신자유주의 공공부문 구조조정과 노동조합의 대응전략

-한국전력공사와 한국철도청 사례를 중심으로

김성구(한신대 교수, 경제학)

심용보(연세대 강사, 경영학)

I. 들어가며

한국사회 내 공공부문의 현실적 상황은 다음과 같다. 1998년 여름 이후 진행된 김대중 정부의 공기업 구조조정 즉 사유화와 자본합리화는 노동조합의 반대와 저항에도 불구하고 대체로 정부의 원래 계획대로 관철되어 왔다. 작년 12월 한전 사유화 관련법안들의 통과는 그 정점이었다. 어떻게 보면 공공부문의 구조조정은 김대중 정부 3년이 지난 지금 일단락되었다고 할 수 있을 지도 모른다. 그러나 그것이 구조조정의 새로운 단계로의 진입을 위한 마무리라는 것에는 의문의 여지가 없다. 물론 현 정부의 남은 임기의 시간일정이라든가 또 경제불안정과 사이비 개혁에 대한 대중적 불신을 배경으로 불거지는 개혁피로군증 같은 정치상황을 고려하면, 현 정부의 구조조정정책은 지난 3년과 같은 동력을 받기는 어려울 것이다. 이런 점에서 상황은 이중적이다. 이러한 상황에서 정부는 최근 지금까지의 하드웨어 중심의 공공부문 구조조정을 마무리하고 앞으로는 소프트웨어 중심의 상시적인 구조조정 체제로 전환하겠다고 밝힌 바 있다.

)  흔히 한국에서는 공기업을 사적영역으로 매각시키는 방식을 □공기업 민영화□라고 통칭한다. 그러나 민영화라는 단어는 국부가 공공영역에서 사적영역으로 이전되는 본질을 왜곡시킬 수 있다. 본질은 공기업자산이 국가자본으로부터 사적독점자본으로 이전되는 과정이다. 이는 영어권에서도 privatization으로 표현되므로 □공기업 사유화□로 명명해야 옳다고 본다. 이러한 왜곡된 개념화는 □공기업 경영혁신□에도 적용된다. □혁신□이라는 단어는 □급격히 새로와진다□는 말인데 어떠한 내용으로 새로와지는지 즉 계급적 내용이 없다. 사실은 자본의 입장에서 □혁신□인 것이다. 우리는 자본주의 체제의 공기업을 사적 자본축적을 촉진하는 □국가자본□이라 본다. 따라서 우리는 □경영혁신□이라는 왜곡된 개념을 국가자본의 □자본합리화□로 칭하고자 한다.

) 기회예산처, □국정2기 6개월 공공개혁추진□, 20010207. 상시적인 체제란 지속적인 자본합리화를 위해 □경영혁신□ 추진실적을 월별로 점검하고 사장경영계약 체결 등 책임경영체제를 확립하며 이를 정부 예산 및 감사원 감사와 연계시켜 구조조정의 기반을 강화한다는 것이다. 자본합리화는 조직확대, 인력증원 저지, 사내 복지후생의 억제, 경영진단 실시 등을 통해 이른바 경영을 효율화하고 자회사와의 부당내부거래 금지 등 경영투명성 제고를 목표로 하고 있다.

그것은 기본적으로 기간산업의 주요 공기업의 사유화 일정과 대대적인 자본합리화 계획이 완료될 전망 하에서 이제는 개별 공기업 수준에서 미시적인 구조조정을 항상화하겠다는 것이다. 그런데  구조조정의 마무리를 위해서는 주요대상만 보더라도 분할된 한전 자회사들의 사유화과정이라든가 한전기술의 사유화 일정 그리고 한국통신의 완전사유화와 구조조정 등 노동조합 투쟁의 주요한 쟁점들이 아직도 남아 있고 또 철도의 사유화 같은 추가적인 계획들이 제출되어 있는 상태라서 공공부문 구조조정을 둘러싼 투쟁은 정부가 말하는 바처럼 그렇게 마무리될 상황은 아직 아닌 것으로 보인다. 또 상시적인 구조조정이란 것도 실제로는 구조조정의 마무리를 위한 강력한 수단으로서 작용할 것이다.

이러한 현실 상황에서 구조조정에 대한 이론논쟁의 추이를 보면 다음과 같다. IMF 구제금융협약을 맺을 때부터 이미 한국 노동운동 내에는 구조조정정책의 성격, 노사정위원회의 의의, 노동조합의 대응전략 등을 둘러싸고 논쟁이 있었던 것이지만, 초기의 논쟁이 구조조정의 실천을 경험하지 못하고 또 80년대 이래의 전세계적인 구조조정의 역사에도 접근하지 못한 채 이루어진 이념적 성격의 논쟁이었다. 반면에 최근의 논쟁은 한국에서 구조조정정책의 일정한 관철과 경험, 세계에 대한 인식지평의 확대 위에서 이루어지는 실제적인 노선투쟁의 성격을 갖고 있다.

이와 관련하여 최근 협조주의적, 실용주의적 운동노선을 중심으로 제기되는 문제를 정리한다면, 우선 구조조정이 모두 신자유주의인가, 김대중 정부의 구조조정정책을 신자유주의로 규정할 수 있는가, 또 신자유주의라고 규정한다 하더라도 신자유주의 반대투쟁은 올바른 전략인가, 반신자유주의 투쟁은 반자본주의 투쟁을 지향하는 바, 이는 현 정세의 투쟁과제를 왜곡하는 것이 아닌가, 반신자유주의 투쟁은 노동조합 대중들의 조직력과 투쟁력 그리고 계급의식의 현 상태를 고려하지 않는 지도부의 모험주의적인 발상이 아닌가라는 것이다.

) 김영두, 「대우차 사태 평가와 노동운동의 과제」, 『노동사회』, 2001. 3; 김기원, 「김대중정부의 구조조정정책」, 서울대 민주화를 위한 교수협의회 제10회 심포지움 자료집(□김대중정부의 구조조정정책: 평가와 과제□, 2000. 11. 20); 김동춘, 「사회운동으로 거듭 나야할 노동운동」, 『이론과 실천』, 창간준비 3호, 2001. 4 등 참조.

요컨대 이들은 김대중 정부의 구조조정정책이 신자유주의가 아니라 진보를 위한 타협의 대상이며 따라서 노동조합은 국민경제의 사활이 걸린 구조조정의 필요성을 인식해서 정부의 정책을 기본적으로 수용하고 그 폐해를 완화해 나가는 것을 투쟁목표로 설정해야 한다고 주장한다. 나아가 이를 위해 노사정위원회의 기구에 적극적으로 참여해서 코퍼러티즘의 체제를 형성해 나가야 된다는 것이다. 산별노조의 건설이라든가 생존권투쟁으로부터 사회개혁투쟁으로의 전환이라는 것도 이런 문제의식 하에서 제출되었을 뿐이다.

이런 주장이 정부의 구조조정정책을 정면에서 거부해 왔던 민주노총의 제2기 집행부와 제3기 집행부의 지도노선에 대한 공격을 목표로 하고 있음은 쉽게 이해할 수 있는 것이다. 공공부문 구조조정에 대한 평가와 대안 모색도 당연히 이러한 논쟁으로부터 자유로울 수는 없다. 우리가 지금까지 김대중 정부의 구조조정정책을 신자유주의로 규정하여 파악해 온 이상, 이에 대한 적극적인 반론으로부터 시작하지 않을 수 없다. 나아가 노동조합으로서는 공공부문 구조조정의 전선이 비록 약화되었고 부분화되었다 하더라도 전체적인 전선을 다시 추수리고 구축하는 것이 중요한 과제가 아닐 수 없다. 이러한 목적 하에 본 글에서는 공공부문 구조조정의 본질과 계급적 내용을 다시 평가하고 이에 대한 노동조합의 대응과 투쟁을 비판적으로 반성하고자 한다.

우선 첫째부분에서는 과거 정부가 한국사회의 자본축적과정과 관련하여 공기업을 어떻게 관리하였는가에 대해 살펴보겠다. 우리는 한국사회 내 공기업을 제대로 이해하기 위해서 자본축적론적, 계급적, 역사적 시각이 필요함을 강조함으로서 공기업 관리에 있어 현재 김대중 정부와 이전 정부간의 연계성을 명확히 하고자 한다.

둘째부분에서는 김대중 정부가 4년 동안 진행하였던 공공부문 구조조정의 구체적인 내용 및 계급적 본질에 대해 평가하겠다. 우리는 공공부문 구조조정의 대표적인 양대 전략을 사유화과 자본합리화로 나누어 살펴보겠다. 특히 공기업의 실제적인 사유화 일정 속에서 정부 및 경영진이 그 매각가치를 높이기 위해 작업현장에 개입하는 과정, 즉 자본합리화 과정이 공기업 노동자의 고용조건을 악화시키는 방식에 대해 보겠다.

세째부분에서는 김대중 정부의 구조조정이 한국사회의 대표적인 공기업인 한국전력공사 및 한국 철도청에 직접적으로 적용되어 노동자의 고용조건을 어떻게 개악시켰는가를 봄으로서 그 본질을 명확히 하겠다.

네째부분에서는 김대중 정부의 신자유주의적 구조조정을 둘러싼 관점들 중에서 앞서 문제제기한 실용주의적, 협조주의적 관점에 대해 집중적으로 살펴보고자 한다. 그 후 본 글의 입장으로서 한국사회가 차관의존적-독점재벌적 국가동원형 발전모델에서 외환위기와 IMF 구조조정 프로그램을 거치면서 직접투자의존적-독점재벌적 신자유주의 발전모델로 전환하였던 과정, 그리고 이러한 신자유주의적 자본축적으로의 재편과정 하에 정확히 위치되어 있는 공공부분 구조조정에 대해 논해 보겠다.

마지막으로는 현재 공공부문 노동운동과 관련하여 제기되고 있는 5가지 쟁점 즉 1.신자유주의적 구조조정을 어떻게 볼 것인가, 2. 공기업 민영화와 자본합리화를 어떻게 볼 것인가, 3. 생존권 투쟁과 사회화 투쟁을 어떻게 연결시킬 것인가. 4. 공기업 노동운동과 시민운동간의 관계를 어떻게 설정 할 것인가 5.공기업 노동운동의 조직방식을 어떻게 되어야 할 것인가에 대해 논함으로서 그간의 공공부문 노동운동을 비판적으로 반성하고 이를 토대로 앞으로 나아가야 할 방향을 제기하고자 한다.

II.  박정희 정부 - 김영삼 정부까지의 공기업정책 변화과정

1. 공기업 관리의 변화과정

한국사회 내에서의 본격적인 공기업의 확장은 1961년 박정희 정권부터 시작된다. 1960년대 당시 박정희 정부는 외채를 자금줄로 하여 공기업을 신설, 확장하고 한국 자본주의 체제의 성장에 필요한 사회간접자본과 국가기간산업을 육성하였는데 이 시기에 신설된 공기업의 수는 22개에 달한다. 그러다가 박정희 정부는 제 2차 경제개발 계획을 추진중이던 1968년에 한국기계공업을 비롯한 7개의 공기업을 일시에 사적 자본에게 사유화하였다. 이 당시 공기업 사유화는 외채 도입에 따른 원리금 상환 문제와 더불어 특정 독점자본에게로의 공기업 저가매각을 통한 자본축적 촉진을 위해 실시되었고 이 과정에서 정치권력의 특혜시비에 대한 논란이 제기되었다. 결국 박정희 정부는 한국자본축적의 지렛대로서 공기업을 대규모로 확장하였으며 일정정도 그 공기업이 정상궤도에 오르면 이를 사적자본에 사유화하였다. 이러한 공기업의 자본축적 촉진적 성격은 정부로 하여금 공기업 내부의 관리방식을 노동착취적인 관료주의적 지배방식으로 구성했으며 따라서 운영과 관련한 노동자의 개입은 철저히 배제되었다. 당시 박정희 정부는 정부투자기관 예산회계법(1962년 제정), 정부투자기관 관리법(1973년 제정)을 통해, 그리고 정부투자기관의 개별 설립법에 의해 공기업을 다양한 측면에서 통제했다. 동시에 당시부터 외부기용인사는 주로 전직군인 및 여당인사가 주축을 이루고 있었으며 이러한 친여적 공기업 경영진을 매개로 최고 통치권자와 독점자본간의 정경유착적 관계가 형성되어 부정부패의 구조적 원인이 되었다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 경제기획원(1988), 공기업 백서. 경제기획원

) 대한항공공사를 인수한 한진그룹이 재계순위 10위 이내로 진입했으며 조선공사, 해운공사, 관업제련 등을 인수한 기업도 재계순위 변동에 크게 영향을 미쳤다.

1980년대에 들어 한국 자본주의 체제는 대외적으로는 외채도입조건으로 신자유주의적 압력을 받게 되고 대내적으로는 독점자본의 성장으로 인해 국가주도의 축적전략에서 독점자본주도의 축적전략으로 전환하게 된다. 이에 따라 전두환 정부는 박정희 정부에서의 대규모 공기업 확장 정책으로부터 탈피하여 공기업 유지 및 축소정책으로 전환하고 남아있는 공기업의 효율적 운영을 위해 자본 합리화 관리방식을 도입하기 시작하였는데, 이는 소위 □공기업의 자율경영□이라는 이데올로기적 정당화와 1984년 정부투자기관 관리기본법의 재정을 통한 법적 정당화를 통해 시도되었다. 정부투자기관 관리기본법은 이전의 정부투자기관 관리법과는 달리 □공기업의 자율경영□이라는 입법취지에 따라 사장의 집행간부 임면권, 정부투자기관 자체예산편성권, 사장의 물자조달 및 시설공사 계약체결권, 물품관리의 자율권, 외부감사의 축소를 추가함으로서 정부의 공기업에 대한 통제방식을 수익성 위주로 변경시켰다. 그러나 외양적으로만 보면 □자율경영□적인 공기업 예산통제기제 하에서 전두환 정부는 공식, 비공식적 행정지침과 임금가이드라인 정책을 통해 공기업 노동자들에게 저임금을 강요하기 시작하였다. 이러한 임금가이드라인 정책의 경우, 사기업에 있어서는 정부의 권고사항이라는 점과는 달리 공기업에 있어서는 국가의 공기업에 대한 소유권과 통제구조 하에 직접적으로 시행됬다. 결국 1980년 초부터 시작된 정부의 공기업 관리의 핵심은 개별 공기업에 수익성 논리를 주입시켜 독립채산제를 강화하는 것으로서 이는 1. 이익센터로서의 사업부제적 조직화, 2. 경영평가위원회의 예산편성지침에 의한 사전적 통제, 3. 주부무처의 상시적 개입에 의한 과정적 통제, 4. 경영평가 위원회의 공기업 평가에 의한 사후적 통제, 5. 임금가이드라인이라는 저임금정책의 강요이었고 이를 통해 효율화된 공기업은 사유화하게 되는 수순을 밟게 되었다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 송대희(1989), 한국의 공기업관리 정책, 한국개발연구원

) □정부투자기관 관리기본법□은 1998년 약간의 개정을 거쳐 현재까지 지속되고 있으며 이러한 공기업 통제구조를 통해 정부는 상업주의적 공기업 관리를 가속화하고 있다. 상업주의적 공기업 관리방식은 관료주의적으로 운영되왔던 공기업에 사적 자본의 수익적, 효율적 관리방식을 도입시켜 공기업과 사기업의 차이를 좁히고 나아가 공기업의 가치를 향상시켜 이후 공기업 사유화 과정을 원활히 하기 위해 시도되었다.

) 전두환 정부는 물가상승을 억제하기 위해 임금상승을 규제했는데 이러한 정책의 일환으로 1984년에 공무원의 임금인상은 거의 동결되다 시피했다

1987년 들어 노태우 정부는 □공기업 민영화 추진위원회□를 구성하여 본격적인 공기업 사유화 작업에 착수했다. 이 시기의 공기업 사유화 정책은 포항제철, 한국전력, 국민은행, 외환은행 등 7개 기관의 정부보유주 중 자기자본기준 5조원 상당의 주식을 향후 5년간 국민주방식으로 보급하는 것이었다. 그 결과 1988년 10월 포항제철의 정부보유주식 중 34.1%를 국민주로 매각하고 1989년 한국전력의 정부보유주식 21%를 국민주로 매각하였다. 그러나 1990년이후 주식시장의 침체와 공공부문 노사관계의 악화로 인해 정부보유주의 국민주적 매각계획은 중단된다.

그 후 본격적인 공기업 사유화 시도는 김영삼 정부에 들어와서 시도되었다. 1993년에 집권한 김영삼 정부는 □신경제정책□과 □세계화 구상□을 통해 신자유주의적 정책을 구체화하고 세계자본주의의 재편과정에 적응하고자 했다. 이를 위해 김영삼 정부는 행정개혁위원회, 교육개혁위원회, 노사관계개혁위원회를 설치하고 □개방□, □탈규제□, □유연화□ 등을 국가정책의 전면에 내걸었다. 이러한 맥락에서 1994년 2월 김영삼 정부는 □공기업 민영화 및 기능조정 방안과 세부추진계획□을 발표하면서 공기업의 사유화를 전면으로 내세웠다. 당시 김영삼 정부의 공기업 사유화 목표는 □경영권의 실질적 민간이양을 통한 경영효율성 제고□를 내세움으로서 □주인 찾아주기□방식의 독점자본-지향적 공기업 사유화 정책을 노골화했다. 당시 김영삼정부의 공기업 정책을 보면 우선 지방공기업을 제외한 전체 133개 공기업 가운데 58개를 사유화하고 10개는 통폐합하다는 것이었다. 그러나 이러한 김영삼정부의 사유화 계획은 1994년 이후 증시침체와 □주인찾기식 사유화(재벌에게 일괄매각)에 대한 국민의 반감, 공기업 노동자들의 조직적 저항에 직면하여 좌절되었다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 김대환 (1995) "한국 민영화정책의 비판적 검토. <경제와 사회> 25:176-215.

) 우선 김영삼 정부는 공기업 사유화방식으로 증권시장을 통한 장내매각을 상당정도 계획하고 있었는데 1994년말 이후 증시가 침체로 빠지자 공기업 사유화 자체를 미루지 않을 수 없는 상황이 되었다. 또한 1994년 말에는 그간의 임금가이드라인 정책으로 인한 저임금과 공기업 사유화로 인한 고용불안에 자극되어 공기업 노동자들은 □공공부문 노동조합 대표자 회의□를 결성하여 공공부문 노자관계가 악화되고 있었다. 그리고 사유화대상에 오른 이동통신의 경우 일괄매각방식으로 인해 재벌의 갈라먹기식 정책이라는 비판여론이 비등해졌다

2. 이전 정부의 공기업 관리방식에 대한 평가

앞서 살펴본 한국 정부의 공기업 관리방식을 정리해보면 자본 축적 촉진적, 외세 의존적, 정경유착적, 노동배제적 성격을 지니고 있었다. 특히 우리는 이러한 역사적 분석을 통해 현재 실용주의적 노동운동노선에서 보여지는 □과거 공기업의 비효율성□ 논리를 계급적, 역사적으로 논박하고자 한다. 이를 정리해 보면 다음과 같다.

우선 한국 정부의 대대적인 공기업 사유화 정책과 자본합리화 시도는 박정희 정부시기부터 시작된 외채-의존적이며 국가-주도적인 자본축적전략으로 부터 그 뿌리를 찾을 수 있다는 점이다. 1960년대 초반부터 현재까지 한국정부는 대외부채를 통해 공기업을 확장하고 이를 사적독점자본에게 저가로 인도함으로서 신식민지 국가독점자본주의의 성격을 강화시켜 왔던 역사가 있는 것이다. 박정희 정부부터 시작된 공기업 정책은 공기업의 자본축적 촉진기능을 중심으로 하여 진행하였기 때문에 2차 대전 후 공기업의 자본축적 촉진기능과 사회통합기능간의 조절을 목적으로 한 유럽 국가의 공기업 정책과는 그 성격이 다르다. 즉 한국 정부는 외채를 통해 철강, 화학, 기계 등의 기간산업에 공기업을 집중적으로 설립하고 공기업이 규모와 관리에 있어 정상궤도에 오르면 독점자본에 저가로 사유화시키는 자본축적의 산파역할을 담당했다. 이로인해 한국사회에서의 공공부문은 주로 공기업이 많았으며 반면에 유럽국가에서 보여지는 계급타협을 통한 대규모 사회복지기구는 거의 전무한 상태이다.

) 한국국가는 외채를 통해 공기업을 설립하여 경제에 직접적으로 개입하였고 이러한 공기업은 국민의 사회적 필요를 위해 공공재를 공급하였다기 보다는 오히려 자본축적의 위한 도구로 사용되어 왔다는 점이 특징적이다.

) 이러한 특징은 공기업의 영역에서 주로 국민의 필수불가결한 재화 및 용역을 담당하는 정부부처기업 및 지방공기업의 역할이 적고 대신 제조업적 특징을 지닌 정부투자기관, 정부출자기관, 재투자기관의 비중이 높다는 점에서 나타난다.

한편 현재 문제시되고 있는 공기업의 부정부패와 낙하산식 인사도 1960년대 이후 진행된 자본축적과정에서의 중앙정부와 공기업 경영자 그리고 독점자본간 정경유착이라는 구조적 요인에 기인한다. 역대 최고 통치자는 친여정치세력에 대해 공기업 최고 경영자의 자리를 매개로 후원자적 관계를 맺었고 이를 통해 독점자본과의 긴밀한 정경유착 고리를 형성하였다. 보수적 정치세력은 독점자본에게 공기업 운영과정에서의 건설, 조달계약과정과 공기업의 저가 사유화에서 엄청난 특혜를 주었으며 이에 대한 댓가로 독점자본은 보수적 정치세력에게 막대한 정치적 후원금을 지원했다. 따라서 현재 공기업의 비효율적 운영의 원인은 공기업 경영진을 매개한 보수정치권과 독점자본간의 구조화된 부정부패의 고리인 것이며 이는 기존의 정부와 개별 공기업간 관계를 형식적으로 합리화(전문경영인 채용, 수익적 자율경영체제 등)한다고 해서 해결될 문제가 아닌 것이다.

) 이러한 후원자적 관계는 최고 통치권자가 집권 후 자신의 정치적 세력들에게 공기업 이사장 및 상위 경영직이라는 지위를 분배함으로서 나타났다. 대개 노태우 정부까지 보면 대부분의 공기업 사장은 군출신에게 분배되었고 소위 민주화가 이루어 졌다는 김영삼 및 김대중 정부에서도 정치인으로 그 출신이 바뀌었을 뿐 후원자적 관계는 지속되고 있다.

또한 앞서 살펴본 한국 공기업의 자본촉진적 성격은 노동통제방식에 있어 노동 착취적이고 배제적인 관료주의적 경영구조를 정착시킨 요인으로 작용하였다. 한국 정부는 엄격한 예산통제와 왜곡된 독립채산제적 운영구조를 통해 중앙정부의 재정적 책임을 대부분의 주요 공기업으로 전가시켰다. 이러한 구조내에서 개별 공기업 노동자는 막대한 외채 상환과 이자를 부담해야 했고 그럼에도 불구하고 중앙정부 및 공기업 경영진은 왜곡된 □비효율성에 근거한 적자□이데올로기를 통해 공기업 노동자의 착취를 강화시키는 근거로 작용하기도 했다. 특히 1980년대 들어 전두환 이후의 정부들은 공기업 예산통제기제인 임금가이드라인 정책을 통해 공기업 노동자들에게 저임금까지 강요하게 되었다. 이로인한 공기업 노동자의 조직적 저항과정은 김영삼 정부에 들어와서 임금수준뿐만 아니라 인원축소, 능력주의적 임금체계로의 개편 등의 자본합리화와 공기업 사유화를 시도함으로서 고용 및 노동력 소비과정의 문제로까지 확대되었다. 이에 대해 정부는 노동3권조차 제약하는 노동배제적, 반노동적 노사관계제도를 고집함으로서 대응하고 있다. 공기업 노사관계를 보면 한국정부는 공무원 및 교원의 단결권 제한, 공기업의 단체교섭권을 실질적으로 제한하는 정부투자기관 관리기본법, 공무원, 공기업 노동자의 단체행동권 제한, 쟁의행위를 제한하는 일방적인 직권중재제도 및 공익사업 지정, 실질적 사용자(정부)와 형식적 사용자(공기업)의 이중구조를 통한 교섭지연 등을 통해 반노동자적 노사관계를 지속하였다.

) 박정희 정부 시기에는 자본축적의 주요한 수단인 공기업을 확장시키는 과정에서 공기업 노동시장에 대해 종신고용, 연공적 승진체계, 사기업에 비한 상대적 고임금 및 다양한 복지후생제도 등의 내부 노동 시장적 요소를 형성하였다. 따라서 당시의 공기업 노동자들은 비록 노동 3권이 제약되더라도 이것이 조직적 불만 및 저항으로 표출되지 않았다.

) 전두환 정부는 물가상승을 억제하기 위해 임금상승을 규제했는데 이러한 정책의 일환으로 1984년에 공무원의 임금인상은 거의 동결되다 시피했다

결론적으로 역대 정부의 자본축적 촉진적인 공기업 관리방식을 토대로 하여 현재 김대중 정부는 공기업 구조조정을 진행하는 것이며 따라서 한국 정부의 공기업 운영상의 본질적 문제 또한 그대로 계승되고 있는 것이다. 한국 공기업에서의 비효율적 측면이 있다면 그 근본적 원인은 공기업 노동자의 나태함에 있는 것이 아니라 오히려 한국사회 전체의 자본축적 전략 그리고 그 속에서의 소수 정치 엘리트와 국내외 독점자본가와의 결탁, 그 결과로서의 부정부패에 있었던 것이다. 그런데 과거 부정부패로 인한 공기업의 비효율적 운영은 현재 김대중 정부로 하여금 공기업 사유화를 적극적 대안으로 상정하게금 하는 정당화 요인이 되고 있으며 특히 공기업을 사유화하는 경우 의사결정의 은폐적 성격으로 인해 여전히 과거의 문제 즉 공기업 매각시 부정 부패의 문제가 등장하고 있다. 또한 공기업 내부의 자본합리화 과정에 있어서도 김대중 정부 및 공기업 경영자에 의해 임시방편적, 전제적 형태로 진행되며 그 비용은 모두 공기업 노동자와 민중으로 전가되고 그 이익은 정치적으로 연결된 소수 엘리트 및 자본가계급으로 이전되고 있다. 이에 대해서는 다음 절에서 좀 더 자세히 살펴보겠다.

III. 김대중 정부의 공공부분 구조조정

1. 공기업의 사유화 전략

전세계적으로 신자유주의적 공공부문 구조조정은 첫째로 공공부문의 축소와 사적 경제로의 전환, 둘째로 공공부문에의 시장경제 원리의 도입으로 특징지워진다. 한국에서 공기업의 구조조정도 이러한 방향에서 추진되었는데, 한국에서 신자유주의의 종속적 성격으로 인해 공기업의 해외매각이라는 특징이 중첩되었다.

우선 김대중 정부는 집권초기 공기업에 대한 개혁방향을 사유화와 자본합리화 전략으로 잡았다. 당시 기획예산 위원회는 과거 공기업의 문제점으로 □ 공기업의 주인의식 결여로 방만한 경영과 비효율, □ 핵심부문 이외에 무분별한 사업확대, □ 자율·책임 경영체제 구축 미흡 등을 지적하면서 1998년 7월 4월 □1차 공기업 민영화 계획□ 과 1998년 8월 5일에 □2차 공기업 민영화 및 경영혁신계획□을 발표하였다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 제 15대 대통령직 인수위원회(1998), 제 15대 대통령직 인수위원회 백서.

1998년 7월 4월 □1차 공기업 민영화 계획□의 내용을 보면 다음과 같다. 기획예산위원회는 공기업 구조조정의 추진원칙을 □기업성이 강한 공기업은 원칙적으로 민영화하여 주인있는 책임경영을 실현하고 조기 민영화가 곤란한 경우는 강도 높은 구조조정을 추진한 후 단계적으로 민영화하되 연차별 추진계획을 세워 추진상황을 점검하며 민영화는 신속히 추진하되, 매각가치를 극대화하기 위하여 지분매각, 자산매각 및 교환사채(Exchangeable Bond)발행 등 매각방법과 매각시기를 전략적으로 조정한다. 그리고 공기업 민영화는 공정하고 투명하게 추진하며, 방식과 절차는 국민에게 공개하며 종업원 및 국민참여를 위한 우리사주 및 국민주 기회를 제공한다□라고 설정하였다. 이에 따라 기획예산위원회는 완전 민영화 기업 5개와 단계적 민영화 기업 6개(총 11개)를 사유화시키기로 결정했고 이에 따라  1차 공기업 민영화의 추진조직으로서 □공기업 민영화 추진기획단□을 구성하여 공기업 사유화 관련법령 및 제도를 정비하였다. 그리고 관계부처와 해당 공기업이 실무추진팀을 구성하여 각 개별 공기업의 구체적인 사유화 전략을 추진케 하였다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산위원회(1998.7.4) □1차 공기업 민영화 계획□

나아가 1998년 8월 5일에 기획예산위원회는 □제 2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획□을 발표함으로서 □1차 공기업 민영화 계획□에서 제외되었던 공기업 자회사를 중심으로 하여 19개 모기업의 55개 자회사를 사유화의 대상으로 설정하였다. 기획예산위원회는 공기업 자회사의 사유화 방식으로서 1. 설립목적에 부합하지 않는 자회사 및 경영상태가 부실한 자회사는 매각 또는 폐지하며 2. 유사한 기능을 수행하는 자회사들은 통폐합하거나 모기업에 흡수하며 3. 모기업의 인사 문제 해결 등을 위해 설립된 자회사는 매각 또는 통합함을 설정하였다. 그 결과 기획계산위원회는 55개 대상 자회사중 40개는 사유화시키고 6개는 통폐합하며, 8개는 자회사로 존치하면서 상업주의적 관리방식의 도입을 지시하였다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산위원회(1998.8.5) □제 2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획

그 결과 김대중 정부는 1998년부터 2000년 초까지 2년 동안 13개의 소규모 공기업 및 자회사를 완전매각하고 5개의 대규모 공기업 지분을 일정정도 매각했다. 이 시기의 공기업 사유화 특징을 보면 1998년 □1차, 2차 공기업 민영화 계획□에 따라 공기업 매각의 정치적, 경제적 위험이 적은 소규모 공기업 및 자회사를 위주로 완전매각하고 반면에 매각의 정치적, 경제적 위험이 큰 대규모 정부투자기관은 국가소유의 일정 지분만을 국내외에 매각하는 방식을 취했다. 또한 공기업의 매각으로 인한 재정적 결과를 보면 김대중 정부는 1998년 6,667억원, 1999년 8조 6,309원을 벌어들여 합계 9조 2,796억원의 수입을 확보하였으며 이를 금융·기업구조조정 등에 필요한 재원으로 활용했다. 이중에서 재정수입은 3조 4881억원을 확보했으며 외국자본이 52억불 정도 도입됬다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(1999.1.5) □공공부문 개혁과 국민세금을 아껴쓰기 위해 1998년에 한 일□

2. 공기업의 자본합리화 전략

김대중 정부에서 그간 추구했던 공기업 사유화과정은 앞서 살펴본 자료 및 사례를 볼때, 국내외 독점자본에 대한 □주인찾기식□ 사유화 정책에서 궁극적 형태를 발현된다. 즉 김대중 정부의 공기업의 사유화 정책은 한국 경제를 뒷받임했던 우량 공기업을 저가에 사적 독점자본 및 외국자본에 양도했음을 의미한다. 그리고 이를 위해 김대중 정부는 공기업 운영에 시장경쟁기제 및 사기업적 운영방식 즉 자본합리화 전략을 도입하여 효율성을 향상시키고 이를 통해 매각가치를 향상시킨 후 궁극적으로 공기업을 사유화하는 것을 최종 목적으로 하고 있다. 따라서 공기업 사유화 전략과 자본합리화 전략은 분리해서 생각할 수 없는 것이다.

특히 김대중 정부는 2001년 들어 과거 인원감축 및 조직축소와 같은 하드웨어적 개혁을 지양하고 오히려 효율적인 운영체계의 구축을 위한 소프트웨어적 개혁(흔히 상시적 구조조정)으로 집중시키겠다고 한다. 따라서 다음에서는 사유화되기 이전에 개별공기업에서 일상적으로 진행되고 있는 자본합리화 전략에 대해 좀 더 자세히 살펴보겠다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처 (2001.1.27) '2001년 구조조정 주요계획'

현재 김대중 정부가 추진하는 공기업 자본합리화 전략은 대개 1990년 이후 사적독점자본에서 주로 사용했던 수익성 위주의 자본합리화 전략을 모방하고 있다. 당시 사기업 자본합리화 전략의 궁극적 목적은 고도의 착취과정에 스스로 연루되는 노동자를 만들어 안정적인 이윤극대화를 달성하는 것이다. 이러한 의도하에 정부 및 공기업 경영자는 노동유연성을 위한 노동자의 재조직, 분할통치적 직급구조로의 변화, 성과와 연동된 보상 원칙, 인사고과를 통한 현장통제의 강화 등을 시도하고 있다. 그러나 사기업과는 달리 개별 공기업 수준에서의 자본합리화 전략은 개별 공기업의 최고경영진에 의해 주도되는 것이 아니라 흔히 신자유주의적인 중앙정부에 의해 직접적으로 주도되고 강요된다. 즉 자본합리화 전략의 도입에 대한 주도권은 중앙정부에 있으며 공기업 경영자는 단지 □전달벨트□일 뿐이다. 따라서 중앙정부가 기존 관료주의적 공기업 체제에 수익성 중심의 자본합리화 전략을 이식하기 위해서는 크게 1. 정부-개별 공기업 관계와 2. 공기업 경영진-노동자간의 관계라는 두가지 수준으로 개입하게 된다.

) 이러한 노동통제방식은 결국 노동강도를 강화시키기 위한 노동력 소비과정과 분할통치적이고 저비용적인 보상체계에 중점을 두는 것으로서, 공기업 노동자가 적은 임금을 받고도 장시간의 노동을 지출하도록 하는 노동착취적 노동과정 통제기제의 구축에 그 초점이 있다. 나아가 이러한 노동착취적 노동과정 통제기제 하에서 공기업 노동자들은 다기능 및 배치전환을 일상적으로 수행하며 능력주의적 임금정책과 기업문화운동을 통해 유연적 효율적 노동력 소비과정을 강요받게 되는 것이다.

첫째, 김대중 정부가 □전달벨트□인 개별 공기업 경영진을 통제하는 방식에 대해 살펴보자. 기획예산위원회는 □투자기관의 자율성□, □책임경영체제□ □경영투명성□을 골간으로 하여 1998년 10월 2일에 기존의 □정부투자기관 관리기본법□ 개정안을 제출하고 1999년 2월 5일 국회에서 개정안 통과를 통해 공기업의 자본합리화의 법적 근거를 확보하였다. 개정된 □정부투자기관 관리기본법□에서 나타나는 중앙정부와 공기업 경영자간의 변화된 관계는 개별 공기업을 이익 중심적인 사업부제적 조직으로 개편하여 마치 독자적인 사기업과 같이 행동하도록 강제하고 그 후 사후적 경영성과를 평가하는 것을 핵심으로 하고 있다. 즉 사업부제적 조직으로서의 개별 공기업은 현상적으로 □경영의 자율권□을 부여받지만 이 □자율권□의 목표 및 내용은 수익성 향상 위주로만 제한되어 있다. 개별 공기업은 수익성에 근거한 공기업의 사후적 통제 구조 내에서 □공공성□보다는 이익센터(profit center)로서의 역할 즉 수익성-위주의 운영을 심화시킬 수 밖에 없다. 이러한 중앙정부의 통제구조에는 1.투자와 관련된 예산지출의 제한(임금가이드라인) 및 예산편성 지침 하달을 통한 사전적 통제 2.공기업 운영과정에 대한 공식적, 비공식적 개입을 통한 과정적 통제 3.공기업 경영평가를 통한 성과급 지급 및 차기예산 증감을 통한 사후적인 통제라는 수단을 통해 개별 공기업 운영의 정책 방향과 예산통제의 틀거리를 통제한다. 반면에 개별 공기업 경영진은 경영계약제로 강회된 □정치적 상황구속성□으로 인해 중앙정부로 부터 하달된 행정지침을 토대로 하여 각자의 재정, 운영, 경영자원, 노사관계에 대한 운영적 의사결정의 책임을 맡게 되는 것이다. 이러한 맥락에서 공기업 사장은 취임 기간 동안 중앙정부에 의해 부과된 수익성의 목표치를 중심으로 □경영계약□을 하고 이익을 얼마나 올렸는가에 근거하여 보상받게 된다. 이러한 제도변화를 통해 중앙정부는 한편으로 사유화 이전의 공기업에 대해 수익성 중심의 관리방식을 도입하여 사적 기업과 유사한 조직 및 관리형태를 이식시키고 다른 한편으로는 수익성이 높은 공기업을 언제든지 분할 매각할 수 있는 수단을 확보하는 것이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산위원회(1998.10.2) □정부투자기관 관리기본법 개정□

) 공사업 사장들은 □사장추천위원회□에서 추천받아 대통령에 의해 임명되고 또한 사후적으로 개별 공기업의 상업주의적 관리의 목표치와 실적치간의 비교를 통해 경영계약의 연장이 가능하다. 이러한 맥락에서 정부는 공기업의 회계정보 투명성 개선 및 공개를 강화하는 것이다.

둘째, 김대중 정부가 경영진을 □전달벨트□로 하여 개별 공기업 노동자를 직접적으로 통제하는 방식에 대해 살펴보자. 앞서 살펴본 김대중 정부의 사후적 성과에 의한 공기업 통제구조는 궁극적으로는 공기업 노동자를 고도로 착취하기 위한 노동과정 통제기제 구성을 최종목적으로 한다. 왜냐하면 공기업의 성과는 현장에 있는 노동자의 노동력 소비과정과 보상과정에서 산출되기 때문이다. 따라서 정부 및 경영진이 공기업 노동자에 개입하게 되는 주요 영역은 다음 그림과 같이 노동력 소비과정의 영역, 보상과정의 영역, 주체화과정의 영역으로 3분된다.

<그림 III-1> 김대중 정부의 공기업 노동과정 통제방식

첫째, 김대중 정부 및 경영진이 공기업 노동자를 수익 지향적으로 주체화하는 방식을 보자. 이는 정부의 □고객 헌장제□ 선포와 개별 공기업의 □고객지향적 경영혁신 운동□으로 나타나고 있다. 우선 정부는 □고객헌장제도□를 도입하여 공공재의 소비자인 국민에게 공기업의 이윤추구화 및 사유화 의도를 은폐, 설득시키며 동시에 이는 공공재의 생산자인 공기업 노동자가 국민에게 감시당하게 하는 대중적 통제기제로 작용하여 결국 공기업 노동자의 노동강도를 강화시키고 있다. 1999년 5월 1일을 기점으로 19개의 정부투자기관 및 정부부처기업이 각각 □고객헌장□을 공표하였으며 개별 공기업에서는 이를 토대로 고객 지향적 경영혁신 운동을 전개하였다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(2000.2.12), □대통령 연두 업무보고□

정부에 의하면 고객에는 외부고객과 내부고객이 있는데 전자는 공공서비스를 이용하는 국민들을 지칭하는 것이고 후자는 개별공기업에서 근무하는 타부서 노동자를 말하는 것이다. 우선 외부고객 중심 기업문화 운동을 보면 고객의 접점지대에 있는 공기업 노동자들로 하여금 단정한 복장은 물론이고 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하도록 강요된다. 내부고객 중심 경영혁신운동을 보면 수익성 중심의 자본합리화 과정에 노동자들을 동원하기 위한 이데올로기 기제와 활동을 말하는 것으로 이에는 주로 제안제도, 품질 관리조(QC), 총괄적 품질관리(TQM), 부서간 경연 대회, 고객 지향적 교육 등이 실시되고 있다.

둘째, 김대중 정부 및 경영진이 개별 공기업의 노동력 소비과정에 직접적으로 개입하는 방식을 보자. 기획예산처는 1998년 이후 현재까지 개별 공기업에게 대폭적인 인원감축, 조직통폐합, 외주하청을 지시하고 있다. 우선 인원감축의 사항을 보면 이는 한편으로 조직축소 및 인건비 절감을 통해 공기업 사유화시 매각가치를 높이기 위해 실시되었고 다른 한편으로는 1998년 경제위기 이후 노동자의 정리해고 요건이 대폭 완화됨에 따라 국가가 스스로 □정리해고의 모범□을 보임으로서 사적 자본의 대규모 정리해고를 선도하였던 의미도 있었다. 공기업의 인원감축은 기획예산위원회에 의해 개별 공기업 별로 할당되어 강제적으로 시행되었으며 개별 공기업에서는 각 부서에 적정인원을 하달하여 명예퇴직 및 정리해고, 부서 통폐합, 외주하청의 방식을 통해 인원을 감축시켰다.

이러한 과정에서 김대중 정부는 1998년부터 1999년말까지 32,359명을 인원감축시켰으며 이러한 수치는 1999년까지 계획인원(31,328명) 대비 103%를, 그리고 2000년까지 계획인원(41,269명) 대비 78%를 달성한 수치이다. 특히 이러한 공기업 해고 노동자 32,359명 중에서 규모가 큰 모기업에서 감축된 인원은 27,545명으로 소규모 자회사에서의 감축인원  4,814명의 5배에 달했다. 나아가 김대중 정부는 공기업 노동자의 인원감축 정책을 계획대로 2000년 9월까지 지속시켜 인원 감축을 시행할 예정이며 2001년 이후에 구조조정을 완료한 공기업부터 인사, 예산, 조직에 관한 자율권을 부여하겠다고 발표하였다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(2000.1.28), □공기업 경영혁신 추진실적□

) 김대중 정부는 인력감축을 통해 매년 인건비 5,700억원을 절감했으며 대폭적인 인력감축 등으로 한국통신은 매년 3,500억원, 한전은 1,900억원, 담배인삼공사는 1,000억원, 석탄공사는 600억원의 인건비 절감 효과를 발생하였다(기획예산처1999.8.13).

<표 III-1> 1998년부터 1999년까지의 공기업 인원축소

구 분	□98.3 정원(A)	인력조정 실적			2000.1 정원	조정비율 (A/B)
		□98	□99	계(B)
모기업	143,063	13,378	14,167	27,545	119,814	19.3%
자회사	23,352	3,154	1,660	4,814	18,782	20.6%
계	166,415	16,532	15,827	32,359	138,596	19.4%

-출처: 기획예산처(2000.1.28), □공기업 경영혁신 추진실적□

그런데 좀 더 살펴보아야 할 점은 정부가 지난 4년간 진행한 하드웨어적 개혁인 인원감축 정책이 사실은 이제부터 하겠다는 소프트 웨어적 개혁인 공기업 재구조화 전략(핵심사업부의 사업본부제화, 주변사업부의 외주하청화 등)과 이미 맞물려 진행되었다는 점이다. 그 과정은 다음과 같다. 우선 김대중 정부는 공기업의 재구조화 전략으로서 기존 업무를 핵심적 업무와 주변적 업무로 나누어 핵심업무의 경우는 이익 센터적 사업본부제 및 팀제적 조직으로 재편하고 주변업무는 통폐합하거나 민간 자본가에게 외주, 하청하였다. 핵심업무을 수행하는 소수의 공기업 정규직 노동자는 일정정도의 고용보장과 근로조건을 유지하나 주변사업을 수행하는 공기업 외주, 하청 노동자는 상시적인 고용불안과 열악한 근로조건을 강요당한다. 나아가 사업본부제 및 팀제로의 조직 재구조화 전략은 이후 공기업을 분할하여 매각하기 위한 전제조건이 된다. 예를 들면 김대중 정부는 한국 철도청이나 한국 전력 공사와 같은 대규모 공기업을 매각할 경우 커다란 비용소요와 위험이 있는 건설 사업부(예: 철도망 건설, 전선망 건설)는 여전히 공기업 형태를 유지하되 즉각적으로 이익을 창출할 수 있는 운영 및 유지 사업부(예: 철도운송사업, 기관차 유지-보수 사업, 전력배분사업)는 미리 사업본부제->분사로 독립시킨 후 민간 독점자본에게 분할매각하려는 것이다.

) 주변업무의 외주하청은 공기업의 고용정책에 반영되어 1998년 이후 공기업 사유화와 조직통폐합 조치와 더불어 공기업의 고용수준이 급격히 하락시키는 요인으로 작용하였다.

) 동시에 공기업의 고용형태에 있어 유연한 고용계약제 즉 파트타임제와 임시계약직이 늘고 있다. 이러한 직종은 주로 여성에 의해 채워지고 정규직보다 불안정하고 불이익적인 고용조건에 처하게 된다.

<그림 III-2> 사업본부제와 분할 사유화 그리고 외주하청간의 관계

또한 앞서 살펴본 조직 재구조화 전략은 핵심사업부를 대상으로 하여 소수의 정규직들에게 수평적인 직무확대를 통한 다기능화를 시도함으로서 유연적, 효율적 노동력 소비과정을 강제하고 있다. 나아가 김대중 정부는 2000년에 들어와서 □지식경영체제 도입□이라는 명분하에 경영정보체계를 대대적으로 도입하여 개별 노동자의 성과를 실시간으로 측정, 통제하고 있는데 이는 결국 다기능화된 공기업 노동자로 하여금 고도의 노동력 소비를 감시하기 위한 통제기제 구축의 성격이 크다. 그 결과 공기업 정규직 노동자들은 실업의 공포하에서 추가적 보상없이 단순한 업무들을 동시적으로 수행하여 노동강도 강화 및 업무 스트레스의 심화에 시달리고 있으며 공기업 비정규직 노동자의 경우 기초생계비 이하의 저임금과 상시적인 고용불안 그리고 장기간의 노동시간으로 고도의 착취를 받고 있다.

세째, 김대중 정부 및 경영진이 개별 공기업의 보상과정에 개입하는 방식을 보자. 현재 정부가 의도하고 있는 보상방식의 변화과정은 저임금 수준의 총액 임금제와 성과에 근거한 차별적 능력주의 임금체계를 중심으로 두고 있다. 우선 공기업 임금수준에 대한 정책을 보면, 김대중 정부는 1998년, 1999년 예산편성지침을 하달하면서 □지불능력원칙□하에 기존의 임금가이드라인 정책을 더욱 더 강제함으로서 1997년 대비 4.3%의 임금수준을 삭감하였다. 더불어 정부는 각종 수당 및 생활 보조적 부가급여를 대폭 삭감, 폐지하였다. 우선 1998년에 기본급적 성격의 체력단련비를 폐지할 것을 지시하였으며 기존의 명예퇴직금 제도를 개정하여 지급요건을 강화하였다. 또한 정부는 기존의 퇴직금누진제를 폐지하고 지급액을 하향조정했다. 종전에는 공공기관의 퇴직금 산정은 누진율을 적용하였으나, 1999년 1월 1일부터 민간부문의 퇴직금수준과 근로기준법 내용 등을 감안하여 근속 1년당 1개월분의 평균임금으로 변경·지급하게 되었다. 이에 따라 이전과 비교할때 퇴직금이 약 25%('80년 이전 입사자 20%, '81년 이후 입사자 30% 수준)가 감소되었다. 그 결과 누진제 폐지로 정부투자기관의 퇴직급여충당금 예산은 □99년 대비 70.9%가 감소하여 4200억원의 인건비(5,916억원→1,716억원)를 절감하였다. 그리고 정부는 □99년 정부투자기관 예산편성지침에 따라 대학생 자녀학자금의 융자 전환, 주택자금 융자 이자율 상향 조정, 경조사비·개인연금 등 수익자 부담성 경비 폐지 등 복리후생비 축소를 추진하였다. 결국 김대중 정부는 이전의 임금가이드라인을 통한 기본급의 저임금 정책뿐 만 아니라 필수 생계비적 측면을 지닌 각종 수당 및 보조비를 폐지, 축소함으로서 대폭적인 임금하락을 시도한 것이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(2000.1.28), □공기업 경영혁신 추진실적□

반면 김대중 정부의 공기업 임금체계 정책은 성과에 근거하여 임금을 지급하는 차별적 임금체계를 구성함으로서 공기업 노동자간의 경쟁 및 분할통치를 의도하고 있다. 정부 및 자본가는 흔히 구조조정 과정에 적극 동참하고 동료와 경쟁하는 노동자를 칭하여 □성과가 높고 능력있는□ 근로자라 한다. 정부와 자본가는 이러한 노동자에게 인사고과를 후하게 주고 이를 임금 및 승진에 직접적으로 연동시켜 노동자들 간의 경쟁을 유발시키는데 이 과정에서 사용되는 보상제도가 능력주의 임금체계이다. 우선 정부는 □경영계약제□를 통해 개별 공기업의 최고경영자의 임금체계를 성과에 연동시키고 있으며 1999년 초부터 공기업의 1급 간부직원을 대상으로 연봉제를 실시하고 있다.  정부는 2000년부터 이러한  연봉제를  2급이상 직원 및 계약직에 확대 적용하려 하고 있다. 또한 정부는 1998년부터 현재까지 예산편성 지침을 통해 공기업 하위직 노동자에게 □예산 절약 인센티브 제도□를 적용시키고 있는데 이는 능력주의적 인사관리로 가기 위한 발판으로 기능하고 있다. 이러한 의미에서 정부는 1999년부터 각 예산절약사항에 따라 특히 인원감축을 중심으로 한 구조조정의 절감액을 개인당 기본급 200%한도에서 성과금으로 지급하도록 강요하였다. 결국 김대중 정부에서 적용된 능력주의적 임금체계는 인센티브제(직능급) 및 연봉제이기 때문에 이후 정부는 이를 공기업의 하위직 노동자에게 까지 확대되어 성과에 기반한 임금체계의 장착을 시도하고자 할 것이다.

) 여기서 연봉제란 1년 단위로 고용기간를 설정하고 전년도 인사고과에 기반하여 차기년도 임금수준이 정해지는 능력주의 임금체계의 극단적 형태이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(2000.2.12), □대통령 연두 업무보고□

) 현재 정부는 능력주의적 임금체계를 공기업 상층 경영진에게 우선적으로 적용하고 있으며 다만 공기업 하층 노동자에게는 조직적 저항을 고려하여 인센티브 및 집단성과제를 적용하고 있다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 기획예산처(1999.1.5) □공공부문 개혁과 국민세금을 아껴쓰기 위해 1998년에 한 일□

다음에서는 흑자 공기업인 한국전력공사와 적자 공기업인 한국 철도청의 사유화  및 자본합리화를 살펴봄으로서 앞서 제기된 김대중 정부의 공기업 구조조정의 획일성, 비일관성과 조급성을 구체적인 작업장 사례를 통해 드러내고자 한다.

IV. 개별 공기업에서의 구조조정 사례연구

1. 한국전력공사 사례

1) 분할 사유화 전략

한국전력공사는 다음에서도 보이듯이 한국통신공사와 더불어 한국사회에서 가장 알자배기 공기업으로서 꼽힌다. 따라서 국내외 독점자본들은 1980년대부터 자신들의 새로운 이윤창출지점으로서 전력산업으로의 진출을 강력히 희망했으며 이를 위해 한국정부에 대해 신자유주의적 정책(규제완화, 공기업 사유화 등)을 강요하기 시작하였다.

<표 IV-1> 한국전력공사 연간 당기순이익의 추이 (단위: 십억원)

연도	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99
당기순이익	606	719	764	419	882	910	598	561	1,102	1,468

출처: 한국전력공사, □경영통계□, 각년도

이에 따라 한국전력공사의 사유화 방안은 일찌기 노태우 정부때부터 강력히 제기되었다. 1987년 들어 노태우 정부때에는 한국전력을 비롯하여 7개 기관의 정부보유주 중 자기자본기준 5조원 상당의 주식을 향후 5년간 국민주 방식으로 보급하고자 하였다. 그 후 1994년 2월에 김영삼 정부는 각 부처별로 □민영화 추진 실무대책반□을 설치하고 특히 1987년 한국전력공사 등에 적용했던 국민주 매각방식 대신 공개입찰을 통한 일괄매각방식(주인찾기식 사유화)을 채택하였으나 실패하게 됬다. IMF 이후 김대중 정부는 1998년 한국전력공사의 정부보유주 21%를 국민주로 매각하였고 1999년 3월에는 한국전력공사의 해외 전환사채(DR)를 7.5억불 정도 발행하여 분할사유화를 준비하였다. 나아가 1999년 말 최종적으로 다음과 같은 □전력산업 구조개편안□을 제출하여 한국전력공사의 분할사유화를 공식화하였다.

김대중 정부의 '전력산업 구조개편□(분할사유화)의 핵심내용은 다음과 같다. 우선 단기적 방안으로서, 서로 긴밀히 연계된 전력생산 및 공급부문들 중에서 기존의 발전소들을 몇개씩 묶어 수개의 발전자회사로 분사하고 내부경쟁체제 하에 대폭적인 인원감축과 노동강도 강화를 통해 발전원가를 절감하려 하고 있다. 그 후 각각의 발전 자회사는 주식상장 및 매각을 통해 단계적으로 국내외 독점자본에게 사유화하고자 하고 있다. 이를 위해 한국전력공사 경영진은 김대중 정부의 □분할민영화□ 지시에 따라 기존의 기획본부를 구조조정 본부로 확대개편하여 그 내에 □경쟁구조설계팀□과 □외화부채관리대책반□, □수화력/원자력 발전회사 발족 준비팀□, □전력거래소 발족준비팀□, □통신회사설립추진팀□ 등을 신설하고 이들 조직을 통해 구체적인 분할 사유화 방안을 구상하기 시작하였다. 한전 경영진의 발전 자회사 분할원칙을 보면 주요하게는 수익성 기준(발전소별 연료, 잔존수명, 가동율, 수익가치 등), 부차적으로는 기술적 기준(부하대별 발전소 균등배분, 지역안배, 계동안전도 등)을 제시하고 있다.  이러한 분할 사유화의 맥락에서 한전 경영진은 다음과 같이 기존의 발전소를 수익성 중심으로 묶어 6개의 발전자회사로 개편하였다. 물론 현재 원자력 발전소과 송전, 배전부문은 국가소유하에서 한국전력공사라는 공기업 형태를 유지한다. 하지만 김대중 정부는 한국전력산업의 장기적 방안으로 배전부문도 수개의 배전회사로 나누어 전력 도·소매 부문에 본격적인 경쟁을 도입하고 송전망을 개방하여 국내외 발전산업의 독점업체도 전국적인 송전망을 자유로이 이용하는, 이른바 □전력산업의 전면적인 사유화와 경쟁체제□를 의도하고 있다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 산업자원부(1999.1) □전력산업 구조개편 기본계획□

) 이러한 발전소의 분할 구도는 결국 한전 분할사유화에 임하는 국내외 독점자본간의 이윤추구를 위한 □평등□(?), 즉 균일한 투자보수율을 중시하는 것이다.

<표IV-2>기존 발전소에서 분사되는 과정

발전 자회사	발전소 그룹
남동 발전자회사	삼천포, 영동, 여수(유전소), 분당복합, 무주양수/영흥건설
중부 발전자회사	보령, 서천, 서울, 인천/양양 양수건설, 북제주
서부 발전자회사	태안, 평택, 군산, 서인천(1,2단계) 삼랑진 양수/ 청송양수건설
남부 발전자회사	하동, 영월, 부산, 울산(3발) 서인천(3,4단계), 청평양수/ 부산복합건설, 남제주
동서 발전자회사	당진, 동해, 여수(석탄) 울진(1,2발), 일산복합/ 산청양수건설, 당진건설
원자력 발전자회사	고리, 영광, 울진, 월성/ 전수력(한강, 강릉, 섬진강, 보성강, 괴산)

출처: 한국전력공사 구조조정 본부(2001), □발전자회사 Grouping 개요□

한전의 사유화 경로를 보면 정부 및 본사 경영진은 1993년부터 사업본부제를 시도하여 실질적인 노동착취의 단위를 분할하고 각각의 사업본부에 대해 독자적인 통제체제를 구성하였다. 즉 경영진은 자본합리화 전략으로서 사업본부제적 조직개편 및 내부경영평가제도, 능력주의적 인사관리제도를 통해 정원축소을 시도하였으며 임금가이드라인에 의해 저임금을 강요하였다. 2001년에 가시화된 분사화는 기존의 독자적 통제체계인 각 사업본부가 개별자본으로서의 노동착취를 위한 형식적인 법인격을 취득하게 됨을 의미한다. 그 후 분사화된 공기업 단위는 더욱 더 노동착취와 경쟁을 가속하여 매각가치를 극대화하며 사유화의 실질적 준비를 하게 되는 것이다.

<그림IV-1> 김대중 정부의 한국전력공사 사유화 정책

2) 자본합리화 전략

한전에서 진행된 자본합리화 전략은 사실상 김대중 정부에 들어와서 공기업 구조조정과 더불어 1-2년내로 한순간에 이식되었던 것이 아니다. 이미 노태우 정부 시기부터 한전 사유화 전략의 첫발이 시작되었으며 김영삼 정부에 들어와서는 한전의 매각가치를 높이기를 위한 자본합리화 전략이 8년간 진행되었던 것이다. 다음에서는 1993년부터 2001년까지 한전 경영진이 추진했던 자본합리화 전략을 크게 3단계로 나누어 살펴보겠다.

첫째, 1993년-1995년까지로, 이 시기는 한전 경영진이 사업부제 및 경영평가제를 통해 수익성 중심의 내부경쟁체제를 준비하는 단계였다. 1993년 초 김영삼 정부가 들어서면서 □공기업의 대대적인 개혁□을 부르짖자 한전 경영진은 수익성 중심의 사업부제적 조직개편을 시도하였다. 경영진은 1993년부터 1995년까지 □새한전 창달□이라는 전사적 경영혁신운동을 전개하면서 한전 노동자를 동원하였고 1995년 말에 들어서면서 본격적인 합리화를 위해 □경쟁력 10% 이상높이기' 경영혁신운동을 가동하였다.

우선 1993년에 경영진은 □경영평가위원회(종합조정실장을 위원장)□을 신설하고 이 한시적 평가조직(이후에 상시적 조직으로 변화)을 통해 □신내부평가제도□를 도입하였다. □신내부평가제도□는 각 사업소(발전-송전-배전-판매)들을 비교 평가하고 그 결과에 따라 인센티브 성과급을 20%정도 차등지급하는 것을 내용으로 하였다. 이러한 사업본부제적 통제구조 하에서 본사 경영진은  내부경영평가의 주요지표로 인원감축 성과뿐만 아니라 □기능적 유연화(다기능공 만들기)□와 □수량적 유연화(외주하청 비정규직 확대)를 추가하고 대대적인 직무분석 및 직무통합을 시도하였다. 특히 본사 경영진은 현장노동자의 대부분을 차지하는 기능직에 대해 직무통합을 함으로서 기존 80개 직무를 7개 대범위 직무로 통합하고 별정직 또한 기존의 35개 직무를 7개 대범위직무로 통합하여 □다기능화□와 □외주하청화□의 토대를 구축하였다. 이러한 직무통합 및 정원감축과정에서 한전 노동자는 많은 업무를 동시적으로 수행하는 다기능적 초과노동을 하게 되었고 동시에 늘어나는 신규사업소로의 □보직이동□을 강제받게 된다. 그 결과 당시 전력노동자 3,304명이 사업소간 이동을 강제받았으며 사업소 내에서도 자체 순환보직을 시행하였다.

1995년에 들어서 경영진은 점차 내부경영평가제도가 한전에 정착됨에 따라 각 사업소간의 비교평가결과를 인센티브와 연계시키고 나아가 차등폭을 이전의 20%에서 50%로 확대하여 성과에 근거한 보상방식을 시도하기 시작했다. 즉 경영진은 내부경영평가 결과를 한전 노동자의 능력주의적 인사관리제도와 연결시키기 시작한 것이다.

둘째, 1996년-1997년까지로, 이 시기는 한전 경영진이 본격적인 수익성 중심의 사업본부제를 통해 내부경쟁체제에 구축하는 단계이다. 1996년에 들어서 한국전력공사 경영진이 처한 정치적 압력은 다음과 같다. 김영삼 정부는 1994년부터 1996년까지 한국산업경제연구원, 안진회계법인, 삼일회계법인에 한국전력공사의 경영진단을 실시하여 1996년에 그 결과를 발표하였다. 그 내용을 보면 □한국전력공사의 분할사유화는 단계적으로 추진하되, 민영화 추진의 기본전제로서 전력산업구조개편 즉 강력한 경영합리화의 필요성를 주문□하였다. 이러한 정치압력 하에서 경영진은 1996년 들어 □고객서비스 혁신을 위한 VISION 21□라는 경영혁신운동을 전사적으로 추진하였다. 구체적 실행방식은 대국민적 홍보활동과 판매분야 노동자의 □서비스 수준의 향상□이라는 고객지향적 이데올로기를 제시하는 것으로 나타났다.   동시에 한전 경영진은 김영삼 정부의 신자유주의적 정책기조에 부응하여 민자발전 추진과 발전사업의 경쟁체계를 도입하여 한전 사유화의 기반을 조성하기 시작했다. 그 결과 한전은 중앙정부의 지시에 따라 LNG 복합화력(40만kW 2기)를 2개 민간업체(LG, 현대)에, 석탄화력(50만 kW 2기)를 1개업체(포스에너지)에 허용함으로서 국내 사적독점자본이 발전소 건설, 운영, 소유를 가능케하고 나아가 한전이라는 공기업과 경쟁체제를 시도하였다.  이러한 민간-공기업 경쟁체제는 한전 전체에 경쟁논리를 이식시키는 조건으로 작용하였고 나아가 다음과 같은 사업본부, 사업소간 내부경쟁을 가속화시키게 된다.

)  당시 한전 판매직 노동자들에게는 1. □고객서비스 행동준칙□을 제정하며 2. 매일 일과전 10분간 부서별 고객응대 요령을 현장교육시키고 3. 사후적으로 고객을 위장한 □아주머니□를 통해 고객창구 직원의 서비스 자세를 모니터링하여 그 노동자 및 부서에 대해 매월 평가하여 통보함으로서 노동통제와 노동강도를 강화시키고 있다. 나아가 경영진은 다양한 제안제도, 건전건의를 도입하고 이를 상벌체계와 연결시킴으로서 노동자로 하여금 자본합리화전략에 동의하겠금 강요하였다.

) 1995년 한국사회가 WTO에 가입함에 따라 김영삼정부는 국내 전력시장을 개방해야 필요성을 제기하였고 그 결과 1996년 1월 부터 발전사업에 대해 민간, 외국기업의 투자를 허용했으며, WTO와 정부의 조달협정 발효에 따라 발전설비 건설시장을 개방하였으며 외국인의 유가증권 취득제한 완화에 따른 한전주 취득한도를 15%로 확대하였다.

본사 경영진은 1996년 들어 조직의 위계를 축소하고 이를 통해 기존의 관료주의적 다단계의사결정과정을 수익성 위주의 즉각적 의사결정과정으로 변화시켰다. 물론 이 과정에서 많은 수의 중간조직 관리자와 노동자들이 명예퇴직되고 남은 사람은 현업조직으로 강제 배치되었다. 당시 정원감축과정을 보면 내부경영평가를 통해 각 사업소에서 정원 219명을 자진 반납하였으며 배전부문의 경우 변전소 59개소를 무인화를 함으로서 63명을 감축했고 발전부문의 경우 □발전소 플렌트 운전제 도입(발전소 POST별 운전원 배치->전체 PLANT공동순회 점검 근무로 전환)□으로 46명을 감축하였다. 이 과정에서 감축된 현원은 신규발전소나 사업소 증가로 인한 인력증가로 배치전환되어 흡수되었다.

) 플렌트 운전제도는 일종의 직무통합, 이를 통한 다기능화, 결국 인원감축과 노동강도 강화 기법이다. 발전소에서 이전에는 자신이 맡은 부분의 일정 업무를 하였으나 이 제도가 도입되면서 공장전체를 순환하며 발전소 전체의 운전업무를 하게 되었다.

1997년에 들어서 본사는 중간관리자에 대해서도 성과에 근거한 통제방식을 적용하기 시작했다. 우선 1급 사업본부장에 대해 경영계약제를 도입하여 매년 보직이동 발령시 경영계약을 체결하고 그 후 1년간의 사업본부의 경영실적을 평가하여 그 결과에 따라 보상을 5등급으로 강제 배분하였다. 나아가 본사 경영진은 인원감축의 방도로 □기능직 별정직 인원감축 계획□ 그리고 □외주하청의 확대□라는 비정규직 확대방안을 본격적으로 시도하게 된다. 이를 위해 본사 경영진은 본격적으로 핵심업무와 주변업무를 구분하고 전자에 대해서는 다기능화와 직능자격제도 도입을 위한 □전문분야 직무관리제도□를 시행하였으며 후자에 대해서는 비정규직화를 위한 □기능직 별정직의 정원 현원 감축 계획□을 시도하게 된다. 이를 위해 본사 경영진은 일반직의 직무재분류를 시도하게 되는데 기존의 일반직 업무를 재차 1. 일반직무, 2. 계속성요구 직무, 3. 전문성요구직무로 분류하고 전문분야 노동자는 전문가 집단에 의한 지속적인 기술개발을 하기 위해 순환보직에서 제외하고 장기보직을 유도했으며 반면에 일반분야 노동자들은 □다기능 인력양성□으로 목적으로 강제적 순환보직과 많은 업무를 통해 조직의 효율성을 증대하고자 하였다. 그 결과 1997년 배치전환을 강요받은 핵심 업무의 노동자들은 총 3528명에 달하였다.

세째 1998년-2001년까지로, 이 시기에 한전 경영진은 분할 사유화를 위한 대대적인 인원감축과 발전부문의 분사화를 준비하게 된다. 1998년 초 한국전력공사 경영진이 직면했던 정치적 상황은 다음과 같다. 1998년 들어 김대중 정부는 IMF 정국하에서 □공기업 비효율성□ 이데올로기를 유포시키면서 공기업 노동자의 대규모 인원감축을 시도하였다. 이러한 정치적 상황에서 한전 경영진은 조직통폐합과 고령노동자의 명예퇴직 및 한시퇴직을 통해 대폭적인 인원감축을 시도하였고 계획치보다 높은 실적치를 자랑스럽게(?) 발표했다. 우선 정원감축의 상황을 보면 1997년말 정원 39,454명에서 98년 말 정원 35,689으로 총 3,765명이 감축되었고 현원의 경우 1997년말 현원 37,827명에서 98년 말 현원 34,766명으로 총 3,061명이 실질적으로 줄어들었다. 이러한 강제적 인원감축의 재정적 결과는 인건비 약 925억원(현원 3,061명분)의 절감으로 나타났다. 또한 한전 경영진의 정부에 대한 높은 충성도로 인해 정부 지침 1,072명을 과도초과하여 1989명(189%)을 추가 해고시켰다. 1998년 당시 무리한 인원감축 상황에서 정원대비 현원이 923명이나 모자랐으며 나아가 신규전력설비의 증가현상과 맞물리면서 그나마 정리해고에서 살아남은 전력노동자들은 더욱 더 높은 노동강도에 시달리게 되었다. 그러나 노동자에게 있어 1998년의 인원감축은 끝난 상황이 아니었다. 왜냐하면 김대중 정부에서는 2001년까지 지속적으로 공기업 인원감축을 지시하고 있었기 때문이다. 1999년에도 한전 경영진은 대대적인 인원감축(지침 2699명보다 1066명 추가감축)을 하여 정부지침을 139%초과 달성하는 과도한 충성도를 보였다. 이 과정에서 한전 노동자들은 4604명이 감축되어 정원은 1998년 35,689명에서 1999년 34,850명으로 축소되었다.

<표 IV-3> 1998년 한전 경영진 인원감축시도                              ( 단위: 명 )

구분	97년 말 정원	98년 정부지침		감축실적		98년 말 정원
		인원	감축률	인원	달성률
본사	2,811	421	15%	863	30.7%	1,948
사업소	36,643	2,278	6.2%	2,902	7.9%	33,741
합계	39,454	2,699	6.8%	3,765	9.5%	35,689

출처: 1999년 한국전력공사 경영진단보고서

2000년 들어 한전 경영진은 정부에 의해 발전소의 분사화가 결정되자 □하드웨어적□ 분사화과정(설비 및 부채의 분할 및 인원감축과 분할)뿐만 아니라 □소프트웨어적□ 분사화과정(자본합리화)에 더욱 더 촛점을 두었다. 1993년 이래 시도된 한전의 자본합리화 전략은 □분사->분할 사유화 방안□이 결정된 1999년 □전력산업 구조개편□ 이후 높은 매각가치를 달성하기 위해 더욱 더 가속화되고 있는 실정이다.

1999년 말 □전력산업 구조개편□ 이후 가속화되고 있는 한전의 자본합리화전략의 내용을 보면 다음과 같다. 우선 경영진은 본사의 권한을 사업본부 및 사업소로 대폭적 이양하였다. 왜냐하면 이후 사업본부는 분사 후 분할 사유화되어 사적자본으로 넘겨주어야 하기 때문이다. 1999년 발전-송전-배전의 전면적인 분할 사유화가 구체화되자 2000년에 들어서 경영진은 모든 부문에 사업본부제를 확대하여 □노동통제□의 권한과 □수익성□의 책임을 □분권화□시키고 있다. 이를 위해 본사 경영진은 사업본부별 책임회계시스템을 구축함으로서 전력거래소, 5개의 수화력 독립발전사업단의 재무성과를 각각 측정하여 사업본부의 독립적인 원가-이윤을 산출하고자 하였다. 이러한 기법은 이후 분사 및 분할 사유화과정에서 각각의 자회사에 대해 자산과 부채를 정확히 측정, 분할하고 나아가 인력감축 및 분할을 통해 각 자회사의 이윤창출능력을 명확히 하고자 하는 의도에서 진행되는 것이다. 또한 본사 경영진은 □EVA-내부경영평가제도-능력주의 인사관리제도간의 연계□를 시도하여 1. 중간관리자를 대상으로 경영계약제 및 내부경영평가-연봉제간 연계를 강화시키고 있으며 2.현장노동자를 대상으로 내부경영평가를 통한 차별적인 인센티브제를 실시함으로서 능력주의적 임금체계를 시도하고 있다.

특히 이 시기 본사 경영진이  인원감축 및 사유화를 위해 사업본부제와 관련하여 외주하청을 도입하는 방식을 보자. 한국전력공사에서는 이미 이전부터 송전-배전-발전부문에 있어 설비유지, 보수라는 전력산업의 핵심적 업무를 한전기공(주)와 지역 중소기업에 외주하청하였다. 본사 경영진은 2000년에 들어 기존의 □전산 업무□를 전면 위탁하기로 결정하고 그후 전산직군을 폐지하였다. 그 결과 한전에서 정규직으로 전산업무를 담당하던 노동자들은 자의반 타의반으로 전원 위탁회사로 전직하거나 타직군으로 전환되었고 그 결과 204명을 인원감축하였다. 기타 외주하청의 대상은 경비인력이었다. 다만 한전내 국가보안시설 가-다급은 용역이 법적으로 불가한 상황이라 이루어지지 못하고 있으며(이는 이후 법개정을 통해 외주화될 전망임) 자체보호시설 49개소의 경비업무는 외부위탁하여 430명이 감축되었다.

) 한전 본사경영진의 □전산직군 외주화□ 결정 또한 김대중 정부의 행정지침에 의해 이루어진 것이다.

결국 한전 경영진은 자본합리화 전략 즉 사업본부제, 회계제도의 전산화, 유사 사업부간 내부경영평가 결과 비교, 이에 근거한 성과급의 차별적 지급, 외주하청의 확대 등을 통해 공기업의 반노동자적 변화과정을 압박, 통제하고 사업본부장 및 팀장으로 하여금 마치 중소기업의 사장과 같이 현장통제를 강화하여 효율성을 상승시키고 공기업 인원수를 감축시키도록 한 것이다. 나아가 김대중 정부와 경영진은 각각의 사업본부의 매각가치를 향상시켜 분사->분할 사유화를 원할히 하게 되는 것이다. 이것이 바로 1993년 부터 현재까지 한전에서 벌어졌던 자본합리화 전략의 반노동자적 본질로서 특히 이는 다음과 같은 객관적 수치에서도 확인된다.

우선 한국전력공사의 발전설비용량은 1987년에 17,888MW에서 1998년 40,891MW로 2.29배나 증가하였다. 반면에 한국전력공사 노동자의 수는 1987년에 30,594명에서에서 1998년 35,689명으로 단지 1.17배만 증가했을 뿐이다. 즉 노동강도를 주요하게 살펴보면 1987년부터 1998년까지1인당 설비지수 증가율(%) (설비지수평균/정원지수)은 150% 증가한 반면 1인당 판매전력량 증가율(%) (GWh/정원)은 257%나 증가하였다. 이러한 사실을 볼때 한국전력공사 경영진이 자본합리화를 시도한 것은 1. 인원감축과 노동자간의 경쟁을 통해 노동강도를 강화시킴으로서 수익성 향상을 하나의 목표로 했으며 2. 내부경영평가제도를 통해 각 사업본부의 수익창출 능력을 높임으로서 이후 분할 사유화를 촉진하는 것을 다른 하나의 목표로 했던 것이다.

<표 IV-4> 한전 경영진의 자본합리화 전략이 노동강도에 미치는 영향

구분		87	92	97	98	지수비교
						87 : 92	92: 98	87 : 98
발전	발전설비용량(MW)	17888	22806	38543	40891	1.27	1.79	2.29
송변전	송전선로긍장(c-km)	18090	20469	24419	24917	1.13	1.22	1.38
	변전소수	305	331	423	449	1.09	1.36	1.47
판매	배전선로긍장(c-km)	189,325	255,340	321,955	336,694	1.35	1.32	1.78
	수용호수(천호)	7,660	10,747	13,701	14,110	1.40	1.31	1.84
	판매전력량(GWh)	64,169	115,244	200,784	193,389	1.80	1.68	3.01
설비지수 평균						1.25	1.40	1.75
인력(정원)		30,584	36,875	39,454	35,689	1.21	0.97	1.17
노동강도	1인당 설비지수 증가율(%) (설비지수평균/정원지수)					104%	145%	150%
	1인당 판매전력량 증가율(%) (GWh/정원)					149%	173%	257%

출처: 2000년 한국전력공사 경영진단보고서

2. 한국 철도청의 사례

1) 건설과 운영의 분리 그리고 운영에 대한 사유화 전략

한국 철도청은 흔히 한국사회에서 가장 대표적인 적자 공기업으로 언론에 회자된다. 그러나 다음 표에서도 보이듯이 한국 철도청 적자의 근원은 □공기업의 태생적 비효율성□에 있었던 것이 아니라 1.정부의 투자가 아닌 철도청 자체의 부채를 통한 자금조달, 2.이로인한 차입금 상환과 막대한 이자비용이였으며 3.사적자본의 물류비용을 줄이기 위한 화물운송의 저가격 책정으로 부터 발생하였다. 한국 철도청 내의 운영상의 모든 문제는 바로 이점으로부터 출발한다. 현재 한국 철도청의 대표적인 문제점으로는 1. 정부의 철도산업 저투자 정책으로 인한 누적부채와 적자운영 문제 2. 투자예산부족으로 인한 시설 노후화와 낙후된 교통 서비스의 문제를 들 수 있다.

<표 IV-5> 한국 철도청의 적자와 누적부채의 추이                                 <단위:억원>

연도		1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
경영 적자	여객 화물	-63 -306	-482 -691	-16 -564	-468 -1,023	-1,121 -962	-344 -956	-209 -853
	소계	-369	-1,173	-610	-1,491	-2,174	-1300	-1,062
누적부채		20,112	26,545	8,167*	12,333	13,373	17,182	18,509

출처: 김연규, 양근율 (1998), 철도사업 구조개혁 방안 연구, 교통개발연구원

* 1993년 1월 1일자로 92년 말까지의 재특채무 원금 1조 5,334억원을 정부의 일반회계에서 부담

그러나 1990년 들어 한국 사회에서의 철도교통 저투자정책은 오히려 자본축적에 막대한 물류비용으로 다가갔고 정부는 자본가들로부터 물류비용절감을 위한 교통 기반시설 확대라는 강한 압력을 받게 되었다. 따라서 김대중 정부는 집권 초기인 1998년 3월에 국가기간 교통망계획 수립을 국정과제로 선정하고 1999년 말에 이르러 □국가기간 교통망 계획(2000∼2019)□을 발표하였다. 국가기간 교통망계획에 나타나는 철도산업의 투자계획을 보면, 우선 철도는 다른 교통수단과의 연계성 속에 주로 권역간을 연결하는 거점수송체계로 구축되어 중장거리 대량 통행을 담당하게 된다. 이러한 교통체계하에서 수도권과 주요권역을 연결하는 X자형의 한반도 종단 고속철도망을 구축하여 고속 철도는 장거리 고급·대량 여객수송 수요를 담당하게 된다. 주요 간선철도는 고속철도와 연결하여 고속철도 차량을 직접 운행할 수 있도록 선로개량 및 전철화(시속 180□수준대의 고속전철화)를 하여 장거리 여객수송 및 화물열차를 중심으로 운행된다. 그리고 대도시 광역 철도는 지역내 광역 대량수송기능 및 간선 철도망과 연계 역할을 담당하는데 이러한 지역 내 철도건설은 지방재정여건을 감안하여 지자체 주도로 추진하도록 하였다.

) 자세한 사항은 다음을 참조바람. 건설교통부(1999) □국가기간 교통망 계획(2000∼2019)□

그러나 우리가 좀더 주목해야 하는 것은 앞서 살펴본 김대중 정부의 □국가기간 교통망계획□이 공기업의 사유화 정책과 자본합리화 전략과 결합되어 있다는 점이다. 교통시설 확충계획(2000년∼2019년)은 간선 도로 건설에는 186조원(55.5%)이, 간선 철도 건설에는 94조원(28.1%)이, 공항건설에는 14조원(4.2%)이, 그리고 항만 건설에는 37조원(11.0%)이 그리고 거점물류시설의 건설에는 4조원(1.2%)이 배정되어 있어 총액 기준으로 약 335조원이 소요될 전망이다. 우선 □계획□에 따르면 대규모 투자 및 장기간의 회수를 특징으로 하는 교통시설 건설부분은 정부에서 전적으로 맡아 국민의 세금으로 건설된다.

) 자세한 사항은 다음을 참조바람. 건설교통부(1999) □교통시설 확충계획(2000년∼2019년)□

) 김대중 정부는 교통세 등을 수입재원으로 하는 교통시설 특별회계를 통해 정부재정에서 250조원내외를 부담하려 하고 있다. 이를 위해 우선 휘발유와 경유 등에 대한 자동차 세율을 조정하여 추가재원을 확보하며 국공채를 통한 재원조달방안도 검토 중에 있다. 재원에 대한 나머지는 기타 민간자본의 유치라는 사유화정책을 통해 부담할 계획이다. 또한 이 후 교통수단의 운영방식도 □수익자 및 원인자 부담원칙□을 강화하여 교통시설사용료 등 교통가격를 상승시킬 계획이며 동시에 수익성이 높은 사업에 대해서는 사적 자본의 유치를 우선적으로 검토하여 이를 활성화하고 동시에 외국인 직접투자를 적극적으로 유치하고자 하고 있다. 특히 수요가 많은 구간의 도로 및 철도, 거점공항 확충, 거점항만 하역시설 등에 사적 사본의 유치를 적극 추진하고 있다.

이러한 신자유주의적 정책기조는 철도산업에서도 건설과 운영의 분리 그리고 운영부분의  사유화 논리로 나타나고 있다. 김대중 정부는 □철도구조개혁기본법□을 통해 2002년 중으로 시설건설 및 유지보수기능, 수송기능, 차량중정비기능을 각각 건설부문과 운영부분으로 나누고자 하였다. 그 후 막대한 비용과 위험이 존재하는 시설건설과 유지보수 기능은 공단을 설립하여 정부의 책임 하에 철도시설을 확충하고 즉각적 수익을 창출할 수 있는 운송기능과 차량중정비기능은 사적 자본에게 사유화하여 상호 주체간의 계약에 의해 서비스를 제공하는 형태를 계획하고 있다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 한국 생산성 본부, 가립회계 법인(1999), 철도청 경영진단 보고서, 한국 철도청

<그림 IV-2> 김대중 정부의 한국 철도청 사유화 정책

출처: 한국 생산성 본부, 가립회계 법인(1999), 철도청 경영진단 보고서, 한국 철도청

2) 한국 철도청의 자본합리화 전략

앞서 제기하였듯이 중앙정부의 철도교통에 대한 저투자 정책은 한국 철도청의 시설노후화와 구조적 적자로 결과하였고 이것이 한국 철도청에 인원감축 및 노동강도 강화 중심의 자본합리화 전략을 도입하게 되는 배경이 된다. 즉 기존의 한국정부는 철도산업에 대해 기존의 저투자 정책에서 획기적인 고투자정책으로 전환하기보다는 인원감축과 노동착취적인 노동통제전략을 더욱 강화하여 수익성을 향상시키는 것으로 방향을 잡았다.

) 유럽국가에서는 철도라는 공공운송수단에 대한 막대한 투자와 공공적 운영으로 인한 적자에 대해서는 정부 및 지방자치단체가 적극적으로 부담하고 있다. 하지만 한국 철도청은 시설투자 및 운영 적자를 스스로 부담함에 따라 정부는 철도라는 공공재에 대한 국민적 책임을 방기하고 있었으며 이는 결국 그간 철도청 노동자의 저임금 및 노동강도 강화의 직접적 원인이 되었던 것이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 심용보, 『공기업에서 상업주의적 관리전략과 노사관계』, 2000. 8, 연세대학교 박사학위논문.

우선 중앙정부가 한국 철도청에 자본합리화 전략을 이식시키기 시작한 시기는 1989년이었다. 노태우 정부는 1989년에 □철도공사법□ 제정을 통해 철도청을 철도공사로 전환하는 방안을 검토했으며 이를 통해 사기업적 수익논리를 이식시킴으로서 한국 철도청의 구조적 적자를 탈피하고자 하였다. 그러나 노태우 정부때에 1차례 연기한 후 1995년 김영삼 정부에 들어와서 한국 철도청의 공사화안은 최종적으로 백지화하였다. 당시 김영삼 정부가 철도청의 공사안을 백지화한 이유는 다음과 같다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 교통개발 연구원(1996) □우리나라 교통수단의 경영혁신 방안과 그 기대효과□, 교통수단의 경영혁신방안 국제학술회의 발표집

첫째, 김영삼 정부는 한국 철도청의 공사화안 대신 사유화라는 대안을 적극적으로 염두하게 되었으며 둘째, 김영삼 정부는 공사전환으로 인한 철도부채와 퇴직금 처리에 대해 재정부담을 느꼈으며, 세째, 철도 공사화로 인한 거대노조 등장의 두려움 때문이었다. 따라서 김영삼 정부는 1996년에 □국유철도의 경영에 관한 특례법□을 제정하여 현재까지 정부부처기업의 형태 내에서 자본합리화 전략을 도입하고 있다. 당시 □국유철도의 경영에 관한 특례법□은 다음과 같은 내용을 담고 있었다. 우선 □철도경영개선 추진위원회□를 설치하여 □철도청의 경영개선 계획□에 대한 심의를 하게 했고 한국 철도청이 관할하고 있는 국유철도 사업범위를 확대하여 역세권 등 개발사업으로부터 택지개발사업에 이르기까지 수익적 부대사업을 수행가능케 하였다. 또 철도사업에 있어 시설 건설과 운영에 관한 예산을 분리하여 철도건설 및 공공 의무부담은 국가와 지자체가 분담하고 운영부분은 철도청 경영진의 권한 하에 사업하도록 하여 노동착취의 관리적 책임을 명확히 하였다. 앞서 살펴본 정치적 맥락 하에서 한국 철도청 경영진은 다음과 같은 자본합리화전략을 실시하게 된다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 한국 철도청 (2000), □국유철도의 경영개선에 관한 기본계획(1997∼2001)□

) 당시 제정된 법은 현재시점에서 보면 유명무실하다. 왜냐하면 정부는 약속한 PSO보상액 조차 주질 않았으며 부채탕감에 있어 유지보수와 관련된 재투자비용을 한국철도청으로 전가시켰기 때문이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 한국 철도청 (1999) □1999년도 철도경영개선시행계획□

한국 철도청의 본격적인 자본합리화 운동은 1995년부터 시작되었다. 우선 1단계인 고객중심 경영운동의 도입기(1995-1996년)에는 최고경영진을 변화 주체로 하여 중간 관리자 및 현장 노동자의 의식과 행동 그리고 한국 철도청의 제도와 설비를 고객중심으로 변화하여 궁극적으로 수익을 극대화하고자 하였다. 이 단계에서 경영혁신운동의 핵심은 □외부고객□에 있었다. 한국 철도청은 정기적으로 고객에게 만족도 조사를 하고 조사원이 고객으로 가장하여 직원의 서비스상태를 모니터링하였다. 그리고 고객편의시설 개선을 위해 매표창구를 개방하고, 매표대기시간을 단축하였으며 전국 주요역에「종합관광안내센터」를 설치·운영하였고 대합실과 역광장을 문화공간화 및 소공원으로 조성하여 역무원의 노동강도를 강화시켰다.

2단계인 고객중심 경영운동의 활성화기(1997-1998년)에는 한국 철도청 경영혁신운동이 주로 □R-TPM운동□과 □철도 혁신 100 & 100 활동□으로 나타나 주로 철도청 내 직종간의 관계 그리고 원가절감적 업무흐름을 관리하고자 하였다. 물론 □외부의 고객□에 대해서는 구체적 서비스 이행표준을 제정한 □철도 고객 서비스 헌장□을 선포하고 실천하는 방식으로 나타났다. 우선 1998년 4월에 □고객중심경영혁신기획단□을 설치하고 1,370명의 현장 노동자를 대상으로 □고객중심 경영혁신 의식개혁□ 교육을 20회 실시하였고 □철도혁신 100대 과제선정□운동을 벌여 총 7,770건의 제안을 접수하였다. 또한 7월에는 □철도고객서비스헌장□을 선포하였으며 동시에 □내부고객만족 100대과제 선정□운동을 벌여 365건의 제안을 접수하였다. 반면에 전원참가의 생산보전활동(R-TPM운동)을 적극 추진하기 위해 현장관리자 중 114명을 선발하여 □핵심리더 교육□을 2회 실시하였으며 12월에는 □기술개발 우수사례집□을 600부 발간하여 현장에 배포하였다. 그 결과 한국 철도청은 □98고객만족경영대상□에 참가하여 □전사부문□ 최우수상과 □개인부문□ 최고경영자상을 수상하였다.

3단계인 고객중심 경영운동의 정착기(1999-2001년)은 현재 진행 중에 있으며 그 핵심은 주로 기존의 경영혁신운동을 조직내화, 체계화시킴에 있었다. 우선 1999년에 내부고객만족 활동의 내실화를 위해 □으뜸철도인□ 및 □혁신리더□의 활동에 대해 인센티브를 부여하고 내부고객 만족 100대 과제를 보완하여 지속적으로 추진하였다. 그리고 전원참가의 생산보전활동(R-TPM)을 전개하는 과정에서 추진전담조직 체계를 강화하여 100명을 대상으로 □R-TPM 전문가 양성 교육□을 2회에 걸쳐 시행하고 나아가 정비본부 및 사무소를 대상으로 하여 시범적으로 추진하고 이를 전사에 확대 시행하고자 하였다. 그러나 실제적으로  R-TPM운동은 고객과 직접적 접촉이 없는 검수직종의 경우 불량, 고장, 사고가 없는 철도운영으로 강요되어 작업장 주변 청소로 나타나고 있다. 또한 한국 철도청은 □고객 중심□의 경영 합리화 운동에 전개하는 과정에서 고객 접점지대에 있는 차장, 역무원들로 하여금 단정한 복장은 물론이고 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하겠금 강요된다.

또한 한국 철도청 경영진은 조직재구조화 전략으로서 승무직종에 대해 수송 서비스 제공의 핵심사업으로 규정지워 이를 사업본부제화하여 이익 중심점으로 관리하며 반면에 역무, 차량정비, 유지보수직종에 대해서는 지원기능인 주변사업으로 격하시켜 사적 자본에 외주하청하려 하고, 나아가 비관련 경영다각화를 통해 새로운 수익을 창출할 수 있는 부대 사업으로 진출하려 하고 있다.

이러한 한국 철도청의 사업본부제적 조직재구조 전략은 □책임경영체제 확립□이라는 이데올로기 하에 도입되는 기능별 사업본부제와 각 본부에 대한 이익창출 성과를 평가하는 경영평가제도로 대표된다. 우선 경영진은 사업 본부제적 조직을 이식시켜 한국 철도청의 기능별 부서를  수익성 중심으로 구조화하였다. 또한 이러한 조직재구조화 과정에서 조직통폐합 및 외주하청화를 통해 인원축소가 이루어 지고 자연스럽게 각 기능별 본부들은 이후 한국 철도청의 기능별 분할 매각 방식과 조응되어 졌다. 한국 철도청은 수송이라는 핵심사업을 중심으로 하여 중간관리기능을 수행하였던 지방청을 폐지, 조정하고 본청→지방청→현업사무소의 3단계 의사결정 구조를 본청→현업사무소의 2단계의 의사결정구조로 축소하였다. 본청조직의 재편 내용을 보면 행정기관의 전통적인 □국·과□체제를 민간기업의 □사업본부제□로 조직운영의 체제를 개편하고 그리고 역 및 사무소 등 현업기관을 통합, 광역화하여 거점관리체제로 운영하고 있다. 현재 5개의 지방철도청을 폐지, 조정하여 지역사무소로 재편하며 관리역 및 현업사무소는 축소할 예정이다. 이미 수인선, 문경선, 가은선은 영업정치조치를 한바 있으며 정선선은 97년부터 일부구간을 영업정지하고 있다. 또한 이용률이 낮은 역에 대해 이미 96개역을 폐지한 바 있으며 앞으로도 106개역을 단계적으로 영업 정치시키거나 민간에게 위탁하는 방안을 강구하고 있다.

또한 한국 철도청은 각 기능별 본부들의 사후적 성과를 중심으로 경영종합평가를 하고 이 를 철도노동자의 보상체계(연봉제 및 집단인센티브 제도)와 연계시키고 있다. 사실 한국 철도청은 1989년부터 전문기관의 용역결과로 작성된「철도청 경영평가편람」에 의하여「철도청 경영종합평가규칙」을 훈령으로 제정하고 1995년까지 매년 소속별 경영평가를 시행해 왔다. 그리고 1996년「국유철도의 운영에 관한 특례법」에 따라 경영평가규칙을 더욱 정비하여 1999년부터는 현업기관인 역·사무소 등 108개 기관을 유사 기능별로 9개의 평가군으로 설정하여 평가하고 있다. 1999년에는 □인센티브제도 도입을 통한 공직사회의 생산성 제고□라는 국정과제에 따라 기존의 경영평가제도를 보완, 확대하여 전면적으로 시행하였다. 이를 위해 한국 철도청은 차장을 위원장으로 하는 경영종합 평가위원회를 설치하고 산하에 경영기획관을 단장을 하는 평가 실무단을 두어 132개 소속을 유사기능별로 9개군으로 분류하여 10-11월에 경영평가를 실시하고 나아가 개인별 인사고과를 추가하여 그 결과에 따라  성과 상여금을 차별적으로 지급하였다. 평가방법과 기준은 주로 노동강도 강화와 경상비 절감, 인원감축에 맞추어져 있다. 그런데 이러한 성과에 근거한 인센티브제도는 결국 능력주의 인사관리제도에서 가장 중요한 인사고과를 강화시키는 작용을 하게 된다. 아직은 이러한 고과결과가 기본급 및 승진에 직접적 영향을 미치지 않지만 성과에 근거한 임금제도가 상여급으로부터 기본급으로 이동하게 되면 전면적인 능력주의 인사관리제도 도입을 위한 발판으로 작용할 가능성이 높다.

한편 우리가 좀더 살펴보아야 할 것은 자본합리화 전략을 토대로 한국 철도청이 주변사업을 과감히 외주, 하청함으로서 인원감축의 가시적 효과를 시도하였다는 점이다. 우선 여행사 등의 승차권 위탁발매소를 확충하여 승차권 판매업무를 민간기업에 위탁하고 이를 통해 역무 노동자의 대폭적인 인력절감을 추진하였다. 또한 선로 유지보수 업무중 레일 및 침목갱환 등 중노동이 필요한 업무를 외부전문업체에 도급화하려고 있다. 현재는 경춘선에 대하여 시범운영중이다. 또한 1999년에 주물공장운영 외주화를 위한 용역을 시행하고, 용역결과에 따라 외주화를 추진하고 있다. 현재 대전정비창 주물공장은 철도차량의 제동에 필요한 제륜자를 자체생산하여 공급하고 있으나, 한국 철도청은 공장조직을 외부조직화하여 민간경영 방식을 도입하고 공장 시설투자에 대한 부담을 덜려고 하고 있다. 앞서 살펴본 한국 철도청의 핵심사업 조직재구조화 및 주변사업 외주,하청화 전략은 인력감축 전략와 연계되어 1997년에서 2000년까지 4,112명을 감축했으며 2001년에 2,678명을 더 감축할 계획이다.

결국 한국 철도청의 자본합리화 전략은 낙후된 기반시설을 개선하지 않은 상태에서 주로 정리해고, 노동강도강화, 저임금, 동료간의 경쟁, 비정규직화을 통해 수익성을 높이려는 반노동자적 측면을 지니고 있다. 또한 이러한 자본합리화 전략은 이후 한국 철도청의 건설과 운영의 분리 그리고 운영의 사유화 전략과 긴밀히 연계되어 진행되었던 것이다

<표 IV-6> 한국철도청의 인원감축 현황 및 계획            <단위: 명, 백만원>

구 분	□97	□98	□99	2000	2001	계
·절감인원(명)	1,236	1,370	1,506	744	1,943	6,799
절감액	16,373	19,597	20,753	10,999	29,586	97,308

출처: 한국 철도청 (2000), □국유철도의 경영개선에 관한 기본계획(1997∼2001)□

V. 김대중 정부의 구조조정을 어떻게 볼 것인가?

1. 김대중 정부의 신자유주의 정책 평가

신자유주의란 2차대전 후 선진자본주의 국가에서 확립된 케인즈주의 또는 사민주의 복지국가가 이윤율의 경향적 저하에 따른 자본주의의 구조적 위기에 직면함에 따라 노동계급과의 타협정책을 공격하여 이윤율을 회복함으로써 위기로부터 탈출하고자 했던 독점금융자본의 경제정책을 말한다. 따라서 노동계급과의 타협정책은 무엇보다도 국가부문의 확장을 통해 이루어졌던 만큼 그것은 국가에 대한 공격, 즉 탈조절과 공기업 사유화, 사회보장예산의 삭감, 노동시장의 유연화, 독점자본에 대한 보조금정책으로 나타났고 대외적인 자유화와 제국주의적 팽창정책을 추동하였다.   주지하다시피 김대중 정부의 4대 구조조정은 외환경제위기를 맞아 IMF의 구제금융협약에 따른 신자유주의정책의 일환으로서 추진된 것이었다. 집권 후 김대중 정부는 고금리긴축의 단기안정화(?)정책과, 중장기정책으로서 탈조절과 사유화 등 대내적인 자유화, 노동시장의 유연화 및 대외적인 개방과 자유화정책으로 구성되어 금융·기업·공공·노동 등 이른바 4대부문의 구조조정을 추동하였다.

) 신자유주의의 계급적 본질과 이데올로기, 역사적 전개에 대해서는 민주노총, 제1기 노동대학(2000-2001) 정치경제학 강좌 교안 제5강(□현대자본주의와 신자유주의□), 제6강(□신자유주의와 현대 금융자본□) 참조.

) 김성구, 「IMF와 김대중정권의 신자유주의 구조조정정책 비판」, 김성구, 『경제위기와 신자유주의』, 문화과학사, 1998 참조.

한국에 강제된 이 구조조정정책은 한국에만 특별한 정책이 아니었고 1980년대이래 외채위기와 외환위기를 겪고 IMF로부터 구제금융을 받은 아시아, 아프리카, 라틴 아메리카, 심지어는 사회주의로부터 자본주의로 역이행하는 이른바 체제전환국가들에까지 일반적으로 적용된, 이 시대의 지배적 경제정책이었다. 그러므로 우리는 이와 관련하여 두 가지 문제를 명확히 할 필요가 있다.

하나는 신자유주의가 케인즈주의 또는 사민주의를 비판대상으로 하여 등장했다고 해도 신자유주의를 특징짓는 것은 그 고유한 정책프로그램에 있는 것이지 케인즈주의나 사민주의가 그 앞에 존재하는가 아닌가에 있는 것은 아니라는 점이다. 왜냐하면 1980년대 헤게모니를 장악한 영미권의 신자유주의란 케인즈주의나 사민주의 비판을 매개로 했을 뿐, 사상사적으로 보면 사실 새로운 것이 아니라 19세기의 속류화된 자유주의의 재판이기 때문이다. 따라서 1980년대 케인즈주의나 사민주의 비판을 매개로 했는가 아닌가에 관계없이 신자유주의는 신자유주의인 것이다. 이런 점에서 한국에는 케인즈주의적 복지국가의 역사가 없었기 때문에 신자유주의란 있을 수 없는 것이라는 논자들은 경제사상사에 대한 자신들의 몰이해를 드러낼 뿐이다.

) 아울러 한국에서 케인즈주의적 복지국가는 없었어도 DJ의 신자유주의가 비판한 군사지배하의 관치경제는 케인즈주의의 반동적 형태로서 군사적 케인즈주의의 성격을 갖는 것이었음을 지적해 두자. 1960년대와 70년대 한국의 관변과 강단을 지배한 경제학자들은 대개가 케인즈주의자였다. 그 대표적인 인물이 경제부총리와 한은 총재를 역임한 조순씨다. 이렇게 보면 한국에서도 신자유주의는 케인즈주의에 대한 비판으로서 등장하였다. 선진자본주의 국가들에서 신자유주의가 노동자계급에게 일정하게 양보하였던 국가부문(복지국가)을 시장의 자유라는 이름 하에 독점자본의 직접적 지배로 가져왔다면, 한국에서 신자유주의는 독점자본에게 보다 복무하던 국가부문(관치경제)을 (국내외) 독점자본의 직접적 지배로 가져왔던 것이다.

또 하나는 신자유주의란 독점금융자본의 반동적 경제정책으로서 케인즈주의나 사민주의의 개량주의 정책과 대립한다는 점이다. 신자유주의를 반대한다는 것은 독점자본의 특정한 정책을 반대하고 민주적인 경제정책을 제시한다는 것을 의미하는 것이지 결코 자본주의의 지배 자체를 변혁한다는 것은 아니다. 그 민주적 경제정책이란 것이 케인즈주의나 사민주의를 요구하느냐 아니면 이를 넘어가는 보다 진보적인 경제정책을 요구하느냐 하는 것은 대단히 중요하지만 또 다른 쟁점이다. 민주노총의 제2기와 제3기 지도부가 반신자유주의 투쟁노선을 걸었던 것은 반동적인 경제정책을 거부하고 민주적인 대안을 요구했던 것이며 당장 자본주의 자체를 변혁하겠다는 것은 아니었다. 그것은 이 시기의 민주노총의 요구안들에서 확인할 수 있는 것처럼 케인즈주의나 사민주의와, 보다 급진적인 경제정책 사이에서 동요하는 그런 수준의 정책요구이었다. 이런 점에서 민주노총의 반신자유주의 투쟁을 반자본주의 변혁투쟁으로 등치시켜 이를 현실정세에서 동떨어진 모험주의적 투쟁노선이라고 비판하는 것도 표적을 잘못 맞춘 비판이다.

신자유주의의 정체성과 관련한 또 다른 문제제기는 DJ의 □민주적 시장경제□가 신자유주의에 포괄되지 않는 진보적인 요소를 포함하므로 이를 단순하게 신자유주의로 규정할 수 없다는 것이다.

예컨대 복지국가의 해체를 지향하는 신자유주의와 달리 □민주적 시장경제□는 생산적 복지를 포괄한다는 것을 강조한다. 또는 여기에서 더 나아가 □민주적 시장경제□에는 신자유주의적 요소만이 아니라 구자유주의적(?) 요소도 있고 케인즈주의와 사민주의 같은 진보적인 요소도 있다고 주장하는 논자까지 가세한다. 이러한 주장의 이면에서는 정부의 구조조정정책을 부정적으로 거부할 것만이 아니라 군사정부 하에서의 관치경제를 정정하여 시장경제의 질서를 확립하고 이를 사회복지의 확충과 결합하는 긍정적인 측면이 있는 만큼 이 정책이 성공할 수 있도록 타협할 것을 요구하고 있다. 따라서 정부의 구조조정정책을 신자유주의로 폄하하고 이에 대한 반대전선을 펴는 것은 잘못된 노선이란 것이다.

) 김기원, 앞의 글; 양신규, 「□민주적 시장경제□는 유일, 완벽한 진보노선」, 『월간 말』, 2000. 5; 양신규, 「수구세력의 □투쟁□에 동원되는 남한 좌파들의 비극」, 『월간 말』, 2000. 7.

우선 생산적 복지로써 신자유주의를 부정하고자 하는 논자는 정책의 계급적 성격, 내용과, 그 정책이 현실에서 어떻게 관철해 가는가 하는 문제를 차별해서 인식하지 못하고 있다. 신자유주의 정책이 반노동자계급적 정책으로서 사회보장의 해체를 기도한다는 것과, 그것이 현실의 계급투쟁에서 어떻게 관철해 가는가는 또 다른 문제이다. 이 점을 이해하지 못하면 왜 급진적인 영미형의 신자유주의에도 불구하고 영국과 미국의 사회보장체계는 아직도 높은 수준에서 유지되고 있고 신자유주의가 아니라는 □민주적 시장경제□하에서 한국의 사회보장수준은 그렇게 초라한 상태로 남아 있는가를 이해할 수 없다. 사회보장체계는 정책이념에 따라 결정된다기 보다는 계급간의 역사적 투쟁의 결과로서 제도화되는 것이다. 한국에서의 복지체계가 확충되었다면, 그것은 생산적 복지론의 결과가 아니라 구조조정정책으로 생존의 위기로 몰린 대중들의 분노와 저항의 결과일 뿐이다. □민주적 시장경제□에 케인즈주의나 사민주의 같은 진보적 요소가 들어있다는 주장에는 케인즈주의나 사민주의를 어떻게 이해하느냐 하는 문제가 개재되어 있다. 적어도 진보를 논한다면 자격미달이라고 해야 할 현대의 지배적인 케인즈주의나 현대사민주의를 의미한다 하더라도 □민주적 시장경제□는 케인즈주의와 사민주의로 진보를 포장하기에는 너무도 시장주의적 경제정책이다. 또한 이 경제정책이 관치경제를 정정하고 시장경제의 질서를 확립하겠다는 선전에도 불구하고 관치경제의 고리가 강력하게 온존하고 있고 독점의 지배력이 강화되고 있다는 사실은 이 경제정책론의 이데올로기적 성격과 함께 시장경제의 확립조차 쉽지 않다는 것을 보여준다. 뿐만 아니라 핵심적인 문제는 시장경제의 질서를 확립(자본주의를 완성)하여 비판적 논자들이 즐겨 비유하듯이 1인1표의 정치적 민주주의에 상응하여 1원1표의 경제적 민주주의를 달성하는데 있는 것도 아니다. 이들이 지향하고자 하는 선진자본주의에서도 1원1표의 경제적 민주주의란 이미 과거의 역사(경쟁자본주의 시대의 이데올로기)에 속하는 것이며 자본집중과 독점이 지배하는 현대에는 달성될 수 없는 이데올로기일 뿐이다.(주식회사제도에서는 지배주식을 지배하는 자가 전체주식을 지배한다. 이는 1원1표의 민주주의를 통해 소수자에 의한 다수자의 지배를 가능케하는 제도가 아닌가?. 또한 노동조합이 지향하는 경제민주주의란 결코 1원1표의 민주주의도 아닌 것이다. 기존의 분배된 소득과 부, 그것에 비례하는 경제적 권력이 아니라 기존의 부와 소득의 재분배와 사회화, 그리고 부와 소득에 의해 제한되지 않는 대중들의 통제권력을 의미하는 것이 아닌가?

) 설령 □민주적 시장경제□의 한 구성요소로서 생산적 복지를 인정한다 하더라도 그것은 아주 좋게 말해도 □민주적 시장경제□의 대변자들이 그렇게 선전하는 것처럼 독일형 신자유주의, 즉 사회적 시장경제로 귀착될 따름이다. 김대중, 『대중참여경제론』, 산하, 1997. 이것은 신자유주의의 하나의 유형일 뿐 신자유주의를 너머가는 것은 아니다. 영미의 신자유주의를 기준으로 해서 독일의 사회적 시장경제는 신자유주의가 아니라고 강변해서는 안 된다. 왜냐하면 독일의 사회적 시장경제론자 자신들이 스스로를 신자유주의라고 말하기 때문이다. 물론 한국의 □민주적 시장경제□는 기껏해야 이론 구성에서만 독일 신자유주의일 뿐이며 그 실천에서는 독일 신자유주의로부터도 크게 벗어나 있다. 또 독일 신자유주의가 경제정책의 실천에서 사회보장체계를 정비한 것도 그 이론체계의 성과라기 보다는 독일 노동자계급의 역사적 투쟁의 성과라고 한다면, □민주적 시장경제□에도 불구하고 한국에서의 빈약한 사회보장체계는 노동자계급의 정치적 투쟁력의 한계를 반영하는 것이다.

) 김성구, 「무지 위에 세워진 신자유주의 이데올로기」, 『월간 말』, 2000. 6; 김성구, 「개혁의 가속화 아닌 방향전환이 해답」, 『월간 말』, 2000. 8 참조.

특히 한국에서 신자유주의는 선진자본주의 국가들의 그것이 대외팽창적인 제국주의의 성격을 띠는 것과 달리 그에 대한 종속적인 관계의 심화를 가져온다는 점에서 종속적 신자유주의로서 나타난다. 신자유주의적 대외개방과 자유화는 세계시장에서 한국자본의 경쟁력 열위의 조건을 일층 압박해 들어오고 국가기간산업의 공기업들과 금융기관들을 초국적 자본의 지배로 넘겨주는 결과를 가져왔으며 외환금융시장을 투기적인 금융자본의 사냥터로 만들고 있는 상황이다.

즉 국제자본과 선진자본주의 국가들이 외채위기나 외환위기를 겪은 국가들에 신자유주의 구조조정을 강제하는 이면에 진정으로 의도한 이해관계가 있다면, 그것은 한편에서 외채의 환수와, 다른 한편에서는 국제자본에 의한 제3세계 국민자본의 접수와 유연한 노동착취에 있었을 것으로 생각된다. 시장경제의 이데올로기는 이를 달성하기 위한 수단에 지나지 않았다. 이렇게 이 정책을 통해 한국자본주의는 지금까지의 대외종속적 발전메커니즘을 해체하고 선진자본주의로의 도약을 준비하기는커녕 오히려 대부자본(차관) 중심의 종속적 발전으로부터 외국자본의 직접투자에 의해 지배되는 남미형 종속모델로 전환하여 대외종속은 심화되었다. 말하자면, 차관의존적-독점재벌적 국가동원형 발전모델은 외환위기와 IMF 구조조정 프로그램을 거치면서 직접투자의존적-독점재벌적 신자유주의 발전모델로 전환하였다.

이렇게 보면, 공공부문의 구조조정을 비롯한 정부의 구조조정정책이 신자유주의가 아닌 어떤 진보적인 경제정책의 요소를 담고 있다는 문제제기는 수용하기 어렵다고 판단된다. 정부의 구조조정정책의 신자유주의적 성격은 부정할 수 없다. 노동조합운동의 지금까지의 대응전략을 반성하고 새로운 방향을 모색하는 것도 이러한 기본 인식의 토대 위에서 해야 할 것이다. 다음에서는 김대중 정부의 공기업 구조조정의 반노동자성과 반민중성에 대해 평가해 보겠다.

2. 김대중 정부의 공기업 구조조정 평가

사유화와 자본합리화로 요약되는 김대중정부의 공공부문 구조조정은 공기업의 구조적 폐해들(비효율성, 책임경영 결여, 관료주의와 부패 등)이 공공적 형태 그 자체에서 비롯된 것이고 사기업형태로의 전환과 시장경쟁 원리의 도입 속에서만 시정될 수 있다는 시장주의 이데올로기의 전형에 근거하고 있다. 그러나 이런 폐해들이 공공부문 또는 공기업 형태 그 자체에서 비롯되는 내재적인 것이며 따라서 시장주의방식의 구조조정 외에는 대안이 없다는 주장은 주장일 뿐 사실이 아니다. 앞서 살펴보았듯이 한국사회 공기업의 폐해들은 오히려 정경유착과 정부의 관료주의적 통제에서 비롯되는 것이고 정경유착의 근저에는 사적 재벌의 무절제한 이윤증식 욕구가 도사리고 있었다. 국가를 매개로 하여 공기업에서 이윤증식의 계기를 추구해 오던 사적 재벌들은 궁극적으로 자신들이 만들어 놓은 정경유착의 검은 고리들과 관료주의를 근거로 하여 공공부문을 공격하고 이제는 사유화를 통해 이들 기업에 대한 직접적인 소유와 통제를 실현하고자 하는 것이다. 또한이와 같은 시장주의 이데올로기는 공기업 사유화과정에서 나타날 시장경쟁과 사적 경영의 부정적인 문제들, 즉 자본집중의 강화, 대량실업의 발생, 공공성의 상실, 가격등귀, 초국적 자본의 지배와 기술 및 생산력의 대외종속 심화 등의 심각한 문제들을 경쟁강화라든가 효율성 증대와 같은 추상적인 명제들로써 해결되는 것으로서 왜곡, 은폐한다. 다름아닌 여기에 신자유주의 □민영화론□의 이데올로기적 기능이 있는 것이다. 나아가 한국사회에서 그것은 공기업의 해외매각과 자본유치를 주요동인으로 설정하고 있어 IMF 관리하의 구조조정 정세 하에서 공기업 사유화정책의 특수한 성격을 말해 주고 있다. 즉 이 사유화정책은 국공영기업에 대한 사적 독점자본의 단순한 인수가 아니라 외국독점자본에 의한 국가 기간산업의 직접적인 지배로의 길을 열어 주는 것이었다.

일단 공기업 사유화에 궁극적인 논거를 제공하는 신자유주의 명제, 즉 사적 소유와 시장경쟁이 효율성과 합리성을 가져온다는 명제에 대해서는 정치경제학적 관점으로부터 두 가지 근본적인 비판만 정리해 두고 넘어가도록 하자.

첫째, 사적 소유와 시장경쟁은 개별자본의 입장에서 보면 경쟁에서 이기기 위한 끊임없는 생산성 향상과 합리성을 생존의 조건으로 하지만(독점자본의 시대가 되면 이것조차 일정하게 퇴색된다), 그런 개별자본들의 경쟁은 사회전체적으로는 무정부성과 과잉생산/과잉축적 그리고 실업으로 몰아간다. 주기적으로 찾아오는 과잉생산공황과 또 구조화되는 현대불황은 다름아닌 그 표현이며 공황국면에서 파괴되는 엄청난 상품과 자본, 노동력은 자본주의적 합리성이라는 것이 얼마나 커다란 대가를 수반하는가를 여실히 보여준다. 이렇게 보면 자본주의체제에 대한 진보적 대안을 모색할 때 흔히 제기되는 효율성기준(즉 어떤 대안체제가 자본주의체제의 효율성을 능가해야 비로소 대안으로서 수용될 수 있다는 주장)은 부르조아적 논리에 빠져 있는 것이다. 왜냐하면 자본주의하에서 생산성과 효율성의 증대라는 것이 과잉생산/과잉축적과 공황, 주기적이고 구조적인 대량실업과 결합되어 있어서(양자의 효과는 합성불가능하다) 무엇보다 자본주의체제 자체의 효율성도 평가할 수 없기 때문이다.

둘째, 공기업의 사유화가 독점을 폐지하고 경쟁을 촉진하여 자원의 효율적 배분을 가져온다는 주장 또한 자본주의의 현실역사에 비추어 사실이 아니다. 금세기 초에 선진자본주의국가들에서 독점자본주의로 이행된 이래 독점을 규제하는 각종 반독점법에도 불구하고 어느 나라에서도 독점의 지배가 철폐된 나라는 하나도 없다. 하물며 한국에서 그것을 기대하기는 너무도 난망한 것이다. 기간산업을 담당하고 있는 공기업은 사유화와 함께 독점의 지배에 들어갈 수밖에 없을 것이고 독점적 가격지배, 독점적 초과이윤 그리고 대량해고는 당연히 그 결과일 것이다. 공기업 사유화의 결과 사적 독점의 지배가 현실이라면, 신자유주의 이론에 따르더라도 자원의 효율적 배분을 가져오지는 못한다.

이상에서 본 바처럼 김대중 정부의 공기업 구조조정은 직접적으로 공공부문의 포기와 공공성의 훼손을 의미한다. 정부의 구조조정이 사유화와 인력감축이나 복지후생비의 축소, 해체 그리고 분사화와 비정규직화 등 이른바 자본합리화을 중심으로 진행된 것은 정부정책의 신자유주의적 성격에서 비롯된 것이다. 이러한 구조조정은 더욱이 한국 신자유주의의 후진성 또는 종속성으로 인해 무원칙하고 졸속적으로, 탈법적, 초법적으로 일방적으로 그리고 급진적으로 진행되어 노동자계급에게는 유례가 없는 고통과 희생을 가져왔고 국민경제의 기간산업들을 재벌과 초국적 자본에게 넘겨주는 결과를 가져왔다. 공기업 사유화 계획이 예정대로 추진될 경우 한국에는 더 이상 기간산업의 공기업은 남아날 게 없다는 점에서 그 급진성을 엿볼 수 있다. 이런 구조조정이 과연 공공부문을 개혁하기 위한 조처들이었는가는 아직 남아 있는 공공부문의 현실이 웅변적으로 말해준다. 공공부문은 예나 지금이나 정부 통제와 정경유착, 낙하산인사, 관료주의로 멍들어 있고 이들 문제를 진정으로 개혁할 의도는 처음부터 존재하지 않았다.

이와 같은 신자유주의 구조조정에 대해 노동조합이 공기업 사유화 반대, 해외매각 저지, 정리해고 반대, 생존권 사수를 내걸고 구조조정을 저지하려 했던 것은 노동조합의 올바른 노선이었다고 하지 않을 수 없다. 노동조합이 현실의 신자유주의 반대투쟁에서 승리할 수 없었고 신자유주의 구조조정이 현실적으로 관철하고 있는 상황에서도 이런 평가를 뒤집을 근거는 없다. 물론 노동조합의 투쟁에서 여러 오류들과 한계, 문제들이 드러났고 이에 대한 노동조합의 자기비판적인 평가가 제출되어야 하겠지만, 그것은 반신자유주의 투쟁노선이 오류인가 아닌가의 문제와는 일단 다른 문제이다. 반신자유주의 노선의 관점에서 이들 문제를 비판하고 발전을 모색하는 것과, 이들 문제를 근거로 해서 반신자유주의 노선을 수정, 폐기하려는 것은 전혀 다른 문제이기 때문이다. 이제 이 노선과 관련한 전략적, 전술적 쟁점들을 비판, 검토함으로써 반신자유주의와 관련된 오해를 부식하고 노동조합의 올바른 대응방향을 확립하도록 하자.

) 이러한 상황은 계급투쟁의 객관적, 주관적 조건의 복합적인 결과이다. 즉 한편에서 현대자본주의의 신자유주의적 전환과 자본의 전략변화, 노동자 계급구성의 변화, 현실 사회주의의 붕괴, 한국의 특수한 정치 이데올로기 지형, 다른 한편에서 노동조합의 주체적인 대응력의 한계, 양자의 상호작용의 결과이다. 후자의 문제로서는 노동조합 연맹과 중앙의 반신자유주의 투쟁전선의 취약한 동력, 즉 단위노조와 연맹, 중앙간의 조직적 결집력의 한계 또는 와해, 단위노조의 정리해고 반대와 생존권 투쟁과, 연맹, 중앙의 반신자유주의 구조개혁투쟁과의 괴리, 노동조합의 관료주의, 기업과 산업을 넘는 연대투쟁의 취약, 자본의 노동자분할전략(정규직, 비정규직), 기업간, 산업간 시간차 구조조정전략에 대한 대응 부재, 신자유주의 유연화와 이데올로기에의 일정한 포섭, 계급의식의 미숙한 발전, 대중조직으로서의 반신자유주의 정치투쟁의 한계, 정치운동조직의 제약성 등을 지적할 수 있다. 핵심적인 문제는 이러한 제한과 한계들을 돌파하고 반신자유주의 노선을 강화해 가기 위해 노동조합은 단기적으로 또 중장기적으로 어떤 과제, 어떤 사업을 집중적으로 배치하고 실천해 나가야 하는가 하는 점이다.

VI. 결론: 노동조합의 전략적, 전술적 쟁점들

1. 공기업 노동운동의 이념 문제 : 신자유주의의 수용인가, 반대인가, 아니면 대안인가?

정부의 신자유주의정책을 수용해야 한다는 주장은 구체적으로 말하면 공기업 사유화의 수용, 고용과 복지 구조조정의 수용, 구조조정 반대파업 중단의 수용을 의미한다. 공기업 사유화와 고용구조조정을 무조건 반대만 하면서 파업을 할 것이 아니라 사유화와 구조조정과정에 노조가 적극적으로 개입하여 파괴적인 효과를 완화하고 기업과 국민경제의 효율적인 구조조정을 이룩해야 한다는 주장이다. 그것이 기업과 국민경제와 함께 노동자계급이 생존하는 길이라는 것이다. 그것은 분명 노동자계급의 목소리가 아니라 국가경쟁력 강화와 노자평화를 외치는 재벌과 정부의 목소리이다. 앞에서 본 바와 같은 김대중정부의 구조조정 정책 하에서 과연 이런 주장이 설자리가 있을까 의문이 앞설 수밖에 없다. 그런데 이런 주장을 하는 논자들은 이 선택의 문제를 한국 신자유주의의 후진성의 문제와 관련시킴으로써 쟁점을 복잡하게 만든다. 즉 한국에서 구조조정정책이 이처럼 파괴적이고 부정적인 방식으로 전개된 것은 노동조합이 반대와 파업 일변도로 대응함으로써 그에 대한 민주적 개입역량을 훼손시켰기 때문에 나타난 결과이고 그렇지 않고 노동조합이 수용과 참여의 정책을 선택했다면 선진국들에서와 같이 구조조정에 대한 사회적 관리, 사회안전망의 확고한 구축 같은 사회통합적인 구조조정을 달성할 수 있었을 것이라고 주장한다. 이른바 선진 신자유주의로의 길을 선전하고 있는 것이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 김태현(2001) 공공부문 노동운동의 현황과 발전방향. 제1차 공공포럼 발제문, 한국노동사회연구소. 노항래(2001) □공공부문 구조조정 평가와 노조의 과제□ 노동사회 6월호, 한국노동사회연구소. 박태주(2001) '공공부문 단체교섭 구조의 설계' 제3차 공공포럼 발제문, 한국노동사회연구소

그런데 지나간 현실을 보면 노동조합이 정부 정책의 수용과 참여를 통해 정부 정책을 변화시키려는 입장을 포기하고 투쟁으로 나가게 된 데에는 정부에 의해 그런 길이 현실에서 부정되었기 때문이었다. 노사정위원회의 참가와 탈퇴의 경험이 바로 그것이지 않았는가? 민주노총의 계급의식의 발전수준과 조직역량을 감안할 때, 만약 김대중정부가 노동자들의 책임 있는 참여 보장과 노동자들에 대한 양보 위에서 구조조정을 실행했다면, 아마도 민주노총은 노사정위원회를 중심으로 정부의 구조조정정책에 포섭되었을 것이고 한국에서 신자유주의 헤게모니는 확고한 정치기반 위에서 안정되었을 것이다. 그것은 당연히 한국 노동자계급의 비극이었을 것이다. 다행히도(!!) 정부의 신자유주의 정책은 이런 길을 용납하지 않는 정책이었다. 그것은 한편에서 위기에 처한 재벌을 노동자계급과 대중의 희생 위에서 회생시켜주고 다른 한편에서 제국주의 금융자본에게 한국의 자본과 노동력을 지배할 길을 열어주는 것이었으며 노사정위원회는 이런 정책의 실행에 대한 노동자들의 저항을 무마하는 사이비 참여기구로서 기능하는 것이었다. 그것은 하다못해 한국노총조차도 안정적으로 포섭할 수 없었다. 후진적이고 종속적인 한국의 신자유주의는 정부의 선택사항이 아니라 세계자본주의에 종속적으로 편입된 한국자본주의에 강제된 선택이었던 것이다. 이렇게 보면 반신자유주의 투쟁노선을 비판하고 국민과 함께 하는 노동운동을 주창하는 논자들은 구조조정기 계급투쟁의 경과를 왜곡해서 거꾸로 설명하고 있다.

반신자유주의 투쟁이 반대를 위한 투쟁, 투쟁을 위한 반대로 일관해서 대안을 제출하지 않았다는 비판 또한 사실과 다른 왜곡된 주장이다. 반신자유주의 투쟁의 일부 흐름에서 구조조정 반대투쟁, 생존권 사수투쟁에만 집중하는 한계를 보인 것을 부정할 수는 없지만(그렇다고 생존권 사수투쟁이 반신자유주의 투쟁의 기본적 부분이라는 것을 부정해서는 안 된다), 신자유주의반대 투쟁은 전체적으로 보면 신자유주의 구조조정을 반대하고 저지하고자 했을 뿐 아니라 민주적이고 민중적인 대안을 제출하였고 그 대안은 기업수준에서의 밥그릇 지키기를 훨씬 넘어가서 한국사회의 구조개혁을 지향하는 것이었다. 뿐만 아니라 그 대안은 일각에서 비판하는 것처럼 추상적이고 변혁적인 요구만 남발한 것도 아니었고 구조조정과 관련한 구체적인 쟁점들에 대해 구체적인 개혁요구로 구성되었다. 이런 대안을 갖는 반신자유주의 투쟁이 현실에서 어느 정도의 대중적 동원력을 기반으로 전개되었는가라는 문제는 또 다른 성격의 문제이다. 이렇게 보면 국민과 함께 하는 노동운동의 주창자들은 반신자유주의 투쟁의 요구안들도 사실과 다르게 왜곡하고 있다.

) 이에 대해서는 구조조정시기 민주노총의 대정부 요구안들, 그러한 요구들을 이론적으로 집약하고 있는 장상환, 「김대중정부의 구조조정정책의 문제점과 진보적 구조조정의 필요성」, 서울대학교 민주화를 위한 교수협의회, 제10회 심포지움 자료집, 앞의 책 및 김성구, 「경제위기와 노동운동의 대응방향에 관한 몇가지 쟁점에 대하여」, 김성구, 『경제위기와 신자유주의』, 앞의 책 등을 참조하라. 노동기본권과 생존권 보장, 노동시간 단축, 경영참가 요구, 조세개혁과 사회보장 확대, 소득재분배 요구, 공적자금의 자산계급으로의 전가 요구, 공적자금이 투입된 기업과 금융기관의 사회화 요구, 해외매각반대, 국제투기자본에 대한 통제 강화... 이런 요구들이 도대체 왜 무책임하고 추상적인 급진적 요구인가? 이런 것들이 책임질 수 없는 급진적인 주장이라면 이런 것을 피해 가는 그들의 이른바 현실적인 요구는 어떤 것인가가?

2) 공기업 노동운동의 정책문제 : 공기업 사유화인가, 사유화반대인가?

이 쟁점도 단순히 공기업 사유화를 수용하느냐 아니면 사유화반대냐는 문제를 넘어 교묘하게 제기되고 있다. 사유화를 통해 공기업을 재벌이나 초국적 자본에게 넘겨주느냐 하는 것도 쟁점이지만, 여기서의 문제는 첫째, 민주적인 기업지배구조가 전제된다면 사유화를 수용할 수 있다는 것, 둘째, 공공성이 아니라 기업성이 강한 공기업의 사유화는 수용해야 한다는 것과 관련되는 문제이다.

) 진보진영 내에서도 이 쟁점은 이제 자명한 것으로 받아들이지 않게 되었다. 재벌에게 넘겨주는 사유화에 대해서는 이의 없이 반대하지만, 초국적 자본에게 넘겨주는 사유화에 대해서는 긍적적으로 수용하는 경향이 발전했기 때문이다. (포드나) GM에게로의 대우차 해외매각을 수용하는 최근의 흐름을 상기하기 바란다.

) 이런 쟁점에 이르면 신자유주의, 반신자유주의의 대립전선이 모호하게 될 정도로 이 문제는 노동조합의 대안 모색에서 위험한 요소라 아니할 수 없다. 김기원 교수의 신자유주의와  장상환 교수의 반신자유주의도 이 점에서는 의견을 같이 한다. 공공성 강화론에 입각하여 사유화반대를 내세우는 오건호의 박사의 견해도 외견상으로는 이들과 친화성을 보이기도 하지만 두 교수와 달리 기업성이 강한 기업에 대해서도 꼭 사유화를 주장하지 않는다. 공공성과 공공적 운영체제에 입각한 오박사의 공공부문 유지확장론은 공공부문을 위한 일종의 전술적인 고려가 아닌가 한다. 오건호, 「IMF금융위기시기 공공부문 구조조정의 비판적 평가와 과제」, 앞의 글; 오건호, 「네트워크 기간산업 민영화반대론의 정립을 위한 소고」, 『민주노동과 대안』, 2000. 10-12 합본호 참조.

첫째 문제는 사유화된 기업에 대해 재벌의 지배를 불가능하게 하는 소유분산(기관투자자와 우리사주, 국민주 등 소액주주 그리고 심지어는 외국인주주로 구성되는 소유구조)과 전문책임경영을 갖춘다면 사유화는 바람직하다는 주장으로서 노동조합과 관련하여 보면, 우리사주를 공기업 사유화 반대투쟁에 대한 하나의 정책대안으로 모색할 수 있게 한다. 현행 우리사주제 하에서 노동자주식보유라는 것이 기업에 대한 소유와 경영참가의 수단이기는커녕 노동자들을 소액투기자본가로 전락시킬 위험이 높고 또 그렇게 하기 위한 정부와 자본가계급의 전략이라는 것이 부정할 수 없는 현실임에도 불구하고 노동조합 내에서 우리사주방식의 사유화론은 끊임없이 따라다니고 있다. 그것이 사유화반대전선을 교란시키는 것임은 두말할 것도 없다.

) 우리사주에 대한 체계적인 비판은 무엇보다도 송유나, 「우리사주제도의 비판적 고찰」, 김성구 편, 『사회화와 이행의 경제 전략』, 이후, 2000을 참조하라. 최근 한국전력기술의 사유화와 관련하여 노동조합은 우리사주 51%지분과 노동조합에 의한 집단적 주식보유를 지향하는 사유화안을 제출하였는데, 이는 우리사주를 단순히 소액주주가 아니라 절대적인 지배적 주주로 상정하고 또 주식보유를 노동자 개개인이 아니라 집단적 보유를 지향함으로써 기업에 대한 노동자들의 집단적인, 실제적인 소유와 경영통제를 꾀하고 있다. 그런 점에서 이 안은 현행 우리사주제의 한계를 뛰어 넘어 보다 적극적으로는 노동자소유기업이라는 사회적 소유기업의 한 형태를 실험한다는 진보적인 의의를 담고 있다. 그렇다면 이 안은 사유화의 한 형태, 대안으로서가 아니라 사유화를 반대하는 공공적, 사회적 기업의 한 형태로서 위치지워져야 한다. 즉 이런 방식의 우리사주안은 사유화를 반대하고 공공적 기업을 유지하는 반사유화전선의 부분으로 위치지워져야 한다. 그런데 한전기술노조의 우리사주안에 대한 토론이 전개되면서 이 안의 진보적인 성격이 퇴색되고 왜곡되어 한전기술노조의 우리사주안이 아닌, 현행 우리사주제가 사유화의 한 방안으로서 여론화되고 그럼으로써 사유화반대전선을 교란시킬 수 있는 위험이 커졌다. 그렇게 된 데에는 노동조합이 전술적인 고려라고는 하지만, 대정부, 대언론 여론작업에서 자신들의 우리사주안이 노사정 합의를 통한 사유화로써 참여와 협력의 신문화를 창조하는데 기여하고 대중자본주의를 실현하며 기업경쟁력을 제고시킨다는 부르주아적 관점으로부터 이 안을 홍보한 데에도 원인이 있다고 생각한다. 국회의원 안영근, 『종업원지주제에 관한 공개토론회』(자료집), 2001. 4. 18; 한국전력기술노동조합, 『한전기술(주)의 민영화에 관한 정책건의서』, 2001. 2 참조.

둘째 공기업은 공공성이 높은 기업에 한정해야 한다는 주장은 사유화 반대투쟁에서 분명 공공성을 사수한다는 긍정적인 효과가 있는 것이지만, 동시에 공공성과 기업성의 구분 자체가 자본주의의 발전과 함께 변화하는 상황에서 공기업의 사유화에 길을 터주는 위험도 존재한다. 예컨대 통신이나 전력, 도로 등 전통적으로 공공영역의 재화와 서비스로 생각했던 것들이 수익성과 기업성의 관점에서 사적 자본에 의해 운영되는 현실에서 공공성론을 가지고 공기업 사유화에 반대하는 투쟁은 한편에서 스스로 함정에 빠질 우려가 있고 다른 한편에서는 대우차의 공기업화에 대한 요구와 같은, 사적 기업들에 대한 사회적 해결의 길을 봉쇄하게 될 것이다.

이런 문제를 감안해서 간략하지만, 공공부문과 공기업에 대한 정치경제학적 설명을 정리해서 우리가 공기업을 사수하려는 의미를 명확히 할 필요가 있다. 자본주의에서 공공부문은 총자본가로서의 국가가 사적 자본들의 재생산에 없어서는 안되지만 사적 자본들로서는 감당할 수 없는, 이른바 생산의 일반적 조건을 창출하여 담당하는 부문이다. 쉽게 말하면 하부구조로 말해지는 산업부문이 대표적으로 이에 해당된다. 뿐만 아니라 계급관계의 재생산, 특히 노동력의 재생산도 공공부문의 대상이 된다. 국가는 총자본의 이해를 위해 자본의 일반적 생산조건을 창출하면서도, 그러한 개입을 계급중립적인 외관 속에서 관철하기 위해서는 공공서비스의 공급을 통한 일반적, 전사회적 서비스의 제공이라는 형식을 취하지 않을 수 없다. 이렇게 보면 공공부문은 사적 자본의 이윤생산에 궁극적으로 복무하면서도 그것은 이윤원리로부터 형식적으로 벗어나서 보편적 서비스의 제공이라는 형태를 띠지 않을 수 없고 이로부터 공공부문의 구체적 형상과 기능을 둘러싸고 계급간의 이해대립이 경쟁하게 된다. 특히 독점자본주의단계에서는 전체 재생산과 계급의 재생산이 사적 소유와 시장적 기제에 기초하면서도 점점 더 공공부문의 매개를 통해 영향받음으로써 오늘날 공공부문을 둘러싼 투쟁을 방기하고서는 노동자계급의 생존과 재생산 보장을 위한 올바른 투쟁을 담보할 수 없을 정도로 공공부문은 노동자계급과 독점재벌간의 경제적 정치적 투쟁의 핵심적 공간으로 자리잡기에 이르렀다.

) 이하는 김성구, 「공공성 구축과 확장을 위한 투쟁의 의의」, 민교협/ 사회진보연대 공동 주관 토론회(□신자유주의 구조조정을 넘어 공공성의 구축과 확장으로□, 2000. 10. 11) 자료집 참조.

노동력의 재생산(교육, 의료, 고용, 노후보장 등)을 시장기구에 따라 개별적으로 도모하는가 아니면 국가를 통해 사회적으로 해결하는가 여하는 소득재분배를 독점자본과 자산계급에 유리한 방향으로 가져가는가 아니면 노동자계급에게 유리한 방향으로 가져가는가를 가늠하는 주요한 문제이다. 따라서 국가재정의 규모와 세출, 세입의 내용은 노동자계급과 독점재벌간의 정치적 경제적 투쟁의 주요한 대상이 아닐 수 없다. 국가 또는 공공부문을 통해 노동자계급이 교육, 의료, 문화 등 자신의 경제적, 사회적, 문화적 재생산을 관철할 수 있기 위해서는 재정규모의 확대, 재정을 통한 소득의 재분배와 사회보장, 공공서비스의 확대가 이루어져야 하는 것은 말할 것도 없다. 이렇게 자본주의하에서 공공부문은 궁극적으로 독점자본의 이윤원리에 종속되어 있지만, 또 그 때문에 정경유착과 관료주의적 부패로 왜곡되어 있지만, 동시에 공공부문은 노동자계급과 대중이 사적 독점자본의 시장적 지배에 대항하여 자신의 이익을 관철할 수 있는 가장 중요한 수단인 것이다. 우리가 공기업 사유화를 반대하고 공공부문의 사수와 개혁, 확장을 요구하는 것은 이 때문이다.

) 이런 관점에서 보면 파업 때마다 적자 지하철의 밥그릇 지키기로 매도당하는 서울지하철의 예는 사실 이데올로기 조작임을 알 수 있다. 서울지하철의 많은 부채와 적자는 앞의 전력의 예에서처럼 자본의 회전기간이 긴 반면 지하철 요금은 낮은 데서 비롯된 것이다. 지하철의 부채와 적자는 국가와 서울시 재정으로 충당될 수밖에 없는데 여기서 국가와 시 재정을 매개로 공공서비스를 위한 일종의 소득재분배가 이루어진다. 즉 지하철을 타지 않아도 되는 부유층을 포함하는 계급, 계층으로부터의 세수입으로 빈곤층을 위한 낮은 지하철요금이 유지된다. 만약 지하철요금을 현실화하여 지하철적자를 해소한다면, 빈곤계층은 지금보다 훨씬 더 높은 교통비용을 부담해야 하고 부유한 계층은 적자가 해소되었으므로 이들을 위해 부담하던 세금을 더 이상 낼 필요가 없다. 그렇다면 지하철 적자는 크면 클수록 또 적자를 메꾸기 위한 세수입이 부유계급과 계층으로 전가되면 될수록 그것은 노동자계급과 대중을 위한 진보적 정책이 된다.

3) 공기업 노동운동의 투쟁문제 : 생존권 사수인가, 공공부문 사수와 확장인가?

앞서도 살펴 본 바와 같이 공공부문 구조조정은 사유화와 자본합리화 양축으로 진행되어 공공부문 노동자에게는 공기업 사유화반대와 생존권사수라는 두 개의 투쟁과제가 제기된다. 따라서 이 두 개의 투쟁 중 어떤 투쟁에 집중해야 하는 것인지, 두 개의 투쟁사이에는 어떤 연관을 설정해야 하는 건지 논란이 제기될 수밖에 없다. 물론 이 두 개의 투쟁과제는 공공부문을 넘어 구조조정시기 전체 노동자계급의 투쟁전략과 관련하여 제기되는 중요한 쟁점인데, 공공부문 노동자들에게는 이 문제가 개별사업장에서 직접적인 문제로 다가온다는 점이다. 그런 점에서 공공부문 노동자들에게는 특별히 엄중한 과제가 설정된다 아니할 수 없다.

) 공공부문은 그 고유한 특성으로 인해 노사관계 또한 사기업부문과 다른 독자적인 특징을 갖는데, 이런 노사관계의 특수성이 공공부문 구조조정에 대한 공공부문 노동자들의 대응양식을 차별시킨다. 이에 대해서는 심용보, 『공기업에서의 상업주의적 관리전략과 노사관계』연세대 경영학과 박사학위논문, 앞의 글을 참조하라.

우리는 이 문제를 생존권사수투쟁과 공공부문사수확장투쟁의 결합이라는 방식으로 해결하였는데 현실적인 투쟁에서 이 결합을 어떻게 실천하는가는 사실 쉬운 과제가 아니다. 한국전력과 한국통신, 한전기술 등 사유화대상기업들에서 구조조정반대투쟁은 예외 없이 이 문제와 관련하여 어려운 선택을 하지 않을 수 없었고 선택된 투쟁전략과 투쟁결과에 대해 다양한 평가가 뒤따랐다. 이에 대해 우리의 견해를 정리한다면, 먼저 생존권사수와 공공부문사수확장은 요구의 수준이 다른 투쟁으로서 전자는 직접적인 경제투쟁을, 후자는 일종의 사회개혁투쟁을 의미하고 따라서 노동자계급운동의 상이한 발전단계에 상응하는 투쟁이라 할 수 있다. 즉 전자의 투쟁의 발전 속에서 후자의 투쟁으로의 전화가 일어난다. 그런데 노동자계급의 직접적 이해관계가 걸려 있는 전자의 투쟁에서의 대중적 동원력을 토대로 하지 않는 한, 후자의 투쟁동력은 확보하기 쉽지 않을 것이다. 물론 선진자본주의 국가들처럼 계급운동의 일정한 성과에 의해 공공부문의 서비스와 사회보장이 노동자계급의 직접적 재생산을 위해 불가결한 부분으로 제도화되어 있는 경우에는 공공부문의 사수와 확장을 위한 투쟁도 직접적으로 대중적 동력을 동원할 수 있을 지도 모른다. 그러나 한국처럼 노동자계급의 생존이 자신의 일자리에 거의 전적으로 매달려 있는 경우에는 그럴 수 없다. 따라서 노동조합은 생존권투쟁에 확고한 기반을 가지면서 이 투쟁이 공공부문의 사수확장이라는 보다 높은 투쟁요구와의 관련을 대중적으로 이해시키는 방향에서 두 개의 투쟁을 결합시키고 운동을 고양시켜야 할 것으로 생각된다. 이런 결합 과제가 당면한 구조조정에 대항하여 투쟁하는 공공부문 사업장의 노동자들에게 얼마나 어려운 난제로 다가올 것인가는 충분히 추측할 수 있다.

이런 대응전략은 생존권투쟁에 집중하는 투쟁노선을 전투적 경제주의 노선으로 비판하고 이를 노동운동의 위기의 근원으로 생각하는 실용주의적 운동노선과 명확하게 대치된다. 생존권투쟁=전투적 경제주의=노동운동의 위기로 이해하는 실용주의 노선은 그들이 비판하는 현장좌파노선, 즉 생존권투쟁=전투적 노동조합주의=계급적 노동운동으로 이해하는 노선의 일종의 반사물로서 동일한 오류를 공유한다. 그들이 말하는 사회개혁투쟁, 사회운동적(?) 노동조합주의도 전투적 투쟁 없이는 불가능하며 전투적 투쟁과 계급성의 발전을 전제하지 않으면 안 된다. 우리도 사회개혁투쟁을 요구하지만 그들과 달리 노동조합의 전투적 투쟁, 생존권투쟁이 사회개혁투쟁의 질곡이 아니라 그것의 토대로서, 사회개혁투쟁으로 전화, 발전되어야 한다고 주장한다. 문제는 계급투쟁의 발전, 그 동력의 형성과정을 이해해야 한다. 노동조합의 자연발생적인 생존권투쟁과 의식적인 진보사상과의 결합, 생존권투쟁과 사회개혁투쟁, 경제투쟁으로부터 사회변혁투쟁과 정치투쟁으로의 전화의 변증법 말이다. 여기서 생존권투쟁은 포기할 수 없는 운동의 토대이다. 사회운동적 노동조합주의(그렇게 말할 수 있다면)로의 전환은 시민운동의 관점에서 노동운동에 대한 비판과 충고를 통해서 이루어지는 것이 아니라 운동의 변증법에서 발전할 것이다. 시민운동으로부터 노동운동의 위기를 말하기에 앞서 노동조합의 생존권투쟁의 동력보다도 훨씬 떨어지는 시민단체의 사회개혁운동의 취약한 대중적 기반을 생각해 볼 필요가 있다. 운동의 의제와 방식을 변화시키면 노동운동의 위기를 극복하는 길이 열린다고 주장하는데, 시민운동적 사회개혁운동에 왜 시민들의 대중적 참여가 그렇게 빈약할까? 그럼에도 이 운동은 언론과 여론에서 왜 과잉대표 되어 있을까?

) 이는 신자유주의의 원조격인 영국 이론계에서도 노조의 전투성과 협조성의 결과에 관한 논쟁으로 나타났다. 자세한 내용은 다음을 참조바람. Kelly.J., (1996) 'Union militancy and social partership', The new workplace and trade unionism, eds by Ackers. P., Routledge, London

4) 공기업 노동운동의 연대문제 :  시민운동, 타격해야 하는가, 함께 가야 하는가?

한국의 노동운동과 시민운동간의 논쟁은 단순하게 계급문제와 계급운동지향적인 노동운동과 비계급적 문제영역을 지향하는 시민운동간의 영역분할과 분업적 협력에 관한 것이 아니다. 문제는 영역분할과 상이한 운동대상에 있지 않고 이들 영역에 대한 접근방식의 계급지향성 문제이다. 즉 환경과 여성, 인권문제에 대해 자본주의 틀 내에서의 개입인가 아니면 그 틀을 넘어가는 전망 하에서의 개입인가의 문제이다. 또 노동운동이 비계급운동의 주제들을 포괄하지 못했던 한계는 있었지만, 문제는 시민운동의 이론가들이 말하듯이 생존권 투쟁 같은 계급이기적인 투쟁이나 또는 자본주의 변혁 같은 비현실적 정치투쟁의 양 극단을 넘나드는 노동운동의 한계와 위기, 그에 반해 편협한 계급이해를 너머가는 보편적인 시민이해 또는 국민이해를 지향하는 현실적인 개혁투쟁의 시민운동이라는 대치구도가 아니다. 앞서도 말한 바처럼 노동운동은 생존권사수에 기초하면서도 보다 높은 수준의 개혁요구를 제출하였고 현 정세에서 자본주의변혁을 주장하지도 않았다. 문제는 노동운동과 시민운동의 사회개혁과 변혁에 대한 근본적인 차이, 그것에서 비롯되는 개혁의 성격과 위상의 차이에 있다. 즉 그 개혁이란 것이 시민운동이 지향하는 것처럼 자본주의를 완성하고 안정화시키는 자본주의적 개혁인가, 아니면 노동운동이 지향하는 바처럼 자본주의 변혁의 징검다리가 되게 하는, 즉 자본주의의 본질을 침해하는 개혁인가 하는 점에 있다. 이런 점에서 한국에서 노동운동과 시민운동은 근본적으로 함께 갈 수 없는 지점이 존재한다.

구조조정의 구체적 쟁점들에 대한 노동운동과 시민운동의 갈등은 기본적으로 이런 것의 표현이다. 공기업 사유화와 해외매각, 정리해고와 반대파업, 시장주의적 재벌개혁, 이런 쟁점에 대한 시민운동의 자본주의적 합리화안과 노동운동의 진보적 개혁안 사이에는 충돌과 긴장이 지배하였다. 이 문제에 관한 한 노동운동과 시민운동간의 전략적 합의는 불가능할 것이다. 물론 개혁에 대한 시민운동과 노동운동간에 교집합이 없는 것은 아니다. 그러나 문제는 교집합에 포괄되는 개혁도 시민운동과 노동운동에서 서로 다른 의의를 갖는 것이다. 예컨대 노동자의 경영참가나 사회보장과 사회개혁, 정치개혁 등에 관해서는 상당한 교집합이 존재한다고 할 수 있다. 그럼에도 시민운동에서 사회개혁이나 정치개혁은 자본주의 시장질서와 부르주아 정치질서를 확립하기 위한 보족물로서 위치지워지는 반면, 노동운동에서는 이런 질서를 넘어가기 위한 징검다리로서의 위치를 갖는다. 이런 차이가 현실에서 어떻게 나타나는가는 비정규직 대안이나 의약분업과 의료보험 대응, 그리고 지난 총선에서의 개입방향 등에서 경험한 바 있다. 따라서 교집합의 개혁부분에 대해서도 노동운동은 그것을 시민운동과의 공동의 개혁과제로서가 아니라 그 개혁을 어디까지 가져갈 것인가를 놓고 시민운동과 다투지 않으면 안 된다. 왜냐하면 그 투쟁 여하에 따라 개혁의 성격이 규정될 것이기 때문이다. 시민운동도 이 분야의 개혁에 대해서는 개입력을 잃지 않으려 할 것이므로 노동운동은 시민운동에 대한 타격과 견인을 통해 개혁을 보다 진보적으로 추동할 수 있다.

5) 공기업 노동운동의 조직문제 : 협조적-중앙집권적 산별인가, 아니면 자주적-민주집중적인 산별인가?

공기업 노동운동의 조직문제를 논함에 있어 가장 중요한 점은 자본주의 체제에서 노자간의 관계는 적대적 성격을 지니며 따라서 노동운동의 전략과 조직을 올바로 구성하기 위해서는 우선 자본의 구체적인 지배전략을 파악하고 이에 대응하기 위한 노동의 전략 및 조직을 사고해야 한다는 것이다.

앞 절에서 살펴본 바와 같이 김대중 정부의 사유화전략과 자본합리화 전략은 모든 도입 단계에 있어 협조주의 강화적 대노조전략과 동시에 진행된다. 정부와 경영진은 공기업 구조조정 초기부터 주도권을 잡기 위해 노사정 위원회와 같은 협조주의 강화를 위한 합의 기구를 배치하여 구조조정에 반대하는 노선의 노동운동은 철저히 배제시키고 협조주의적 노선의 노동운동은 의도적으로 지원하게 된다. 즉 김대중 정부는 신자유주의적 구조조정을 원만히 추진함에 있어 협조주의적 노동운동세력에게 사회적 동반자적 관계(social partership)를 필요로 하는 것이다. 앞서 살펴본 공기업 구조조정과 이로인한 공기업 노동자의 열악해지는 고용조건을 볼때 현재 김대중 정부가 공기업 노동자에게 실질적으로 양보할 것이 없다. 오히려 김대중 정부의 공기업 구조조정 전략은 자본합리화 전략과 나아가 사유화전략을 통해 개별공기업 노동자를 직접적으로 관리하고 노동착취도를 높여 현재의 자본축적 위기를 돌파하려 하고 있다. 다만 공기업 구조조정 과정에서 김대중 정부의 고민은 공기업 노동자의 불만과 저항이 증대되고 있다는 점이며 동시에 이러한 저항의 힘이 계급대립적 운동노선과 결합되어 공기업 구조조정 자체를 무력화시킬 수 있다는 점이다. 이 지점이 김대중 정부가 구조조정을 추진함에 있어 가장 약한 고리이다. 따라서 김대중 정부의 노무관리 전략은 한 축으로는 작업현장에 자본합리화 전략을 이식시킴으로서 현장노동자의 저항가능성을 분할통치하며 다른 한축으로는 노동조합에 노사협조주의 노선을 강화하고 계급대립주의 노선을 배제,약화시킴으로서 저항의 조직적 구심을 해체하는 것이다.

<그림3> 김대중 정부의 노사협조주의적 노무관리 전략

Hyman에 의하면 영국에서도 현재의 신자유주의적 자본축적 방식의 변화로 인해 과거 사회적 합의를 중시하는 조합주의자들은 국가와 자본의 대표와 함께 □정치적 교환(political exchange)에 주목하여 □사회적 동반자주의□(social partnership)과 □정치적 경제주의□(political economism)를 노동운동의 노선으로 채택하게 된다고 보았다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. Hyman R(1994) "Changing trade union identities and strategies" , in Hyman R. & Ferner, A. eds New frontiers in european industrial relations, Blackwell, p108-139

이러한 협조주의적 운동노선은 한국에서도 동일하게 나타나고 있다. 즉 현재의 적대적 상황에서 최근 공공부문 노동운동 내에는 민주적인 □신자유주의적 구조조정□을 찬성하고 이를 위한 교섭 및 조직수단으로 조합주의(corporatism)와 중앙집중적 산별노조를 제시하는 논의들이 있다. 이들 논의에 있어 가장 큰 문제는 자본 및 국가가 노동자를 희생시켜 자본축적의 장애를 돌파하려는 적대적 상황에 노동운동 내부에서 협조주의 이데올로기와 제도를 주장함으로서 노동대중을 무장해제시킨다는 점이다.

) 자세한 내용은 다음을 참조바람. 박태주(2001) '공공부문 단체교섭 구조에 관한 연구' 노동과 사회7,8,9월호, 한국노동사회연구소

우선 이들의 논리전개를 보면 □사회운동론적 조합주의□ 개념을 통해 공공부문 노동운동의 성장을 위해서는 정치와 경제의 융합이 필요함을 제안하면서 타협의 전략적 지점으로 국가기구를 강조하고 있다. 그들은 사회구성체 수준에서 공공산별노조 상층간부들이 시민과 공공부문 노동자의 이익을 대변하여 국가와 자본과 함께 중앙집중적인 노사정 합의제도를 구성하고 거시적 수준의 정책에 대해 논의할 것을 제안하고 있다. 이러한 협상 틀거리에서 노조간부는 국가와 자본으로부터 노동조합 조직의 합법성과 안정성(사실상 노조간부들의 안정성) 그리고 경제, 정치, 사회에 걸친 정치력 영향력을 가지게 되고 대신 조합원의 저임금, 노동강도 강화, 비정규직 양산 등 고용조건을 양보하게 된다. 이때 반발하는 노동집단에 대해서 상층 노조 간부는 노동자의 소득 평준화 이데올로기를 통해 이들의 요구를 분파주의로 억압하게 된다.

) 조합주의론자들은 산별노조 및 전국적 센터가 국가기구에 참여해야 하는 정당화로서 핵심노동자와 주변노동자, 그리고 실업자간의 소득 평준화를 주장하고 있다. 이들이 보기에 개별노동조합주의의 경우 개별단사의 단체교섭을 중시함으로서 핵심산업에 근무하는 정규직 노동자들만의 고용조건을 상승시키고 반면 주변산업의 비정규직 노동자나 실업자들은 단체협상제의 미비로 인해 고용조건이 하락하게 된다고 본다. 이들이 보기에 이러한 노동자간의 불평등을 해소하기 위해서는 노조가 국가 기구에 들어가서 사회보장제도 및 여타 기금을 창설해야 한다고 본다. 하지만 이들에게서의 문제는 상층간부중심의 타협과 참여를 중심함으로서 현장 노동자들의 투쟁이 불균등한 역동성을 통해 성장한다는 점을 모르고 있으며 또한 노동자들의 요구를 전반적으로 하향평준화시킨다는 점에 있다.

결국 이러한 산별교섭 틀거리에서 계급협조주의자들은 1. 자본주의 체제의 □게임의 룰□을 인정한 상태에서 노동자의 지위향상을 추구하여 사실상 자본주의적 사회관계의 재생산을 보장하게 되며 이를 위해 2. 단체협상제도 및 노사정 합의 제도 자체만의 존속을 강조하여 이에 참여하는 노동조합 간부의 □책임성 있는□ 역할을 중시하고 결국 노동대중의 요구를 자본주의 체제내로 통제하게 되는 것이다. 즉 노동운동의 목적이 계급 타협적으로 구성되면 노조간부는 노동대중과 괴리되어 정부와의 협상제도 자체에 몰입하게 되고 스스로 정책적 전문가주의로 무장하여 노동운동조직의 관료제화와 의사결정의 과두제화를 강화시키는 것이다.

반면 이러한 협조주의적 산별교섭 및 중앙집권적 산별노조 틀거리에서 평조합원들은 노조간부의 계급 타협적 행위에 직면하여 저항의 조직적 구심을 잃고 스스로 집합적 투쟁에 대한 자신감을 격하시키며 노조조직을 도구적, 실리주의적으로 인지하게 되며 궁극적으로 노조에 대한 몰입 및 참여를 낮추게 되는 것이다. 이러한 평조합원의 자신감 저하는 재차 계급 협조적 상층노조간부에 영향을 미쳐 평조합원의 수동성을 근거로 하여 자신들의 계급 타협적인 성향을 더욱 더 강화시키게 된다. 이러한 상호작용 속에서 산별노조 상층간부는 자신들만의 중앙집중적 조직화를 통해 자본과의 협조적 활동을 강화시키고 반면에 평조합원은 개별적으로 자신의 불만을 청원하게 되는 소위 □해결사적□ 노조조직 특성으로 귀결되어 작업장 투쟁의 조직화 과정은 현저히 저하되게 되는 것이다. 김대중 정부의 협조주의적 강화적 대노조전략은 바로 이러한 노동운동 내 상황을 가장 절실히 바라는 것이다.

그러나 우리가 보기에 공공부문 노동운동의 실질적 힘은 조합간부의 개인적 능력과 정교한 단체협상제도에서 나오는 것이 아니라 작업장에서 제기되는 평조합원의 일상적 투쟁에서 나오며 이를 기반으로 해서 노조간부는 지도력을 행사할 공간을 얻게 되는 것이다. 특히 1980년대 이후 자본간의 경쟁이 치열해지고 자본이 스스로 신자유주의 전략을 통해 점차 계급 협조주의에서 계급 대립주의로 이전하게 됨에 따라 기존의 계급 타협적인 케인즈적 조절체계는 붕괴되고 현재 노조내 정치에서는 노동운동의 목적을 둘러싸고 자본에 대한 협조적 노선과 대립적 노선간의 분리가 가속화되며 노동대중의 불만은 더욱 더 뫂아지고 있다. 이러한 산자유주의적 상황에서 작업장 투쟁을 활성화시키고 각각의 작업장 투쟁을 결합하여 신자유주의적 구조조정을 저지하기 위해서는 우선 사회 전체에 있어 노동계급에 유리한 정치, 경제적 역관계를 형성시킬 노동자 자신의 정치조직 건설이 필수적이다. 이러한 사회 전체적인 계급 역관계는 작업장 수준으로 영향을 미쳐 노동대중들의 투쟁에 대한 자신감을 높이고 나아가 국가 및 자본과의 협상관계에 있어 협조적 행위패턴을 통해서 보다는 파업이라는 대립적인 행위패턴을 통해 자신들의 요구를 관철하게 된다. 나아가 정치조직과 유기적으로 결합된 올바른 산별노조 조직방식을 보면 노동대중의 높은 자신감과 광범위한 요구를 정제하기 위하여 산별노조 상층간부 - 현장활동가 - 노동대중간의 상호관계가 더욱 더 민주 집중적으로 구성되어야 한다. 이러한 계급대립적 운동노선과 민주집중적 산별노조에서 노동대중은 집합적 투쟁에 대한 자신감을 더욱 더 상승시키고 나아가 이러한 집합적 자신감은 노조간부와 현장활동가의 민주 집중적 조직화방식으로 통해 노동운동 조직 내로 체화되어 진다. 따라서 노동운동의 목적과 조직방식은 서로 분리되어 있는 것이 아니라 상호 영향관계에 있으며 나아가 이는 노동운동의 중요한 성과물인 노동운동 조직의 확대 발전과 노동자의 실질적 이익 증대에 큰 영향을 미치는 것으로 보아야 한다.

결론적으로 노동조합의 대응전략과 관련하여 이상을 요약하도록 하자. 노동조합은 노동운동 내외의 신자유주의경향에 대항하여 한편에서 사유화반대, 해외매각 저지와, 다른 한편에서 노동유연화와 경영혁신에 대항하는 생존권 사수, 그리고 양자의 투쟁의 결합을 통해 반신자유주의 전선을 다시 구축하고 이를 위해 노동조합 조직 내부의 투쟁력을 복원해야 하며 나아가 공공부문의 개혁과 확장을 위한 이데올로기 투쟁으로까지 나가지 않으면 안될 것이다.