공공부문과 노동운동·진보정치운동

장석준(서대문마포은평지부 당원)

2001. 5. 15.

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1. 공공부문을 어떻게 볼 것인가?

지난 몇 년간 공공부문 노동조합운동의 핵심 쟁점은 공기업 민영화 반대 투쟁이었다. 현재도 통신, 철도, 전력이 첨예한 대결의 마당을 만들어주고 있다. 하지만, 이들 투쟁은 지극히 방어적이고 수세적인 형태를 취했다. 노동자들의 정리해고를 주 내용으로 할 수밖에 없는 당장의 민영화 조처에 대해 우선 반대해야 했지만, 민영화 반대 투쟁을 통해 방어해야 할 □공공부문□의 위상에 대해서는 별다른 합의가 없었다.

이런 상황에서 진보진영 안에서도, 분명한 형태로 나타나지는 않았지만, 의견이 분분하다. 혹자는 공공부문이란 것에 별다른 의미를 부여하지 않거나 주류 경제학의 □공공재□ 정도의 의미만을 부여한다. 이 때 민영화 반대 투쟁이란 그야말로 공공부문 노동자들의 생존권 투쟁 차원에서 단기적이고 제한적인 의의만을 지니거나 전력 같은 특정한 □공공재□와 관련된 경우에만 유의미하다. 혹자는 공공부문 전체를 사회주의 이행의 관제고지로 이해한다. 이 때 민영화 반대 투쟁은 현재 (신)자유주의와 벌이는 투쟁들에서 가장 중심에 놓여야 할 사안이며, 현재의 모든 공공부문은 일단 공공부문으로 계속 남는 게 중요하다. 또 다른 이들은 자본주의에서 공공부문이 갖는 진보적인 의의에 대해 극히 부정적이다. 이들은 민영화 반대 투쟁이란 것 자체가 노동귀족적 위치에 있는 공공부문 노동자들의 이기적 투쟁일 뿐으로서 (신)자유주의에 대항하는 적극적 의미를 갖지 못한다고 판단한다. (이상의 입장 정리는 각각의 입장에 해당하는 이들의 생각을 다소 극단적으로 압축한 것으로서, 오해의 여지가 있을 수 있기에 이름은 거론치 않겠다.)

최근 한국전력기술 등의 사례는 민영화 반대 투쟁이 이제 단순한 조건반사적 투쟁에서 □론□을 필요로 하는 발전적인 단계로 접어들고 있음을 보여주고 있다. 이 단계에서 우리는 자본주의, 그것도 한국자본주의에서 공공부문이 갖는 의미가 무엇이며, 따라서 민영화 반대 투쟁이 가질 수 있는 적극적인 의의가 무엇인지를 논의해보아야 한다. 이를 위해 일단 현 단계 자본주의에서 공공부문이 갖는 의미부터 따져 보도록 하자.

서구의 논자들 중에서 비교적 최근에 자본주의에서 공공부문이 갖는 의미에 대해 논한 이로는 영국의 정치경제학자 로빈 머레이(Robin Murray)가 있다. 그는 현대 자본주의에서도 공공부문의 확보가 적극적인 진보적 의미를 지닌다고 말한다. 그 이유에 대해 그는 다음과 같이 답한다.

첫째, 경쟁의 격화와 구조조정의 실패 속에서 끊임없이 이윤율 위기에 처하는 자본의 모순은 여전히 오직 공공부문을 통한 외부로부터의 교정에 의해서만 치유될 수 있다.

일부는 공적 소유 정책의 인기가 떨어졌다는 것을 이유로 좌파가 이를 포기해야 한다고 주장했다. 그러나 국유화가 정부에게 지극히 제한된 권력만을 부여한다는 필자의 주장에도 불구하고 이는 공적 소유가 이제 더 이상 사회적 경제로 나아가는 필수적 과정이 아니라는 것을 의미하는 것은 아니다. 공적 소유의 논거는 오히려 전보다 더 강해졌다. 자본은 산업의 한 부문에서 다른 부문으로 구조조정할 능력이 없음을 드러냈다. 경제 전체 차원에서 각 부문 사이에는 거대한 장벽이 드리워져 있으며, 시장은 이를 더욱 나쁘게 만들고 있을 따름이다. 금융과 산업 사이의 불협화음, 군사 기술 개발과 그 평화적 이용 사이의 장벽, 개별 공장과 경제 전체 사이의 부조응을 예로 들 수 있겠다. 50년 전[애틀리 정부 시기-인용자] 국유화의 강력한 근거가 되었던 것도 바로 이러한 산업구조조정과 거시경제계획 문제였다.

지난 3년간 구조조정을 추진한다고 하면서 결국은 현재와 같은 궁지에 몰린 이 정부의 경제 정책에 대해서도 우리는 같은 점을 지적할 수 있을 것이다. 천문학적인 공적 자금이 투입되었음에도 불구하고 재벌 개혁도, 산업 구조의 재편도 이루지 못한 것은 공적 자금의 투입 방식이 전적으로 국제·국내 자본가 계급의 이해를 위한 것이었기 때문이다. 정부는 공적 자금을 출자 전환 형태로 투입하여 막대한 양의 주식 지배권을 확보하고 이를 기반으로 산업 구조조정을 강행할 수도 있었다. 이는 산업은행 등에 분산되어 있는 정부 지분을 국가 소유의 지주회사에 집중시키고 이 지주회사를 통해 워크아웃 기업들의 경영에 공개적으로 개입하는 방식이 될 것이다. 이는 결국 현재 우회적이고 잠정적인 것으로 치부되는 워크아웃 기업들에 대한 정부의 개입을 제도적이고 장기적인 것으로 만드는 것이며, 공공부문을 어쨌든 확장하는 것이다.

어쩌면 소위 □총자본□의 입장에서 봐도, 이것이 가장 효과적인 방식이었을지 모른다. 그러나, 국가가 언제나 성공적으로 □총자본□의 역할을 수행할 수 있는 것은 아니라는 사실이 이번에도 여실히 드러났다. □관치 배격□이라는 (신)자유주의 교리는 이러한 방식을 염두에 두는 것조차도 불허했다. 한편, 역으로 노동계급의 입장에서 보면, 이러한 방식이 취해진다 하더라도 정부 경제관료들의 정책이 정리해고 중심의 구조조정을 중심에 두고 있는 한 여전히 첨예한 투쟁을 필요로 할 것이다. 하지만, 이 경우에는 적어도 한 가지 지점에서 현재 상황과는 커다란 차이가 있을 것이다. 현재는 모든 구조조정 관련 투쟁이 개별 기업·산업에서 채권단과 노동조합 사이의 □경제적□ 투쟁으로 나타나고 있다면, 이 때 이는 쉽게 국가 경제정책을 둘러싼 □정치적□ 투쟁으로 비화될 수 있을 것이다.

즉, 서구의 경우 1970년대부터 시작되고 우리의 경우 1997년 이후 본격화된 장기적인 구조조정 국면에서 보더라도 공공부문이라는 것은 사적 자본의 끝없는 혼란에 대한 교정책이 시작될 수 있는 유일한 기반으로서 의미를 지닌다. 물론, 교정책의 방향을 놓고 계급간의 계속적인 정치적 투쟁은 불가피할 테지만, 그러한 투쟁의 가장 효과적인 싸움터를 확보한다는 차원에서도 공공부문은 유의미하다.

한편, 머레이는 공공부문이 지니는 또 다른 의미에 대해서도 말한다. 이는 경제적 민주주의와 일상생활의 평등을 쟁취하는 데 공공부문이 훌륭한 진지를 마련해준다는 점이다.

국유화와 사회적 소유가 여전히 사회주의 전략의 중심에 놓여야 하는 이유는 오직 이를 통해서만 우리가 □생산의 정치(politics of production)□라 불리는 영역에서 진보를 이룰 수 있기 때문이다. 만약 런던광역시기업위원회(Greater London Enterprise Board, GLEB)의 경험에서 한 가지 커다란 교훈을 이끌어낸다면, 이는 주식 지분에 대한 통제 없이 사회적 목적을 고취하는 것은 마치 안개 속을 헤매는 것과 같았다는 사실이다. 사적 자본가들은 만약 필요한 경우 기업 계획과 기회 균등 프로그램을 받아들였지만, 이러한 성취를 결국에는 무력화시키기 위해 갖은 노력을 다했다. 기업 계획 담당관은 공장 출입을 거부당했고, 노동자들은 유급 단체활동 시간을 제공받지 못했다. 합의가 먹혀들지 않는 그림자 기업들이 늘어갔다. GLEB가 주식 지분을 통제할 경우는 생산의 정치가 변화될 가능성이 높았다. 하지만, 그렇지 못한 경우는 사실상 불가능했다.

공공 소유권이 해당 기업에서 노동자들이 발언하고 개입하는 데 핵심적인 기반이 된다는 것이다. 이는 친자본가적인 경제 관료들에 의해 일방적으로 공공부문이 운영되는 우리 상황에서는 선뜻 이해가 되지 않는 주장이다. 하지만, GLEB라는 특수한 사례의 경우에는, 런던광역시정부인 GLC(Greater London Council)를 노동당 좌파가 장악하면서 GLEB라는 지자체 소유의 지주회사를 설립하고 이를 통해 노동조합운동을 지원한 바 있다. 이에 대해서는 뒤에서 자세히 소개할 것이므로 여기서는 생략하도록 하자. 중요한 것은 계급 역관계에 따라서 공공부문은 노동계급의 입장을 경제 영역에 관철시키는 적극적이고 공세적인 토대로까지 충분히 활용될 수 있다는 점이다.

머레이는 여기서 더 나아가 기존의 관료주의적인 공공부문이 노동자와 시민의 자주경영의 시도에 의해 민주적으로 혁신된다면 이것이 자본주의 내에서 일종의 □해방구□로 기능할 수 있다고까지 말한다. 제3세계 혁명의 게릴라 운동에서, 해방구에서 전개되는 일상생활의 고양이 게릴라 운동에 대한 민중의 지지를 낳는 것처럼, 자본주의 시장경제 □안에서□ 그것에 □대항하며□ 작동하는 공공부문은 대안적 경영의 실천을 통해 대안 사회에 대한 대중의 지지를 확산하는 해방구가 될 수 있고 되어야 한다. 머레이는 말하자면 □공공부문의 확장□과 □공공부문의 민주적 혁신□과 함께 할 때, 공공부문은 자본주의를 넘어서는 과정의 중요한 진지가 될 수 있다고 주장하는 것이다.

공공부문의 의의에 대한 머레이의 주장은 지나치게 낙관주의적인 것으로 느껴지기도 한다. 현재는 어느 나라에서나 공공부문의 확장을 이야기하기 전에 민영화 공세로부터 공공부문을 방어하는 문제가 현실 의제로 등장해 있는 상황이기 때문이다. 더구나, 그러한 민영화 공세가 힘을 얻고 있는 것은 공공부문의 관료적 문제점들이 분명히 존재하기 때문이다. 이는 현실사회주의 나라의 국영기업들뿐만 아니라 사회민주주의를 경험한 서구 자본주의의 공공부문도 마찬가지다. 이에 대해 머레이는 공공부문의 방어 혹은 확장이 공공부문의 민주적 혁신과 동시에 추진되어야 한다는 주장으로 대응한다. 그러면, 과연 공공부문의 민주적 혁신은 어떻게 가능할 것인가?

이에 대해 답하기 전에 한 가지 고민하고 넘어가야 할 것이 있다. 그것은 우리나라 공공부문의 특성이다. 머레이의 주장은 사회민주주의적 개혁을 통해 형성된 공공부문을 전제로 한다. 그러나, 우리의 공공부문은 이와는 성격이 비슷하기도 하고 다르기도 하다. 어쩌면, 이 점이야말로 우리를 가장 고민하게 만드는 부분일지도 모르겠다.

우선, 세계사적인 측면에서 보면, 서구에서 사회민주주의적 개혁을 통해 공공부문이 활발히 구축되던 2차 대전 후의 상황 속에서 우리 나라에서는 박정희 정권의 발전자본주의가 공공부문을 구축하는 역할을 했다. 두 경우 모두 케인즈주의라는 수정자유주의 사상에 기반을 두고 자본주의 사적 부문에 대한 공공부문의 일정한 관제고지적 역할을 수용·활용했다. 이렇게, 세계사적 시간대를 공유한다는 점에서 한국의 공공부문은 서구의 공공부문과 크게 다르지 않은 성격을 지닌다고도 할 수 있다. 서구에서 사회민주주의적 공공부문을 해체시키는 데 앞장선 (신)자유주의의 공세가 우리에게도 민영화 공세로 나타나고 있는 것은 우연이 아니다. 사회민주주의적 공공부문이나 발전자본주의적 공공부문이나 모두 자본주의 본래의 (신)자유주의 사상과 어긋나는 측면이 있는 것이고, 이는 우리에게 어쨌든 긍정적으로 주목되어야 할 지점이다.

그러나, 한 가지 결정적 지점에서 서구의 공공부문과 우리의 그것은 차이를 갖는다. 그것은 공공부문 형성 과정에서 사회운동이 수행한 역할이다. 서구의 경우, 어쨌든 사회민주주의 정치 세력이나 반파쇼 인민전선이라는 진보적 사회운동의 힘이 공공부문의 확장에 대해 눈에 보이는 역할을 했다. 이는 현재까지도 각국의 공공부문에 명명백백한 물질적 힘으로 남아 있다. 최근에는 프랑스에서 이것이 가장 강하게 나타나지만, 영국에서도 가령 노동당의 역사적 성과물인 NHS라는 공공의료체계에 대한 민중의 강력한 지지가 공공부문에 대한 최소한의 우호적 시각의 기반으로 자리잡고 있다.

그러나, 우리는 어떠한가? 한국의 공공부문은 그러한 사회운동적 힘과는 무관하게, 발전자본주의 추진 세력에 의해 위로부터 건설되었다. 그것은 자본가 계급의 경제적 부분들 위에 선 자본가 계급 내 특정 정치적 분파(군부 파쇼)의 정치자금 창고로 활용되기까지 했다. 이로 인해 한국 민중은 시장에 대한 공공부문의 진보적인 역할을 대개 □관치□ 혹은 □부정부패□라는 부정적 양상과 함께 기억한다. 그리고, 자본축적의 일환으로 높은 공공요금 등을 통해 민중들에게 가해진 수탈에 대해 잊지 못한다. 관료주의라는 자본주의적 공공부문의 보편적인 문제점에 대한 부정적인 시각과 이러한 한국 특수의 부정적 양태에 대한 기억이 어우러지면서 한국 민중에게는 공공부문에 대한 뿌리 깊은 회의주의·냉소주의가 자리잡고 있다. 이 사회의 지배계급에 대한 비판의식이 높은 하층 계급일수록 이러한 불신은 더욱 강력하게 나타난다는 점을 우리는 분명히 인식해야 한다.

2. 공공부문 노동조합운동은 공공부문 민주화운동이 되어야 한다

머레이는 공공부문을 민주적으로 혁신할 제도적인 방안으로 다음과 같은 제안들을 내놓았다.

- 현대 기업의 경쟁력에서 중요한 것은 단기적 최적화가 아니라 장기 전략이다. 여기서 핵심은 계획을 통해 장기적 전망에 바탕을 둔 구조조정을 추진하는 것이다. 이러한 계획을 실천하기 위해서는 그 과정에 노동자와 소비자가 광범하게 참여하여야만 한다. 즉, 탈집중화되고 민주화된 기업 계획이 추진되어야 한다.

- 머레이는 소비자들이 공기업의 생산이나 서비스 활동을 통제할 한 수단으로, 다음과 같은 흥미로운 제안을 한다. 그것은 노조와 소비자가 참여하는 경쟁 입찰 체계를 만들어서 이윤 이외의 사회적·윤리적 기준으로 실적을 평가하고 일정 기준 이상의 실적을 올렸을 때만 임대차 계약을 갱신하는 것이다. 더불어, 공기업의 소비자 평의회에 재화에 대한 실질적 연구 능력을 확충하는 등 그 역량을 강화하고, 노동조합과 주민 단체들을 적극적으로 참여시켜야 한다. 그리고 공기업 노조의 단체협상을 확대하여 노조가 광범한 민중의 결정을 추진하는 데 내부 모니터링 주체로서 기능할 수 있게 해야 한다.

- 오랫동안 공공부문은 혁신의 사각지대였다. 이를 해결하기 위해서는 공공부문, 협동조합부문, 제 3섹터의 혁신을 권장하는 보상 기금 제도가 필요하다. 위에서 논의한 경쟁 입찰 체계도 한 해결책이 될 수 있다. Channel 4(영국의 독립 교양 채널)처럼 공기업과의 계약 속에서 여러 독립 제작자들이 프로그램을 생산하는 유연 전문화 방식의 활용도 혁신 능력을 배가시킬 수 있다.

- 소유권의 변화가 저절로 공공의 힘을 강화시켜주는 것은 아니다. Ford UK의 경우, 사실 투자의 80%가 공적 자금에 의한 것이었다. 하지만, 투자가 중앙 정부와 각 지자체에 의해 경쟁적으로 이뤄졌기 때문에 이것이 공공의 영향력으로 모아지지 못했다. 각 사기업과 공공부문 전체의 정보를 집약하여 자본가들에 대한 공공의 협상력으로 살려낼 노력이 필요하다.

- 새로운 진보적 공공부문을 구축하기 위해서는 공공부문 내부의 연계를 강화해야 한다. 현재는 공공부문의 고용이 민간부문의 일정한 희생을 통해서만 성립되지만, 공공부문의 자급자족성이 증대할수록 민간부문으로부터의 희생 없이도 공공부문만으로 완전고용정책을 추진할 수 있게 될 것이다.

- 현재와 같이 민영화 공세가 드센 시기에는 게릴라 운동에서처럼 배후 기지를 구축해 적들의 공격으로부터 자신을 방어해야만 한다. 첫 번째로 생각할 수 있는 것은 공공부문의 민주화를 추구하고 새로운 경영실적 기준을 제시하는 것이다. 두 번째로는 소유 분산의 문제를 검토할 수 있다. 대처 정부하의 소유분산정책(국민주 방식에 의한 민영화)은 분명히 금융자본의 투기 활동을 뒷받침하려는 것이었다. 하지만, 협동조합의 경우는 노동자들 사이의 소유분산이라는 원칙에 기반하면서도 사회적 소유의 한 형태로 발전해왔다. 공공부문에서 이의 일정한 응용을 시도할 필요가 있다. 지자체가 지역의 완전고용정책을 위해 개인이 아닌 집단을 대상으로 채권을 발행하는 것도 하나의 방법이다. 세 번째는 다양한 주체가 참여하는 지역 수준의 합작 벤처기업을 추진하는 것이다. 이는 직접적인 국가 소유에 비해서는 열등한 모델이지만, 현재와 같은 수세기에는 상대적으로 추진하기 쉬운 방식이다.

- 그 외에도, 각국 공공부문 사이의 국제적 협력이 중요하다. 그리고 통신산업, 정보산업 같이 관제고지 역할을 할 수 있는 기술선도산업을 공공부문으로 선점하는 것도 중요하다.

문제는 이러한 새로운 제도적 틀을 강제할 힘은 어디에서 찾을 수 있는가 하는 것이다. 캐나다의 정치학자인 그레고리 앨보는 공공부문에서 생산자와 이용자 사이의 관계를 재구성하는 일선 공공 노동자들의 적극적 역할에 주목한다. 공공병원의 간호사, 공립학교의 교사, 고용안정센타의 직업상담원, 미화원 같이 이용자와 얼굴을 맞대는 일선 공공부문 노동자들은 모두 비슷한 조직상의 문제들을 갖고 있다. 그들은 내부의 관료주의에 의해 억압당하는데, 이는 이용자들에게도 문제로 다가온다. 공공부문 노동자들이 이런 문제들에 대한 해결을 적극적으로 요구하고 나선다면, 이는 공공부문 노동자들의 노동의 질을 높이는 것일 뿐만 아니라 이용자들을 위해 공공부문의 민주화를 수행하는 것이기도 하다. 또한 일선 공공부문 노동자들은 공공 서비스에 대해 이용자들이 보다 직접적으로 발언할 수 있는 퍼블릭 액세스를 마련하는 데 앞장섬으로써 이용자들과 함께 사회운동의 주체로서 동맹 관계를 형성할 수도 있다.

실제로 캐나다 공공부문 노동조합운동에는 그러한 사례들이 존재했다. 예를 들어, 오타와의 보육시설 노동자들은 민간 보육시설들이 시로부터 받는 보조금에도 불구하고 시설이 열악하고 노동조건이 형편없는 데 대해 파업 투쟁을 벌이기로 결정했다. 하지만, 이러한 파업을 조직하면서 보육시설 노동자들은 어떻게 하면 부모들과 대립 상태에 빠지지 않을 수 있을까를 고민했다. 그 한 해결책으로 이들은 파업 기간 중에 대안보육센터를 건설해 운영했다. 대안보육센터는 커다란 성공을 거뒀다. 그 결과, 놀랍게도, 애초의 민간 보육시설들은 폐쇄되고 대안보육센터가 시립(市立)화됐다.

보다 커다란 규모의 사례로는 연방실업청 노동자들의 투쟁이 있었다. 정부가 실업 수급 요건을 준수하지 못한 민원인에 대한 실업청 노동자들의 재량권을 박탈하자 노동자들은 파업으로 대응했다. 파업투쟁 기간 중에 이들은 실업수당을 받을 수 있는 방법에 대해, 정부 선전 책자가 제공하지 않는 정보들을 실은 소책자를 발간했다. 이 책자는 그 동안 관료사회의 비밀로 되어있던 많은 정보를 제공함으로써 이용자들까지 국가의 민주화를 요구하는 사회운동적 주체로 동원하는 것을 목표로 했다. 이 소책자는 □당신들은 우리의 형제며 자매, 아들이며 딸, 아버지며 어머니입니다. 당신들은 우리의 가족이며 우리 지역사회의 일원입니다□라는, 공공부문 노동자와 이용자 사이의 연대의 선언을 담고 있었다. 그러면서, 실업자들에 대한 정부의 공격과 실업청 노동자들에 대한 공격은 하나라는 것을 강조했다.

또 하나의 사례인 캐나다 체신노조(CUPW)의 경우는 1991년 8월에 파업을 시작하기 바로 전에 노인, 학생, 장애인, 실업 노동자, 농민, 빈민운동 조직 대표들을 초청했다. 노조는 이들 조직과 공개적으로 연대협약을 체결했고, 파업 기간 중에도 사회부조 대상자들을 위해 복지수당을 지급하는 일을 계속한다는 임시 계획을 추진했다. 연대협약을 맺은 조직들은 CUPW의 투쟁 대의를 알리는 데 동참했다. 학생과 빈민운동 조직들은 정규직 일자리를 창출해야 한다는 노조의 요구를 적극 선전했다. 농민 조직들은 농촌 우체국의 폐쇄에 반대한다는 노조의 주장을 알리는 데 앞장섰다. CUPW는 파업 기간 중에도 복지수당 지급을 성사시켜, 지역사회의 광범한 부분들로부터 지지를 획득했다.

이와 같은 사례는 공공부문을 민주적으로 혁신할 가장 효과적인 주체가 바로 공공부문 노동조합운동임을 보여준다. 공공부문 노동조합이 단체협상의 의제에 지역사회의 광범한 요구를 포괄함으로써 공공부문 노동조합운동은 그 자체로 공공부문 민주화 운동으로 기능할 수 있다. 공공부문 노동조합의 선도적 역할에 따라 이용자 집단들도 비로소 공공부문 민주화 노력에 동참할 수 있게 된다. 공공부문에 진보적인 성격을 부여하거나 회복시킬 수 있는 주체는 바로 공공부문 내의 노동자운동인 것이다.

이는 우리의 경우에도 마찬가지다. 아니, 우리의 경우는 노동조합운동의 이러한 역할이 더욱 절실히 필요하다고 말할 수 있다. 왜냐하면, 위에서 이야기한 것처럼, 공공부문에 대한 민중들의 긍정적 인식은 서구 자본주의 나라들에 비해 미미한 반면, 부정적 인식은 월등히 높기 때문이다. 애초에 공공부문의 형성 과정에 결합되지 못한 사회민주주의적 개혁의 이념을 □이제야 비로소□ 공공부문 내부의 진보적 노동자운동을 통해 구축해 들어가야 하는 것이다.

이 점에서 우리 운동의 좌파적 부분 일각에 형성돼 있는 사회개혁투쟁에 대한 일면적인 부정적 인식은 비판되어야 한다. 90년대 중반 민주노총을 건설하는 과정에서 불거졌던 사회개혁투쟁을 둘러싼 논란은 이제 어느덧 특정한 세력들의 교조적 입장들로까지 발전해 있다. 당시 일부에서는 사회개혁투쟁을 이전의 전투적 노동조합운동과 대립시키면서 코포라티즘(노·사·정 타협)적 길로 나아가는 것의 알리바이로 옹호했는가 하면, 그 반대 편향으로서 일부에서는 일체의 사회개혁투쟁을 위험한 것으로 치부하기도 했다.

민간 대기업 부분에서 이는 실질적인 의미를 지니는 첨예한 쟁점이었을 수도 있다. 사회적 임금 확보를 위한 투쟁이 기존의 그 나마의 임금 전투성마저 해체시킬 수 있다는 판단은 나름의 근거를 갖는 것이었기 때문이다. 하지만, 이러한 논쟁 지형은 가령 공공부문 노동조합운동의 발전에는 지극히 퇴행적인 것이었다. 공공부문 노동조합운동에는 사회개혁 의제가 단체협상의 쟁점으로 제시될 수 있을 가능성이 풍부히 존재하며, 전투적인 노동조합운동이 민중의 지지 속에 이뤄지기 위해서도 이는 절실히 필요한 것이었다. 그러나, 우리 노동조합운동에서 이러한 가능성의 구현은 아직 지하철 노동조합의 대(對)시민 선전전 전통 속에서나 찾아볼 수 있을 뿐이다.

공공부문 노동조합운동은 이제 자신감을 갖고 사회개혁투쟁의 성격을 지니는 공공부문 민주화 운동에 나서야 한다. 공공부문 민영화(및 일체의 반노동자적 구조조정) 반대 투쟁 - 공공부문에서의 비정규직 철폐 투쟁 - 공공부문 민주화 투쟁, 이 세 축이 결코 따로 떨어지지 않는 그런 투쟁을 벌여나가야 한다. 본 발제자의 생각에 이는 아무리 규모가 큰 노조라 할지라도 단사 차원에서 이뤄질 수 있는 투쟁이 아니다. 이는 애초부터 개별 노조의 적극적인 동원 속에 공공부문 전체를 아우르는 전국적·전부문적 투쟁으로 시작되어야 한다. 가령, □공공부문 민주화를 위한 전국운동본부□를 건설하고 사회적 이슈화와 집중적인 단체협상투쟁을 동시에 수행할 수도 있겠다. 이러한 운동이 추진될 때, 이는 그 자체로 공공부문 대산별노조 건설 운동이 될 것이며, 공기업 민영화 반대 투쟁의 새로운 단계로의 발전이 될 것이고, 공공부문 노동자들의 수준 높은 정치투쟁이 될 것이다. 이는 현재 참여연대 같은 시민운동단체가 점령하고 있는 소비자 쟁점(이동전화요금 등)을 노동자계급이 자기 문제로 탈환하는 것이기도 하다(물론 이게 무슨 제로섬게임 차원의 경쟁은 아닐 것이다). 처음부터 민주노동당 등 진보적인 정치세력과 유기적으로 결합하는 것도 중요하다.

한국통신의 민영화 반대 투쟁, 한국통신 비정규직 투쟁, 철도노조 민주화 투쟁, 지하철노조의 노선 논쟁, 수세적 교착 상태에 있는 한국전력 등등의 사안은 지금의 공공부문 노동조합운동 질서의 시발이 된 임금가이드라인 반대 투쟁 이상의 새로운 도약의 계기를 요구하고 있는 듯하다. 본 발제자는 민영화 반대 투쟁의 활로를 찾는다는 점에서뿐만 아니라 이러한 계기를 마련한다는 차원에서도 위와 같은 지향이 진지하게 논의되었으면 한다.

3. 공공부문 노동조합운동은 지자체 선거에 적극 참여해야 한다

우리는 2002년 지자체 선거를 앞두고 있다. 직선 지자체는 1991년 다시 시작됐을 때부터 진보진영에게는 애물단지였다. 그것이 6월 민주화 항쟁의 성과물 중 하나였음에도 불구하고 말이다. 1991년 지자체 선거가 실시될 때 민중운동 진영은 당시 5월 항쟁 국면을 지속시켜야 할 것이냐 아니면 지자체 선거에 참여해야 할 것이냐를 두고 논란을 벌여야 했다. 당시 어떤 입장이 옳았는지 여부를 떠나, 지금 시점에서 돌이켜 보면, 91년 지자체 선거는 우리 사회운동사에서 커다란 획을 긋는 사건이 아니었나 한다. 5월 항쟁의 패퇴와 함께 전국적인 차원에서 민주화 투쟁을 벌이던 민중운동 세력은 노동조합운동을 제외하면 급격히 쇠퇴해간다. 반면, 87년 대선을 통해 지역주의에 존립 기반을 두게 된 자유주의 부르주아 세력은 91년 지자체 선거와 함께 자신의 텃밭 지역에 대한 풀뿌리 수준의 지배력을 강화하게 된다. 중앙에서의 사회운동의 후퇴와, 지역에서의 자유주의 부르주아의 장악력 강화. 이는 이후의 10년을 결정짓는 분기점이었다.

이제 우리는 민주노동당이라는 진보정당과 함께 지자체 선거를 맞이하고 있다. 하지만, 지자체에 대해 한국사회 변혁의 입장에서 접근한다는 것이 구체적으로 어떠한 실천을 요구하는 것인지에 관해서는 아직 초기 학습 단계에 불과하다. 이를 보충하기 위해 일본의 혁신지자체나 이탈리아의 공산당 지방자치 경험, 브라질 노동자당의 참여예산제 등이 검토되고 있다. 발제자는 이에 더해 80년대 영국 노동당 좌파의 GLC 실험에 주목한다. 이 실험으로부터 끌어낼 수 있는 교훈은 무엇인가? 이것은 공공부문 노동운동과 어떤 관련을 갖고 있는가? 좀 길긴 하지만, 발제자가 쓴 다른 글에서 인용해 보겠다.

70년대부터 영국 노동당 지구당들을 중심으로 등장한 풀뿌리 좌파는 중앙정치 영역에서 토니 벤을 중심으로 한 당내 좌파 운동이 부침을 겪는 가운데서도 착실한 성장을 계속했다. 이들 풀뿌리 좌파의 중심지는 노동당의 선거 기반인 북부의 산업 도시(셰필드 등)와 수도 런던이었다. 이 중에서도 런던은 전통적인 육체 노동자계급이 여전히 중심을 차지하고 있던 북부 산업 도시들과는 달리 남성 생산직 노동자보다는 여성 노동자나 유색인종 등 새로운 주변 집단이 수를 늘려가고 있는 상황이었는데, 그럼에도 불구하고 런던시에서 노동당 활동가들은 이들 다양한 민중 집단과 새로운 정치 동맹을 형성하는 데 놀라운 능력을 발휘했다.

원래 런던시는 구(boroughs)별 자치만이 행해져왔으나, 1973년에 처음으로 런던광역시의회(GLC)가 설립됐다. 의원내각제를 따르는 중앙정부의 관례대로 런던광역시의 행정부도 GLC 내 다수당이 구성하도록 되어 있었다. 처음 GLC가 설립됐을 때는 노동당이 집권당이었으나 노동당의 캘러헌 정부가 공공부문 노동조합과의 대결 속에서 □불만의 겨울□을 맞이하던 1970년대 말에 보수당에게 권좌가 넘어가고 말았다. 노동당이 실권하게 된 데는 노동당 중앙정부의 실정(失政)만이 영향을 미쳤던 것은 아니다. 당시 공공부문의 재정 위기 속에서 런던시 노동당 정부역시도 주택보조금을 삭감하고 공공임대주택의 임대료를 올려 런던 시민들의 불만을 샀다. 이 때 이러한 런던시당 지도부의 정책에 반대해 공공부문 재정 삭감에 저항한 당내 좌파와 공공부문 노동조합의 활동가들은 이 저항운동을 발판으로 1977년경에는 런던시당 집행부를 장악할 수 있었다. 그리고, 같은 해에는 London Labour Briefing이라는 매체를 매개로 런던시당 좌파 활동가들과 급진적 노동조합 활동가들의 네트워크가 결성돼 활동을 개시했다. 마이클 워드(Michael Ward)가 중심이 된 이 활동가 네트워크는 1981년 GLC 선거에서 노동당이 다수당의 자리를 탈환하는 데 중요한 역할을 했고, 그 결과 GLC 내 노동당 광역시의원의 다수가 또한 좌파 활동가들로 채워졌다. 이로써 1981년 런던시에는 노동당, 아니 더 정확히 말해 노동당 좌파의 시정부가 들어섰다. GLC 노동당 의원단의 수장, 즉 런던광역시정부의 수반에는 확고한 좌파 시의원인 켄 리빙스턴(Ken Livingstone, 현재는 직선 런던시장)이 선출됐다.

1981년 GLC 선거의 노동당 공약에는 런던광역시 차원에서 공적인 지주회사를 설립한다는, 즉 런던광역시기업위원회(GLEB)를 건설하겠다는 공약이 포함되어 있었다. GLEB는 런던시에서 재정을 출자하는 지방자치체 차원의 지주회사로서, 그 이사회는 런던시정부, 기업계, 노동조합 3자의 대표로 구성된다. GLEB는 출자나 주식 매입을 통해 사기업을 지방공기업으로 만들거나 사기업에 일정한 지배력을 행사하며, 이러한 소유 지배를 통해 기업들로 하여금 □기업 계획□을 추진하게 한다. 여기서 기업 계획의 주된 주체는 해당 기업의 노동조합으로 상정됐다. 노동조합은 GLEB의 소유 지배로부터 도움을 받은 강력한 단체협상력으로 경영진에게 기업 계획을 관철시킨다. 기업 계획의 주 목표는 고용의 양적 유지 혹은 증대, 고용의 질적 수준의 향상(즉 산업민주주의의 달성), 여성 노동자나 유색 인종 노동자를 위한 기획 균등 정책 등이었다. GLEB가 실행에 옮겨지는 과정에서 로빈 머레이가 이끄는 경제정책그룹이 연구와 설계 작업을 맡았다. 이 그룹에는 다시 힐라리 웨인라이트가 이끄는 민중계획국이 포함되어 있었는데, 이들의 역할에 대해서는 뒤에서 설명할 것이다.

1983년에 비로소 출범하게 된 GLEB는 여러 법적, 재정적 문제를 고려하여 독립 기업 형태를 띠었다. 하지만, GLC가 유일한 주주였고, 모든 투자 재원은 GLC로부터 나왔다. 이사진은 노동조합 대표, 협동조합 기업 대표, 그리고 경영 및 기술 전문가들로 구성되었다. 이사 선임은 무엇보다도 GLEB의 목표, 즉 고용 창출과 산업 투자에 동의하는지 여부를 원칙으로 했다. 첫 두 해에 걸쳐 GLC는 4천만 파운드를 GLEB에 할애했고, 이는 다시 대부나 주식 매입의 형태로 사기업에 투자되었다. GLEB가 지배 주주가 아닌 경우에도 GLEB가 주식을 매입한 사기업의 평균 지분은 25%를 넘었다. GLC에 대한 재정적인 보상은 요구되지 않았으며, 다만 GLC가 표명한 목표를 충족시키고 있는지 여부만이 모니터링됐다. 첫 2년 동안 GLEB가 새로 설립하거나 투자한 기업은 백 개 이상이었고, 이를 통해 직접적으로 창출된 새로운 일자리는 3천개 정도였다. GLEB가 새로 설립한 벤처기업 중에는 노동운동의 새로운 주간 신문인 News On Sunday도 있었다.

처음 설립됐을 때 GLEB는 7개의 부서로 이뤄졌었다. 자산부, 금융부, 기술부, 투자부, 부문전략부, 정보부, 그리고 구조투자부(SID)가 그것이었다. 이 중에서 주목할만한 것은 구조투자부와 기술부였다. 구조투자부는 고용을 창출하고 산업 민주주의를 증대시키는 진보적 산업구조조정을 기획·집행·감사하는 역할을 맡았다. 구조투자부는 다시 4명의 임원으로 구성된 협동조합과(課), 두 명의 임원이 책임을 맡은 기회균등과, 3-4명의 임원이 배정된 기업계획과로 나눠졌다. GLEB 활동의 3년차부터는 모든 투자 계획이 반드시 구조투자부의 심사를 거쳐야만 하게 됐다. 이는 GLEB의 □사회적□ 목표를 제대로 살리지 못한 사업이 상당수 존재한다는 판단 때문이었다.

또 하나의 핵심 부서인 기술부는 마이클 쿨리가 담당했는데, 그는 Lucas Aerospace의 대안적 생산계획 실험을 주도한 노동운동가이며 과학기술자였다. 기술부는 자본주의적 구조조정 과정에서 배제되기 마련인, 노동자들의 숙련과 생산과정상의 역할을 존중하는 인간 중심의 기술을 개발하는 데 앞장섰다. 기술부는 또한 사회적으로 유용한 대안적인 상품과 서비스를 개발하려는 노동조합이나 주민집단을 지원하기 위해 기술 네트워크들을 설립하기도 했다. 3개의 기술 네트워크, 런던에너지환경네트워크(LEEN), 런던운송네트워크(LTN), 런던혁신네트워크(LIN)가 있었는데, 이들은 소비자와 서비스 사용자의 요구와 아이디어를 혁신으로 연결시키는 업무를 맡았다. 이들은 인근의 기능대학을 거점으로 삼아 이로부터 기술 지원을 받았고, 네트워크의 기술개발 결과는 GLEB가 지원하는 협동조합 기업이나 GLEB 소유 기업에 의해 실용화되었다.

GLC와 GLEB는 인적 구성에서부터 참으로 독특한 공공부문의 사례를 보여주었다. 노동당 좌파 정부에 의해 런던시 각급 기관에 충원된 이들은 노동당 좌파 활동가들, (주로 공공부문의) 노동조합 활동가들, 맑스주의 학자들, 페미니즘 활동가들, 유색인종 공동체의 지도자들, 대안적 생산계획 운동가들이었다. 이들은 입법과 재정 관련 부서의 관료들, 노동당 우파 정치인들과 □불편한 동맹□을 맺으며 5년이 넘는 기간 동안 초유의 □지방자치체 사회주의□ 실험을 이끌었다. 기존의 관료기구 일부가 사회운동 세력에 의해 점령된 것이다. 이는 대중운동이 국가라는 전략적 지형에 진출해 국가를 근저적으로 변혁한다는 □국가의 민주화□ 전략을 실천한 것이라 할 수 있다.

한편, GLEB를 통한 사회화 실험과 함께 주목되는 것은 웨인라이트의 민중계획국이 펼친 활동이었다. 민중계획국은 런던시의 개발/재개발 문제를 해결하기 위해 다양한 주민집단과 접촉을 시도했다. 이는 □공공부문의 확장□이라는 맥락의 사회화와는 별 관계가 없는 사례이지만, □공공부문의 민주화□와는 밀접히 관련되어 있었다. 공공부문의 민주적 운영이 가능하며, 그것이 어떻게 가능한지를 보여준 사례인 것이다.

민중계획국 임원들은 보수당 정부의 공항 건설 계획에 반대해 투쟁하는 Royal Docklands 지역의 주민운동 단체인 □공항건설 반대운동□(CAA)의 모임에 참석해 주민들의 의견을 경청했는데, 여기에서 주민들이 단순히 반대 주장을 거듭하는 게 아니라 자기들 나름의 대안적인 개발 계획의 단초들을 갖고 있음을 발견했다. 민중계획국 임원들은 주민들에게, 대안적인 개발 계획을 다듬기 위해 GLC로부터 어떤 도움을 필요로 하는지를 물었다. CAA 활동가들은 GLC로부터 재정 원조를 받아 상가 지역에다 □민중계획센터□(PCC)를 건설하기를 원했고, 실제 GLC의 도움을 받아 이를 실행했다. PCC에는 Docklands 주민들 누구나 자신의 개발 구상을 가져와 논의할 수 있었고, 주부 단체, 지역운동 단체, 노동조합 등으로부터 상근자를 모집했다. 이렇게 해서 PCC에 채용된 상근자는 두 명의 젊은 주부, 대학생, 은퇴한 항만 노동자, 그리고 블랙리스트에 오른 노동조합 활동가, 이렇게 4명이었다.

PCC가 민중계획국의 도움을 받아 작성한 대안적 지역 개발 계획인 □Royal Docks 지역을 위한 민중 계획□는 실제 관철되지는 못했다. 공항 건설 계획은 보수당 중앙정부의 방침이었고, GLC로서도 이를 무효화시킬 수는 없었던 것이다. 하지만, 이러한 경험에서, 그리고 이와 유사한 다른 많은 사례들(Coin Street의 재개발 등등)로부터 민중계획국의 활동가들은 중요한 사실을 확인했다. 파편적이고 산만하게 존재하는 민중들의 상식을 공적 담론의 영역으로 끌어올리면 기업이나 관료기구의 전문적 지식보다 훨씬 창조적인 상상력과 훨씬 풍부한 지식체계로 발전할 수 있다는 것을 깨달은 것이다. 그리고, 이러한 암묵적 지식들을 끌어내기 위해서는, 과거와 같은 관료주의적인 중앙집중 계획이 아니라, 계획의 구상 단계에서부터 다양한 민중 집단이 참여하는 것이 필요했다. 전문관료들이 이미 틀을 짜놓은 상태에서 주민들의 □자문□을 구하는 단계를 거쳐 결국 관료들의 뜻대로 결정·집행되는 요식적인 참여 민주주의가 아니라, 자료를 구하고 기본 틀을 확정짓는 초기 단계에서부터 민중들이 참여하고 주도하는 실질적인 참여 민주주의가 이뤄져야 한다.

물론, □한 나라에서 사회주의를 이루는 것도 불가능한데, 한 도시에서 사회주의를 이루겠다는 것은 어불성설□이라는 미셸 뢰비의 말을 굳이 인용할 필요도 없이, GLC는 한 도시에서 제한적으로 이뤄진 실험일 뿐이었다. 런던이 비록 세계에서 몇 손가락 안에 드는 거대도시라 하더라도 말이다. 특히 □붉은□ GLC가 지속된 1981-86년이 대처의 보수당이 중앙정부를 이끌던 시기와 겹친다는 점은 커다란 제약 조건으로 다가왔다. 이 때문에 GLC의 모든 정책은 차기 총선에서 노동당이 집권할 것을 전제로 설계되는 경향마저 있었다. 실제로 GLC를 비롯한 노동당 지방자치체의 정책이 주민들의 지지를 받으면 받을수록 대처 정부는 지방자치체에 대한 재정보조금을 무기로 이들을 압박해 들어왔다. 결국 1986년 □붉은□ GLC는 대처 정부가 런던광역시의회라는 광역자치제 자체를 폐지함으로써 역사의 뒤안길로 사라졌다.

GLC로부터 얻을 수 있는 결론들은 무엇인가?

첫째, 진보정치세력이 중앙권력에 진출하기 힘든 상황에서 지자체는 진보정치세력이 자신의 역량을 다져나가는 데 좋은 □진지□가 되어줄 수 있다. 이는 단순히 단체장을 배출하고 지방의회를 장악한다는 차원에서만이 아니다. GLC는 시 차원에서 사회화와 경제계획의 실험을 추진함으로써 민주적인 사회주의 사회가 가능함을 단초 수준에서나마 보여주었고, 이를 통해 진보정치의 지지층을 다졌다.

둘째, 현장과 지역의 풀뿌리 대중의 참여 속에서 □공공부문의 민주적 혁신□이 충분히 가능하다는 것이다. 노동조합운동과의 밀접한 관련 속에서 노동자 통제와 결합된 사회화 실험을 추진한 GLEB의 경우도 그랬고, 민중계획의 실험들도 그랬다. 이들 모두, 정책의 구상 단계에서부터 기층 대중에게 주도권을 줌으로써 보다 창조적인 정책들을 만들어낼 수 있었다. 이는 중앙권력이나 지방권력을 장악한 이후뿐만 아니라 그 이전 단계에서도 사회운동들에 의해 실천될 수 있고 되어야 할 과제이다.

셋째, 위의 모든 작업에서 사회운동들의 활성화와 적극적인 참여가 참으로 중요했다는 것이다. □붉은□ GLC의 형성 과정 자체에서부터 특히 공공부문 노동조합운동의 직장위원들(영국 노동조합운동의 단사 간부들)이 다른 사회운동, 즉 여성운동, 유색인종운동 등과 함께 중요한 역할을 했다. 그리고, 지방권력을 장악한 이후에는 GLC 각급 기관에 참여해 기존의 관료기구를 변형시키고 창조적인 실험을 전개해나가는 데 주도적인 역할을 했다.

진보정치 역량이 상당히 발달했기 때문에 런던이라는 거대도시의 장악까지 성사시킬 수 있었던 80년대 영국의 상황과 우리의 현 상황은 많이 다르다. 그러나, 위의 일반적인 결론들은 우리 수준에서도 충분히 적용 가능한 것이다.

우선, 공공부문 노동조합운동이 민주노동당과 함께 지자체 선거에 대해 적극적으로 고민해야 한다는 점이다. 중앙 행정부와 입법부가 (신)자유주의 유일사상으로 점령되어 있는 지금, 상대적으로 진출하기 쉬운 지자체 영역은 밑으로부터 이에 대한 파열을 추진하는 데 훌륭한 거점이 될 수 있다. 대처 중앙정부와 대결했던 GLC가 그랬고, 현재 카르두수 정부와 대결하고 있는 브라질 노동자당의 리우 그란데 두 술 주정부-포르투 알레그레 시정부가 그렇다. 각 지역의 공공부문 노동조합운동은 민주노동당과 결합하여 2002년 지자체 선거에 적극 대응해야 한다.

이는 단순히 간부급 몇몇을 민주노동당 후보로 선거에 출마시킨다는 차원의 문제가 아니다. 위에서 제안한 것과 같은 공공부문 민주화운동의 차원에서 고민해야 한다. 예를 들어 □공공부문 민주화를 위한 전국운동본부□의 운동이 올해에 시작된다 해도 올해는 단지 이 운동의 첫 출발이 되는 한 해가 될 수 있을 뿐이다. 공공부문 민주화를 위해 진짜 중요한 의제들(공기업에 대한 경제관료들의 독재권을 정면 공격하는 등의)이 사회적으로 쟁점화되고 단체협상안에까지 등장한다면, 이는 한 해의 투쟁으로 결코 해결될 수 없을 것이다. 보다 적극적인 투쟁이 될수록 당장 해결될 가능성은 적어질 것이다. 그렇다면, 어차피 이는 장기전이 되어야 한다. 그 장기전의 2단계로서 우리는 공공부문 노동조합운동이 전국적이고 전부문적인 공공부문 민주화운동의 연장선에서 지자체 선거에 적극 참여하는 것을 생각해볼 수 있다.

여기서 GLC의 교훈을 우리 식으로 활용할 수 있다. 기층 민중들의 지식과 의견을 취합·종합하여 대안적인 개발 계획을 만들었던 사례들처럼, 공공부문 노동조합들은 현장 노동자들과 이용자 민중들의 의견을 적극적으로 모으는 가운데 공공부문의 생산·서비스 활동이 수행되는 최일선 지점들에서 가장 효과적인 쟁점과 요구들이 무엇인지를 발견해낼 수 있을 것이다. 그러한 요구들은 공공부문 민주화운동의 전국적 요구가 삶의 현장에서 보다 구체화된 것이라 할 수 있을 것이다. 여기서 중요한 것은 요구의 이러한 구체화가 결코 중앙의 정책 담당자들에 의해 □고안□될 수는 없으며, 전국적인 공공부문 민주화운동에 활발하게 참여하는 현장 노동자들과 각 지역의 이용자 민중들에 의해서 □발견□될 수 있을 따름이라는 것이다. 오직 참으로 민주적인 노동조합운동 구조 속에서만 이는 가능할 것이다.

전국적인 수준의 공공부문 민주화운동은 전국적 차원의 쟁점화 이후에, 이렇게 보다 구체화된 지역적 요구를 통해 운동을 각 지역 차원에서 계속 전개해나갈 수 있을 것이다. 이러한 지역적 요구들에 기반한 운동들은 지자체 선거 국면에서 적극적인 선거 전술을 통해 제도권 정치에 파고들고 보다 많은 주민들에게 다가가야 한다. 선거에서의 제도적 성과도 성과지만, 이러한 선거투쟁을 통해 얻게 될 보다 넓은 대중 접촉면은 다시 전국적인 공공부문 민주화운동의 다음 단계의 기반이 될 것이다. 전국적 사회운동과 지역 정치의 이러한 재결합은 91년 이후 우리 운동에 취약했던 지점(전국적 운동과 지역 정치의 연결망 부재)을 되돌리는 것이기도 하다.

이러한 원대한 과제에 공공부문 노동조합운동이 나서야 한다. 그 자체의 발전을 위해서나 전체 운동의 도약을 위해서나 말이다. 그리고, 이런 과정 속에서 공공부문은, 우리의 경우에도, 보다 나은 사회를 향해 나아가는 이행의 관제고지로서 제 역할을 맡게 될 것이다.