공공부문의 민영화(Privatization)와 구조개혁

(Industrial Restructuring)에 관한 시론

1.  다양한 형태의 지배양식/제도(governance system)

□ 지배양식/제도(governance system)의 정의와 필요성

- 지배제도란? 한 경제시스템의 경계 안팎의 거래를 규율하는 규칙과 규칙을 만드는 주체들을 포함하는 제도적 장치(institutional arrangements)의 총체(totality)

▲ "사회경제제도(socio-economic regime)" or "(산업질서)industrial order" 라고도 불림

▲ 생산과정, 자원분배, 의사결정을 통제하는 제도적 장치를 말함.

▲ 소유구조, 내부적 지배구조, 경쟁의 정도, 규제 및 경제활동의 조정과 관리 포함

- 지배제도의 필요성: 경제적 활동은 제도적 장치(institutional arrangements)에 의해 조정 되고 다스려질 필요.

- 지배구조의 필요성 - 경제활동 조정과 통제의 필요성: 가격결정, 생산량의 결정, 자본의 조달, 생산물의 표준화, 소비고객에게 정보제공, 채용될 노동의 유형과 양의 결정, 노동에 대한 보상의 조건 정의 등

□ 신고전파 경제학: 지배제도의 두 기제로서의 시장과 기업조직(corporate hierarchies)

- 시장이 우선적, 1차적 지배제도이며 기업조직이 시장의 선호되며 유일하게 경제적 대안적 지배제도

- Oliver Williamson: 경제적 거래에서 거래결과의 불확실성, 거래의 빈도, 자신의 특수성 때문에 광범한 감시 필요 - 시장은 부분적으로만 최적상태로 기능하기 때문에 기업조직(corporate hierarchies)이 적합한 지배기제로서 등장

□ Streeck and Hollingsworth(1993): 5개의 지배제도 - 시장, 기업조직(hierachies), 국가, 네트워크, 각종 연합(associations)

○ 제3의 지배기제로서 국가

- 신고전파 경제학: 국가는 시장과 기업조직이 기능할 수 있는 최소한의 조건을 만들고 유지하는 역할 부여 - 재산권의 정의, 계약의 이행, 경쟁의 일반적 규칙 제정

- 국가는 시장과 기업조직이 제공할 수 없는 집단적 재화(collective goods)의 제공, 시장과 기업조직의 실패 보완

- 현실에서는 국가의 보다 광범한 역할

○ 네트워크(networks) - 경제적 조정의 기제도서의 비공식 networks

- 보통 공식적, 외형적 계약(hard contracting)과 구별하여 공동체, 씨족(clan), '부드러운 계약(soft contracting)'라 불림

- 상호 신뢰와 믿음속에서 거래가 이루어지는 느슨하게 연결된 개인과 조직의 집합으 로서 시장, 기업조직, 국가와는 분명히 다른 방식으로 경제적 행동을 조정

- 가령 일본의 계열기업과 같은 기업조직보다 유연한 형태로 존재

○ 연합/협회(associations) 혹은 사적이해지배구조(private interest government)

- 동등 유사 혹은 가까운 시장적 지위를 가진 개인이나 기업들이 공통의 이해 촉진

▲ 회원들 간의 협력적 행동을 조직하거나 강제함으로써

▲ 다른 조직연합과 집단적인 계약을 함으로써

▲ 회원들의 이익을 위해 공공정책에 영향을 미침으로써

- 연합/협회의 역할(the roles of associations)

▲ 경제적 산업부문 특히 경쟁적, 분권화되거나 제품의 수명사이클이 성숙단계에 있는 산업부문 (섬유, 제약, 반도체)의 governance에서 중요한 조직으로서 무역협회:

▲ 정보수집: 제품수준, 가격, 공동 연구개발, 표준화, 기술이전, 직업훈련

▲ 국가기구에 의사전달, 영향력 발휘를 위한 통로, 공동 행동규범 제정, 노동자들과의 협상, 가격결정, 생산목표, 투자전략

○ 경제활동 조정을 위한 제도적 장치

- 다른 국가적, 산업적, 지역적 맥락에서 다양한 지배양식의 상대적 중요성 인식 필요

- 그들 서로 다른 지배양식들의 상호 결합

- 다른 지배양식들의 결정요인, 선택 및 동학

- 일정한 시기에 걸쳐서 지배제도의 변화의 정도와 방향 평가

□ Hulsink(1999)의 5가지 제도적 지배유형(institutional forms of governance)

- 시장:  쌍무적 교환, 고전적 계약, 가격조정과 인센티브 정도에 기초한 시장적 유형

- 기업조직(hiararchy): 수평적/수직적 조직통합에 의한 행정적 명령, 권위관계, 합법적 권력에 기초한 위계적 조직

- 의무적 네트워크(obligational networks): 자원종속성, 관계적 계약(relational contracting), 계약적 유대 (contractual bond) 및 한동아리화(partnering)에 기초

- 촉진적 네트워크(promotional networks): 그룹 충성도(loyalty), 사회화(socialization), 공동의 이해(joint interests), 상호신뢰 관계

- 협회/연합(associations): 회원 약정, 국가에 의한 인정 및 매개적 역할

□ 국가적, 사회적 제도 (national social institutions)

- 경제활동을 조정하고 다스리는 지배양식으로 크게 시장과 국가별 시스템으로 구분

- 앞서 말한 기업조직 (corporate hieararchies), 국가, 네트워크 및 협회/연합 등의 비시장 적 지배양식 등은 국가별 제도/시스템으로서 상호 보완적이며 긴밀하게(mutually reinforcing and interlocking) 얽혀 있다.

- 국가적 사회적 제도는 위와 같은 지배양식(governance mode)만이 아니라 다양한 하위 제도(sub-systems) 즉 금융제도 (national financial systems), 교육.훈련제도 (national education & training systems), 기업제도(national business systems), 인사/고용제도 (national employment systems), 가족제도 (national family systems) 및  종교제도(national religious systems), 사회적 가치와 문화 등으로 구성

- 이들 제도들간의 상호결합(interlocking)의 정도나 제도적 밀도(density) 등도 중요

2.  산업부문에서의 지배제도(governance systems)

□ 산업부문의 중요성

- 잠재적으로 혹은 실제로 일련의 경쟁적 상품을 생산하는 회사들의 집합으로 자본, 노동, 원자재, 중간재 등 핵심적 자원의 획득과 최종생산물의 처분에 있어 여러 가지 환경와 상호작용

- 산업부문은 기업이라는 미시적 수준과 국가라는 거시적 수준 간의 중간적 수준 (meso-level)이자 그리고 국가적 수준과 국제적 수준이 만나는 수준

- 산업부문은 국내적, 혹은 국제적으로 기술적 변화가 확산되고, 시장경쟁이 이루어지며, 규제나 산업정책 등 공공정책이 효과적으로 집행되는 주요 수준

□ 산업부문별 지배제도(sectoral governance regimes)

- 산업부문의 영역 안팎에서 경제적 활동(거래)를 조정하고 다스리는 기제로서 산업부 문별 지배제도 필요

- 경제적 지배제도는 나라별로 다를 뿐 아니라 특수한 경제적 기술적 조건에 따라 산업별로 다르다 (각국의 경계를 뛰어넘어 산업별로 특수한 지배제도 형성)

- 시장(markets) 대(vs) 국가적 제도(national institutions)에서

△ 제조업과 같이 비교적 세계 적인 규모의 경쟁, 기술이전, 시장접근이 용이한 산업에서는 시장이 지배양식으로서 더욱 큰 영향력을 발휘할 가능성이 높고 국가적 제도의 영향력이 상대적으로 적을 수 있다.

△ network 산업, 전략적 산업, 서비스산업에서는 시장의 영향력이 상대적으로 적을 수 있고 사회적 제도의 영향력이 큰 경향이 있다.

○ 한 나라의 산업부문별 지배제도(national sectoral governance regimes)의 형성과 변화

- 한 나라의 산업부문 지배제도(national sectoral governance regimes)는 한 나라의 사회 적 제도(social institutions)과 그 산업의 경제적(경쟁적), 기술적 특성을 반영한 산업별 지배제도와의 특수한 결합에 의해 형성됨

- 한 국가 내부에는 국가적/사회적 제도라는 공통적인 맥락 속에서도 산업별로 일정하 게 다른 지배제도(governance regimes)들이 동시에 존재

- 국가별 산업부문 지배제도 (national sectoral governance regimes)의 형성에 영향을 미치 는 요소로는 국가적 시스템(national systems/social institutions)과 산업별 지배제도의 단순 한 결합 이외에도 각국, 산업의 상황적 요인(contingencies) 등이 있다.

△ 정치권력의 성격, 역학관계

△ 산업화의 수준, 방식

△ 기업의 크기/소요자본의 크기 - 독점의 정도 e.g. 항공기제조업

△ 진입장벽의 정도/기술적 발전 요구

△ 시장 접근성, 지리적 입지

△ 경영진과 노조의 전략

- 점차 세계적 규모의 시장압력이 각국의 산업부문 지배제도를 상호 경쟁적 시험대 (regime competition) 위에 올려놓아, 어떤 나라의 산업이 다른 나라의 산업보다 세계적 시장압력에 대응하여 더욱 성공적임이 드러남 - 경제적 실적과 효율성이라는 점에서 사회적 제도들이 비교됨 - 경쟁력이 떨어지는 산업부문의 지배제도 변화 압력

- 각국 내부의 산업부문별 지배제도 (national sectoral regimes)들은 국제시장에서 그 부문의 경쟁실적에 크게 영향을 미치고 역으로 제도적 변화의 가장 중요하고 독립적인 원천을 이루는 국제경쟁적 압력에 의해 영향을 받고 변화된다.

□ 네트워크 산업 설립기의 지배제도(governance regimes)

- 전력, 철도, 가스, 통신, 우편, 수도 등 네트워크 산업 및 이들 관련 산업의 전략적, 인프라스트럭추어적 성격으로 인해 국가의 재정에 의한 직접 투자와 인프라건설 및 운용의 특징

△ 이들 산업건설 초기 시장이 기능하기 어렵거나 혹은 시장에 맡겨질 경우 비효율적인 분야 - 경쟁사업자 존재는 불필요한 자원의 낭비

△ 초기에 엄청난 자본 투입 - 규모의 경제 - 필요 - 투입자산 회수기간이 매우 장기

△ 산업의 독점적 성격으로 적절한 규제기구없이 민간독점에 맡겨질 경우 폐해 막대

△ 외국기업이나 다른 나라에 종속될 경우 국가안보와 경제적 안정에 위협

- 시장에 의한 영향보다 국가적, 사회적 제도에 의한 영향을 더욱 크게 받아 이들 산업에서의 지배제도가 형성되었고 운용되어옴.

3.  네트워크산업의 민영화와 구조개혁

□ 네트워크 산업에서의 기존 지배제도

- 1980년대까지 미국을 제외한 대부분의 국가에서 주요 네트워크산업은 자연독점의 성격을 갖는 것으로 간주되어 국유/공기업 형태로 유지되어 옴

- 미국에서도 일정한 규제 아래 민간소유의 독점적(전국, 지역독점) 기업으로 유지됨

△ 통신 - AT&T

△ 전력 - 지역독점

- 대다수 국가의 네트워크산업에서 전통적인 지배제도(governance regimes): 공공독점모델 (public monopoly model)

□ 네트워크 산업의 지배제도를 둘러싼 환경 변화

1980년대 중반 이래 네트워크 산업의 지배제도를 둘러싼 환경 변화

- 신기술의 빠른 발전과 보급

△ 통신(이동통신, 디지털 교환기, 광케이블 신규서비스의 폭발적 증가)

△ 발전소건설 기술 (CCGT 발전기술)

△ 저상열차, 고속열차

- 규제완화로 인한 시장통합과 경쟁격화

△ 네트워크의 연결, 유럼통합과 같은 시장개방, 국경을 넘는 경쟁 개시

△ 간접적 경쟁(철도 대 항공 도로여객/화물, 유선통신 대 이동통신)

△ 민간/경쟁사업자들의 광범한 진출과 더불어 국내적 경쟁의 격화

- 고객들(특히 기업고객들)의 저렴 다양 신속 서비스 요구

△ 통신 - 독점체제에서 오는 비싸고 획일적 서비스 비판 - 신기술이 허용하는 다양한 서비스 요구

△ 전력 가스 - 저렴한 서비스, 대규모 사용자들의 자가 서비스 등장

△ 우편, 철도 등에서 새로운 서비스 등장

- 기존 독점과 규제제도 밖의 서비스 영역의 등장 - 신규민간사업자들의 진출

△ 기존의 독점적 서비스 영역 밖에서 신기술이 가져온 신규서비스들에 대한 기존 규제제도의 미비

△ 통신 - 회선임대를 통한 대기업들의 서비스, 다양한 부가서비스 제공

△ 가스 - 가스파이트가 닿지 않는 곳에서의 가스공급과 판매사업

△ 전력 - 대기업, 공장에서의 자가발전 후 남는 전력의 판매

△ 우편 - 50g 이상의 소포 기타 물류 등에서 새로운 서비스 개시 e.g. quick services

- 네트워크산업의 기존 지배제도 아래에서 운영의 비효율성 누적

△ 내부운영의 감시와 통제장치(monitoring system) 부재

△ 네트워크 공기업을 정치적 목적을 위해 이용 - political contingencies

△ 내부자(insiders)의 지대추구(rent seeking) - 느슨한 통제, 내부노동시장의 발달

- 새로운 자유주의적 이념에 기반을 둔 영.미에서 네트워크 산업의 지배구조 혁신의 실험 개시

△ 국가 역할의 후퇴와 축소 (rolling-back)

△ 노조의 근거지 파괴(영국)

△ 네트워크산업의 민영화 및 분할 시장개방 경쟁사업자 진출을 통한 경쟁의 도입

△ 인위적 경쟁시장의 창출 - 내부 경영혁신을 통한 효율성 개선

△ 네트워크 산업의 세계화 촉진

△ 사적독점 혹은 과점을 규제하기 위한 규제기관의 설립 - 간접적 국가개입 지속

□ 지배제도의 변화(governance transformation)

- 위와 같은 기술적, 경제적, 정치적 맥락의 변화 속에서 변화를 선호하거나 현상유지를 원하는 개별적 공적 주체들의 역동적 상호작용(interplay)의 결과로서 지배제도의 변화 (transformation in governance regimes)

- 지배제도(governance regimes)의 출현, 존속, 변화의 이유에 대한 설명(Campbell, Hollingsworth and Lindberg 1991)

△ 합리적 주체들에 의한 경제적 효율성의 추구

△ 기술혁신과 기술적 발전 - 생산을 혁신하고 제품시장을 재구축하며 외부자들의 진입을 촉진하는 선택의 범위를 확대

△ 권력과 통제 추구 - 기존의 지배제도를 유지하거나 도전함에 있어 기술 결정적 자원 시장경제에 대한 통제력의 추구와 권력투쟁

△ 문화적, 이데올로기적 요인의 영향- 예) 전반적인 믿음 규범과 가치체계에 적합한 특수한 조정기제를 금지하거나 촉진함으로써 주체들이 선택가능한 지배제도의 폭 제한△ 특별한 행동패턴을 촉진하거나 사전봉쇄하는 국가의 역할

□ 네트워크산업의 새로운 지배제도

- 위와 같은 네트워크 산업의 구조개혁을 요구하는 외부적 환경의 변화에 대해서 각국별로 네트워크 산업의 변화 방식은 크게 달랐고 그에 따라 새롭게 출현한 네트워크 산업 지배제도 또한 크게 다른 것이었다.

○ 통신서비스 산업에서의 지배제도의 변화

- Harry Katz(1997)의 고용/노사관계 중심 분석

△ 영.미(Anglo-Saxon)식의 기술과 시장중심적 구조개혁

△ 일본과 독일의 노동매개적 구조개혁

△ 한국과 멕시코의 국가주도적 구조개혁

- Hulsink(1999)의 영국 프랑스 네덜란드의 통신서비스산업 구조개혁 분석

△ 영국의 시장중심적 구조조정 - 국내, 국제시장에서 시장의 힘의 확대된 역할과 중앙정부의 작은 규제역할에 의존

△ 프랑스의 국가주도적 구조조정 - 국가가 광범하게 개입하여 핵심적 국내시장에 대한 정치적  조작

△ 네덜란드의 협상을 통한 구조조정 - 공개적 협상과 모든 이해당사자간의 합의추구

○ 산업구조조정(industrial adjustment)의 유형

- 산업구조조정의 비용과 혜택 분배 및 정치적 해결이라는 점에서 다른 유형의 산업구조조정의 유형 - Zynman (1994), Katzenstein(1989)

- Anglo-Saxon형 자유주의적 시장중심적 시스템

△ 국가와 기업의 등거리 관계(arm's length relations)

△ 국가의 주된 역할은 국내기업과 시장이 효율적으로 작동하기 위한 적절한 경제적 조건 제공

△ 산업구조조정과 변화의 비용과 혜택의 배분에 관한 정치적 해결책은 시장기구와 경쟁에 맡겨짐

- 독일, 스웨덴, 네덜란드에서 온건한 정부개입 속 협상중심, 합의적(corporatist) 시스템

△ 국가 조직화된 자본과 노동 그리고 은행 등이 평화적 해결책 확보 및 공동의 무역정책 개발을 위해 협력

△ 국가경제 및 모든 이해당사자들에게 혜택이 돌아갈 방안을 만들기 위한 공개적 교섭과 합의도달을 통한 산업구조조정

- 프랑스와 일본의 국가주도적 시스템

△ 국가경제를 이끌고 통합적으로 조정하는데 중앙정부의 주도적 역할

△ 시장의 정치적 조작에 의해 산업구조조정의 비용과 혜택의 배분

△ 방향을 제시하는 계획, 공공소유, 투자 보조금, 대규모 공공조달 프로그램, 특정산업육성(industrial targeting)정책, 금융제도와 우수한 전문지식에 대한 통제

△ 주요한 산업부문과 기술을 효과적으로 개발하고 통제하는데 국가관료들의 핵심적 역할

○ 전력산업에서의 구조개혁

- 영.미식의 시장주도형 구조조정 - 호주의 Victoria주 포함: 민영화, 분할, 경쟁도입

- 호주 New South Wales식의 구조조정 - 공공소유하에서의 경쟁도입

- 독일의 과도기적 형태 - 주 소유 전력회사의 민영화와 경쟁도입 진행중

- 프랑스형의 구조조정 - 독점적 공공소유 하에서의 대외적 확장형

○ 우편사업에서의 구조개혁

- 미국식의 시장주도형 개혁 - UPS, Fed Express 등 경쟁사업자 등장

- 독일식 민영화를 통한 개혁 - Deutsche Post의 민영화와 시장개방을 통한 국내시장, 유럽시장 선점 전략

- 영국식 공공소유 하의 경쟁과 개혁 - Post Office(Royal Mail)에 시장적 요소 도입

□ 네트워크 산업 구조개혁(지배제도 변화)의 모델

○ 네트워크 산업의 환경변화 - 세계적 구조적 독립변수

- 신기술의 빠른 보급

- 규제완화로 인한 시장통합과 경쟁격화

- 고객들(특히 기업고객들)의 저렴 다양 신속 서비스 요구

- 기존 독점과 규제제도 밖의 서비스 영역의 등장 - 신규민간사업자들의 진출

- 네트워크산업의 기존 지배제도 아래에서 운영의 비효율성 누적

- 신자유주의적 이념에 기반을 둔 영.미에서 네트워크 산업의 지배구조 혁신의 실험

○ 국가적/사회적 제도(national/social institutions) - 매개 변수

- 국가의 주요 역할

- 여러 하위적 제도(금융제도, 기업제도, 기업지배구조, 노사관계/고용제도 등)들의 상호보완적 결합적 구조가 갖는 제도적 영향력과 제약

- 한 나라의 기존 산업부문별 지배제도(sectoral governance regimes)와 정책결정과정

- 사회적 가치 규범과 믿음

○ 상황적 변수

- 기존의 (독점)사업자 및 그들의 정치적 대변자와 시장접근을 추구하는 신규사업자간 의 권력배분

- 구조개혁 시기의 정치권력의 성격과 역학관계 및 이해관계당사자들 (금융자본, 대기업고객, 일반고객, 해당 산업부문의 경영진과 노조)의 대응

- 산업화의 진전 수준, 방식

- 시장 접근성, 지리적 입지

- 기업의 크기/소요자본의 크기 - 독점의 정도

- 진입장벽의 정도/기술적 발전 요구

○ 종속변수

- 민영화 시장개방/경쟁, 규제제도의 개혁 등 지배제도 변화의 정도와 시기

- 경영진의 기업구조조정(인력조정, 고용제도의 개편 포함) 전략과 노조의 대응전략

4.  네트워크산업의 구조개혁 사례

□ 통신서비스산업

- 민영화, 시장개방 및 경쟁도입을 통한 지배제도의 개혁이 일반적 추세화

○ 지배제도(governance regimes)개혁의 방향, 정도와 폭에서 큰 차이 존재

- 민영화의 속도와 정도의 차이: 영국, 뉴질랜드 등 100% 민영화, 일본, 독일, 프랑스, 한국, 호주, 싱가포르, 네덜란드 등 다수국은 민영화 진행중

- 시장개방 분할 경쟁의 정도 차이: 미국을 제외한 대다수의 나라들에서 과거의 통신 독점체가 여전히 유선시장에서 높은 시장점유율 차지

- 이동통신(mobile)에서는 과점체제 형성

- 한국의 경우 국가주도형 구조조정에서 시장주도형으로 서서히 바뀌고 있음

○ 규제제도의 미완성

- 과거 통신독점체가 유선시장에서 높은 시장점유율을 차지한 가운데 인위적 경쟁 시장 창출의 어려움 - 시장지배력 남용가능성 상존 - cross-subsidisation, bundling, high interconnection charges, 비대칭규제의 효력 + 고객들에게 상대적으로 높은 요금 부과

- 독립적인 규제기관의 설립을 통한 국가의 간접적 간섭과 개입 다양

- 한국의 경우 통신서비스산업에 대한 규제와 정부의 간섭/개입 혼재

- national champions 육성과 국내적 경쟁시장 육성간의 모순

- 사업자와 규제기관 사이의 정보의 비대칭성에서 오는 규제의 어려움

○ 구조개혁의 결과

- 과거 통신독점체들 내부에 변화의 강한 압력 - 비용절감, 서비스개선, 맞춤서비스 - 기업구조조정(조직개편, 인력감축, 노동시장의 외부화, 노동강화, 마켓팅 강화 등) - 나라별로 구조조정의 방식 속도 강도에서 커다란 차이

- 국내적 경쟁체제의 인위적 확립 순간 - 다시 인수,합병을 통한 국내적 과점체제 (예)미국의 Regional Bell Operation Companies(7개-3개), 한국의 PCS

- 구조개혁 선두주자들의 위기와 후발주자들의 상대적 안정:

△ 미국의 AT&T, 영국의 BT, 네덜란드 KPN 등이 내부 적 개혁에서 선두 주자임에도 불구하고, IT 성장기동안 국내외 과잉투자로 빚더미 - 주가 곤두박질 - 채무정리에 어려움

△ 한국통신과 같은 구조개혁의 후발주자들의 상대적 안정: 재무적 보수주의, 점진적 개혁으로 상대적 으로 부채가 적고 안정.

- 구조개혁 성과의 불평등한 배분: 대기업고객 요금 대폭 인하, 주택고객 요금인상 혹은 낮은 인하

- 구조개혁의 성과: 전반적으로 서비스요금 인하와 서비스 질 제고

□ 전력산업

- 민영화 시장개방 분할 경쟁도입 등을 통한 지배제도의 개혁

○ 나라별로 지배제도 개혁의 방향 속도에서 큰 차이 존재

- 민영화의 정도와 속도에서 큰 차이

△ 완료: 영국, 호주 Victoria주, 아르헨티나, 칠레, 스웨덴, 노르웨이

△ 민영화 진행중: 독일 지방자치단체 소유의 900개 전력/가스/수도회사 반대속 매각중, 벨기에의 Electrabel, 이태리 - 국유 Enel의 부분민영화, 지자체 소유 전력회사, 민영전력 회사, 대기업들의 자기발전 공존, 스페인 - 4 - 5개 민간전력회사가 발전, 전력공급 과점

△ 국유: 프랑스 (EdF), 호주 New South Wales

- 시장개방의 속도와 경쟁의 정도에서 큰 차이:

△ 시장개방과 경쟁:전력사용 고객들의 전력공급 사업자 선택의 자유 부여

△ 유럽연합 - 전력법령: EU 회원국들은 국내시장 1999년 2월 연4만 MWH 이상 소비 하는 산업용, 상업용고객시장 개방(전체시장의 28%), 2000년초 35%, 2002년초까지 40% 시장개방 의무 - 그러나 2000년 5월말까지 각국의 전력시장의 65%가 법적으로 개방

△ 전력도매시장 개설 - 영국 Pool, 네덜란드의 new Amsderdam Power Exchange, 스칸디니비아 전력도매시장 Nord Pool, 미국 California Power Exchange

△ 영국 - 수직수평분할, 발전 배전 전력공급 시장의 완전개방, 가스/수도시장과의 상호개방

△ 스페인: 송전(Redesa)과 배전 분할 민영화, Endesa와 Iberdrola가 2001년 2월 현재 발전의 72%, 전력공급시장의 85% 장악

△ 이태리 - 국유전력회사인 Enel의 발전시장 점유율을 현 80%에서 50%로 축소

△ 영국, 독일, 스웨덴, 핀란드 - 100% 전력시장 개방 - 산업용, 산업용, 가정용 전력사용자가 전력공급자 선택 가능

△ 프랑스 - 법적으로는 30%의 시장개방이나 사실상 EdF가 발전, 송전, 배전 독점

△ 미국 - 1996년부터 지역별 사적독/과점시장의 개방 시작, 지역적으로 혹은 주별로 분리된 송전망 (몇개주를 묶은 지역): RTO West(Washington, Oregon, Idaho, Montana, Wyoming Utah and Nevad_), Grid South, Grid Florida - 캘리포니아에서 수직, 수평적 시장분할 발전, 송전, 배전 분리

△ 한국의 경우 송배전과 발전의 분할, 발전의 내부분할과 경쟁 도입 - 민영화 준비

○ 규제제도의 불완전성과 규제제도의 미완성

- 전력산업을 자유경쟁에 가장 가깝게 발전, 송전, 배전, 공급사업을 수직, 수평으로 분할하고 인위적 상호경쟁시장을 창출한 영국에서도 발전사업자들의 규제의 어려움이 드러남

△ 과거의 전력도매시장인 Pool제가 대규모 발전사업자들의 시장점유율의 하락에도 불구하고 시장지배력을 남용하여 전력도매가격을 조작하는 것을 막지 못해 2001년 3월부터 NETA로 완전히 개혁했음에도 불구하고 OFGEM의 사무총장이 규제의 불완전 성을 실토

△ 미국 캘리포니아의 경우에도 소매가격을 규제에 묶어 규제한 데 비해 도매가격은 전력도매시장에서 발전사업자들의 경쟁에 의해 결정되도록 한 규제제도의 미비가 한 원인이 됨

△ 다른 여러나라의 경우 기존 발전사업자나 배전/전력공급사업자가 송전망을 소유하 고 있는데 비해 전력산업의 경쟁도입에 필수적인 송전료 계산을 위한 송전사업과 발전 혹은 배전사업 간의 사업분리를 위한 체계마저 구비되지 못한 상태

○ 구조개혁의 결과

- 기존 독점사업자들이 사실상 대부분의 국내시장을 지배하면서 개방된 유럽연합의 전력 시장을 상대로 해서는 각국의 national champions들인 프랑스의 EdF, 독일의 RWE, EON, 이태리의 Enel, 스페인의 Endesa간의 경쟁치열

- 프랑스 EdF의 경우 국유회사로서 사실상 국내독점체제 유지 대외적으로 공세적인 확장전략 채택

△ 명실상부한 national champions으로서 유럽시장선점과 발전도상국의 적극 진출 모색.

△ 국가재정에 의한 원자력발전소 건설 비용 부담으로 상대적으로 낮은 가격으로 전력공급 가능 - 국내시장 방어에 유리, 영국과 이태리 등 유럽시장에 전력수출 유리

- 영국의 경우 민영화와 경쟁도입 등 구조개편의 결과 발전사업자들의 담합에 의한 전력도매가격의 고가유지와 규제의 불완전성 이외에도 전력가격 인하와 서비스 개선 등에도 불구하고 연료가격인하를 감안할 때 전력가격이 충분히 인하되었는가에 대한 의문, 저소득층의 연료빈곤 발생 등의 문제가 남아 있음

- 미국 캘리포니아의 경우 구조개혁이 계절적 수요증가, 발전사업자들의 투자부족, 규제의 불완전성이 겹쳐서 도매전력가격의 폭등, 전력공급사업자의 파산, 소매전력가격의 폭등, 단전사태 등의 문제점 노출

- 칠레의 경우에도 1985년부터 시작된 민영화와 분할 이후 스페인의 Endesa에 의한 전력산업지배, 전력가격인상(1996년까지), 규제기구의 미비, 만성적인 전력공급부족으로 인한 정전사태 등 발생

- 독일의 경우에는 전력산업의 과점회사들의 등장[RWE, Eon, Vattenfall(Swedish), Energie BadenWuertemberg], 2001년초 현재 전력가격이 지난 2년간 30% 이상 하락

- 구조개혁의 성과는 대체로 (기업고객들의) 전력가격의 인하, 서비스질 개선으로 나타나고 있으나 칠레, 아르헨티나, 미국 캘리포니아에서 보듯이 규제완화, 개방이 투자부족, 전력가격인상과 정전사태로 나타날 가능성이 있어 복합적이라 할 수 있다.

□ 가스산업

○ 가스산업의 민영화와 시장개방

- EU 가스법령(Gas Directive)

△ 2000년 8월부터 EU 회원국들 가스시장을 20%까지, 2008년까지 33% 개방하도록 강제하는 법령 발효

△ 경쟁 가스공급업자들이 가스 pipe network에 가스 pipenetwork 소유업자가 스스로에게 부과하는 비용과 같은 가격으로 접속 강제

- 진정한 시장경쟁이 되려면, 비용산정의 투명성 보장을 위해 가스수송비용을 전체 가스비용과 분리하는 것이 필요

△ 이와 같은 투명한 회계분리가 없으면, 기존 가스파이프소유업체들이 잠재적 경쟁자들을 제한한 목적으로 가스수송료를 높게 책정가능

△ 공정경쟁이 확보되기 위해서는 가스수송료산정을 위한 국가간의 표준화 필요

- 영국 British Gas의 1986년 분할없는 민영화 (pipe network와 공급)

△ 초대용량 가스사용고객(25,000 therm/year) 시장 개방

△ 1992년 대용량 가스사용고객(2,500 therm/year) 시장개방

△ 1996년-1998년 가정용 가스고객시장 경쟁돌입

△ British Gas의 pipe network을 관리하는 Transco와 가스공급을 전담하는 Centrica 분리

△ British Gas(Centrica)의 시장점유율 하락 - 산업, 상업용시장은 1990년 100% - 2000년 21%(Mobil 13%, 2000년 현재 30-40개 공급사업자), 가정용시장에서는 여전히 70% 시장(25개의 가정용가스시장 경쟁사업자)

△ 산업용가스가격은 1986년과 1998년 사이에 61% 하락, 가정용 가스가격은 32% 하락(신가스전발견, 50여 생산업자들 사이의 경쟁에 따른 가스생산비의 급격한 하락에 기인 1994년 20-21p/therm - 1995년 여름 9-10p/therm)

△ 영국과 벨기에 사이에 가스연결 pipelines 건설 - 영국과 대륙의 가격차 축소

- 독일

△ 가스는 독일 에너지 소비량의 21% 차지 - 80%를 전량 러시아, 네덜란드, 노르웨이, 덴마크에서 수입

△ 가스량이 풍부했고 생산자가 다수였던 영국에서 가스시장의 개방이 성공적이었던 반면 독일에는 그런 조건 부재

△ 루르가스가 소유한 가스네트워크 + 나머지 분할된 가스 pipe network- 가스파이프에 대한 접속

△ 강력한 가스소매업자들이 각 지역의 pipe network 소유하며 고객에게 가스 공급

△ 2000년 8월 독일 가스시장의 완전개방에도 불구하고 신규사업자들이 기존 공급자들의 기득권을 뚫고 들어가는 것이 어렵다.

- 이태리

△ 기존 가스공급/파이프 소유업체(Snam, Eni의 자회사 - 35% 국가소유)의 공급업과 수송업의 분할 - 접속, 접속료에 대한 규제 마련

△ 시장개방 이전 대규모 산업고객에 대한 가스수송과 분배마진이 유럽 평균의 거의 2배

△ 2002년까지는 최대사업자가 50% 이상의 시장점유율을 갖지 못하도록 규제

△ 영국 다음으로 급진적인 시장개방과 경쟁 도입 조치

△ 외국으로부터의 가스수입 - 알프스산맥을 관통하는 pipeline은 이미 Snam의 수입으로 여지가 없고, 추가 pipelines의 건설은 환경단체들의 반대, 해변LNG terminal의 건설도 환경우려 - 경쟁사업자의 어려움

- 프랑스: 국영 GdF의 부분적 민영화 계획

△ 매우 느리고 EU 법령에 미치지 못하는 개방

△ 해외에서의 가스전 개발에 열심

- 스페인:

△ Gas Natural(지배적 가스사업자- Enagas -고압가스파이프, 저장시설소유) 70% 가스시장의 개방

△ 2003년까지 Gas Natural의 가스운송, 가스배관, 가스공급업의 독점 폐기, 전력회사들이 가스 공급업 진출

○ 가스산업의 미비된 규제

- 공정시장경쟁 발전까지는 상당한 시간 필요

- 아직까지 유럽국가들에서도 적절한 규제장치 미비

○ 가스산업의 구조개혁의 결과

- 영국을 제외한 다른 유럽국가들에서는 시장경쟁 도입의 초기단계

- 가스전 유무, 가스수입경로, 가스생산업체의 숫자 등의 국가별 특성 존재

- 경쟁도입에 따라 가스가격인하, 경쟁적 시장의 성립 등 다양한 결과

- 영국의 경우 연료빈곤, 차등적 분배효과 문제 발생

□ 철도산업

○ 철도산업의 민영화와 시장개방

- 영국철도의 경우 1996년부터 분할 민영화

△ 철로시설과 열차운행의 분리(수직분할) + 열차운행의 지역적 수평적 분할

△ 25개 여객운송회사 (Rail operating companies)로 7-15년간 운행권 franchise,

△ 철로.역.교량회사 (Railtrack)

△ 3개 여객차량 임대회사 (Rolling-stock companies)

△ 3개 화물운송회사 (Freight operators)

△ 13개 철로유지.신설회사(track maintenace and renewal companies): 철로유지 7개사 + 철로신설회사 6개사

- 지역적으로 분할된 여객운송회사간의 경쟁은 처음부터 중복노선 운행의 가능성으로 매우 어려움

- 영국철도 민영화 후의 경과

△ 민영화 당시 철도여객과 화물은 늘지도 줄지도 않고 일정하리라 가정했으나 민영화 후 첫 3년간 25% 증가 2010년까지 50% 증가 예상

△ 민영화 당초 철도회사들은 철도확장에 투자할 계획이 없었고 비용만을 크게 감소시킴-여객운송회사 인력의 10%인 5,000명을 첫 2년 사이에 감원 - 현재 충원. 재훈련 중

- 영국철도 민영화의 결과

△ 철도요금과 서비스 - 철도서비스의 질(정확성, 신뢰성, 철도노선 간의 연계서비스, 예정된 운행의 취소, 만원철도)은 민영화 첫해 개선후 떨어짐, 철도요금에 대한 불만 증가

△ 철도사고/안전 - 3년간 3개의 치명적 대형철로사고 Southall Crash, Paddington Crash, Hatfield Crash 등 대형사고 발생 - 감원 - 숙련인력부족, 혹은 투자소홀/자동열차보호장치 도입 지연 - 안전장치 - 적색신호 통과 건수 1997년 643회 - 대형사고 발생

△ Railtrack - 1998/9년 세후 이익 4억2,500만 파운드 냄 - 철로에 대한 투자 소홀 - 악화되는 철로 - 1997년 철로파손 973곳, 2000년10월말 2000곳의 철로깨짐현상 발생 - 약 570곳의 1,000 마일에 걸쳐 기차들의 평소 1/3 속도 운행 - 전국적인 철도서비스 연착, 취소 빈발 - 철도 대혼란 발생

△ 정부의 철도보조금 - 민영화 이전 철도산업에 대한 정부의 재정지원금은 민영화된 후에도 철도산업에 정부는 철도보조금(1997/8년 18억 3,200만 파운드)으로 지급됨 - 해가 갈수록 감소

△ 철도의 파편적 분할과 민영화가 잘못이었다는 여론 - 보수당의 교통대변인도 인정

△ Railtrack의 부도-법정관리 후 운명 - 비영리법인 - 여객운송회사, 승객그룹과 노조가 소유

△ 영국 철도의 민영화는 실패 - Tony Blair - "민영화가 잘 기능하는 곳이 있고 제대로 기능하지 않는 곳이 있는데, 철도는 후자이다□.

□ 우정산업

○ 독일의 우정산업의 민영화

○ 영국의 우정산업의 여전히 공공소유

5.  네트워크 산업의 민영화와 구조개편에서 얻는 교훈

(1) 네트워크 산업의 민영화와 구조개편의 유형

- 네트워크 산업의 영국식의 민영화나 구조개편이 유일한 방안이 아니다.

- 영국식 민영화와 구조개편의 요체는

△ 네트워크 산업의 민영화와 분할을 통해

△ 네트워크를 서비스 제공업자들이 공정한 조건에서 공동 사용할 수 있도록 하여

△ 네트워크 산업에서 공정한 경쟁이 이루어지면

△ 네트워크 산업의 효율적 운영 (낮은 비용의 질좋은 서비스 생산, 제공 가능)

△ 공정한 경쟁, 시장남용방지를 위한 규제기구 수립과 규제장치 마련 긴요.

- 네트워크 산업의 구조개편은 나라마다 사회적 제도, 정치세력간의 역학관계 기타 상황적 요인에 따라 그 방향 정도 속도가 다르게 이루어져 왔다.

- 유럽에서의 구조개편에서 볼 수 있듯이 각국들이 national champions을 통한 확대된 유럽시장 선점을 위한 경쟁으로 확대됨

- 구조개편에는 여러 가지 유형이 있을 수 있다.

- 한국의 경우 상황적 조건 - 다른 나라 혹은 대륙과 network 연결 부재, 빠른 에너지 사용의 증가, 상대적으로 낮게 유지되어 온 서비스요금, 향후 북한 인프라건설의 과제

(2) 네트워크 산업 구조개편의 결과

○ 국내적 국제적 수준에서의 경쟁

- 국내에서 기존 독점사업자와 경쟁사업자간의 불완전 경쟁

- national champions들끼리 각국의 국내시장에서 국제적/불완전 경쟁

- 국제적 확장 혹은 인수.합병 증가 - EdF의 경우 1999년 340억불의 매출액 가운데 18%를 해외에서 올렸고 2005년까지 매출액의 1/2을 해외에서 올릴 계획으로 공격적 확장전략, 영국의 National Grid, National Power and PowerGen

- 거대 외국자본들에 의한 네트워크 인수와 지배 경향 증가

○ 전력, 가스, 수도, 통신 회사 등의 multi-utility 회사 등장

- 영국 Hyder, BG, 대부분의 지역전력회사, Scottish Power

- 스페인: Endesa, Iberdrola

○ 영미식 구조개편이 모두 성공적인 것은 아니었다

△ 영국전력과 철도의 민영화와 구조개편은 가격인하와 서비스 질 개선으로 성공적으로 평가됨

△ 영국통신에서의 민영화와 구조개편은 성공적으로 평가되다가 최근 들어 IT 거품속의 과잉투자로 인해 주가 폭락, 경영진 개편의 문제점

△ 특히 철도에서 실패, 수도 등에서 근본적인 문제점 발생, 다른 나라에서의 실험(미국 캘리포니아 칠레, 아르헨티나 전력)도 성공적이 아니었다.

○ 공공성, 보편적 서비스의 손상

- 구조개편의 이익의 불균등 분배:  대기업고객, 기업고객에 유리

- 연료빈곤, 보편적 서비스에서의 일정한 손상 불가피

- 네트워크의 민간독/과기업들이 이윤을 위해 공공적 이익에 반하는 시장지배력 남용행위 가능

- 국가경제발전, 국민의 기초생활에 필요한 인프라스트럭추어에 대한 투자 소홀 가능

(3) 네트워크 산업의 민영화와 구조개편에 대한 반대 투쟁

- 네트워크 산업을 둘러싼 외부의 구조적 환경 변화를 인정해야

- 큰 방향에서의 구조개편에 반대하는 것은 현대판 □러다이트□운동이 되거나 노동자들의 기득권 수호를 위해 네트워크 산업의 필요한 발전과 구조개편을 막는다는 비난

- 이러한 환경변화를 사회적 제도와 여건에 맞게 일정하게 수용해야

- 무엇을 어디까지 수용하고 무엇을 어디부터 반대할 지 선을 긋기가 어려움

- 구조개편에 대한 노조의 무작정 반대는 한국의 네트워크 산업의 장기적 발전과 경쟁력 약화를 가져올 수도 있다.

(4) 네트워크산업의 회사 경영진과 노동조합의 선택 폭은 제한된 범위(bounded choice)

- 네트워크 산업의 구조개편은 크게 환경적/구조적 변수와 정치사회적 제도/변수의 상요작용 및 기타 노조통제 밖의 상황적 요인들에 의해 큰 방향이 결정되는 경향

- 구조개편의 큰 방향이 결정된 가운데 제한된 영역과 범위에서 노조나 경영진이 선택할 수 있고 그 변화의 정도와 속도에 일정한 영향 행사

- 구조개편의 큰 방향에 영향을 미치기 위해서는 크게 정치사회적 변수/권력 변수에 영향을 줄 수 있도록 장기적, 전략적 접근 필요

(5) 노조의 대응방안

- 네트워크산업의 서비스 이용 고객들과 더불어 할 수 있는 일 즉 노조와 일반 고객들의 이해관계가 일치하는 사항을 중심으로 여론의 조직화

- 구조개편에 대해 전략적 현명하며 전문적 접근 필요 - 네트워크산업의 특성, 구조개편의 세계적 흐름에 대한 이해 필요

△ 국가의 네트워크 산업의 장기적 발전, 경쟁력 강화를 가로막지 말아야

△ 외국사례의 단순한 모방이 아닌 우리식의 구조개편 모델을 어떻게 만들어갈 것인가?

△ 네트워크 산업 노조들의 공동 연구, 정책기능 강화 필요 - 개별 노조의 능력과 역량을 벗어난 대응이 요구됨

△ 구조개편 및 내부의 구조조정이라는 질적인 문제에 대응하기 위해서는 전문연구 역량과의 적극적인 결합이 요구됨

- 네트워크 산업의 구조개편은 5-10년에 걸쳐서 진행되는 것이며 그 이후에도 구조개편에 따른 부정적 결과를 다루기 위한 노력이 필요하기 때문에 노조도 여기에 대응하여 □민영화 결사반대□라는 식의 1회적 투쟁보다는 지속적 노력 필요

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