한 개별 평가를 통해 무임승차를 극복할 수 있다고 해도, 매킨슨(매킨슨, 2000)은 다른 문제가 여전히 남아 있으며, 특히 돈이 공공부문 노동자에게 동기를 부여할 수 있는 범위에 대한 것이 그러하다고 말했다.

기타 형태의 외적 동기부여

일각에서는 외적 인센티브가 노동자에게 동기를 부여하는 데 있어 중요한 역할을 할 수 있다고 주장하지만, 돈이 최선의 외적 보상이냐 하는 것은 의문이다. 한 예로, 무급 휴가를 받아들이기로 한 캐나다 교사들의 선택을 살펴보고, OECD는 노동자들에게 추가 휴일을 제공하는 것이 돈보다 더 강력한 인센티브가 될 수 있다고 주장한다 (하비-비비스, 2003). 미국 노동자들이 업무 보상을 바라보는 시각에 대한 조사를 분석한 르 블랑과 멀베이(1998)는 직업 안정성이라는 또 다른 사례를 제시하고 있다. 조사를 통해 미국 노동자들은 자신들의 급여에 꽤 만족하고 있으며 고용주에 대해서도 충성심을 가지고 있는 것을 알 수 있었으나, 다수의 노동자들이 자신들의 직업 안정성 수준에 대해서는 우려를 갖고 있었다. 이는 장기간의 직업 안정성에 대한 약속이 단기간 보너스보다 훨씬 효과적인 보상이 될 수 있음을 의미한다. 승진에 대한 전망이나 동료와 관리자로부터의 존경과 인정 같은, 비 금전적인 기타 형태의 외적 인센티브들은 일을 열심히 하도록 만들어 주는 것으로 확인되었다 (OECD, 2005 / 핸리 & 뉴겐, 2005).

근속(연한), 기술, 직능(역량) 급여제도

성과연봉제가 이렇게 영향력이 큰 트렌드가 되기 전에는 고용과 급여 구조가 서비스와 기술에 따라 결정되었고, 급여와 승진은 노동자의 기술과 역량을 기반으로 주어졌으며, 이는 결국 적어도 부분적으로 경험과 근속연한에 관련이 있는 것으로 간주되었다. 성과연봉제는 근속, 기술, 직능(역량) 급여제도에 대한 불신과 동시에 대두되었으며, 이는 그런 것들이 비효율적이라는 데에 상당 부분 근거하고 있다. 그러나 노동자의 기여에 따라 보상을 정하는 간단하고 믿을만한 수단이라는 이유로 일정 영역에서 이를 옹호하는 사람들이 있다:

공공부문과 여타 분야에서는 근무연한에 기반한 임금 인상이 오랫동안 자리잡아 왔다. 단순 명쾌하고 비 관료주의적인 저비용의 인정 수단이며, 노동자가 직무에 대해 더 많은 경험과 기술을 얻어갈 수록 서비스의 전달에 더 큰 기여를 할 수 있고, 기여한 만큼 보상을 받을 수 있었기 때문이다 (유니슨, 2013: 3).

내적 동기부여

공공부문에 성과연봉제를 적용하는 것에 대한 주된 우려는 공공부문 노동자들이 직무 만족도나 공공부문의 (윤리적) 기풍 같은 내적 요인들로 인해 더 많이 동기가 부여된다는 사실 때문이라는 것을 위에서 살펴보았다. 이게 사실이라면, 외적 인센티브에 의존하는 성과연봉제 같은 제도에 대한 최선의 시나리오는 이러한 제도들이 비효율적이고 돈 낭비라는 것이 밝혀지는 것이다. 인센티브는 공공부문 직원들의 동기를 고취시키는 거라면 제한이 없는 것이고, 따라서 성과연봉제가 성과에 영향을 미치기 위해 의도했던 메커니즘은 허물어지게 된다. 안 좋은 시나리오는 내적 동기부여와 외적 동기부여가 서로 가산적(加算的)이 아닐 경우다. 이 경우 공공부문에 성과연봉제를 적용하면 외적 동기가 내적 동기를 밀어냄으로 인해 실제로 역효과를 내어 생산성을 떨어뜨리게 될 것이다.

명확하게 규명하기 어렵기는 하지만 (바로 위 단락에서 말한) 두 번째의, 안 좋은 시나리오가 성과연봉제를 도입한 수많은 나라의 공공부문을 나타내는 특징 중 하나라는 상당한 증거가 있다는, 위에서 이전에 주장한 내용은 공공부문, 최소한 높은 수준의 내적 만족도와 연관된 직무와 관련하여 성과연봉제를 포기해야 하는 이유를 설명한다 (휴스턴, 2009 / 페리 등, 2009). 동시에, 그렇다면 노동자의 내적 동기부여를 이용해 성과를 향상시킬 수 있는 방법은 있는가 하는 의문이 떠오른다.

직무 내용, 인정, 책임감

이러한 접근 방식은 공공부문 직무의 내용 혹은 속성에 초점을 맞추고 있는데, 이는 공무원이 업무 시간에 무엇을 하면서 시간을 보내고 있는가, 그리고 어떤 상황에서 일을 하고 있는가 하는 것을 말한다. 직무 내용은 공무원에게 있어 가장 강력한 인센티브 중 하나인 것으로 밝혀졌는데 (OECD, 2005), 이는 업무가 흥미로워야 할 뿐 아니라 (레이니, 1983 / 프랑수아즈, 2000) 노동자들에게 책임감, 성취감, 개인적 성장의 기회 등이 주어져야 한다는 것을 의미하며 (핸리 & 뉴겐, 2005), 아마도 이는 노동자로부터 높은 수준의 노력과 성과 향상을 얻어낼 수 있는 가장 효과적인 방법일 것이다.

공공서비스 정신의 양성

대안적 접근이란 공공부문 노동자들이 매일 하는 업무의 내용이 아니라 공공부문 조직들이 제공하려는 재화와 용역의 사회적 가치에 초점을 맞추는 것이다. 이 발상은 자기 업무의 최종 산물이 중요하다는 믿음을 통해 열심히 일하고 좋은 성과를 내도록 동기를 부여 받아 공공서비스에 헌신할 수 있도록 노동자의 마음을 사는 것, 혹은 직원들 간에 그런 문화를 만들어 보려는 것이다 (휴스턴, 2006 / 모이니한, 2008). 이는 '공공서비스 동기부여' 이론으로 잘 알려졌는데, 공공부문의 고용을 어떻게 구조화 할 것인가에 대한 논란에서 그 중요성이 점차 커지고 있다 (안툰스, 2012). 동기부여가 외적인 면, 특히 금전적 가치로만 축소되는 성과연봉제와 달리, 공공서비스 동기부여 이론은 동기부여를 다양한 내적인,  그리고 그와 관련된 가치들로 인해 움직이는 것이라고 본다. 좀 더 구체적으로, 공공서비스의 동기부여는 세 가지 동기로 구성된다고 말하고 있다. 이성적(理性的) 동기는 의사결정에 대한 매력에 있다 (쿠멘타, 2010). 규범적 동기는 공공의 이익에 대한 헌신 (쿠멘타, 2010) 그리고 책임감, 형평성, 정당한 법적 절차 같은 공공기관의 관리적 가치에 대한 헌신에 있다 (밴데너빌, 2008). 정서적 동기는 연민과 자기희생의 결합이다 (쿠멘타, 2010).

공공서비스 동기부여를 이용하는 것에는 많은 이점이 있다. 첫째, 비용 중립적이어서 재정적으로 궁핍한 시기에조차 공공서비스 전달의 품질을 유지, 혹은 심지어 개선할 수 있는 가능성이 있다. 둘째, 공공부문의 업무 그 자체의 속성과 내용에 대한 직접적 헌신을 바탕으로 하기 때문에, 인센티브와 목표를 일치시키지 못 했을 때 나타나는 점수따기 행위 혹은 그와 유사한 의도치 않은 결과들의 위험성을 피할 수 있다. 셋째, 외부 기관에 의존하여 노동자 성과를 평가하지 않기 때문에 편향성이 적고 또한 예상치 못한 관리 평가 비용 발생 가능성이 적다.  물론 문제는 공공서비스 동기부여 이론으로 공공부문 고용 전략의 기초를 어떻게 형성할 수 있는가, 그리고 그것이 가능할 것인가를 확인하는 것이다. 즉, 공공서비스 동기부여라는 것은 단순히 운의 영역인가, 아니면 적극적으로 활용하고 (시스템적으로) 이식될 수 있는 것인가의 문제이다.

안툰스의 연구에 따르면 '개인의 [공공서비스 동기부여]는 다양한 경험에 노출됨으로써 형성된다. 어떤 경우는 유년기 경험에, 어떤 경우는 종교적 경험에, 또 어떤 경우는 개인의 직장 생활에 영향 받는다' (안툰스, 2012: 53). 이 연구는 실망스러워 보일 수도 있다. 공공부문 조직들이 적극적으로 공공서비스 동기부여 이론을 채용 전략에 포함시키도록 장려하는 한 공공서비스 동기부여 이론이 채용정책의 기초를 제공할 수는 있지만, 노동자의 유년기 경험을 형성시키거나 종교적 경험을 하게 만들 수는 없으므로 결국 공공부문의 경영자가 할 수 있는 일이 별로 없기 때문이다. 그래도 여전히 고무적인 것은, 공공서비스 동기부여의 형성과 구체화에 있어서 직장 생활 경험이 하는 역할이다. 안툰스에 따르면, 자신의 연구는 공공서비스  동기부여가 노동조합 멤버십과 긍정적 연관성을 가진다는 쿠멘타(2010)의 연구로 인해 더 복잡해 지는데, 이는 공공서비스 동기부여가 '전통적으로 직업적 정체성에 바탕을 두고, 그러한 직업적/윤리적 가치가 종종 노동조합 강령 속에서 상통하는 노동조합' 방식을 반영하기 때문이다 (안툰스, 2012: 53). 노동조합 멤버십과 공공서비스 동기부여 간의 연관성은 후자가 단지 노동조합 멤버십을 장려함으로써 배양되는 것이 아니라, 그런 류의 정체성과 가치를 장려하는 직장 문화 형성을 통해 가능하다는 것을 말하고 있다. 공공서비스 동기부여 이론을 공공부문 기관들의 경영 전략에 명쾌하고 적극적으로 통합하려는 시도는 대부분의 나라에서는 그러한 기관들의 급진적인 새 출발로 기록될 것인데, 이를 옹호하는 증거는 적어도 성과연봉제의 그것보다는 건강하다.

결론

처음 접하면, 성과연봉제는 매우 매력적이다. 금전적 보상으로 더 열심히 일하도록 유도할 수 있고 또한 보상 받아야 한다는 아이디어는 직감적으로 그럴 듯 해 보이고 공정해 보인다. 그러나 면밀한 연구를 통해 그 두 가지 모두에 대해 커다란 의심이 생겨난다. 첫째, 경제적 보상이 정말로 더 큰 노력에 대한 동기부여가 된다는 개념에 반하는 이론적 실질적 증거들이 있다. 이론에 앞서, 노동자, 특히 공공부문의 노동자들에게 있어 금전적 보상이 직업적 만족도나 자신의 일의 목적에 대한 헌신 같은 내적 보상보다 덜 중요하며, 게다가 그렇게 도입되는 외적 보상이 심지어 내적 보상을 밀어낼 가능성까지 있다는 상당한 증거가 있다. 또한 연구에 따르면 성과연봉제 시스템의 운영을 위해서 필요한 성과 등급의 분류를 사람들에게 적용하여 등급을 매기면 성과와 동기부여에 역효과를 가져올 수 있다. 실행 부분을 살펴 보면, 급여가 원칙적으로는 노력을 장려할지 몰라도 나중에는 인센티브와 제대로 된 성과를 적절히 일치시키기 어려울 수 있고, 공공부문 활동의 다차원적 속성 때문인지 어떤지는 모르지만, 점수따기 행위나 개별 노동자 간 경쟁 현상이 일어날 수 있다.

둘째, 성과연봉제가 공정하지도 않고 노동자에게 제대로 보상을 주는 것도 아니라는 일련의 우려가 있다. 특별히 여기서 제기하는 우려는 관리자의 편향성이나 차별의 영향 그리고 성과측정의 문제 등으로 인한 성과 등급분류의 비 신뢰성에 대한 것이며, 성과연봉제와 성과 평가가 노동자들로 하여금 더 철저한 감시 하에서 더 열심히 일하도록 강요함으로써 추가적인 스트레스와 압박을 주고 있다는 증거가 있다. 심지어 대개 전체적으로 급여가 늘어나지도 않는다.

마지막은 성과연봉제의 실체에 대한 것으로, 이 제도의 도입이 조직의 목표와 개별 노동자의 복지 양측에 실제로 해롭다는 것이 증명되었다.이 제도가 그러하다는 사실은 점점 더 많은 민간부문의 회사들이 성과연봉제 및 성과 등급분류가 들이는 돈과 비용에 비해 가치가 없으므로 폐기한다는 결론에 이르고 있다는 사실로 증명된다. 그러나 공공부문은 여전히 압도적으로 성과연봉제에 목을 매고 있으며, 심지어 성과연봉제가 민간부문에 비해 공공부문에 잘 어울리지 않는다는 여러 이유에도 불구하고 그러하다.

이 보고서의 내용은 2016년 1월 한국 정부가 발표한 '공공부문 권장 성과 인센티브 (Recommended Performance Incentives in Public Services, RPIPS)' 제도에 대해 경고하고 있다. 한국 정부의 제안은 2010년 6월 이후 이미 시행되고 있는 고위 간부직에 대한 성과 인센티브 제도를 일반 평사원에게까지 확대하는 것이 핵심이다. 그러나 한국 정부의 제안에 대한 우려는 일반적으로 성과연봉제에 대해 가질 수 있는 우려를 넘어서고 있으며, 이 보고서에서 밝히고 있는 사실 중 하나는 성과연봉제의 영향이 제도가 변형되는 양태마다 상당히 다르게 나타난다는 것이다. 이점을 염두에 두면, 한국 정부 측에서 이 제도의 도입 일정을 서두른다는 사실은 특별히 매우 우려된다. 그 이유는 여러 가지이며, 다음과 같다:

쿼터 시스템(할당제) 혹은 강제 (등급)분류 방식 이용  – 강제 (등급)분류 방식을 성과 등급분류에 적용하는 것은 거의 보편적으로 비난을 받는다. 독단적이고 불공정하며 노동자에게 매우 해로운 심리적 영향을 끼치기 때문이다 (왜냐면 이 방식은 실제로 그러한지 어떤지에 상관 없이, 일정 비율의 노동자를 무조건 저성과자(低成果者)로 분류해 버리기 때문이다). 그러나 한국 정부의 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도는 이 쿼터 시스템의 채용을 포함하는 내용을 가지고 있다.

성과 기반 '퇴출 제도' 도입 – 쿼터 시스템에 대한 우려 사항 중 하나는 경영자 측에서 최하위 등급을 이용해 성과가 낮은 직원을 최소한의 비용으로 퇴출시킨다는 점이다. 대한민국 정부는 이러한 기능을 성과 기반의 '퇴출 제도'의 형태로 제도 제안서 안에 정식으로 기술해 놓았다. 이런 시스템은 직업 안정성을 약화시킬 뿐 아니라 노동자가 관리자의 변덕에 휘둘리게 만들며, 노동자에게 정신적 고통을 안겨줌으로써 성과 개선에 있어 훈련 지원이나 역량개발 지원에 비해 훨씬 비효율적이다.

임의적 급여 비율 확대 – 노동자의 총 연봉의 일부를 구성하는 성과 기반 급여는, 1~3등급으로 분류되는 노동자의 경우 공기업에서는 연봉의 최소 30%, 그리고 준(準) 공공기관에서는 최소 20%를 차지한다. 노동자의 전체 급여에서 임의적 요소가 커질 수록 노동자의 재정적 위험성도 커지고, 또한 불공정한 성과 등급 분류의 결과도 심각해진다.

노동자 간 급여 차이 수준 심화 – 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도는 고성과자와 저성과자 사이에 연봉 수령액 기준 최소 20%의 차이를 만들어낼 것이다. 이렇게 큰 차이는 성과 평가에서의 불공정성의 결과를 악화시킬 뿐 아니라 노동자 간에 경쟁을 심화시키고, 저성과자로 분류된 사람들의 근로의욕을 꺾어버릴 것이다.

성과급 지급을 위한 잠정적 추가 예산 부재 – 보상금액이 크면 금전적 인센티브가 노동자에게 주는 동기부여 효과도 높아질 것이다. 전체적으로 급여의 파이가 커지지 않으면 성과연봉제는 더 열심히 일한 자에게 보상을 주는 것이 아니라 노동 강도를 강화하기 위한 하나의 방편에 불과하다는 인상에서 벗어나기 어려울 것이다. 그러나 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도는 전체 급여 예산을 증액하지 않고 있으며, 이로 인해 성과등급 5등급 이하로 분류되는 공무원들이 받는 임금 수준은 사실상 줄어들게 될 것이다.

노동조합을 배제하고 단체행동을 저해하는 방식의 제도 도입 – 한국 정부는 이 제도의 도입에 있어 노동조합과 전혀 협상을 하고 있지 않을 뿐 아니라, 성과연봉제의 좀 더 치명적인 영향들을 없애보려는 노동조합의 시도를 방해하려고 하고 있다. 과거에 노조는 모든 성과급을 모아서 노동자들에게 평등하게 분배했으나, 정부는 성과급 보너스를 연 단위가 아니라 월 단위로 지급함으로써 이를 어렵게 만들려고 시도했고, 그러한 재분배 행위에 대해 징계 처분을 내리겠다고 위협하기까지 한다.

위에서 언급했듯이, 민간부문에서조차 성과연봉제와 성과 평가 제도의 이용을 재고(再考)하고 있으며, 공공부문에서도 성과연봉제를 폐기하는 사례도 몇 있다. 이는 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도가 도입되기 전에 투쟁하는 것의 중요성을 강조하고 있다. 일단 이 제도가 들어오고 나면 이내 완전히 자리를 잡고, 이를 바꾸기 어려워지기 때문이다. 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도 도입에 맞서는 것이 필요한 상황은 한국의 노조들이 이 제도의 설계 및 실행과 관련한 그 어떤 협의 과정에서도 배제됨으로써 한층 악화되고 있다. 이 연구를 통해 우리는 스웨덴처럼 성과연봉제가 노동자들에게 혜택을 주는 사례도 발견했는데, 제도 설계, 도입, 실행 등에 대한 노조의 참여가 핵심이었다. 노조가 참여함으로써 노동자들에게 좋은 쪽으로 제도를 형성할 수 있었기 때문이다. 한국에서 이 제도를 도입하는 데 있어 노조가 배제됨으로써 노조가 (스웨덴에서처럼) 그러한 영향을 주기가 더 어려워질 것이다. 그러므로 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도 도입에 전력으로 맞서는 것을 최우선 순위로 해야 할 것이다. 이 투쟁은 관련 논의에 대안을 소개함으로써 더 강화되고 보충될 수 있을 것이다. 특히 여기서 중요한 것은 공공서비스 동기부여 이론이다. 지난 30년 간 사회와 경제에서의 공공부문의 역할은 선진 세계 전반에 걸쳐 광범위한 전면 공격의 대상이었다. 공공부문을 (시민을 위한 공공서비스에 대한 헌신을 부정하고 뿌리 채 뽑아버리는) 성과연봉제로 전환하려는 것은 그런 폭 넓은 공격의 일부분이다. 그러나 지속적으로 훼방 놓으려는 정책들에도 불구하고, 그러한 (시민에 대한) 헌신이 계속 이어진다는 것은 분명한 사실이다. 공공부문 조직들의 성과를 개선할 수 있는 대안적 방법을 통해 이러한 헌신을 지켜내고 붙들어야 한다.

당연히, 제도의 설계는 차이를 만들어내며, 또한 제도에 대한 수정 요구는 공공부문 권장 성과 인센티브 (RPIPS) 제도에 반대하는 투쟁의 중요한 일부분을 형성할 것이다. 성과연봉제의 제도 형태에 대한 주요 요구사항은 다음과 같다:

개인의 성과보다는 팀 성과를 평가

관리자의 (평가) 임의성 최소화를 위해 목표와 평가 방법의 투명성 확보

이의 제기 절차 반드시 포함

업무량과 목표에 대해 노동자 발언권 확보

쿼터(할당량) 혹은 강제 (등급)분류 방지

급여에서 임시적 요소를 최소화함으로써 노동자의 재정적 위험 축소

영향 평가를 요구하여 잠재적인 모든 차별적 결과를 확인 및 해결

임의적이지 않은 급여 인상 정책 유지

노동자 역량 향상을 전적으로 급여 인센티브에 의존하지 않도록 교육훈련 프로그램 제공 보장.

해외사례발표 1

해외사례발표 2

일본의 소방공무원 성과 연봉제 사례

나카노 케이타(일본 소방직원협의회)

저는 일본의 나라현이라는 곳에서 소방직원으로서 근무하고 있으며 날마다 소방활동에 종사하고 있습니다. 한편으로 전소협이라는 조직에 속하여 국제적 네트워크 구축을 주된 역할로 하는 특별간사를 맡아 활동하고 있습니다.

전소협은 일본전국의 소방직원들의 근로환경보장을 위해 1977년8월에 결성되었습니다.

2016년4월현재 13,033명이 참여하고 있습니다. 학습회 · 연구활동이나 정보의 공유화를 도모하고 민주적이고 근무하기 좋은 환경을 위하여 “전일본자치단체노동조합(자치노)”과 연대하여 활동하고 있습니다.

또한 단결권 획득을 위하여 2007년부터 PSI에 가맹해 ILO등에 대한 요청을 추진하고 있습니다.

그럼 이제부터 일본의 인사평가제도의 현상황에 대하여 보고 드리겠습니다.

일본은 거품경제 붕괴후 약 20년 동안에 많은 민간기업들이 성과주의 인사제도에로 이행하였습니다.  공무원들도 행정개혁, 재정개혁과 공무원제도개혁에 따라 국가공무원들에게는 2007년부터 근무평정 대신에 인사평가제도와 급여제도 (평가에 따라 차등지급) 가 도입되었습니다. 그리고 2014년 5월에는 개정지방공무원법이 공포되어 저희 소방직원들을 포함한 지방공무원들에게도 인사평정을 실시하기로 결정되었습니다.

2015년도부터 지방공무원들에게 시행적으로 운영되었고 올해부터는 본격적으로 도입이 되었습니다.

현재 지자체의 인사평가제도는 2가지 형태로 나누어지고 있습니다.

우선 하나는 지방분권을 책임질 인재육성을 목적으로 한 인재 육성형, 다른 하나는 민간기업 성과주의와 마찬가지로 평가에 따라 임금이 차등 지급되는 처우관리형입니다.

인사평가제도는 임금를 평정하기 위한 제도, 승진관리를 위한 제도라는 인식이 뿌리 깊어서 처우관리형의 제도를 도입하는 지자체가 많기는 하나 안에는 평가결과를 임금에 반영하지 않는 인재 육성형을 도입하는 지자체도 있어 2가지 형태가 혼재한다는 것이 현 상황입니다.

한편 선행하여 성과주의를 도입한 민간기업들에서는 금전적 보수라는 외발적 동기부여가 근로자들의 사기뿐만 아니라 창조성이나 생산성까지 저하시킨다는 것, 근로자들이 목전의 성과만 요구하는 단략적인 사고를 하게 되어 조직내의 소통을 붕괴시킨다는 것, 근로자들이 꾀임수를 쓰거나 비윤리적인 행동을 하게 된다는 것 등이 문제시되어 있어 현재 많은 기업들에서 성과주의 인사제도를 재검토하는 경향에 있습니다.

공무원들의 직장 특히 소방직장에 실적주의, 성과주의는 알맞지 않는 제도입니다.

전소협에서는 임금이나 승급, 승진에 큰 영향을 주는 인사평가제도의 운영에 대하여 자의적인 평가가 되지 않도록 자치단체노조와 연대해 인사평가제도에 대한 연구를 깊일 것이며 공정· 공평하고 투명성 있는 인재육성형을 지향하는 적합한 인사평가제도가 되도록 계속 노력을 해나가겠습니다.

2016년 5월17일

전소협특별간사 나카노 케이타

/토/론/문/

패널 토론

※｢공공부문 성과연봉제·퇴출제의 문제점과 노동조합의 대응｣에 대하여
각 조직 특성별 소주제 선정

·전국공무원노동조합 (˝ 10)

-‘공직사회 성과급제의 문제점과 현황’: 김태성 정책실장

·전국공공운수노동조합 (˝ 10)

-‘공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점’: 박준형 정책기획실장

·전국보건의료산업노동조합 (˝ 10)

-‘병원 성과연봉제의 문제점과 대응전략’ : 나영명 정책실장

·전국공공산업노동조합연맹 (˝ 10)

-‘성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응’: 김훈 정책실장

·소방발전협의회 (˝ 10)

-‘소방관들은 왜 화재사망자 수를 조작했을까?’: 양승환 국제담당

·전국교직원노동조합 (˝ 10)

-‘교원성과급제도와 교원평가제도 문제점’: 최덕현 정책교섭 국장

토론문 1

공직사회 성과급제의 문제점과 현황

김태성(전국공무원노동조합 정책실장)

Ⅰ. 서론

박근혜 대통령은 2015년 8월6일 오전 대국민 담화를 통해 노동 개혁의 한 분야로 “공무원 임금체계도 능력과 성과에 따라 결정되도록 개편해 나가겠다.”고 밝혔다. 인사혁신처는 다음날 이를 받아 공무원성과급 확대하는 방안으로 현재 S-A-B-C에서 SS등급을 추가하여 기존 S등급의 50%를 더 받게 하겠다는 발표하였다. 또한 인사혁신처는 10월2일 보도자료를 통해 ‘성과중심의 인사관리 강화방안’을 제시하면서 공무원퇴출을 일상적으로 진행하도록 하겠다고 한다.

한국의 성과주의는 1990년대 초부터 민간을 중심으로 총액임금제, 신인사제도 도입 등을 통해 연공서열적인 인사시스템에 변화를 주고자 했으나 크게 성공하지 못하다가 1997년 IMF를 계기로 미국식 성과주의 인사시스템을 국제 표준으로 인식하여 대기업들을 중심으로 전격적으로 도입되기 시작하여 중소기업들도 앞 다투어 도입하였다. 기업 현장에 정리해고 제도의 도입, 연봉제 및 성과급의 확산, 비정규직의 확산 등이 광범위하게 이루어 졌다.

이후 성과주의의 문제점들이 경영학계에서 지적되기 시작하였다. 가장 크게 문제가 된 것은 성과급의 차이가 동기부여효과를 얼마나 나타낼 것인가 의문이 된다는 것이다. 어떻게 성과를 객관적으로 측정할 것인가? 평가의 공정성을 어떻게 제고할 것인가가 해결되지 않고는 성과급의 차이가 커질수록 조직문화만 황폐해지고 궁극적으로 조직의 발전에 도움이 안 될 수도 있다는 것이다. 그동안의 조직연구들은 객관적이고 합리적인 성과측정 기준이 마련되어 있지 않거나 혹은 팀워크가 중요할 수 있는 경우에는 무리한 성과주의 인사제도 시행이 오히려 부정적인 결과를 초래할 수 있음을 보여주고 있다.

개인별 성과주의에 치중하면서 조직 내 선후배간의 끌어주고 밀어주는 조직학습을 기대하기는 어렵게 된다. 과도한 개인별 차등은 오히려 조직구성원들 간에 위화감을 조성할 수도 있고 장기적이고 조직적인 성과보다는 단기적이고 개인적인 성과에 집중하도록 만든다.

이러한 문제점들이 지적되고 있고 아직 문제들이 해소되지 않은 상태에서 또다시 정부는 신공공관리론에 충실하게 성과주의 강화를 부르짖고 있다. 더 나아가 한때 공직사회에 휘몰아쳐 공직사회의 악영향을 미쳤던 공무원퇴출제를 다시 꺼내고 있다.

II. 정부의 성과주의 강화

□ 박근혜정권의 노동구조 개혁관련 공직사회와 전체노동계의 비교표

구분	전체노동계	공직사회
대상	전체 임금노동자(약 1800만 명)	공무원 노동자 (약 100만 명)
더 낮은 임금	성과주의 임금체계개편 : 연공급완화와 성과급 확대 (직무성과제, 직능급 전환)	성과주의 임금체계개편 : 연공급완화 완화와 성과급 확대 (성과연봉제 확대 등)
	임금피크제	임금피크제
더 쉬운 해고	일반해고 요건완화(저성과자 퇴출)	공무원퇴출제(저성과자 퇴출)
	기간제 사용기한 연장(2년->4년)
	파견 허용 업종 확대(비정규직확대)

인사혁신처는 10월2일 ‘「능력과 성과 중심의 인사관리 강화 방안」발표’라는 제목으로 보도자료를 냈다. 핵심내용은 ‘성과와 능력에 따라, 우수한 공무원은 획기적으로 대우받고, 미흡한 공무원은 그에 상응하는 관리를 받게 된다.’는 것이다. 능력과 성과가 미흡하다고 판단되는 공무원에게는 재교육 등 역량향상 기회를 주되, 개선이 어렵다고 평가된 공무원에 대해서는 직위해제․직권면직 등 그에 상응하는 조치를 엄정하게 적용할 방침이라는 것이다.

고위공무원단에 적용하는 특별성과관리조치는 이후 과장급까지 확대해 나갈 계획이고, 실무직 공무원의 경우는 평가 최하위등급자는 6개월간 호봉승급제한이라는 징계수준의 페널티를 적용하겠다는 것이다. 보도자료 참고자료에는 직권면직제도와 직위해제를 통해 저성과자 퇴출의 관련 법조항을 보여주고 있다.

성과미흡 공무원 대상 교육과정 운영방안을 보면 첫째 섹션으로 주관적인 기준인 ‘태도변화’를 두고 ‘반성하고 열심히 노력하는 모습을 보이는가’, 바꾸어 말하면 무능을 인정하고 자아반성 하는가를 보겠다는 것으로 과거 울산시청, 서울시청, 농촌진흥청에서 시행된 교육프로그램과 유사하다. 또한 3개월이라는 기간안에 ‘역량강화’, ‘전문성 제고’(둘째,셋째 섹션) 교육을 해서 그 결과를 평가한다는 것은 번개불에 콩 구워 먹겠다는 것으로 실현 불가능한 교육이고, 단지 현실을 다시 한번 테스트한다는 것에 불과하다. 만약 고위공무원단에게 이런 교육을 진행한다는 것은 치욕을 경험하게 하여 자진 사표를 쓰게 한다(의원면직)는 것이지 역량강화를 한다는 것은 아니다.

2006년 부천시, 2007년 울산광역시, 서울시청에서 퇴출제가 추진되면서 기초자치단체 및 중앙부처까지 유행처럼 공무원 퇴출제가 추진되었고 자치단체장은 여론의 주목을 받았다. 특히 2007년 울산광역시는 역량강화교육을 한다는 명목으로 ‘시정지원단’이라는 별도 부서를 만드는 방법을 사용하였고 3%를 강제 할당하는 방식이었다. 이후 서울시청은 ‘현장시정추진단’으로 3%를, 농촌진흥청은 ‘현장농업지원단’으로 5%를 강제 배치하여 퇴출프로그램을 운영하였다. 또한 공통점은 기존의 매년 평가하던 시스템을 무시하고 별도의 주관적인 평가를 진행하였다는 것이다.  수 있도록 하겠다는 것이다.

□ 중앙부처의 공무원퇴출제 추진내용

구 분		실 시 내 용
중앙부처	행정자치부 (2007.6)	중앙부처로는 최초로 최근 2년간 근무 성과 등을 기초로 행자부 총 2,000여명의 직원을 대상으로 인사쇄신 대상자를 선정하였는데 그 과정에서 고위공무원 1명이 면직됐고, 세 명의 공무원이 사직서를 제출했고, 퇴출후보 19명을 선별하여 3개월간 프로그램을 진행한 결과 한명은 면직되고 나머지 18명은 복귀
	과학기술부 (2007.7)	7.11기자간담회“업무성과가 부진하거나 근무태도가 불성실한 직원을 가려내 8주간 집중적인 재교육을 받도록 하는 인사혁신을 시행할 계획 → 무산
	농촌진흥청 ('08～'09)	08년 4월 직원평가를 통해 하위5%(105명)를 선정해 3개월씩 2회의 역량교육하고 교육평가가 저조한 사람은 퇴출(직위해제된 사람은 없고 60여명은 명퇴하고 40여명은 교육받고 복귀함. 09년은 집단교육이 아닌 사이버교육형태로 진행함
대학	전북대('07)	교수들에게 일정기간 안에 승진하지 못하면 퇴출되는 ‘직급정년제’도입 (부교수9년, 조교수7년, 전임강사3년)

□ 광역자치단체의 공무원퇴출제 추진내용

구 분		실 시 내 용
광역	서울시 ('07.3 ~'10)	근무태도 불량하거나 능력이 크게 떨어지는 공무원 퇴출제 도입(3%의무화), 3/15 명단 제출(250여명), 현장시정추진단 선별(102명) 소방방재본부 제외, 상수도사업본부 별도방안 강구, 신인사제도․ 성과인센트제 도입. 2008년에는 드래프트제를 도입하여 선정되지 못한 공무원도 현장시정추진단에 배치
	울산시 ('07 ~'08)	광역자치단체로는 최초로 전체 직원의 3%를 퇴출하는 제도를 도입. ‘07.1월부터 3차례 3배수 추천의 ‘실․국장추천제->추천받지 못한 제외자시정지원단발령. 5~6급 공무원 4명, 5~7급 공무원9명을 선별, 1년간 쓰레기 청소, 교통량 조사 등 단순 노무작업을 부여했다. ‘08년은 5명(5급1,6급1,7급2,기능1)을 선발하였고 이중 1명은 명예퇴직, 1명은 질병휴직 중 사망, 나머지3명은 복귀. 2009년에는 선발되지 않음
	부산시 ('07.3)	조직혁신종합대책 : 공직부적격자 특별관리제도, 600여명 정원감축, 무사안일자, 직무태만자, 공직부적응자 등을 선정하고 특별과제 부여 및 의식교육 실시 후 과제수행실적 및 업무능력향상도 등 평가하여 부진자는 직위해제 및 공직배제 등을 진행 07년4월24일 특별관리 대상자 21명(4급1명,5급4명, 6급이하 16명)선정했고 소명, 심사를 거치면서 자진퇴직자 발생 등으로 최종 7명(6~7급 각3명, 기능직1명) ‘시정업무지원단’에 배치함. 이후 자진사퇴, 질병휴직을 제외한 나머지 모두 복귀하였고 이후엔 2007년 부서별 강제할당의 문제가 있다고 보고 이후는 사안에 발생할 때 마다 심사해서 현장업무에 투입해 특별관리하는 것으로 선정방식변경
	대구시	국장 추천 스카웃제 시행, 추천되지 않은 5급 이상 간부를 파견 또는 현장T/F팀 배치(17명 선정 : 행정직 15, 기술직 2) ※경고성 파견근무 시행
	제주도	부서페널티 : 평가하위10%부서 기구통폐합, 정원감축->업무폐지, 개인BSC성과분석->삼진아웃제 , 재교육→부서 재배치 3단계 인사조치 후, 개선이 안 될 경우 과감히 퇴출
	전북도	옐로카드제 도입검토, 1%(약20여명) 1년간 봉사활동 및 재교육, 행정성과 평가제(BSC+직무성과 평가제)
	인천시 ('08)	시정연구관 36명 파견명령 근무 중, 근무성적 향상 여부를 평가, 부서별 개인별 직무진단 실시, 대상자 특별교육, 평가 후 직위 미부여 등 , 08년 5월7일 강제감축계획발표

□ 2009년 이후 퇴출제 추진내용

구 분		실 시 내 용
중앙	농식품부 ('09)	농식품부소속 수산과학원에서 2009년 말 능력이 부족한 사람 등 10여명을 선정 ‘창의연구추진단’을 만들어 발령내고 2년 내 원보직으로 복귀하지 못하면 퇴출시키는 계획수립
	고용노동부('10)	무능 불성실 공무원 퇴출제 도입. 4월 직원재교육, 11월 퇴출 추진 4급이하 13명(5급이상 8, 6급이하 5명) 퇴출 (※ 직협회장이 포함되었음)
	환경부 ('11.1)	국립환경과학원이 연구실적 부진하거나 함께 일하기를 꺼리는 연구원 선별해 재교육을 받게 한 뒤 퇴출여부를 가리는 ‘드래프트제’를 도입. 연구관 80여명 중 같이 일하고 싶은 직원 3배수를 적어내게 하고 부서배치를 받지 못한 6명을 선정했고, 이중1명은 명예퇴직, 5명은 협동성, 인간관계교육 마친 뒤 복귀 및 교육연장 또는 퇴출 여부 결정
	교과부 ('11)	‘11.3월, 직원역량강화프로그램(직원재교육과 퇴출방침) 수립, 4~5급이상 우선 실시하였고(35명 선정 9명 자진사퇴, 26명 교육 후 4명 자진사퇴),하위직은 2012년 추진계획을 세웠으나 시행중단
광역	경남도 ('11)	비리연루공무원 수해복구작업이나 농촌일손돕기 등 현장에 파견하는 ‘도정현장추진단’운영계획
	경기도 ('10)	‘10.9월 ’인사 무한돌봄제도‘라는 퇴출제 추진, 강도 높은 성과평가 및 성과시상금 제도도입
기초	수원시 ('12)	업무능력이 떨어지는 직원을 재교육하는 프로그램인 ‘소통2012’계획에 따라 총38명이 교육받아 11명이 공직을 떠났고, 2명이 자살(‘12년9월 업무처리속도가 늦다는 이유로 선정된 장애인 투신자살, 또 한명은 ’14년3월 직위해제되고 소청심사후 복직했지만 제대로 된 직위를 받지 못했고 스트레스로 질병휴직에 들어간 후 자살)
	충주('15)	‘15년 ’현업퇴출제‘시행예고
	창원('11)	'11년, ‘현장행정추진단’도입여부를 놓고 노조와 대립
	울산동구 ('11)	‘11년 1월부터 고객행정지원단에 3명 선정 도입 논의만 하다 논란 끝에 7월 추진 중단결정

공무원퇴출제는 마치 매우 부도덕하거나 매우 무능한 공무원을 대상으로 ‘재활프로그램’처럼 보이지만 대상 선정기준, 선정과정, 교육내용 등을 보면 전혀 그렇지 않다는 것이다. 결국 대상자를 무력화시키고 위축시켜 희망퇴직시킴으로서 구조조정을 추진하려는 것이다.

Ⅲ. 퇴출제의 논리와 문제점

1. 선정과정에서의 문제점

대부분 ‘업무능력과 성과 중심’이라는 말만 반복하고 있을 뿐 객관적 기준은 전혀 제시하고 있지 못하다. 또한 공무원 퇴출을 위한 법적․행정적 절차도 없이 단체장의 일방적 의지에 의해 여론몰이식으로 진행되었다는 것이다.

무능한 공무원이 퇴출되는 것이 아니라 아부하지 않고(줄서기를 하지 않으니 내 사람이 아니다?!) 아주 나이가 많거나(할 만큼 했으니 대신해서 나가달라) 아주 젊거나(여기 나가도 다른 일을 할 수 있는 젊음이 있으니까) 잘 모르는 공무원(원격지에 근무하여 인간관계가 없으므로 아픔이 덜하니까)이 선정될 가능성이 많다. 이는 공직사회의 성과평가가 쉽지 않고 그 평가 공정성에 대해 구성원이 신뢰하지 않고 있기 때문에 발생하는 것이다.

또 공공서비스의 경우 생산성을 기준으로 하는 일반 기업체들과 달리 중․장기적 관점에서 일을 추진해야하고, 대민업무를 주로 하는 경우 주관적이고 환경적 요소가 많이 작용하기 때문에 업무 자체를 수량화하는 것이 사실상 불가능하다는 특성이 있다.

2007년 서울시 퇴출제의 경우 객관적 기준 없이 일괄적으로 3% 기준을 밀어붙인 결과 인기투표나 제비뽑기 등의 기형적 방식이 동원되는가 하면, 고령자와 장애인, 하위직 공무원이 집중적으로 퇴출대상에 선정됐다. 이런 상황을 보았을 때 공무원퇴출제는 ‘인건비 절감을 위한 구조조정의 수단’이자 ‘인사권을 통한 내부 통제 강화 수단’이라는 점을 강하게 드러내고 있다.

그동안 공직사회 인사의 예측가능성이 낮다는 비판이 있어왔다. 소위 1회성의 발탁인사, 정실인사, 엽관인사 등 예측할 수 없는 인사가 너무 많다. 예측가능성의 확보가 바로 인사의 합리성과 공정성을 확보하는 가장 중요한 요건이다. 객관성, 투명성과 사전예측성을 높이기 위해서 평가기준을 사전에 공지하여 인지할 수 있어야 하고 그 평가기준은 대상자들의 폭넓은 합의가 있어야 하며 공정성을 답보할 수 있게 되고, 결국 자신이 얼마나 노력해서 기준에 맞추어야 하는지 분명해지면 동기부여가 될 수 있다.

합리적이지 못한 퇴출기준과 퇴출과정을 경험하는 직원들은 자신의 직무성과 향상을 위한 노력이 향후 자신의 고용안정을 확실하게 보장할 수 없다고 판단하게 되고, 그 결과 추가적인 작업노력과 직무성과 향상을 위한 인센티브를 갖기 어려울 것이 당연하다.

2. 퇴출제는 인권침해행위이다.

국가인권위는 서울시가 추진했던 2007년도 현장시정추진단 기관전출대상 부적격자 3% 선정절차 및 기준과 관련하여, ▲ 대상자 선정의 기준이 추상적이고 주관적이며 선정된 대상자 중에는 제도의 취지와 달리 장애인․질환자․정년퇴직예정자․소수직렬 등이 상당수 포함되었고, 기준의 수립이나 대상자 선정 등 절차에 있어서도 공무원의 임용은 ‘근무성적 등 능력의 실증에 의한다’는 ‘지방공무원법’에 근거하고 있지 않다고 판단했고, ▲ 해당자 명단을 공개하지는 않았으나 결과적으로 공무원 사회 내외부에 알려지게 되었고, 이는 대상 공무원들의 명예에 관한 권리를 침해했으며, ▲ ‘지방공무원법’과 ‘지방공무원임용령’은 5급 이상의 지방공무원을 전보하고자 할 때 그 기준에 관해 인사위원회의 의결을 거쳐야 하고, 소속 공무원이 알 수 있도록 홈페이지 등에 예고해야 하며, 기준이 변경된 경우 변경일 1년 이후부터 적용하도록 정하고 있으나, 서울시는 이 같은 절차를 따르지 않았다고 판단했다.

또한, 현장시정추진단 교육프로그램 운영에 대하여 장기간 풀 뽑기 등 현장 노동중심의 교육 프로그램은 사실상 징벌적 수단으로 운용되어 대상공무원들로 하여금 인격적 모멸감을 갖게 했고, 상당수 질환자․고령자 등에게도 건강상태 등에 대한 특별한 고려 없이 획일적으로 적용되어 지방공무원법 및 지방공무원 교육훈련법령에서 정하고 있는 교육훈련의 요건을 구비했다고 보기 어렵다고 판단했다. 결국, 적법절차 및 객관적 선정기준 없이 부서장에게 3% 명단을 제출토록 한 것은 헌법상 제10조에 의한 해당공무원들의 인격 및 명예에 관한 권리를 침해하였고, 추진단 운영과정에서 당사자들이 업무에서 배제되고 모멸감 등을 느끼도록 프로그램을 구성한 것은 헌법 제15조가 보장하고 있는 직업선택의 자유(직업수행의 자유) 및 동법 제10조의 인격권 침해 행위라고 판단한 바 있다.

농촌진흥청 퇴출제 역시 대상자 선정 기준이 추상적이고 주관적이었고, 다면평가 자체를 거부한 직원도 10여명에 이르는 등 정상적인 평가를 거쳤다고 보기 힘들며, 선정된 대상자 중에는 제도의 취지와 달리 정년을 1~3년 앞둔 보직경력자가 44명이나 되었고, 전체 107명 중에서 6급 이하 하위직이 62명을 차지했으며, 노동조합 전․현직 임원이 하위 10%에 대거 포함되었다.

농진청은 전 직원 평가를 시행하면서 그 결과가 퇴출제에 활용될 것이라는 사실을 사전에 공지하지 않고 실시했으며, 재직기간 3년 미만자는 평가에서 제외하기로 하였음에도 불구하고 하위평가자로 포함시킴으로써 청 스스로 밝힌 기준마저 스스로 위배했고, 소명기회를 단 하루만 부여하고 일부 산하기관의 경우 아예 소명 제출을 하지 못하게 한 바 있다.

농업현장기술지원단에 선정된 자들은 본인의 의사와 무관하게 결국 내외부로 알려지게 되었으며 이로 인해 명예가 실추되는 불이익을 받았다. 또한, 농업기술현장지원단 운영 과정에서 지원단은 업무에서 배제되었고, 프로그램은 사실상 징벌적 수단으로 활용되었으며, 당사자들을 산하 기관별로 돌리고, 신규 공무원 교육과정에서 재교육에 관한 이야기를 하는 등 모멸감을 느끼게 했다. 농업현장기술지원단 배치에 자괴감 및 모멸감을 느끼고 자진퇴직한 직원이 105명 중 65명이나 되었던 사실도 농업현장기술지원단이 재교육 보다는 사실상 징벌과 배제의 수단으로 인식되었음을 알 수 있다. 재교육 배치자 105명 중 65명이 자진 퇴직하여 오히려 ‘07년 서울시 현장시정추진단 배치자의 퇴직률(12명/88명) 보다 더 심각한 수준이었고, 퇴직자 중 고위직은 다수가 다시 계약직으로 채용됨으로써 하위직과의 차별마저 존재했다.

즉, 국가인권위원회가 서울시 현장시정추진단의 인권침해를 판단한 근거에 비추어볼 때 농촌진흥청의 농업현장기술지원단 선정 및 운영 과정에서도 이에 상당한 인권침해 행위가 있었다고 볼 수 있다.

이렇듯 집단교육과정에서 ‘퇴출대상자’임이 자연스럽게 외부에 공개되어 ‘정신적 공항상태’를 가져와 교육을 통한 역량강화가 아니라 반대로 사기저하, 자신감 상실, 우울증 등 정신질환을 겪게 되고 정상적인 가정생활마저 어렵게 만들어 가정의 파괴를 가져오는 간접 살인행위이다. 다시 복귀한 경우에도 낙오자 이미지를 평생 갖게 되어 부서 내 동료들과 신뢰를 다시 쌓는데 많은 어려움을 초래하여 적응력을 떨어뜨린다.

3. 퇴출제는 직업공무원제와 충돌한다.

우리나라의 공무원제는 정당에 대한 충성도에 따라 공무원이 임용되는 엽관제와는 달리 정당으로부터 정치적 중립성과 신분이 보장되는 직업공무원제도로 운영되고 있다.

헌법 제7조 제1항에서는 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다”고 규정하고 있는데 현재 권력(집권정당)의 하수인이 아니라 국민 전체에게 복무하도록 하는 제도를 직업공무원제로 이야기 할 수 있다.

이를 위해서 우선적으로 공무원의 신분이 철저하게 보장되어야 한다. 그래서 헌법 제7조 제2항에서 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하고 있다. 공무원이 중립을 지켜야 한다가 아니라 공무원의 정치적 중립성을 보호되어야 한다는 의미로 임면권자인 현재 권력에 의해 훼손되어서는 안 되는 것이다.

직업공무원제는 공무원의 신분을 보장하는 관계로 정권의 교체에도 불구하고 행정의 일관성과 연속성을 유지할 수 있게 한다.

그러나 공무원 퇴출제는 현실 권력에 줄을 서지 않는 자는 쳐 내겠다는 선언이며, 현실의 권력의지와 ‘국민전체의 복리’가 충돌할 때 권력의지 편에 서지 않으면 해고하겠다는 것으로 공무원의 신분 보장이 무너지는 것으로 이해된다.

예를 들면 4대강사업이 추진될 때 환경파괴를 경고하면서 (국민 전체 복리를 고려해서) 정책에 문제제기를 하면 명령불복종으로 징계해고하든지 무능력자로 퇴출시키게 된다면 공무원의 신분보장은 흔들리게 되고 직업공무원제는 무너지게 된다.

공무원퇴출제는 고질적인 줄서기와 눈치보기, 상관에 대한 아부, 아첨 등이 만연할 가능성이 커지게 되고 관료제의 부정적인 측면만 키울 수도 있다. 따라서 직업공무원제의 안정성이 흔들이며 소신과 창의성을 갖고 일하는 일선 공무원의 입지도 더욱 좁아질 것이다. 선거로 뽑힌 도지사, 시장, 구청장, 군수 등이 자기사람만 챙기고 반대편에게 보복하는 인사전횡이 제도화 될 수도 있다.

퇴직자들이 비참하게 조직을 떠나는 모습을 지켜보게 된다면, 남은 직원들은 이제 무자비한 조치의 다음 희생자가 바로 자기 자신일지 모른다는 두려움을 가지게 된다. 공무원들의 신분에 대한 불안감은 충성심의 약화와 사기저하, 직무만족도가 하락, 자긍심의 저하가 수반된다.

시장지향적 고용관계 및 인적자원관리를 강화하면서 조직이 구성원에 대해 장기적인 책임을 지지 않겠다고 언명하는 것은 곧, 조직에 대한 구성원들의 장기적인 몰입이나 유대감도 더 이상 기대하지 않겠다는 것이며, 공직사회의 경우는 더 이상의 충성을 기대하지 않겠다는 것과 같은 의미로 전달된다.

4. 퇴출제는 직장문화를 황폐화시킨다.

퇴출제는 앞서 언급한 성과주의 문제점보다 더욱 직장문화를 황폐화시킨다. 동료애가 상실되고 평가자인 상사에게는 문제제기 및 비판도 없어지게 된다. 결국 무뇌아 공무원을 강요하게 되고 ‘정권의 시녀’가 되어간다.

매년 누군가는 최하위 3%에 들어야 하는 상대평가를 한다면 동료들 중에 누군가가 업무에 실패해야 내가 안전하게 최하위 3%에서 벗어나게 된다. 다면평가방식으로 성과평가가 진행되었다면 동료들의 평가결과가 영향을 주게 된다. 최하위 3%에 포함된 사람은 낮은 점수를 준 주위 동료들을 원망하게 되고 3%에 포함되지 않은 사람들은 자신이 준 점수 때문에 동료가 3%에 포함되었다는 자괴감을 가지게 되어 동료관계는 악화되게 된다.  정부에서도 평가의 신빙성과 공정성을 위해 노동조합이나 동료직원이 저성과자 선정에 참여하도록 유도하기도 한다.

역량강화교육대상자가 되어 받는 교육기간 내내 자신이 선정되었다는 것에 대한 분노와 이렇게 만든 조직에 대한 원망, 교육이후 복귀해도 조직을 떠날 준비를 하고 조직 내 동료들과 소통하지 않고 단절된 생활을 하며 개인주의가 심화된다.

정보는 공유해야 하지만 나만의 정보를 쌓아놓고 공개하지 않는 경향이 발생한다. 동료들은 모두 경쟁상대자인데 굳이 정보를 주어 평가점수를 잘 받게 할 이유가 없기 때문이다. 또한 조직의 장기적인 전략수준에 행동보다는 단기적인 성과에 집착하게 되어 조직은 장기적인 발전에는 역효과가 발생하게 된다.

보수와 관계없이 국민에 대한 봉사자로서의 자긍심을 가지고 일하던 공무원들도 성과주의가 강화되면서 금전적 인센티브에 몰입되고 자연스럽게 평가지표에 있는 일에 더욱 집중하면서 평가지표에 없던 항상 하던 일들은 줄여나가게 되면서 사명감은 사라지게 된다.

5. 노조탄압의 수단으로 활용된다.

퇴출제는 조직 내 유대감을 감소시키고 개인주의가 팽팽해지게 되는데 이에 따라 단결을 중심가치로 하는 노동조합은 그 힘을 잃게 된다. 또한 퇴출제가 추진되면 노동조합이 있어도 퇴출제가 진행되었다는 상황에 대해 조합원의 조합에 대한 믿음이 무너지게 되고 노동조합의 위상은 추락하게 된다.

노동조합 간부들은 공무원으로서의 직무에다가 부가적으로 노동조합의 간부로서의 활동을 하게 되므로 아무래도 직무에 투자하는 시간이 부족해지고 부서장 및 조직의 고위층과 대립하는 빈도가 많아진다. 그래서 부서장에게 찍혀 낮은 평가를 받고 퇴출대상자가 된 사례가 발생한다. 노동부 퇴출제에선 직협회장이 선정되어 곤혹을 치렀고, 서울시청에선 노조임원 일부가  선정되었고, 농촌진흥청에선 2009년 퇴출제에서 노조지부장이 선정되어 힘든 싸움이 전개되었다. 부서장 등에게 바른 소리를 많이 하는 지부장이 퇴출대상자로 선정되는 상황에서 내부구성원은 부서장에게 바른 소리 한마디 하지 못하게 된다.

Ⅳ. 마치며…

인사혁신의 성공여부는 대상 집단이 얼마나 개혁내용을 받아들이는가에 따라 개혁성공여부가 달라질 수 있기 때문에 대상 집단의 참여와 지지(또는 합의와 수용)를 이끌어내는 것이 무엇보다도 중요하다. IMF와 함께 한국사회, 특히 공직사회에 밀어닥친 수많은 인사․조직 개혁이 실패로 귀결된 것은 개혁해야 할 주체들의 참여와 지지를 얻지 못하고 기관장의 일방적인 하향식 추진에 그 원인이 있다고 하겠다.

실제로 물의를 일으키거나 비리를 저지르거나 남의 인권을 침해하는 사람은 퇴출제를 시행하지 않아도 현행의 징계제도로도 해고가 가능하다. 그런데 왜 쇼케이스에 넣어 동물원의 원숭이를 만들어 인권모욕을 해가면서 퇴출제를 운영하는 것일까? 이는 자발적으로 사람들을 나가게 하여 인원감축을 수월하게 할 수 있고, 줄서기를 강요하여 정권의 하수인을 만들 수 있으며, 퇴출제가 한번 시행되면 노동조합을 무력화할 수 있다는 등의 숨어있는 의도가 있다고 볼 수 있다.

박근혜정권에서 신자유주의가 마지막 몸부림을 치고 있다. 퇴출제로 개설된 역량강화프로그램들은 대부분 복귀한 사람들의 역량 약화의 결과만 도출되었다. 그동안의 성과주의의 폐해를 목격해왔으므로 좀 더 확신을 가지고 개인 차등 성과주의에 대해 분명한 입장을 보여야 한다. 공직사회가 어떻게 망가지는지는 관심이 없이 정권의 야욕을 관철시키려는 것에 대해 단호하게 대항하여야 한다.

퇴출제의 본질은 공무원들을 정권의 시녀로 길들이는 것이고 우리는 국민의 공무원이 되기 위해 투쟁해야 한다.

토론문 2

공공성 파괴하는 성과연봉주의의 문제점

박 준 형(전국공공운수노동조합 정책기획실장)

- 정부는 공공기관 성과연봉제는 추진의 명분으로 경쟁을 통한 효율성 강화를 제시하고 있음. 공공기관이 안정된 고용/임금제도로 인하여 효율성이 저하되고 있다고 주장함

- 이러한 주장에 대해서는 크게 두 가지 방향에서 문제점을 지적할 수 있음. 아래 토론문은 이러한 질문을 검토하고자 함

첫째, 성과연봉제를 통한 경쟁으로 효율성이 높아질 수 있는가,

둘째, 공공기관에서 효율성 추구가 가장 큰 과제인가.

※ 아래 원고는 많은 부분을 <김철·이승우, 2016, 공공부문에서 성과주의는 타당한가?, 사회공공연구원(미간행)> 등 기존연구에 기반하고 있음을 알려둠

1) 성과연봉제가 공공서비스 제공에 효과적이라는 근거는 제시된 적이 없다

- 민간기업에서도 성과주의의 성과에 대해 제대로 된 검증도 없었을 뿐 아니라 성과주의가 기대만큼 효과가 없다는 이론과 연구도 다수 존재. 공공기관에서 성과경쟁과 개인 성과연봉제가 효율적이라는 주장 자체가 근거가 불확실한 편향적 이념에 불과함

- 오히려 부정적인 영향에 대한 지적이 상당함 : 중장기 보다 지금 당장 코앞의 것만을 보게 만드는 단기성과주의, 높은 성과 시스템이 구성원의 위험회피 성향을 증가시켜 오히려 혁신과 창의성을 망치게 되는 도전의식의 상실, 실질적인 성과 창출이나 공익 추구보다는 좋은 평가를 받는데 효과적이고 눈에 띄는 업무에 집중하게 되는 내부 보여주기 활동의 만연 등 부작용이 지적됨

- 공공기관에서 성과주의가 효과적이라는 증거도 부족한 상태에서 정부는 무책임하게 정책을 밀어붙이고 있음. 정부는 성과주의 임금체계가 실제로 성과에 어떠한 영향을 미치는 대해 정부는 어떠한 공식적 연구 용역조차 진행한 바가 없음.

- 정부는 성과연봉제가 효과적이라거나 공공서비스의 질을 향상한다는 근거를 제시하지 못하고 있으나, 오히려 학계에서는 간부 등 관리자급을 대상으로 도입된 공공부문에서의 성과주의 임금체계가 실제 어떤 효과를 산출했는지를 분석하였음. 2014년에 공공부문 가운데서도 민간기업과 보다 친화적인 시장형 공기업 11곳을 분석대상으로 하여 진행한 연구에서, 성과주의 임금체계는 1인당 매출액, 1인당 부가가치 등에 부정적 효과를 나타내거나, 성과와는 영향이 없는 것으로 확인. 도리어 성과주의가 강화될수록 1인당 매출액은 감소하는 경향을 보이기도함.

2) 공공기관 경영평가제도 : 공공기관 성과평가의 문제점을 보여주다

- 또한 매년 정부가 실시하면서 공공기관들을 좌지우지하는 공기업 경영평가의 결과 역시 실제 공기업의 성과와는 통계적 상관성이 없는 것으로 나타남. 연구진은 공공부문에서 성과주의가 그다지 효과적이지 않다는 해외의 연구 결과를 지지한다고 결론지었음(하혜수·정광호, 2014). 다시 말해 한국 정부가 전가의 보도마냥 휘둘러 온 성과주의가 민간기업과 보다 유사할 수 있는 시장형 공기업에서조차 쓸모없었다는 평가임(김철·이승우, 2016)

- 기관별 성과를 평가하는 경영평가에서도 서열화에 따른 기관간의 경쟁이 격화됨에 따라 공공기관 평가가 성과급 획득수단으로 변질되고 있다는 점이 지적되어 왔음. 이러한 경쟁은 상업성 이외에 일정한 기준이 없는 상태에서 막무가내의 비용삭감 경쟁으로 귀결되고 있다는 지적임. 그 결과 기관 간 반목이 심해지고, 평가결과의 타당성을 인정하지 않는 경우도 늘어나고 있음. 사실 서로 업무 특성이 상이하고, 처해있는 업무환경이 다른 공공기관들을 획일적인 잣대로 상대평가를 한다는 것 자체가 비합리적임(한국행정학회, 2013)

- 상대평가는 평가를 강제하는 주관부처의 편이와 관료통제를 용이하게 하려는 의도에서 나온 것일 뿐 기관에게는 오히려 부담으로 작용한하며 상대평가로 인해 기관간의 경쟁이 심해지고, 비용, 인력, 시간이 필요이상으로 소모되었음. 이러한 기관간 평가에서 드러난 문제는, 이 평가기준에 근거하여 구성될 공공기관 내 개인평가에서는 더욱 크게 문제가 부각될 것임

- 공공기관이 이윤극대화를 추구하게 되면 국민들에게는 필수적인 공공서비스의 영역이 축소될 가능성이 높음. 애초에 공공부문이 책임졌던 공공서비스 영역은 민간부문이 비용, 이윤 등의 문제 때문에 접근하기 어려웠던 영역이므로 공공기관이 이윤극대화의 관점에서 공공서비스 영역을 바라볼 경우, 투자 규모나 사업 영역을 축소시킬 가능성이 높은 것임. 그런데 정부는 공공기관 경영평가를 통해 수익성을 중심에 둔 공기업 평가를 진행해왔음. 이러한 평가기준은 부서 및 개인평가에도 기준으로 적용될 수밖에 없으므로 공공성을 약화시키는 결과를 낳을 것임

3) 성과경쟁으로는 목적을 달성할 수 없는 공공서비스 제공 의무

- 공공기관은 각 기관의 설립 목적에 따라 공공서비스를 제공할 의무가 있으나, 기관간, 기관 내 부서간, 그리고 직원 개인이 성과경쟁을 벌일 경우 애초 목적에서 벗어나 공공성을 훼손할 우려가 많음

- (사례) 국민건강보험공단은 2010년 ‘비상경영’을 선포하면서 보험료 목표 징수율을 97.7%에서 98.2%로 상향, 이를 위한 성과 중심의 내부경쟁 강화를 추진, 노동조합은 이를 ‘마른 수건 짜기’라고 규정하고 강력히 반발. 사실상 완전징수를 의미하는 97.7%를 달성하기 위해서는 경제위기 상황에서 수많은 생계형 체납자의 피눈물을 볼 수밖에 없다고 비판

- (사례) 국민연금공단이 지사별 평가를 진행하는 과정에서 부작용 빈발. 노동조합은 성과연봉제에서는 납부율이 높은 부유한 곳에서 근무하는 직원이 유리할 수밖에 없으며 이런 성과 경쟁이 시작되면 가뜩이나 가압류 등 비정상적인 압박이 문제가 되고 있는 상황에서 국민연금에 대한 국민적 반발은 더욱 심각해질 것으로 비판

- (사례) 철도공사의 일부노선(수서발 KTX)를 분할한 정부는 차량정비 업무를 철도공사에 재취탁, 이 과정에서 국토교통부는 터무니없이 낮은 계약단가를 제시, 철도공사는 경영평가의 재무지표에서 점수를 유지하기 위해서는 (계약단가에 맞추어) 차량정비 업무에서 외주위탁비율을 높일 수밖에 없음. 철도노조는 '안전의 외주화'라고 비판. 정부의 민영화 정책이 재무구조 중심의 왜곡된 경영평가를 통해 공공 안전을 위협하는 것임

- (사례) 승강기안전관리원/승강기안전기술원은 공공기관이나 성과경쟁 대상임. 이들 기관에서는 안전관리업무를 수주하기 위해서는 합격률을 높여주어야하며, 이는 기관 평가에 반영됨. 따라서 개별 노동자들도 엄격한 진단이 아니라 합격률을 높여주도록 압박을 받고 있어 안전 관리가 저하되는 것이 현실. 개인평가가 도입될 경우 이러한 문제는 더욱 심각해질 것임.

- 기존에 기관별, 부서별 평가 경쟁 과정에서도 이와 같이 공공성을 훼손하는 사례가 빈발하는 상황에서 개인에 대한 성과경쟁까지 가중될 경우 부작용은 더욱 심화될 수밖에 없음. 예를 들어 과도하게 인력이 축소된 철도 차량 안전정비 업무에서 성과경쟁 도입이란 결국 날림 정비로 귀결될 수밖에 없음.

4) 다수의 이해관계자와 조직의 목표가 존재하는 공공부문의 특성

- 공공부문은 여러 이해관계자가 존재한다는 특성이 있음. 정부, 국회, 공공기관장, 직원, 시민 등의 이해관계자 다수 존재함. 시민도 다양한 이해관계를 가질 수 있는데, 예를 들어 사회적 갈등이 된 밀양송전탑 건설 과 같은 문제는 전기 소비자와 지역주민 사이에 이해상충이 발생할 수 있는 사례

- 많은 경우 공공기관들은 다수의 이해관계자를 최대한 만족시키기 위해 조정과정을 거칠 수밖에 없음. 공공기관 및 그 직원의 업무를 평가하는데 있어서 이러한 다수의 이해관계자 중 누구의 입장에서 평가할 것인가는 분명하지 않은 것임

- 그런데 정부가 이러한 여러 이해관계 중 특정한 기준을 선택하여 직원 개인의 평가기준으로 설정할 경우, 복잡한 이해관계를 공공기관이 집단적으로 조정하는 것은 필연적으로 실패하게 될 것임

- 공공부문은 단일하고, 명료한 목표를 위해 일하지 않을 뿐 아니라. 해당 기관의 설립 운영 목적인 공공성은 복잡한 내용을 가짐. 비록 해당기관에서 민간부문에 유사한 업종 내지 직무가 있다 하더라도 ‘이윤 극대화’라는 보다 명료한 목표를 가지는 민간기업과는 다를 수밖에 없음

- 공적 서비스 내지 공적 생산물이 개인 수준에서 생산가능하다 할지라도 그에 대한 평가는 소속 단위(부서, 지사) 차원 정도에서만 가능. 그렇다면 개인적 성과 보상은 실효성이 없을 것임

5) 공공서비스 협업을 저해하는 성과연봉제

- 성과연봉제는 개인의 실적을 기반으로 하는 제도이기 때문에 조직 구성원간의 관계가 소원해지고 협업이 어렵게 됨. 공공서비스의 여러 업무는 기본적으로 협업을 바탕으로 작동한다는 점에서 성과연봉제를 획일적으로 적용할 수 없음

- 대표적인 공공서비스인 병원의 경우, ‘성과’ 자체를 측정하거나 계량화하기 힘들 뿐 아니라 ‘성과’를 무엇으로 할 것인가에 대해 합의된 지점을 찾기가 매우 어려움. 우선 ‘진료량’이나 수입을 성과로 할 경우, 병원은 돈을 벌지 모르지만, 그 부담이 고스란히 환자와 국민에게 전가되기 때문, '진료량'이 아니라 '환자 만족도' 등 '의료의 질'과 관련된 지표로 성과를 평가한다고 해도 어떠한 지표가 의료의 질을 가장 잘 반영하는지 논란이 될 수밖에 없음

- 설령 무엇으로 성과를 측정할 것인가를 정하고, 점수를 매기는 데 성공했다 하더라도 그 성과에 따른 인센티브 보상 대상을 정하는 문제도 쉽지 않음. 성과별 보상 체계에서는 성과 향상의 공이 있는 개인 혹은 팀 단위에 보상하는 것이 원칙. 그런데 의료 서비스 생산의 특성상 모든 구성원과 부서가 연결되어 서비스를 제공하기 때문에 이러한 단위를 정하는 것이 어려움. 성과에 따른 보상을 일부 의사들이나 일부 개인에게 지급함에 따라 성과 보상 체계가 불합리하다고 느끼거나 부당하다고 느낄 경우 진료 팀워크와 협력 관계가 깨어져 부정적 결과가 발생할 수 있음(이상윤, 2015).

- 철도공사는 직종과 근무형태가 매우 다양한 특징을 가지고 있으며, 이로 인해 부서별 차별적인 성과측정이 매우 어려운 직무 및 조직특성을 가지고 있다는 점에서, 합리적 차이가 인정되는 평가지표를 구성하는 것은 노사간 갈등을 떠나 적용의 타당성 문제 발생. 예를 들어, 사업장 내 노동형태를 사무직(‘스탭’)과 운전/차량/전기/시설 등 현장직(‘현업’)으로 나눌 때, 사무직의 경우 평가자와 피평가자가 동일공간에 있기 때문에 개인평가 지표구성이 상대적으로 가능하다고 볼 수 있으나, 현장직의 경우 할당된 업무를 독립적으로 수행하는 방식이기 때문에 지속적인 면대면 관리가 불가능하며, 결국 개인별, 부서별 평가도 사실상 불가능한 상황

- 조직체계에서 볼 때 지역본부의 경우 기존의 노선간 수익불균형 및 지역적 특수성에 따른 별도의 수익구조 여부 등 노동자들의 성과증진이 아닌 환경적 요인에 따라 수익성의 차이가 발생하는 경우가 많음. 또한, 팀, 역, 사업소 단위의 평가 역시 불만요소임. 예를 들어, 공공적 운송수단인 철도의 특성상 사고발생은 조직단위별 평가에 적지 않은 영향을 미치게 되는데, 일련의 크고 작은 사고가능성에 대해 현업 노동자가 보고했다 해도, 스탭단위에서 이를 처리하지 않을 경우 수십에서 수천명에 이르는 다양한 규모의 팀·역·사업소 단위의 낮은 평점으로 이어짐(이정봉·이상훈, 2012).

- 대다수 공공기관의 업무 분장이 업무분장이 개인별로 표준화, 전문화가 부족하고 관련 구성원의 공동노력의 결과인 경우가 많으며, 업무성과에 대한 개인의 기여도가 명확하게 구분되지 않아 개인별 업무수행 비중보다 조직중심의 업무수행이 많아 개인별 평가의 기준 마련이 쉽지 않음(노광표 외, 2015).

6) 성과연봉제와 연계한 과도한 인센티브와 패널티의 문제점

- 정부는 성과연봉제 도입에 대해 인센티브와 패널티를 각각 제시하고 있는데, 그 폭이 상당함, 이에 소요되는 예산은 인센티브만 따져도 5천억원 수준에 이름

* (인센티브) 기한 내 성과연봉제 도입 완료 시 공기업/준정부기관 각각 50, 20%의 인센티브 및 추가 평가를 통해 10~20개 수준의 우수기관을 선정하여 각각 15~30%, 10~20%의 성과급을 추가로 지급하겠다는 것

* (패널티) 성과연봉제 미도입 시 임금동결

- 오히려 정부가 이러한 인센티브를 공공서비스 강화, 생명/안전업무 강화를 위해 공공부문 일자리 확대에 사용한다면, 심각한 청년 실업문제를 완화하고 양질의 공공서비스를 제공하는 데에도 도움이 될 것임

<참고문헌>

김철, 2015, 공공기관 경영평가의 비판적 검토- 제도개선 및 평가지표 메타평가를 중심으로, 사회공공연구원·'공공기관을 서민의 벗으로' 의정포럼

김철·이승우, 2016, 공공부문에서 성과주의는 타당한가?, 사회공공연구원(미간행)

이상윤. 2015. 서울대병원 성과급제, 한국 의료 망치려나? ｢프레시안｣, 2015.4.23.

이수영. 2011. Mission Impossible? 공무원 성과급의 이상 조건과 현실 상황의 괴리 분석. ｢한국인사행정학회보｣, 10(3): 75~102.

이정봉·이상훈. 2012. 공공기관 보수체계 사례. 한국노동사회연구소. ｢공공기관 임금정책 연구｣. 양대노총 공공부문노동조합 공동대책위원회.

하혜수·정광호. 2014, 성과중심 보수제의 효과 분석:국내 11개 공공기관의 성과급을 중심으로, 행정논총

한국행정학회. 2013. ｢공공기관 경영평가제도 중장기 발전전략 연구: 공공기관 경

영평가 제도개선｣. 기획재정부 보고자료.

토론문 3

병원 성과연봉제의 문제점과 대응 전략

나 영  명(전국보건의료산업노동조합 정책실장)

1. 병원 성과연봉제 도입 현황

◯ 한국은 1990년대부터 성과주의 인사제도가 본격적으로 도입되기 시작하였음. 특히 1996~1997년 IMF 구제금융 이후 성과주의 인사제도가 확산되었음.

◯ 병원의 경우 1989년 서울아산병원과 1994년 삼성서을병원 등 이른바 ‘재벌병원’들이 등장하면서 의료기관들의 무한경쟁시대가 시작되었고, 기업경영 자문회사들의 경영컨설팅 결과를 바탕으로 수익 창출을 목표로 한 기업형 경영전략을 도입하기 시작함.

◯ 의료기관들의 무한경쟁 속에서 많은 병원들은 악화되는 경영을 개선하기 위해 재료비, 인건비, 간접비 등 병원 경영비용에 대한  원가계산을 바탕으로 성과급제도를 도입함. 이에 따라 검사건수와 진료건수를 늘리기 위한 경쟁이 벌어지게 되었고, 검사량, 진료량, 수익창출액에 따른 인센티브제와 성과급제가 확산됨. 결국 병원수익에 절대적 영향력을 가진 의사들에게 수익증가율, 병상이용률, 신규환자수, 실입원환자수 등에 따라 성과를 제공하는 의사성과급제가 거의 모든 병원에 빠르게 확산됨.

◯ 성과주의가 확대되면서 병원에서는 검사건수 늘리기, 수술실적 늘리기, 야간 비응급수술 확대, 24시간 영상장비 촬영, 토요근무제 확대 등 종착역없는 출혈경쟁이 벌어지고 있음.

[사례 1] 강원도 5개 지방의료원의 경영혁신대책

◯ 강원도 5개 지방의료원은 지역거점공공병원임.

◯ 강원도는 5개 지방의료원의 경영혁신대책으로 △성과에 대한 차등 보상 △수익증가를 위한 실적 10% 배가운동 △원장과 성과계약제를 체결하고 부진할 경우 3진 아웃제 실시 △경영수지 개선을 위한 목표관리제 실시 △연봉제 도입 등을 추진함.

◯ 원장 성과연봉제 : 성과연봉 7000만원을 기준으로 점수에 따라 성과연봉을 지급함. 성과연봉제의 평가항목은 목표관리 달성도 20점, 경영결산 실적 40점, 단체협약 개선 30점 등 수익성 추구 항목이 90점이고, 공익적 보건의료서비스는 10점에 불과함.

[사례 2] 홍성의료원

○ 의사실적에 따른 성과급제를 실시하고 있음.

○ 가정의학과, 영상의학과, 진단검사의학과, 마취과, 응급의학과의 경우월 검사건수에 따른 성과금액을 다음과 같이 산정하여 지급하고 있음.

가. 가정의학과

500건 미만(위,대장내시경)	601건 이상(위,대장내시경)
500건 미만일 경우 건당 10,000원씩 감액	600건 이상일 경우 건당 10,000원씩 추가 지급

나. 응급의학과

200건 미만(입원건당)	260건 이상(입원건당)
200건 미만일 경우 건당 10,000원씩 감액	260건 이상일 경우 건당 10,000원씩 추가 지급

다. 영상의학과

1,900건 미만(초음파,MRI, CT)	2,000건 이상(초음파, MRI, CT)
1,900건 미만일 경우 건당 1,000원씩 감액	2,000건 이상일 경우 건당1,000원씩 추가 지급

라. 마취과

100건 미만(전신,부위마취)	200건 이상(전신,부위마취)
100건 미만일 경우 건당 10,000원씩 감액	200건 이상일 경우 건당 10,000원씩 추가 지급

[사례 3] 보훈병원의 경우

○ 보훈병원은 군인, 경찰, 민주화운동 등 국가유공환자를 치료하는 특수목적공공병원임.

○ 2015년 메르스사태 등으로 환자가 줄어들자 의료기관별, 진료과별로 목표관리제 실적, 전문의별 실적(입원, 외래, 투약일수, MRI, CT, 수술)을 분석하고, 경영목표 달성을 위한 구체적인 추진계획을 수립함.

○ 경영목표 달성을 위한 계획에는 △일일 외래환자 증대운동 △건강검진환자 유치 △검사주기 단축 △주요 검사((MRI, CT, 초음파) 활성화 △평일 연장근무 확대 △주말근무 확대 △단순 투약처방 환자(고혈압, 당뇨 등)를 대상으로 한 검사 및 검진 활성화 △외래환자 진료실적 증대 등이 포함되어 있음.

2. 성과연봉제를 실시하고 있는 병원에서 어떤 일이 벌어지고 있나?

○ 성과주의의 목표는 생산성 향상, 업무 효율화, 경직된 조직문화 개선, 일하는 분위기 조성, 핵심인재 확보, 일자리 창출 등임. 그러나, 성과연봉제를 시행하고 있는 많은 사업장에서는 △동기유발 실패 △평가의 객관성과 공정성 담보 어려움 △단기성과에 치중 △공공성·공익성 훼손 △임금격차 확대 △고용불안 심화 △조직내 갈등 심화와 협력 약화 △구성원의 만족도와 사기 저하 △비용증가 등 각종 폐해와 부작용이 드러나고 있음.

○ 환자의 건강과 생명을 다루는 병원에서 성과주의의 폐해는 더 심각함.

[사례 1] 보훈병원

○ 의사직과 3급 이상 간부직을 대상으로 성과연봉제를 시행하고 있음.

○ 문제점 : △국가유공환자 진료건수 늘리기 경쟁 △이중진료, 과잉진료 △의사들의 노동강도 강화, 상담과 설명시간 부족 △비용절감을 위한 부실진료 △진료실적을 달성하지 못한 의사에게 사직 강요 △수익 부진을 이유로 분만실, 신생아실과 같은 진료과 폐쇄

[사례 2] 서울시동부병원

○ 2005년 성과연봉제를 실시했으나, 문제점이 많아 2013년 성과연봉제를 폐지하고 호봉제로 전환함.

○ 문제점 : △객관적 평가지표가 없어 주관적인 판단에 따른 평가 진행 △평가에 대한 불신 △부서별 불화, 직원들간의 위화감 조성 △상급자 눈치보기, 줄서기, 부서이기주의 만연 △업무성과와 관계없는 순번제 평가, 몰아주기 평가 △신입직원, 병가자, 육아휴직자 등 취약자가 최저평가자로 전락 △임금역전현상 발생 △이직률 증가, 인력수급난 발생 △업무효율성 하락 △수익이 되지 않는 취약환자 외면

[사례 3] 서울대병원

○ 2003년 공공병원 중에서 가장 먼저 의사성과급제를 실시함.

○ 문제점 : △비급여 선택진료 증가 △1명의 의사가 2~3개 수술을 동시에 시행 △1분 진료 △고가 검진상품 개발 △비용절감을 위한 저질재료 사용 △임종환자에게 CT 검사 △24시간 검사 △심야수술 3년(2008년~2011년) 만에 65% 급증

3. 병원 성과연봉제의 폐해

○ 병원 성과연봉제는 환자, 직원, 보건의료체계에 심각한 폐해를 미치고 있음.

[1] 환자 피해

○ 환자안전 위협, 과잉진료로 인한 병원비 부담 증가

○ 1회용 주사기 2~3번 재사용, 값싼 주사기 사용, 만성질환자에게 약 장기처방 남발, 원가절감과 비용절감을 위한 부실진료와 저질진료로 인해 의료서비스의 질이 떨어지고 환자안전 위험성이 높아짐.  신규환자에 대해 CT·MRI·PET 등 모든 검사를 동시에 무차별적으로 실시하고 고가의 비급여 진료와 과잉진료가 늘어나 환자는 돈벌이 대상이 되고, 병원비 부담은 늘어남.

[2] 노동자 피해

○ 노동강도 강화, 업무만족도 저하

○ 업무량 증가, 노동강도 강화, 업무 스트레스 증가, 차별과 불평등 심화, 협업파괴와 위화감 확대 등은 업무만족도와 자존감을 떨어뜨리고, 의료서비스 질 저하와 의료사고 위험 증가로 이어져 또다시 환자에게 피해가 돌아가는 악순환이 반복됨.

[3] 보건의료체계 피해

○ 진료왜곡, 돈벌이 중심의 의료영리화

○ 의료기관간의 치열한 경쟁속에서 살아남기 위한 성과주의 확산은 우리나라를 항생제 투여율 1위국, 갑상선 환자 세계 1위국, 약 복용 1위국으로 만들었고, 불필요한 수술 증가, 비급여 진료 확대, 속전속결 진찰, 수익이 나지 않는 진료과 폐쇄, 진료비 과다청구, 부당청구, 급속한 의료비 증가 등 심각한 의료왜곡 현상을 빚어내고 있음.

○ 적정진료, 표준진료가 붕괴하고 오로지 수익을 목표로 한 과잉진료, 과소진료가 횡행하면서, 돈벌이 중심의 의료영리화가 만연하게 됨.

4. 성과연봉제는 병원에 맞지 않는 제도

○ 병원은 다른 사업장과 달리 국민의 건강과 생명을 다루는 특수한 곳임.

- 의사, 간호사, 간호조무사, 약사, 의료기사, 영양사, 시설관리노동자, 청소노동자, 환자이송원 등 70여개 직종 종사자들이 협업을 통해 양질의 의료서비스를 제공하는 곳이며, 하루 24시간 1년 365일 운영되는 곳임.

- 환자의 건강과 생명을 다루는 병원업무 특성상 전문성, 숙련성, 연속성, 협업성, 공공성 등이 절대적으로 필요한 곳임.

○ 병원은 환자의 건강과 생명을 다루는 업무특성상 환자진료, 검사, 지원파트 등 전체 부서·직원들이 유기적인 협업체계를 형성해야 하고, 70여개의 다양한 직종과 수많은 진료과 및 구성원들간의 신뢰와 협조가 절대적임. 성과연봉제는 이같은 협업시스템과 협력적 조직문화를 완전히 파괴함.

○ 병원업무는 환자에게 양질의 의료서비스를 제공하는 업무이기 때문에 이것을 수치로 계량화하여 평가할 수 없고, 팀별·개인별 성과를 평가하기도 어려움.

○ 병원에서의 성과주의는 결국 검사건수, 진료건수, 수익창출목표, 비용절감목표 등 환자를 대상으로 얼마만큼의 수익을 올렸는가가 평가의 지표가 되므로, 결국 과잉진료와 과소진료라는 편법이 발생할 수밖에 없고, 환자안전 위협과 병원비 부담 증가 등 환자피해로 이어질 수밖에 없음. 또한, 병원에서 성과가 과연 무엇인가 하는 논란이 발생할 수밖에 없음. 의료의 질 향상이 대신 수익창출이 성과목표가 되면 의료공공성은 심각하게 후퇴될 수밖에 없음.

5. 성과연봉제 확대에 대한 대응전략

○ 병원 성과연봉제의 폐해를 공론화

- 성과주의제도 목표인 경쟁력 향상, 경영효율화, 공정한 대우와 보상, 열심히 일하는 분위기 조성, 우수인재 확보 등은 병원에서 성과연봉제를 통해 달성할 수 없다는 점을 공론화.

- 성과연봉제로 인한 환자피해를 적극적으로 국민들에게 알려내기

○ 병원인력 확충이 최고의 성과를 달성할 수 있는 방안임을 공론화

- 병원에서의 업무는 국민의 건강과 생명을 돌보는 특수업무이자 양질의 보건의료서비스를 제공하는 공공성 업무이며, 인력집약업무이자 인력이 서비스의 질을 결정하는 업무임. 그만큼 병원에서의 경쟁력과 효율성, 양질의 공공의료서비스를 좌우하는 것은 인력임. 따라서, 성과주의가 목표로 하는 바를 달성하기 위해 병원에서 필요한 것은 성과주의가 아니라 적정인력 확충, 안정적인 인력수급, 인력에 대한 투자, 인력에 대한 교육 훈련 등 인력인프라를 튼튼하게 구축하는 것임을 공론화하는 것이 필요함.

○ 성과연봉제 확대에 맞선 강력한 투쟁

- 보훈병원은 47개 성과연봉제 확대 선도기관으로 선정되었고, 일반직원에게까지 성과연봉제를 확대하려 하고 있음. 보훈병원 성과연봉제를 저지하지 못하면 병원 성과연봉제는 다른 공공병원과 민간병원으로 확대됨. 이에 보건의료노조는 보훈병원 성과연봉제 확대를 막기 위해 교육선전, 현장순회, 항의방문, 교섭 추진, 집회, 법적 대응 등 총력투쟁을 전개함.

- 공공기관 성과연봉제를 저지하기 위해 공공병원 차원에서, 전체 공공기관 차원에서 연대투쟁을 전개함.

- 병원 성과연봉제를 공론화하기 위한 6월 29일 3천명 상경투쟁, 병원 성과연봉제를 저지하기 위한 9~10월 총파업투쟁을 조직함.

○ 바람직한 평가제도, 바람직한 임금체계를 확립하기 위한 노력

- 환자를 돈벌이 대상으로 만드는 수익창출 중심의 평가제도가 아니라 의료서비스의 질을 높이기 위한 평가제도 만들기. 수익창출을 중심으로 한 일반기업 경영컨설팅을 직수입한 성과주의 평가제도 대신에 환자안전과 의료서비스 질 향상을 위한 구성원들의 역량 강화와 교육훈련, 양질의 의료서비스 제공을 위한 협업적인 조직문화 개선 등에 초점을 맞춘 평가제도 개발

- 환자를 대상으로 수익을 많이 올리면 올릴수록 인센티브나 연봉이 늘어나는 성과급제와 연봉제가 아니라 생애주기에 따라 표준적인 생활이 가능한 임금체계와 환자의 건강과 생명을 담당하는 업무의 특성을 고려하여 직무가치와 숙련성이 반영되는 임금체계 마련

토론문 4

성과연봉제 도입과정의 문제점과 노조의 대응

김   훈(전국공공노동조합연맹 정책2실장)

Ⅰ. 제도 도입과정의 부당노동행위 사례

1. 인천항만공사

- 인천항만공사는 직원들을 대상으로 진행한 성과연봉제 도입 찬반투표에서 63% 반대로 부결되자, 5.02(월) 오후 6시즈음 회사측 팀장․본부장 10여명이 노조사무실로 몰려와 노조위원장의 퇴근을 물리력으로 막고,□합의를 하자□며 붙잡고 감금함. 이에 신변의 위험을 느껴 경찰에 신고․출동하는 사태 발생됨. 5시간이 넘는 대치 끝에 23:40즈음 가까스로 사측간부들을 뚫고 사무실을 나감. 그 후 회사측에 매수된 노조 사무국장이 노조위원장 직인을 들고  노사합의서에 도장을 날인하고 사직서를 낸 후 잠적함

- 5.03(화) 노조 직인 불법도용 사실확인 내용증명서를 회사측에 송부하고, 노조 사무국장에게 사문서 위조로 경찰에 고소함

2. 한국수산자원관리공단

- 5.01(일) 16:30경 한국수산자원관리공단 이사장은 노동조합 간부 및 대의원을 대상으로 이사장 지시사항이라는 업무협의회 공문을 직원의 자격으로 소집한다고 하면서 문서를 송부하고, 대의원의 상급자를 통하여 압박하게 하여 회의참석을 강제함. 회의중에 성과연봉제 비중조정안에 대하여 동의할 것을 종용하였으며, 노동조합은 끝까지 거부하였으나, 회사측은 노조위원장의 잠점투쟁을 핑계삼아 수석부위원장 및 대의원들에게 기재부 및 해수부의 향후 예상되는 불이익(사업예산 삭감, 해수부유일의 선도기관 저항에 따른 해수부 후속조치)에 대하여 집요하게 설명하고 노동조합 활동을 할 수 없는 부서로의 인사발령 등을 언급하여 노동조합 탄압을 자행하는 등 협박으로 합의를 요구함. 이에 수석부위원장은 사퇴를 불사하는 배수진으로 거부의사를 밝힘. 그러나, 14시간 동안 지속된 강압과 협박에 지쳐 결국 아무런 법적효력이 없는 노사합의서에 서명을 하게 됨.

- 부당노동행위에 대한 항의성명서를 발표하고, 5월초에 노동위원회에 부당노동행위 구제 신청후 법원에 취업규칙 불이익변경 효력정지 가처분 신청 예정

3. LH공사

- 4.29(금) LH공사는 노조동의 없이 성과연봉제 도입에 대하여 이사회를 개최함. 이에 항의하는 노동조합이 출입문을 막아 이사회를 1차 저지하였으나, 기 계획한대로 옆 르네상스 호텔에서 성과연봉제 도입안건을 조건부로 통과시킴

- 사장출근시 항의 및 불법 이사회에 대한 항의성명서를 발표하였으며, 본사(진주)에서 규탄 중심집회를 계속 이어옴. 또한, 5.03(화) 이사회 의원 전체를 근로기준법 위반으로 창원지방검찰청에 고발함.

4. 한국중부발전

- 서울화력지부에서 운영실장이 과장급 직원들을 불러,『성과연봉제가 시행되면 사업소 평가, 팀평가를 무조건 상위에 맞아야한다. 가위바위보를 하든, 사다리를 타든지 두 사람은 무조건 동의서를 쓰라고 지시하거나, 저와 근무하기 싫은 분들은 알아서 해라. 박근혜 대통령이 선거 지고 어때요? 다음날 노르웨이 총리 만나서 노동개혁 한다고 했다. 플랜B로 가면 여기 계신 분들 봉급 엄청 깍이는 데 감당할 수 있겠느냐? 라고 직원들에게 협박 및 강요를 통하여 동의서를 받아 내려고 함.

- 지난 4.22(금) 서천화력지부에서는 2주 동안 동의서를 개별징구 하였음에도 동의율이 50%를 넘지 못하자, 동의서를 강제로 받는 과정에서 동의서를 제출하지 않는 다는 이유로 자재팀장이 여성조합원의 왼쪽 목과 팔부분을 수첩으로 때려서 폭행하였으며, 그 외에도 개별 조합원들에 대한 모욕이나 강요 다수 발생함.

- 부서별로 동의서 수량을 강제로 할당하고도 과반확보에 실패하자 이사회를 열어 일방적으로 성과연봉제 도입을 의결하였음.

- 한국중부발전 직원들은 실장이나 팀장들이 나중에 업무적으로 괴롭힐 것이고, 지방으로 인사이동도 시키겠다 협박을 하여 직원들이 회사가기도 두렵고 무섭다고 함.

- 현재 불법적 폭언, 폭행 등에 대한 부당노동행위로 고발중

5. 부산항만공사

- 4.20 경영진이 기습적으로 성과연봉제를 항만위원회(이사회)에 상정하여 처리하려 하였으나 노조의 반대로 무산

- 4.26 노조집행부는 문서로 항만위원회 의결을 강행할 경우 법적으로 대응하겠다고 밝혔으나, 4.28일 항만위원회를 개최하여 성과연봉제 도입 의결

- 노조는 사장 형사고발 검토중임

5. 기타사례

- 기합의된 일부 기관에서도 가림막도 없이 찬반투표를 진행하거나, 관리자가 투표장을 상주하며 지켜보고 있었다 등의 공개투표 논란에 대하여 일부 기사화 되었으며, 한국도로공사․한국수자원공사에서도 노조동의 없는 성과연봉제 도입에 대하여 조건부 이사회 안건을 상정하여 진행하였음.

Ⅱ. 노조 대응 방안 (공공노련 중심으로)

투쟁기조

노예연봉제, 쉬운해고제 정부지침 폐기

1. 성과연봉제 및 퇴출제 교섭권 위임에 대한 노사 교섭 추진

- 대    상 : LH․수공․도공․석공․인천항만․부산항만노조(6개 노조)

- 교 섭 단 : 연맹위원장(교섭대표)을 포함한 연맹 및 회원조합 교섭위원

- 주요내용 : 회원조합 사측에 우리연맹의 교섭권 위임사항 통보 및 교섭단 구성․요구안 통보 등 교섭요구 등

- 교섭방안 : 연맹과 해당 회원조합간 협의후 세부 교섭사항에 대해 실무교섭단(회원조합 노사)에 위임처리

- 추진일정 : 교섭요구 서면통보(5.13), 1차 교섭 Kick-off meeting(5.27)

- 향후계획 : 성과연봉제 및 퇴출제, 2016년 임단협 교섭을 통하여 6월말까지 쟁의요건 확보

2 부당노동행위 사례에 대한 법적 행정조치

- 대    상 : 인천항만공사, 한국수산자원관리공단, LH공사, 한국중부발전

- 주요내용 : 사문서 위조, 폭언․폭행, 회유 등 부당노동행위에 대한 법적조치 (노동위원회 제소, 검찰 고발 등)

- 추진일정 : 5월중

- 향후계획 : 서부발전, 울산항만, 여수광양 등 부당노동행위 추가 접수시

동시 시행검토

3. 헌법소원심판 추진

가.『고용노동부 시행 양대지침 대응 헌법소원 청구』공공부문 주도 동참

o 주    관 : 한국노총 정책본부(중앙법률원)

o 추진내용

- 1.22 고용노동부에서 발표한 양대지침(공정인사지침, 취업규칙 해석 및 운영지침)에 대한 헌법상의 위헌․위법성을 확인

- 총연맹을 중심으로 산하 연맹들과 함께 고용노동부를 상대로 추진

- 노총 중앙법률원에 위임후 공공부문에 주도적으로 참여

o 추진일정

- 청구단 모집 : (1차) 참여를 희망하는 회원조합 대표자

- 청구단 모집 : (2차) 참여를 희망하는 회원조합 집행간부(5월중)

- 헌법소원심판 소장제출 (5월)

나.『기획재정부 시행 성과연봉제 및 퇴출제 대응 헌법소원 청구』단독추진

o 주    관 : 공공노련(중앙법률원)

o 추진내용

- 기획재정부에서 발표한 공공기관 성과연봉제 권고안(1.28) 및 공기업․준정부기관 직원역량 및 성과향상 지원 권고안(3.18)에 대한 헌법상의 위헌․위법성을 확인

- 우리연맹 단독으로 산하 조직들과 함께 기획재정부를 상대로 추진

o 추진일정

- 청구단 모집 : (1차) 참여를 희망하는 회원조합 대표자

- 청구단 모집 : (2차) 참여를 희망하는 회원조합 조합원(5월중)

- 헌법소원심판 소장제출 (5월)

4. 대국회 사업

1) 국회앞 위원장․임원 1인 시위(계속)

2) 노예연봉제 및 쉬운해고 폐지 촉구 국회 합동 기자회견

- 일자 및 장소 : 5. 03(화) / 국회 정론관

- 대    상 : 노총위원장, 연맹위원장, 김경협․김기준의원

- 주요내용 : 성과연봉제 도입 중단 및 2대 지침(쉬운해고, 취업규칙 일반변경 완화) 폐기를 촉구하고 국회차원의 공공부문 특별위원회 설치 요구

- 향후계획 : 노총과 함께 청와대, 기획재정부 등을 상대로 성과연봉제와 퇴출제 중단을 촉구하는 면담과 항의방문을 조직화 예정 등

3) 야 3당 대표 합동 간담회

- 일자 및 장소 : 5. 03(화) / 국회 및 노총

- 대    상 : 노총위원장, 연맹위원장, 박지원 원내대표, 김종인 비대위대표, 김상곤 인재영입위원장

- 주요내용 : 성과연봉제 도입 중단 및 2대 지침(쉬운해고, 취업규칙 일반변경 완화) 폐기를 촉구하고 국회차원의 공공부문 특별위원회 설치 요구 등

- 향후계획 : 원내대표 선정시 공공기관 노조 대표자간 간담회 개최 추진

4) 공공부문 성과연봉제의 문제점과 노동조합의 대응 국제토론회

- 일시 및 장소 : 5. 17(화) 13:00 / 국회 의원회관 제1소회의실

- 주    관 : 국제공공노련 한국가맹조직협의회 (PSI-KC)

(공공노련, 공공운수노조, 보건의료노조, 전국공무원노조, 전국교직원노조, 소방발전협의회)

- 공동주최 : 국회의원 추미애, 김현미 (더불어민주당)

- 주요내용 : 국내외 공공부문 성과연봉제 및 퇴출제 문제점에 대한 해외사례 발표, 주요 산별․연맹 투쟁계획 공유 등.

5) 공공부문 단체교섭 및 단체협약에 관한 특례법 제정 요구

- 주요내용 : 공공기관 자율책임경영체제 보장, 노정교섭 틀 마련, 공운위 노동계 참여 확대, 공공기관 이사회 제도개선, 경영평가제도 개선 등을 위한 특례법 제정

* 4.25 한국노총 출신 20대 국회의원 당선자 간담회에서 논의

5. 대정부 교섭 추진

- 주요내용 : 성과연봉제 및 퇴출제 정부안 전면거부, 공대위 공통요구안 및 노동계 타협안 제시 등 내부 논의를 거쳐 확정

- 교섭창구 : 한국노총을 통한 대정부 교섭요구 공식화

* 필요시 노사정위원회, 또는 제 3의 기구를 통해 실질적 협의

* 차선책으로 노정간 비공식 협의채널 확보 등

6. 대국민 선전전

- 주요내용 : 케이블 TV, 버스광고, 일간지 광고, 지하철광고 등 전 국민을 대상으로 대국민 공공성 강화를 위한 공공기관 역할 강조 등

- 케이블TV 광고 : 촬영(5월1주), 편집 및 수정(5월2주), On Air(5월3주)

- 버스 광고 : 서울 주요노선, 세종시 버스광고(5월2주)

- 지하철 광고 : 서울 지하철 주요노선 승강장 안전문(5월 2주)

- 신문광고 : 경향․한겨레신문 등

※ 제작 및 광고매체 시행비용(설치비 등 부대비용 포함) : 2억 7천만원 수준

- 공대위 차원 : 전국적인 대국민 선전 활동 강화, 일간지 광고시행

(참여연맹별 릴레이 광고형식 등)

7. 공기업정책연대회의 투쟁본부와 연대 노숙투쟁

- 대    상 : 공기업 29개 조직 (공공노련 14개조직 기참여중)

- 주요내용 : 기재부(세종시) 앞 노숙투쟁 지원, 참여기관의 확대 등 현장 투쟁성 활동강화를 위한 세부방안 추가 논의 등

* 공기업 1군, 선도기관을 중심으로 주중, 주말 등 투쟁참여 방안 논의

8. 양대노총 공공부문 공대위 복원 및 연대를 통한 대정부 투쟁

1) 공공기관운영위원회 대응 항의집회

- 일시 및 장소 : 5.09(월) 16:00 / 서울지방조달청 앞

- 주요내용 : 공공기관 성과연봉제 도입에 따른 추가 인센티브 및 미이행기관 패널트 논의를 위한 공운위 저지 및 항의 등

- 참석대상 : 공공운수․공공노련․공공연맹 조합간부

2) 양대노총 공공부문 공대위 복원 기자회견

- 일시 및 장소 : 5. 10(화) 10:00 / 한국노총 대회의실

- 대    상 : 5개 연맹․산별 위원장

- 주요내용 : 불법․강압행위 폭로, 해고연봉제․강제퇴출제 저지, 공운위 의결에 대한 규탄 등 대정부 총력투쟁 선포 등

3) 국회앞 천막농성을 통한 대국민 선전전 추진

- 일시 및 장소 :  5.11(수) ~ 6.30(목)  /  여의도 산업은행앞

- 대    상 : 공공기관 노조대표자 전원

- 주요내용 : 약식집회, 공공부문 성과연봉제 및 퇴출제 문제점에 대한 공론화를 위한 주요 도시 출퇴근 선전전, 퍼포먼스 시행 등

4) 원내대표 초청 토론회 개최

- 일시 및 장소 : 5.19(목) 10시  /  국회 소회의실

- 토 론 자 : 야 3당 원내대표(또는 정책위의장), 공대위 대표자 5인

- 주요내용 : 공공부문 성과연봉제 및 퇴출제 문제점에 대한 공론화, 국회특위 구성에 대한 필요성 공감대 형성 등

5) 야3당 현역의원 및 당선자 연대서명 추진

- 대    상 : 19대 국회의원 및 20대 국회의원 당선자

- 주요내용 : 성과연봉제 도입 중단 및 2대 지침 폐기에 대한 공론화 등

- 추진일정 : 5월말까지 서명완료 추진

- 향후계획 : 국회정론관 기자회견 후 국회의원 연대서명지 전달 ⇒ BH, 국회의장, 주무부처 장관)

6) 공대위 주관 성과연봉제 및 저성과자 퇴출제 항의 대규모 집회

- 일자 및 장소 : 5월말 또는 6월초 / 여의도, 시청, 광화문, 서울역 등

- 규   모  : 2~3만 조합원

* 시기 및 장소 협의중(여건상 어려울 경우 산별․연맹별로 추진

7) 기타사항

- 노정교섭요구 서면제출, 공대위 명의로 대통령․주무부처 장관 고발 등

9. 기타사항

1) 회원조합 투쟁 대오 강화

- 대    상 : 기 합의 회원조합 및 유관기관 노조

- 주요내용 : 조직별 현안사항․에너지산업기능조정․저성과자 퇴출제 등 주요현안사항에 대한 투쟁합류 요청, 투쟁기금 미납부 조직에 대한 투쟁기금 납부 요청 등

2) 조합원대상 선전전 강화

- 주요내용 : 포스터, 유인물, 몸자보, 버튼, 리본, 현수막 등을 제작․배포 및 출퇴근 선전전 강화 등

3) 에너지 산업 기능조정 관련 연계 투쟁 필요

- 대    상 : 석유공사/광물자원공사노조, 전국전력노조

- 주요내용 : 에너지 공기업 기능조정, 발전사 민영화, 한전의 판매개방 등에 대한 상황을 고려하여 세부 투쟁방안 확정 등

토론문 5

소방관들은 왜 화재 사망자 수를 조작했을까?

양 승 환 (소방발전협의회 국제담당)

2011년경 화재와의 전쟁을 독려하던 소방방재청장이 경질되었다. 이유는 일선 소방서장에 의해 화재와의 전쟁이 통계조작 사기극이라는 주장이 제기된 지 보름여 만의 일이다.

'화재와의 전쟁'은 소방방재청장의 중요한 업적이었다. 철저한 예방 활동을 통해 화재 건수와 사망자수가 줄었다고 홍보했고, '패러다임의 전환'이라고 자찬했다.

일부 언론은 자신들도 공동 기획으로 참여했다며 성과를 알리기에 분주했다.

그러나 이 성과가 사실과는 다르다는 소방관들의 주장이 한 언론매체를 통해 처음 보도되면서 논란이 일기 시작했다.

일선 소방관들은 상부에서 성과주의를 압박하다보니 허위 보고와 조작이 끊임없이 이뤄지고 있다며, 이는 정부의 성과주의가 빚어낸 '사기 행정'이라고 비판했다.

이어 음성소방서장이 소방방재청 홈페이지 게시판에 '화재와의 전쟁은 소방방재청장의 대국민 사기극'이라는 글을 올리면서 파문이 확산됐다. 류 서장은" 국민을 우롱하는 전시행정이 이뤄지고 있다"면서 소방방재청장을 정면으로 비판했던 일이 있었다.

인사혁신처에서 2017년까지 순차적으로 성과연봉제를 확대하겠다고 발표했으며, 소방관, 경찰관, 군인, 교원 등 특정직 공무원도 철저한 성과주의를 도입하겠다는 뜻을 밝히고 있는 입장이다.

성과연봉제를 확산시켜 호봉제 중심인 공공기관의 임금체계를 바꿀 수 있도록 영향을 끼치려는 의도라고 판단된다.

정부의 일방적인 성과연봉제 추진을 두고 부작용을 우려하는 목소리가 높다.

특히 소방은 국민의 생명과 재산을 지키는 막중한 사명을 띤다.

그러나 성과연봉제라는 새로운 인사관리제도가 조직 효율성 향상이라는 이상을 현실적으로 달성할 수 있을지 의문이다. 금융위기 이후 재정적자에 시달리는 미국 지방정부들 중에는 공공서비스인 소방, 교육을 포기하는 곳도 생겨나고 있다.

그러나 곰곰이 생각해보면, 인간의 최소한 복지와 생존을 보장해줄 수 있는 부분은 바로 공공부분이다

공공기관의 구성원을 지표와 성과라는 하나의 잣대로 평가하려는 시도는 다시금 생각해야한다

소방이라는 공공재 영역에서 성과를 요구하게 된다면 장기적으로 보면 조직문화를 망가뜨리고 국민에게 피해를 주는 제도다.

동료들 간 상생할 수 있는 문화를 만들어야 국민에게 제대로 된 공공서비스를 제공할 수 있다.

공공부문 성과연봉제는 마이너스일 뿐이다. 그런데 성과에 따라 경쟁을 시킨다면 어떨까? 두 가지 모두 파괴될 거다.

현장 직원 간 갈등뿐 아니라 이로 인해 안정적인 소방서비스 제공에 차질이 생긴다.

이는 국민의 안전, 소방관의 안전에 심각한 영향을 미칠 수밖에 없다.

언제 출동벨이 떨어질지 모르는 상황속에서 함께 훈련하고 교육하며, 벨이 울리면 즉시 현장으로 달려가 변화무쌍한 현장에서 동료와 함께 유기적으로 결합해 화재를 진압하고 인명을 구조한다.

그런데 구조 구급 출동을 많이 했거나, 화재예방 홍보를 많이 했다거나, 전년대비 화재인명피해수를 줄이면 성과를 잘 냈다고 볼 수 있을까?

성과를 어떻게 측정할지도 모르는데 정부는 성과연봉제 도입, 시행 확대하라고 한다.

성과연봉제를 도입하거나 확대해 나갈게 아니라 소방 인력·장비에 예산을 투입해 부족한 소방서비스 체계를 개선해야 한다.

이미 우리나라 안전체계가 얼마나 부실한지는 세월호 사태 때 드러났다.

국민의 재산과 생명을 지키는 안전파수꾼 소방관에게 객관성과 공정성이 없는 성과주의 칼날을 들이댄다면 결국 그 피해는 고스란히 국민에게 돌아 갈 것이 분명하다.

토론문 6

교원성과급 제도와 교원 평가제도 문제점

최 덕 현(전국교직원노동조합 정책교섭국장)

Ⅰ. 교원 성과급제도와 교원평가제도 변천 과정

1. 성과급제도

○ 공무원에게 성과급이 처음 도입된 것은 1995년이고, 당시에는 근무성적 기타 업무실적 등이 특히 우수한 공무원에 대하여 10% 이내의 범위 안에서 대상자를 선정하여 ‘특별상여수당’을 지급하고, 성과급 지급 대상 10% 내에서 차등 지급했다. 교원 성과급은 1998년에 처음 도입되었고, 학교 단위 교원 10%를 선정하여 성과급을 지급했으나 등급을 나누어 지급하지는 않았다.

○ 성과급제도가 전체 공무원으로 확대된 것은 1999년 이후이고, 교원에게 개인별 성과급제도가 교원 전체를 대상으로 확대된 것은 2001년부터 이다. 이후 2011년부터는 전체 성과급 예산의 10%(2012년부터는 20%로 확대)를 학교별로 등급을 나누어 지급하는 학교 성과급제도가 도입되었으나 2016년부터 폐지하기로 결정하였다.

○ 교원 성과급제도 도입 이후 전체 성과급 예산 중 등급을 나누어 지급하는 비율이 점차 증가했으며, 그에 따라 차등 지급되는 액수도 늘어났다.

◆ 차등 지급율 변화

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011～
차등 지급률	10%	10%	10%	10%	20%	20%	30%	30~ 50%	50~ 100%	개인	학교
										50~ 100%	100%

◆ 차등액 변화

년	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
금액 (원)	55, 200	60, 360	63, 670	130, 400	429, 620	578, 470	588, 880	981, 470	1,172,170	1,456,350	1,515,930	1,515,930	1,597,100

※개인성과급 50%지급시 (S-B), 2011년부터는 학교성과급 포함하여 (SS-BB)

2. 교원평가 제도

○ 그동안 교원에 대한 평가제도는 승진·인사와 관련된 ‘근무성적평가’가 주를 이루었으나 2001년 도입된 성과급제도와 2010년 전체 교원을 대상으로 전면 실시한 ‘교원능력개발평가제도’가 도입되면서 교원에 대한 평가는 ‘근무성적평가’, ‘성과급 평가’, ‘교원능력개발평가’ 등으로 진행되었다.

○ ‘교원능력개발평가제도’는 2004년 노무현 정권에서 제도 도입을 발표하면서 논의되기 시작하였다. ‘교원능력개발평가제도’ 도입에 반대하는 전교조는 즉시 반대 성명을 발표하고 도입 저지 투쟁에 나섰다. 이후 2005년과 2006년 공청회 저지 투쟁을 전개하여 40여명이 연행되고 3명이 구속되는 사태가 발생하기도 하였으며, 2006년에는 분회장 조퇴투쟁, 조합원 연가투쟁 등 총력으로 저지하는 투쟁을 전개했다.

○ 하지만 이러한 전교조의 교원능력개발평가제도 도입 저지 투쟁과 현장 교사들의 반대에도 불구하고, 이명박 정권은 2010년 전체 학교를 대상으로 전면 시행했다. 이후 교원능력개발평가제도 실시에 대한 법적 근거를 마련하기 위해 2011년 ‘교원 등의 연수에 관한 규정’을 개정하고, 2012년에는 교원능력개발평가 실시를 의무화하기 위해 대통령령 개정을 시도한다. 결국 박근혜 정권은 2015년 ‘교원평가제도 개선안’을 발표하고, 곧 이어 ‘교원능력개발평가제도 실시에 관한 훈령’ 발표하여 2016년에는 ‘교원능력개발평가 훈령’에 따라 교원평가가 실시된다.

3. 교원 성과·퇴출제 관련 정책 변화-성과급, 교원평가 제도를 중심으로

○ 박근혜가 대국민 담화(2015. 8. 6)를 통해 공무원 임금 체계를 개편하겠다고 밝힌 것과 관련해 성과급 확대 방안을 발표하면서 공무원·교사 임금체계 개편이 속도를 내고 있는 상황으로 인사혁신처는 업무 성과가 탁월한 1∼2％의 공직자에게는 SS등급(S등급 성과급의 50％ 추가 지급)을 주는 방안을 추진하고 있다.

○ 2015년 10월 2일, 인사혁신처 ‘능력과 성과 중심의 인사관리 강화 방안’ 발표하면서 성과평가를 강화하여 성과 우수자는 특별 성과급을 지급하고, 특별 승진 등 승진 우대 강화하는 한편 성과 미흡자는 직권면직 등 공직에서 배제하겠다고 발표했다. 또한 고위직 공무원의 경우 2회 연속 최하위 등급 받을 경우(또는 1회 최하위+6개월 무보직 또는 1년 무보직) 퇴출시키겠다는 의지를 강력히 표명하고, 실무직 공무원의 경우에는 6개월 간 호봉승급 제한(견책 수준 징계효과)하는 방안을 추진하고 있다.

○ 2015년 11월 18일, ‘능력과 성과 중심의 인사관리 강화 방안’ 발표에 이은 후속 조치로 공무원 보수나 임용과 승진 관련, 근무평정이나 시험, 경력 위주에서 성과, 역량 등 ‘직무성과’를 중심으로 전환하도록 한 ‘국가공무원법 개정안’ 입법 예고하고, 2016년 1월 26일 국무회의를 통과시켰다. ‘국가공무원법 개정안’은 성과심사위원회를 설치하고, 위원회가 성과평가 미흡자의 직무성과와 역량을 심사하여 직위해제 요건 해당 여부를 심사하도록 하여 소위 ‘일반해고’ 요건을 법제화하려는 의도가 포함되어 있다. 직무성과 평가를 근거로 우수공무원에게는 ‘특별승진, 특별 승급’ 등 우대 조치를 의무화하고, 성과 미흡자는 ‘성과 향상’을 위한 조치를 의무화하는 한편 ‘공직가치’ 조항을 신설해 ‘애국심’을 추가하여 공무원에게 국가에 대한 충성 정도에 대한 평가를 추진하고 있다.

○ 공무원·교사 성과·퇴출제 관련 규정 입법 예고 상황

- 공무원 보수규정 개정안 : 10월 16일

- 공무원 성과평가 규정 개정안 : 10월 20일

- 교원능력개발평가 훈령 제정안 : 10월 21일

- 교육공무원 승진규정 개정안 : 10월 21일

- 고위 공무원단 인사규정 개정안 : 10월 28일

- 국가공무원법 일부개정안 : 11월 13일

- 균형인사지침 개정예규안 : 11월 13일

○ 2016년 성과급 지급 계획

- 차등 지급률을 종전 50%에서 70%로 확대

- 학교성과급이 올해부터 폐지

- 성과급 등급은 종전처럼 S, A, B 등 3단계

- 5월중 지급할 예정.

- 최고등급과 최하 등급 간 지급액 차이는 약 160여만 원

- 내년부터 교장·교감과 교육전문직을 대상으로 성과연봉제 실시. 2017년부터 교장과 교감에 대한 성과연봉제 평가를 실시, 2018년부터 능력에 따라 연봉을 차등지급

- 인사혁신처, 2017년에는 일반직 5급 이상 공무원과 경찰, 소방, 교원 등 특정직까지 성과연봉제를 확대할 계획, 교장·교감은 물론 장학관(사), 연구관(사)까지 확대 시행

- 교장과 교감에 대한 성과연봉제 평가는 단위학교 경영실적 중심, 성과연봉제 평가는 4등급으로 이루어지고, 장의 경우 최고 연봉과 최한 연봉 간 차이는 평균 600만원 정도

Ⅱ. 교원평가제도 개선안

1. 2015년 7월 1일 공청회, 교원평가제도 개선(시안) 발표

○ 교원업적(성과) 평가와 교원능력평가로 2원화

항 목	현 행	개선(안)	비 고
교원평가 체제 간소화	3회 (교평,근평,성과급)	2회 (교평, 근평+개인성과급)	평가 간소화·효율화 학교성과급 폐지
근무성적평정 평가대상 기간	연도 단위 (1.1∼12.31)	학년도 단위 (3.1∼2월말)	교원평가 대상기간 통일 효과
근무성적 합산 비율	5 : 3 : 2	1 : 1 : 1	동일기간 동일비율 적용

○ 교원업적(성과)평가 중 관리자평가 대 교원상호평가 비율 7:3에서 6:4로 조정, 교원상호평가에서 정성평가와 정량평가의 반영비율도 현행 3:7에서 2:8로 변경

○ 학교성과급 폐지

○ 새로운 교원평가 방식은 이르면 2019년부터 전면 시행 예정

2. 김희규·주영효(2014) 시범학교 결과에 대한 비판적 분석

○ 학교교육 고유의 목적은 ‘학교교육 질 제고’를 통한 ‘학생의 교육적 성장’ 도모에 있다??(이종재·김왕준 2003)

- 교원능력개발평가, ‘교원의 전문성 신장’을 통해 ‘학교교육의 질을 제고’하고, 결국 ‘학생의 교육적 성장’을 도모하는데 있다(전제상 2010).

- 교원근무성적평정, 근무능률 향상과 근무결과에 대한 공정한 처우, 교원 개인의 능력 발전을 유도하는 것이 목적이다(교육부 2013).

- 교원성과상여금, 교직 사회 내부 경쟁을 유도하여 교육의 질을 개선함과 동시에 보상을 통한 교원의 사기 진작이 목적이다(남지영·주철안 2011, 서광열·고장완 2011)

○ ‘교원평가제의 목적 달성 문항별 응답 분포 및 평균’(‘공청회 자료집’)

문항	전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통이다	그렇다	매우 그렇다	전체	평균 (SD)
세 가지 교원평가의 평가 영역·지표의 유사 및 중복 정도	149 (6.2)	220 (9.2)	999 (41.7)	732 (30.6)	294 (12.3)	2,394 (100)	3.34 (1.013)
세 가지 교원평가의 매년 실시에 따른 부담감 증가	96 (4.0)	119 (5.0)	484 (20.2)	649 (27.1)	1,046 (43.7)	2,394 (100)	4.02 (1.095)
교원능력개발평가의 도입 취지 달성도	728 (30.4)	499 (20.8)	664 (27.7)	364 (15.2)	139 (5.8)	2,394 (100)	2.45 (1.228)
근무성적평정의 도입 취지 달성도	533 (22.3)	499 (20.8)	782 (32.7)	425 (17.8)	155 (6.5)	2,394 (100)	2.65 (1.190)
교원성과상여금의 도입 취지 달성도	553 (23.1)	485 (20.3)	720 (30.1)	480 (20.1)	156 (6.5)	2,394 (100)	2.67 (1.215)
교원능력개발평가의 도입 취지에 맞는 평가 영역 및 지표 구성도	411 (17.2)	509 (21.3)	845 (35.3)	483 (20.2)	146 (6.1)	2,394 (100)	2.77 (1.136)
근무성적평정의 도입 취지에 맞는 평가 영역 및 지표 구성도	360 (15.0)	490 (20.5)	909 (38.0)	502 (21.0)	133 (5.6)	2,394 (100)	2.82 (1.098)
교원성과상여금의 도입 취지에 맞는 평가 영역 및 지표 구성도	484 (20.2)	491 (20.5)	834 (34.8)	456 (19.0)	129 (5.4)	2,394 (100)	2.69 (1.150)

○ 교원평가제 만족도 문항별 응답 분포 및 평균(‘공청회 자료집’)

문항	전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통이다	그렇다	매우 그렇다	전체	평균 (SD)
세 가지 교원평가제도 각각의 도입 취지에 맞는 시행도	562 (23.5)	571 (23.9)	760 (31.7)	378 (15.8)	123 (5.1)	2,394 (100)	2.55 (1.158)
세 가지 교원평가제도의 수업과 생활지도를 잘하는 교원에 대한 우대 정도	596 (24.9)	612 (25.6)	736 (30.7)	349 (14.6)	101 (4.2)	2,394 (100)	2.48 (1.137
세 가지 교원평가제의 취지에 맞는 공정한 시행 정도	471 (19.7)	514 (21.5)	862 (36.0)	435 (18.2)	112 (4.7)	2,394 (100)	2.67 (1.123)

○ 조사 결과에 대한 비판적 분석

- 교원평가제도 모두 도입 취지 달성도, 평가 영역 및 지표 구성에 대해 부정적 응답이 긍정적 응답의 2배 이상 높음, 특히 극 부정적 응 답은 극 긍정적 응답의 3～4배 이상 높음.

- 교원평가제에 대한 만족도 역시 마찬가지 결과를 보임

- 따라서, 현행 교원평가제도는 ‘학교교육 질 제고를 통한 학생의 교육적 성장’이라는 학교교육 고유의 목적에 부합되지 않는 정책으로 ‘개선’이 아니라 ‘폐지’되어야 함. ‘학생의 교육적 성장’은 경쟁 만능의 평가 제도를 통해 이루어질 수 없으며, 교사 간, 교사와 학생 간 소통과 협력을 통해 이루어질 수 있음을 보여주는 조사 결과로 보아야 함. 아울러 공적 영역에 속하는 ‘학교교육의 질 제고’는 평가 결과를 통해 교사 개인에게 책임을 지우는 방식보다는 학교교육에 대한 국가의 책임을 강화하는 방식을 통해 이루어질 수 있다는 것을 보여주는 결과임. 가령, 교육예산 증액, 학급당 학생 수 감축, 교사 정원 확대, 민주적이고 수평적인 교원인사제도, 학교자치 확대, 입시경쟁교육 등의 문제가 우선 해결되어야 함.

3. 교원평가제도 개선시안 분석

○ 교원업적(성과)평가+교원능력(전문성)평가로 교원평가체제 이원화

- 우선, 근무성적평정과 성과상여금 평가를 교원업적평가로 ‘간소화’한다지만 교원상호평가에 근거하여 이루어지는 성과상여금평가에 대한 교사 부담은 오히려 증가하게 될 것임.

- 교원업적평가 중 정성평가는 100% 전국공통기준에 따라 평가하고, 교원상호평가 중 정량평가는 전국공통기준(70%), 학교자율기준(30%)에 따라 평가가 시행됨에 따라 평가에 대한 학교, 교사의 자율성이 축소되고 전국공통기준에 따른 관료적 통제가 강화될 것임

- 승진평정 합산 비율을 현행 최근 년도부터 5:3:2인 것을 최근 3년 똑같은 비율 1:1:1로 조정하여 관리자에 의한 승진 대상자 관리·통제를 강화함

- 인사와 임금에 연계된 성과급평가로 교사 간 경쟁을 더욱 격화시킬 것이며, 평가 과정과 결과에 대한 교사 간 불신을 조장할 것임. 결국, 교사는 더욱 개별화되고 성과급투쟁 방안인 ‘순환등급’, ‘균등분배’는 무력화될 것임.

○ 교원능력개발평가 운영의 효율화

- 시·도 교육청 중심 자율 시행은 허울일 뿐, 교원능력개발평가 시행 계획을 매년 교육부에서 시·교육청에 안내하는 방식을 교육부 ‘훈령’에 따라 실시하도록 하고, ‘훈령’에 공통기준과 시·도교육청, 학교 단위 자율기준을 명시하도록 하여 오히려 통제를 강화함.

- 이는 교원능력개발평가 법제화가 여의치 않음을 고려하여 행정입법으로 우회하여 교원능력평가를 강화하려는 의도임

- 평가 결과에 따른 연수를 ‘지표별 연수’에서 ‘영역별 연수’ 체제로 연수 선택 폭을 넓히는 한편 교육부가 장기능력향상연수의 ‘표준교육과정’을 제시하여 평가에서 낮은 점수가 부여된 교사를 직접 관리하려 함

- 임용권자인 시·도교육감의 교원능력개발평가에 대한 권한을 축소시켜 교육자치를 위축시키고, 소요 재정은 ‘자율시행’ 명목으로 시·도 교육청으로 떠넘김.

○ 학교성과급 폐지

- 개인성과급과 학교성과급에 폐지를 위한 전교조 투쟁의 성과이기도 함

- 학교성과급이 개인성과급에 포함되면 등급 간 차등 폭이 증가하게 되고, 교원상호평가 결과에 따른 성과급평가가 인사에 연계됨에 따라 교사 간 경쟁과 갈등, 불신이 증폭될 것임

- 학교성과급이 문제가 많아 폐지한다면 같은 이유로 개인성과급 또한 폐지해야 함이 마땅함. 특히, 성과급평가를 근무성적평정과 합하여 교원업적(성과)평가로 단일화하려는 것은 ‘직무성과 평가’에 근거한 ‘성과연봉제’로 교사·공무원의 임금체계를 개편하려는 장기적 포석임

4. 교원평가제도 개선안에 대한 교사 의견(2015년 7월 14일~7월 19일, 교사 3,259명 대상, 온라인 조사)

○ 교원업적(성과)평가 도입

찬성	반대
3.1%	96.9%

○ 교원능력(전문성) 평가 폐지

찬성	반대
91.4%	8.6%

○ 학교성과급 폐지

찬성	반대
95.3%	4.7%

○ 개인 성과급제도 개선 방향

현행 유지	차등 폭 축소	차등 폭 확대	폐지
0.7%	8.0%	0.4%	91.0%

○ 성과급 평가에 정성평가 도입

찬성	반대
6.8%	93,2%

○ 현행 교원평가제도가 교육의 질과 교사 전문성 향상시키는가.

그렇다	아니다
0.7%	99.3%

○ 7월 1일 공청회를 통해 일방적으로 발표된 교육부 교원평가제도 개선안 중 교원업적(성과)평가(근무평정+성과급평가), 교원능력(전문성) 평가에 대해서는 절대 다수의 교사가 반대하는 것으로 나타났으며, 특히 성과급 평가 시 정성평가를 반영하는 것에 대해서도 대다수 교사가 반대하는 것으로 나타남. 다만, 학교성과급에 대해서는 절대 다수의 교사가 폐지해야한다고 생각하고 있으나 학교성과급 폐지 후 개인성과급 차등 폭 확대를 포함하여 성과급제도가 강화되는 것에 대한 우려를 나타냄

○ 응답자 중 대다수 교사가 학교성과급과 개인성과급은 폐지해야 한다고 생각하고 있으나 30세 미만 교사의 경우 학교성과급, 개인성과급을 유지 또는 개선해야 한다고 생각하는 교사가 상대적으로 많음(학교성과급 폐지 찬성84.1%, 반대15.9%, 개인성과급 폐지75.2%, 유지 또는 개선23.6%)

○ 현행 교원평가제도(근무평정, 성과급, 교원능력개발평가)는 도입 목적인 ‘교육의 질과 교원의 전문성 향상’에 도움이 되었는가에 대해서는 절대 다수 교사가 ‘그렇지 않다’고 답변함(그렇다0.7%, 아니다99.3%)

○ 근무평정과 성과급평가를 교원업적(성과)평가에 포함시켜 단일화할 경우 장기적으로 성과급평가가 승진·인사 반영될 것이라는 우려, 그에 따라 교사 사이 경쟁이 보다 격화될 것이라는 우려를 나타냄. 결국 교원평가제도가 교사의 임금, 인사, 승진과 연계되어 근속연공에 따른 임금체계를 직무성과급제, 성과연봉제 등의 성과평가 중심의 임금체계로 개편될 것이라는 우려가 반영되어 나타난 설문 결과로 분석됨

○ 결국, 현행 교원평가제도는 교사를 수직 서열화하고, 교사 사이 경쟁만을 부추기는 비교육적, 비인간적 제도임이 확인됨. 따라서 7월 1일 공청회를 통해 기습 발표된 교원평가제도 개선안은 학교 현장 교사들의 의견을 전혀 반영하지 않고, 소수 학교에서 시행된 시범학교 운영 결과를 의도적, 자의적으로 해석하여 교원평가제도를 유지, 강화하려는 교육부의 의도를 반영한 것으로 교원평가제도는 ‘개선’이 아니라 반드시 ‘폐지’되어야 할 제도임이 확인됨.

Ⅲ. 교원능력개발평가 실시에 관한 훈령

1. 훈령의 주요 내용

○ 훈령 제정 근거를 ‘교원 등의 연수에 관한 규정’에 두고 있음

○ 평가 시행 주체는 교육부장관 및 시·도 교육감으로 하고, 위임에 따라 교육장 및 학교장이 실시

○ 평가대상은 학교에 재직하는 기간제 교원을 포함하여 전체 교원으로 함(2개원 미만 재직 교원 제외)

○ 평가대상 교원은 평가참여자에게 자신의 교육활동 및 교육지원활동에 대한 직·간접적 교육활동에 대한 정보 제공 의무화

○ 교원은 동료평가에 참여하고, 평가 참여자는 교장·교감 중 1인 이상, 수석교사(미 배치 경우 부장교사1인) 이상, 동료교사 등 총 5인 이상으로 구성

○ 초등 4～6학년 학생은 자기 성찰적 의견조사에 참여, 중1～고3은 만족도 조사에 참여, 학부모는 교장, 담임교사 외 1인 이상 총 3인 이상의 교원에 대한 만족도 조사에 참여

○ 시·도 교육감은 차기 학년도 평가시행계획을 교육부장관에게 보고할 것을 의무화

○ 시·도 교육감은 교육부가 정한 평가영역·요소·지표에 따라 평가영역·요소·지표를 정하고, 교육부가 문항 수도 지정

- 평가영역·요소·지표

평가영역	평가요소	평가(조사) 지표
학습지도 (3요소, 8개지표)	수업 준비	￮ 교과내용 분석 ￮ 수업계획 수립
	수업 실행	￮ 학습환경 조성 ￮ 교사 발문 ￮ 교사·학생 상호작용 ￮ 학습자료 및 매체 활용
	평가 및 활용	￮ 평가내용 및 방법 ￮ 평가결과의 활용
생활지도 (3요소, 7개지표)	상담 및 정보 제공	￮ 개별학생 특성 파악 ￮ 심리상담 ￮ 진로·진학 지도
	문제행동 예방 및 지도	￮ 학교생활적응 지도 ￮ 건강·안전지도
	생활습관 및 인성지도	￮ 기본생활습관 지도 ￮ 인성지도

- 평가문항 수

평가 참여자	평가 문항(체크리스트)	비고
동료교원	10개 이상 평가지표 중에서 12개 문항 이상 구성
학생	5개 문항 이상 구성(초등학생은 제외)	초등학생(4~6학년)은 서술형 3문항 이상으로 구성
학부모	5개 문항 이상 구성

○ 평가는 교원, 학생의 경우 교육정보시스템을 사용하고, 학부모의 경우 종이 설문지 활용 가능

○ 평가지는 5단 척도 체크리스트 응답 방식과 서술형 응답 방식 병행할 것 명시

○ 평가 시기 : 매 학년도, 11월 말까지 종료

○ 평가관리위원회 구성

- 심의사항 : 평가결과에 따른 능력개발 지원 계획, 연수 대상자 선정 및 추천, 평가 및 연수 거부·방해·해태 교원에 대한 조치

- 구성 : 5인 이상 11인 이하로 구성(교감 당연직, 교원은 교무회의 선출, 학운위 또는 학부모대표가 추천하여 학교장이 위촉하는 학부모 위원, 학교장이 위촉하는 외부전문가위원)

- 위원회 구성에 있어 ‘교원이 아닌 위원의 비율’을 50% 이상으로 할 것 규정

○ 평가활용 : 평가대상 교원은 능력개발계획서 작성하여 시·도교육감, 학교장에게 제출 의무화

- 교원능력개발평가 결과활용 맞춤형연수 유형

대 상	연수명	연수시간
우수교원	학습연구년 특별연수	1년
일반교원	평가지표별 직무연수	15시간 이상
지원필요교원	단기 능력향상연수	60시간 이상
	장기기본 능력향상연수	150시간 이상
	장기심화 능력향상연수	6개월 이상

- 능력향상연수 심의 대상 및 연수 부과 기준

구 분	교장·교감	수석교사·교사
단기	동료교원평가 2.5 미만 또는 학부모만족도조사 2.5 미만	동료교원평가 2.5 미만 또는 중·고등학생만족도조사 2.5 미만(초등은 학부모만족도조사 2.5 미만) - 중·고등학생만족도조사 양극단값 5%씩(총 10%)제외하고 결과활용 가능(단, 참여 인원이 20인 이상일 경우)
장기기본	능력향상연수 연속 2회 지명자	능력향상연수 연속 2회 지명자
장기심화	능력향상연수 연속 3회 지명자	능력향상연수 연속 3회 지명자

- 장기심화 능력향상연수 표준 교육과정

영 역		교과목	주요내용(예시)	시간
진단 및 기초역량	자기 인식	ㆍ자기발견 및 이해 ㆍ자기치유	- MBTI, MMTI, CASI 등 심리 검사 - 연수생별 애로 사항 진단 및 요구파악	245
	관계 재정립	ㆍ감정조절 ㆍ의사소통 ㆍ갈등해결 ㆍ사회성	- 사회성 기술 및 관계 향상을 위한 상담 - 자신의 감정상태에 따른 감정조절전략 - 효과적인 의사소통을 통한 갈등 해결 - 봉사활동 및 독서 교육 연구 활동
	긍정 표현	ㆍ감성이해 ㆍ표현하기 ㆍ다가서기	- 열정과 공감찾기, ․표현하기 클리닉 - 다가서는 방법과 체화
	실행력 배양	ㆍ시간관리․소통	- 차이를 만드는 시간관리 스킬 - 조직의 소통 : 문서
교사 핵심역량	현장 연수	ㆍ교육이론 습득	- 교육철학 및 전문성 개발 - 학습환경에 대한 이해 및 적용	240
		ㆍ학습지도 (멘토링 30시간 이상)	- 수업설계에 대한 이해 및 적용 - 수업에서의 의사소통에 대한 이해 및 적용 - 수업 평가에 대한 이해 및 적용 - 수업 시연 및 수업 비평
		ㆍ교육기관 현장체험	- 학생 권리의 이해와 학교문화 - 학교폭력 대처 및 Wee센터 지원
	자율 연수	ㆍ원격연수	- 해당 교과 및 학생지도 관련 콘텐츠 활용 - 외부 민간 단일 콘텐츠(1개 4학점) 이수	60
		ㆍ자기이해	- 자기이해를 통한 개인역량 강화	40
비전수립	현장 적응 및 업무 수행	ㆍ기획력 ㆍ조직의 소통 ㆍ컴퓨터 활용 능력 ㆍ성찰과 해결	- 교사의 자기 계발에 대한 이해 및 적용 - 보고서(문서)작성 및 창의적인 기획력 - 교과별 성과 공유 및 피드백 - 현장체험학습 성과 공유 및 피드백 - 액션 플랜 및 비전 수립	85
평가		ㆍ성과평가	- 개인과제 수행 평가 - 교육이수 실적 평가	30
합 계				700

○ 징계 : 평가 및 맞춤형 연수 등을 거부·방해·해태하는 교원에 대해 징계 요청 가능

○ 시·도 교육감은 시행결과보고서를 다음 해 1월까지 교육부장관에게 보고 의무화

○ 교사에 대한 교원능력개발평가 등의 결과(학교평균값)를 다음 해 2월까지 학교정보공개사이트에 공개

○ 공포한 날부터 시행(20일 간 행정예고 기간을 거친 후 11월 10일 이후 시행)

2. 훈령 개괄 분석

○ 박근혜 정권, ‘누가 뭐라 하든 내 길 간다’

- 상위 법령에 근거하지 않은 ‘교원 등 연수에 관한 규정’에 근거하여 ‘훈령’을 제정하여 밀어붙이려 함. 현재, ‘교원 등 연수에 관한 규정’ 중 ‘교원능력개발평가’ 관련 상위 법령은 없는 상태(상위 법령에 근거하지 않은 ‘훈령’ 제정은 법적 다툼의 소지 있음). 교원능력개발평가 관련 법제정이 여의치 않다고 판단하고, 우회하여 ‘훈령’으로 강행하려는 것으로 판단됨

- 교원능력개발평가에 대한 다수 교사의 반대 무시, 공청회와 교원평가제도 개선안에 대한 교사 반대 의견을 외면하고 ‘내 길 간다’.

- ‘교육공무원 승진규정’, ‘교육공무원 인사관리 규정’ 일부개정(안)과 동시에 입법예고하여 교육부 의도대로 교원평가제도 개선안에 대한 법·제도적 정비를 완료함

○ 시·도 교육감, 교사 모두 ‘꼼짝마라’

- ‘훈령’이 제정되어 공포될 경우 교원능력개발평가는 법령에 근거한 지위를 갖게 되므로 지금보다 훨씬 큰 강제성을 띠게 됨

- 시·도 교육감은 교원능력개발평가 시행 계획, 시행결과보고서를 교육부장관에게 보고할 것을 ‘의무’로, 방식(5단 체크리스트와 서술형 병행), 평가영역·요소·지표는 물론 평가 문항 수까지 교육부장관이 지정하여 교원능력개발평가에 대한 시·도 교육감의 자율성 침해, 결국 교사의 교육활동에 대한 정권의 통제를 강화하고 교육감 권한을 약화시켜 지방교육자치 약화시키려는 의도를 노골적으로 밝힘

- 평가관리위원회에 교감이 당연직으로 참여하고, 학교장이 위촉하는 학부모 위원과 전문가위원이 참여하게 하는 한편 ‘교원이 아닌 위원의 비율을 50% 이상’으로 규정하여 교원 외 인사(학부모, 전문가)의 권한이 강화되는 한편, 교장 의도에 따른 평가가 이루어질 가능성이 높아짐

- 교원의 능력개발계획서 작성·제출 의무화, 평가관리위원회에서 평가 및 연수 거부·방해·해태 교원에 대해 조치할 수 있도록 하는 한편, 징계가 가능하도록 규정하여 그동안 진행해 온 교원능력개발평가 폐지 학교 현장투쟁을 무력화시킬 것임

- ‘훈령’에 의해 강화된 교원능력개발평가에 따라 교사 간 경쟁과 개별화는 더욱 심화·확대되어 교육(학교)사회에서 교원의 집단적 저항이 어렵게 되어 전교조운동이 약화될 것임

- 평가요소와 지표 항목에 ‘인성지도’를 포함시켜 인성교육법에 따른 인성교육을 강제하려는 의도를 담고 있음

○ 교원능력개발평가 강화는 자유로운 해고, 임금체계개편으로 가는 길

- 능력향상연수 대상, 유형, 표준 교육과정을 규정한 것은 물론 연수 부과 기준(단기연수-동료교원평가와 학생, 학부모 만족도 각 2.5 미만 교사, 장기기본연수-연수 2회 연속 지명자, 장기심화연수- 연수 3회 연속 지명자)을 규정하여 성과평가에 따른 저성과자 퇴출을 제도화할 수 있는 근거를 마련함

- 교원평가제도 개선안을 통해 발표된 교원업적평가(근무성적평가+성과급평가)와 교원전문성평가(교원능력개발평가)로 이원화한 것은 결국 앞으로 교원업적평가에 교원능력개발평가를 포함시켜 교원평가를 단일화하겠다는 의도임. 근속 호봉제를 폐지하고 ‘능력과 성과’에 따른 임금체계(성과연봉제)로 개편하려는 의도를 드러낸 것임

- 연수 대상자에 대한 평가관리위원회의 조치와 징계, 현장체험 과정을 통해 대상 교원을 공개함으로써 교사, 학생, 학부모의 눈총을 견뎌내기 어려운 교원은 스스로 교직을 그만 두거나 명예퇴직하게 될 것임

- 기간제 교원도 평가 대상에 반드시 포함되도록 하여 기간제 교원의 신분이 더욱 불안정해짐

- 결국, 자유로운 해고와 임금체계 개편, 비정규직 교원 확대가 별다른 저항없이 교육(학교)사회에 정권이 의도하는 대로 관철될 것임

- 능력향상연수 표준 교육과정은 대상 교원의 자존심, 자존감을 무너뜨려 스스로 교직을 포기하게 만들기에 충분함

○ 학교평가 역시 강화된다.

- 하지만 ‘훈령’에는 교원능력개발평가 결과(학교평균값) 공개하도록 하여 학교 간 ‘학교평균값’ 비교가 가능해져 학교평가가 보다 강화됨

- 교육부가 지정하는 평가지표 및 요소에 따라 전국적으로 표준화된 평가가 이루어지게 되고, ‘학교평균값’ 공개를 통해 ‘학교평균값’에 따라 학부모에 의한 학교 서열화를 초래하게 되고, 이는 교원에 대한 왜곡된 평가를 조장하게 될 것임

Ⅳ. 박근혜 정권의 임금체계 개편방안과 교원평가제도 개선안

1. 교원업적(성과)평가와 교원 인사·임금체계 개편

2. 교원능력개발 평가 훈령 제정 및 업적평정 제도 (10.21)

행정•입법 예고된 ‘교원능력개발평가 훈령’과 ‘교육공무원 승진규정 개정안’ 주요내용
훈령	○ 교원능력개발평가 평가관리위원회에 학교장이 추천하는 소위 외부전문가 등 비교원 50% 이상 구성 의무화	▶	학교장 평가 권한 강화
	○ 교원평가와 연수를 거부하는 교원에 대해 징계 ○ 3회 연속 저평가자에 대한 6개월 이상 장기심화연수 표준교육과정 의무 이수	▶	저성과자 퇴출 가능성 예고
승진규정	○ 근무성적평정과 개인성과급 평가를 통합하여 ‘업적평정’으로 전환, 승진과 보수를 연계	▶	승진•보수•성과 연계

3. 노동개악과 교원평가제도 개선안

노동 개악	교원 정책에 적용
맘대로 해고 ‘일반해고’	교사‧공무원, 성과 관리 강화(재교육, 저성과자 퇴출) * 교원능력개발평가 강제성 강화(훈령 제정, 장기능력향상연수 표준 마련, 2016년 전면 실시)
맘대로 임금 삭감 ‘임금피크제’ ‘성과연봉제’	-교사‧공무원, 임금피크제 도입 (연내 법제화, 2017년 시범실시 후 전면화) -교사‧공무원, SS등급 신설 등 성과급 대폭 확대(연내 법령 정비, 2016년 전면 실시) * 교원업적평가 신설, 임금(성과급)과 승진에 직결
평생 비정규직 ‘비정규직 확대’	- 정규직 교원 수 감축, 시간제 교원 확대 - 전문직 파견 허용은 교직 개방과 연동
민주노조 파괴	- 전교조, 법외노조화

Ⅴ. ‘교원능력개발평가 실시에 관한 훈령’에 대한 의견

1. 교원능력개발평가는 도입 취지에도 맞지 않다.

○ 교원능력개발평가제도는 ‘교원의 전문성 신장을 통해 ‘학교교육의 질을 제고하고, 학생의 교육적 성장’을 도모하는데 있다‘ 고 하나 지난 7월 1일 진행된 ’교원평가제도 개선안‘ 관련 공청회 때 제출한 자료집에 제시한 시범학교 운영 결과에 따르면 교원평가제도는 도입 취지와 다른 결과가 나타났음을 확인할 수 있음. 이는 평가영역 및 지표 구성도 또한 부정적인 답변이 긍정적인 답변보다 훨씬 많음을 알 수 있음.

○ ‘교원평가제의 목적 달성 문항별 응답 분포 및 평균’(‘공청회 자료집’)

문항	전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통이다	그렇다	매우 그렇다	전체	평균 (SD)
교원능력개발평가의 도입 취지 달성도	728 (30.4)	499 (20.8)	664 (27.7)	364 (15.2)	139 (5.8)	2,394 (100)	2.45 (1.228)
교원능력개발평가의 도입 취지에 맞는 평가 영역 및 지표 구성도	411 (17.2)	509 (21.3)	845 (35.3)	483 (20.2)	146 (6.1)	2,394 (100)	2.77 (1.136)

출처: 김희규·주영효(2014). 교원평가제 실태 분석 및 발전 방안 탐색. 한국교육학연구

○ 또한 지난 7월 교원평가제도 개선안 공청회 후 전교조에서 자체 조사한 결과에 따르면 교원능력개발평가제도는 폐지되어야 한다고 생각하는 교사가 91.4%에 이르고 있는 상황임.

2. ‘교원능력개발평가 실시에 관한 훈령’ 제정(안)의 문제점

○ 교육부가 ‘훈령’을 통해 도입 취지에도 맞지 않고, 교사 대부분이 반대하는 교원능력개발평가를 강행할 경우 다양하게 발생하는 비교육적 교육활동으로 학교 현장은 걷잡을 수 없는 혼란에 빠지게 될 것임.

○ 동료교원에 대한 평가와 학생만족도 조사 결과에 따른 장·단기 일반 또는 심화 연수에 대한 부담은 교사 간, 교사 학생 간 인격적 관계를 파괴하는 결과를 초래하고, 교사의 자존감·자긍심 상실로 이어져 결국 학생의 학교생활과 학습활동에도 부정적인 영향을 미치게 될 것임.

○ 특히, 학부모가 참여하는 ‘평가관리위원회’에서 ‘평가 운영 결과 보고서, 평가결과에 연수 대상자 선정 및 추천’을 심의하도록 한 것은 교사에 대한 평가 결과가 해당 학교는 물론 지역 사회에 공개되어 교사와 학부모 사이의 협력적 관계마저 훼손될 것임. 이는 교사가 자신의 교육활동을 수시로 자기검열 하도록 만들어 교육활동이 심하게 위축되는 결과를 초래할 것임.

○ 학부모와 외부전문가가 50% 이상 참여하는 ‘평가관리위원회’에서 ‘평가 운영 결과 보고서, 평가결과에 연수 대상자 선정 및 추천’을 심의하도록 하고 있음. 교사의 교육활동과 학생생활에 대한 평가 결과를 비전문가들이 재단하게 되면 평가 결과에 대한 신뢰성 문제가 야기되고, 교사 자존감에 큰 상처를 주게 될 것임. 교원들의 협력적 공동 활동을 통해 교육을 해야 하는 학교에서 교사들이 신명나게 교육할 수 있도록 지원하는 역할이 더 필요함.

○ ‘평가관리위원회’가 평가 및 연수를 거부·방해·해태하는 교사를 ‘조치’할 수 있도록 하고, 징계를 구체적으로 명시한 것은 비교육적인 교원능력개발평가제도에 대한 교사의 비판과 저항을 무력화시켜 교사 상호 평가, 교사에 대한 학생 평가와 학부모 평가를 영구화하겠다는 것으로 교사, 학생, 학부모 간 협력적 관계를 파괴하여 결국은 비교육, 반교육을 영구화하겠다는 것에 다름 아님

3. ‘교원능력개발평가 실시에 관한 훈령’은 입법절차를 위반한 원천무효임.

○ 교원능력개발평가 실시에 관한 ‘훈령’은 그 형식은 ‘훈령’이지만 교원에 대하여 평가를 받아야 하는 의무를 부과하는 등 국민의 권리의무에 관한 사항을 규율하고 있으므로 ‘훈령’은 반드시 법률의 위임이 있어야 하며 법률의 위임 범위 내에서 제정되어야 함.

○ 초중등교육법 제9조는 ‘학생에 대한 평가’, ‘교육기관에 대한 평가’를 명시하고 있지만, ‘교원에 대한 평가’에 관하여는 규정하지 않음. 또한 교육공무원법 역시 제37조 이하에서 ‘교원에 대한 연수의무’를 부과하고 있으나 ‘평가의무’를 부과하지 않음. 따라서 교육공무원법 제42조 또한 교원의 연수실적 및 이에 따른 근무성적을 평정하는 규정일 뿐, 연수대상자 선발 명목의 교원에 대한 전반적 평가를 예정하고 있는 것이 아님.

○ 따라서 교원에 대하여 평가 의무를 부과하고 있는 교원능력개발평가 실시에 관한 ‘훈령’은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과한 것으로서 ‘행정규제기본’법을 위반하여 원천무효임.

4. 소결

교육부가 입법예고한 교원능력개발평가 실시에 관한 ‘훈령’은 교사 사이 경쟁을 부추겨 인간적 관계를 파괴하는 한편 교사와 학생, 교사와 학생 사이의 협력적 관계를 훼손하는 비교육적, 비인간적 제도를 법제화하여 교육 혼란을 영구화하겠다는 것임. 지금까지 시행된 교원능력개발평가제도는 도입 취지에 부합하지 않을 뿐 아니라 대다수 교사의 반대를 무시하고 강행되어 왔음. 특히, 입법절차마저 지키지 않은 ‘훈령’은 원천무효임. 따라서 교원능력개발평가제도는 ‘훈령’을 통해 강제 시행될 제도가 아니라 반드시 ‘폐지’되어야 할 제도이므로 교육부는 교원능력개발평가 실시에 관한 ‘훈령’ 또한 즉시 ‘폐지’해야 함.

English Documents

International Forum: The Impact of Performance-related

Pay on the Public Sector and Union Responses

International Forum: The Impact of Performance-related Pay on the Public Sector and Union Responses

I. Overview

- Date and Time: Tuesday, May 17, 1:00pm ~ 6:00pm

- Place: Seoul National Assembly, National Assembly Members Hall, Small Auditorium

- Organiser: Public Services International-Korean Affiliates Council (PSI-KC)

- Hosting Organisations: Korean Public Service and Transport Workers’ Union(KPTU), Federation of Korean Public Industry Trade unions (FKPIU), Korean Health and Medical Workers’ Union (KHMU), Korean Government Employees Union (KGEU), Korean Teachers and Education Workers’ Union (KTU), Fire Fighting Development Conference (FFDC)

- Co-Hosts: National Assembly Members Chu Mi-ae, Kim Hyeonmi (The Minjoo Party)

- Sponsors: Federation of Korean Trade Unions (FKTU), Korean Confederation of Trade Unions (KCTU)

II. Program (May 17)

Time	Program
12:50	Registration
13:00	Opening Remarks – National Assembly Members National Assembly Member Chu Mi-ae National Assembly Member Kim Hyunmee
13:15	Opening Remarks – Industrial Union Representatives Jo Sangsu, President, Korean Public Services and Transport Workers’ Union (KPTU) Kim Ju-Young, President, Federation of Korean Public Industry Trade Unions (FKPIU) Kim Ju Up, President, Korean Government Employees Union (KGEU) Byeon Sung-ho, Korean Teachers and Education Workers’ Union (KTU)
13:30	Chair and Speaker Introductions Chair: Lee Byoung-hoon (Chung-ang University, Dept. of Sociology) Keynote Speakers Roh Kwang-pyo (Director, Korea Labour & Society Institute) Mary Robertson (Researcher, PSI Research Unit) Overseas Cases Wayne Townsend (Senior Industrial Officer, Australia Community and Public Sector Union, Victoria Branch) Keita Nakano (Special Administrator, Japan National Firefighters Alliance) Korean Discussants (6 from the hosting organizations) Keynote 1 Roh Kwang-pyo, “Problems of the Performance-related salary and Expulsion systems in the Public Sector, and Strategies for Trade Unions” (30 minutes)
14:00	Keynote II Mary Robertson, “Performance-related Pay in the Public Sector – a Global Overview” (40 minutes)
14:40	Tea Break
15:00	Overseas Cases Wayne Townsend, “Performance-related Pay in the Victorian Public Service, Australia 1994 -2016” (30 minutes) Keito Nakano, “The Case of the Japanese Fire Service” (20 minutes)
15:50	Panel Discussion: Problems faced in Korea in Each Sector (10 minutes each) KGEU Kim Tae-sung, Policy Secretary, “The Current State of and Problems related to Performance-related Pay in the Civil Service” KPTU Park Joonhyoung, Policy and Planning Secretary, “The Negative Impact of a Performance Orientation on Quality Public Services” KHMU Na Young Myung, Policy Secretary, “The Problems of the Performance-related Salary System in Hospitals” FKPIU Kim Hoon, Policy Secretary, “The Problems in the Process of Introducing The Performance-related Salary System and Union Responses” FFDC Seung hwan Yang, International Director, “Why would Fire Fighters Falsify the Number of Fire-related Deaths?” KTU Choi Deok-hyeon, “The Problems of Performance-related Pay and Performance Evaluation System for Teachers”
17:00	Q & A and Discussion
18:00	Conclusion

Problems of the performance-related salary and expulsion systems

in the public sector, and strategies for trade unions

Roh Kwang-pyo (Director of the Korea Labor & Society Institute)

Ⅰ. Background

The Korean government has shown a strong willingness to reform (?) the public sector. Following a series of measures such as management reform of public institutions in 2013, pension reform for public officials in 2014~5 and mandatory introduction of the wage peak system in 2015, the government stressed that it will expand the performance-related pay system and expulsion system across all areas of the public sector. On December 2015, the government (the Ministry of Personnel Management) announced ‘the measures for competency- and performance-related HRM’ in order to improve current inflexible seniority-based pay system and build a reasonable remuneration culture as well as performance-related HRM system. According to these, the performance-related salary system, which was applied only to some high-ranking public officials in general service (division director in grade 4 or above), is expanded to all public officials of grade 4 or 5, as well as to public officials in special services such as police and firefighters. Public institutions and companies took more active measures. On January 28, 2016, the Ministry of Strategy and Finance (MOSF) announced that it will expand the performance-related pay system, which was applied to high-ranking employees of grade 1 or 2, to non-executive employees of grade 4. By doing so, 70% of total employees in public institutions and companies will be paid based on their performance. According to the MOSF’s plan, performance-related annual pay system will be introduced in public companies in the first half of this year, and expanded to the quasi-government institutions by the end of this year.

The government’s move to introduce a performance-related HR system was emerged as a contentious issue because it is not only about a pay system. The government will also kick out low performers in the public sector. After the government announced two guidelines on dismissal of low performers and employment rules on January 22, 2016, a revision bill of the Nation Public Service Law was passed at the cabinet meeting with a view to improving public official’s performance management system on January 26. The MOSF also announced its recommendation (draft) on improving employees’ performance and competency in public companies and quasi-government institutions on March 16, based on its guideline announced on January 22. This recommendation provides justifiable reasons for dismissing employees on the ground of lack of competency and low-performance.

Regarding the government’s move to introduce the performance-related pay system and expulsion system in the public sector, public opinion remains sharply divided. Proponents say that the performance-related pay system should be introduced in order to break public officials’ ‘iron rice bowl,” which means unbreakable job safety in the public sector, however, opponents claim that such system will only result in short sighted policies, partisanship, and poor public service. People have questions about whether the performance-related pay system might actually contribute to motivate public officials and enhance the government’s competitiveness.

In fact, the incumbent government is not the first to introduce the performance-related pay and expulsion systems as a part of public-sector reform. It started in the early 2000s, after the Asian financial crisis, when plans for flexible labor market were introduces in the public sector according to the so-called ‘New Public Management’ theory. Why did all previous governments try to the performance-related pay system in the public sector? First, public companies have a low-risk, high-reward system while private companies implement a high-risk, high-reward pay system. Second, public institutions tend to pay much higher wages to their workers than the government and even private companies do. Third, public institution’s HR systems in terms of wage, job titles, structure, and business model are not considered reasonable. Forth, a number of public institutions’ business performance continues to decline while their employees’ wages keep increasing. Fifth, public institutes’ labor cost and other expenses need to be reduced in order to improve their management effectiveness. In short, as the current wage system in public institutions is heavily based on seniority and public officials’ wage level automatically increase, regardless of their performance and productivity, the public sector which guarantees a high job security and low competition needs to improve its performance management system. In particular, the conservative governments of Lee Myung-bak and Park Geun-hye tend to push ahead with plans to introduce the performance-related pay system in public institutions. However, due to the government’s such unilateral and one-way approaches toward implementing the performance-related pay and expulsion systems, public sector industrial relations have been seriously deteriorated in 2016.

‘2010 budget allocation guideline'

Ⅱ. performance-related pay system and trade union strategies

After the government announced to apply the performance-related pay system to a larger number of public officials as a part of public sector reform, tension between the government and labor has been growing. The government claims that the performance-related pay system, which was first introduced only for executive-level employees in 2010, greatly contributed to enhancing public institutions’ competitiveness, and therefore; it is inevitable to expand it to overall employees. However, a number of studies and cases show that the performance-related pay system is not effective at motivating employees of public institutions or improving their competitiveness. From a perspective of the public sector’s employees, the performance-related wage system will only cause fluctuations in wages, which eventually have adverse impacts on their income and job insecurity, increase workload and weaken trade unions activities.

From a broader view, it could be acceptable to introduce the performance-related pay system if it actually contributes to improving the competitiveness of public sector even though it is unfavorable to employees. However, the majority of studies indicate that the performance-related pay system has a negative impact on companies’ competitiveness. Therefore, many global enterprises which once introduced the performance-related wage system start to scrap it after experiencing considerable side effects such as weak cohesion, cooperation and synergies among employees as well as growing conflicts over performance evaluation. For example, according to a report by a consulting firm, Microsoft has lost its key competitiveness edges because “its creative culture built by members’ cooperation was significantly destroyed” due to its ‘the Stack Ranking system,’ relative performance evaluation system in Microsoft. Under the Stack Ranking system, every employee is forced to rate other employees from best to worst. It was once received as an effective performance evaluation system by many global companies and Jack Welch, a CEO of GE, had introduced it in 1980s. As this system has been used to rate employees and fire them, it used to be called the ‘Rank and yank.’ Brad Smart who worked with Jack Welch to implement ‘the Rank and yank’ system said "Actually, there are no many underperformers in a company as expected. It is ridiculous to force those distributions when the percentages don't meet the reality." (‘Rank and Yank’ Retains Vocal Fans, the Wall Street Journal, 2012). Opponents said “such relative performance evaluation system will make employees only to pursue shortsighted profits, rather than focus on long-term business activities. Also, it may bring about unnecessary fears among workers, ruin teamwork and intensify competition and workplace politics.” In order to address such adverse impacts, many global companies including Microsoft have dropped their performance management system which was adopted for the past 10 years.

The basic rule of ‘the relative performance evaluation system’ is the ‘rating and differential rewards.’ The critical problem of this system is that it intensifies competition, not cooperation and also forces employees to be obsessed with short-term performances, not long-term vision, which would eventually undermine company’s competitiveness. Like this, even private companies pursuing profits phased out this system. Unfortunately, the Korean government seems to have blind faith in the out-dated performance rating system and forced public institutions to introduce it. In conclusion, the performance-related pay system is ineffective for both employees and companies.

Therefore, trade unions have to ‘strongly oppose’ to the wholesale implementation of the performance-related pay system in the public sector. At the present stage, public sector unions raise issues of the government’s push to introduce the performance-related pay system and increase public awareness to resist it. However, in order to effectively respond to the government’s plan, trade unions need to gather their political powers based on public campaign. Trade union’s key tasks can be summarized as follows:

First, public sector unions need to organize solidarity actions. The government is putting a great deal of pressure public institutions to introduce the performance-related pay system and dismissal system in the name of labor flexibility.

As the government is paying keen attention to trade unions’ resistance and public opinion, public sector unions’ solidarity action is the alpha and omega in this battle. There are two types of solidarity actions: one is cooperation among public institutions and the other is all-out solidarity involving public officials and teachers’ union. Even though public officials and workers in public institutions have no experience of solidarity struggle, they have to band together against the government’s move. In this regard, public sector unions have been holding joint movements against the performance-related pay system since the late 2015. On December 29, 2015, major five federations of public service worker’s trade unions (Federation of Korean Public Trade Unions, Federation of Public Service Unions and Korean Financial Industry Union, Korean Public & Social Service, Transportation Workers Unions and Korean Health & Medical Workers Union) and two government employees’ unions, which are affiliated to Federation of Korean Trade Unions (FKTU) and Korean Confederation of Trade Union (KCTU), hold a joint press conference demanding the government to drop the performance-related pay system and dismissal system in the public sector. Through such solidarity action, it is important to raise public awareness that the performance-related pay system would undermine the government’s public service and also cause inconvenience to citizens. Along with this, public sector unions should rebuild their organization for solidarity. In 2015, ‘the committee for public sector’s joint struggle’ was dissolved only after 3 months. It was a bitter experience for public sector unions. For all-out struggle, solidarity among public sector unions is essential and necessary. However, considering the past experience that unrealistic and excessive joint action plan had only caused conflicts between unions, the public sector unions should realize a sense of solidarity and trust among them based on feasible struggle plans.

Second, public sector unions need to come up with effective strategies with respect to collective bargaining. In the past collective bargaining, public sector unions used to open their negotiation process around the same time or establish T/F teams by business evaluation groups. Despite such collective bargaining tactics, public sector unions could not get out of ‘the prisoner’s dilemma’ when faced with the government’s carrot-and-stick approach. It is, therefore, the time to formulate more fundamental strategies to this problem. My suggestion is to entrust individual trade unions’ bargaining rights to the unified organization. This is the only way for a number of public sector unions to form a joint front against the government’s move. In fact, the more effective strategy to ensure union’s joint actions might be to establish their industrial union or a framework for joint bargaining against the government in the long run. In the short term, public sector unions can strategically entrust their bargaining rights to a united body. Otherwise, it would not be easy to deal with the government’s unilateral actions. What is worse, the government is suppressing both public institutions and their unions by imposing penalties in business evaluation or even forcing CEOs to resign.

Song Un-seok, 2nd Vice Minister of the MOSF, said "the MOSF will complete to implement the performance-related pay system in 30 public companies in the first half of this year. CEOs who fail to do it will be recommended to resign" at the meeting to monitor the progress of implementation of the performance-related pay system in public institutions.

Third, with a view to gaining public support, public sector unions should strategically raise issues. When it comes to industrial relationship issue in the public sector, public opinion is the most determining factor. The public service is linked closely with people’s lives and its budget comes from tax payer, therefore; people tend to pay keen attention to the public sector and it is often characterized as political issue. In this regard, what the public sector unions demands became subject to be diagnosed or criticized through people’s point of views. Due to such distinct nature of public sector, the government who is an employer of public sector workers determines the wage level and other working conditions in the name of public opinion. In 2016, a fierce debate is expected to continue whether expanding the performance-based pay system and expulsion system in the public sector is effective to enhance its competitiveness or the otherwise, undermine the public service. Trade unions need to raise public awareness on negative impact of the performance-related pay system and provide an alternative measures to actually increase their competitiveness, fitting the nature of the public sector. Majority of public institutions which implemented the performance-related pay system for executive-level workers have reported that it only resulted in ‘partisanship’ and top-down bureaucracy at workplace. Therefore, it is urgent for trade unions to find other agenda such as prohibiting revolving-door appointment in the public sector and downgrading public service by quasi-privatization. For the past three years, public sector unions kept repeating only defensive and passive response against the government. Therefore, it would be a breakthrough to rebuild a frame of ‘publicness’ and ‘solidarity’ against the attack of ‘labor market reform for flexibility.’

Fourth, social dialogue should be developed in order to resolve labor issues in the public sector. Even though tension between labor and management has been mounting, there is no framework for negotiation or consultation to address it in the public sector. The government ministries including the MOSF determine major bargaining issues through budget allocation and business evaluation guidelines, without consultations with unions. As a result, collective bargaining in the public institutions became a cursory process, not having a practical function because it exists in name only and employers of public institutions do have little bargaining power. In short, bargaining mechanism in the public institutions appears not to work nor to serve its original purpose as the labor-management interest intermediation, which, it, in turn, aggravates conflicts between labor and management (Lee Byung-hun et al. 2005). In order to solve this problem, consultation body for regular meeting between labor and management should be established even if it is impossible to immediately have a collective bargaining at the industrial level. If the government cannot, the National assembly can take a lead to achieve a social agreement on contentious issues such as ‘revolving-door appointment, performance-related pay system, revision of the Act on the Management of Public Institutions and dialogue between the government and unions’ in the public sector.

For this, the government should find a way forward to solve problems through social dialogue. In 2015, the government learned a lesson that unilateral and reckless move to introduce the wage peak system has only intensified conflict between labor and management. It is inevitable to have consultation and dialogue with unions in order to proceed with the government policies effectively. It would be possible to settle disputes peacefully when an employer (the government) in public sector makes efforts to gather opinions and improve the current situation. If not, confusion and conflict between labor and management will be aggravated further. It is important to build a system for dialogue by unifying the collective bargaining process of public institutions in the long run, with a view to establishing a participative industrial relations in the public sector based on mutual consensus, not conflicts and disputes.

Lastly, unions have to develop their strategies for collective bargaining. In order to hold back the government’s plan to expand the performance-related pay system in the public sector and achieve unions’ demands through collective bargaining, the public sector unions can use the following strategies;

First strategy is to form a labor-management joint T/F research team to improve the wage system. Every type of wage system has its own advantages and disadvantages. The seniority-based wage system, which is predominant in public institutions, is beneficial for workers whose income level is increased according to their life-cycle. However, for the government, the system is problematic as seniority-related wage increase would undermine the effectiveness in terms of HR management. Given such circumstances, it is necessary that labor and management discuss how to improve the current wage system. There are questions about whether the performance-related pay system is good enough as the government claimed. Therefore, many countries have adopted the mixed system in which seniority-, job- and merit-based pay system are combined. It would be reasonable improvement when it is truly based on research, study and discussion what is problem of various pay system, and what is the most ideal option to fix them as well. In particular, as a uniform pay system is implemented in public institutions, a joint research team that tripartite groups participate is needed to develop a measure for improving the current wage structure by industries, not by individual institutions.

Second strategy is to find a way of regulation and intervention through collective bargaining. Mostly, when the annual salary system is adopted, companies tend to persuade individual workers ‘face to face’ in order to avoid conflicts with trade unions. However, change to wage system such as the introduction of the annual salary system is a subject to labor-management agreement through collective bargaining because it would result in considerable changes in working conditions. The article 97 of the Labor Standards Act stipulates “An employer shall, with regard to the preparation or alteration of the rules of employment, hear the opinion of a trade union if there is such a trade union composed of the majority of the workers in the business or workplace concerned, or otherwise hear the opinion of the majority of the said workers if there is no trade union composed of the majority of the workers: Provided, That in case of amending the rules of employment unfavorably to workers, the employer shall obtain their consent thereto.” Also, in case that changes to the employment rules cause  conflicts of interests among workers, such changes can be considered as unfavorable and need to be made by obtaining agreement between labor and management. In this regard, unions have to come up with regulatory measures in collective bargaining against the employer’s plan to implement the annual salary system. For this, trade union should be composed of the majority of workers in the workplace. Also, in the workplace with multiple unions, those unions have to make joint efforts on establishing a united front against the annual salary system, not on pursuing their individual interests, in order to avoid conflicts among unions.

Third strategy is to reduce the portion and scope of performance-related pay. The performance-related annual salary system should be implemented in phases based on mutual trust at workplace, after minimizing workers’ resistance on wage cut or wage gaps. In public institutions where the performance-related annual salary system is applied to all workers, there is no big difference in basic salary while the performance-related incentives are differentiated by evaluation in order to minimize any negative repercussion. The government guideline requires public institutions to set different basic salaries in 2016, however; as basic salary is a determining factor to affect the amount of severance pay later, unions have to make efforts to block it.

Fourth strategy is to develop joint evaluation criteria. Even though fair evaluation is a precondition for the performance-related annual pay system, it is not easy to evaluate a various jobs in public institutions with one single standard and also difficult to develop such evaluation tools. As seen in other cases of public institutions, it is important to secure fairness, objectivity, and transparency in performance evaluation system. For these, management and unions need to form a joint ‘evaluation committee’ to develop the performance evaluation criteria and to monitor how it is operated. The unions have to actively participate in such process with responsibility and capacity. Again, the core factor in operating the performance-related annual pay system is to develop evaluation criteria which involve changes in wage system, organization structure, and promotion/HR system. If evaluation process is completed, other factors in the wage system are established, too. Therefore, trade unions have to take a lead at overall stages from developing evaluation system to determining evaluation results. Evaluation criteria should ensure 1) the fairness in promotion, 2) the objectivity of determining factor in performance evaluation. 3) the transparency and objectivity of estimator and evaluation process, 4) the mobility between different jobs, 5) penalties after evaluation (Kwon Hye-Ja, 1998).

Fifth strategy is to establish a complaint mechanism and feedback system. Many companies with the performance-related annual salary system are having difficulties to deal with complaint after performance evaluation is concluded. To address this problem, some have adopted a complaint mechanism to deal with employees’ claims over the evaluation result, but such system exists in the name only. Therefore, a joint complaint mechanism operated by labor and management is needed to review and determine employees’ complaints. In addition to this, it is essential to operate a feedback system in order to facilitate quality improvement based on evaluation results.

Performance-Related Pay in the Public Sector

Mary Robertson, PSIRU

Executive Summary

Performance-related pay (PRP) pegs an employee’s pay to their job performance. It began to spread from the private to the public sector in the 1980s and has enjoyed great popularity since, such that it is now in place in some form in the public sector in two-thirds of OECD countries and a growing number of developing ones. Having begun with managerial staff it has subsequently been rolled out to rank and file staff, embracing both government administration and public services such as health and education, though to different degrees in different countries.

The key purpose of PRP is to increase employee motivation or incentivize them to work harder in order to boost economic performance. Its theoretical roots lie in principle-agent theory, drawn from neoclassical economics, and expectation theory, the roots of which lie in management theory. Underpinning both is the core idea that extrinsic incentives, in particular, pecuniary rewards, are effective at getting employees to work harder. This is the main argument used to justify PRP, but it is also justified as a way of helping employers to recruit and retain talented staff, and on the grounds that it is fair to reward workers in accordance with their contribution. Against these arguments in favour of PRP, critics have alleged that PRP is difficult to implement in public sector for a number of reasons. The complex and multi-dimensional nature of the kinds of goods and services produced by the public sector may make it difficult to measure performance. Such measures will usually rely on proxies, which may in turn lead to gaming whereby employees focus their effort on the proxy to the neglect of other, less tangible aspects of their job. Relatedly, PRP may encourage competition among employees, undermining cooperation and teamwork. There are also concerns about the increased performance assessment on which PRP tends to depend, namely, that it may be biased, costly, and time-consuming. Some critics go beyond these problems of implementation to challenge the theoretical foundations of PRP, arguing that the public sector tends to attract staff with strong intrinsic commitments to that work, but that this commitment may be undermined by the introduction of monetary incentives. There are also questions about how much public sector employees can individually affect complex public sector outcomes such as health or education.

Wide variations across scheme design, and national and sectoral contexts makes it difficult to draw general conclusions as to the effectiveness of PRP in the public sector. But on the basis of what evidence is available, the overall picture is mixed to poor. There is some evidence that PRP has helped employers to recruit and retain talented staff, but evidence that it motivates effort to improve organizational performance is lacking. Only a minority of public sector staff seem to be motivated by pay, while crowding out effects with regard to intrinsic motivation seems to be significant. PRP is also relatively poor at channeling effort into performance, due both to its harmful effects on teamwork and to gaming. Despite support for PRP in principle, it is rarely viewed as fair in practice. Given the poor performance of PRP in practice, it is surprising that PRP continues to be so popular. One attempt to explain this conundrum suggests that PRP has more to do with renegotiating organizational and performance norms than it does with motivating staff with the promise of greater rewards.

This view on PRP dovetails with trade union perspectives on PRP. Trade unions have tended to be hostile to PRP on the grounds that it is a means of increasing work intensity and managerial control, while eroding basis for collective action in the workplace. Evidence that workers have negative experiences under PRP supports this interpretation. As a result, trade unions have sought to resist PRP’s introduction where possible, and to modify it in ways that minimize harm to employees where necessary. Such moderations include: assessing team rather than individual performance; minimizing managerial discretion by seeking transparency of targets and assessments, and ensuring an appeals process is in place; avoiding quotas whereby the distribution of performance ratings are predetermined; reducing financial risk to workers by minimizing the discretionary component of pay; demanding an impact assessment so that any potentially discriminatory outcomes are identified and addressed; retaining non-discretionary pay progression; and ensuring access to training and development programmes so that employee improvement is not wholly dependent on pay incentives.

The paucity of evidence that PRP works, even on its own terms, however, favours searching for alternative ways of structuring pay and enhancing organizational performance over mere modification of PRP schemes. Possibilities include team-based PRP, using non-pecuniary but extrinsic incentives, such as rewarding good performance with extra holidays or increased job security, and traditional service, skills and competency-based pay. A more radical alternative, however, is to harness and cultivate the intrinsic motivation that many public sector workers feel for their work, by making work inherently interesting and rewarding and by encouraging a commitment to public service. Though this would be a big departure from current attitudes towards pay, the evidence in its favour is at least as robust as that for PRP.

Intro

Performance-related pay (PRP) is the pegging of an employee’s financial compensation for work to how well they perform that work. Beyond this general definition, PRP schemes may vary across a range of parameters, including: what portion of pay is dependent on performance - the entire pay packet or only a supplementary bonus on top of a base rate of pay; whether it is individual, group, or organizational performance that is assessed; how performance is measured - in terms of inputs, outputs, or some other measure such as subjective performance appraisal; and who carries out the assessment - management, peers, or outside agencies.

PRP has a long pedigree in the private sector, with piece work (fixed payment per unit of work) pre-dating the industrial revolution. However, with some relatively isolated exceptions, it is only since the 1980s that it has been rolled out across the public sector. This roll-out was driven by concerns about public finances and efficiency in the aftermath of the economic crises of the 1970s, and bolstered by the rise of the New Public Management approach in university business schools:

Public administrations began to react in coping with what was called “the fiscal crisis of the State”, a way of naming the consequences of the economic crisis originating in mid 1970s. This led many to advocating for a more businesslike approach in public administration operations (Cardona, 2007: 2).

In its early stages, public sector PRP tended to focus on management-level employees on the grounds that higher salaries were needed to compete with the private sector in attracting high-performing executives:

Performance-related pay for managerial positions has been used mostly as a way to fill the gap between salaries of managers in the public service and those in the private sector in order to attract and retain private sector managers into the public administration to help build up a business like public administration (Cardona, 2007: 2).

It was subsequently rolled out to rank and file workers in public administration, as well as to other areas of the public sector such as health and education.

PRP began in the developed world, with the first wave, in the 1980s, being led by the UK, Denmark, the Netherlands, New Zealand, Spain, Sweden and the USA. It soon spread to Australia, Finland, Ireland, and Italy in the early 1990s, and subsequently to Germany, South Korea, Switzerland, France and parts of Eastern Europe, with the result that approximately two-thirds of OECD countries now use some sort of PRP scheme (OECD, 2005). Middle income countries are now adopting PRP in sizeable numbers, and there are even signs of such movements in low income countries, though in contrast with OECD countries, it is health and education rather than core administrations that are mainly affected (Hasnain et al, 2012).

PRP first made inroads in the private sector in South Korea after the 1997 financial crisis (Kang and Yanadori, 2011). It has been in place in the public sector since 2010, but only for senior executives. At the beginning of the year, however, the Government announced that it was planning to extend PRP to lower grade employees in both governmental agencies and public corporations. But although worldwide use of PRP in the public sector continues to grow apace, there is a growing body of research, both theoretical and empirical, that questions the efficacy and suitability of PRP in the public sector. This report reviews the use of PRP in the public sector in developed countries, with a view to assessing the Korean Government’s latest proposals and, where relevant, making recommendations for their improvement.

PRP in theory

Arguments in favour

The core objective of PRP is to increase employee effort by rewarding harder work with higher pay. The theoretical justification for PRP in this regard comes from the marrying of economists’ work on incentives, most notably, principal-agent theory, with theories of motivation drawn from management theory. Particularly influential in the latter category has been expectancy theory. PRP has also been argued to play an additional role in helping employers to recruit and retain talented staff through ‘sorting’ among candidates. The theoretical roots of this function lie in problems of asymmetrical information drawn from information-theoretic economics. In addition to these theoretical underpinnings, PRP has been defended for reasons of fairness, and for facilitating a transformation of workplace culture. We outline these arguments in favour of PRP in turn.

Principal-agent theory

Principal-agent problems are concerned with how to incentivise one actor (the agent) to act on behalf of another actor (the principal) when their interests or pay-offs do not correspond. According to economists, such problems are resolved through contracts that restructure the incentives confronting the agent in a way that aligns their interests with those of the principal. When principal-agent theory is applied to the public sector it is assumed that public sector employees are the agents, who derive utility from pay but disutility from work, while senior management are the principals and derive utility from strong public sector performance, which in turn relies on employees working hard. By pegging pay to performance, so the theory goes, employees’ natural inclination to shirk will be overcome by the promise of greater financial reward, bolstering over all organizational performance.

Expectancy theory

While principal-agent theory focuses on the external structuring of incentives through contract design, expectancy theory is concerned with the set of considerations that motivate individual behavior. Motivation is said to be determined by the interaction of three factors: valence, expectancy, and instrumentality (Vroom, 1964). Valence represents what people value and how much. It may attach to outcomes that are intrinsic (satisfaction, self-worth) or extrinsic (money, promotion, leisure), and the higher a particular outcome is valued the more it is likely to motivate people. Expectancy concerns an individual’s own assessment of their capabilities, which in turn determines the extent to which they believe exercising greater effort translates into improved performance. The stronger the perceived link between effort and performance, the more an individual will be motivated to increase their effort. Instrumentality concerns an individual’s perception of how closely improved performance will be reflected in better outcomes or rewards. Again, the stronger the belief that better performance will meet with better rewards, the greater the motivation. Expectancy theory provides a justification for public sector PRP if public sector employees highly value financial reward (valence), believe that they can improve their performance by exerting greater effort (expectancy), and trust PRP contracts to reward enhanced performance with higher pay (instrumentality).

Recruitment and retention in the context of information asymmetries

The intuitive version of this justification for PRP is that, because talented workers will find it easier to prosper under PRP than their average or low quality counterparts, such pay systems will disproportionately attract and retain talented workers. Information theoretic economics argues that this is particularly important in the context of information asymmetries regarding applicants’ ability. If employers cannot fully know applicants’ level of talent during the recruitment process, then they risk hiring less talented and less productive workers. Some suggest that PRP will lead talented applicants to self-select, while discouraging less talented applicants from applying, and that this will allow employers to overcome the information asymmetry and hire a more productive team of workers (Lazear, 2003).

Fairness

The preceding arguments for PRP are all concerned with improving efficiency by increasing workers’ performance. A different line of defense focuses on the question of distributional justice. One version of this argument is that it is fairer to reward workers who perform better than it is to pay all workers equally. The idea here is that, whether due to talent or effort, high performing workers have contributed more to organization objectives so should receive more in return. For example, the Megaw enquiry in the UK argues that PRP is a ‘more effective means of rewarding good performance and penalising poor performance’ than promotion and downgrading (Megaw, 1982: 326). An alternative version focuses on pay differentials between the public and private sectors, and argues that PRP can be a corrective for excessive public sector pay:

In trying to rally wider public support for its policies, the government often seeks to justify its current drive toward performance related pay through an appeal to “fairness” by claiming that abolition of service based pay increments would address “excessive” pay rises in the public sector and bring pay arrangements in line with the private sector (Unison, 2013: 3).

Criticisms

The application of PRP to the public sector has met with a range of criticisms, the focus of which range from problems of implementation to the assumptions underpinning the theoretical case for PRP. While some of these criticisms target PRP in general, others are concerned with the use of PRP in the public sector and derive particular force from the peculiar nature of public sector work. Again, we run through criticisms of PRP in turn.

Challenges of Implementation

Complex and multi-dimensional nature of public sector goods

One criticism concerns the nature of public sector goods and how easy they are to measure (Ray et al, 2014). In contrast with, say, a production line, the output of which takes homogenous, discrete and measurable units, the public sector is geared towards a range of goods, services and outcomes. For example, the responsibilities of teachers arguably encompass: developing skills such as reading and writing; imparting subject knowledge; and socializing children to adopt certain norms and standards of behavior. As for doctors, their primary role – to treat the sick – may involve a diverse set of activities, including prescribing medication, performing operations, carrying out physio or similar therapeutic treatments, and giving health advice. In addition to these primary functions, the quality of medical care is often thought to also depend on doctors’ bedside manner and medical counsel.

The multidimensional nature of public sector outcomes poses problems for PRP because the latter relies on there being easily measurable outputs on the basis of which performance can be assessed. A similar problem arises if public sector objectives, and therefore performance, can only be assessed over the long term, or, at least, a longer term than decisions about pay levels must be made. If outcomes in the public sector are difficult to measure because they are complex, multidimensional, or long term, there is a concern that public sector PRP schemes will not be able to peg pay to performance in any meaningful way. This would render such schemes, at best, redundant, because they would have no mechanism through which to improve performance. At worst, measurement problems may make public sector PRP schemes actively harmful if they distort incentives in a way that hinders employee performance. This possibility is discussed in the next subsection.

Unintended Consequences and Gaming

Where public sector outcomes are difficult to measure directly, PRP schemes will depend on using proxies for performance. For example, students’ test scores may be taken as a proxy for teachers’ overall performance, and the length of waiting lists for key operations may be taken as an (inverse) proxy for the performance of doctors. The risk is that, to the extent that the proxies are imperfect, they may end up negatively distorting performance by incentivising public sector workers to allocate their effort in a way that registers improved performance in terms of the proxy, but is undesirable from the point of view of overall performance. Such unintended consequences would occur, for example, if the aforementioned proxies encouraged teachers to neglect parts of a broad curriculum and teach to the test, or doctors to prioritise the quantity of treatment administered at the expense of patient-centred care (Gillam et al, 2012; Podgursky and Springer, 2007).

In the extreme, proxy measures of performance may encourage public sector workers to “game” or “cheat” the system by targeting the proxy in a way that is harmful to overall performance (Hasnain et al, 2012). Examples of such gaming behavior might include teachers excluding low ability students so that their results are not measured, or doctors prescribing alternative treatments so that they are kept off waiting lists. Gaming may also occur if it encourages short-termism in a context in which the ultimate objectives of public sector organisations can only be achieved over the long-term: ‘a financial reward based system such as PRP offers only temporary outcomes, since the incentive (in this case, money) will only motivate the employee to perform until the reward is given’ (Hanley and Nyugen, 2010: 156).

Harms Teamwork and Collaboration

A different kind of incentive problem arises if public sector work involves extensive collaboration or teamwork (Podgursky and Springer, 2007). By introducing differential rates of pay, PRP may encourage rivalry or competition among staff, thereby eroding cooperation and overall productivity. Imposing competitive structures on a cooperative environment may also undermine morale and, with it, individual productivity.

Of course, these concerns only apply to individual PRP. An alternative is for PRP to be awarded for team or group performance. Collective PRP bypasses the risk of undermining team work and demoralizing individual poor performers. However, some advocates of PRP favour individual PRP on the grounds that collective PRP brings with it a new and greater danger, namely, that of free-riding. The idea here is that, if pay is not differentiated by individual performance, individuals have an incentive to free ride on the work of others. Shirking by some employees will not only undermine productivity; it is also likely to damage perceptions of fairness on the part of other employees, eroding their motivation to exert additional effort as well.

Biases in Performance Assessment

One of the consequences of there being a lack of easily measureable outputs in the public sector is that, when PRP is introduced, performance is often measured through general assessments such as performance reviews. However, these are far from ideal. Those carrying out the reviews (usually, but not necessarily management) may lack objectivity. If managers are not a good judge of performance, whether due to bias or some other reason, then pay will not reward talent or effort and the mechanism through which PRP is supposed to improve organizational performance breaks down. According to expectancy theory, perceptions of fairness, or procedural justice, are a key part of motivation. If processes of performance assessment are not perceived to be transparent or consistent – irrespective of whether or not bias is actually there - then any positive effect of PRP on public sector employees’ motivation is likely to be undermined (Belfield and Marsden, 2004).  Furthermore, some claim that PRP discriminates against women and employees from minority groups (Unison briefing). The evidence for this will be considered in more detail below but, if true, this is likely to compound employees’ perception that PRP is unfair, and lead to the talent of women and minorities being wasted.

Costly and Time-Consuming to Implement

Even if assessments, and those responsible for carrying them out, can be guaranteed to be objective, it has been suggested that the additional appraisal and evaluation procedures required for PRP to work are liable to be costly in terms of time and resources (Unison, 2013). In addition to the time management must spend assessing employee performance in relation to pay standards, there are likely to be appeals processes to manage, and regular reviews of performance standards, all of which implies a not insignificant portion of organizational resources devoted to simply maintaining the pay system.

A related issue concerns the implications of fiscal restrictions for the operation of PRP schemes. Financial limitations in the public sector may keep bonus payments below a level at which they effectively incentivize workers, leading either to the failure of the scheme or fiscal overspend: [i]t is unlikely that PRP, in either public or nonprofit organisations, can be designed in such a way that the pay rewards reach the 10 to 15% required by expectancy theory (Antunes, 2012: 49; see also Perry et al, 2009). Consequently, ‘from a budgetary standpoint, pay-per-performance may turn out to be incompatible with tight budget allocations for reforming the civil service in a transition period and public expenditure may run out of control’ (Cardona, 2007: 6).

A common attempt to navigate this dilemma is to use quotas to restrict the number of employees performing in each pay bracket: ‘quotas are established where funding is restricted, therefore limiting benefits to only a few teachers’ (ILO, 2012: 167). However, this brings its own problems in the form of perceptions of arbitrariness and unfairness and ‘difficulties for management to explain why other staff who may have equal claims on the awards do not receive them’ (ILO, 2012: 167). This in turn may demotivate staff and wind up undermining the operation of the PRP scheme in any case.

Foundational Challenges

A final type of criticism goes beyond the challenges involved in implementing PRP and takes on the assumptions implicit in its theoretical justification. The two key assumptions are that individuals are motivated by pay and that employee effort can effect outcomes.

Intrinsic versus Extrinsic Motivation

The first foundational challenge is the presumption, made by both principal-agent and expectancy theory, that individuals are primarily motivated by their financial self-interest. Such an assumption underpins the notion that the interests of the principal and the agent need to be aligned through financial incentives. Similarly, implicit in using expectancy theory to justify PRP is the notion that workers attach highest value to – and hence are most motivated by – financial rewards. As a number of commentators have pointed out (Weibel et al, 2010; Perry and Wise, 1990; Perry et al., 2009; Houston, 2009; Moynihan, 2008; Frey and Osterloh, 2005; Frey and Oberholzer-Gee, 1997), employees may derive value from, and be motivated by, a range of considerations, including: interest in and enjoyment of the content of the work itself; loyalty to one’s colleagues and the organization one works for; and a sense of civic duty or responsibility towards the users of the services being provided and/or society more broadly. Arguably, such intrinsic motivations are likely to be more salient in the public sector, where, given the nature of its activities and its levels of renumeration relative to the private sector, employees are likely to have entered the sector due to a sense of shared endeavor rather than for the pursuit of wealth (Perry, 1997; Wise, 2004; Buelens and Van den Broeck, 2007).

If public sector employees are more likely to be motivated by intrinsic than extrinsic values, then PRP would be expected to be wasteful and ineffective. Rather than using higher pay to incentivize workers to expend more effort or to attract and retain more talented workers, management and recruitment policies in the public sector should focus on inculcating an ethos of public service and making the work interesting and fulfilling. Some, however, go further and argue that extrinsic and intrinsic motivations are not additive, but rather that introducing PRP to work places where employees are primarily motivated by intrinsic values may cause active harm by corrupting and crowding out non-pecuniary objectives (Houston, 2009; Perry et al., 2009). There are a number of reasons why this might occur – a sense of heightened monitoring and reduced self-determination; perceived lack of trust leading to disillusionment; a recategorisation of the task in question, for example, from altruistic to obligatory, such that: ‘even small changes in the pecuniary reward structure can induce a change in attitudes, switching from seeing the task as a partially voluntary contribution to a low paid contract service without any ownership stake’ (Hasnain et al 2012: 7).

Complex determinants of Public Sector Outcomes

Another foundational challenge to PRP concerns the extent to which public sector workers are able to influence outcomes. We mentioned above the difficulty of measuring the performance of public sector workers due to the multifaceted nature of public sector goods. An even more fundamental problem with PRP in the public sector is that the ultimate ends of public sector activities are often the combined outcome of a huge range of factors, most of which public sector employees are unable to influence. For example, patient health only partially depends on the quality of the healthcare received. Also important are lifestyle, diet, genes, and luck, to name a few. Similarly for teachers, ‘[l]earning outcomes depend on many factors outside the classroom or school (poverty, difficulties with languages, lack of parental support to students, etc.) over which teachers have little or no control’ (ILO, 2012: 166). Holding employees responsible for outcomes in such cases is obviously unfair. In short, arguments in favour of PRP often assume a link between effort and outcome that may not be valid for a number of public sector activities, which, in contrast with profit- and output-driven private sector organisations, are about providing a service almost irrespective of whether that service achieves its goals.

PRP in practice

As noted in the introduction, PRP has enjoyed widespread popularity since its introduction in the 1980s, with two thirds of OECD countries now having adopted PRP or in the process of doing so. This graph sets out more strikingly how common PRP has become.

http://www.oecd.org/gov/pem/performanceandleadership.htm

Beneath these impressive headline figures lies considerable variation in the form and extent of PRP schemes, both across countries and over time. Across countries, use of PRP ranges from those such as Denmark, Finland, and the UK, whose use of PRP is extensive and formalized (OECD, 2005), to those such as France who are just beginning to roll out PRP beyond senior managers (EPSU, 2005). Countries also vary in where PRP has been applied. For example, whereas in Europe initial experimentation with PRP began in the civil service before being tentatively extended to other areas of public service such as health and education, public administration in the USA has remained unaffected by PRP, while its use in schools has been extensive.  In its various guises, PRP has proved hugely popular, and there are few signs of this waning. For example, a 2003 report for the European Directors-General observed ‘a currently ongoing trend towards PRP, in the context of administrative modernisation’ (EPSU, 2005: 3). Given PRP’s popularity, it is perhaps surprising there is remarkably little evidence that it achieves its purported aims.

Evidence on PRP in Practice

Empirically assessing the success or otherwise of PRP in practice is a formidable task. Wide variations across scheme design, and national and sectoral contexts raises profound questions about how far lessons learned in any particular instance can be generalized, and gaps in the evidence-base are widely observed. For Ray et al (2014) the most important gaps are:

occupational imbalances – while we have reasonably extensive evidence for education, health and the civil service, there is little for other parts of the public sector workforce, particularly non-professionals;

a lack of longitudinal data showing the longer-term effects of PRP schemes on outputs and attitudes;

a shortage of studies across different types of PRP schemes that would allow for their comparison;

a lack of analysis on the cost effectiveness of PRP in comparison with other types of pay and incentive schemes.

The OECD adds regional imbalances to this list, saying that ‘[t]he majority of evaluations refer to Australia, United Kingdom and the United States’ (Cardona, 2007: 3).

Notwithstanding these limitations, a survey of surveys of the evidence of how successful PRP has been in practice throws up results that are decidedly mixed if not straightforwardly negative. A 2007 survey of ‘the most recent and most robust’ (Prentice et al, 2007: 2) evidence – empirical and experimental - on PRP in the public sector concluded that:

welfare calculations of the overall effect of performance related pay in the public sector are extremely rare, so that while it is possible to show that in some cases public sector workers have responded to these schemes, the overall benefits for society have not been assessed (Prentice et al, 2007: 2).

Ray et al (2014) update the 2007 survey by looking at evidence that has emerged since 2007 and come to the following conclusions:

‘The review has found evidence that PRP schemes can be effective in improving outcomes across the three public services for which evidence is available (health, education and the civil service), although the central conclusion is that the outcomes from PRP are mixed, with much dependent upon organisational and occupational context and scheme design and implementation. Where positive effects have been found, effect sizes are sometimes small and may also be short-lived (Ray et al, 2014: 10).

The World Bank carries out its own meta survey of both empirical and experimental studies of the effectiveness of PRP in public and relevant private sector jobs, taking the additional step of rating each study according to its design, its quality and the type of job it assesses. Their findings are more positive than the two aforementioned studies, finding that ‘overall a majority (65 of 110) of studies find a positive effect of performance-related pay, with higher quality empirical studies (68 of the 110) generally more positive in their findings (46 of the 68)’ (Hasnain et al, 2012: abstract). However, they add some caveats to this conclusion. First, the evidence is more reliable for jobs with readily observable outcomes - ‘there is insufficient evidence, positive or negative, of the effect of performance-related pay in organizational contexts that that are similar to that of the core civil service, characterized by task complexity and the difficulty of measuring outcomes, to reach a generalized conclusion concerning such reforms’ (Hasnain et al, 2012: abstract). Second, unintended consequences such as gaming were found to be a problem in a number of studies, though ‘it is unclear whether the gaming results in an overall decline in productivity compared to the counterfactual’ (Hasnain et al, 2012: 2). Finally, they speculate that gaming may increase over time as employees learn how to manipulate the system, but lament the lack of long-term or follow-up studies to establish this.

More critical findings are set out in a damning report by the OECD, which finds that:

One conclusion from the experience of OECD countries with performance-related pay is that the technique is functioning well in none of these countries’ public services. In addition, it has created side effects that are difficult to deal with (Cardona, 2007: 3).

Despite acknowledging ‘the attractiveness of the principle of rewarding good performance’, the report identifies weaknesses that mean that ‘in practice the schemes so far have had, at best, only limited success’ (Cardona, 2007: 3).

While not encouraging, it is difficult to extract any concrete lessons from these schematic assessments of PRP. A deeper understanding of the success or otherwise of PRP in the public sector requires us to assess the impact of PRP in practice relative to the objectives underpinning its introduction, which will vary across countries, sectors and schemes.

PRP by Objective

As noted in part two, motivating staff with a view to improving overall organization performance has been the pre-eminent objective driving the introduction of PRP, but also important are recruiting and retaining talented staff, and fairness. We consider the evidence that each of these objectives are being achieved in turn.

Motivating Effort

Despite incentivizing employee effort being the over-riding purpose of PRP in most instances, the evidence that it does so effectively is surprisingly lacking. One study by the OECD finds that ‘[t]here is no conclusive empirical evidence that such an approach has effectively helped to improve motivation and performance within the public service’ (Cardona, 2007: 2). Similarly, a study of PRP in education by PISA finds ‘no relationship between average student performance in a country and the use of performance-based pay schemes. In other words, some high-performing education systems use performance-based pay while others don’t’ (PISA, 2012: 2). In looking into why this is the case, it is helpful to distinguish between effort and performance. As explained in the previous section, monetary incentives may fail to motivate effort, because employees are motivated by other things, or they may succeed in motivating effort, but fail to benefit performance because incentives are wrongly aligned. We consider each issue in this and the subsequent section.

There is substantial evidence that many workers, and especially public sector workers, are not motivated by money: ‘the impact of PRP on motivation is ambivalent: while it appears to motivate a minority of staff, it seems that a large majority often do not see PRP as an incentive’ (OECD, 2005) (see also, Woolhander and Ariely (2012); Makinson (2000); ILO (2012); Cardona (2007); OECD (2005); Harvey-Beavis (2003); PISA (2012); Antunes (2012)). There is some indication that, in some instances at least, it is not pecuniary incentives per se that are the problem, but their viable size in the public sector. For example, a PRP scheme in the Brazilian Tax Collection Authority is lauded for increasing fines by 75%, but relied on bonuses of up to twice the mean annual salary (Khan, de Silva, and Ziliak, 2001). Fiscal constraints conspire to keep bonuses much lower in most public sector PRP schemes, dampening their effects. As Antunes says,

Budget constraints are a feature of public and nonprofit institutions and will always challenge the viability of PRP. It is unlikely that PRP, in either public or nonprofit organisations, can be designed in such a way that the pay rewards reach the 10 to 15% required by expectancy theory (Antunes, 2012: 49).

However, there is also evidence that public sector workers are not motivated by pecuniary bonuses irrespective of their size. In their survey of PRP applied to civil servants, the OECD concluded as follows:

While base pay as it relates to the wider “market” is important, supplementary pay increases for performance are a second-rank incentive for most government employees, especially those in nonmanagerial roles. Job content and career development prospects have been found to be the strongest incentives for public employees. PRP is unlikely to motivate a substantial majority of staff, irrespective of the design (OECD, 2005: 4).

Marsden corroborates these findings in relation to Britain, citing a survey of employees in the Inland Revenue, the Employment Service, and the two NHS hospital trusts which found that only one fifth of employees said PRP motivated them (Marsden, 2009: 3). Such findings are not universal. The World Bank, for example, found evidence of PRP motivating employees even in jobs characterized by task complexity and unobservable effort (Hasnain et al, 2012). However, the central presumption underpinning PRP - that pecuniary incentives motivate public sector workers - is far from established.

Even less favourable to PRP is evidence that introducing extrinsic incentives may impact negatively on performance by creating hidden costs (Weibel et al, 2010). One such hidden cost it the crowding out of intrinsic motivation (Frey and Oberholzer-Gee, 1997). It is difficult to establish and measure such effects conclusively, but there is enough evidence to raise concerns. For example, meta-analysis of 128 studies of the effect of extrinsic rewards on intrinsic motivation found crowding out effects to be significant (Desi et al, 1999). Even the World Bank, which is generally favourable to PRP, acknowledge the existence of such effects, while emphasizing the importance of context and job type. They cite a study that found that ‘the incentive scheme crowded in intrinsic motivation at the lowest pay levels, and crowded out at the highest levels’ (Hasnain et al, 2012: 15). Types of differentiation are elaborated by Woolhander and Ariely (2012) in their review of the literature on crowding out of intrinsic motivation in the context of healthcare. Among their conclusions are: that symbolic rewards do not crowd out intrinsic motivation but monetary rewards do, with the effect particularly large for interesting, rewarding, or complex tasks; that crowding out may spread to tasks and employees not directly affected by monetary incentives; and that crowding out is strongest when monetary rewards are large and perceived as controlling and disciplining.

Another hidden cost concerns the psychological impact of rating employees performance and ranking them relative to each other. Such rankings are necessary to operationalise a PRP scheme, which usually involve grading employees’ performance in line with a fixed number of categories and paying them accordingly. There is neuroscientific evidence, however, that ranking employees in this way has damaging psychological effects, to the point of harming their performance. One reason for this is that ‘labeling people with any form of numerical rating or ranking automatically generates an overwhelming “fight or flight” response that impairs good judgment’ (Rock et al, 2014). Another is that labelling projects the idea that people’s capabilities are fixed when in fact people can develop and improve if they are supported and nurtured in the right way. However, there is evidence that performance management systems geared towards ranking employees impeded managers’ ability to support their employees’ development:

the ability to “grow talent” is ranked 67th out of 67 competencies for managers, despite decades of investment in [performance management] systems. In other words, on average, managers are worse at developing their employees than at anything else they do (Rock et al, 2014).

Channelling Effort into Performance

The is also evidence that PRP incentivises effort but this effort fails to improve performance. Such a state of affairs arises because incentives are misaligned with organisational objectives, though this may happen for a range of reasons. One is that PRP harms teamwork and collaboration by encouraging competition among employees. Evidence for this effect was found in a number of studies, including (Makinson (2000); ILO (2012); Ray et al (2014); Podgursky and Springer (2007)). For example, Makinson’s study of PRP in four public administration agencies in the UK observed that ‘a majority in each agency considered that performance pay made staff less willing to assist colleagues experiencing work difficulties and caused jealousies between staff’ (Makinson, 2000: 17). Similarly, an ILO study of PRP in education found that ‘merit pay based on student performance impacts negatively on teacher morale, collaboration and teamwork, encouraging individualistic assumptions and attitudes’ (ILO, 2012: 167).

Other problems of incentive alignment are unintended consequences and gaming. Again evidence for these effects are widespread (ILO (2012); Cardona (2007); Ray et al (2014); Hasnain et al (2012); Podgursky and Springer (2007)) and take a variety of forms. For example, an ILO report on PRP in education points to ‘evidence that merit pay is not necessary and may even work against overall education objectives’ adding that such schemes ‘tend to narrow curricula, reduce teacher autonomy and innovation and together lessen learning diversification’ (ILO, 2012: 165). The finding here is that PRP encourages teachers to play it safe and conform to a narrow curriculum in a way that may not cohere with overall educational goals.

Studies also provide more explicit examples of gaming: ‘these type of schemes encourage teachers to ‘narrow’ their approach, focusing largely on raising student attainment in the particular tests incentivised and, where necessary, focusing on ‘borderline’ pupils to achieve a threshold target’ (Ray et al, 2014: 61). To give a more extreme example, a US school was found to boost students’ calorific intake on test days in an attempt to improve their exam results (Figlio and Winicki, 2005). This effect is not limited to education. The World Bank also find evidence of gaming in health care and public administration sectors, where, ‘[t]ypical examples are outright manipulation of results [and] cream-skimming, i.e. the manipulative selection of clients to improve program effects’ (Hasnain et al, 2012: 6). In addition,

Luck during early periods of the evaluation period can induce increased slack for the rest of the time, a form of incentive gaming that has been found to be empirically relevant, as an influential study of Navy recruiters has shown (Hasnain et al, 2012: 7).

Hasnain et al (2012) balance these examples with the observation that these studies do not assess the question of whether outcomes with PRP and gaming are better than the scenario in which neither are present: ‘it remains unclear whether incidents of gaming have a net negative effect in the presence of increased productivity’ (Hasnain et al, 2012: 29). However, they also point out that gaming is liable to increase over time as employees learn how to play the system, and is therefore likely to be under-represented at present due to the short-term nature of most existing studies.

Recruiting/retaining talented staff

There is scattered evidence that PRP has had some success in recruiting and retaining productive employees. For example, the World Bank (2001) found that the introduction of bonus systems into such government administration offices as tax collection and job placement had a measurable and positive impact on recruitment and retention of employees. Their survey data did not distinguish employee quality. However, evidence supporting the “sorting” effect of PRP is reasonably robust (see, for example, Delfgaauw and Dur, 2008; Booth and Frank, 1999; Cadsby et al., 2007; Bandiera et al., 2006). These results allow Manning et al (2012) to conclude that ‘individuals sorting into jobs with performance pay are on average higher educated, more qualified and less risk-averse’ (Manning et al, 2012: 15-16). The OECD (2005) also found that PRP in government administration led to improved recruitment and retention of staff in Denmark, Sweden, and Finland.

However, such claims must be balanced against evidence that turnover of staff is very low in the public sector (Makinson, 2000), which will impede the impact that any sorting effect has on overall productivity. Furthermore, rival evidence suggests that the recruitment and retention effects of PRP are confined to the bottom end of the pay scale. The ILO (2012) finds that pay is a factor in recruiting and retaining teachers when it is below the level required to afford a decent standard of living, but when pay moves above this level additional increments are insignificant.

Fairness

There is widespread evidence that the principle underpinning PRP is perceived to be fair. For example, in his government-commissioned study of incentive pay in the UK public sector, Makinson noted that ‘[w]ithin the Employment Service 72% of respondents agreed that the principle of relating pay to performance was a good one, while the comparable percentage at the Inland Revenue was 62%.’ (Makinson, 2000: 2). However, perceptions of fairness often fail to extend to PRP in practice. Thus Makinson identifies a ‘stark contrast between approval of the principle and disenchantment with the practice of performance pay’ (Makinson, 2000: 3) and in another survey ‘the research firm i4cp, found that 75 percent of the respondents believed performance systems were not fair’ (Rock et al, 2014).

This contrast can be made sense of in terms of the distinction between distributive and procedural justice. The notion that people should be rewarded in line with their effort or contribution is a principle of distributive justice. How contribution and reward are assessed, however, is a question of procedural justice, and it is here that many PRP schemes are perceived to be inadequate. The reasons for this are several and include, first, mistrust in management objectivity. Makinson (2000: 6) identified ‘rising concern about the ability of management to implement a fair and objective performance system’. Second, the distribution of rewards. Clustering rewards at the middle of the pay scale can be seen as unfair on harder worker employees for failing to penalise less hard working colleagues (Makinson, 2000). As Marsden notes, management interested in an easy and conflict-free life have a strong incentive to ‘collude with their subordinates: to go through the motions and fill in the forms for goal setting and appraisal, but not to worry about the reality’ (Marsden, 2009: 5). Quota systems, which force management to assign a fixed proportion of staff to each reward bracket, are intended to counter-balance this incentive, but are seen as even more unfair and discouraging to employees because they make it compulsory for a certain proportion of employees to be classified as underperfoming (EPSU, 2005). Finally, inadequate measures of performance erode trust in the evaluations on which pay is based: ‘[t]he poor quality of some of the information currently being used to determine performance-related pay has contributed to the low regard in which the present system is generally held’ (Makinson: 2000: 9).

An even more significant problem for PRP, from the point of view of fairness, is the considerable evidence that PRP is discriminatory. A statistical analysis of performance appraisal data from across seventeen civil servant departments carried out by Steve French on behalf of the UK’s PCS (French, 2016) found differences in outcomes across gender, age, ethnicity and disability. These findings are corroborated by Taylor, who finds evidence that ‘appraisal ratings are … influenced by gender, ethnic origins and physical appearance and subjective perceptions of attractiveness’ (Taylor, 2013a: 25) and that ‘[w]omen’s responsibility for child-rearing often clashed with the dictates of Performance Management (Taylor, 2013a: 68).

Lack of fairness is not only a problem in its own right, where fairness is an objective of PRP schemes. It may also have a negative effect on PRP’s ability to achieve its other objectives, such as motivation. For example, Cardona (2007) concludes of the PRP scheme introduced in the UK inland revenue that most staff evaluations clustered at satisfactory, which gave them no bonus, and led to jealousies, demotivation and loss of faith in the appraisal process. It also found that such results were replicated in Australia. In short, then, the costs and other challenges that implementing a fair and accurate performance appraisal system places on management is impeding PRP’s success both in making pay fairer and in motivating effort.

Evaluation of Evidence

In sum, while the paramount importance of context and scheme design in determining the success of PRP prohibits us from drawing definitive conclusions as to its effectiveness, it is clear that, on the basis of the most comprehensive evidence available, grave doubts remain about its ability to motivate employees and improve organisational performance in the public sector.

The continued popularity of PRP in the face of this evidence is striking: ‘despite the overall consensus on the types of problems raised by performance pay, PRP policies continue to be introduced on a large scale in many OECD member countries’ (OECD, 2005: 5). Examples of PRP being abandoned are scarce, and, surprisingly, more prevalent in the private than public sector.  For example, Cardona (2007) cites the New Zealand police as the only example of a public body abandoning PRP, yet its 2013/14 annual review provides for transition back to PRP in 2015.

Bycontrast,the2011UKWorkplaceEmploymentRelationsStudyfoundthat,althoughPRPisstillmorecommonintheprivatesectorthanitisinthepublicsector,schemesinthepublicsectorhavebeenontheriseoverthelastsevenyears,whiletheprivatesectorhasseenadecline(Unison,2013).Thishasbeenawidelyobservedtrend:

a small but prominent list of major corporations that have had enough with the forced rankings, the time-consuming paperwork and the frustration engendered among managers and employees alike. Six percent of Fortune 500 companies have gotten rid of rankings, according to management research firm CEB. These companies say their own research, as well as outside studies, ultimately convinced them that all the time, money and effort spent didn't ultimately accomplish their main goal — to drive better performance among employees (Cunningham, 2015).

Microsoft is one notable example within this trend. Having been a vocal advocate for performance management, in 2013 the company ‘completely retired traditional PM tactics, including ratings, distributions, and annual reviews’ (Rock et al, 2014) in favour of an approach that emphasised continual development and cooperation. Problems of implementation also led to the abandonment of PRP schemes across thirteen Hewlett-Packard workplaces in the 1990s. These results are remarkable, given the common place assumption that PRP is more suitable to the private sector, where performance can be assessed on the single dimension of profit and workers are less likely to intrinsically motivated than in the public sector.

Its ongoing popularity has not meant that the implementation of PRP has been immune to its flaws. Notwithstanding cross-country diversity, the OECD (2005) observes some common trends in how PRP has been implemented over time, and at least some of them can be seen as the result of issues and dysfunctions that characterized early PRP schemes and measures taken to address them. The trends identified by the OECD include: increased use of collective PRP applied to teams or organisations rather than individual workers; increased diversity of performance criteria to incorporate competencies and skills as well as outputs; decentralisation and delegation of managerial functions; a shift to performance rating systems based more on dialogue than quantifiable indicators, along with more widespread use of quotas. Among these, collective PRP can be a way of overcoming the competition, resentment, or lack of cooperation that may be counter-productively encouraged by individual PRP. Both the decentralization of managerial oversite and the shift from quantitative to qualitative assessment reflect attempts to improve the accuracy and fairness of performance evaluation methods. And the use of quotas can be seen as an attempt to manage the costs of PRP programmes and prevent clustering, whereby employees performance evaluations are concentrated at the same level.

However, it is difficult to shake the impression that these reforms amount to little more than tinkering, begging the question of why, given the lack of evidence that it fulfils its stated aims, PRP continues to be so popular. One answer to this question comes from Marsden’s (2009) suggestion that PRP has been retained because in some instances it does improve overall performance, just not via incentivising higher effort by staff. Rather, suggests Marsden, the contribution of PRP lies in facilitating improved goal setting and management innovation by allowing management to renegotiate performance standards and organisational culture with staff:

although performance appears to have improved in several cases, it did so by other means than motivation. Notably, it came about because of the emergence of processes facilitating convergence between goal setting at the individual and organisational levels. These have supported a renegotiation of performance standards and priorities at the individual level (Marsden, 2009: 3).

Marsden’s interpretation of PRP is corroborated by OECD (2005). It also interestingly dovetails with a common trade union concern that PRP is a means of increasing managerial monitoring and control over employees. We explore trade union responses to PRP in more detail in the next section.

Trade Union Responses to PRP

Trade Union responses to PRP raise a whole new set of concerns about the impact of PRP that go beyond its failing to live up to its stated objectives. These concerns include seeing PRP as a tool for work intensification and increasing managerial control, eroding collectivism, excluding unions and promoting individual contracts (Hanley and Nyugen, 2005). We saw above that employees often profess support for the principle of PRP, while showing dissatisfaction with its practical implementation. The concerns expressed by trade unions may go some way towards explaining this disjunction.

The first of trade unions’ concerns about PRP – that it intensifies work and managerial control - chimes with Marsden’s account of some of the means through which performance standards are renegotiated through PRP. One aspect of this is the introduction of enhanced appraisal processes, which has been observed as both part and parcel of PRP schemes and as a broader trend in employment relations (Taylor, 2013a). Taylor’s study of performance management in the UK identifies a shift in performance management’s function from episodic assessment of an employee’s developmental needs to ‘more robust and continuous managerial control’ (Taylor, 2013a: 21). Taylor’s research focuses on the financial and telecommunications sectors, but the union officers he interviews stresses that the change in the nature of performance management is not confined to such sectors. Ostensibly intended to assess pay awards and align individual employees with organisational objectives, Taylor abandons Marsden’s neutral language and argues that enhanced performance management is having the overall effect of increasing managerial monitoring and oversight of employees with a view to intensifying work. Taylor’s interviewees described performance targets as an ‘anti-employee device’ and ‘testified to a dramatic culture change and a huge increase in the intensity of work (Taylor, 2013a: 52). Taylor elaborates thus:

Driven by obsessive cost-cutting imperatives, organisations are establishing a ‘new normal’, a radical recasting of the employment relationship. The managerial watchwords are ‘doing more with less’, where equivalent or larger volumes of work are undertaken by smaller numbers of workers. The outcome is an unprecedented intensity of effort and labour (Taylor, 2013b)

Although Taylor is talking about performance management in general, he makes clear that he regards PRP as one aspect of work intensification, designed to improve efficiency without raising over all costs. For example, of the moderation of employee appraisal by senior managers he says:

The fundamental reason, at least for those organisations with PRP, is to guarantee that the fixed pots of money to be allocated to pay awards is not exceeded. Moderation prevents score inflation by [team leaders or line managers] and is designed to increase their control over workers. A Unite rep in an insurance company noted: “It is always levelling down, never up, and makes a mockery of fairness and reward for performance.” (Taylor, 2013:b)

The theme that PRP is actually a means of managing the wage bill is echoed elsewhere. A 2013 human resource survey exploring the accomplishments of PRP found that the ‘only objectives believed to be met in full by a majority of respondents relate to the pay budget: controlling pay costs’ which were ‘met in full in 76.2% of cases’ (Sharp, 2013: 5). As one private sector human resource manager put it,

‘The critical practice of letting someone know where their performance authentically stood became hijacked by artificially categorizing individuals into forced ratings in order to meet a fixed compensation budget. The process lost its integrity’ (Rock et al, 2014).

A key means of intensifying work is increasing managerial control. PRP introduces discretion into pay, which managers can use to sanction employees, strengthening their control and work intensity: ‘by enlarging the zone of management discretion over individual pay, it increases the power of managers to reward certain kinds of behaviour and punish others’ (Belfield and Marsfield, 2004). In particular, Taylor argues, poor performance ratings are used to discipline and ultimately remove underperforming workers at minimal cost to the employer. This is particularly so when forced distribution - or a quota system, as we called it above - is in play. As one employee in Taylor’s research put it, ‘forced distribution [is] used as a justification for putting the fear of God into people to work harder and to get rid of people without having to pay out’ (quoted in Taylor, 2013a: 58). Again, although Taylor is not looking at the public sector, there is evidence that his findings also apply there. For example, the UK’s ‘Cabinet Office has stated that the  of staff in the "must improve" category or "box marking" will face possible dismissal if their performance doesn't reach the required standard’.

Fromthisperspective,subjectivemeasuresofperformance–notedabovetobeathreattotheeffectiveoperationofPRP–areregardedasanintentionalmeanstoenhancemanagerialcontrol:

Several respondents commented on the fact the nebulous nature of behaviours and the subjectivity of scoring were intentional. Not only did they provide line management with criteria that could strengthen their authority, but their intangibility made it difficult for an individual (or the union) to challenge what was perceived by an individual to be an unfair score (Taylor, 2013a: 46)

All this may give credence to employees’ negative perceptions of such schemes in practice; as Marsden says: ‘if the government was using closer monitoring through appraisal to pressurise employees to work harder, then many of the negative employee judgements reported could be expected’ (Marsden, 2009: 7). Indeed, Taylor associates enhanced performance management with heightened levels of employee stress and a marked decline in well-being: many more advisors were presenting themselves to the union with stress symptoms because of the work pressures (Taylor, 2013a: 68). French (2014) comes to similar conclusions in his investigation of the effects of work intensification on the well-being and effectiveness of members of the UK’s PCS Union. His results, which span the public and private sectors, are that marked increases in workload and working hours are leading to heightened levels of stress and sick leave levels.

Trade unions’ second concern about PRP is that it erodes solidarity in the workplace and, with it, the power of the workforce to defend their interests and extract favourable concessions from employers. This may happen through a number of channels. First, PRP relies on individualized contracts, which may fragment employee interest (Heery, 1997a). Second, as we saw above, PRP may pit employees against each other, particularly when rewards are drawn from a limited pool and competition among workers therefore zero sum (Heery, 1997a). Finally, there is also evidence that new pay schemes, such as PRP, are introduced in a way that marginalizes trade unions – for example, replacing negotiation with consultation, limiting the information made available to unions, first introducing PRP at the level of personal contracts – and is associated with union derecognition (Heery, 1997b; Hanley and Nyugen, 2005).

Case Study: The Market Review Pay Model in UK and Irish Banks

Over the last fifteen years the UK banking sector has embraced a ‘Market Review Pay Model’. In this model, banks decide pay awards on the basis of a pay matrix containing two variables: market data on the average industry pay rates for each role in the bank, and metrics of performance assessments. Having set an overall pay pot for each annual pay negotiations – usually a percentage of total  profit - the bank then uses the pay matrix to distribute this pay pot among  employees according to their performance rating and where their current level of pay is relative to the market average. This means, for example,that a high performer who is currently earning less than the average market rate will receive a higher pay rise than an equally high performer in the same job whose current pay is above the market average.

The Market Review Pay Model has proved deeply unpopular with employees and industry trade unions for a number of reasons. First, the model may have a detrimental effect on employees’ quality of life because, by making pay increases dependent on market averages, it detaches pay from the cost of living. Second, the way in which these market averages are calculated is extremely opaque. Towers Watson collects its data and sells it to banks confidentially, preventing any sort of transparency or accountability in pay negotiation. Third, the model     produces idiosyncratic results, such as penalizing long-standing members of     staff (whose wages will be more likely to be above the market average as     the result of incremental pay increases). The model also punishes     consistently good performers, whose earnings will creep above the market     average as the result of performance rewards, making them less likely to     qualify for high pay rewards in the future. Finally, the model traps employees across the sector into the same, low pay regime. The model was originally introduced as a way to prevent staff being poached by other banks with the promise of higher pay. As it enables banks to set pay in line with each other, it effectively serves as a means for employers to collude in keeping wages low across the sector.

Unite, the union representing financial sector workers in UK banks, notes that, once established, the Market Review Pay Model is notoriously hard to dislodge.     Since it began to be introduced in the UK fifteen years ago, Unite has     sought to temper or modify the model. For example, in financial year     2015/16, Unite secured an across-the-board pay increase of £300 for all staff employed in RBS, irrespective of their performance review. The union took a no tolerance approach to zero pay increases, and has fought to end PRP with some success. It has force RBS to scrap an employee incentives scheme for retail staff, securing instead an increase in fixed base pay for over 20,000 workers in 2016. Nonetheless, the union maintains that  prevention is better than treatment, and members in Ireland are currently engaged in industrial dispute with employer Irish Life over the latter’s intention to adopt the Market Review Pay Model. A number of strikes were held in 2015 following a 92% ballot in favour of industrial action.

These concerns have led trade unions to resist PRP, or at least try to mould it in ways that better-serves employees, and with some success: ‘By lobbying legislatures against merit pay, unions have frequently changed the shape of systems or reduced the number and frequency of performance-based reward programmes’ (Harvey-Beavis, 2003: 16; see also Ballou and Podgursky, 1997). Examples of PRP actually being blocked or reversed are limited. In the private sector, the UK’s Communication Workers’ Union recently secured a three-year suspension of PRP for its members working at Santander – a deal unique to the banking system.Turningtothepublicsector,theUK’sDepartment of the Environment, Transport and the Regions suspended PRP in 1998 after associated appraisal methods were found to be discriminatory across gender, ethnicity and disability (Lovejoy and Kline, 2006).

Whilesuchreversalsarerare,Unison(2013)alsopointsoutthatsometimestheeffectsofunionoppositionarefeltthroughemployerschoosingnottoadoptPRPinthefirstplace.Forexample,intheUK‘inlocalgovernment,performancepayhaslongbeenanoptionforcouncilstopursue,yetthe2011LocalGovernmentWorkforceSurveyfoundthat81%havechosennottoadoptperformancepayforthemajorityoftheirstaff’(Unison,2013:4).

Beyond these examples, trade union responses have focused on shaping PRP schemes in a way that protects employees’ interests. In particular, Heery (1997b) identifies three main ways in which unions have sought to shape PRP:

(1) Unions have sought to regulate management decision making and minimize the exposure of members to management discretion … (2) Unions have attempted to reduce the financial risk to members which is inherent in contingent pay … (3) Unions have sought procedural rights for themselves to ensure that they have access to information on [PRP] and are involved in any future review of schemes. Establishing gender monitoring of payments has been a particular concern of most unions (Heery, 1997b: 216-7).

Along the same lines, EPSU has issued the following checklist of demands with regard to new PRP schemes, which is designed to minimise their aforementioned risks:

Trade union role in every stage of process: design, implementation and review;

Need for transparency in targets, in outcomes and in review and appeals processes;

Clarity on who sets targets and how, who assesses and who arbitrates;

Training for managers responsible for scheme;

Training and skills development for employees covered by scheme;

Agree ranges for PRP payments – appropriate maximum;

Make sure funds are available to cover scheme – no good if introduced at time of budget cuts, possible job cuts (EPSU, 2005)

Incidentally, an attitude of resignation supplemented with a concern to temper PRP’s greatest risks is replicated by the ILO, who stress that ‘it is essential to pay attention to aspects which are equally - perhaps even more - important than the rewards themselves’ (De Silva, 1998). Among the aspects of work conditions that employee representatives should be aware of when transitioning to a PRP scheme, the ILO mention: possible reorganization of work processes; opportunities for training; employee involvement in organisational decision-making; opportunities to contribute ideas and knowledge; the importance of non-monetary recognition; and opportunities for career development. The point of this list is to emphasise that employees’ quality of life and job satisfaction depends on much more than pay, and that PRP schemes are at risk of losing sight of this. The ILO goes on to outline guidelines for how to ensure that operative PRP schemes meet broader employee needs. These overlap with those offered by trade unions, in stressing employee involvement (in both pay scheme design and shaping organisational objectives), maintaining space for intrinsic motivation, and transparency.

Union opposition to PRP on the basis of threats to union recognition and collective bargaining could be seen simply as self-interest: ‘for some unions PRP is a threat to power … hence, opposition’ (Hanley and Nyugen, 2005). But, Hanley and Nyugen go on to say, unions ‘contended this was not the basis for their opposition. Their opposition was underpinned by stated “bad experiences” with the system’ (Hanley and Nyugen, 2005). Not only are reports of bad experiences corroborated by evidence that PRP schemes are often seen as unfair, ineffective and damaging, as outlined in part two - there is also evidence that union involvement along the aforementioned lines actually improves the operation of PRP schemes:

in seeking to defend their members from financial risk and arbitrary management and in seeking to promote their own procedural interests, unions may have a beneficial impact on the management of [PRP] … schemes seemed to be less rigorous, less participative, more threatening, and less well managed where unions were absent (Heery, 1997b: 218).

Belfield and Marsden (2004) observe similar benefits arising from trade union action to modify teachers PRP:

These changes have addressed many of the concerns of teachers, have created a new institutional role for the relevant unions, and may permit the systems to avoid the operational difficulties they have experienced elsewhere in the UK’s public services (Belfield and Marsden, 2004: abstract).

Level of trade union involvement does, therefore, seem to have a discernible impact on the operation of PRP schemes. The OECD (2005) note that PRP was introduced by means of collective bargaining in Denmark, Sweden and Finland, but by law in the US and other EU countries, and this seems to make a difference for the schemes’ effects on employees. For example, EPSU reports that members of the Swedish local government officers’ union, SKTF, have had a positive experience with the municipal PRP scheme, which was fully negotiated with the unions. Benefits have included ‘an agreement on the provision of statistics and detailed information … to unions so that they can monitor the impact of the scheme and detect if any evidence of discrimination in outcomes is emerging’ (EPSU, 2005: 7) and a reduction in the pay gap between men and women (EPSU, 2005). This contrasts strikingly with the aforementioned schemes in the UK civil service, in which unions were sidelined and gender and other pay inequalities were exacerbated.

Notwithstanding the threat PRP poses to traditional trade union bargaining activities, then, trade unions continue to have an important role in making sure PRP schemes operate fairly and objectively, and in protecting the interests of their members. While some may be wary of replacing collective bargaining with individual service provision, if PRP increases employee dissatisfaction and grievances, the scope and need for unions in the realm of procedural justice may actually increase (Belfield and Marsden, 2004).

Alternatives

Mixed-to-poor evidence on the success of PRP in practice alongside additional concerns about the impact of PRP on employee working conditions prompt a search for alternatives to PRP, both in terms of how to structure pay progression and of how to improve workforce and organizational performance. We consider some of the main alternatives below.

Team PRP

As we saw above, team-based PRP has been touted as a way of incentivizing worker effort while avoiding the harmful effects on cooperation and morale that may be wrought by individual PRP, and a number of countries have already begun to shift towards more collective assessments of performance. For example, it was a major recommendation in the UK’s Makinson report, and is favoured over individual PRP by unions and the ILO. However, group PRP is not without its problems. Even if free-riding can be overcome through rigorous individual appraisal combined with opportunities for career progression, as Makinson suggests (Makinson, 2000), other problems remain, most notably, the extent to which money motivates public sector workers.

Other forms of extrinsic motivation

Some maintain that extrinsic incentives can play an important role in motivating workers, but question whether money is the best kind of extrinsic reward. To give one example, observing that teachers in Canada chose to take up unpaid leave, the OECD (Harvey-Beavis, 2003) suggest that awarding workers extra holidays may be a more powerful incentive than pay. Le Blanc and Mulvey (1998)’s analysis of a survey of how American workers view the rewards of work suggests another example, namely, job security. The survey found that American workers were reasonably satisfied with their pay and felt loyal to their employers, but that many workers were concerned about their level of job security. The implication is that the promise of long term job security may be a more effective reward than short-term bonuses.Othernon-pecuniarybutextrinsicincentivesfoundtoencouragehardworkincludeprospectsforcareerprogressionandesteemandrecognitionfromcolleaguesandmanagers(OECD,2005;Hanley and Nyugen, 2005).

Service, skills and competency pay

Before PRP became such an influential trend, employment and pay structures were shaped by service and skills, whereby both pay and promotion were awarded to employees on the basis of their skills and competency, which were in turn assumed to be at least partially correlated with experience and length of service. The rise of PRP coincided with a discrediting of service, skills and competency pay, largely on the grounds that it is inefficient. However, it retains advocates in some quarters on the grounds that it is simple and reliable means of rewarding workers for their contributions:

Service-based increments have long been established in the public sector and elsewhere as a simple, transparent, unbureaucratic and low cost means of recognising that, as a worker gains greater experience and skill on the job, they are able to make a greater contribution to the delivery of a service and should be rewarded for that contribution. (Unison, 2013: 3)

Intrinsic Motivation

We saw above that a major concern about applying PRP in the public sector is that public sector employees are more likely to be motivated by intrinsic factors such as job satisfaction and a public service ethos. The best case scenario for schemes that rely on extrinsic incentives, such as PRP, if this is true is that they are rendered ineffective and a waste of money. The incentives will not latch on to what motivates public sector staff, and so the mechanism through which PRP is meant to impact on performance breaks down. A worse-case scenario arises if intrinsic and extrinsic motivations are not additive. In this case, applying PRP to the public sector may actually be counter-productive by causing extrinsic motivations to crowd out intrinsic ones.

Although it is difficult to establish definitively, we argued above that there is a significant body of evidence that the second- and worse-case scenario is the one that characterizes the public sector in many of the countries that have applied PRP. This favours the abandonment of PRP in the public sector, at least in relation to jobs associated with a high level of intrinsic satisfaction (Houston, 2009; Perry et al., 2009). But it also raises the question of whether there are ways of enhancing performance by harnessing employee’s intrinsic motivations.

Job content, recognition, responsibility

One such approach is to focus on the nature or content of public sector jobs, that is, what employees spend their days doing and under what circumstances. Job content has been found to be one of the strongest incentives for public employees (OECD, 2005), which suggests that ensuring that work is interesting (Rainey, 1983; Francois, 2000) and that employees are given responsibility, a sense of achievement, and opportunities for personal growth (Hanley and Nyugen, 2005) maybe a highly effective way of securing high effort and performance from workers.

Cultivate public service ethos

An alternative approach focuses not on the day to day content of the work done by public sector employees, but on the social value of the goods and services provided by public sector organisations. The idea here is to try to attract employees with, or cultivate among staff, a commitment to public service so that they are motivated to work hard and perform well by a belief in the importance of the final product of their work (Houston, 2006; Moynihan, 2008). This is what has come to be known as ‘Public Service Motivation’ theory, and is given growing importance in debates about how to organize public sector employment (Antunes, 2012). In contrast with PRP, in which motivation is reduced to extrinsic and, specifically, pecuniary values, public service motivation theory sees motivation as driven by a range of intrinsic and other-regarding values. More specifically, public-service motivation is said to be constituted by three different types of motive. The rational motive consists in an attraction to policy-making (Koumenta, 2010). The normative motive consists in a commitment to the public interest (Koumenta, 2010) and to governance values for public institutions, such as accountability, equity, and due process (Vandenabeele, 2008). The affective motive combines compassion and self-sacrifice (Koumenta, 2010).

The attractions of harnessing public service motivation are many. First, it is cost-neutral, and thus has the potential to maintain or even improve the quality of public service delivery even during periods of fiscal constraint. Second, because it is based on a direct commitment to the nature and content of public sector work itself, it bypasses the risk of gaming or similar unintended consequences arising from a failure of incentives to match up with objectives. Third, it does not rely on a third party evaluation of employee performance so is less vulnerable to biases or unforeseen costs arising from management appraisal. The challenge, of course, is identifying whether and how public service motivation can form the basis of public sector employment strategies – in other words, is the presence of public service motivation merely a matter of luck, or can it be proactively inculcated and harnessed?

Antunes’s observation that an ‘individual’s [public service motivation] develops from exposure to a variety of experiences, some related to childhood, some to religion and some to the individual’s professional life’ (Antunes, 2012: 53) may seem discouraging. There is, after all, little that public sector employers can do to shape the childhood or religious experiences of their employees, though public sector motivation theory may still provide the basis for hiring policies, insofar as encouraging public sector organisations to actively incorporate public service motivation into their recruitment strategies. More encouraging still, however, is the role of professional life experience in creating and shaping public service motivation. For Antunes, this observation is compounded by Koumenta’s (2010) finding that public service motivation is positively associated with trade union membership, which is said to reflect the way in which ‘trade unions have traditionally been based on professional identity and that professional and ethical values are often communicated in trade unions’ mission statements’ (Antunes, 2012: 53). This association between trade union membership and public service motivation suggests that the latter can be inculcated not just through encouraging trade union membership, but through creating a workplace culture that encourages similar identities and values. Attempting to explicitly and proactively incorporate public service motivation theory into the management strategies of public sector institutions would mark a radical new departure for such institutions in most countries, but the evidence in its favour is at least as robust as that for PRP.

Conclusion

On first encounter, the case for PRP can seem compelling. The idea that harder work can be induced - and should be rewarded - with financial rewards is intuitively both plausible and fair. Closer investigation, however, has raised grave doubts about both. First, is the evidence that undermines the notion that financial incentives do motivate greater effort, which spans both theory and implementation. On the theoretical front, there is considerable evidence that pecuniary rewards are less important for workers than intrinsic rewards such as job fulfillment and commitment to the objectives of their work, particularly in the public sector, and, further, that introducing extrinsic incentives may even serve to crowd out intrinsic motivation. Studies also suggest that giving people a performance ranking - something required to operationalize a system of PRP - can have counter-productive effect on performance and motivation. Turning to implementation, even if pay can incentivize effort in principle, it can then be difficult to adequately align incentives with the right outcomes, whether due to the multidimensional nature of public sector activities, gaming, or competition among individual employees.

Second, are a set of concerns that PRP is neither fair nor rewarding for the workforce. Of particular concern here are the unreliability of performance rankings due to managerial biases, discriminatory effects, and measurement problems, and evidence that PRP and performance assessment imposes additional stress and pressure on workers by forcing them to work much harder under greater scrutiny, often without increasing the overall pay pot.

The last scenario is often the reality of PRP and one that has proved actively harmful in relation to both organizational objectives and the individual well-being of workers. That this is so is evidenced by the fact that a growing number of private sector companies are coming to the decision that PRP and performance ranking are not worth their considerable financial and other costs, and abandoning it. Yet the public sector remains overwhelmingly committed to PRP, even in the face of many reasons for PRP to be even less suitable to the public than the private sector.

The findings of this report raise alarm bells about the Recommended Performance Incentives in Public Services (RPIPS) announced by the Korean government in January 2016. The proposals centre on extending the performance incentives for senior executives, which have been in place since June 2010, down to rank and file employees. But concern about the Korean proposals go beyond our general concerns about PRP. One of the findings of this report is that the effects of PRP vary significantly from scheme to scheme. Bearing this in mind, the proposals being put forward in Korea are particularly worrying for a range of reasons:

They use a quota or forced distribution – Forced distribution across performance ranking were almost universally condemned as arbitrary and unfair (because they guarantee that a portion of employees are rated as underperforming even if they are not), and for having harmful psychological effects on employees. Yet the RPIPS include the adoption of quotas.

They introduce a performance-based ‘expulsion system’ – One of the concerns about quotas is that bottom rankings are used to get rid of low performing staff at minimal cost to the employer. The South Korean proposals have this role enshrined within them, in the form of a performance-based ‘expulsion system’. As well as eroding job security and making employees vulnerable to managerial whims, such a system is likely to cause mental distress to employees and be less effective at improving performance than supportive training and development.

They raise the portion of discretionary pay – Performance-based salaries, forming part of employees’ total annual salaries, are to make up at least 30 percent of employees’ annual salaries at public corporations, and at least 20 percent at semi-public institutions, for employees in Grades 1 through 3. The larger the discretionary component of an employee’s pay packet, the greater the financial risk to the worker and the more serious the consequences of  unfair performance rankings.

They increase the level of pay differentiation across employees – The RPIPS proposals will create at least a 20% in received annual salaries between high-achievers and underachievers. As well as exacerbating the consequences of any unfairness in performance ratings, such a large differential is likely to increase competition between workers, and demoralise those classified as underperforming.

There is no provisional for additional funds for performance pay - Financial incentives much more likely to motivate employees when rewards are large. When the overall pay pot does not increase, it can be hard to escape the impression that PRP is a way of intensifying work rather than rewarding harder work. Yet the RPIPS do not increase the overall pay pot and will effectively bring down the wage level for public employees at Grade 5 or below.

The proposals are being introduced in a way that marginalizes trade unions and undermines collective action – Not only is the South Korean Government not consulting trade unions about its proposals, it is also attempting to undermine trade union attempts to undermine the more pernicious effects of PRP. In the past, unions have collected all performance pay and distributed it equally among employees, but the Government have sought to make this more difficult by paying bonuses monthly rather than yearly, and even threatening disciplinary action against those carrying out redistribution.

As mentioned above, even as the private sector is rethinking its use of PRP and performance evaluation, there are few examples of PRP being abandoned in the public sector. This underlines the importance of fighting the RPIPS before they are introduced, as once they are in place they are likely to become entrenched and be difficult to shift. The need to resist the introduction of the RPIPS is compounded by the exclusion of South Korean trade unions from any consultation about scheme design or implementation. Our research found that where PRP has benefited workers, such as in Sweden, union participation in scheme design, introduction and operation has been key, as it has allowed unions to shape schemes to the advantage of workers. Their exclusion from the introduction of the RPIPS in Korea will make it harder for unions to have such an influence. The priority must therefore be to fight the RPIPS in full. This fight will be strengthened and supplemented by introducing alternatives to the debate. Particularly important here is public service motivation theory. Over the last thirty years the role of the public sector in society and the economy has been subject to a broad-fronted attack across the developed world. The public sector turn to PRP – which serves to simultaneously deny and stamp out commitment to public service - is part of that broader attack.  Yet there is robust evidence that such a commitment continues to exist in the face of policies that have sought to continuously undermine it. This commitment should be defended and seized upon as an alternative way of improving the performance of public sector organisations.

Of course, scheme design does make a difference, and demanding modifications will form an important part of the fight against the RPIPS. Key demands regarding the shape of PRP schemes are:

Assess team rather than individual performance;

Minimize managerial discretion by seeking transparency of targets and assessments;

Ensure an appeals process is in place;

Give workers a say in workload and targets;

Avoid quotas or forced distribution;

Reduce financial risk to workers by minimizing the discretionary component of pay;

Demand an impact assessment so that any potentially discriminatory outcomes are identified and addressed;

Retain non-discretionary pay progression;

Ensure access to training and development programmes so that employee improvement is not wholly dependent on pay incentives.

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http://www.parliament.nz/resource/en-nz/51SCLO_EVI_00DBSCH_FIN_59361_1_A424684/f27f4c6cfb186acf2ed49d202e0cf6f328f88a91

http://hbswk.hbs.edu/item/pay-for-performance-doesnt-always-pay-off

http://www.pcs.org.uk/en/news_and_events/pcs_comment/pcs_comment.cfm/pcs-report-highlights-dangers-of-civil-service-performance-management

http://www.cwu.org/media/news/2016/february/04/some-cwu-members-in-santander-to-see-21-pay-rise/

IDS (2002), Pay in the public services 2001/02, London: IDS,p.37.

http://www.mfa.gov.tr/making-performance-pay-more-successful-in-public-sector.tr.mfa

Public Services International – Korean Affiliates Council (PSI-KC)

International Forum: Seoul 17 May 2016

The Impact of Performance-related Pay on the Public Sector and Union Responses

Case Study: Performance related pay in the Victorian Public Service, Australia 1994 -2016

Wayne Townsend, Senior Industrial Officer, Community and Public Sector Union/SPSF Group, Victorian Branch Melbourne, Australia

Background

This paper has been prepared by the Community and Public Sector Union/SPSF Victorian Branch about its experience with performance related pay in the Victorian public service in the State of Victoria, Australia from 1994. Negotiations in 2004 led to improvements. The paper outlines how the union dealt with the initial imposition of performance pay and has been able to negotiate changes to it over time.

The paper covers the following

Introduction of the Non-Executive Officer Pay Structure (“NEOPS”) and performance pay in 1994

Negotiation of a new Victorian public service classification structure 2003-2005

Review provisions in the Victorian Public Service Enterprise Agreement 2016

1.3 Key factors identified about performance related pay in Victoria are:

Institutional framework

The industrial relations system played a critical role in the manner performance related pay was implemented, and in subsequent changes to the system.

State as an employer

Public sector employees are employed by the state. The state has considerable political and economic power. It can and does change laws which impact on the rights and entitlements of its own workforce.

Who are we

1.3 Community and Public Sector Union

The Community and Public Sector Union (CPSU) is the main public sector union in Australia. It is registered under Australian industrial law. The union is divided into 2 Groups.The PSU Group has industrial coverage of Australian Government (Federal) public service and authorities. It also represents employees in the two Territories – Australian Capital Territory (Canberra); and the Northern Territory – which have limited self-government within the Australian Commonwealth.

The SPSF Group has coverage of parts of the public sector in each state.The union mainly represents employees directly employed by the State Government. This includes employees of government departmentsandagencies, and services directly provided by the state. It has industrial coverage of non-academic staff in some Universities and private sector businesses(particularly where for merpublic sector roles have been privatised). In Victoria, in addition to public correctional facilities operated by the state, CPSU has coverage of the two privatecorrectionalfacilities.

Industrial coverage is different in each State due to the historic composition of the public sector. Australia’s industrial laws also regulate which union has eligibility to enrol employees as members. CPSU does not represent teachers, nurses, police, or fire-fighters, who are also employee so fstate governments. The union does not cover employees who provide public transport. Nor does it have coverage of local(municipal)government.

State of Victoria - Australia

Australia is a federation of States similar to the USA federation. The Commonwealth of Australia Government has its powers set out in the Australian Constitution.  States have plenary power to make laws for the peace, order and good government of citizens within the State. Canberra is the capital of Australia.

Victoria is a state of Australia. Most of its population is concentrated in the metropolitan area of its capital and largest city, Melbourne. This is Australia's second-largest city. Victoria has a parliamentary form of government based on the Westminster System. Legislative power resides in the Parliament consisting of the Governor (the representative of the Queen), the executive (the Government), and two legislative chambers. State elections are held every 4 years.

Victorian Public Service

The Victorian public sector comprises 1808 employers and 277,670 employees as at June 2015. The Victorian public service (VPS) is included in this total and comprises 40 employers and 37,942 employees.

Industrial relations laws in Australia

The Commonwealth of Australia and individual states can make laws about industrial relations. State based public sector workers are almost exclusively subject to state industrial relations laws except in Victoria where its industrial relations powers were referred to the Commonwealth in 1996.

In 2009 the federal Fair Work Act 2009 set out to create a unitary system of national industrial relations laws relying on the federal government’s constitutional powers to regulate corporations. A political consensus led to agreement to transfer all private sector industrial relations regulation from the States’ to the Federal government.

Australia's national workplace relations tribunal is the Fair Work Commission.

Victorian Public Service Non-Executive Officer Pay Structure (NEOPS)

Victoria’s industrial framework 1992 - 1996

The industrial framework in place at the time was a key to how the Victorian State Government implemented new pay and classification arrangements. In 1994 a new pay and classification system for the Victorian public service including performance related pay was introduced.

In 1992 there was a state election. The new government embarked on a radical deregulation agenda. State owned assets including electricity, gas, and water utilities, and public transport were privatised. Municipal Councils were forced to merge; schools and hospitals were closed. Over the period 1992 to 1996, approximately 60,000 public sector positions were lost, including 14,500 from the public service. Public sector workers were fearful of losing their jobs in this period.

Pay roll deduction of union fees from employee salaries was banned in the public sector from 24 December 1992 unless approved by the Minister. Noapprov al was given. The union’s cash flowcrashedasitstruggledtoputin to place alternative payment options in anera where bank directdebit arrangements and credit card payments were not as common as now.

Victorian public sector unions needed to set up new systems to meet there quirementsoffinancialinstitutions.

In January1993 the union was forced toretrench over 30union staff–half it's the number of employees.

Furtherretrenchments were necessary in July1993.

The union’s domain name was blocked by departments and agencies to prevent electronic communication between the union and its members. Email was relatively new at this time and the union had begun moving from communications with members via facsimile to email. The union needed to set up numerous alternative domain names to get around this restriction as well as limit the volume of material to avoid span and junk mail filters. The union’s website was just starting to be used. Physical access to workplaces to hold member meetings was denied.

Government control of state industrial relations laws was central to the introduction of performance related pay in the VPS. The union’s bargaining rights were removed from public service legislation. The Public Service Board of Victoria was abolished as an independent industrial tribunal for the VPS. The Employee Relations Commission of Victoria was established.

In a significant break from historic practice the Commission could only exercise conciliation and arbitration powers in dispute resolution with the consent of all parties.  Consent was never given. In 1996 there was a three week strike of child protection workers in then Department of Health and Community Services. The State Government refused to allow the Commission to deal with the matter.

Individual contracts (called Individual Employment Agreements) could be offered to employees under these laws. An IEA could replace a collective agreement at any time. To protect members’ entitlements Victorian public sector unions attempted to use options to transfer employee relations regulation from state to federal law. Following extensive litigation about Australia’s constitutional arrangements this was not able to be achieved for the VPS until 1995.

Non-Executive Officer Pay Structure

The Five band "NEOPS" structure was introduced unilaterally in May 1994. There were no negotiations with the union. It provided for five broad banded salary levels which replaced the 1,300 occupational categories contained in the previous Public Service Salary Schedules.  The five salary bands as at May 1994 were as follows:

	Annual salary range as at May 1994
VPS Level 1	$21,082.00 - $25,750.00
VPS Level 2	$24,720.00 - $35,020.00
VPS Level 3	$32,960.00 - $45,320.00
VPS Level 4	$40,170.00- $56,650.00
VPS Level 5	$51,500.00- $72,100.00.

Features of the new structure included:

Overlapping bands. Unpicking these arrangements was to be a key element in new classification arrangements negotiated in 2002-2005.

Pay rates set by Government not by negotiation or by an independent industrial tribunal

Negotiation limited to implementation only

The Government’s "Pay Band Principles" provided that:

all new appointments are at the minimum of a pay band;

existing officers translate to a new pay band on current salary;

the minimum salary within each pay band reflects the value of the work in that band;

advancement beyond the minimum is only by assessed performance replacing the former annual incremental process;

an adequate performance rating is needed to maintain salary. A better than adequate performance rating allows for advancement in a pay band.  A less than adequate performance rating freezes pay subject to counselling and subsequent performance improvement.  A failure to respond to performance counselling results in downward pay adjustment or other action;

lump sum bonuses may be payable at levels 4 and 5.

Full details of the performance pay systems to operate in each Department were not set out in the employment agreements. The detail was buried in policy documents that could be changed at whim.

Union criticisms

CPSU had serious concerns about the new system.

based on the outcome of a Department or Section’s performance in any year including events outside the control of an individual;

based on the budgeting capacity of the Department or Section to pay,;

was dependant on extra funds from Government to pay for increases;

no guarantee of payments if there were budget reductions in particular departments;

provided inconsistent levels of reward to officers in the same category across Departments;

reduced promotion opportunities and career advancement opportunities because of the effective elimination of higher duties.

provided capacity for favouritism and reduction of the independence of the public service and its immunity from political interference.

Individual agreements incorporating the new pay bands were offered to existing employees in 1994. Salaries had not been increased since 1991. The Union received hundreds of queries from members anxious to secure their positions, but extremely concerned about the requirement to sign an individual agreement. This was in an environment where the union’s finances were constrained and union staff numbers had more than halved. Members expected the union to help them “negotiate” individual agreements.

The union asked a number of eminent persons such as then Australian Council of Trade Unions (ACTU) Secretary Bill Kelty, senior officials from other unions, and community leaders to be bargaining representatives. Their participation demonstrated conclusively that there was no negotiation. Indeed, the date an employee signed the agreement was often the only matter to be decided!

At the time of the 1995 High Court decision enabling state public sector workers to be covered by the Federal industrial relations system the majority of VPS employees were covered by individual contracts incorporating performance pay. The largest group of employees to hold out were prison officers. Performance related pay was firmly established as part of the pay system.

VPS Classification and Work Organisation Review 2002-2005

Arbitration proceedings 1998-1999

Further bargaining took place in the VPS in 1998. Changes to Australia’s federal laws in 1996 had also provided for individual agreements called Australian Workplace Agreements (AWAs). Collective bargaining was still possible and no agreement could be reached the union was able to use industrial laws to trigger and arbitration process. The move from state to federal regulation of industrial relations sy stem was agamechanger.

The State Government was no longer abletounilaterallyimposeoutcomes. Bargaining now took place under Federal industrial  relations law.

Information collected from members at this time in support of arbitration proceedings demonstrated the following about performance pay:

Budget restraints meant that performance pay was not able to be paid

Performance pay too low to justify the effort required to get it

Random and arbitrary distribution of performance pay including drawing names from a hat!

Artificial limits on the number of staff who can receive performance pay

Supervisor assessments marked down by more senior managers with no knowledge of the person they were assessing

Subjective assessments and favouritism.

The same senior staff, year after year, getting the largest slice of the performance pay pool.

VPS-4 and VPS-5 employees in general received most of the benefit from the system.

Gender bias with higher classified men getting the most benefits

Ratings of ‘superior’ or ‘exceptional’ being given to higher classifications whilst lower classifications normally receive ‘satisfactory’ or ‘effective’ ratings.

Paper work and bureaucracy involved in the performance assessment process.

Paperwork could take weeks to complete.

Priorities and supervisor changes had a negative impact on the assessment of an individual’s work.

Victorian state election 1999

In 1999 the Australian Labor Party took office in the scheduled State Election. Victoria had a new Government and the Victorian public service a new employer. This Government had a different to approach industrial relations. It opposed individual contracts and promoted collective bargaining.

The arbitration proceedings were suspended by agreement apart from determination of salary increase. CPSU reached agreement with the new Government for there to be a Career Structure and Work Organisation Review. The review committed to:

removal of overlapping bands, and

development of performance management systems appropriate to the VPS.

Ultimately the review led to the introduction of a new VPS classification structure effective from November 2003. The parties engaged in extensive negotiations with the assistance of a member of Australia’s national industrial relations tribunal then called the Australian Industrial Relations Commission (AIRC) . Then ACTU President Ms Sharan Burrow provided invaluable assistance to the negotiations.

The following new arrangements were negotiated and in some instances subject to arbitration by the Commission

Removal of overlapping bands

The existing pay structure had overlapping bands. The top of a band extended beyond the base of the next band (see Attachment 1). It was possible for a supervisor to be in receipt of a salary lower than a salary of a subordinate even if employed at a higher grade. Employees could be employed anywhere in a grade. New starters could commence on higher salaries than existing employees.

The parties developed a new band structure with Grades 1 to 7. Employees translated to the new structure based on their existing salary. Over 25% of VPS employees were in overlapping bands. The employee could be confirmed at the new classification or moved to a lower classification. Review panels were set up with independent chair, employer nominee, and a union nominee to deal with disputes about an employee’s placement in the new structure. These were known as over grade reviews.

Classification standards

A new approach to the classification of jobs was developed. Narrative descriptors were negotiated to describe jobs. CPSU members assisted in this process.

Jobs can be classified in four streams - Policy and projects; Administrative and corporate support; Operational service delivery; or Technical/specialist.

For specialist roles such as correctional services; child protection (social work); legal officers specialist descriptors were negotiated.

Performance pay

To address a major concern with the previous system set progression steps and payments are included in the structure. Employees in Grades 1 to 4 are aligned to pay points in the structure. Employees who meet their performance criteria advance in the structure by at least one pay point. In Grades 5 to 7 payment is in the form of a progression payment of known value.

Attachment 1 shows the value of these payments in 2004. The base and top of the grade and the value of pay points and pay amounts have increased in each subsequent agreement.

The parties have agreed that in Grades 1 to 4 progression criteria will be less onerous than in Grades 5 to 7. It is explicitly stated in the agreement that for Grades 1 to 4 “the overwhelming majority of persons will achieve the objectives and should move through the salary points”. For the first time the employer and employee were to reach agreement about the “progression criteria” they would be required to meet to get a performance payment.

Victorian Public Service Enterprise Agreement 2016

CPSU concluded bargaining with Victorian Government in December 2015. The new agreement will apply from 1 January 2016 to 31 December 2019.

The agreement contains acommitment to further refinements to the pay  and classification structure including:

Grade 1 will be converted to a training classification

Employees who have reached the top of the grade barrier will receive a 1% bonus for each year of the agreement provided they continue to meet their performance criteria. This payment is designed to address a concern that employees at the top of a grade are still expected to meet their performance standard however receive no further payment.

Develop and implement best practice guidelines for the management of performance and progression. One of the weaknesses of current arrangements is that there are numerous different models applying across departments and agencies. CPSU wants to develop a consistent approach across the VPS.

Concluding remarks

I would like to thank the KPTU for the invitation to present at this forum.

In 1994 CPSU tried to oppose the introduction of performance related pay in the Victorian public service. The institutional framework of state industrial laws enabled the Victorian State Government to impose these arrangements by means of individual contracts.

State laws removed the union’s bargaining rights. The state government attacked the union’s finances and restrict the way it operated.

Economic pressure in the form of conditional salary increases, and requirement that individual contracts apply to new starters, promotions, and transfers steadily increased the number of employees covered by performance related pay.

A change to the industrial arrangements from state to federal jurisdiction combined with the approach of a new Government has enabled the union negotiate changes to the model and remove many of its worst features.

Equally, we welcome the opportunity this forum provides to see how these issues are dealt with elsewhere.

There is no longer a CPSU/SPSF Group branch in Queensland.

The union has coverage of fire-fighters in national parks and state lands but not urban fire services

For more detail see website of the Victorian Public Sector Commission (VPSC) http://vpsc.vic.gov.au/about-public-sector/composition-of-the-victorian-public-sector/

There is little or no published material on how these arrangements were applied. The following commentary relies on the authors recollections of the period and draws on material in the union’s records.

Union membership is voluntary in Australia. Up until the 1990s it was a common practice for employees to authorise an employer to deduct a union fee from their salary and forward to the union. This practice is known as payroll deductions. The Public Sector (Union Fees) Act 1992 required written approval of the relevant Minister.

Re Australian Education Union; Ex parte Victoria (1995) 184 CLR 188.  See George Williams, Labour Law and the Constitution, The Federation Press, (1998)

In 1998 the Federal industrial relations system provided a limited means to have bargaining disputes determined by arbitration. This was known as a section 170MX award from the relevant provision in the Workplace Relations Act 1996.

Australia’s national workplace relations tribunal has had a number of name changes and is currently call the Fair Work Commission

Victorian Public Service (Non Executive Staff) Exceptional Matters Order 2003. Copy available from CPSU or via FWC website.(ref. PR940133 31 October 2003)

The author was a union nominee on numerous panels that dealt with these disputes 2004-2005

A ballot of VPS employees approved the agreement on 19 April 2016 14,221 yes to 807 no. The agreement has been lodged with the Fair Work Commission for approval.

ATTACHMENT 1 – VICTORIAN PUBLIC SERVICE PAY AND CLASSIFICATION STRUCTURE FROM NOVEMBER 2003

ATTACHMENT 2 – CPSU FLYER ISSUED FOR DISTRIBUTION IN WORKPLACES