공공부문 노동운동의 현황과 발전방향

김태현 (한국노동사회연구소 연구위원)

1. 들어가는 말

최근 들어 공공서비스부문 노동운동은 규모에서뿐만 아니라 그 성격이나 노사갈등의 측면에서노동운동의 새로운 중심으로 떠오르고 있으며, 정부와 노동조합 사이에서 새로운 각축의 장(a contesting terrain)으로 나타나고 있다. 예를 들어 박준식은 이를 다음과 같이 표현하고 있다.

□1990년대 이후 노동운동의 발전가능성이 가장 높은 부분을 꼽으라면 우리는 공공부문을 지적해야 한다고 생각한다. 한국의 공공부문은 노동운동의 가장 취약한 부분이면서 동시에 폭발적인 발전의 가능성이 높은 각축의 장이 되고 있다.□

공공부문은 현재 전체 노동조합원의 27%를 차지하고 있으며 규모면에서 제조업에 맞먹으며 조합의 규모는 평균으로도 1,800명을 넘어 노조평균의 몇 배가 되고 조직률도 약 50%에 달할 정도로 파괴력을 가지고 있다. 이러한 파괴력은 공공서비스의 특수성과 어울려 노동조합에 대해 커다란 유리한 점을 제공한다. 사실 이들 노조들의 절대다수가 87년 노동자대투쟁 이후 결성되어 투쟁을 전개한 바 있다.

특히 최근 들어 공공부문은 특히 IMF 경제위기 이후 정부의 □신자유주의적 구조조정의 선도부문이자 집중적인 타격지점□이 되어왔다. 이로 인해 고용안정, 복지의 축소, 민영화, 해외매각 등을  둘러싸고 크고작은 노동쟁의들이 잇달았으며 이처럼 □강요된 노동쟁의□는 □공공부문 개혁□의 쌍생아로 자리잡게 될 것으로 보인다. 이러한 과정에서 공공서비스부문에서의 구조조정에 대한 노동조합의 대응은 우리 나라 전반에 걸쳐 정부의 신자유주의정책에 대한 시험대로 떠오르고 있기도 하다.

이 글에서는 이러한 공공부문의 현황과 노동운동의 실태를 개괄적으로 정리하고 앞으로의 과제를 간단히 정리해보고자 한다.

2. 공공 부문의 현황

1) 공공부문의 정의

공공부문의 노동운동을 말할 때 첫번째로 부닥치는 문제는 공공부문(public sector)이란 무엇인가 하는 점이다. 이는 무엇보다도 노동조합의 조직획정의 범위와 관련하여 중요하다. 노동조합에서 조직의 범위는 조합원의 이해관계의 통합과 대표성의 확보, 그리고 조합원간의 단결이라는 측면에서 가장 효율적으로 운영될 수 있는 구조를 가리킨다.

일반적으로 노사관계에서 공공부문은 두 가지 방식으로 분류한다. 하나는 소유와 지배구조의 측면을 기준으로, 다른 하나는 생산되는 재화나 서비스의 성격을 기준으로 분류하는 방식이다.

먼저 소유와 지배구조의 측면에서 공공부문이란 정부나 공공단체가 운영하는 부문을 말하며 좁은 의미의 공공부문(public sector)에 해당된다. 이는 노사관계의 측면에서 정부가 실질적인 사용자로 나타나는 경우로서 정부기관뿐 아니라 정부투자기관, 출연기관 및 공공법인체 등을 포함한다.

두번째는 생산되는 재화와 서비스의 내용적인 측면에서 □공공재□(public goods)를 생산하는 공공서비스부문(public service sector)을 광의의 공공부문으로 정의하는 방식이다. 즉 사회적 생산과 소비 전체를 연결시키고 사회구성원 모두의 생활에 필수적으로 요구되는 하부산업(infra structure)을 의미하며 구체적으로는 국가의 행정조직 부문뿐 아니라 사회간접자본(SOC) 부문, 그리고 공공복지 및 사회서비스 부문(교육, 의료 등)을 포괄한다.

) 김세균. 2000

그러나 일반적으로 위의 두 가지 정의는 상호 배타적이라기 보다는 상당 부분 중복적으로 나타나고 있으며, 이는 사회 및 정부의 성격과 자본의 발전정도를 반영한다. 즉, 대부분의 사회에서 대부분 공공재로서 성격을 갖고 있다고 판단되거나 또는 개별 자본이 담당하기에는 너무나 큰 투자를 요구하고, 또 일반 이윤이 창출되기에는 비용이 너무 커서 국가가 담당하는 것이 일반적으로 공공부문을 구성한다. 그러나 이 공공재라는 성격, 즉 사회구성원 모두의 생활에 필수적으로 요구되는 하부산업이라는 것은 사회적 개념이므로 그 사회에 따라 다르게 정의될 수 밖에 없다. 최근 신자유주의 하에서 과거에 필수서비스로서 얘기되던 통신, 전력, 수도 등의 산업도 민간부문으로 사적 이윤의 대상으로 민영화되고 있는 것이 현실이기 때문이다. 아울러 한국중공업의 예에서 보듯이 일반적으로 사적 부문을 구성하는 산업도 공기업의 형태를 취하고 있는 경우도 있다. 이는 특히 후발자본주의 국가에서 두드러지는데, 사적 자본의 축적이 미약한 속에서 국가적 전략산업을 육성해온 경우 이러한 공기업 형태를 볼 수 있다.

그런데 노동운동이나 노사관계라는 측면에서 우리는 기본적으로 전자의 개념을 중심적으로 사용하면서, 후자의 관점을 염두에 두는 것이 올바른 판단이라고 본다. 만일 생산되는 재화나 서비스의 성격을 주도적으로 바라볼 경우 공공서비스부문의 대상은 지나치게 확대될 수 있고 이는 조직내부의 동질성을 현저하게 약화시키게 될 것이기 때문이다. 특히 단체교섭과 관련하여 공공·민간부문의 혼재(즉 동일 서비스, 이질적인 사용자의 존재)는 교섭구조를 어떻게 설계할 것인가 하는 문제를 낳기도 한다. 그러나 다른 한편 필수공공서비스부문의 소유권이 비록 민영화의 과정에서 민간부문으로 이전된다 하더라도 사업내용상 공공성이 큰 부문은 공공서비스부문으로 정의하는 것이 필요할 것이다. 이는 전력이나 통신의 경우 대표적이라 할 수 있다.

2) 공공부문의 현황

2000년 현재 공공부문의 노동자들은 1,237,555명이 고용되어 우리나라 전체의 임금노동자 1,314만명의 약 9.41%를 차지하고 있다. 이 규모는 일본의 11%, 독일의 17.9%, 영국의 19.9%에 비해 적은 규모이다.

) 공무원은 2000.5.1현재, 기타는 강충호 2000에서 재인용

공공부문 노동자의 구성을 살펴보면 공무원이 약 88만명으로 70%를 차지하고 있으며 그 중 지방공무원이 31만명, 교육공무원이 29만명, 그리고 국가공무원이 약 12만명을 차지하고 있다. 한편 공기업은 약 29만명을 차지하고 있다. 공기업은 출자자가 중앙정부냐 지방자치단체냐에 따라 국가공기업과 지방공기업으로 양분되는데 국가공기업은 다시 정부투자기관, 출자기관, 출연기관 및 재투자기관으로 나누어진다.

<표 1> 공공부문의 고용현황

구분	세부구분	내용	고용인원	비고
정부 기관	국가공무원	일반행정및 현업기관	144,680	일반행정 80,529 현업(철도,체신)64,151
	지방공무원	각 시·도 및 고육청	310,053	지방자체단체 250,445 (시도 65,128/시군구 185,317)
	공안공무원	법무, 경찰, 소방	115,682	법무 20,514 경찰 95,011/ 소방157
	교육공무원		289,140
	소계		877,720
공기업	정부투자기관	조폐공사 등13개	57,183
	정부출자기관	담배인삼공사 등 13개	150,000	* 인원수 추정
	재투자기관	한전기공 등 67개	50,000	*인원수 추정
	지방공기업	서울지하철 등 89개	30,349	지하철 4, 의료원 35, 도시개발 11, 시설관리공단 24, 제3섹터형 공사9,기타 6
	소계	182개 기업	287,532
정부출연·위탁·보조기관	정부출연기관	산업연구원등105개	43,503	연구기관55,비연구기관44, 비연구기관자회사 6
	정부위탁기관	공무원연금관리공단 등 68개	28,000	위탁기관 45, 자회사 23
	보조연구기관	국방군사연구소 등15개	1,000	전체보조기관수는 27개, 부처산하에 210개
	소계	188개 기관	72,503
합계			1,237,755

투자기관은 정부가 납입자본금의 50% 이상을 수요하고 있는 공기업으로서 대개 특수공공사업을 수행하기 위해 특별법에 의해 설립되며 정부투자기관관리기본법에 의해 관리되어진다. 예외적으로 한국산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행 등과 은행법 제2조의 규정에 의한 금융기관들은 정부가 납입자본금의 50% 이상을 출자하였음에도 불구하고 정부투자기관관리기본법의 적용에서 제외되어 정부투자기관으로 분류되지 않는다.

출자기관은 정부가 납입자본금의 50%미만을 소유하고 있는 기업으로서 개별설립법이나 사업법에 근거하여 주무부처의 통제를 받는다. 최근 구조조정의 과정에서 그간 정부투자기관에 속했던 한국통신, 가스공사, 담배인삼공사 등은 출자기관으로 전환되었다.

재투자기관은 투자기관이나 출자기관이 다시 투자한 기관으로서 각 기관별로 독립된 법령에 의해 설립되었으므로 국가의 직접 통제를 받는 것은 아니나 투자, 출자기관의 통제를 통해 간접적으로 영향을 받는다.

지방공기업은 대개 지역주민생활에 필수적 재화 및 서비스를 제공하고 있는데 주로 수로, 가스, 의료, 주택, 운수 등의 사업을 행하고 있다. 가장 많은 수를 차지하고 있는 것은 의료원 35개이며, 도시개발 11, 시설관리공단 24, 제3섹터형 공사9,기타 6이며 숫자는 작지만 직원수로는 지하철공사 4개가 가장 많은 수를 차지하고 있다.총 89개로 노동자수는 30,349명이다.

공기업의 고용현황을 보면 13개 정부투자기관에 5만7천명, 담배인산공사 등 13개 정부출자기관에 15만명, 67개 재투자기관에 5만명, 그리고 89개 지방공기업에 3만명정도가 각각 고용되어 있다,

정부산하기관중에서 출연기관은 국가 또는 지방자치단체 등의 예산출연에 의해 설립되고 기관운영에 필요한 상당분의 경비도 예산으로 지원되고 있는 기관을 말한다. 주로 연구기관 등 공익적으로 필요한 서비스이나 수익성이 희박하여 민간기업이 존재하지 않으므로 기관별 설립근거법령에 의해 정부 산하기관으로 설립되어있다. 위탁기관은 정부를 대신해서 등록, 검사, 허가 등 공공목적으로 수행하는 기관, 단체 및 자회사를 말하는데 법령에 근거하여 회비, 수수료, 부담금 등을 징수하거나 특수목적사업을 영위하면서 운영수입을 충당한다. 이밖에 특수법인의 형태의 공공법인체는 관계법에 의해 기관운영에 필요한 재원을 정부의 일부보조 등으로 충당하는 법인들이다. 출연기관은 연구기관이 54개, 비연구기관이 44개, 비연구기관의 자회사가 6개 총 105개 기관에 약 4만3천명이 속하고 있다. 또한 위탁기관은 68개 2만8천명이 근무하고 있으며, 보조기관은 15개 1,000명이 근무하고 있으며 총 정부산하기관은 72,503명이다.

3. 공공부문 노동조합의 현황

1) 노동조합 조직현황

공공부문 노동조합은 현재 약 222개 노동조합, 조합원수 413,578명으로 우리

<표 2> 연맹별 공공부문 노동조합 현황

	연맹	조합수	조직규모	조직대상
한국노총	철도노조	1	25,816	철도청
	전력노조	1	24,367	한국전력
	정보통신연맹	6	3,999	한국공중전화, 한통기술 등
	금융(일부)	13	41,775	산업은행 등
	담배인삼	1	6,240	담배인삼공사
	도시철도	3	6,145	도시철도,대구지하철
	공공서비스	11	10,745	근로복지공단 등
	공공건설	3	4,922	도로공사 등
	정투연맹	16	16,247	주공, 토공 등
	한교조	1	25,014	교사
	체신	1	23,492	체신공무원
	연합	42	22,588	서울시청 등
	관광	2	188	88관광개발등
	광산	1	3,051	석탄공사
	자동차노련	1	714	교통안전공단
	항운	1	24	해사위험물검사소
	소계	104	215,327
민주노총	공공연맹	68	81,796	한통, 농업기반, 관광공사
	전교조	1	75,000	교사
	보건의료노조	3	12,316	국립대,지방공사의료원등
	사무금융	22	19,590	농협, 축협 등
	언론연맹	9	6,880	KBS 등
	대학노조	1	1,298	15개 국립대학
	민간서비스	1	13	제주국제컨벤션
	금속산업연맹	1	185	한양공영
	소계	106	197,078
독립노조		12	1173	대전엑스포공원 등
합계		222	413,578

나라 전체 노조수의 3.9%, 조합원수 기준 27.9%에 해당하는 숫자이며 조합당 평균조합원수는 1,862명으로 전체 평균인 263명에 비해 7배에 해당하는 규모이다. 참고로 제조업 산별연맹의 조합원수는 464,989명임에 비추어볼 때 공공부문 노조가 차지하는 위치가 점차 커져가고 있다는 것을 알 수 있겠다.

<표 3> 투자기관 노동조합 현황

노조명	상급단체	조합원수	설립일자
한국조폐공사	공공연맹	1,142	88.2.14
농수산물 유통공사	정투노련	396	89.1.28
대한 석탄공사	광산노련	3,051	80.12.13
대한주택공사	정투노련	2,773	87.8.8
한국토지공사	정투노련	1,542	87.9.1
한국관광공사	공공연맹	625	74.8.22
한국전력공사	전력노조	24,367	63.5.13
대한광업진흥공사	정투노련	278	88.12.19
한국수자원공사	정투노련	2991	87.11.12
농업기반공사	공공연맹/연합노련	1955/4088	88/90
한국석유공사	정투노련	613	88.10.19
대한무역투자진흥공사	정투노련	230	88.5.2
한국도로공사	공공건설노련	4,167	87.9.1
계	6개	44,043

* /는 공공연맹 산하 공사노조와 연합노련 산하 농지개량조합노조로 나뉘어진 것을 표시

이는 88년 통계(박영범, 이상덕) 노조수 210개, 조합원수는 294,000명, 우리나라 전체 노조수의 3.4%, 조합원수 기준 17.2%, 조합당 평균 조합원수 1,400명에 비교하면, 노조수는 조금밖에 늘지않았으나 조합원수는 30%이상 늘었다는 것을 알 수 있다.

조합원수의 절대적 증가의 주된 몫은 교사의 단결권이 보장됨으로써 확대된 것으로 보이며, 기타 88년 이후로도 지속적으로 노동조합이 결성되었기 때문이다.

공공부문 노동조합의 또 다른 특징은 분산성이다. 한국노총 산하에는 16개 산별 연맹산하에 104개 노조 215,327명의 조합원이 있으며 민주노총 산하에는 공공연맹을 비롯하여 8개 연맹 106개 노조에 19만 7천78명이 있고 또 어디에도 소속되지 않은 독립노조가 12개 노조 1,173개이다. 즉 무려 24개의 산별연맹으로 나뉘어 분산되어 있는 것이 현재의 공공부문 노동조합의 현황인 것이다. 13개 밖에 되지 않는 정부투자기관 노동조합들을 보면, 이러한 분산성은 극도로 드러난다. 즉, 14개 노동조합이 한국노총과 민주노총으로 나뉘어져 있을 뿐만

<표 4> 분류별 공공부문 노동조합 현황

		노동조합수	조합원수
정부기관	공무원 비공무원 소계	6 34(48) 40(54)	149,768 18,144 167,912
공기업	정부투자기관 정부출자기관 재투자기관 지방공기업 소계	14 15 48 24(51) 101(128)	44,043 80,184 17,393 22,459 164,079
정부출연기관 특수·재단·사단법인		23(59) 62(76)	18,327 60,731
공공부문 전체		226(317)	411,049

* ( )안은 산별노조나 업종별 노조의 지부를 포함한 숫자임.

아니라 상급단체도 6개로 나뉘어져 있는 것이다.

아울러 노조 결성연도로 보면, 88년 현재 공공연맹 29만 4천명중 6.29 이전에 결성된 노조수가 32개, 17만 9,000명에 불과한 숫자이므로 2001년 현재의 상황에서 볼 때로는  교원노조를 포함하여 절대다수가 6.29 이후에 결성된 신생 노동조합이라는 것을 알 수 있겠다.

또 공공부문 노동조합은 산별노조로의 전환이나 추진이 매우 가속화되고 있는 실정이다. 한국통신이나 체신, 철도는 그 자체가 전국적 규모의 노조인데다가 전교조, 한교조, 보건의료노조 등의 기업별 틀을 깨뜨린 산별노조가 결성되어 있으며, 과기노조와 연전노조 등 소산별 노조로 전환한 조직도 많다.

다음으로 기관별 노동조합 현황을 본다면, 공무원은 현재 6개로 숫자는 적으나 철도, 체신, 교원노조 등 산별로 되어 있어 조합원수는 149,768명으로 가장 많으며,  그 다음으로는 한국통신 등 대형노조가 있는 출자기관이 15개 80,184명으로 크다. 과거에는 투자기관이 가장 많은 조합원수를 자랑하였으며 현재로는 한국통신 등이 출자기관으로 전환하는 등 민영화 과정에서 출자기관 다음으로 밀려난 상황이다. 노동조합숫자로 본다면 특수·재단·사단법인이 62개로 가장 많고, 재투자기관이 48개로 그 다음이다. 그러나 노조수는 작지만 과기노조와 지방의료원의 상급단체인 보건의료노조가 각각 소산별이나 산별노조로 결성되어 있어 실제 기관수로는 59개, 51개로 그 다음을 달린다.

정부기관 노동조합은 철도, 체신노조, 국립의료원으로 구성되어 있다가 2000.7.1 교원노조 합법화로 전교조와 한교조가 결성되어 가장 많은 조합원수를 자랑하고 있다. 단, 교원노조원수는 사립학교 교원도 포함한 숫자이다(이들은 보수 등에 있어서 공립교원과 같은 대우를 받고 있음). 한편 지방자치단체에서 일하는 기능직·고용직 공무원중 사실상 노무에 종사하는 공무원으로 구성되는 자치노조는 1999년 6월 서울시내 각 구청소속 고용직 공무원들이 서울 지역자치단체 노동조합을 결성한 이래 9월에는 전국지방자치단체노동조합으로 재출범하였다. 자치노조의 가입대상은 전국 자치단체 소속의 기능직·고용직 공무원으로서 기능직 약 10만명, 고용직 약 5,000명으로 전체 지방정부 공무원 30만명의 약 1/3 수준에 이르고 있다. 자치노조의 설립에 대해 노동부와 서울시 등은 이에 관한 조례가 없다는 이유로 노조의 설립신고를 반려처분하였다.

) 이승찬, 1999.

아직까지 단결권이 보장되어 있지 않은 공무원의 경우 노조의 전단계로서 6급이하 공무원을 대상으로 한 공무원 직장협의회만 인정되고 있는 실정이다. 1999년 공무원 직장협의회설립·운영에 관한 법률 및 관련 조례의 제정으로 설립되기 시작한 공무원직장협의회는 전국적으로 우후죽순격으로 설립되기 시작하였다. 이에 자연스레 전국적 연대를 추진하여 99년 6월 대구에서 최초의 전국간담회를 시작으로 매달 정기적인 모임으로 발전한 공무원직장협의회 대표자간담회는 2000년 2월 19일 1백여개 기관이 모여 전공연(전국공무원직잡협의회발전연구회)으로 바뀌었다. 전공연은 입법·사법·행정기관(중앙부처·지방자치단체)을 포함하여 전국 2백10여개 기관 약 6만여 명의 회원으로 구성되었으며, 조직체계는 공동대표제와 이사회, 운영위원회제도를 두고 중앙사무처에서 사업을 집행해 왔으며, 공무원의 처우개선이나 연금법 개악반대, 구조조정에 대한 대응 등의 사업을 전개해왔다.

정부는 이들 공무원직장협의회의 연합단체 결성을 법을 위배한 시행령을 통해 금지해왔으나, 2001년 3월24일 72개 공직협 (11개 참관제외)이 공무원직장협의회발전연구회(전공연)를 거쳐 연합회(전공련)를 출범시키고 공무원 노조의 결성을 선언하고 나서 공무원 사회뿐 아니라 노동계전체에 걸쳐 태풍의 눈으로 등장하고 있다. 현재 가맹조직수 80여개에 가맹회원수는 4만명에 이른다. 전국공무원직장협의회총연합(전공련 위원장 차봉천)이 정부의 탄압 속에서 출범하였다는 점은 전공련의 최종 목표인 공무원노조를 위한 조직체계가 갖춰졌다는 점에서 큰 의미를 가질 수 있다. 그러나 이 과정에서 일부 단체들이 총회의 결정에 불복해 전공련을 탈퇴하는 불미스러운 일이 발생했다. 전공련에 가담하지 않은 일부조직이 '전공연(이하 발전연구회)'이라는 이름으로 남아 있어 일반인들의 혼란을 가중시키고 있다. 민주적 절차에 의한 임시총회의 결과를 무시하고 일부 공무원직장협의회가 전공련을 이탈한 것이다. 현재 발전연구회에에서 실제 활동하는 직장협의회는 30여개에 불과하며, 경북도청과 대구·광주시청 등 전공련의 단일지도체제에 기득권이 상실되는 일부 전공연의 대표들이 이탈하고 나머지 직협은 이름을 끌어모으기에 급급했던 것으로 확인되었다. 이처럼 전공련의 앞길에는 여러 가지 암초가 있을 것으로 예상된다. 하지만 전공련은 공직사회 부정부패를 척결하고 민주적 행정개혁의 주체로서, 또한 정부의 일방적 구조조정과 부당한 처우에 맞서 노동자로서의 기본권을 향유하기 위하여 스스로 노동자임을 자각하고 계급별·직종별 차이를 극복한 민주적이고 자주적인 조직으로 거듭나기 위해 최선을 다할 것으로 예상되고 있다.

그리고 비공무원인 정부기관 노동조합은 대부분 시청의 환경미화원이나 공원관리 등의 지방자치단체 상용직 노조, 국립대 직원노조들으로 구성되어 있다.

공기업중에서 투자기관과 출자기관은 거의 대부분 노동조합이 결성되어 있으며, 지방공기업에서 가장 많은 숫자는 지방공사의료원이나 이들은 현재 보건의료노조에 가입되어 있다.

4. 공공부문 노사관계의 현황

1) 공공부문 노사관계의 일반적 특징

① 정부와의 관계

공공부문 노사관계에서는 정부가 실질적인 사용자라는 측면에서 사용자의 개념이 보다 직접적인 민간부문의 그것과는 분명하게 구분된다. 특히 임금과 노동조건, 그리고 기관의 운영전반에 걸친 정부의 절대적 지배와 개입은 노사관계의 성격을 좌우하는 핵심적인 요소로 나타나고 있다. 공무원의 경우 정부가 예산권을 가지고 지배하고 있음은 두말할 나위가 없다. 단, 공무원은 예산안이 정부에 의해 결정되더라도 최종적으로는 국회나 지방의회에서 확정되는 절차를 거치게 되어 있다. 공무원과는 달리 공기업의 경우 국가가 일차적인 사용자로 나타나지는 않는다. 또한 정부가 기관의 일상적인 운영이나 행정에 관여하는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 정부 (관련부서)가 법령 등에 근거해서 각종 지침을 통해 방침을 제시하면 경영진은 이를 따를 수 밖에 없다. 결과적으로 공공부문 노사관계는 정치적 환경에 의해 영향을 받으며 이에 따라 그 성격과 방향이 결정된다.

사실 공기업의 경영은 항상 특별히 경영상의 문제를 안고 있었다. 그 중에서도 특히 통제와 책임 (control and accountability)의 소재는 특별한 문제들이었다. 주지하다시피 공기업은 정부의 직접적인 정치적 통제로부터 상대적으로 자율적인 구조를 갖도록 한다는 의미에서 의도적으로 설립된 기관이다. 만일 통제가 지나치게 엄격하면 독립적인 기관으로 설립한 이점이 사라진다. 역으로 통제가 지나치게 느슨할 경우 공기업으로 유지할 유인이 없어지고 만다. 이러한 특징들은 책임성의 측면에서 혼란을 가져온다. 공기업은 정부부문의 일 부분으로 설정되는 조직일 뿐 아니라 상업적으로 활동하는 조직이다. 상업적으로 활동하나 주주가 존재하는 것은 아니다. 정부소유라고는 하나 일반적으로 정부가 재정을 충당하는 것도 아니다.  그들은 자체의 경영진과 이사회를 가지나 동시에 정부부처에 대해 책임을 진다.

그럼에도 불구하고 공공부문의 경우 사용자의 개념이 불분명하다는 특징을 가진다. 즉 공공부문에서 경영의 권위는 정부의 부처나 직접적인 사용자 사이에 분산되며 다른 한편으로는 실질적인 경영진과 형식적인 경영진 사이에 나뉘어지기도 한다. 그 결과, 공공부문에서 경영진의 교섭책임은 □일반적으로 분산되고 분할되며 공식적인 책임이 실질적인 책임과 구별된다□라고 말하고 있다. 이러한 경영책임의 분산성은 공공부문의 단체교섭전략에서 □다면적 교섭□(multilateral bargaining)이 나타나는 중요한 근거를 제공한다.

한편 공공서비스부문에서 이러한 정치적 과정은 노동조합의 조직이나 운영, 그리고 단체행동의 전술에 이르기까지 거의 모든 분야에 영향을 미친다. 특히 외부의 도전에 대한 대응방식으로서 정치적 영향력을 높이기 위해 조직기구에서의 중앙집중성과 연대에 대한 높은 관심은 바로 이를 반영한다고 할 수 있다. 이에 대해서는 후술할 것이다.

② 공공대중과의 관계

공공부문 노사관계가 갖는 또다른 특성은 공공부문의 경우 생산물의 성격이 공공성을 띠고 직간접적으로 일반대중이 서비스의 고객이므로 단체행동에 따른 여론의 영향이 크고 때로는 단체행동권에 대한 제약이 부과된다는 점이다. 노동법에 따른 단체행동권의 직접적인 제약뿐 아니라 노조의 단체행동은 집단이기주의로 매도되기가 일쑤이기도 하다. 생산물의 성격이 공공성을 띤다는 것은 공공부문 피용자들이 가지고 있는 □공공서비스정신'(public service ethos)을 말하며 이는 작업에 대한 성향과 더불어 □대중과의 심리적인 접촉□이란 측면에서 민간부문의 그것과 구분됨을 의미한다.

) 예를 들어 영국 최대의 공공서비스 노조인 UNISON은 그 규약상 노조의 목표에 □대중에게 제공되는 서비스의 보호와 유지□라는 조항을 갖고 있다. 물론 이러한 서비스 관련이슈들은 가금은 고용관련 이슈, 즉 고용의 안정성이나 임금 등과 결부되어 나타나기도 한다.

공기업은 가끔 민간기업과 같이 이윤을 극대화시키기 위해 노력하기 보다는 설립목적을 실현시키도록 요청을 받는다. 그러나 최근들어 시장원리를 기반으로 하는 경영합리화와 민영화, 그리고 공공서비스의 상업화(commercialization)는 이윤이 경영상의 주요 평가 기준으로 나타남을 의미한다. 이는 다른 한편으로는 공공부문에서 고유한, 그러면서도 비금전적인 유인이 되어왔던 공공서비스 정신의 쇠퇴를 의미하는 것이기도 하다.

③ 단체행동의 성격

공공부문은 일반적으로 전국적 수준에서 대규모화된 산업의 특성을 가지므로 노동조합의 거대화와 중앙집중성이 높으며 쟁의가 한번 발생하면 전국적인 대규모 쟁의로 나타나기도 하다. 이는 공공부문이 제공하는 서비스의 공익적인 성격과 결합하여 공공부문의 노사갈등이 국민경제와 대중의 생활에 미치는 영향력이 심대함을 의미한다.

그런데 공공부문에서 나타나는 정치적 영향력은 시장조절 메카니즘이 제대로 작동하지 않는다는 사실과 맥을 같이한다. 그 결과 공공부문 노동조합에서 단체행동, 즉 사용자에 대한 경제적 제재가 갖는 한계는 분명하다. 즉 민간부문에서 노동조합의 성공은 궁극적으로 사용자의 이익을 위협에 빠뜨릴 수 있는 능력에 의존한다. 반면 공공부문 노동조합은 그들이나 사용자가 활동하고 있는 정치적 환경에 영향을 미칠 수 있는 능력에 의존한다. 이러한 정치적 영향력은 정치적인 산수(시민들의 투표성향에 영향을 미칠 수 있는 능력), 공공서비스의 공급중단에 따른 정부의 정치적 타격과 선거구민의 잠재적인 지원축소, 그리고 공공노조 간부들이 가지고 있는 정치적 연결망에서의 위상 등에 의해 좌우된다. 즉 노동조합의 전략은 강한 정치지향성을 띠는 것이다. 그러나 다른 한편 이러한 정치적 행동에 대한 선호는 노조 지도자들로 하여금 단체행동을 기피하게 만드는 경향을 갖게 하고 또한 그것이 발생하더라도 이를 노동자들이 가진 불만에 대한 정치적인 표현으로 이용하게 만든다.

)Terry, 2000: 9

)Batstone 외., 1984 참조.

2) 우리나라 공공부문 노사관계의 현황

우리나라 공공부문의 경우 노동기본권은 현업공무원을 제외한 공무원에 대한 단결권의 금지, 공무원인 노동조합의 교섭권 형해화 및 단체행동권 봉쇄 등으로 극도로 억제해왔다. 이는 ILO 기본원칙과 조약에 위배되는 것은 물론이거니와 수 차례에 걸친 ILO 권고를 받아온 상황이다. 뿐만 아니라 정부는 각종 단체교섭권이나 단체행동권에 대한 제약, 가이드라인이나 예산안 통제, 이사회나 사장의 임면권 등을 통해 공공부문의 노사관계에 직접적으로 개입해왔으며 이로 인해 극히 파행적 노사관계를 형성하여 왔다. 더욱이 우리나라의 경우 기업별 노동조합주의에 의해 대정부 영향력은 극도로 왜소화되어 있는 실정이며 기업별로 교섭이 진행되어 온 것이 일반적이다. 이로 인해 공무원과 투자기관 등의 공기업의 임금인상은 민간부문에 비해 매우 낮은 수준에 머물러 있는 실정이다.(표 참조)

<표 5> 공공부문 임금가이드라인 및 타부문의 평균임금 인상률 비교(%)

연도	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
공무원 임금인상률	12.7	9.8	3.0	6.2	6.8	9.0	5.0	0(삭감)	-4.5	6.7+7.5
정투 가이드라인	5.0	5.0	3.0	5.4	5.0	8.0	5.0	-4.1	-4.5	5.5
비농전산업	17.5	15.2	12.2	12.7	11.2	11.9	7.0	-2.5	12.1

자료: 강충호, 공공부문 단체교섭의 실태조사, 기획예산처 자료

* 정부투자기관 임금가이드라인은 1995년까지는 기본급기준, 1996년부터는 총액기준.

① 공무원

우리나라 공무원은 오랫동안 철도, 체신, 국립의료원 현업공무원만 단결권을 인정받았을 뿐이다. 또한 현업공무원은 형식상 단체교섭권이 있으나 임금협약은 체결조차 하지 않고 있으며 공무원노조협의회 차원의 행자부와의 비공식적 접촉을 통한 건의 정도에 머물러있기 때문에 실질적 교섭권이 박탈당해 있다고 할 수 있다. 아울러 단체행동권 금지법률이 위헌이라는 판정이 났지만 아직 개정조차 하지 않고 있다.

오랜 투쟁을 거쳐 노사정위원회의 합의를 거쳐 97년 7월부터 교원노조가 합법화되어 민주노총의 전교조와 한국노총의 한교조가 설립되어 있는 상태이다. 공립교사의 경우 교육부 장관과 1년간에 걸친 단체교섭 끝에 단체협약을 체결하였으나 이를 제대로 예산에 반영하지 않아 실질적 교섭권이 박탈당하는 결과를 빚었다. 더구나 사립학교의 경우 사학재단이 사용자단체로 교섭을 의무적으로 하도록 법제화되어 있음에도 불구하고 재단측에서는 사용자측으로서 권한이 부재하다는 이유로 교섭을 거부하고 정부는 이를 수수방관하고 있어 단체교섭조차 하지 못하고 있는 실정이다.

아직까지 단결권이 보장되어 있지 않은 공무원의 경우 노조의 전단계로서 6급이하 공무원을 대상으로 한 공무원 직장협의회만 인정되고 있는 실정이다. 이 직장협의회의 경우에는 원래는 노조의 전단계로서 설립되었음에도 불구하고 실제로는 고충처리 기능을 제외하고는 실질적 협의기능을 감당하기 어렵도록 법령에 명시되어 있을 뿐만 아니라 가입범위도 대폭 축소되어 제대로 기능하기가 어려운 실정이다.

비공무원이지만 한편 자치단체에 근무하는 상시일용직(상용직) 노동자는 주로 환경미화원이나 공원관리 등의 업무를 맡고 있는데 점차 민간위탁으로 바뀌어져 가고 있는 실정이다. 지방자치단체가 직영하고 있는 환경미화원의 경우 연합노련에서 지자체노조대표자회의를 거쳐 연합노련측과 행정자치부에서 비공식 교섭을 하고 그 결과를 다음 해 □환경미화원인부임 예산편성기준□에 그대로 반영하고 있다. 단, 단체교섭은 지방자치단체별로 이루어지고 있다. 서울시의 경우 서울시청노조와 구청으로부터 교섭권을 위임받은 서울시(그러나 교섭단에는 각 구청에서 참여)가 교섭을 한다.

② 공기업

정부투자기관관리기본법에 의하면 투자기관 임직원의 보수는 기획예산처 장관이 작성·통보하는  □정부투자기관 예산편성지침□에 따라 이사회가 정하도록 되어있고 투자기관의 사장이 편성한 예산은 이사회의 의결로 확정되도록 되어 있다. 따라서 노동조합의 경우 실질적 교섭권은 제한되어 있는 실정이다. 최근 공공부문 구조조정 지침을 통해서 퇴직금 누진제 폐지, 연봉제 및 계약제 도입 등의 각종 지침이 남발되어 더욱더 단체교섭권이 껍데기로 되고 있는 실정이다.

출자기관은 설립법이나 사업법에 근거하여 주무기관의 통제를 받으며 감사원 감사 등을 받기 때문에 정부의 감독이나 통제로부터 자유롭지 못하다는 것은 마찬가지이다. 특히 감사원 감사에서 정부예산지침을 벗어난 이면합의 등을 문제삼고 있으므로 어려움이 있다. 재투자기관 역시 □정부투자기관의 출자회사 설립 및 관리지침□을 통해 통제가 가능하고 모기업이 사장 임면권을 갖고 있으며 역시 감사원 통제를 받으므로 정부로부터 직간접적 간섭을 받을 수 밖에 없다.

지방공기업의 경우 지방공기업법상 행정자치부에서 □지방공기업 예산편성지침□을 통해 간섭하고 있으며 사장임면권이나 이사회 구성에서 지방자치단체에서 개입하므로  자율교섭이 이루어지기 어렵다.

③ 출연·위탁·보조기관

정부는 99년에 □정부출연연구기관등의 설립운영 및 육성에 관한법률□을 제정하여 감독기관을 국무총리로 일원화하고 5개 연구회를 신설하여 국무총리가 작성한 예산요구기준에 근거하여 작성제출하고 해당 연구회의 승인을 얻어야 한다. 비연구출연기관의 경우에는 기획예산처가 제시하는 예산편성지침의 구속을 받는 주무부처의 승인을 얻어야 하므로 모두 정부의 직접적 통제하에 있다. 더욱이 감독기관이사회에 주무부처에서 당연직 이사로 참여하므로 인사예산 및 제반운영을 실질적으로 주도하고 있다.

형식적으로는 엄연히 민간단체인 위탁·보조기관에 대해서도 경영진 임명 등을 통해 개입하고 있을 뿐만 아니라 기획예산처에서 □정부출연·위탁기관 경영혁신 추진계획□을 발표하여 기관의 폐지 통폐합, 민영화, 인력감축 등을 추진하였다. 99.9월에는 정부보조기관 등 경영혁신추진계획을 통해 마찬가지로 인력감축, 인건비 및 복리후생비 축소, 퇴직금누진제 폐지 등을 추진하였다.

3) 구조조정의 현황

김대중 정부는 IMF 위기 이후 공공부문 개혁을 4대부문 개혁의 일환으로 발빠르게 진행해 왔으며 특히 공공부문의 경우 1) 인력감축 위주의 노동자 희생 2) 민영화, 해외매각 등 공공부문의 축소 3) 절차에 있어서는 노동자 배제 4) 남겨진 공공부문 역시 경영혁신을 추진해 효율성과 수익성을 제고하는 방향으로 노동배제적 신자유주의 구조조정을 추진해왔다고 할 수 있겠다.

<표 6> 공공부문 인력감축 현황 (단위 : 천명)

	인원 (97년말)	□98∼□01 계획(A)	□98∼□00년			진도율 (C/A,%)	인력감축비율	□01년 계획
			계획(B)	실적(C)	(C/B,%)
계	727	142.6	130.3	131.1	101	92	18.3%	12.8
·중앙부처	162	26.0	21.9	21.41	98	82	13.2%	4.6
·지 자 체	298	56.6	49.5	49.5	100	87	16.6%	7.1
·공 기 업	166	41.2	41.2	41.72	101	101	25.1%	-
·산하기관	101	18.8	17.7	18.53	105	98	18.3%	1.1

1. 항만공사법지연에 따라 502명은 □01년으로 이월

2. 조폐공사 260명, 농업기반공사 174명 등 초과감축

3. 건강보험공단 1,080명, 우정산업진흥회 63명 초과감축

① 인력감축

정부는 인력감축을 공공부문 구조조정의 주된 목표로 설정하여 2000년말까지 총 131천명을 감축, 원래 목표(130천명) 대비 804명 초과 달성하였다고 자화자찬하였다. 이 규모는 97년말 현재 인원에 비해서 18.3%에 해당되는 비율이 인력감축되었다는 것을 알 수 있으며 특히 공기업의 경우 25.1%로 가장 높은 인력감축이 추진되었다는 것을 알 수 있다. 그리고 올해에도 1만2천명이 넘는 인력감축이 지속적으로 추진될 것임을 명시하고 있다.

<표 7> 2001년 공공부문 인력감축 계획

중 앙 부 처	산 하 기 관
·정통부(3,756) : 집배분야(1,297), 발착분야(1,635) 등	·건강보험공단 607
·해수부(436) : 부산·인천항만관리공사화 (375)등	·환경시설관리공사 302
·철도청(341) : 공안요원 감축(341)	·교통안전공단 157
·농림부·재경부(66) : 종자관리소 지방이양(55) 등	·산업디자인진흥원 15

② 공공부문의 사영화(私營化)와 헐값 해외매각·대외종속성의 심화

11개 민영화대상 공기업중 국정교과서(□98.11), 종합기술금융(□99.1), 송유관공사(□00.4), 포철(□00.10), 종합화학(□00.11), 한중(□00.12) 6개를 완료하고 5개를 추진중이다. 남은 5개도 한전은 한전민영화관련 전력산업구조개편 3법이 공포(□00.12.23)되고 발전자회사 분할방침이 며칠전에 확정되었으며 2002년 민영화가 추진중이고, 한국통신의 민영화 촉진을 위한 전기통신사업법 개정·공포(1.8)되어 외국인 주식소유한도가 33% → 49%로 늘어났으며 2002년 6월까지 정부지분(59%)을 국내외 매각하고, 담배공사는 정부·은행지분(53%)을 DR발행 등을 통해 매각하고, 난방공사는 금년중 지분 51% 매각(정부·한전지분중심)하고, 가스공사는2002년까지 도입·도매부문 2개 자회사 매각하기로 계획되어 2002년까지는 11개 대상 공기업이 모두 민영화·해외매각되기로 되어 있다.

아울러 61개 공기업 자회사중 18개를 민영화 또는 통폐합하였으므로 실질적 민영화는 이 수를 초과한다, 잔여 43개 자회사에 대해서 3.2기획예산처 <공기업자회사 민영화 계획>에 따르면 36개를 민영화 또는 통폐합으로 올해 및 내년까지 정비할 계획임을 밝힌 상황이다.

포철, 한국통신, 한전 등은 국가기간산업이며 필수공익사업이며 대표적 흑자공기업임에도 불구하고 밀어붙이기식 민영화와 해외매각을 단행·추진함으로써 공공성을 훼손하고  사영화를 추진하고 있다는 비판을 받을 수 밖에 없다.

더구나 해외매각은 국내 주가보다 저평가된 채 헐값으로 팔려나감으로써 초국적 자본의 배만 불리는 헐값 매각이라는 비판을 받을 수 밖에 없었다. 예를 들어 지난 해 10월 정부는 산업은행 지분의 포철주식을 전량 매각하는 과정에서 6월에 비해 무려 600억원의 손해를 보았음에도 불구하고 밀어붙이기식으로 해외매각을 강행하였다. 이는 한전과 한국통신에서도 그대로 뒤풀이되고 있는

<표 8> 공기업(모기업) 민영화 현황
6개 공기업 민영화 완료
국정교과서 (98. 11)	대한교과서에 매각완료 (460억)
종합기술금융 (99. 1)	미래와 사람에 매각완료 (93억)
대한송유관 (00. 4)	주주5사(SK, LG. S-Oil, 현대정유, 인천정유)에 매각완료 (1,970억)
포함제철 (00. 10)	DR 3회 발행 (17억불), 국내매각 3회 (8,442억)
한국종합화학 (00. 11)	주총에서 해산결의, 청산절차 진행중
한국중공업 (00. 12)	국내공모 (00. 9; 1,250억), 지배주주선정 (00. 12; 3,057억)
5개 공기업 민영화 추진계획
한국통신	02년까지 정부지분(59%)을 매각, 민영화 완료
한국전력	금년 상반기 발전부문 분할, 02년부터 민영화 추진
담배인삼공사	금년중 정부지분(53%)을 매각, 민영화
지역난방공사	금년중 정부/한전지분(51% 이상) 매각, 경영권 이양
한국가스공사	금년중 도입/도매부문 분할, 02년까지 정부지분 매각민영화
기획예산처(20010117)

<표 9> 공기업자회사 민영화계획

구분	정리방안		2001년	2002년
정리	민영화(29개)	독자 민영화 (17개)	농지개량, 한국냉장, 노량진수산시장, 한전기술, 한전기공, 파워콤, 한전산업개발, 뉴하우징, 한국건설관리공사, 한통파워텔, 한통기술, 한통진흥, 한통산업개발, 대한토지신탁, 한국토지신탁, 고속도로관리공단, 고속도로정통공단
		모기업과 같이 민영화 (12개)	한국인삼공사, 한국연초인삼홍콩유한공사,. 한국지역난방기술, 안산도시개발(4개)	한국가스기술공업, Korea LNG, 한통하이텔, 한국해저통신, 공중전화, 한통프리텔, KTAI, KTJC(8개)
		소계	21	8개
	통페합 등(6개)		한양목재, 한양공영, 수자원기술공단, 한통엠닷컴, 한국가스엔지니어링(5개)	KTPT
	기타(1개)		한국부동산신탁(채권단 결정)
	합계(36개)		27개	9개
존치(5개)			한전원자력연료, 한전KDN, 경북관광개발공사, KCCL, KSL
총계 (41개)

자료 : 기획예산처. 2001.3.2

상황이다. 그 결과 포철, 한전 등에서는 현재 외국인이 최대주주로 되어 있으며 민영화 계획 입안에서부터 IMF 및 미·일의 압력을 받아서 추진된 것으로 드러나고 있어 굴욕적 헐값 해외매각이라는 비판이 일고 있다.

③ 경영혁신 = 임금·복지의 축소

기존 남아있는 공공부문에서도 경영혁신의 내용을 들여다보면, 시장지향의 유연화 정책과 더불어 임금 복지의 축소로 드러나고 있다.

·연공서열식 보수체계에서 성과중심의 보수체계로, 계약제의 도입(출연기관 연봉계약제 도입은 61개 도입으로 100% 목표를 달성) : 이 과정에서 노동조합의 영향력 축소, 사용자의 권한 강화로 나타났음.

·개방형 인사제도의 도입

·복지후생의축소: 퇴직금 누진제 폐지(219개 기관중 215개(98%) 완료), 대학생 학자금 지원의 융자전환, 체력단련비 폐지 등

·기타: 이사회제도의 개선, 시장공채제도, 경영계약제도의 도입 등

·산하기관 폐지·통폐합, 외부위탁 등 기타 경영혁신과제도 대부분 목표 달성

<표 10> 공기업의 경영혁신 유형 및 실태

과제	대상	실적	비 고
산하기관 폐지 ·통폐합	22개	22개 (100%)	·식품위생연구원／보건의료관리원 → 보건산업진흥원 등
외부위탁	209건	209건 (100%)	·전산, 시설관리, 경비업무 등
자산매각	257건	254건 (99%)	·미완료된 대전 열병합발전소 등 3건은 1월중 자산관리공사에 매각위탁계획
자회사 정리*	26개	26개 (100%)	·매일유업, 한국통신CATV 등
출연(연) 연봉 ·계약제 도입	61개	61개 (100%)	·한국교육개발원, 한국과학기술연구원 등

이러한 목표달성에 커다란 역할을 하였던 것이 정부의 □경영혁신 미흡기관에 대한 예산배정 유보조치이었다. 2001년 1월 정부는 퇴직금 누진제 미폐지, 학자금지원/연월차수당 등 기업복지제도 유지, 감사원 지적사항 미해결 등을 이유로 총 65개 기관에 총 1조 3,122억원의 예산배정을 유보하였다. 이 예산유보내용의 구체적 내용을 보면, 9개 국립대병원의 경우 퇴직금 미폐지를 이유로 예정되었던 병원의 유보, 의료기자재 구입비 등을 유보하고, 기업복지항목을 유지한 대부분의 기관의 경우 기관고유사업비를 유보하였다. 이 방침은 각 기관의 가장 기본적인 활동 자체에 심각한 영향을 주는 것으로 상당한 영향력을 미치는 것이었고, 그 결과 2월 말에 위 기관 중 20개 기관에서 정부의 지침이 집행되는 성과로 이어졌다.

④ 노동배제적 구조조정

한편 정부의 구조조정 과정은 철저히 관련 이해당사자의 참여나 동의절차 없이 관료적으로 진행되고 있다. 특히 한국에서는 노조배제적, 관료적 구조조정이 경제의 위기상황을 배경으로 진행되어 왔으며 이후에도 유사한 양상을 띠고 있다. 그 결과 노동조합의 반발과 이에 따른 노사분규의 발생을 잠재적인 위험으로 내재하고 있다.

□공공부문 개혁은 공공부문 노동자와 그들의 노동조합 그리고 공공 서비스 노동자들과 그들의 노동조합 그리고 공공 서비스 이용자들이 의사결정의 전과정에 충분히 참여하여 계획하고 실행할 때 효율적이고 효과적인 고품질의 서비스를 제공하는 목적이 달성될 가능성이 가장 높다□ (ILO).

즉 소비자와 더불어  실제로 노동조합은 기업 및 거시경제적 차원에서 지식과 아이디어의 유용한 원천이며 이러한 원천을 활용함으로써 실업이나 사회적 비용을 줄이고 서비스의 질이나 기업의 경쟁력을 높일 수 있다.

98년 7,8월에 단행된 초기의 구조조정 과정에서 노동자들은 노사정위원회 틀의 문제점을 적나라하게 느낄 수 밖에 없었다. 즉, 정부는 구조조정의 들러리 역할로만 노사정위원회를 위치지우고 실질적 교섭이나 협의를 진행하지 않았던 것이다. 이로 인해 노사정위원회 구조조정 특위의 의견마저 무시된 채 정부는 구조조정을 강행하였다. 이후 지속적으로 추진된 공공부문 구조조정은 정부의 일방적 발표와 해당 노조의 반발과 충돌로 이어질 수 밖에 없었다.

5. 공공부문 노동운동의 전개

87년 노동자대투쟁 이전에 공공부문의 노동운동을 살펴보면, 철도,전력 등의 공공부문 노동운동은 해방직후 전평을 타도하고 노총을 설립하는데 주도적 역할을 하였으며, 70년대 초까지 5명의 노총위원장중 3명을 배출하기도 하였다.

4.19 직후 기존의 대한노총 체제가 일시적으로 동요하면서 교원노조 운동, 은행노조 등의 사무직 운동, 기존 전력노조내의 노동조건 개선운동 등이 일시적으로 고조되었으나 5.16쿠데타와 함께 모두 소멸하였다. 특히 교원노조를 제외하면 당시 각각의 투쟁을 이끌던 이렇다할 중심세력이 없는 상태였고, 교원노조 지도부는 이념공세 등을 포함한 군사정권의 혹심한 탄압을 당했다.

70년대 이후 급속한 자본주의적 발전 속에서 민간부문이 점차 성장하면서 극심한 노동착취에 맞선 운동이 전개되지만(70년대 이후의 민주노동운동), 공공부문에서는 이렇다할 움직임이 나타나지 않았다. 국가주도의 경제개발과정에서 공공부문 종사자들에게는 노동조건에서의 상대적 특혜와 노동과정에서의 작업권력 등이 주어지면서 체제내화하고, 공공부문 자체가 □군사정권의 하위파트너□로서의 기능을 부여받았다. 이 과정에서 일부 조직되어 있던 기존의 노동조합(전력, 철도, 체신, 통신, 관광, 석탄공사 등)은 이러한 상대적 특혜에 안주하는 협조적 노사관계를 맺는 하위파트너로서의 역할을 담당하게 된다. 특히 80년대 군사정권은 속속 설립되는 정부투자기관 등의 정부산하기관 종사자에 대해 준공무원(□공무원에 준하는□ 작업책임 및 작업권력의 보장)이라는 명목으로 단결권을 부정했다.

공공부문에서 새로운 노동운동의 흐름이 대대적으로 폭발한 것은 87년 노동자대투쟁이었다. 노동자대투쟁은 거의 모든 부문에서도 마찬가지였지만 공공부문 노동자의 대대적 노동조합 결성과 파업투쟁으로 이어졌다. 당시 민간부문에서 시작된 노동조합 결성 움직임은 공공부문에도 이어져 서울지하철, 서울대병원, 다수의 정부투자기관 등에서 노동조합이 결성되었고, 공공부문에서 88년말까지 170개 노조 12만명의 조합원수가 새로이 조직되었다.

당시 공공부문에서 노동조합 결성 움직임은 크게는 87년 노동자대투쟁의 분위기 속에서 민주노조운동을 지향하는 흐름과 자생적인 노동조건 개선 움직임으로 구분할 수 있다. 전자는 서울지하철노조, 다수의 정부출연기관노조, 병원노조, 언론사노조, 지역의보노조 등에서 확인되고, 후자는 다수의 정부투자기관 및 여타 정부산하기관에서 확인할 수 있다. 후자의 경우는 주로 정부산하기관의 관리부문에서 배제된 기술직 또는 노동조건에서 상대적으로 열악했던 기능직들이 노동조합 결성을 주도하는 경우가 대부분이었다. 어느 경우든, 공공부문의 혹심한 노동통제, 인사제도의 불투명성·불공정성 등이 노동조합 결성의 기폭제가 되었고, 정부산하기관 경영진들의 정권과의 연계(군출신 또는 집권정당 연계 등)가 주요한 공격대상이었다.

87년 이후 공공부문의 주요투쟁은 새롭게 건설된 민주노조진영에서 나타난다. 서울대병원·서울지하철 노조 결성, KBS 노조 등의 언론민주화투쟁, 출연기관노동조합의 연대파업투쟁 등 사회적으로 파급력을 가진 투쟁들이 전개되었다. 특히 88년 12월 발생한 연전노협 산하 10개 노조의 연대파업은 대정부 교섭을 내건 연대투쟁으로서 산업연구원의 전산망 폐쇄까지 가는 투쟁을 전개한 바 있으며 □기존의 형식적 저차원의 공동투쟁과 비교하여 상대적으로 실질적 내용을 갖는 투쟁으로서 우리나라 노동운동사상 최초의 업종별 공동투쟁□이라는 자체평가를 내린 바 있다. 그러나 한편으로는 공동타결이 이루어지지 못하고 기업별 개별 타결로 끝나는 한계를 보였으며 전산망 폐쇄에 따른 여론의 비판에 직면하기도 하였다.

또 이러한 연대투쟁은 자주적 산별연맹의 조직화로 발전하였다. 정부출연기관노조들이 연대하여 연전노협으로 발전하여 전문노련을 결성하였으며, KBS노조를 중심으로 언론노련이 결성되고 서울대병원이 중심이 되어 병원노협-병원노련으로 이어지게 된다. 한편 이들은 서울지하철을 비롯하여 서울지역노조협의회 등 지노협에도 열성적으로 참여하였다.

한편, 자생적인 노동조건 개선 움직임은 노조 결성에 대한 통제에 맞선 초기 사업장 단위의 투쟁은 있었으나, 이내 기존의 제도권 노동조합으로 흡인된다. 특히 민간부문에 비해 상대적으로 우월한 노동조건, 초기 요구에 대한 경제적 보상이 초보적 권리의식의 운동적 개화를 차단했다(실제로 88∼90년 3저 호황기에 공공부문 종사자에 대한 상당한 임금 상승이 있었다. 이에 대해 공공부문 경영진들의 약점이 종사자의 노동조건 개선으로 교환되는 □공공부문에서의 노사담합, 곧, 도덕적 해이□라는 평가도 있다.) 당시 공공부문 노동조합 결성 주체의 성향에 대해 정권(정보기관)은 촉각을 곤두세웠다.

89년에는 1,500명의 교사가 파면·해임되는 전교조 결성 투쟁이 있었으며, 전국적 산별 노조를 통해 탄압속에서도 조직을 보존하고 참교육의 기치를 내걸었으며 전국연합 결성에 지대한 공헌을 하는 등 노동운동 연대의 폭을 넓히기도 하였다. 군출신 경영진들의 파행적인 작업장 통제와 인사제도(직제) 개혁을 위한 서울지하철노조의 파업투쟁이 발생하였고, 기존의 철도노조에 반발하는 철도기관사들의 투쟁(경적시위 등)이 있었다. 이 과정에서 전교조 주도세력, 지하철노조 지도부, 철도 기관사투쟁 주도세력 등이 구속 등 정권의 폭압적 탄압을 받았다.

94년 들어 지하철 노조와 철도부문 □전국기관사협의회□가 연대하여 전지협(전국지하철노조협의회)이 결성되면서 공공부문의 대규모 연대파업을 전개하였다. 이는 임금가이드라인 분쇄를 요구로 했던 서울지하철노조와 부산지하철노조의 파업투쟁, 같은 시기 기존의 철도노조에 반발한 철도부문 □전국기관사협의회□의 직제개선·노조민주화 투쟁이 함께 연대한 투쟁이었다. 94년 전지협 파업투쟁은 공공부문 노동자들이 전체 노동운동을 이끄는 선도적 투쟁을 전개할 수 있다는 것을 웅변으로 증명하였으며 이 과정에서 많은 지하철, 철도기관사 노동자들이 구속되기도 하였다.

한편, 91년 이후 내부에서 노조민주화 노력이 계속되었던 한국통신에서 민주노조의 출범이 있었고, 전국전력노조는 최태일 위원장의 편법적 정년연장을 기회로 이에 반대하며 노조민주화운동이 일시적으로 고조되었다.

93년 기존의 연합노련에서 탈퇴한 언론, 전문기술, 병원노련 등의 연맹 합법성 확보에 영향을 받아, 공공부문의 자생적인 노동조합 결성 흐름은 93년 정투노련 결성 등으로 이어진다. 91년 이후 본격화한 공공부문 임금가이드라인정책, 93년 이후 □김영삼 정부□의 □공기업 경영혁신 정책(소위 □12대 과제□)□은 이들 부문에서 기존의 전력노조 등과 함께 대항흐름을 형성하나, 곧바로 그 한계를 드러낸다.

임금가이드라인 등 정부의 지속적 통제를 받고 연맹별로 투쟁을 전개해오던 공공부문 노동조합은 공무원노조를 제외한 모든 공공부문 노동조합 조직이 총망라되어 94년 11월 공노대를 결성한다. 이로서 87년 이후 흐름을 달리해왔던 공공부문의 노조 결성 움직임이 처음으로 하나의 조직으로 합류하였다. 그러나 결속은 느슨했고, 단결의 수준은 □협의체□ 수준을 넘지 못했다. 당시 공노대에는 약 65개 노조 12만명이 참가하여 □임금가이드라인 철폐, 임금 결정구조 개선, 공공부문 노동자의 노동3권 완전 보장□ 등을 내걸고 대정부 투쟁과 직접 교섭을 추진하였으며 공공부문 노동운동의 전개에 주요한 역할을 하였다.

95년 한국통신노조는 임금가이드라인 철폐 등을 주요 요구로 독자적으로 첫 파업투쟁을 준비하나, 정권의 혹심한 탄압으로 파업은 불발에 그쳤다. 파업투쟁을 준비했던 지도부는 혹심한 탄압을 받았고, 파업투쟁은 직권중재로 끝났다.

공노대는 95년말 한국통신노조의 가입 이후 96년 한국통신노조, 서울지하철노조, 조폐공사노조, 부산지하철노조, 지역의보노조 등이 함께 하는 연대투쟁(□5사 공동투쟁□)을 전개한다. 당시의 연대투쟁은 정권의 상당한 경제적 보상으로 마무리되었다.

공노대는 1987년 노동자 대투쟁이래 조직규모와 투쟁의 측면에서 우리나라 노동운동의 중심으로 성장한 공공부문의 그간의 성과와 동시에 한계에 대한 인식을 반영한 것이었다. 즉  당시 전교조의 노동권 쟁취투쟁, 1987, 89년,94년의 세 차례에 걸친 지하철노조의 파업, 방송민주화를 향한 KBS 노동조합의 투쟁과 조폐공사, 의보노조, 출연기관노조, 한국통신 노조의 투쟁과 더불어 정부를 상대로 한 싸움에서 뼈저리게 느꼈던 개별기업별의 고립된 투쟁에 대한 한계가 공노대로 결집된  것이었다. □정부앞에서 느꼈던 무력감□은 공무원 노조를 제외한 모든 공공부문노조를 공노대로 결집시키는 직접적인 계기를 형성하였다. 더욱이 공노대의 이러한 연대는 공공부문 연대의 최초의 표현이었을 뿐 아니라 총연맹의 벽마저 뛰어넘는 것이었다. 비록 공노대는 회의체수준으로 느슨한 연대조직에 지나지 않았으나 내부의 조직발전전망으로서 대산별 공공노조를 지향하고 있었다는 점에서 이는 향후 □미완의 산별개편□이나마 공공연맹의 창립으로 나타났다. 이러한 연대에의 절박감은 1996년 한국통신, 서울지하철, 부산지하철, 조폐공사 및 지역의보의 공동파업선언으로 나타났다. 공동파업은 파업돌입 2시간전에 단체교섭이 최종 타결됨으로써 무산되었으나 해고자 복직을, 최초로 단체교섭 사항으로 인정받는 등의 성과를 낳았다.

) 박태주, ?? 참조

공노대는 낮은 단결의 수준(협의체)과 여전히 공공부문 노동조합에 만연해 있던 실리적 흐름을 넘지 못하였다. 95년 말 민주노총의 출범 이후, 공노대 차원의 단결은 더욱 느슨해졌고, 98년 초 민주노총 가입노조를 중심으로 공공노동조합연맹(구 공공연맹)이 결성되면서 해산되는 상황을 맞이하였으며, 공노대에 참여하고 있던 정투노련 등은 이후 한국노총으로 가입하고, 공익노련 등에서 일부 조직의 이탈(국민연금관리공단, 산업인력관리공단 등)이 이루어졌다. 이후 공공부문 노동조합들의 연대투쟁은 소강상태에 이른다.

IMF 상황에서 정부의 공공부문 구조조정정책이 본격적으로 시작되던 98년은 노동조합의 사업장별, 연맹별 투쟁이 속출하던 해였다. 수많은 집회가 연일 계속되었고, 일부 조직(한국통신, 조폐공사 등)의 파업투쟁도 계속되었다. 98년 초, 한국통신, 한국중공업, 한국전력, 담배인삼공사 등의 연대투쟁도 있었으나, 일시적인 연대 집회 이상을 넘지 못했다.

민주노총 공공부문 노동조합들은 98년 하반기의 논의를 거쳐 99년 4월 공공연맹, 민철노련, 공익노련을 통합해서 전국공공운수사회서비스노동조합연맹을 결성한다. 이 시기 한국노총 내의 공공부문 노동조합들 역시 정부산하기관노동조합협의회라는 이름으로 초보적인 연대 논의를 계속한다.

99년 공공연맹의 출범과 함께, 서울지하철노조의 □4.19 파업□이 전개되었다. 인력감축 등 구조조정안에 맞선 서울지하철노조는 □인력감축 방침 철회, 노동시간 단축을 포함한 고용창출 정책의 수용, 임금·복지 후퇴안 철회 등□을 요구하며, 전면 파업투쟁에 돌입하고, 구조조정정책 초기 대규모 사회적 파장을 불러일으키는 □8일 파업□을 전개하였다. 이 투쟁은 노동조합은 지도부 구속 등 정부의 혹심한 탄압을 받았으나, 조직 내부적으로는 상당 부분의 구조조정안을 지연, 철회시킨 성과가 있었으며 민주노총 총력투쟁의 선봉대 역할을 담당하였다.

2000년 7월, 89년 이후 법외조직으로 있던 전국교직원노동조합이 합법화되었다. 이후 전교조의 본격적인 조직확대가 시작되어 1년 여 만에 15,000명의 조합원에서 75,000명을 넘는 규모로 확대되었고, 이에 따라 교육계내에 강력한 사회집단으로 성장하였다.

같은 시기 초보적인 공무원 단결체인 □공무원직장협의회□ 활동이 보장되어, 각 지역별, 부처별 공무원직장협의회가 결성되었다. 다양한 공직협 결성흐름은 내부적으로 노동조합으로조직 개편 논의 및 움직임으로 발전하는 한편, 내부의 실리적 움직임 역시 광범위하게 나타나고 있다.

2000년 하반기, 98년 이후 IMF 상황 이후의 투쟁은 한국노총과 민주노총을 각각의 중심으로 투쟁을 전개해온 공공부문 노동조합들은, 개별고립 분산적 투쟁으로는 정부의 공공부문 구조조정 정책을 막아낼 수 없다는 인식 아래, 한국노총과 민주노총을 망라하여 공공부문의 연대투쟁을 전개하자는 취지로 2000년 하반기 공공부문노동조합연대투쟁대표자회의(약칭 □공공연대□)를 구성하기에 이른다. 특히 2000년 상반기 이후 본격화하는 □2차 공공부문 구조조정□에 맞선 투쟁이 제기되던 시점이었고, 본격적인 민영화정책에 노출된 한국전력, 한국통신 등이 적극적으로 연대투쟁을 선도한다.

공공연대의 투쟁은 국가기간산업 민영화 정책이 본격적으로 전개되던 시점에서 2000년 하반기 전체 노동계 투쟁의 기폭제 역할을 하였으나, 민영화 정책에 대한 단위 조직별 투쟁의지의 한계(특히 지도부의 취약), 느슨한 단결의 수준 등 한계를 드러냈고, 전국전력노조의 파업 철회 이후 사실상 연대투쟁은 좌초한다.

이 과정에서 공공부문 노동조합들의 연대 움직임을 경계하는 양 노총의 원심력(한국노총의 투쟁 회피 경향, 민주노총 내 일부의 연대 무용론 등) 역시 적지않게 작용했다.

2001년 들어 연대투쟁은 양대 노총의 내부 연대차원으로 모아지는 경향이 강화되고 있다. 한국노총은 산하 공공부문을 망라하여 공노협을 구성하여 활동중이며, 민주노총은 공공부문 3개 연맹이 총력투쟁을 준비중인 상황이다.

6. 공공부문 노동운동의 평가

1) 조직적인 측면에서

먼저 가장 많은 숫자를 가지고 있으며 운동의 중심축을 담당할 공무원이 현업직을 제외하고는 노동기본권이 보장되어 있지 않은 한계를 가지고 있다. 또한 노동조합이 조직되어있는 부문에서도 노동조합은 파편적이고 분산적인 성격을 나타내고 있다. 이러한 조직의 분산은 기업별 교섭체제로 인해 그 한계는 더욱 증폭되었다.

최근 공공부문 노동조합에서 두드러진 현상의 하나는 연맹간 통합 및 분열의 움직임이 동시에 나타나고 있으며 산업별 노동조합을 향한 움직임이 가속화되고 있다는 점이다.

) 공공부문 노동조합에서 노조통합은 국제적으로 하나의 흐름이 되고있다. 예를 들어 영국의 경우 UNISON이나 독일의 Verdi는 대표적인 예이다.

- 통합: 공공연맹(공공연맹 + 공익연맹+ 전지협, 1999)

- 신규연맹의 건설 또는 분리: 정투노련, 공공서비스노련, 공공건설노련, 도시철도노련, 한교조 등 한국노총에 몰려있다는 특징을 보인다.

- 산별이행: 보건의료산업노조. 전교조(기산별)/ 공공연맹 2002년 산별노조 건설 결의

한편으로 노조민주화운동이 대규모사업장 노조의 간선제 폐지와 맞물려 활발히 전개되고 있다. 한국통신과 한전은 이미 직선제 선거가 시행중이며, 철도노조가 곧 직선제로 본조 위원장 선거를 치를 예정이다.

노동조합의 조직이라는 측면에서 또 한가지 지적할 사항은 연대의 움직임이다. <공공부문노동조합대표자회의>나 최근의 <공공연대>가 그 예이다. 공공부문 노동조합들은 90년대 초반부터의 임금억제조치로부터 최근의 구조조정에 이르기까지 정부의 집중적인 공격앞에 파편적이고도 분산적인 대응의 한계를 절감하게 되었으며 그것이 민주노총과 한국노총의 틀을 뛰어넘는 연대의 움직임으로 나타난 것이다. 특히 공공연대는 정부의 공공부문 구조조정이라는 현실적인 도전에 맞서 한국노총의 공공노협과 민주노총의 공공사회서비스노동조합 연맹이 결합한 것으로 상징성과 더불어 대표성을 갖춘 조직으로 급성장하였다. 그러나 공공연대는 내부의 다양한 조직환경과 현안의 차이 등으로 인해 참여수준과 투쟁역량에서 차이를 드러내었다. 특히 전력노조와 철도노조의 파업철회는 공공연대의 지도력이 갖는 한계와 더불어 기업별 틀을 깨지 못한 지도력의 현주소를 극명하게 드러냈다고 할 수 있다.

) 공공연대에는 정투노련(17,000), 공공서비스노련(13,000), 도시철도노련(8,000), 공공건설연맹(5,000), 전력노조(24,000), 철조노조(25,000), 체신노조(23,000)과 공공연맹(96,000) 등 8개 연맹 20여만명이 참가하였다.

2) 투쟁의 측면에서

공공부문 노동운동은 최근 경제위기 과정에서 한국통신, 한국전력, 한국중공업 등 대규모 투쟁을 전개함으로써 조직력을 강화하고 투쟁의 기풍을 높이는데 기여했다. 더구나 공공연대나 기간산업범대위 등 투쟁을 전체 공공노동자 및 시민사회단체에까지 확대하는 사업을 전개하였다.

그러나 구조조정저지투쟁은 결과적으로 정부의 신자유주의 구조조정을 막아내지도 못했을 뿐만 아니라 조합원들의 고용안정투쟁도 쟁취하지 못했다. 민영화, 해외매각, 연봉제, 퇴직금누진제  폐지 등 정부의 정책이 거의 관철되었다.

구조조정반대투쟁의 가장 큰 애로의 하나인 시기분산과 각개격파를 돌파하지 못하고 고립분산성과 연대의 차단을 극복하지 못했으며 조직력, 투쟁력의 한계를 극복하지 못하고 있다.(한전, 철도 등)

무엇보다도 가장 큰 문제는 구조조정 저지투쟁이 앙상한 반대투쟁으로 시종일관하는 듯 비추어지고 노동운동이 공공부문의 전망을 제기하는 주체로서 부각시켜내지 못하고 있다는 점이다. 앞서도 지적하였듯이 공공서비스부문은 그 서비스의 제공과정에서 대중과 일차적인 접촉이 일어나는 특수성을 갖는다. 이는 다른 한편 공공서비스의 유지와 질적 향상이 노동조합원의 고용조건뿐 아니라 대중의 삶과도 직결되어 있고 이는 전술적으로 '공공서비스의 공급□을 축으로 노동조합과 공공(서비스 이용자)사이에 연대가 성립될 수 있는 가능성을 의미한다. 그러나 노동조합은 조합원의 경제적 이익을 보호하는데 주력한 나머지 현재의 고용, 임금, 복지의 유지에만 집중하는 구조조정저지투쟁에 매몰되고 공공이나 여타 사회단체(NGO)와 결합할 수 있는 공간을 창출하지 못하였다. 다만 전력노조에서는 전력의 분할민영화를 저지하기 위해 범대위를 구성하였으나 그 역할은 보조적인 수준에 머물렀으며 전력노조가 파업을 철회하고 경제적 이익지키기에 나서는 순간 사실상 와해되고 말았다. 이는 전반적으로 공공부문 노동조합이 갖는 특성상 공공의 필요(public needs)를 전면에 내세우고 대중투쟁을 기본으로 사회단체와 연대를 구축하고 나아가 시민의 지지를 확보하는 전술로서 사회운동적 노동조합주의 (social movement unionism)의 결여를 의미하는 것이기도 하다.

또한 파업투쟁 이외의 다양한 투쟁전술의 개발에도 실패하고 있을 뿐 아니라 공공부문에 걸맞는 투쟁형태를 개발해내지 못하였으며 조직력의 뒷받침이 부족한 가운데 전면투쟁 구호의 전면화는 □대중을 볼모로 잡겠다는□ 수사(rhetoric) 이상의 의미를 가지지 못하였다. 즉 공공서비스 부문에서 파업은 사용자에게 경제적 타격을 미치기 보다는 정치적 동원으로서의 성격을 띠며 이는 연대의 형성을 필수적으로 요구함을 이해하지 못한 결과이기도 했다.

3) 교섭의 측면에서

기업별 노조주의와 교섭형태를 극복하지 못하고 단사이기주의적 성향을 드러내었다. 즉 조합원의 이익을 지키기 위해서는 이면계약이 성행하였으며 이는 대중적으로는 도덕적 해이의 문제를, 그리고 조직적으로는 조직의 폐쇄성과 아울러 소아병적 비밀주의의 한계를 드러내었다. 즉공공부문 노조간의 연대를 자사 이익의 방호막으로 인식하고 이를 경제적으로 최대한 활용하겠다는 인식의 표현이기도 하였다.

) 정부투자기관 노동조합연맹, 2000년 활동보고자료: 26.

우리나라의 기업별  노동조합주의가 갖는 또다른 한계의 하나는 그것이 노조운동 전체로서는 파편적인 분산성을 드러내지만 기업별 노조자체로서는 노조권한이 위원장에게 집중되는 경향을 강하게 나타내고 있다는 점이다. 즉 노동조합 내부의 민주주의가 결여된 가운데 노조간부의 과두적인 지배체제가 나타나며 이는 공공부문 노동조합경우에도 예외가 아니라는 점이다. 이러한 점에서 지난 해 전력노조의 직선제 채택이나 철도노조의 변화는 비록 그것이 외부적 환경변화에 의해 촉발되었다고는 하나 괄목할 만하다할 것이다.

) 이에 대해 보다 구체적인 것은 박태주(2001)을 참조.

또한 대정부 직접 교섭을 한목소리로 외쳤으나 실질적으로 이를 쟁취하지 못하였으며 안정적 교섭창구도 마련하지 못했다. 민주노총은 노사정위를 박차고 나왔으나 구체적 교섭의 장조차 마련하지 못했으며, 한국노총은 노사정위 틀을 정당화시키는 들러리로 전락했고, 실질적 교섭의 장으로서 노사정위를 활용하지도 못하였다. 결국 파업을 무기로 해서야 겨우 이미 사후적 보완의 수준에서 교섭의 장이 노사정위를 매개로 이루어지는 정도였다.

4) 이념의 측면에서

투쟁의 측면에서도 얘기되었지만, 공공부문 노동운동에서 가장 큰 화두인 □공공성□을 어떻게 바라보고 이를 노동운동의 주된 동력이자 이념으로 만들어나갈 것인가가 관건이라고 보여진다. 민영화와 해외매각이라는 초국적 자본의 요구가 일방적으로 관철되는 현실에서 구조조정 저지라는 분명한 전선을 쳐야한다는 절박성과 근거는 충분하지만, 공공부문 노동조합이 갖는 특성상 국민적 이해와 지지를 획득해내지 않으면 이를 돌파해낼 수는 없는 것이다. 따라서 노동조합은 신자유주의 민영화도 아니고, 과거의 잘못된 관료적 공공성이 아닌 올바른 공공성의 회복을 전면에 내걸고 이를 실현해나가는 전망을 열어제껴야 할 것이다. 이는 민중과 국민을 위한 올바른 공공성의 회복을 전제로 하지 않을 때 다수 국민들에게는 떠올리기 싫은 과거 독재정권의 정경유착, 낙하산 인사식의 공공성을 떠올릴 수 밖에 없는 것이다. 많은 민중과 국민들이 한전, 한통의 민영화를 반대하고 있음에도 불구하고 이를 현실적 지지동력으로 만들어내지 못하는 것은 무엇인지 냉철한 진단과 대안이 요구된다. 일반 국민들과 민간부문 노동자들이 가지는 소박한 의문, 즉 공공부문 구조조정 저지투쟁이 과거의 관료적 허울만의 공공성이나 정경유착, 부정부패를 그대로 유지하겠다는 것이 아닌지 하는 의문에 진지하게 대답해야 하는 것이다. 현재 공공부문은 그러한 측면에서 신자유주의세력과 민중진영이 각축하는 첨예한 투쟁의 장으로 되어 있으며 과거의 종신고용과 고임금·고복지 체계가 가동할 수 없는 환경에 놓여있는 상황이다. 여기에 우리 공공 부문 노동자들은 낙하산 문제, 관료적 비효율성의 문제에도 노동자의 경영참가와 책임경영 등의 노동자 대안을 함께 가지고 구조조정 저지투쟁을 전개해나가야 할 것이다.

7. 공공부문 노동운동의 발전방향

1) 조직적인 측면

공무원 노동기본권의 확립이 시급히 요구된다. 이미 노사정위 1기 합의사항이 아직도 지연되고 있으며, 해당 주체인 공무원직장협의회도 연합회를 결성하여 강력하게 노조를 추진할 것을 결의한 상태이다. .

파편적이고 분산적인 조직상태를 극복하고 서구 공공부문 노동조합에서 나타나고 있는 노조간 통합을 적극 추진하여야 한다. 산별 노조로의 전환도 시급히 요구되고 있다. 전임자 임금 지급 금지가 5년 유예되었다고 안주할 것이 아니라 노조 조직률 11%대, 비정규직이 53%가 넘는 지금의 현실을 어떻게 타파할 것인지 정부가 사용자인 공공부문의 특성에 맞는 통큰 공공대산별로의 전환을 고민해야 할 것이다.

아울러 공노대 및 공공연대의 경험을 이어받아 연대의 흐름을 더욱 활성화하여야 한다. 분명히 정권의 신자유주의적 구조조정에 반대하고 올바른 공공성의 회복하기 위해 투쟁하는 노동조합의 연대가 시급히 요구되고 있다.

2) 대정부 교섭체계의 확립

공무원을 제외한 공공부문의 단체교섭에서 사용자측은 상당한 정도 권력의 분산 (dispersion of power), 또는 이중성이 드러낸다. 즉 사용자측의 권력은 경영자, 정치가, 공무원, 관련부서 장관 등으로 나누어진다. 이러한 권력의 분산은 교섭과정을 복잡하게 만드나 다른 한편으로는 노동조합으로 하여금 이러한 권력의 분산을 활용할 수 있는 여지를 제공하기도 한다. 따라서 노동조합이 실질적 예산권을 가지고 통제권을 행사하는 정부가 교섭에 참여할 것을 요청하는 것은 당연하다 하겠으며, 노동조합은 조직 통합과 연대를 바탕으로 정부(기획예산처)가 참여하는 산업별 교섭체계를 추구하여야 한다. 단, 현재와 같이 대정부 직접 교섭이라는 형태로 사용자를 배제한 형태의 직접교섭보다는 정부가 참여하되, 사용자단체의 참여도 보장하는 보다 유연하고 현실적인 교섭의 방안이 고민되어야 할 것이다.

3) 정치적 노동조합주의의 복원

국가가 노사관계문제를 처리할 때 우선적인 동기는 이윤의 가능성이나 재정적인 고려가 아니라 광범위한 정치적, 거시경제적 목표이다. 예를 들어 공공부문의 교섭구조나 임금의 결정원리는 시장원리에 의해서라기 보다는 정치적 고려에서 비롯된다.

일찍부터 공공부문 노동조합들은 정치적 활동을 공공부문 노사관계의 중요한 구성요소로 이식하여 왔다. 왜냐하면 공공부문 피용자들의 임금 및 노동조건은 정부 (또는 지방자치단체)의 정책과 밀접히 연관되며 그러한 교섭에서 사용자로 나타나는 정부 및 지방자체단체는 선거에 의해 선출된 인사들에 의해 운영되기 때문이다. 더욱이 최근들어 공공부문 노동조합들은 불리한 환경에 직면하고 있다. 정부 및 지방자치단체들은 증대하는 예산압력에 시달리고 있으며 광범위한 구조조정이 민간부문의 선도자로 행해지고 있다. 이러한 압력은 공공부문 임금인상의 제한과 더불어 고용불안에 대한 위협으로 나타나고 있다.

노동조합의 정치적 활동은 단체교섭을 보완하거나 때로 단체교섭을 대체하는 것으로 설정된다. 이는 우선 노동조합이 선거정치에 관여하는 것을 포함한다. 특정후보- 친노동후보-에 대해 지지를 선언하고 재정적이나 인력적인 측면에서 지원하는 것이다. 이외에도 친노동적 입법을 지지하거나 단체교섭에서 양보를 끌어내기 위해 압력을 행사하기도 하며 이 경우 로비가 가장 일반적인 형태에 속한다. 또한 유인물을 뿌리거나 청원, 부실경영에 대한 폭로위협 등도 노조의 정치적 활동에 포함된다. 즉 단체교섭과 관련하여 노조의 정치적 활동은 다면적 교섭의 한 전술로서 배치된다고 할 수 있다.

노동조합의 정치적 활동이 임금이나 근로조건 등 경제적 동기에 그치는 것은 아니다. 공기업과 민간기업의 커다란 차이는 공기업의 경우 상업적인 이익과 더불어 더욱 중요하게는 정치적으로 결정된 사회적 목표를 달성시키기 위해 설립된 조직이라는 점이다. 따라서 노동조합이 경제적 이익뿐 아니라 정치적 목표의 변화를 기할 경우 그 결정권자는 정부로 나타날 수 밖에 없는 것이다(예: 새만금).

한편 노동조합의 이러한 정치지향성, 특히 중앙정부나 국회에 대한 정치적 영향력의 행사는은 노동조합의 조직구조를 중앙집중화하는 결과를 가져온다. 즉 자원의 중앙집중화에 대한 필요성이 증대할 뿐 아니라 내부의 unity를 형성하려는 압력도 강해지기 때문이다. 이러한 중앙집중성(centralization)은 임금교섭구조의 중앙집중성, 즉 실질적인 단일사용자적 성격에 의해 강화된다.

4) 사회운동적 노동조합주의의 추구

이러한 공공부문의 특수성은 전술적인 측면에서 민간부문 노동조합과 구분되는 특수성을 낳는다. 예를 들어 Johnstone은 다음과 같이 말하고 있다.

노동자들과 사용자들은 동일한 노동시장이나 (and/or) 생산물시장에서 다른 노동자들이나 사용자들과 연대를 형성하고 경제적 교섭에 간여하고 노조들은 경제적 결과를 끌어내기 위해 경제적 자원에 의존하였다. 결정적이고 유일한 무기, 그것은 경제적 파업 또는 노동력의 철수였다… [그러나] 사용자들은 공공부문 노동조합과 파업에 대응하여 정치적 반발(backlash) 을 이용하였다. 그들은 재정위기. 세금의 증가 및 도시의 사회문제를 노조의 탓으로 돌렸다.  다른 한편 그들은 파업을 부추키고 파업이 발생하자 공격적인 대응을 행하며 나아가 교묘한 홍보전술을 활용하기도 하였다… 그러나 모든 파업이 실패로 끝난 것은 아니었다. 어떤 파업들은 그들이 충분한 정치적 자원들을 그들의 편으로 동원할 수 있었을 때, 그리고 그들의 적이 그렇게 하지 못했을 때 성공하였다. 정치적 자원이란 일반적으로 연대를 의미한다: 같은 정치적 공간에 있는 다른 노동자, 때로는 일부 경영자나 정치가, 그리고 가장 중요하게는 시민이나 지방 정치 공동체에서의 시민이나 공공재의 소비자 그룹과의 연대를 말한다.

즉 이는 공공부문이 정치와 관련을 갖고 공공재를 공급한다는 것은 노동조합이 단체행동에 들어갔을 경우 이는 경제적 행위로서의 파업이 아니라 정치적 동원으로서의 파업이 될 수 밖에 없음을 의미하며 다른 한편으로는 연대의 중요성을 일깨우는 것이기도 하다. 공기업 해외매각, 민영화는 어차피 노동조합만이 아닌 전국민적 쟁점이자 이슈일 수 밖에 없다. 따라서 노동조합은 민중운동, 시민사회단체와 보다 폭넓은 연대를 이루어나가야 할 것이다.

5) 공공성의 확보와 노동자의 참여와 통제

앞에서도 얘기했듯이 기간산업과 필수공공서비스조차 민영화하고 해외매각하는 지금의 신자유주의 구조조정 하에서 노동자와 민중은 단호히 공공성의 유지와 확대·강화를 외칠 수 밖에 없다. 미국의 전력민영화가 전력부족사태를 빚고 결국 공기업화로 결말이 나듯 현재의 미친듯한 민영화는 단호히 저지하고 최소한 기간산업과 필수적 공공서비스는 공공적 소유형태가 유지되어야 할 것이다. 그것이 전체 민중과 국민을 위해 공공서비스를 보편적이고 질좋고 값싸게 제공할 것이기 때문이다.

그런 한편 우리는 과거의 잘못된 정경유착, 낙하산 인사를 근절하고 관료적 비효율성을 제거하고 노동자가 신명하는 직장을 만들기 위해 노동자의 참여와 통제가 이루어지는 공기업의 경영체계를 만들어나가야 할 것이다. 이를 위해서는 노동조합이 적극 나서서 노동자의 경영참여와 통제를 실현하고 나아가 시민사회의 대표를 경영에 참여시키는 경영형태를 만들어나가야 할 것이다.

8. 결론 및 맺음말

노동운동의 전반적인 위기속에 공공부문 노동운동은 조합원의 권리 옹호는 물론 노동운동의 재생이라는 사명을 부여받고 있다.

노동조합간의 연대를 통한 대정부 직접교섭의 추구와 정부를 압박하기 위한 전술로서 정치적 영향력의 확보 나아가 사회단체 및 공공서비스의 이용자들과의 연대 (공공서비스 노동조합주의)는 공공부문 노동운동의 발전을 위한 필수적인 조치들이다. 이와 더불어 기업의 구조개혁에 대해 노동조합이 대표권과 발언권을 가질 수 있는 참여권의 확립, 또한 긴요하다 할 것이다.

참고문헌

Terry, M., 2000. Introduction. Terry, M. ed. Redefining Public Sector Unionism: UNISON and the Future of Trade Unions. london: Routledge.

강수돌, 1997. 공기업 노사관계 및 인적자원관리연구, 한국노동연구원

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정부투자기관 노동조합연맹·한국노동시화연구소, 1996. 정부투자기관 임금제도 조사연구: 임금가이드라인을 중심으로.

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김세균, 2000. 공공부문 구조조정과 노동운동의 과제, 한국노동이론 정책연구소 토론회 자료집, 공공부문 구조조정 반대투쟁의 방향: 사유화(민영화)를 중심으로

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Johnstone, 1993.

공공포럼 제1차 토론회

공공부문 노동운동의 현황과 발전방향

발표 : 김태현 (한국노동사회연구소 연구위원)

사회 : 배규식 (한국노동연구원 연구위원)

일시 : 2001년 5월 7일 오후 7시

장소 : 사무금융노련 교육장

한국노동사회연구소