노동운동진로 공공부문 단체교섭 구조에 관한 연구

박태주 (연구전문노조 산업연구원지부장)

1. 들어가는말

2. 공공부문의 단체교섭이 갖는 특징

3. 공공부문 단체교섭 구조의 변화

4. 우리나라 공공부문의 단체교섭 현황

(1) 공공부문 노사관계 현황

(2) 공공부문 단체교섭 현황

(3) 공공부문 단체교섭의 평가 (이번호)

5. 공공부문 단체교섭 구조의 발전방향

6. 공공부문 단체교섭 구조의 설계

7. 결론 및 맺음말 (다음 호)

1. 들어가는 말

공공부문1)이 노사 또는 노정간 '각축의 장'으로 떠오르면서 공공부문의 단체교섭 구조 역시 새로운 '갈등의 장'이 되고 있다. 특히 '대정부 직접교섭'은 지난 1994년 공공부문 노동조합 대표자회의(공노대)가 성립한 이래 지난해의 공공연대에 이어 올 6월 민주노총의 파업에 이르기까지 공공부문 노동조합의 핵심적인 요구가 되고 있다. 뿐만 아니라 1999년 합법화와 더불어 '대정부 직접교섭'을 인정받은 교원노조도 단체협약의 실효성을 확보하기 위한 제도적 장치가 부족하다고 주장하며, 단체교섭 구조의 변경을 요구하고 있다2).

주1 이 글에서 공공부문은 소유 및 통제의 측면에서 정부가 실질적인 사용자로 나타나고 있는 부문으로서 공무원, 정부투자 및 재투자기관, 출자기관, 출연기관, 그리고 정부보조기관을 가리킨다. 따라서 민간부문의 공공서비스 부문은 제외된다.

주2 김현준, 2001. 「공공부문 산별교섭의 과제와 전망: 교육부와 교원노조의 단체교섭 사례를 중심으로」, 민주노총 정책 토론회, 『산별교섭 어떻게 할 것인가』.

한편 1998년부터 설치되기 시작한 공무원 직장협의회는 2001년에 들어 전국공무원직장협의회총연합회(전공련)로 뭉치면서 공무원노조의 건설을 공식적으로 표방하고 나서, 향후 공무원의 단체교섭 구조에 대한 관심은 더욱 증대되고 있다. 왜냐하면, 단체교섭 구조의 설계는 향후 건설이 확실시되고 있는 공무원 노조의 조직체계에도 직접적인 영향을 미칠 것이기 때문이다3).

주3 Clegg,H.A., 1976. Trade Unionism under Collective Bargaining: A Theory Based on Comparison of Six Countries. Oxford: Basil Blackwell.

IMF 경제위기 이후 정부가 역점을 두고 추진한 공공부문의 구조조정은 인력감축과 후생복지의 축소, 그리고 민영화로 특징지워진다4).

주4 김태현, 2001. 「공공부문 노동운동의 현황과 발전방향」, 한국노동사회연구소 '공공포럼' 발제문; 오건호, 2001. 「공공부문 구조조정의 비판적 평가와 과제」, 민주사회연구원·공공연맹 특별 토론회, 『김대중 정권 공공부문 구조조정: 평가와 과제』.

넓은 의미에서 공공개혁은 증대되는 공공지출이 국가의 경쟁력에 미치는 부정적인 효과와 더불어 공공서비스 종사자들의 생산성이 만족스럽지 못하다는 미시적인 회의를 바탕에 깔고 있다. 그러나 노사관계의 측면에서 정부의 구조조정은 노동조합의 전투성 증가나 노사간 갈등의 증폭, 구조조정의 지연이나 왜곡, 그리고 이에 따른 사회적 비용의 증가 등을 낳았다. 이는 무엇보다도 정부의 개혁이 노동의 참여와 동의보다는 배제를 특징으로 하고 있었기 때문이다. 단체교섭은 노사간의 제도화된 통로라는 점에서 노동조합의 대표적인 참여수단이자 사용자에게는 산업평화와 경영통제의 합법성을 제공하는 유력한 방안이다5).

주5 이러한 측면에서 Flanders는 단체교섭을 공동규제(joint regulation)로 보고있다. Flanders, A. 1970. Management and Unions: the Theory and Reform of Industrial Relations.

이러한 점에서 단체교섭은 그것이 노동자의 동의를 통해 변화를 합법화시키는 수단인 것이다. 공공부문의 노사관계를 대립과 갈등이 아니라 동의를 바탕으로 한 참여적 노사관계(participative industrial relations)로 구축하기 위해서도 단체교섭 구조에 대한 검토는 핵심적인 사항에 속하는 것이다.

정부의 경제정책, 특히 공공부문 개혁에서 노사관계가 갖는 중요성에도 불구하고 지금까지 노동의 역할은 실무적인 측면에서나 학문적인 측면에서 크게 주목을 받지 못하였다. 특히 공공부문의 단체교섭구조에 관한 연구는 전무라고 해도 지나치지 않을 정도로 불모의 성격을 드러내고 있다6).

주6 김상호 (2000)가 예외일 정도이다. 김상호, 2000. 「공무원 직장협의회 제도의 문제점과 그 대응방안」, 한국노총 중앙연구원, 『공무원 직장협의회 제도의 문제점과 그 대응방안』.

이 글은 이러한 인식의 갭을 메우기 위해 시도되었다. 보다 구체적으로 이 글은 다음과 같은 물음에 답하기 위한 것이다. 첫째, 참여와 동의를 바탕으로 한 공공부문 노사관계를 발전시키기 위해서는 공공부문의 서로 다른 부문에서 단체교섭 구조를 어떻게 설계하는 것이 바람직한가. 둘째, 이를 위한 제도적 요건으로서는 무엇이 필요한가? 특히 공공부문의 단체교섭 구조를 변화시키기 위해서는 정부뿐 아니라 노동조합 역시 대표성과 내부 통제력을 확보할 필요가 있다면, 그 변화의 방향은 어디인가. 마지막으로 이러한 변화가 국민경제 전반에 미치는 효과는 무엇인가 등이 그것이다.

결론적으로 이 글은 조정모델 (coordinated model)7)의 관점에서 현재 고도로 파편화되어 있는 교섭구조의 집중화가 거시경제적 목표의 달성이나 노사관계의 안정을 위해서도 필수적이라는 사실을 밝힐 것이다. 보다 구체적으로 공무원의 경우, 재정경제부장관을 대표로 기획예산처, 노동부, 행정자치부, 중앙인사위원회, 지방자치단체 사용자협의회(가칭) 대표를 한쪽 당사자로, 중앙공무원, 지방공무원 및 교육공무원 노조를 다른 당사자로 하는 단일교섭단위의 설치를 주장할 것이다. 또한 비공무원 노동조합에서는 대정부 직접교섭보다는 기관성격별로 사용자 단체를 구성, 노동조합과의 교섭을 집중시키는 것이 바람직할 것으로 보인다. 지방공기업들은 최근 '서울 모델'의 시도에서 보이듯 광역자치단체별로 교섭단위를 설정할 수 있을 것이다. 한편 교섭구조로서는 임금 및 주요 노동조건을 다루는 중앙교섭과 부처별· 지역별·기관단위별 특수한 사항을 다루는 지부교섭이 상호 결합되는 이원 시스템(articulated two-tier system)을 제시할 것이다.

주7 Elliott, R. et al. 1999. Public Sector Pay Determination in the European Union: Issues and Outcomes. In Elliott et al., 1999. Public Sector Pay Determination in the European Union. London: Macmillan. ; Soskice, D. 1999. Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated Market Economies in the 1980s and 1990s. In Kitschelt, H. et al. eds., Continuity and Changes in Contemporary Capitalism. Cambridge: Cambridge University Press.

2. 공공부문에서 단체교섭의 특징

겉보기와는 달리 단체교섭의 내면을 흐르는 질서라는 측면에서 공공부문의 단체교섭은 민간부문의 그것과 질을 달리한다. 이는 두 부문이 단체교섭을 둘러싼 법률적 환경을 달리할 뿐 아니라, 공공부문의 경우 단체교섭 과정에서 정부가 실질적인 사용자로 나타남으로써 정치적인 성격을 강하게 띤다는 점에서 드러난다.

먼저 법률적인 환경에서 공무원의 경우에는 교섭의 노동자측 주체인 노동조합의 결성이 허용되지 않고 있다. 이는 다른 말로 공무원의 경우 단체교섭이 이루어질 수 없다는 사실을 의미한다. 뿐만 아니라 공익사업이나 '필수공익사업'으로 규정된 분야나 교원의 경우에는 단체행동이 사실상 불가능하거나 허용되지 않는다. 이는 단체행동권이 실질적인 단결권의 완성일 뿐 아니라 단체교섭을 강요하는 최후의 수단이라는 점에서 단체교섭이 이루어지더라도 그것은 '불구의 단체교섭'이라는 사실을 의미한다. 이러한 단결권의 불허나 단체행동권의 제약은 직접적으로 국제노동기구(ILO) 협약과 어긋난다는 점에서 국제적인 관심의 대상이 되어왔다.

공공부문의 노사관계를 전통적으로 민간부문의 그것과 구별짓는 특성은 무엇보다도 사용자로서 정부가 가진 독특한 역할에서 비롯된다. 즉 '정치적 상황성'(political contingency)8)이라고 부를 만큼 공공부문의 단체교섭은 강한 정치적 성격을 띤다. 이는 단체교섭의 주체로서 정부가 직간접으로 교섭과정에 개입함으로써 사용자가 불명확해진다는 점, 단체교섭의 과정에서 다양한 정치적 과정이 전개된다는 점, 단체교섭의 결과가 법률의 형태를 띠거나 정치적 결정의 한계 안에서 이루어지다는 점, 그리고 노동조합의 단체행동 역시 사용자에 대해 경제적 압력보다는 정치적 압력을 가하는 형태로 이루어진다는 점 등으로 나타난다.

주8 Ferner A., 1988. Governments, Managers and Industrial Relations. Oxford: Blackwell.

공공부문 노사관계가 갖는 정치적 성격은 무엇보다도 시장기구가 없거나 불완전하게 작동한다는 사실과 관련된다. 먼저 공무원의 경우 민간기업이 갖는 생산물시장이나 노동시장의 제약은 국가의 예산제약으로 대체된다. 그러나 비공무원의 경우, 특히 공기업이 시장기구로부터 자유로운 것은 아니다. 즉 시장의 압력과 더불어 정치적인 영향력이 동시에 작용하며 해당부문의 전반적인 노사관계를 규정짓는 것이다. 이 경우 정부의 간섭 정도는 나라에 따라 커다란 편차를 보이지만, 크게 보아 이는 해당기업의 재정적인 자족성 여부, 서비스의 중단이 사회에 미치는 효과 및 그것의 정치적 민감성, 그리고 경제적 중요성에 의존한다9).

주9 Beaumont, P.B., 1992. Public Sector Industrial Relations. London: Routledge.

요컨대 공기업은 생산물 시장의 영향에 크게 노출되어있는 공공부문이라고는 하나 기본적인 노사관계 패턴은 여전히 정치적 고려와 힘에 영향을 받는 것이다.

공공부문의 단체교섭에서 가장 어려운 문제의 하나는 '사용자가 누구인가'라는 점이다. 민간부문의 경우, 단체교섭의 사용자측 당사자는 조직위계의 최상층에 위치하고 있어 그것을 찾아내는 데 별다른 어려움은 없다. 그러나 공공부문의 경우, 경영권은 행정부는 물론이거니와 입법부까지 포함하는 정부의 각 단계에 분산되어 있다. 물론 공기업의 경우 국가가 일차적인 사용자로 나타나지는 않는다. 또한 정부가 기관의 일상적인 운영에 관여하는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 정부는 일반적인 운영방향을 결정하며, 경영진은 정부에 대해 책임을 진다. 따라서 단체교섭에서 비록 형식적인 사용자가 교섭에 나선다 하더라도, 교섭의 최종적인 책임소재는 모호한 실정이다. 이는 교섭 과정에서 다양한 주체들이 다양한 방식으로 개입하기 때문이다. 여기에는 형식적인 사용자뿐 아니라 선출직 공무원, 시민, 이익단체, 정당 및 국회의원 등이 해당된다.

단체교섭에서 민간부문의 재정정책은 상당부문 이윤동기에서 비롯된다. 따라서 민간부문 노동조합이 단체행동을 결정할 때, 중요한 목적은 사용자들에게 경제적 제재를 가해 노동조합의 요구를 수용하도록 강제하는 것이다. 그러나 공공부문에서 시장의 힘이나 가격 메커니즘은 국가의 관료적 조직과 공공부문의 정치적인 힘으로 대체된다. 국가가 공공부문의 노사관계 문제를 처리할 때 우선적인 동기는 이윤의 가능성이나 재정적인 고려가 아니라 광범위한 정치적, 거시경제적 목표이다. 따라서 공공부문의 단체행동은 사용자에게 경제적 타격을 가하기보다는 정부의 정치적 의지에 압력을 가하는 정치적 동원으로 나타난다10).

주10 예를 들어 Hobsbawm (1981:4)은 "이 그룹이 [파업시] 갖는 힘은 사용자에게 미치는 손실의 양이 아니라 대중에게 미치는 불편함으로 평가된다 … 여기에서 직접적인 압력은 민간 사용자의 은행계좌가 아니라 직간접으로 정부의 정치적 의지로 향한다"라고 말하고 있다. Hobsbawm E. In Jacques M. et al. (eds.), The Forward march of Labour Halted? London: Verso.

이러한 측면은 공공부문이 제공하는 서비스가 주로 공익과 관련될 뿐 아니라 대부분은 독점적인 성격을 띤다는 점에서 더욱 두드러진다. 대중에 대한 독점적인 필수서비스의 제공은 한편으로는 정부로 하여금 노조의 단체행동권을 제약하는 근거가 될 뿐 아니라, 다른 한편으로는 일반 대중과의 관계가 단체행동의 성공여부를 판가름 짓는 중요한 변수로 나타난다는 사실을 의미한다.

이러한 단체교섭을 둘러싼 민간부문과의 차이는 공공부문 노동조합으로 하여금 독특한 전술적인 가능성을 제기하였다. 먼저 정치적 과정으로서의 단체교섭은 정치적 노동조합주의(political unionism)를 강조하는 결과를 낳았다. 또한 사용자의 불확실성과 다수성은 다면교섭(multilateral bargaining) 전술을 쓰도록 하였으며, 대중과의 밀접한 관련은 사회운동적 노동조합주의(social movement unionism)에 대해 노동조합이 귀를 기울이게 하는 요소로 작용하였다.

물론 이러한 전술이 공공부문 노동조합에 국한된 것은 아니다. 그러나 공공부문이 단체교섭을 둘러싼 조건의 차이에 의해 이러한 전술을 보다 발전적으로 채택한다는 점에서는 이의가 없어 보인다. 노동조합의 조직구조에서 나타나는 상대적인 집중성도 이러한 관점에서 이해할 수 있을 것이다. 공공부문에서 노동자의 고용조건은 사용자로서 뿐만 아니라, 때로는 경제정책의 입안자로서, 아니면 입법당사자로서 나타나는 국가 정책에 의해 강하게 영향을 받는다. 따라서 노동조합의 정책은 주요하게는 중앙수준에 초점을 맞춰 정부 정책에 최대한 영향을 미치려고 노력하여 왔으며, 이는 조직 측면에서 조직 규모의 확대와 더불어 조직 및 교섭구조의 중앙 집중성을 높이는 계기가 된다11).

주11 Batstone,E. et al., 1984. Consent and Efficiency: Labour Relations and Management Strategy in the State Enterprise. Oxford: Basil Blackwell.

공공부문이 갖는 단체교섭상의 특징과 더불어 단체교섭 구조의 설계에서 고려할 사항은 변화되는 환경이 기존의 단체교섭 구조에 새로운 도전으로 다가오고 있다는 점이다. 이하에서는 이를 특히 신자유주의의 진전이라는 측면에서 살펴보기로 한다.

3. 공공부문 단체교섭구조의 변화

최근 들어 경제의 지구화(globalization)가 빠른 속도로 진행되고, 국제 경쟁의 심화와 해외투자(다국적기업)의 유치에 대한 관심이 증대함에 따라 신자유주의 정책에 대한 관심이 급증하였다. 이는 노동시장 측면에서 노동과 노동자 조직에 의해 부과된 경직성으로부터 시장을 해방시키는 것을 의미하는 것이었다. 즉 '경쟁적이고 효율적이며 보다 유연한 노동시장'을 목표로 하며 보다 구체적으로는 다음과 같은 수단들이 추구되었다.

·노동시장의 규제완화

·단체교섭의 범위 및 대상의 축소, 분권화 및 성과와의 연동

·수적 유연성을 증대시키기 위한 고용보호 조항의 약화

·완전고용 정책의 포기(또는 반인플레이션 정책의 추구)

·민영화의 추진 및 정부보조금의 축소

·공공부문의 잔여부문에 대한 상업화(commercialization)의 추진

단체교섭은 정부로 하여금 잠재적인 갈등의 영역에 대해 비간섭의 원칙을 유지하게끔 하는 핵심적인 기제이다. 특히 Fairbrother 등(1999)은 경제정책의 형성과 집행과정으로부터 정부가 거리를 유지하려고 하는 과정을 탈정치화(depoliticization)로 파악하며, 공공부문에서도 이러한 경향은 관철되고 있다고 주장한다12).

주12 이는 다른 말로 노사관계에서 정부의 철수(the withdrawal of the state or rolling back)로 표현되기도 한다. Fairbrother, P., & Macdonald, D. (1999). The Role of the State and Australian Pulilc Sector Industrial Relations: Depoliticisation and Direct Intervention. New Zealand Journal of Industrial Relations, 24(3), 343-363.

그런데 정부의 신자유주의 정책의 추구는 이러한 단체교섭의 탈정치화를 더욱 강화시키는 경향을 갖는다. 그 결과, 한편으로 정부는 공공부문의 경영과 노사관계에 대한 직접적인 개입을 줄이려고 드는가 하면, 다른 한편으로는 신자유주의의 정착을 위한 국가 개입을 증대시키는 모순이 발생하는 것이다.

그러나 정부의 신자유주의 정책이 각국 공공부문의 노사관계에 무차별적으로 적용된 것은 아니다. 각국은 노사관계의 다양한 환경적인 측면, 예를 들어 노사관계를 둘러싼 사회, 문화 및 법률적 환경, 노동운동의 역사, 노동조합 및 단체교섭의 지배적인 구조, 지배정당의 이념적 성격, 그리고 노동조합의 대응 등을 달리하고 있기 때문이다. 이는 공공부문의 단체교섭 구조의 변화에서도 드러난다(표 1참조).

먼저 공공부문에서는 단체교섭이 유일한 임금 결정 기구가 아니라는 점은 주목할 필요가 있다. 예를 들어, 고위직 공무원의 경우 상당부문은 정부가 일방적으로 그들의 임금을 결정짓는가 하면, 일본의 인사원이나 영국의 임금조사기구(pay review body)처럼 제3의 기구가 개입하기도 하기 때문이다. 그러나 의심할 바 없이, 지난 30여 년간 선진국에서(그리고 개도국에서도) 공공부문 고용조건의 결정방식이 일방적 접근으로부터 보다 합의를 지향하는 접근으로 강력한 경향을 보여왔으며, 이는 ILO 협약 제151호 및 154호의 채택으로 더욱 촉진되었다13).

주13 Treu, T. ed., 1987. Public Service Labour Relations: Recent Trends and Future Prospects. Geneva: ILO.pp. 14-5; Bach, S. 앞의 책, p.12.

유럽의 경우 공공부문에서 임금의 결정구조는 전통적으로 강력한 집중화가 이루어졌던 분야라고 할 수 있다. 그러나 신자유주의 정책은 그 하나의 요소로서 노동조합의 약화, 특히 단체교섭 기능의 약화를 내포하고 있으며, 이는 무엇보다도 정부가 공공부문의 단체교섭을 분권화하려는 시도로 나타났다. 그런데 분권화를 논의하기에 앞서 공공부문에서 집중화 그 자체는 민간부문의 그것과 성격을 달리한다는 점이 설명될 필요가 있다. 민간부문의 경우, 단체교섭이 집중화될 경우 그것은 기본적으로 상향집중화의 모습을 띤다. 그러나 공공부문에서는 중앙의 권위와 책임의 하향분권화가 발생한다14).

주14 Dell Aringa et al., 1999. Pay Determination in the Public Service: An International Comparison. In R. Elliott, C. et al. 앞의 책.

왜냐하면, 위임의 주체(원천)가 민간부문의 경우 개별기업에 있는 반면, 공공부문에서는 중앙정부가 위임의 주체가 되기 때문이다. 이는 단체교섭 기구의 변화 발전에서 정부의 의지와 역할이 그만큼 결정적이라는 사실을 의미한다.

서구에서 단체교섭의 분권화가 각 나라에서 일률적으로, 그리고 동일한 속도로 진행된 것은 아니다. 예를 들어, OECD 20개국의 단체교섭 구조를 연구한 Traxler (1998)15)는 교섭의 분권화는 영국 및 아일랜드에서 관찰될 뿐 유럽 대부분의 나라에서는 다수 사용자 교섭(multi-employer bargaining)이 여전히 지배적인 교섭형태라고 밝히고 있다. 공공부문의 경우에도 단체교섭의 분권화는 결코 일반적인 흐름이 아니었다. 예를 들어, 프랑스, 독일, 스페인 및 이탈리아의 공공부문은 여전히 고도로 집중된 단체교섭 구조를 유지하고 있다. 조정모델(coordinated model)이라고 부를 수 있는 이 모델은 전 부분에 걸쳐 공정하고도 평등한 임금구조를 특징으로 한다16).

주15 Traxler, F. (1998). Collective Bargaining in the OECD: Developments, Preconditions and Effects. European Journal of Industrial Relations, 4(2).

주16 Elliott et al. 앞의 논문.

특히 이탈리아와 프랑스는 법률을 통해 공공부문 종사자의 단체교섭권을 광범위하게 인정하고, 나아가 별도의 정부교섭 기구를 설치하여 교섭의 집중화를 선도하고 있다. 반면, 영국이나 스웨덴은 지난 10여 년간 단체교섭의 분권화를 경험한 대표적인 나라에 속한다. 이는 앵글로색슨의 전통을 지닌 캐나다, 미국 그리고 호주의 경우에도 마찬가지다. 이는 기본적으로 시장주도적 모델로서 민간부문에서 나타나는 경쟁적인 모델을 채택한 결과라고 할 수 있다. 시장에 바탕을 둔 모델의 기본적인 특징은 그것이 분권화되어 있을 뿐 아니라 임금수준은 생산물시장이나 노동시장의 상황을 반영한다는 점이다. 따라서 다른 수준의 조직간의 수직적인 조정은 물론, 같은 수준간의 수평적인 조정기능도 거의 나타나지 않는다. 그러나 공공부문에서 단체교섭의 분권화란 제한적일 수밖에 없다. 왜냐하면, 재정에 대한 통제권을 중앙정부가 갖고 있는 상황에서 분권화란 결국 '일정한 범위 내에서의 분권화'가 될 수밖에 없기 때문이다.

여기에서 확인할 수 있는 사실은 무엇보다도 단결권 및 단체교섭권을 인정하는 것이 보편적인 흐름이라는 점이다. 즉, 일본이나 독일의 중앙공무원을 제외하면 공공부문이라고 해서 단체교섭권의 제한이 따르지 않다는 점이다. 또한 단체교섭구조에서도 그것이 일률적인 분권화를 경험하고 있는 것은 아님을 [표1]의 간단한 국별 비교는 보여주고 있다. 스웨덴이나 영국이 급격한 분권화를 경험한 반면, 독일이나 프랑스 이탈리아 스페인 등은 집중된 시스템을 유지하고 있으며, 특히 이탈리아나 프랑스에서는 교섭구조의 중심이 중앙으로 이동하고 있는 실정이다. 비록 독일의 경우 부분적으로 분권화 경향이 보이는 것은 사실이나, "그것이 정치적으로 동원(motivated)되거나 행정부의 각 부문에서 동시적으로 도입된 것은 아니었다. 사용자 조직들도, 민간부문과는 달리 단체교섭 구조의 분권화에 별다른 흥미를 보이지 않았다"17) .

주17 Keller, B.K., 1999. Negotiated Change, Modernization and the Challenge of Unification. In S. Bach et al. 앞의 책. p. 81.

한편 정부(사용자)측의 교섭당사자에서도 이탈리아나 스웨덴이 독립된 기구를 갖고 있는 데 반해, 독일에서는 내무부장관이, 그리고 프랑스에서는 공공부장관이 교섭 책임을 맡고 있다. 즉 분권화된 영국이나, 교섭권을 인정하지 않는 일본을 제외하면 정부가 직접 노동조합과 교섭에 나서고 있는 것이다. 교섭시기에서도 정부의 확정된 예산의 범위 안에서 사후적으로 교섭이 일어나는 경우(영국, 스웨덴)와, 사전적으로 교섭하여 의회의 비준을 받는 경우(프랑스) 등으로 편차를 드러내고 있다. 특히 예산편성 이전에 교섭이 이루어지는 경우 체결된 협약의 효력은 제한적이며, 이는 공공부문의 임금 결정에서는 재정 민주주의나 급여 법정주의가 관철되고 있다는 사실을 의미한다. 한편 국가 공기업의 경우, 정부가 직접 교섭당사자로 나서는 경우는 보이지 않는다.

4. 우리나라 공공부문의 단체교섭 현황

1) 공공부문 노사관계 현황

2000년 현재, 공공부문의 노동자들은 1,237,555명이 고용되어 우리나라 전체의 임금노동자 1,314만명의 약 9.41%를 차지하고 있다. 이 규모는 일본의 11%, 독일의 17.9%, 영국의 19.9%에 비해 적은 규모이다18) .

주18 공무원은 2000.5.1현재. 기타는 강충호, 2000.『공공부문 단체교섭의 실태조사』, 한국노총 중앙연구원에서 재인용.

공공부문 노동자의 구성을 살펴보면, 공무원이 약 88만명으로 70%를 차지하고 있으며, 그 중 지방공무원이 31만명, 교육공무원이 29만명, 그리고 국가공무원이 약 12만명을 차지하고 있다. 한편, 공기업은 약 29만명을 고용하고 있으며, 정부출연·위탁 및 보조기관에는 약 7만 2천명이 고용되어 있다.

노동조합의 조직현황을 살펴보면 공공부문 노동조합은 1999년 말 현재 222개 노동조합, 413,578명이 조직되어 전체 노조수 기준으로는 3.9%에 불과하나 조합원 기준으로는 27.9%를 차지하고 있다. 이는 조합의 규모가 상대적으로 크다는 사실을 반영하고 있는데 조합당 평균 조합원수는 1,862명으로 전체평균인 263명의 7배에 해당되는 규모이다. 현재는 교사의 단결권이 보장되었으며, 전체 조합원수가 줄어들었으므로 공공부문이 차지하는 위치는 더욱 크다고 할 수 있겠다.

우리나라 공공부문의 노사관계를 들여다볼 경우, 우선 눈에 띄는 지점은 노동기본권의 제약이 심하다는 점이다. 먼저 현업에 종사하지 않는 공무원의 경우 노동조합의 결성이 허용되지 않을 뿐 아니라 단체행동에서도 많은 제약이 따르고 있다. 노동조합의 조직현황에서 특징적인 것은 조직의 분산화와 파편화가 두드러진다는 점이다. 즉 기업별 체제로의 파편화와 산업별 연맹(또는 연맹)의 분산이 그것이다. 이는 단체교섭의 과정에서 대표성의 확보 및 이해관계의 조정과 관련하여 문제를 제기한다. 조직체계와 관련하여 최근 보건의료산업노조를 필두로 한 산별노조의 건설이나 공공연맹과 같은 연맹간 통합, 또는 공노대나 공공연대 등의 연대기구가 구성된 것은 바로 이러한 분산성을 극복하여 정부의 의사결정과정에 대해 영향력을 높이겠다는 의도에 다름 아니었다. 그러나 다른 한편 한국노총의 경우 도시철도연맹(1996), 공공서비스연맹(1997), 공공건설연맹(1998) 및 한국 교직원 노조 (1999)의 신규 설립과 정부투자기관연맹의 가입(1998)은 이러한 흐름과는 맥을 달리하는 것이기도 했다.

한편 이러한 조직구조의 분산성은 민간부문에서 일반화된 기업별 단체교섭 구조와 결합하여 단체교섭 구조 역시 고도로 분산시키는 효과를 가져왔다. 이하에서는 이를 공무원과 비공무원 부문으로 나누어 살펴보기로 한다.

2) 공공부문의 단체교섭 현황

공무원

현업공무원으로 구성된 철도, 체신 및 국립의료원 노동조합은 단체교섭권은 법적으로 보장되고 있다. 그러나 임금의 경우 정부 예산에 따라 조정되는 '공무원 보수규정'에 의해 정해지고 있으며, 근로조건의 중요한 부분은 '공무원 복무규정'으로 정해진다. 이 과정에서 공무원노동조합협의회(공노협)가 구성되어 행정자치부와 비공식적인 접촉을 통해 노조의 요구를 건의하는 정도로 관여할 뿐 단체교섭권은 사실상 방기되고 있다. 이와 관련, 공노협은 '공무원 중앙노사협의기구'의 설치를 요구하고 있다.

최근 합법화가 이루어진 교원노조는「교원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률」에 따라 교육부장관, 시도 교육감을 상대로 교섭이 가능하게 되었다19).

주19 이는 공립학교 교원의 경우에 한정된다. 사립학교 교원의 경우에는 사용자 단체(사학재단 연합회)와 교섭이 가능하도록 되어있다. 또한 교원노조법은 복수조노를 인정함과 동시에 조합원수에 비례한 교섭위원수를 바탕으로 한 교섭창구 단일화를 법적으로 명시하고 있다. 이는 향후 공공부문의 교섭체계를 재설계하는 과정에도 영향을 미칠 것으로 보인다.

이 경우 교원노조는 교섭창구의 단일화가 법적으로 강제되고 교섭대상도 조합원의 임금·근로조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위향상에 관한 사항으로 제한된다. 그러나 교원노조의 정치활동이나 쟁의행위는 허용되지 않으며, 학교단위의 개별교섭도 금지되고 있다. 뿐만 아니라 단체협약의 실효성과 관련하여 현행의 교섭체계는 문제점을 드러내고 있다. 즉 정부 내 교섭관련 유관부처와의 협의체가 존재하지 않음으로 해서 기껏 체결된 단체협약이 효력을 발휘하지 못하는 경우가 발생하는 것이다. 예를 들어, "교육부장관은 교원노조와 단체협약을 체결하기 전에 예산 관련 기획을 총괄하고 있는 기획예산처나 재경부, 공무원의 임금인상율을 사실상 결정하고 있는 중앙인사위원회, 그리고 공무원의 정원과 복무관련 규정 업무를 관장하고 있는 행정자치부와 긴밀하게 협의하여 미리 조율해야함에도 불구하고, 이러한 협의가 이루어지지 않아"20) 협약 체결 후 이행의 문제를 낳는 것이다. 한편, 사학 교섭에서는 법적인 규정에도 불구하고 사용자단체가 구성되지 않아 교섭권 행사자체가 봉쇄되고 있기도 하다.

주20 김현준, 2001. 앞의 논문.

비공무원 공공부문

비공무원 공공부문은 정부투자기관, 정부재투자기관, 정부출연기관, 및 정부재정 보조기관 등으로 나누어진다. 또한 지방자체단체에서 지방공기업이 있다. 이러한 공기업에서 이루어지는 단체교섭은 기업별 단체교섭과 정부의 통제로 특징지워진다. 정부는 정부투자기관 예산편성지침이나 임금가이드라인, 단체협약에 대한 사전 승인 및 사후 감사, 행정지침의 형태 등을 통해 대부분 기업별로 이루어지는 단체교섭을 통제하여 왔다. 최근 들어, 이러한 기업별 교섭에 대한 대응으로 집단교섭을 추진하거나 대정부 직접교섭을 요구하는 경향이 증가하고 있다. 예를 들어, 정부투자기관노동조합연맹은 1999년 12개 단위노조로부터 교섭권을 위임받아 집단교섭을 추진하여 성사시켰으나, 정부의 예산편성 지침을 돌파하지는 못하였으며, 2000년에는 다시 기업별 교섭으로 환원되었다. 또한 과학기술노조나 연구전문노조 등 소산별 노조로 전환한 정부출연기관 노조들은 기관장단과 집단교섭을 추진하여 왔으나, 교섭은 기업별 교섭 또는 대각선 교섭으로 이루어져 왔을 뿐이다. 한편 공공연맹은 국무총리와 기획예산처 장관을 상대로 사용자 확인소송을 냈으나, 기각당하기도 했다.

지방공기업의 경우, 최근 주목의 대상이 되는 것은 이른바 '서울 모델'이라고 불리는 서울특별시 노사정 특별위원회의 구성이다. 이는 서울시 투자기관의 노동조합(서노협)과 사용자 (서사협) 및 공익대표로 구성되며, 서울지하철공사, 서울시설관리공단, 강남병원, 농수산물 공사, 도시개발공사 및 도시철도공사 등이 참여하고 있다. 서울 모델은 기본적으로 파트너십에 바탕을 둔 노사정간의 새로운 관계정립을 목표로 지방자치단체 수준에서 추구되고 있는 사회적 합의 모델의 성격을 띠고 있으며, 노사정위원회의 하부기구로서 위상지워 진다. 구체적인 기능으로서는 △ 주요 근로조건과 제반 공동사안 논의: 매년 상반기 중 차년도의 공통사항인 임금인상 가이드라인, 근로조건 등의 사전 협의, △ 노사현안 등 불필요한 노사분규 사전예방에 관한 사안, △ 시민의 편익과 공감대 확보를 위한 사업 등을 협의한다. 그리고 이러한 협의 결과는 합의가 이루어지지 않을 경우 공익대표가 이를 결정하며, 각 주체는 이를 반드시 따르도록 되어있다21) .

주21 배일도, 2000. 「21C 지하철 노동조합의 전망과 과제」. 노동조합 토론회 발제문.

비록 이는 현재 서울시 투자기관으로 대상이 제한되고 있기는 하나, 이는 첫째 다른 지방자치단체로 확산될 수 있는 여지를 남기고 있으며, 둘째 산별교섭으로의 이행과 관련하여 걸림돌로 작용하고 있는 사용자단체의 구성이라는 점에서 서울시가 나섰다는 점은 다른 정부기관 및 민간부문에 대한 시사점을 줄 수 있을 것으로 보인다.

그러나 문제점이 없는 것은 아니다. 특히 서울 지하철 노조의 경우, 이 사안이 대의원회에서 부결되었다던지, 상위 기구인 노사정위원회가 파행으로 치닫고 있다는 사실, 그리고 사실상의 사용자인 서울시의 제한된 참여 등이 그것이다. 뿐만 아니라, 교섭의 대상과 관련하여 기업별 교섭과의 역할 분담이나 관계가 분명하지 않다는 점도 문제로 지적될 수 있다.

3) 공공부문 단체교섭의 평가

공공부문 단체교섭에서 나타나는 두드러지는 특징은 공무원에 대한 단결권의 불허에서 비롯되는 단체교섭권의 부정, 기업별 단체교섭체제가 갖는 분산성, 강력한 중앙정부의 통제가 빚는 집중성, 그리고 전투성의 증가와 더불어 단체행동권의 제한 등을 들 수 있다.

1990년대에 들어, 공공부문 노사관계에 대한 정부의 정책은 공공부문에 대한 임금의 억제와 구조조정으로 대표된다. 먼저 정부의 임금억제 움직임은 임금가이드라인 제도 및 예산편성지침을 수단으로 하여 추진되었다. 정부의 이러한 노력 이면에는 예산절감과 더불어, 더 중요하게는 민간부문의 임금억제를 위한 선도역할(model employer)이라는 의도가 깔려있었다. IMF 이후에는 효율의 증대와 공기업의 '방만한 경영의 해결'이 주요 목표로 등장하면서 대대적인 '구조조정'이 이루어졌다. 그 결과, 인원의 감축과 임금-성과의 연계, 민영화, 복지후생의 축소 등이 나타났다. 비정규직의 급속한 증가도 '실적 맞추기 식의 정규직 인원삭감'을 메우기 위한 조치이자, 민간부문에 대한 유연화의 모범 보이기에 지나지 않았다. 또한 정부의 이러한 정책은 그것이 철저하게 관료적, 노동배제적으로 추진되었다는 특징을 갖는다. 예를 들어, 임금 가이드라인 정책이나 인력감축 계획, 또는 후생복리 사안 등 이러한 정부의 정책은 정부가 일방적으로 사전결정을 내린 다음 예산삭감 등을 무기로 노동조합을 압박하여 강제했다는 점에서 사실상 단체교섭권의 부정이나 노동조합에 대한 불승인의 의미까지 지니는 것이었다22) .

주22 오건호, 2001. 앞의 논문 참조.

임금억제와 구조조정을 통한 정부의 공공부문 노조에 대한 압박에 대해 노동조합의 대응은 노동조합의 조직 및 단체교섭구조를 반영하는 고립분산성을 벗어나지 못하였다. 개별기관의 이해관계에 머무르는 분산적인 대응은 자체 대응력의 한계뿐 아니라, 이데올로기 투쟁에서의 열위와 공공부문 개편방향에 대한 대안의 부재로 나타났다23).

주23 공공운수사회서비스 노동조합연맹, 2001.「'국민의 정부' 3년, 공공부문 구조조정 평가」.

그 결과 정부의 '개혁 프로그램' 은 노동조합으로부터의 커다란 저항 없이 실현될 수 있었다24).

주24 정부는 「공공개혁 추진현황 및 계획」(2001.1)에서 그 동안의 성과를 '공공부문 전반의 구조조정을 차질 없이 추진하였으며 경영혁신 과제는 대부분 마무리되었다'고 자평하고 있다.

기업별 체계는 무엇보다도 '내부화되고 고립된 시스템'(internalized and isolated system)으로 특징지워 진다. 이러한 상태에서 임금과 직결되는 정부의 예산에 대한 노동조합의 영향력은 거의 없다고 해도 과언이 아니었다. 그러나 공공부문에 정부의 통제 및 구조조정과정에서 정부가 치른 정치적·사회적 비용이 크지 않았음을 의미하는 것은 아니다. 사실 공공부문 노동운동의 전개 과정에서 나타나는 또 하나의 특징은 1987년 이후 공공부문 노조의 급속한 전투성의 증가이다. 이러한 전투성은 최근 퇴직금 누진제 폐지를 둘러싼 병원노조의 투쟁뿐만 아니라, 지난해 말 파업 직전까지 간 전력노조의 민영화 반대투쟁, 한국통신노조의 구조조정 저지 파업과 최근의 비정규직 및 114 분사를 둘러싼 노사간의 갈등에서도 보여진다. 특히 민영화반대투쟁은 한국전력뿐 아니라 한전의 자회사, 철도 등에서 여전히 잠재적인 갈등의 소지를 안고 있기도 하다. 그러나 공공부문에서 이러한 전투성의 증가는, 그것이 임금 가이드라인이나 구조조정에 대항하여 고용이나 노동조건을 지키기 위한 방어적인 투쟁이자 '위기에 대응하는 즉자적인 반발'25)이었으며, 나아가 '파편화된 미시적 갈등'26)이었다는 한계를 벗어나는 것은 아니었다.

주25 노항래, 2001. 「공공부문 구조조정 평가와 노조의 과제」, 한국노동사회연구소, 『노동사회』2001년 6월호.

주26 Bach, S. 앞의 논문. p.13.

기업별로 분산된 교섭체계를 집중시키고자하는 다양한 노력은 앞에서 밝힌 바와 같다. 그러나 산별교섭의 쟁취를 위한 보건의료노조의 투쟁이나 소산별 집단교섭을 향한 과학기술노조나 연구전문노조의 성과가 가시적으로 나타나고 있는 것은 아니다. 더욱이 공공부문 노조가 대정부 직접교섭을 주장하고 있기는 하나, 대정부 직접교섭을 실현시킬 수 있는 조직대상 및 조직률 측면에서의 대표성과 조직구조 측면에서의 내부 통제력을 갖추고 있는 것으로 보이지도 않는다. 기업별 조직의 집합체로서 갖는 '연맹'의 성격과 더불어 조직대상에서 내부정합성의 결여, 그리고 낮은 조직률이 정부의 의지와 무관하게 내부의 '단일하고 일관된 이익 대표 기능'을 잠식하고 있는 것이다. 더욱이 연맹 조직의 파편화와 양대 노총간 조직확대를 둘러싼 갈등은 공공부문 노동조합간 이해관계의 조정을 더욱 어렵게 만들고 있기도 하다. 이는 단체교섭 구조의 설계와 관련하여 노동조합 측의 준비정도를 되돌아보게 만드는 계기가 될 것이다.

한편 교섭 결과를 임금 측면에서 살펴보면, 임금은 전반적으로 민간기업에 비해 열위인 것으로 나타나고 있다. 먼저 공무원의 경우 최영기 등(2000)27) 의 연구결과에 따르면, 전반적으로 공무원의 보수는 민간대비 88.4%로서 11.6% 낮은 것으로 나타났다. 특히 학력수준이 높은 공무원일수록 동일 연령의 민간 대비 보수 열위의 정도는 더 크게 나타나고 있다. 이는 정부가 일방적으로 공무원의 임금을 결정짓는 구조에서 민간 대등의 원칙마저 실종되고 있음을 보여준다. 공무원의 임금수준이 전반적으로 민간부문의 그것에 비해 낮음에도 불구하고 공무원의 임금의 분산은 민간부문의 그것에 비해 크지 않은 것으로 나타나고 있다28).

주27 최영기·정진호·이종훈, 2000. 『2000년도 민·관 보수수준 실태조사』, 한국노동연구원.

주28 최영기 외, 앞의 논문.

이는 하후상박의 보수인상 원칙과 밀접히 관련되어 있다는 사실을 보여주는 것이다. 한편 공기업의 경우에는 이종훈 (1996)29) 이나 정부투자기관노조연맹/한국노동사회연구소(1996)30) 를 의존할 수 있다.

주29 이종훈, 1996. 「공기업 임금실태 및 합리적 임금결정방식」, 『노동경제논집』: 19(1).

주30 정부투자기관 노동조합연맹·한국노동사회연구소, 1996. 『정부투자기관 임금제도 조사연구: 임금가이드라인을 중심으로』.

전자에 따르면, 공기업 노동자는 동종업종·동종규모 민간기업에서의 동일한 인적자본의 노동자보다 평균 13.9% 만큼 낮은 임금을 받는 것으로 나타나고 있다. 대·고졸로 나누어 보면, 대졸은 17.7%, 고졸은 11.4%로서 대졸 노동자간의 임금격차가 더 크다는 사실을 보여준다. 또한 임금격차라는 측면에서 공기업의 경우 기관간·기관내부의 임금격차는 상당할 것으로 예상된다. 기업별 교섭은 그 필연적인 결과로 동일 직무에 대한 임금격차의 발생으로 나타난다. 수많은 교섭단위로의 분산된 가운데 개별 사용자들은 그들 기업이 처한 특수한 환경이나 경영상의 요구를 임금에 반영할 수밖에 없을 뿐 아니라 노동조합의 역량에서도 커다란 편차를 드러내기 때문이다. 더욱이 노동조합 상호간의 조정기능의 결여 역시 기관간 임금격차를 증대시키는 요인으로 작용하였을 것이다.

또한 기관 내 임금 분산을 살펴보면, 최근 성과급에 바탕을 둔 연봉제의 도입은 임금격차를 더욱 벌렸을 뿐 아니라 임금의 개별화를 초래하였을 것으로 보인다. 그러나 구체적인 임금자료의 부족은 이러한 임금격차의 정도에 대한 접근을 가로막고 있는 실정이다. 공공기관의 운영에서 투명성의 부족, 이면계약의 성행과 임금자료에 대한 보안, 예산증가율에만 관심을 두는 정부의 묵인 등이 결합적으로 작용하여 결과적으로 외부의 접근을 가로막음으로써 각 기관의 임금수준과 체계를 복마전으로 만들고 있다. 그런데 이러한 임금격차는, 그것이 사실이라고 하면, 노조간 연대의 형성과 교섭의 집중화에 커다란 장애물로 작용할 것이다.

이러한 인식을 바탕으로 다음 호에서는 공공부문의 단체교섭구조가 어떤 방향으로 변화하는 것이 바람직한가를 살펴보기로 한다.

5. 공공부문 단체교섭 구조의 발전방향

1) 단체교섭 구조의 결정요인

우리나라에서 공공부문의 단체교섭은 기업별로 이루어짐으로써 파편화된 모습을 보이고 있음은 앞에서 밝힌 바와 같다. 그런데 파편화된 교섭구조가 실제로는 '사용자 없는 교섭'이 됨으로써 많은 문제점을 드러내고 있다면 그것의 변화방향으로서는 우선 '집중화를 통한 사용자 찾기'를 고려할 수 있을 것이다.

Traxler1)는 복수 사용자 교섭이 일어나기 위해서는 세 가지 전제조건이 갖추어져야 한다고 말하고 있다.

주1 Traxler, F., 1998. Collective Bargaining in the OECD: Developments, Preconditions and Effects, European Journal of Industrial Relations, 4(2): 207-226

첫째는 한편으로는 종업원들 사이에 강한 연대를 유지하고 다른 한편으로는 사용자에게 복수사용자 교섭을 강제할 수 있는 강력한 노동조합의 존재다. 둘째는 개별 사용자에게 결정을 강제할 수 있는 강력한 사용자 조직의 존재다. 셋째는 복수사용자 교섭을 노사 양측의 무임 승차자로부터 보호하는 국가의 역할이다. Traxler에 따르면, 이 경우 국가의 역할로 핵심적인 것은 일반적인 구속력 조항이다. 이는 계약 당사자의 영역 안에 있는 비가맹 사용자 및 종업원들에게 단체협약을 강제하는 것을 말한다. 일반적 구속력이 적용되지 않는 경우 사용자들은 사용자단체에 대한 결합을 기피할 뿐 아니라, 한 걸음 나아가 사용자들로 하여금 반노조 정책을 쓰게 하는 유인을 제공하기도 한다. 임금 및 근로조건이 경쟁의 요소로 나타나기 때문이다. 이처럼 구속력 조항은 노동시장의 이중성-조직된 부분과 미조직된 부분-을 극복하여 복수사용자 교섭을 강제하는 역할을 한다.

이러한 전제조건 가운데, 특히 공공부문의 경우 교섭구조를 변화시키기 위한 핵심 열쇠는 정부가 쥐고 있는 듯이 보인다. Traxler는 "국가에 의해 제공된 협조적인 제도는 단체교섭 일반, 특히 복수사용자 교섭이 살아남기 위한 핵심적인 전제조건이다"고 말한다. 이러한 진술이 교섭구조를 정부가 일방적으로 변화시킬 수 있다는 사실을 의미하지 않음은 두 말할 나위도 없다. 최영기2)가 지적하듯 "산별 차원의 교섭 및 협의채널이 형성되기 위해서는 무엇보다도 노사정의 명시적 또는 묵시적 합의와 공조가 필요하다고 하겠다.

주2 최영기, 2000. 「산업별 교섭의 전망과 가능성 모색」. 전국산별 중앙교섭 대책위원회 정책토론 자료집, 『한국사회에서 산업별 교섭의 전망과 가능성 모색』.

기실 산별노조 운동의 성패를 가늠하는 최대의 고비는 아마도 이러한 제도 변화에 대한 노사정 간의 사회적 합의가 가능할 것이냐에 달려있다고 할 수 있다…그렇지 않고는 경영자(단체)들의 적극적인 반대, 대기업노조의 소극적 반대, 그리고 정부의 방관을 극복하고 의미 있는 성과를 거두기 어려울 것이다".

먼저 노동조합은 해당 산업의 대부분을 조직하고 동시에 단체협약을 가맹 조합원에게 강제할 수 있는 힘을 가져야 한다. "노동조합이 생산물 시장의 다수를 조직할 경우 노동조합의 교섭력은 증대된다. 즉, 노동조합이 임금을 경쟁으로부터 제외시키는 핵심적인 전략의 하나는 교섭구조를 시장의 범위와 일치시키는 것이다. 교섭구조에서 사용자의 집중성을 달성시키기 위해서도 노동조합은 먼저 생산물 시장의 대부분을 조직하는 것이 필수다".3)

주3 Katz, H.C. and Kochan, T.A., 2000. An Introduction to Collective Bargaining and Industrial Relations, McGraw-Hill, p. 162.

다시 말해 이는 노동조합이 대표성을 확보할 수 있는 조직률과 내부 통제력을 갖추어야함을 의미한다. 먼저 노동조합의 낮은 조직률로 인해 협약의 적용 범위가 제한적일 경우, 이는 무임 승차자의 문제를 낳을 뿐 아니라, 눈치보기 식의 교섭지연과 이에 따른 비용의 문제를 낳는다. 뿐만 아니라 노동조합의 강도는 사용자 단체의 결속도를 결정짓는 중요한 근거가 된다. 한편 내부 통제력과 관련해서 이는 기업별 노동조합이 갖고있는 분산성을 극복하여야 함을 의미하며, 구체적으로는 노동조합 간의 연대를 통한 공동 교섭단의 구성이나 연맹간 통합, 나아가 산업별 노동조합으로의 이행 등을 포함한다. 노동조합이 협약을 적용 범위 내에 실현시킬 통제력(control)을 지니지 못할 경우, 사용자가 집중화된 교섭에 응할 이유는 없어지고 만다. 예를 들어, 사용자가 주장하듯이 "노조측에서 진정한 산별이 안되고 있다. 현장에서의 뒤집기 등"이 있을 경우 산업별 교섭은 곤란해지는 것이다".4)

주4 김영배, 2000. "사용자 단체의 입장", 전국산별 중앙교섭 대책위원회 정책토론 자료집, 「한국사회에서 산업별 교섭의 전망과 가능성 모색」.

역사적으로 사용자 단체는 노동조합이 확산되고 그들이 노동시장에서 집단적인 행동을 통해 힘을 과시하는 데 대한 대안으로서 출현하였다.5)

주5 Traxler, F., 1999. Employers and Employer Organizations: The Case of Governability, Industrial Relations Journal.

사용자 조직에서 가장 중요한 것은 노동조합의 경우와 마찬가지로 회원을 충원하고(조직률), 나아가 조직의 집단적인 결정을 회원조직에 강제할 수 있는 능력에 의존한다. 그런데 사용자의 지배능력(employer governability)과 관련하여 공공부문은 민간부문과 그 성격을 달리한다. 민간부문의 경우, 자유기업의 원리가 적용되기 때문에 회원조직과 사용자 단체 사이에는 명백하게 힘의 불균형이 존재한다. 따라서 사용자 단체가 집단적인 논리를 회원들에게 강제하기란 쉬운 일이 아니다. 민간부문과 달리 공공부문에서는 교섭의 집중화에 대한 정부의 의지가 더욱 강하게 작용한다고 볼 수 있다. 단체교섭이 한 나라의 거시경제의 성과나 산업경쟁력 그리고 산업평화 등에 중요한 영향을 주므로 국가는 법적·정치적 환경의 조성을 통하여 지배적인 단체교섭 수준에 간접적으로 영향을 줄 강한 동기를 가진다.6)

주6 특히 정주연은 교섭의 집중화 고정에서 정부의 역할과 정치적 환경과 관련하여 그것이 법률의 형태를 띠는 여부와 관계없이 친노조적인 사회민주당의 존재를 강조한다. 정주연, 2000. 「한국의 단체교섭 구조의 형성과 변화: 국제비교적인 시각의 분석」.

더욱이 공공부문에서는 단체교섭 구조에 관한 결정 역시 관료적 결성의 성격을 띤다. 힘의 원천이 개별 기업에 있는 것이 아니라 국가에 있기 때문이다.

최근 들어 신자유주의 정책에 집착하며 노동조합에 대해 적대적인 태도를 숨기지 않고 있는 정부가 공공부문 단체교섭의 집중화와 공무원노조의 인정에 이어 스스로가 교섭당사자로 나설 것인가는 교섭구조의 변화와 관련하여 가장 중요한 이슈에 속한다. 이를 논의하기에 앞서 지적할 사항은 정부는 노동조합이나 사용자 (단체)와 마찬가지로 변화되는 환경에서 노사관계 문제에 어떻게 접근할 지에 관해 일정 정도 전략적 선택권 (strategic choice)을 갖는다는 점이다.7)

주7 Beaumont, P.B., 1992. Public Sector Industrial Relations, London: Routledge: pp.14-5.

이 경우 정부는 시민사회에서 형성된 압력에 기계적으로 대응하는 것이 아니라 어느 정도 상대적인 자율성을 갖는다. 정부가 갖는 자율성은 무엇보다도 이데올로기적 가치와 거시경제적 고려 등으로부터 비롯된다. 이처럼 단체교섭 구조의 집중화를 위해서는 정부의 의지와 더불어 노동조합의 대표성 확립과 상층 단위의 통제력, 그리고 단체교섭을 주요 기능으로 하는 사용자단체의 구성이 필수적이다. 그러면 구체적으로 어떠한 조건 속에서 이러한 합의가 가능할까? 다음 장에서는 특히 정부의 선택을 중심으로 살펴보기로 한다.

2) 교섭구조의 집중화를 향하여: 정부의 선택

앞에서도 살펴보았듯이 우리나라 공공부문의 단체교섭 제도는 기업별 노동조합체계를 반영하여 고도로 분산되고 파편화된 구조를 드러내고 있다. 그럼에도 불구하고, 공공부문의 단체협약에 대한 정부의 실질적인 통제는 산업 횡단적으로 관철되고 있다. 즉 노동조합의 조직체계를 반영하는 분산성과 정부의 통제를 반영하는 집중성이 공존하고 있는 것이 우리나라의 공공부문이 갖는 단체교섭 구조의 특징인 것이다. 그러면 파편화된 기업별 교섭체계는 노사관계나 거시경제적인 차원에서 어떠한 효과를 가져오는 것일까?

① 먼저, 기업별 교섭체계와 그 결과에 대한 중앙의 통제는 최근의 구조조정과정에서 보이듯 엄청난 거래비용을 요구한다. 특히 눈치보기에 입각한 교섭의 지연이나 항상적인 교섭기구의 유지는 기업 측에서 볼 때 교섭비용을 추가시키는 중요한 요인이 되고 있다.

② 교섭의 분산성은 노사분규를 소규모화 시켰음에도 불구하고 그 서비스가 갖는 공공성과 독점성, 그리고 노사분규의 빈발성으로 인해 사회적으로는 커다란 비용을 지불하였다. 이는 무엇보다도 노동조합이 임금인상이나 파업이 가져올 거시경제적 효과에 대해 고려하지 않는다는 사실을 의미한다. 최근 노동조합의 성향이 전투적으로 바뀜에 따라 그 비용은 더욱 증대되고 있다.

③ 중앙정부의 지속적인 개입과 강제에 바탕을 둔 임금억제는 규제가 비경제적 요인으로 인해 이완될 경우 기업별 임금부상(wage drift)을 초래할 가능성이 높을 뿐 아니라, 이러한 수단에의 의존 자체가 정치적으로도 커다란 부담이 되고 있다. 또한 이면 계약의 예에서 보듯 기업별로 이루어지는 중앙의 일률적인 통제가 궁극적으로 가능한 것으로 보이지도 않는다. 향후 교섭의 집중화가 이루어질 경우 협약의 적용 과정에서 중앙의 통제력을 높이는 기제가 될 것이다.

④ 임금격차의 문제다. 이는 공공부문과 민간부문의 임금격차뿐 아니라 공공부문 내에서 (동종) 기업간 또는 기업내부에서의 임금격차를 포함한다. 이는 결국 노사관계를 불안정하게 만드는 요인이 된다. 기업별 교섭은 그것이 갖는 배타적인 적용 범위로 인해 이중노동시장 구조라는 자기 파괴적인 경향을 낳는다. 이는 다른 말로 교섭구조가 그 자체로서 경쟁의 문제로 바뀌어버렸음을 의미한다.

⑤ 마지막으로 교섭구조의 집중화에 대한 노동조합의 요구가 갈수록 거세어지고 있다는 점이다. 이와 더불어 산업별 노조로의 전환을 통해 조직형태의 집중화가 광범위하게 이루어지고 있기도 하다. 조직구조의 산업별 전환은 교섭구조의 산업별 이행을 둘러싼 노사간, 또는 노정간 갈등을 심화시킬 것이며, 이것 또한 사회경제적, 정치적 비용으로 나타날 것이다.

기업별 노조가 갖는 이러한 문제는 무엇보다도 노동조합의 시각이 제도의 편협성으로 인해 기업별 의식에 갇혀있기 때문이라고 할 수 있다. 기업별 노조는 대부분 정규직으로 구성된 조합원의 경제주의적 측면에서의 보호, 특히 고용보호 및 연례적인 임금인상에 매달린다. 법률 제정이나 정부정책에 대한 참여 통로가 막혀있는 상황에서 기업별 노동조합으로서 이를 해결하기 위해서는 '기업 내 정치'에 매달릴 수밖에 없으며, 구체적으로는 이른바 '최후의 수단'인 파업이외의 다른 선택을 가지지 못한다. 스스로의 요구를 정치적 이슈나 사회적 의제로 만들 수 있는 조건을 갖지 못했기 때문이다.8)

주8 이를 박동은 한국의 노조지도부가 직면해 온 '비극적 딜레마'라고 부르고 있다. 전투성에 바탕을 둔 임금인상의 추구가 다른 한편으로는 노조 리더쉽의 약화를 초래하였기 때문이다. 박동, 2000. 「한국의 분권화된 단체교섭제도와 임금인상의 정치: 1987-97」, 『경제와 사회』, (가을호, 통권 제 47호).

기업 단위에서 노사가 임금협상에서 전권을 행사하는 이러한 '파편화되고 조율되지 않은 임금결정제도'는 '개별노조의 합리성' 추구와 '전체적인 비합리성'이라는 모순적인 결과를 초래한다. 즉 개별 노조로서는 사회적인 비용을 고려하기보다는 자신들이 갖고 있는 최대의 '시장력'을 발휘하여 임금인상을 추구하는 것이 합리적인 셈이다.9)

주9 박동, 앞의 논문 참고.

그러나 거시경제적으로 이러한 파편화된 교섭체제는 연쇄적 임금인상으로 인한 임금의 폭증과 기업규모별 임금격차의 확대, 실질임금과 고용의 상쇄, 그리고 산발적 노사분규에 의한 경제적 손실의 확대 등의 부정적 효과를 낳는다. 그리하여 박동은 "한국의 기업별 임금결정제도는 노사간의 상호작용에 있어 긍정적인 측면보다는 부정적 측면을 강화시켜 거시경제 성과에 불리한 결과를 초래하는 것으로 나타났다"고 결론짓고 있다. 이러한 의미에서 기업별 체제와 경제주의, 그리고 전투성이란 동어반복에 지나지 않는다.

이러한 점을 고려한다면 정부도 기존의 교섭체계를 지속적으로 고집할 수 있을 것으로 보이지 않는다. 기업별 교섭구조를 유지하는데 드는 정치경제적, 사회적 비용이 갈수록 증대하고있기 때문이다. 따라서 교섭구조의 변화를 고려할 경우, 그 방향은 집중화의 길을 밟을 수밖에 없을 것이다. 교섭구조의 집중화가 가져오는 최대의 효과는 노동조합을 우리 경제와 사회의 '책임 있는 주체'로 성장시키는 효과다. 더욱이 공무원 노조가 인정될 경우, 정부가 교섭당사자로 나서지 않을 수 없을 뿐 아니라 교섭단위도 대규모화될 수밖에 없다. 이러한 공무원의 교섭구조는 교원이나 철도·체신 등 여타 공무원 부문뿐 아니라 비공무원 공공부문, 나아가 민간부문에까지 하나의 '전형'으로 나타날 것이다. 이러한 문제는 정부가 교섭의 집단화 실현에서 가장 우려하는 두 가지 요소, 즉 임금인상에 대한 전망과 산업평화에 대한 관심에 대해 일말의 실마리를 제공한다.

집중화된 임금교섭 구조는 무엇보다도 임금을 경쟁으로부터 배제하여 동일한 경쟁환경을 조성한다는 장점을 지닌다. 또한 노동시장의 특수한 거래비용을 줄이는 효과를 가진다는 사실에 대해서도 커다란 이의는 없어 보인다. 그런데 문제는 정부의 관점에서 바라보았을 때 단체교섭의 집중화가 이른바 민간부문에 대한 '선도부문'으로서 임금인상의 억제에 도움을 줄 수 있는가 하는 문제이다. 먼저 정부로서는 공공부문의 임금제도가 통합되고 집중화될수록 유연한, 거시경제적 조정의 폭은 그만큼 늘어난다. 특히 국가는 공공부문의 임금을 통제함으로써 공공부문 지출에서 목표 수준을 이행할 수 있다.10)

주10 Grimshaw, D., 1998. National Systems of Public Sector Pay: Implications for 'Welfare Outcomes' and Economic Stability. Centre for Comparative Labour Studies, Warwick University.

이는 노동조합의 관점에서 교섭의 목표가 바뀔 뿐 아니라 정부 역시 다양한 수단을 통해 임금인상을 보상할 수 있는 제도적 장치를 추구할 수 있기 때문이다. 즉 임금인상 외에도 조세의 문제나 근로시간의 단축, 기타 제도개선 사항들이 교섭의 의제로 등장할 수 있는 것이다. 뿐만 아니라 교섭의 집중화는 교섭결과에 대한 집중적인 통제를 가능케 한다. 기존의 분산된 교섭구조에서 정부의 통제력은 '정보의 비대칭성'으로 인해 제한될 수밖에 없다. 예를 들어, 기업별 임금 및 근로조건에 대한 실태는 물론이거니와 교섭 의제에 대해서도 정부가 갖고 있는 정보가 제한적인 상황에서 개별 기업의 교섭 결과를 통제한다는 것은 사실상 불가능하거나 엄청난 비용을 초래할 수밖에 없는 것이다. 다른 한편, 교섭의 집중화는 △ 교섭문화의 측면에서 정책대결을 통해 필요이상의 감정대립과 눈치보기식 교섭문화를 극복하게 한다. △ 교섭대상의 측면에서 협소한 기업별 교섭의 틀을 넘어 산업 전체의 현안문제를 봄으로써 노사가 함께 산업정책과 미래를 함께 준비할 수 있다. △ 사회기여도의 측면에서 교섭의 무정부상태를 막아 기업별 임금격차를 축소하여 사회 통합을 실현시킨다.11)

주11 이주호, 2000. 「산업별 노동조합 입장에서 바라본 산별교섭체제로의 전환 필요성과 그 가능 성 모색」, 전국산별중앙교섭 대책위원회 정책토론 자료집, 『한국 사회에서의 산업별 교섭의 전망과 가능성 모색』.

교섭의 집중화는 한편으로는 정부의 직접적인 통제를 가능케 하나 다른 한편으로는 노동조합의 집단적인 저항을 가능케 하는 기능도 동시에 갖는다. 단체교섭의 집중화가 쟁의의 집중화를 의미한다고 하면, 이는 무엇보다도 노동조합의 전투성에 영향을 받을 것이다. 즉 현재 노동조합의 조직노선이 '투쟁'중심, 또는 전투적 노동조합주의로 편제되어 있는 상황에서 정부가 노조의 투쟁에 '멍석을 깔아주는' 시도를 하기란 어려울 것이라고 예상할 수 있다. 그러나 현행의 기업별 노동조합체계에서 노동조합으로서는 임금인상이 노조활동의 유일한 목표로 나타나며, 동시에 그것을 실현시킬 수 있는 유일한 수단은 파업이다. 또한 임금이 경쟁의 주요 요소로 등장하는 상황에서 사용자들은 노동조합을 억압함으로써 임금인상을 억제하려는 유인을 갖고, 이는 곧바로 노동조합의 유일한 활동목표와 충돌할 수밖에 없는 것이며, 그것이 결과적으로 파업의 빈발로 나타나는 것이다.

교섭의 집중화는 분규를 곧바로 사회적 이슈로 만듦으로써 사업장 내의 갈등을 파업을 통해 외부화 시키려는 필요를 줄이고, 동시에 사회적으로 형성되는 여론에 민감하게 반응하게 만든다. 12)

주12 이는 공공부문이 갖는 사회적 책임성과 공공부문 노동자가 갖는 윤리의식(ethos) 등과 결합하여 공공서비스 노동운동론(public service unionism) 또는 사회운동적 노동조합주의(social movement unionism)로 발전하였다. 그 요체는 공공부문 노동조합이 '공공의 이익'이라는 관점에서 스스로의 요구를 제시함과 동시에 다른 노동자나 공공서비스의 이용자, 사회운동단체 및 정치가들과의 연대를 통해 사회적 지지를 획득해야 한다는 것이다. Johnstone, P., 1994. Success while Others Fail: Social Movement Unionism and the Public Workplace. Ithaca: ILR Press. 참고.

즉 '책임 있는 주체' 의식이 나타나는 것이다. 현장 갈등의 외부화는 작업장에 대한 중립화 효과를 가져오기도 한다. 뿐만 아니라 교섭의 집중화는 눈치보기식 교섭을 방지하며 특히 따라잡기식 임금인상요구를 막아주는 효과를 지닌다. 즉 죄수의 딜레마를 해결하여 파업횟수를 줄여 산업평화를 가져오기도 하는 것이다. 또한 분규의 대형화는 노동조합에 대해 엄청난 비용을 요구하며, 이는 노동조합으로 하여금 선뜻 파업에 나서지 못하게 하는 요인으로 작용한다. 마지막으로 교섭의 집중화, 특히 공공부문에서 교섭의 집중화는 교섭수단의 다양화를 의미한다. 즉 파업과 교섭의 양자택일에서 벗어나 의회 로비나 사회 여론의 동원, 정치적 쟁점화 등 다양한 정치적 수단의 동원이 가능해 지는 것이다. 즉 '다면적인 교섭전술'(multilateral bargaining)에 입각하여 정치적 노동조합주의나 사회운동적 노동조합주의의 전진 배치가 노동조합의 주요한 전술로 등장하는 것이다.

그러나 교섭의 집중화가 공무원의 경우와는 달리 비공무원 공공부문 노사관계에서 대정부 직접교섭을 보장해 줄 것으로 보이지는 않는다. 최근 노동조합에서 제기되고 있는 대정부 직접교섭 요구에 대해 정부의 입장은 한마디로 부정적이다. 정부의 입장은 우선 신자유주의적 노사관계 정책, 특히 노사관계의 탈정치화에 영향을 받을 것으로 보인다. 이러한 측면에서 정부의 당사자적인 참여에 대해 정부로서는 신자유주의 구도에도 역행할 뿐 아니라 노사관계의 쟁점을 곧바로 정치적 쟁점으로 변화시키게 된다는 부담을 느끼게 될 것이다. 이는 다른 한편 공기업이 갖는 특별한 경영상의 문제와 결부되어 있기도 하다. 예를 들어 Hughes는 이를 다음과 같이 표현한다.

주지하다시피 공기업은 정부의 직접적인 정치적 통제로부터 상대적으로 자율적인 구조를 갖도록 한다는 의미에서 의도적으로 설립된 기관이다. 만일 통제가 지나치게 엄격하면 독립적인 기관으로 설립한 이점이 사라진다. 역으로 통제가 지나치게 느슨할 경우 공기업으로 유지할 유인이 없어지고 만다. 이러한 특징들은 책임성의 측면에서 혼란을 가져온다. 공기업은 정부 부문의 일부분으로 설정되는 조직일 뿐 아니라 상업적으로 활동하는 조직이다.13)

주13 Hughes, O.E., 1994. Public Management and Administration: An Introduction, New York: St. Martin's Press.

이와 더불어 지적할 사항은 외국의 경우에도 국영기업체에는 정부가 교섭에 참가하는 경우를 찾아내기란 어렵다는 사실이다. 독일의 경우 공무원 신분이었던 철도 및 체신 종사원은 '형식적인' 사용자와 (기업별) 단체교섭을 진행하였다. 민영화가 이루어지기 전의 영국이나 스웨덴에서도 마찬가지였다.

3) 조정된 교섭모델을 향하여: 노동조합의 선택

집중화된 교섭이 일어나기 위해서는 집중화된 단체교섭에 대한 법률적 행정적 지원뿐 아니라 노동조합의 측면에서는 대표성의 확립이 요구된다. 또한 체결된 합의를 하부단위에 실현시킬 수 있는 통제력이 요구된다는 사실은 앞에서 밝힌 바와 같다. 노동조합에서 조합원의 자격을 어떻게 결정짓는가는 "조직화의 난이, 조합원 이해의 균질성(조합원의 내적 결집과 통일의 정도), 노동자의 계급적 결집, 운동이념의 실현과 정치적 역량, 노동조합의 운영방식, 단체교섭 구조, 특히 노동시장에서의 통제력, 사용자와 그 단체와의 교섭력과 투쟁력의 대소"14)에 의해 결정된다.

주14 김정한, 1999. 『단체교섭 구조변화와 정책과제』, 한국노동연구원, p.4.

이 가운데 교섭구조의 설계와 관련해서 특히 중요한 것은 조합원 이해의 균질성과 사용자단체와의 관계일 것이다. 즉 조합원 이해관계의 유사성과 이를 바탕으로 한 사용자 단체의 구성이 조직 대상의 정합성을 결정짓는 주요한 변수로 나타나는 것이다. 여기에는 공무원과 비공무원이라는 신분적 차이와 더불어 비공무원의 경우, 기관의 성격이나 제공하는 서비스의 성격이 변수로 등장한다. 한편 조직 구조에서의 통합성은 기본적으로 조직의 통일성을 가리키는 것으로 궁극적으로는 산업별 노동조합이 갖는 집중성을 말한다.

이러한 사실은 특히 공무원 노조의 경우-그것이 인정될 경우-기존의 전국교직원노조의 경우에서 보듯 산별노조로서의 조직구조와 더불어 높은 조직률의 실현, 그리고 가능한 한 단일노동조합 체계를 확립하는 것이 바람직하다는 것을 의미한다. 국가공무원과 지방공무원의 근로조건이나 그것의 결정과정에서 실질적인 차이를 발견할 수 없다면, 독립적인 조직의 난립은 노조의 운영에서는 물론이거니와 교섭구조의 형성이나 교섭의 진행에서도 노조측에 부담으로 작용할 것이기 때문이다. 최근 영국에서 UNISON이 130만 조직으로, 그리고 독일에서 Verdi가 300만 조직으로 재편되는 것은 시사하는 바가 크다. 정부의 신자유주의 정책과 이에 따른 구조조정의 압력에 맞설 수 있는 노동조합의 조직은 '큰 것이 아름답다'는 표어에 집약되어 있다고 해도 과언이 아니다.

노동조합 조직 대상에서의 정합성과 조직 구조에서의 통합성을 바탕으로 사용자단체와의 중앙교섭이 이루어진다고 하면, 다른 한편으로 이러한 중앙교섭은 하부단위 교섭에 의해 보완되거나 지지되지 않으면 안 된다. 중앙교섭이 이루어진다고 해서 모든 문제가 중앙교섭에서 풀릴 것으로 보이지는 않기 때문이다. 전국교섭과 기업별·부처별·지역별 교섭이라는 이원적인 구조(two-tier structure)를 제시하는 것이다. 즉 중앙에서 합의된 전국협약의 이행, 위임된 사항의 처리 또는 경영참가를 포함하여 전국협약이 포괄하지 못한 부처별·기업별 또는 지역별 특수한 문제를 다루는 하위수준의 교섭단위가 공존하는 것이다. 이 경우 중요한 문제는 양 수준사이에 통제력의 원천이 어디에 존재하는가 하는 문제이다. 다른 말로 이는 두 수준간의 긴밀한 조정이 일어나는가의 문제이다.

부처에 특수한 이해나, 기관 또는 지역에 특수한 이해에 관련한 단체교섭이 분권화될 경우 노동조합 조직 관점에서 주요하게 고려할 사항은 이러한 분권화가 자율적인, 그리하여 고립된 형태의 교섭으로 진행될 것이 아니라, '조직된 형태의 분권화'(organized decentralization)로 나타나야 한다는 점이다. 조직된 형태의 분권화는 무엇보다도 두 수준 조직간의 결합도를 높이는 일이며, 이를 통해 조정을 실현해내는 일이다. 구체적으로는 이는 교섭 과정에서 나타나는 두 수준 사이의 상호 통제를 의미하기도 한다. 즉 단체교섭 요구안의 결정, 교섭대표의 구성, 협약비준권 및 단체행동 재가권의 소재 등에서 내부의 통제체제(하향통제와 더불어 상향통제까지를 포함하는)의 구축을 통해 전 조직이 하나의 유기체를 형성하여 조직의 단결과 통합, 그리고 노동조합 민주주의를 진작시킬 필요가 따르는 것이다.15)

주15 이에 대해서는 박태주, 2001. 「노동조합 민주주의: 분권화된 집중화의 모순을 넘어」, 한국노동사회연구소, 『노동사회』 3월호 및 「현장으로부터 현장을 넘어: 영국 UNISON의 상호결합 노동조합주의를 중심으로」, 『산업노동연구』제7권 제1호 참조.

결론적으로 공공부문에서의 단체교섭은 정부 및 사용자에 대해서는 교섭구조의 집중화(비공무원 공공부문) 또는 대정부 직접교섭(공무원)을 추구하면서 조직 내부로는 조정 모델의 추구를 기본 방향으로 한다. 이하에서는 구체적인 교섭단위, 교섭의 시기 및 협약의 효력 문제에 대해 살펴본다. 공공부문 단체교섭 구조의 설계에서 가장 예민하게 나타나는 부분이 바로 여기이기 때문이다.

6. 단체교섭구조의 설계

1) 교섭단위

먼저 공공부문의 구성을 살펴보면 먼저 공무원으로서는 국가공무원, 지방공무원 및 교육공무원이 포함된다.16)

주16 이외에도 공안공무원(법무, 경찰 및 소방)이 있으나 노동조합의 결성과 관련하여 논란이 있는 만큼 본고에서는 제외한다. 예를 들어 1989년 노동법 개정안에서는 현역군인, 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원을 제외한 6급 이하의 모든 공무원에 대하여 단결권과 단체교섭권을 보장하였다. 이는 1997년의 노동법 개혁 특별위원회(노개위)에서도 확인되었으며, 1998년 노사정위원회에서도 공무원 직장협의회의 가입범위에서 일정한 업무에 종사하는 공무원을 그 대상에서 제외하였다(김인재, 2001 참고). 그러나 경찰 및 군인을 제외하고는 노동조합의 불허는 국제노동기구(ILO)의 결사의 자유 원칙에 위배된다는 사실을 지적할 필요는 있다.

또한 비공무원 공공부문으로서는 정부투자 및 재투자 기관, 정부출자기관, 정부출연기관, 지방공기업 그리고 정부위탁·보조기관으로 나누어진다. 이중 재투자기관은 투자기관이나 출자기관이 다시 투자한 기관으로서 정부의 직접적인 통제를 받는 것은 아니다. 또한 위탁 및 보조기관은 재투자기관과 마찬가지로 정부의 간접적인 영향을 받으나, 정부가 주요 의사결정기구가 아니라는 점에서 임금 및 근로조건의 결정에서 일정 부분 자율성을 갖는다.17)

주17 정부는 최근 정부 위탁 및 보조기관에 대해서도 경영혁신 대상기업으로 지정, 구조개혁을 추진하고 있다. 이들 기관에 대한 경영혁신의 기본원칙은 정부출연기관의 그것과 동일하다. 즉 조직·인력정비, 계약제·연봉제의 도입 등 보수·인사제도의 개선, 과다한 인건비·복리후생비의 조정, 퇴직금 누진제의 폐지와 명예퇴직제도의 개선 등이 다른 기관과 마찬가지로 적용된다(기획예산처,2001,「정부보조기관 등 경영혁신」,www.reform.go.kr/attach/BBS10/sub_sub_innov.htm). 물론 이러한 정부 개입이 지속적이고 결정적일 경우, 이들 기관의 교섭 단위가 문제로 대두된다. 그러나 이 경우에도 후술하는 정부투자·출연기관의 교섭구조를 원용할 수 있을 것이다.

따라서 이 글에서는 공무원과 정부투자 및 출자기관, 출연기관, 그리고 지방공기업을 중심으로 살펴보기로 한다.

(1) 공무원

공공부문 단체교섭 구조 설계에서 교섭단위의 집중화·대형화를 기본 원칙으로 한다고 하더라도 구체적인 설계에서는 다양한 변수가 도사리고 있다. 먼저 공무원 교섭단위의 설계는 ① 국가공무원과 지방공무원 그리고 교육공무원을 통합하여 하나의 교섭단위로 설계하는 경우, ② 국가와 지방공무원을 한 단위로, 그리고 교육공무원을 다른 단위로 하는 경우, 그리고 ③ 국가공무원, 지방공무원, 그리고 교육공무원을 각각의 교섭단위로 삼는 경우로 나눌 수 있다.

그리고 이 경우 정부가 형식적이거나 실질적인 사용자라는 점에서 정부가 교섭의 사용자측 주체가 될 수밖에 없다면, 사용자측 교섭대표의 구성에도 두 가지 방안이 있을 수 있다. 즉 ① 이탈리아의 ARAN이나 스웨덴의 전국교섭기구(National Agency) 또는 지금은 해체된 호주의 연방 공공서비스 위원회(Commonwealth Public Service Board)와 같이 별도의 교섭기구를 정부 안에 설치하는 방법과 ② 기존의 정부 각료가 교섭 대표를 맡는 방법(독일이나 프랑스)이 그것이다. 그리고 ③ 지방공무원을 별도의 교섭 단위로 배치하였을 경우에는 (가칭)지방자치단체 사용자협의회를 구성하여 노조측과 교섭에 임하는 것이 교섭의 집중화원칙에 부합될 것이다. 한편 이 경우 교육공무원은 현행의 교육부 장관을 사용자로 하는 교섭단위가 유지되는 것으로 간주해야할 것이다. 그렇다 하더라도 사립 교원을 별도의 교섭단위로 배치할 필요는 없어 보인다.

정부의 교섭기구를 별도로 설치할 경우에는 이탈리아의 ARAN의 경우를 참조할 수 있을 것이다. ARAN은 법률적인 지위와 조직적인 자율성을 지닌 기구로 최고의결기구는 집행위원회이다. 집행위원은 수상이 임명한 5명으로 구성되는 데 그 중 한 명은 광역자치단체 협의회에서, 그리고 다른 한 명은 기초자치단체협의회에서 추천한다. 이처럼 독립된 지위를 가진 별도기구는 외부 간섭을 배제함으로써 교섭구조의 자율성을 강화하며, 나아가 교섭과정을 투명하게 하는 효과를 지닌 것으로 나타나고 있다.18)

주18 Bordogna, L. et al., 1999. Italy: A Case of Co-ordinated Decentralization, Bach, S, et al. eds. Public Service Employment Relations in Europe: Transformation, Modernization or Inertia? London: Routledge. p. 109.

그 결과는 무엇보다도 교섭과정과 결과를 정치적 의도와는 독립시킴으로써 앞서 말한 교섭의 탈정치화를 실현시키는 기능을 담당한다. ARAN은 사측 교섭기구인 만큼 사용가능한 재정 총액 및 협상방침과 관련하여 정부 지침을 따라야 하며, 최종 합의 이전에 정부 또는 부문별협의회의 동의를 얻어야 한다. 한편 독일에서는 내무부 장관이, 그리고 프랑스에서는 공공부 장관(Minister of Public Function, State Reform and Decentralization)이 교섭대표로 참여한다.

공무원의 경우 사용자는 형식적으로나 실질적으로 정부다. 따라서 정부가 사측의 교섭 당사자로 나옴은 당연하다. 이 경우 중앙공무원과 지방공무원을 별개의 교섭단위로 설정할 것인가의 문제는 중앙집권화 또는 지방분산화의 정도와 관련된다.19)

주19 물론 국가공무원을 부처별로, 그리고 지방공무원을 자치단체 단위로 교섭단위를 구성할 수 있다. 뿐만 아니라 현업직과 비현업직으로 나누는 방안도 고려할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 방안들은 이 글이 주장하는 교섭의 집중화·광역화와 대립된다.

예를 들어, 중앙공무원의 경우 노사관계의 통제범위가 단일기관에 의해 행사되는가, 아니면 여러 기관으로 분산되어 있는가, 또는 지방정부는 노사관계에서 중앙정부로부터 자율성을 가지는가, 또한 지방정부가 자율성을 가질 경우 그것에 대한 책임이 독자적으로 행사되는가 아니면 조정 받는 형식인가, 그리고 의사결정 과정에서 입법의 역할이 어떠한가 등의 문제에 의해 결정된다.20)

주20 예민, E., 1994. 「산업국가의 공공부문 노사관계: 개관」, 박영범 외편, 『공공부문 노사관계의 국제적 추세와 한국의 과제』, 한국노동연구원.

먼저 공무원의 경우 이론적으로 국가공무원은 중앙정부가 사용자고, 지방공무원은 지방정부가 사용자다. 그러나 일정 직급을 기준으로 대통령과 소속부처의 장으로 임용권자가 나누어지고, 실질적인 근무관계상의 사용자는 소속부처의 장 또는 소속 기관의 장이 이에 해당된다.21)

주21 김인재, 2001, "공무원의 사회적 신분과 근로자성", 전국공무원 직장협의회·PSI 한국가맹노조 주최, 「공무원 노동기본권 보장을 위한 정책토론회」.

한편 공무원의 보수체계는 법에 따르도록 되어있다. 국가공무원법과 지방공무원법에 의한 원칙의 천명과 이를 바탕으로 한 공무원 보수규정과 공무원 수당규정이 그것이다. 이에 따르면, 임금은 중앙인사위원회가 결정권을 지니며, 복무규정은 행정자치부에서 관할하고 있다. 그러나 국가공무원과 지방공무원 사이에 임금이나 근로조건의 차이란 사실상 없는 실정이다.22)

주22 다만 시간외 수당이나 연월차휴가의 미사용분에 대한 보상은 예산의 사정에 따라 지급하게끔 되어있어 얼마간 차이가 난다.

소속기관과 관계없이 정부가 획일적으로 정해왔기 때문이다. 비록 기획예산처가 예산 배분권을 행사하나, 이는 정부내 협의의 문제이지 기획예산처가 공무원의 임금 및 근로조건의 결정과정에서 전면에 나서는 것은 아니다.23)

주23 직장협의회의 주무부서도 행정자치부이다.

또한 예산 측면에서 보면, 지방자치단체의 자율성은 고도로 제한되어 있다고 할 수 있다.24)

주24 중앙정부가 지방정부를 통제하는 방식은 크게 입법, 사법 및 행정통제로 나뉘어진다. 행정통제는 다시 행정 전반에 대한 통제, 인사 통제, 재정 통제 및 감사에 의한 통제로 나누어진다. 특히 재정에 관한 통제와 관련하여 최봉기는 "내무부(행정자치부)는 지방정부의 예산 편성과 집행에 대해 전면적인 통제를 가하고 있다. 지방자치법 제7장에서는 지방정부의 세입과 세출에 관한 모든 사항을 규제하고 있어 지방자치가 아니라 지방법치 내지 내무부(행정자치부)에 의한 지방통제가 현실화되고 있다"고 까지 말하고 있다. 최봉기, 1998. 「중앙정부의 지방정부 통제에 관한 지방자치법상의 문제점」, 한영환 외 공저, 『한국행정의 과제와 개혁』, 아세아문화사.

이러한 예산 측면에서 자율성 제한은 공무원 노조가 허용되어 교섭이 이루어질 경우 노사관계의 자율성을 제한하는 요인이 될 것이다. 이러한 사실은 교섭단위 설계에서 국가공무원과 지방공무원을 동일한 교섭단위로 배치하는 것이 보다 효율적이라는 사실을 의미한다. 실질적인 의사결정 과정에서나 교섭결과에서 사실상 차이가 없다고 하면 별개의 교섭단위로 배치하여 교섭단위간의 불필요한 갈등을 낳거나 중복되는 교섭비용을 지불할 필요는 없기 때문이다.25)

주25 김영삼 정부 시절 노사관계개혁위원회에서는 공무원노조의 단체교섭권과 관련하여 "교섭의 상대방으로서 국가공무원 노조는 조합원들의 근무조건을 통일적으로 교섭하기 때문에 총무처 등 관계부처로 구성된 교섭단과 교섭할 수 있도록 하고, 지방공무원 노조는 광역 자치단체별로 교섭하도록 한다"고 의결한 바가 있다(1997. 12. 23). 먼저 이는 국가공무원 노조와 지방공무원 노조의 별도 설립을 전제하고 있으며, 또한 현행의 통일적인 근로조건의 결정방식을 외면하고 있다.

공무원과 관련하여 또 다른 한 단위는 교육공무원이다. 현재 (공립)교원노조는 교육부장관을 교섭대표로 하여 교육부에서 담당한다. 그러나 교섭 대상이 임금이나 주요 노동조건일 경우 교육부는 적절한 교섭당사자로 보기 어렵다. 정부 내에서조차 사실상의 의사결정권이 없기 때문이다. 이러한 사실은 법에서도 명기한 임금조차 지난해의 첫 교섭에 이어 올해에도 교섭이 이루어지지 못하고 있다는 사실로도 드러난다. 비록 협약이 체결된다 하더라도 교육부가 그 이행에 대해 책임을 질 수 있는 단위도 아니다. 따라서 교육관련 사항을 비롯한 교육에 특수한 사항은 하부단위로서 교육부를 당사자로 하여 교섭이 이루어진다 하더라도 임금 및 근로조건의 경우에는 국가 및 지방공무원과 동일한 교섭단위로 배치할 수 있을 것이다.

교육공무원의 경우 초등·중등·고등학교 교사 사이에서 임금 차이는 일부 수당을 제외하고는 없는 실정이며, 공립 및 사립학교 교원 사이에도 교원지위향상을 위한 특별법의 "사립학교 경영자는 그가 설치·경영하는 학교 교원의 보수를 공무원인 교원의 보수수준으로 유지하여야 한다"는 조항에 의거, 사실상 동일한 실정이다. 이는 현행 교원노조법으로 공립학교 교원과 사립학교 교원을 별개의 교섭단위로 설치한 것이 적어도 보수에 관한 한 무의미함을 의미한다. 즉 이는 '국공립·사립학교 동일보수의 원칙'에 의거하여 하나의 교섭단위로 통일할 수 있음을 의미한다.26)

주26 사립학교의 경우, 교원의 보수는 사실상 국고보조금에 의해 지불된다.

따라서 교섭단위의 또 다른 세분화보다는 집중화를 통해 노동자의 이해 대표는 물론 거시경제적 관리기능을 동시에 추구하는 것이 정부 입장에서도 효율적이라는 것이 필자의 판단이다.

국가, 지방 및 교육공무원을 하나의 교섭단위로 배치한다는 것은 정부의 의사결정 단위의 설계와 직접적으로 연관된다. 즉 공무원의 임금 및 근로조건의 결정 과정에서 정부 내에서 책임을 질 수 있는 단위가 교섭에 임하는 것이 내부거래비용을 줄이는 방안이라는 사실이다. 이러한 측면에서 정부의 교섭대표는 이탈리아의 경우에서 보듯 별개의 공공부문 교섭위원회로 구성하는 것이 정부로서도 교섭에 따른 정치적 부담을 줄이는 방안이 될 것이다. 만일 별도의 교섭기구를 설치하는 것이 어렵다면 정부의 교섭대표로서는 재정경제부, 기획예산처, 행정자치부, 노동부, 중앙인사위원회 대표 및 지방자치단체 사용자 협의회(가칭) 대표로 구성하고, 교섭 대표는 부총리인 재경부장관이 맡는 방식을 고려할 수 있을 것이다.

공무원의 중앙교섭 틀을 하나의 단위로 설계할 경우, 모든 사항을 중앙교섭에서 다룰 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 국가 및 교육 공무원의 경우, 부처별 교섭을 하부단위로 설정하여 중앙교섭에서 위임된 사항이나 중앙협약의 이행 감시, 그리고 중앙에서 다룰 수 없었던 부처별 특수 사항을 논의하는 교섭단위로 배치할 수 있을 것이다. 지방공무원의 경우, 사용자측은 광역자치단체 차원에서 사용자 협의회를 구성, 하부 교섭단위로 배치하는 것이 바람직할 것이다.

(2) 비공무원

우리나라에서 비공무원은 정부투자, 재투자, 출자, 출연 및 정부보조·위탁기관과 지방공기업으로 구성된다. 지방공기업의 경우를 제외하면, 교섭단위의 설계에서는 ① 기관의 성격별로 편제하는 방식과 ② 업무의 성격별로 편제하는 방식이 있을 수 있을 것이다. 전자의 경우, 투자기관 (재투자 및 출자기관포함), 출연기관 등이 교섭단위가 될 것이다. 한편 후자는 업종의 성격에 따라 운수, 의료, 대학, 연구(학술·교육기관, 문화·체육·복지단체 및 지방자치단체 출연연구원 포함), 통신, 금융, 전력, 언론 등으로 나누는 방식을 말한다. 그러나 후자의 경우에는 전체 공기업을 포괄하지 못한다는 한계를 지닌다. 두 가지 방식 모두가 기존의 노동조합 조직 대상과는 궤를 달리한다는 점에서도 공통적이다. 필요에 따라서는 두 가지 방식을 혼합하는 것도 고려할 수 있다.27)

주27 이는 이탈리아 방식의 원용이라 할 수 있다. 이탈리아의 사용자측 교섭기구인 ARAN은 8개 분야를 교섭대상으로 삼는다. 즉 중앙정부, 독립국가기구, 공기업, 지방정부, 의료, 교육, 대학 및 연구기관이 그것이다.

한편 지방공기업은 ① 지방자치단체협의회로 교섭대표를 통일시키거나, ② 단위 광역 지방자치단체를 대상으로 교섭하는 방식을 고려할 수 있다.

먼저 비공무원 공공부문 노동조합의 교섭단위는 기관의 성격에 따라 분류하되, 서비스의 성격에 따른 분류를 혼용하는 방식을 택할 수 있다. 기관의 성격별로 분류하는 것은 첫째, 기관별로는 임금 및 근로조건의 결정방법이 동일하거나 유사하며, 둘째, 사용자단체의 구성의 용이하기 때문이다. 셋째, (기업별) 노동조합 조직간에 강한 연대력이 있을 뿐 아니라 연맹별 집중성이 있어 (예: 정부투자기관노동조합연맹, 공공연맹의 출연기관노조 등) 상층단위가 하층단위에 대해 통제력을 발휘하기가 용이하기 때문이다. 여기에는 장기적으로 노동조합(연맹)의 통합과 산업별 노동조합으로의 이행까지를 포괄할 것이다.

먼저 정부투자기관 및 출자기관을 하나의 묶음으로 분류한다. 정부투자기관과 출자기관을 구분 짓는 기준은 정부 납입자본금의 비율이다. 즉 전자가 50%를 소유하고 있으며, 정부투자기관 관리기본법의 적용을 받는 데 반해, 후자는 정부가 50% 미만을 소유하고 있는 기업으로서 개별 설립법이나 사업법에 근거하여 주무부처의 통제를 받는다. 최근 구조조정의 과정에서 그간 투자기관에 속했던 한국통신, 가스공사 및 담배인삼공사는 출자기관으로 전환되었다. 그러나 이러한 납입자본금 비율에서의 차이나 임금이나 근로조건의 통제방식에서의 차이에도 불구하고 두 종류의 기관 사이에 정부의 통제 내용에서 커다란 차이는 보이지 않는다. 즉 정부(기획예산처)의 '예산편성지침'이 가이드 라인으로 작용하여 해당 기관의 이사회 의결을 거쳐 강제되는 방식이다. 그런 만큼 새로운 교섭단위의 설계에서 정부투자기관과 출자기관이 별도의 교섭단위로 배치될 필요는 없을 것이다. 적어도 교섭구조 집중화의 한 목표가 교섭구조의 단순화라고 한다면 그러한 것이다. 이를 위해 사용자측에서는 정부공기업사용자협의회(가칭)를 구성하여 교섭에 임할 수 있을 것이다. 한편 정부출연기관은 별도의 교섭단위로 구성한다. 이 경우 사용자측으로서는 기관장협의회 (또는 정부출연 연구기관으로서는 이사회)를 구성하여 사용자측을 대표할 수 있을 것이다.

그러나 기관의 성격별로 분류할 경우, 내부의 이질성이 두드러지는 경우가 발생한다. 예를 들어, 지하철의 경우 서울지하철, 도시철도, 대구 및 광주지하철이 지방자치단체 산하기관인데 반해 부산교통공단은 건설교통부 산하다. 또한 철도는 현재 현업공무원에 속하나 업무의 성격에서 여타 궤도 노동자와 차이가 있는 것은 아니다. 따라서 전체 궤도 노동자를 동일한 교섭단위로 배치할 수 있을 것이다. 또한 의료의 경우, 국립대 병원과 지방자치단체 산하의 병원이 있는가 하면 출연연구기관 산하의 병원도 존재한다. 이를 기관의 성격에 따라 나눈다는 것은 의미가 없어 보인다. 민영화의 진행 정도에 따라 다르겠지만, 이는 전력의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 현재 금융기관의 경우에는 전국금융산업노조와의 산업별 교섭이 진행되고 있어 별도의 교섭기구 개편을 논할 시점은 아닌 것으로 보인다.

전체적으로 볼 때, 비공무원 교섭단위의 구성은 기관의 성격별 편제와 서비스의 성격별 편제가 혼합되는 형식을 고려할 수 있을 것이다. 즉 정부공기업을 한 단위로 하되 의료, 병원, 연구, 운수 등을 별도의 교섭기구로 설정할 수 잇는 것이다.

지방공기업은 지자체가 주민의 복리증진을 목적으로 직간접으로 경영하는 사업 중 '지방공기업법'의 적용을 받는 사업을 말한다. 현재 지방공기업 수는 307개로 약 5만 명 정도가 근무하고 있다. 지방공기업은 경영형태에 따라 행정기관 형태로 운영되는 직접경영사업(상하수도 사업 등 174개), 지자체가 자본금의 50%이상을 출자한 지방공사·공단(99개), 그리고 50%미만을 출자한 주식회사가 있다. 이 중 행정자치부와 지방자치단체가 직접 관리하는 지방공기업은 직접경영사업과 지방공사·공단이라고 할 수 있다. 이러한 지방공기업은 지자체가 형식적인 사용자라는 점에서 광역자치단체가 교섭당사자가 될 수 있을 것이다. 그러나 교섭의 집중화라는 측면에서는 지방자치단체협의회(가칭)를 구성, 단일교섭단위로 하되 앞서 말한 서비스의 성격에 따라 지하철이나 지방공사 의료원 등을 별개의 교섭단위로 배치하는 방안도 교섭비용의 경감이라는 점에서 고려할 수 있을 것이다. 이와 더불어 광역자치단체의 교섭단위가 되는 경우 앞에서(지난 호-편집자 주)에서 말한 '서울 모델'과 같은 노사정위원회 지역협의회의 구성도 하나의 대안으로서 의미를 지닌다. 그러나 이 경우 교섭 대상의 문제와 더불어 행정자치부로부터의 독립성, 나아가 교섭결과에 대한 기획예산처의 입김 등이 변수로 나타날 것이다.

2) 교섭의 시기 및 협약의 실효성

공공부문 교섭구조의 설계에서 교섭 단위 및 주체와 더불어 특히 중요한 것은 교섭 시기다. 교섭 시기는 교섭대상 뿐 아니라 교섭결과인 협약의 효력에 영향을 미치기 때문이다. 아울러 이는 임금 결정원리나 교섭주체의 의도, 나아가 민간부문 교섭에 미치는 효과까지 가늠할 수 있는 중요한 지표가 되기도 한다. 일반적으로 단체교섭의 시기는 ① 예산안이 확정되기 이전과 ② 예산안이 확정된 이후로 나눌 수 있다. 여기에는 두 가지 커다란 변수가 작용한다. 하나는 임금의 결정원리다. 즉 그것이 생계비 원리에 바탕을 둘 경우 예산편성 이전이 무방할 것이며 민간부문과의 형평성(comparability)을 기준으로 할 경우에는 민간부문의 임금교섭이 마무리된 이후, 즉 예산편성 이후가 바람직할 것이다. 둘째는 교섭 주체 특히 정부측의 의지다. 예산을 통한 임금의 통제와 더불어 민간부문의 임금억제에 대한 선도부문의 형성을 교섭의 목표로 할 경우 정부는 후자를 택할 가능성이 크다할 것이다. 실제로 서구의 많은 국가에서 예산안 확정 이후에 공공부문 교섭이 이루어지는 중요한 이유는 바로 여기에 있다. 물론 교섭시기의 결정 역시 현실적인 관행과 조건, 그리고 노사간의 힘 관계를 반영하는 것임은 두말할 나위도 없다.

공공부문에서 임금의 결정원리와 관련하여 국가공무원법 제46조와 지방공무원법 제44조 제1항은 "공무원의 보수는 일반의 표준생계비·민간의 임금 기타 사정을 고려하여 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 적응하도록 계급별로 정한다"라 하고, 제3항과 제4항은 "공무원의 보수 중 봉급에 관하여는 법률로 정한 것을 제외하고는 대통령령으로 정한다"라고 하고 있다. 즉 공무원 보수결정의 기본원칙으로 ① 일반의 생계비를 고려해야 한다는 생계비 보장의 원칙, ② 동일한 자격·능력을 갖춘 민간부문 노동자의 임금을 고려해야 한다는 대외적 균형의 원칙, ③ 공무원내 직종간에 상대적 균형을 도모해야 한다는 대내적 균형의 원칙, ④ 직무급과 자격급의 원칙 ⑤ 보수법정주의 원칙을 제시하고 있다.28)

주28 김유선, 2000. 『교원보수실태와 개선방안』, www.klsi.org

공공부문 교섭시기를 예산의 편성 이전에 설정한다는 것은 생계비 원칙을 기본으로 하면서 이전 해의 민간부문 임금을 고려대상에 넣음으로써 형평성 원칙을 실현시켜 간다는 사실을 의미한다.

외국의 경우 대부분의 나라에서 임금교섭은 예산안이 국회에서 확정된 이후에 이루어진다. 이 경우 임금인상에 따른 추가예산 소요분은 예비비나 추가경정 예산안에 포함된다. 그러나 공무원 노조가 허용될 경우 교섭시기는 교원노조법이 준거로 작용할 것으로 보인다. 현행의 교원노조법에는 교섭의 시기와 관련된 아무런 규정도 없다. 그러나 2000년이래 교원노조는 예산 편성을 앞두고 교육부와 교섭을 가져오고 있다. 따라서 공무원 노조가 허용될 경우, 노동조합 역시 이러한 관례를 따를 것으로 보인다.

한편 예산관련사항의 결정권은 국회의 고유권한에 속한다(예산법정주의). 따라서 단체협약이 체결되더라도 최종 확정된 결과는 될 수 없을 것이다. 단, 정부 및 사용자단체는 협약 결과의 이행에 책임을 진다. 교원노조법(제7조 단체협약의 효력)에 의하면 "체결된 단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니한다"고 하고 있다. 다만 사측의 교섭당사자는 이 경우 "그 내용이 이행될 수 있도록 성실히 노력하여야 한다"고 규정되어 있을 뿐이다. 일본의 경우에도 현업공무원(국영기업 직원 및 지방공영기업 직원)은 단체교섭권이 보장되나 단체협약의 실효성에 대해서는 제한이 있다. 첫째, 예산상 또는 자금상 불가능한 자금의 지출을 내용으로 하는 단체협약 또는 중재재정은 정부를 구속하지 않으며 어떠한 자금도 그와 같은 협약에 의거하여 지출되어서는 아니 된다. 그와 같은 협약은 국회(또는 지방의회)의 승인을 받아야 그 효력이 발생한다(국노법, 지공노법). 둘째, 국영기업의 급여 준칙은 국회의결을 거친 당해 연도의 예산에서 급여액으로 정해진 총액을 초과해서는 안 된다. 단 중앙노동위원회가 중재재정한 경우에는 그러하지 아니하다. 지방공영기업 역시 예산의 급여를 다른 경비에서 전용하는 경우 지방의회의 의결을 거쳐야 하므로 이 또한 앞서 말한 급여총액제와 유사한 제약을 받고 있다고 볼 수 있다.29)

주29 강순희, 1996.『일본의 공공부문 노사관계: 노동기본권과 임금결정제도를 중심으로』, 한국노동연구원, pp.32-3.

단체협약의 효력이 제한되는 것은 예산이 확정되기 전에 교섭이 이루어지는 프랑스의 경우에도 마찬가지이다. 즉 프랑스의 경우 협약 결과가 정부를 법적으로 구속하는 것은 아니며, 정부는 협약을 이행하지 않을 수도 있다. 또한 만일 합의에 도달하지 못할 경우 정부는 일방적으로 임금인상률(인상지표의 가치)을 결정할 수 있기도 하다.30)

주30 Guillotin, Y. et al., 1999., Wage Heterogeneity in the French Public Sector: Some First Insights, Elliott, R. et al. eds., Public Sector Pay Determination in the European Union, London: Macmillan. p. 74.

그러나 협약은 정치적 타협의 산물이기 때문에 정부를 비롯한 모든 당사자가 서명을 하며, 의회 역시 협약의 결과를 거부한 경우는 없다.31)

주31 Mosse, P. et al., 1999. France: The Restructuring of Employment Relations in the Public Services, Bach, S. et al. 앞의 책 p. 142.

7. 결론 및 맺음말

경제의 지구화가 진전됨에 따라 국제 경쟁은 치열해지고, 다국적기업의 활동영역도 확대되고 있다. 또한 미시적인 차원에서 정보통신기술(IT)의 응용을 축으로 하는 급속한 기술혁신은 안정적인 노사관계의 중요성을 더한층 높이고 있다. 이는 공공부문이라고 해서 예외는 아니다. 공공 시설이나 공기업이 국내시장에서의 독점여부와는 관계없이 치열한 국제경쟁에 노출되어 있으며, 정부의 행정서비스도 비록 국제경쟁에 직접적으로 노출되어 있지는 않다 하더라도 효율성이라는 측면에서 예외가 되는 것은 아니기 때문이다. 뿐만 아니라, 그것이 거시경제 측면에서 자칫 경제에 짐이 될 수도 있을 뿐 아니라, 서비스의 질이나 효율성에서 시민의 기대를 저버리게 될 수도 있다. 바로 이러한 측면이 정부를 공공부분의 개혁에 나서도록 한 주요 요인이다.

김대중 정권은 집권 초기의 사회적 합의 기조를 배척함으로써 노사간의 대립을 심화시키고, 그것이 경제뿐 아니라 정치적 부담으로 확산되고 있는 실정이다. "노동조합이 의사결정과정에서 배제되었을 때 노동조합이 그들의 견해를 표명하는 것은 매우 어렵게 된다. 이 경우 직접적인 반대 이외에는 사실상 대응 수단이 없는 것이다".32)

주32 Fairbrother, P., & Macdonald, D. (1999). The Role of the State and Australian Public Sector Industrial Relations: Depoliticisation and Direct Intervention. New Zealand Journal of Industrial Relations, 24(3).

앞에서도 살펴보았듯이 단체교섭은 그것이 대표적인 대화 통로라는 점에서 단체교섭 구조의 설계는 노사관계 진행에 커다란 영향을 미친다. 기업별 교섭 틀을 벗어나 교섭을 집중시키는 것은 기업별 교섭이 갖는 경제주의에 입각한 대립 쟁점을 사전에 걸러줄 뿐 아니라 노동조합이 넓은 시각에서 인력개발이나 산업정책 수립에 기여하도록 하여 동의와 참여를 바탕으로 한 생산적 노사관계를 정립하는 데 도움을 줄 것이다. 노동조합이 우리 경제의 '책임 있는 주체'가 되지 못한 주요 이유는 기업별 교섭에 갇혀있는 협소함에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 사용자 역시 사용자 단체의 전문역량과 지원, 그리고 교섭을 기대할 수 없는 상황에서 정부에 의존하는 자세를 보임으로써 사업장의 노사 갈등을 노정 갈등으로 비화시키며 한국 노사관계의 낙후성을 가감 없이 드러내 왔다.

교섭구조와 관련된 논의에서 중요한 것은 교섭방식의 장단점이 아니라 교섭구조의 유효성에 관한 것이다.33)

주33 공공부문 단체교섭구조의 최근 변화에서 두드러진 현상은 실용성(pragmatism)이 이데올로기를 앞선다는 점이다. Mosse et al., 앞의 논문, p.148.

즉 어떠한 교섭이 교섭비용을 줄이고 나아가 노사관계 당사자들의 목적에 부합하느냐 하는 것이다. 교섭방식의 변경에 대한 찬성 또는 반대만으로 창구분쟁만 일으키는 것은 노사 모두에게 도움이 되지 않는다.34)

주34 김정한, 앞의 책. p.72.

공공부문 교섭구조의 변화에서 정부가 주도권을 쥐고 있다면, 정부는 거시경제의 관점에서 진지하게 이 문제를 노동조합 및 사용자와 함께 모색할 필요가 있다. 이 글에서 공공부문 교섭구조는 기존의 파편화된 기업별 교섭구조가 커다란 임금격차와 높은 교섭비용을 요구할 뿐 아니라, 정부의 의사결정 과정에 대한 노동조합의 참여를 배제함으로써 노사간 갈등과 긴장을 초래할 뿐이라는 사실을 지적하였다.

따라서 교섭구조 변화의 기본방향은 교섭구조 집중화를 실현하되, 이를 기존의 기업별 노조와 결합시키는 '집중화된 조정모델'을 제시하였다. 이는 교섭비용의 절감과 더불어 기업별 수준에서 유연성을 살리는 길이다. 교섭체계의 분산성과 교섭대상의 협소성은 정부와 사용자의 노동 배제와 맞물려 노동운동을 '전투적 경제주의'의 포로로 만들고 있다. 이는 노동운동 자체의 발전을 가로막을 뿐 아니라, 급변하는 상황에서 경제와 사회 전체의 발전에 대한 노동조합의 기여를 제한하는 요인이 되고 있다. 이러한 악순환의 고리를 누구보다도 정부가 나서서 끊어야 한다면, 그 요체는 공무원노조의 인정은 물론이거니와 이를 바탕으로 집중화된 교섭구조를 공공부문에서부터 실현시키는 일이라 할 것이다.