연 구 보 고 서

신자유주의 세계화와 구조조정 진상보고서

- 공공부문을 중심으로 -

2004. 4

국가기간산업 사유화(민영화) 저지 공동투쟁본부

노동조합기업경영연구소

연구보고서 발간에 즈음하여

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마치 점령군처럼 밀려오기 시작했다.

금융위기... 모라토리움... 누가 위기를 만들었는지, 어떤 위기인지도 따져볼 겨를도 없이 정권과 자본의 나팔수들은 날마다 죽는시늉을 해대었다. 수많은 실직자들... 수십조의 공적자금 조성.., 그리고 구조조정.., 구조조정에 따른 정리해고... 정권과 자본은 고통분담을 외쳤다. 국민들은 너나없이 집에 있는 돌반지, 금붙이 들고 길게 줄을 써대면서도 정리해고의 칼날에 감봉의 고통을 수반해야 했고 공기업은 방만한 조직구조에 철밥그릇이라는 따가운 눈총을 받았다. 정부조직부터, 공공부문부터 구조조정을 단행했다. 외국자본에 팔 수 있는 것은 다 팔아먹었다. 인력도 자를 수 있는 수준을 넘어 잘랐다. 효율성을 위해 사회 공공성은 내팽개쳐 버리고 오로지  경쟁력이 판을 치는 자본의 시대를 열었다.

그러나 우리 노동진영은 □IMF"라는 상황에 속수무책으로 당할 수밖에 없었다. 단위노조별로 방어하기에 급급해 자본의 공격에 총 전선을 칠 수 없어 거의가 당하고 말았다. 하지만 우리 사유화 저지 공투본은 지난한 투쟁을 통해 철도, 발전, 가스, 전력의 국가 기간산업을 온전히 □사유화□로부터 지켜 내었다.

이제 정신을 차리고 주변을 돌아보자. 정말 공공부문은 방만한 조직구조로 구조조정의 대상이 되어야 하고 과연 구조조정이후 조직의 효율성은 높아졌는지 사유화만이 능사인지... 노동유연화만이 이 나라가 살 길인지 등 한번 따져보자.

그래서 우리 공투본은 대 반격을 위한 준비를 위해 이 프로젝트를 기획하게 되었다. IMF이후 현재까지 공공부문의 사유화와 구조조정이 어떤 영향을 끼치었고 우리의 주장이 어떻게 입증되고 있는지 낱낱이 밝혀 보자는 것이다. 정권과 자본의 허울성을 폭로하고 이제부터라도 총노동의 전선을 쳐서 사회공공성 강화 투쟁을 만들어 나가자는 취지로 이 연구는 시작되었다. 그에 따라 우리 공투본은 이제까지의 수세적 □사유화 저지□공투본이 아니라 □사회공공성 강화□를 위한 또 다른 투쟁을 준비하는 힘찬 발걸음을 다시 내딛고자 한다. 이 자료가 우리 활동가들에게 훌륭한 나침반의 역할을 했으면 한다. 그동안 수고해 주신 노기연 동지들께 감사드린다.

2004년 4월 13일

국가기간산업 사유화(민영화)저지 공동투쟁본부 집행위원장 김태진

신자유주의 세계화 반대투쟁의 전진을 위하여

탄핵광풍이 한차례 휩쓸고 지나가면서 각 세력과 개인들에게 고해성사(告解聖事)를 강요했다. 탄핵에 대한 너의 입장과 태도는 무엇이냐고. 여전히 경제위기와 이를 극복하겠다고 나섰던 신자유주의 □개혁□이 쟁점이었다. 우리가 보기에는 신자유주의 구조조정과 금융세계화에 대한 이해가 없는 제세력은 이번 탄핵사태에 직면하여 예외 없이 실족(失足)을 한 것으로 판단한다.

경제위기 상황에서 보수주의와 자유주의의 수렴인 □워싱턴컨센서스□로서 신자유주의는 노동자 민중에게 위기의 부담을 전부 전가시키면서도 경제위기를 근본적으로 해결하지도 못한 채 계속적인 사회의 위기를 낳고 있다. 그리고 신자유주의 구조조정과 금융세계화 집행자로는 대체로 (반)주변부에서는 문민화된 정권이 등장하고 있다. 신자유주의 구조조정과 금융세계화로 인한 사회의 붕괴효과를 허구적이나마 완충하는 효과를 가질 것이기 때문이다. 물론 위기와 사회적 대립이 격화하면서 문민정권들이 파쇼적 탄압을 하기도 한다. 한편 과거의 보수주의자들이 권력을 잡는 경우에도 이들의 경제강령이 신자유주의 금융세계화를 벗어나는 것도 아니고 특별히 경제위기를 극복하는 성과를 내고 있는 것도 아니다.

결론적으로 우리의 입장은 수렴되고 있는 보수주의도 자유주의도 아닌 노동자 민중적 입장에서 탄핵을 바라보았어야 했다는 것이다.

□국가기간산업 사유화(민영화) 저지 공동투쟁본부□(공투본)와 □노동조합기업경영연구소□(노기연)는 이번 연구프로젝트를 시작하면서 이번에야말로 신자유주의 비판을 제대로 한 번 해보자는 것이었다. 아이엠에프 위기 이후 진행된 신자유주의 정책으로 인한 거시 경제와 노동자 민중 생활의 파괴적인 진상을 낱낱이 드러냄으로써(□진상보고서□). 애초의 목표가 달성되었는지는 자신이 없다.

한편 연구를 시작한 지 수개월이 흘렀고 그 동안 많은 일들이 있었다. 민주노총 지도부가 바뀌었고 □진보야당□ 민주노동당이 의회진출을 앞두고 있다. 그러나 우리의 생각으로는 신자유주의 국면은 앞으로도 계속될 것이라는 것이다. 부족하나마 이 보고서가 신자유주의 구조조정과 금융세계화에 대한 비판과 투쟁에 약간의 기여라도 할 수 있기를 바란다.

그동안 이 연구에 대한 최초기획자이자 연구과정에서 토론을 열심히 해주신 당시 공투본 정책국장 황하일 동지와 황하일 동지에게서 바통을 이어받은 공공연맹 나상윤 동지께 심심한 감사를 드리고, 아울러 공투본 관계자들께도 감사의 인사를 전합니다.

2004년 4월 13일

노동조합기업경영연구소 소장 박하순

<연구팀 구성>

박 하 순 (노동조합기업경영연구소 소장)

이황현아 (노동조합기업경영연구소 상임연구원)

권 희 중 (노동조합기업경영연구소 상임연구원)

김 철 식 (노동조합기업경영연구소 연구위원)

<차  례>

1장. 서론	1

2장. 공공부문에 대한 신자유주의 구조조정의 추진과정	3

0. 들어가며	5

1. 효율성	7

1) 정부가 이야기하는 공공부문의 효율성이란 무엇인가?	7

2) 정부는 어떻게 공공부문의 효율성을 높였는가?	19

3) 효율성 추구를 위한 사유화와 구조조정의 결과	33

4) 공공부문의 진정한 가치는 무엇인가?	35

2. 책임·자율경영	39

1) 책임·자율경영이 공공부문의 올바른 변화 방향인가?	40

2) 공공부문의 책임·자율경영은 어떻게 이루어졌는가?	41

3) 책임·자율경영의 결과	44

4) 공공부문에 대한 노동자·민중적 소유·통제구조	48

3. 경쟁	53

1) 공공부문도 경쟁체제가 구축되어야 하는가?	53

2) 구조조정과 분할 사유화를 통해 경쟁체제는 구축되었는가?	55

4. 성과와 고객중심	57

1) 공공부문의 성과와 고객중심 경영의 효과	57

2) 이루어진 성과와 고객중심의 경영의 내용은 무엇인가?	58

3) 진정한 고객중심은 어떤 형태여야 하는가?	61

3장. 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이 한국경제에 미친 영향	67

1. 초국적 금융자본의 지배력 증대	69

2. 초국적 금융자본이 얻은 막대한 이익	78

1) 주식시장에서의 투기이득	78

2) 외국인투자기업의 높은 수익률	80

3. 공기업을 비롯한 국내기업의 외국자본으로의 매각	83

1) 초국적 금융자본의 투기대상이 된 공기업	83

2) KT 사유화 및 해외매각 사례	84

3) (공공) 금융기관의 매각	86

4. 주주자본주의 또는 금융의 원리 관철	87

5. 투자 부진 및 성장 저하	88

6. 재정적자 및 국가 채무 상황	92

7. 금융투기거품의 형성과 붕괴	93

1) 소비의 초국적화	94

2) 두뇌유출: 이민과 유학열풍	95

□ 보론 : 한국경제에서 초국적 (금융)자본은 누구인가?	97

4장. 신자유주의 구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향	99

1. 고용 불안	103

1) 인원감축	104

2) 비정규직의 확산	113

3) 소결: 고용불안, 비정규직 확산의 의미	131

<생각해 볼 문제: 비정규직 확대에 대한 실용적 동의>	135

2. 노동강도의 강화	139

1) 노동강도 강화 현황	139

2) 노동강도 강화의 원인	141

3) 노동강도 강화 결과	150

4) 소결: 노동자들의 희생을 통한 수익성 향상	168

<생각해볼 문제: 고객서비스 vs 노동권>	171

3. 노동(조합)운동의 무력화	173

1) 미조직 노동자의 증가: 노동조합 조직률의 하락	173

2) 노동자간의 분할, 개별화	174

3) 노동조합 무력화	177

4) 소결	192

4. 생활의 불안정화	194

1) 빈곤의 심화	194

2) 심리적 불안정	197

3) 생명의 위협	199

4) 한탕주의의 만연	204

5) 소결	205

<생각해볼 문제: 노동자 주식투자 - 불안정화에 대한 협조>	205

5. 불평등의 심화, 사회적 약자의 배제	207

1) 빈익빈 부익부: 사회적 양극화의 심화	207

2) 공공성의 훼손: 사회적 약자의 배제	210

3) 소결	214

6. 맺음말: 자본주의 금융화와 노동의 불안정화	216

5장. 신자유주의 구조조정반대 노동자투쟁 평가	222

1. 서: 신자유주의 구조조정에 맞선 노동자 투쟁	223

2. □시간차 공격□으로 진행된 구조조정과 투쟁경과	225

1) □시간차공격□으로 진행된 구조조정	225

2) IMF 하의 노동자 투쟁경과	226

3. 투쟁의 성과와 한계	228

4. 노사정위 활용 문제	232

5. 신자유주의 구조조정 어떻게 대응할 것인가	234

6장. 이후 예상되는 구조조정	239

1. 재정	240

1) 신자유주의 하에서의 재정정책	240

2) 현재의 재정상황	241

3) 중기적 재정정책	242

2. 사유화	242

3. 구조조정	244

4. 소결	245

<표 차례>

<표2-1> 경영진단 9개 분야 및 진단기관 (기획예산처, 2003a)	8

<표2-2> 정부의 공공부문 효율성 제고 방안	20

<표2-3> 사유화 추진실적	22

<표2-4> 공기업 자회사 정리 실적	23

<표2-5> 중앙정부 인원감축 현황	27

<표2-6> 조직개편 이후 지자체 행정기구 및 정원 변화	27

<표2-7> 공기업 인원조정 현황(1998 ~ 2000년)	28

<표2-8> 1998년과 2002.11 현재 공기업 현황 비교	28

<표2-9> 주·토공 인원감축 현황	29

<표2-10> 명예퇴직금의 지급기준 비교	31

<표2-11> 2003년과 2004년 정부투자기관 예산 편성 지침	32

<표2-12> 사유화기업의 재무적 성과	34

<표2-13> 공기업 경영진에 대한 통제	43

<표2-14> 2001년 구조조정 추진내용	45

<표2-15> 2001년과 2002년 구조조정 실적	46

<표2-16> 성과상여금제 최초 실시방안	59

<표3-1> 2001년말 및 2002년말 기준 국제투자대조표 (단위: 억달러)	71

<표3-2> 국제투자대조표와 외채통계 (단위: 억달러)	73

<표3-3> 2003년말 현재 순국제투자 규모 (단위: 억달러)	74

<표3-4> 매년의 지분성 직접투자 및 증권투자 (단위: 백만달러)	77

<표3-5> 외국자본의 한국 상장주식 투자이익 (단위: 억원)	79

<표3-6> 수익성 관련 지표 비교(2002년 연간) (매출액대비, %)	81

<표3-7> 수익성 관련 지표 비교 (매출액대비, %)	81

<표3-8> 외국인 지분보유 분포별 업체수 및 매출액 비중 (개, 조원, %)	82

<표3-9> 외국인 투자기업의 매출액 비중 추이 (조원, %)	82

<표3-10> 기간통신서비스 관련 외국인투자 개방내용(2001년 8월 현재)	86

<표3-11> 성장률과 투자증가율 (단위: %)	89

<표3-12> 국내총생산 대비 재정수지 (단위: %)	92

<표3-13> 주요국의 두뇌유출 지수의 변화	96

<표4-1-1>  퇴직(고용보험 피보험자격상실) 사유별 현황(2002년/ 단위: 명)	104

<표4-1-2> 공공부문 인원감축현황(2001년말 기준)	105

<표4-1-3> 통일연구원 인원감축현황(1998년)	108

<표4-1-4> 경제위기 전후 기업의 고용규모 추이	109

<표4-1-5> 공공연맹 산하 사업장 정규직, 비정규직 노동자수 비교	110

<표4-1-6> 해고된 정규직 노동자의 재고용 여부	111

<표4-1-7> 고용형태별 노동자 수 및 구성비  (단위: 천명, %)	114

<표4-1-8> 2001년 공공부문 비정규직 규모 (단위:명,%) N=160	115

<표4-1-9> 년도별 공익근무요원 현황 (단위: 명)	116

<표4-1-10> 부가급여 적용률 (단위: %)	119

<표4-1-11> 고용형태별 월평균임금 (단위:만원, %)	120

<표4-1-12> 해양대 청소용역노동자 임금 (단위: 원)	120

<표4-1-13> 전남대 청소용역노동자 임금 (단위: 원)	121

<표4-1-14> 간접노동자 임금	121

<표4-1-15> 사회보험 적용률 (단위: %)	130

<표4-1-16> 일반철도 외주화 계획	133

<표4-2-1> 시기별 노동생산성1) 추이 (단위: %)	139

<표4-2-2> 지난 3-4년간 철도노동자의 노동강도 강화 양상	141

<표4-2-3> 한국토지공사의 연도별 사업량과 현원의 변화  (단위: 만평, 명)	146

<표4-2-4> 임금노동자의 주당평균노동시간 추이	151

<표4-2-5>범주별 노동시간 현황  (단위: 천명, %)	151

<표4-2-6> 집배원 노동자의 1일 평균 노동시간	154

<표4-2-7> 집배원들의 근무기간 중 노동시간 변화	154

<표4-2-8> 집배원 노동자들의 한달 평균 휴일근무일	156

<표4-2-9> 연월차휴가 사용에 관한 설문	157

<표4-2-10> 산업재해 은폐 현황	160

<표4-2-11> 상용직, 환경미화원 노동자들	162

<표4-2-12> 연도별 업무상 질병 사망자 추이	165

<표4-3-1> 원인별 파업발생 현황 (단위 : 건)	183

<표4-3-2> 공공연맹 산하사업장(노조) 손배·가압류 청구현황 (2003.10.31 기준)	189

<표4-3-3> 자동차운전학원 위장폐업사업장 현황	193

<표4-4-1> 연도별 경제성장률, 소비자물가상승률, 명목임금상승률 추이	195

<표4-4-2> 저임금1) 노동자 규모 (단위: 천명, %)	196

<표4-4-3> 법정 최저임금 미만자 실태 (2003년 8월 현재/ 단위: 천명, %)	197

<표4-4-4> 가계대출 및 신용카드 연체율 추이 (단위: %)	197

<표4-4-5> 한국도로공사의 년도별 관리연장과 현원 추이 (단위: km, 명)	202

<표4-4-6> 대한주택공사의 연도별 주택건설 호수와 현원 추이  (단위: 호, 명)	202

<표4-4-7> 연도별 범죄발생 추이  (단위: 건)	203

<표4-4-8> 사행산업1) 규모, 고객손실액 현황 (단위: 십억원, %)	205

<표4-4-9> 민주노총 조합원 주식투자관련실태(2001년)	207

<표4-5-1> 연도별 임금소득 불평등도 추이	209

<표5-1> 정부의 구조조정 공기업 사유화 진행 순서	226

<표5-2> 구조조정 반대 노동자투쟁 경과	228

<표6-1> 에너지 공기업 구조조정 추진실적과 향후계획	244

<그림 차례>

<그림2-1> 전체 노동자 중 공공부문 노동자의 비중(Share of Public Employment to Total Employment), 1985-1999	13

<그림2-2> OECD 국가의 정부인원규모 비교(2000년)	14

<그림2-3> G7 국가와의 공적사회보장지출 추이 비교	15

<그림2-4> 부채비율	16

<그림2-5> 매출액순이익률	17

<그림4-1> 구조조정이 노동자 서민에게 미치는 영향	102

<그림4-1-1> 고용형태별 월임금총액 격차 추이  (단위: 만원, %)	117

<그림4-2-1> 보건의료 및 화학섬유 노동자들의 최근 1년간 노동과정 변화에 대한 인식정도	140

<그림4-2-2> 연도별 열차운전거리, 여객수송량, 기능직인원현황	143

<그림4-2-3> 연도별 우편물 접수량 (단위: 백만통)	144

<그림4-2-4> 연도별 산업재해율 추이	159

<그림4-2-5> 국내 근골격계직업병 발생 추이	161

<그림4-2-6> 건강하지 못한 원인(체신노조 조합원 설문조사, 2002)	163

<그림4-2-7> 각종증상에도 불구하고 치료받지 않는 이유(상용직, 환경미화원)	164

<그림4-2-8> 구조조정 전후 4년간 철도노동자 사망만인율1) 변화	166

<그림4-2-9> 연도별 노동생산성1)과 실질임금 추이  (단위: 1995=100)	170

<그림4-2-10> 연도별 인건비 비중, 노동소득분배율 추이	171

<그림4-3-1> 연도별 노동조합조직률1) 변화 추이	174

<그림4-3-2> 연도별 부당노동행위, 파업 추이	185

<그림4-3-3> 손배·가압류 추이  (단위: 억원, 개)	187

<그림4-3-4> 연도별 불법파업 건수 추이  (단위: 건)	188

<그림4-4-1> 연도별 저임금 노동자 추이 (시간당임금기준, 단위: %)	196

<그림4-4-2> 연도별 자살건수 변화 추이 (단위: 건수)	204

<그림4-5-1> 소득분배구조의 변화	208

<그림4-5-2> 연도별 생명보험 보유계약추이	214

1장. 서론

『신자유주의 세계화와 구조조정 진상보고서』

국가기간산업 사유화(민영화) 저지 공동투쟁본부, 노동조합기업경영연구소

1장. 서론

1장. 서론

아이엠에프 이후 한국경제는 격렬한 구조조정을 겪었다. 기업퇴출 통폐합 인력구조조정 임금억제 노동법 개악 등. 또한 한국경제는 신자유주의 금융세계화로의 편입을 가속화하였다. 외환시장은 자유화되었고 초민족적 금융자본은 한국의 기업들을 소유하는 데 아무런 제약이 없게 되었다. 이런 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합은 공공부문도 예외가 아니었다. 3년에 걸쳐 공공부문 인력이 약 30% 감축되었고 그 이후로도 상시적인 구조조정이 진행되었다. 포스코, KT 등 거대 공기업의 민영화 및 해외매각이 진행되었다. 거대 공기업이 금융세계화의 소용돌이에 휩쓸리게 된 것이다.

이런 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합은 노동자 민중의 삶과 한국경제에 심대한 변화를 가져왔다. 생계형 자살, 노숙자는 한국사회의 익숙한 풍경이 되었고, 노동현장은 비정규직 등 불안전 노동이 5-60%를 차지하게 되었다. 요즈음은 청년실업과 400만에 달한다는 신용불량자가 문제가 되고 있다. 한국경제는 어떤가? 98년 사상 초유의 -6.7% 경제성장률 이후 99년 2000년 IT 거품에 의한 10%내외의 성장이 있었지만,  2000년부터는 3년 연속 6%대 이하 저성장을 하고 있다. 일부에서는 □아이엠에프 때보다 더 어렵다□고 한다. 내수소비는 침체하고 투자가 부진하다. 주식시장과 외환시장은 초국적 자본의 투기판이 된 지 오래다. 초국적 자본은 증권거래소 상장기업 주식의 43% 이상을 소유하고 있다. 삼성전자 현대자동차 포스코 국민은행 등 최우량 기업은 외국인 소유 비중이 대부분 50%를 넘고 있다. 이에 따른 외국인의 경영권 장악 시도도 계속 이어지고 있다. 한편 이런 초국적 투기자본들은 증권거래소 상장기업에서만 98년 이후 90조 이상의 막대한 투기이득을 얻었다.

신자유주의 구조조정 및 금융세계화에 대한 노동자의 투쟁 또한 격렬했다. 그러나 노동자의 신자유주의 구조조정 및 세계화에 맞선 투쟁은 대부분 승리하지 못했다. 아니 승리할 수 없는 정세였는지도 모르겠다. 사상 초유의 경제위기에 직면한 국가와 자본의 예상치 못한 공격에 비하여 노동자의 준비와 대응은 턱없이 부족했기 때문이다. 신자유주의 세계화에 대한 비판 및 대안에 대한 논의는 초기에는 아예 없었고 이후에도 충분치 못했으며, 조직형태 또한 기업별 노조를 뛰어넘지 못하고 있었다. 신자유주의 □개혁□정권은 연이어 등장하고 대안은 없는 가운데, 구조조정이 당장 나에게 닥치지 않으면 옆에서 동료 노동자들이 고통을 당하고 있어도 대다수의 노동자들은 움직이려 하지 않았다.

97년 경제위기를 극복하기 위한 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합의 여진은 아직 진행중이다. 그런데 문제는 여기에 그치지 않는다. 남미의 경우 심각한 위기는 되풀이 되고 있다. 지난 시기 구조조정에서 살아남았다고 해서 현재의 지위가 앞으로도 보장될 것이라고 안심할 수는 없다.

우리는 아이엠에프 위기가 강제한 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합의 진상을 공공부문을 중심으로 낱낱이 밝혀보고자 한다. 우선 이어지는 2장 □공공부문 신자유주의 구조조정과 사유화의 진행과정□에서는 정부의 신자유주의 구조조정 및 사유화 진행과정과 정부 논리를 효율성, 책임 자율경영, 경쟁, 성과와 고객중심의 항목을 잡아서 비판하고 있다. 3장 □신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 편입이 한국경제에 미친 영향□에서는 아이엠에프 이후 공공부문에 국한되지 않는 초국적 자본의 한국경제에 대한 지배력 강화와 여기에서 초래된 문제들을 살피고 있다. 4장 □구조조정이 노동자 서민에게 미친 영향□에서는 □노동의 불안정화□와 □공공성의 훼손□의 구체적인 사례를 아주 자세히 보고하고 있다. 5장 □공공부문 구조조정 사유화 저지 노동자투쟁 평가□는 아이엠에프 이후 구조조정 및 사유화 저지 투쟁을 점검하고 있고, 6장 □이후 예상되는 구조조정□에서는 재정지출 억제, 네트워크 산업 민영화를 중심으로 이후 예상되는 구조조정을 간략히 정리하고 있다.

2장. 공공부문에 대한 신자유주의 구조조정의 추진과정

2장. 공공부문에 대한 신자유주의 구조조정의 추진과정

2장. 공공부문에 대한 신자유주의 구조조정의 추진과정

<목  차>

0. 들어가며

1. 효율성

1) 정부가 이야기하는 공공부문의 효율성이란 무엇인가?

(1) 정부가 이야기하는 공공부문의 효율성

(2) 공공부문은 과연 비대한가

(3) 공공부문이 과연 비효율적이어서 사유화를 추진한 것인가?

2) 정부는 어떻게 공공부문의 효율성을 높였는가?

(1) 사유화할 수 있으면 사유화한다

(2) 규모가 크거나 독점이어서 사유화가 어려울 땐 분할하고 구조조정하여 매각환경을 조성한 후 사유화한다.

(3) 사유화가 어려울 땐 폐지하거나 주변부부터 외부·민간위탁한다.

(4) 인원감축

(5) 복지와 경비 축소

(6) 정착된 예산편성 기조

3) 효율성 추구를 위한 사유화와 구조조정의 결과

4) 공공부문의 진정한 가치는 무엇인가?

2. 책임·자율경영

1) 책임·자율경영이 공공부문의 올바른 변화방향인가?

2) 공공부문의 책임·자율경영은 어떻게 이루어졌는가?

(1) 예산을 통한 통제체제의 구축

(2) 공기업 경영진에 대한 통제

(3) 정부출연 연구기관에 대한 통제

(4) 성과상여금을 통한 통제

3) 책임·자율경영의 결과

(1) 상시적 구조조정 체계

(2) 2001년도 구조조정 추진내용

(3) 2002년도 구조조정 추진내용

(4) 퇴직금 누진제의 폐지

(5) 노동조합에 관한 통제

4) 공공부문에 대한 노동자·민중적 소유·통제구조

(1) 기존의 대안들

(2) 소유, 통제, 운영내용의 변화 그리고 대응

3. 경쟁

1) 공공부문도 경쟁체제가 구축되어야 하는가?

2) 구조조정과 분할사유화를 통해 경쟁체제는 구축되었는가?

4. 성과와 고객중심

1) 공공부문의 성과와 고객중심 경영의 효과

2) 이루어진 성과와 고객중심 경영의 내용은 무엇인가?

(1) 성과와 능력중심 인사제도

(2) 고객중심

3) 진정한 고객중심은 어떠한 형태여야 하는가?

2장. 공공부문에 대한 신자유주의 구조조정의 추진과정

0. 들어가며

1997년 경제위기 이후 정부는 공공부문에 대해 대대적인 구조조정을 수행해 왔다. 그리고 이러한 구조조정은 지금도 계속되고 있다. 정부는 공공부문이 방만하고 비효율적이므로 효율성을 높이기 위해 구조조정을 해야한다고 이야기하고 있다. 공공부문이 비효율적일 수밖에 없는 이유는 주인의식이 없고 독점상태이기 때문이라는 것이다. 비효율과 방만한 경영의 결과로 공기업의 규모가 비대해지고, 생산성과 수익성이 저하되고, 대국민서비스의 질이 낮아졌다는 것이 정부의 주장이다.

이를 해결하기 위한 정부의 구조조정은 다음과 같이 진행되었다. 우선 ①사유화가 가능한 경우는 사유화하고 ②규모가 지나치게 크고 독점이어서 당장의 사유화가 어려운 경우는 구조조정과 분할을 통해 경쟁체제를 구성한 후 사유화하고 ③사유화되지 않고 남아있는 공공부문에 대해서는 내부에서 가능한 사업부를 외부·민간위탁하여 슬림화하고 ④책임·자율경영을 도입하여 성과주의 원칙에 따라 운영했다. 공공부문 전체적으로는 ①인원감축 ②복지 등 경비축소 ③성과급, 연봉제 등 □성과와 경쟁□시스템 도입 ④고객중심 서비스 등의 구조조정을 실시했으며, 현재 이를 상시화하고 있다. 이는 사유화정책과 상업주의적 관리정책이라는 신자유주의적 해결책으로 볼 수 있다.(심용보, 2000)

정부의 이러한 정책에 대해 우리는 몇 가지 의문을 갖게 된다. ①정부가 이야기하는 효율성의 내용은 무엇인가? 정부가 이야기하듯이 공공부문은 비대하고 비효율적이었나? 그리고 공공부문도 효율성이 높아야 하는가? ②정부가 이야기하는 책임·자율경영의 내용은 무엇인가? 정부가 이야기하는 책임·자율경영이 공공부문에도 필요한가? ③정부가 이야기하는 것처럼 독점은 악이고 경쟁은 선인가? 이러한 경쟁이 공공부문에도 필요한가? ④정부가 이야기하는 성과와 고객중심 경영의 내용은 무엇인가? 공공부문에서 이루어질 수 있는 진정한 고객중심의 내용은 무엇인가? 등이다.

지금까지 공공부문구조조정과 사유화에 대항한 노동자들의 투쟁은 정부의 계획을 완전히 막아내지는 못했다. 그러나 일단 구조조정과 사유화 일정을 지연시켰으며 공공부문구조조정과 사유화의 문제점을 드러내고 이를 사회적으로 이슈화 시켰다는 평가를 받고 있다. 하지만 아직 효율성, 책임·자율경영, 경쟁, 고객중심 등 정부와 자본이 공격하는 문제들에 대해 근본적인 질문을 던지고 해답을 내리지는 못한 것으로 보인다.

이로 인해 공공부문구조조정과 사유화에 대한 노동자·민중운동 진영의 문제제기는 너무 급속하다거나, 의견수렴이 안되었고 졸속적이라는 등 구조조정이나 사유화의 일정과 방법에 대한 것으로 나타나는 경우가 많았다. 또 정부의 구조조정으로 효율성이 제고되지 않는다거나, 진정한 책임자율경영이 될 수 없다거나, 경쟁체제가 구축되지 않는다는 등 정부와 자본의 논리 내에서 조합원 대중들과는 괴리된 논쟁을 계속하는 모습을 자주 보여 왔다. 그리고 이러한 문제제기 들은 공공부문의 노동자들이 신자유주의 구조조정과 노동자 생존권의 연관성을 정확히 파악하여 투쟁하고 연대할 수 있도록 하기에는 미흡했을 것이다.

정부측에서도 □개별 노동조합에 따라 약간씩 차이가 있기는 하지만 민영화에 대한 노동조합의 일반적인 입장은 1998년 4월에 정부에 제출한 정책건의서(공공부문 구조조정 및 민영화 공동대책위원회, 1998)를 통해 파악할 수 있다□면서 □정리하면 민영화 및 구조조정 방안 결정과정에 노동조합의 참여보장, 해외매각 철회, 기업단위 고용보장 등 세 가지가 핵심적인 요구라고 할 수 있을 것이다. 그리고 이 가운데 실질적으로 가장 중요한 요구는 고용보장이다. 이는 노동조합이 공식적으로는 원칙적인 차원에서 민영화를 반대하지는 않는다는 것을 의미한다□고 분석하고 있다.(황덕순, 2000) 이는 최근의 투쟁에서도 나타나고 있는 문제로 노동조합은 투쟁의 목전에서 사유화 자체에 반대해야 하는가, 노동권과 생존권 보장 요구수준에 그쳐야 하는가 사이에서 전술적인 갈등을 반복해 왔다.

이제는 위의 문제들에 대해 공공부문 노동자 스스로 고민해보고 공동의 답을 내려야 할 시기가 아닌가 생각된다. 정부와 자본의 입장이 아닌 노동자·민중의 입장에서 공공부문의 위상을 재정립하고, 신자유주의 정책의 핵심 중 하나인 공공부문에 대한 공격을 막아내야 할 것이다.

1. 효율성

공공부문에 대해 비효율적이라 비판하는 정부의 논리

□공기업의 방만한 경영과 비효율에 대해 실망하고 있는 국민들이 많이 있습니다. 새로운 경제환경에 적응하기 위해서는 공기업의 비효율을 제거하여야 합니다. ... 공기업은 국내총생산(GDP)의 8∼9퍼센트를 차지하고 있어 공기업의 비효율은 국민경제 전체에 부담이 되고 있습니다. ... 기술 및 경제환경의 변화로 공기업의 새로운 역할이 요구되고 있습니다. 선진기술과 지식경영 기법을 도입하여 생산성을 향상시키고 세계 일류기업으로 탈바꿈해야 합니다.□ (기획예산처, 2001)

□공공부문 역시 그동안 정부주도의 경제성장 과정에서 필요이상으로 확대된 조직·인력구조화 행정편의적인 감독·규제기능으로 인해 많은 비효율을 초래하고 있었고, 과거에는 유효했으나 세계화·정보화시대에는 작동하지 않는 통제중심의 경직적인 예산·인사·조직운영 등 관료주의적인 폐해도 심각한 상황이었다.□ (기획예산처, 2003a)

1) 정부가 이야기하는 공공부문의 효율성이란 무엇인가?

(1) 정부가 이야기하는 공공부문의 효율성

정부가 이야기하는 □효율성□의 의미는 다음과 같은 정부의 언급을 통해 파악할 수 있다. 이는 물론 공공부문에만 한정되는 것은 아니다.

위기 극복을 위해 정부가 추진한 4대부문(기업, 금융, 노동, 공공) 개혁의 핵심은 시장메카니즘의 회복을 통한 효율성의 제고이다. 민간주도, 시장경제, 기업가적 경영, 경쟁과 개방 등 당시 개혁의 화두였던 용어들은 국민의 정부의 개혁방안을 상징적으로 보여준다.

공공부문 개혁 역시 이러한 방향에서 추진되었다. 공공부문의 슬림화를 통한 민간경제영역 확대, 경쟁과 성과원리 도입을 통한 효율성의 제고 등을 통해 보다 경쟁력 있고 생산성 높은 정부를 만드는 것을 공공개혁의 기본방향으로 삼았던 것이다. (기획예산처, 2003a)

정부가 이야기하는 공공부문의 효율성은 자본이 이야기하는 효율성과 조금도 다르지 않다. 수익성과 생산성이 중심이 되고 있으며, 이를 높이기 위한 구조조정은 사적자본의 영역에서 벌어진 것과 마찬가지였다.

자본이 강제해온 위와 같은 구조조정에 대해 노동자들은 끊임없이 저항해 왔다. 특히 1997년 경제위기 이후 진행된 광범위한 구조조정은 자본가들을 위기로부터 일단 탈출시켰지만 실업을 양산하고, 불안정노동자층을 증가시키고, 빈부격차를 심화시켰다. 이러한 구조조정은 1997년 당시 □고통분담□이라는 이름으로 노동자들에게 강요되었다. □고통분담□이라는 단어는 기만적이기는 하지만 그나마 구조조정이 노동자들의 희생을 초래한다는 것을 인정하고는 있다. 하지만 같은 내용이 이제는 □효율성□이라는 단어로 바뀌어 마치 당연한 것처럼 유포되고 있다.

다음은 정부가 공공부문의 효율성을 높인다는 명목으로 진행한 경영진단의 진단기관이다.

<표2-1> 경영진단 9개 분야 및 진단기관 (기획예산처, 2003a)

구분	부처.위원회/청.자치단체	진단기관
외교.안보	통일부, 외교통상부, 국방부, 비상기획위원회/병무청	한국능률협회컨설팅
일 반 행 정	법무부, 행정자치부, 법제처, 국무조정실/검찰청, 경찰청, 공보실	서울대행정대학원, 대우경제연구소
교육.문화	교육부, 문화관광부, 문화재관리국	매경경영연구원, 모니터컴퍼니
사회.복지	노동부, 보건복지부, 국가보훈처/식품의약품안전청	LG-EDS, ATkearney, 한국발전전략연구원
재정.금융	재정경제부, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 기획예산위원회/ 예산청, 국세청, 관세청, 조달청, 통계청	세동회계법인, 앤더슨컨설팅
산업.기술	과학기술부, 산업자원부, 정보통신부/중소기업청, 특허청, 기상청	안진회계법인
S O C	건설교통부, 해양수산부/철도청, 해양경찰청	한국생산성본부, 가립회계법인
농림.환경	농림부, 환경부/농촌진흥청, 산림청	삼성경제연구소
지 방 자 치	충청남도, 천안시, 연기군, 서울시 강남구, 인천광역시 및 남구, 수원시 팔달구, 대구광역시 달성군	한국능률협회, 한국지방행정연구원

정부중앙행정기관에 대한 경영진단 용역은 한국능률협회, 한국생산성본부, 대기업 경제연구소, 회계법인, 외국계 컨설팅 회사들에 집중되어있다. 이러다 보니 구조조정의 내용도 자본의 내용일 수밖에 없다. 노동자·민중적 입장은 물론이고 시민·사회단체나 진보적 학자 수준에서도 개입의 여지가 없었다.

이러한 경영진단의 결론은 노동자들의 희생을 가져왔다. 예를 들어 우정사업의 경영진단을 수행한 아더앤더슨의 경우 8,000여명의 인원감축이 가능하다는 결론을 제시했다. 1994년 한국통신의 경영진단을 수행한 서울대 경영연구소와 안진회계법인, 삼일회계법인의 경우도 한국통신의 경영비효율을 정부의 규제, 관료적 조직문화, 연공주의적 보상체계, 공무원식 신분보장 등이 원인인 것으로 분석하고 있다. 그리고 이에 대한 해결방안으로 사유화와 규제완화, 경쟁도입, 원가에 기초한 요금체계, 조직 슬림화, 개별 성과급제와 연봉제 등 능력주의 인사제도 도입, 명예퇴직제와 희망퇴직제 실시 등등의 사기업적 경쟁력 제고방안을 제시하고 있다.(한국통신 경영진단 컨소시엄(서울대 경제연구소, 안진회계법인, 삼일회계법인), 1994) 철도의 경우 2000년 삼일회계법인이 □철도 구조개혁(민영화) 실행방안□ 보고서를 제출했는데, 여기에서도 정부에서 계획했단 인원감축 계획의 조속한 실행과, □일시 휴직을 통한 인력 시프트(shift) 전략, 적극적 아웃소싱, 명예퇴직제도 활용을 권고하고 있다. (삼일회계법인, 2002)

정부의 공공부문에 대한 평가도 마찬가지였다. 공기업 구조조정에 관한 한 보고서(권혜자, 1999)에 따르면 공기업 비효율성의 근거로 감사원에서 제시한 감사결과는 공기업의 수익성이나 성장성과 같은 지표가 둔화 혹은 저하되고 있다는 점에 집중되고 있다. 그 결과가 신뢰할 수 있는 것인지는 모르지만 감사원은 공기업이 총자본과 매출액의 외형적 성장에 비해 당기순이익과 영업이익이 저하되고 있으며, 인건비 증대에 비해 노동생산성과 자본생산성이 모두 둔화되고 있음 지적했다. 이와 더불어 공기업의 인건비 증가율은 민간기업에 비해 대단히 높은 수준이지만 노동생산성은 낮다는 사실을 공기업 부실경영의 근거로 제시했다.

최근 감사원의 자료를 통해 살펴보아도 공기업에 대한 감사의 중점사항은 ①민영화추진 및 관리 ②투자·출자사업 관리 ③조직·인력구조 개선 ④비용·예산 운영개선 ⑤경영혁신 등 기타, 총5가지 항목으로 공기업의 공공성에 대한 감사내용은 찾아볼 수 없다.(감사원, 2003)

<참고> 감사원의 감사 중점 사항

□민영화와 투자·출자사업 관리분야에서는 정부가 추진하고 있는 민영화 계획과 그 추진내용의 적정성을 분석·검토하고자 하였다. 민영화 대상 공기업의 선정이 적정했는지, 민영화 추진일정과 방법에 관해 합리적인 결정이 이루어졌는지, 추진과정에서 관계기관이 담합하여 고의적으로 지연하거나 회피하고 있는 것은 없는지 등을 심층 검토하는 것이 주요 내용이었다. 그리고 투자·출자사업의 관리에 있어서는 과거에도 많이 지적된바 있는 무분별한 사업영역 확장과 자회사 설립, 부실 자회사에 대한 무조건적인 지원 등의 문제를 해결하고 각 기관별로 고유·핵심사업을 중심으로 사업영역을 특화하였는지를 중점 점검하고자 하였다. 조직·인력 관리분야에서는 사업의 축소·폐지 등으로 불필요해진 부서·조직과 잉여인력의 감축여부, 핵심·주력사업 위주로 조직 편제와 인력 배치를 개선하였는지 여부 등을 분석하고자 하였다. 인건비 등 경상경비 집행분야에서는 공기업 경영에 부담이 될 만큼 과도한 복리후생제도와 임금 인상, 퇴직금제도의 개선·시정여부와 사내근로복지기금 출연 및 운용의 합리성 등을 분석·점검하고자 하였다. 기타 경영관리분야에서는 경영혁신제도의 운영, 기업공시제, 업무절차 개선, 고객헌장제, 사장추천위원회제 그리고 경영실적평가제 등 새로이 도입한 각종 제도가 내실 있게 운영되고 있는지와 위 감사중점 외에 경영관리상의 문제점을 점검하고자 하였다.□ (감사원, 2003)

정부기관의 공공부문에 대한 평가 사례를 한가지 더 살펴보자 다음은 공공부문에 대한 기획예산처의 2003년 평가결과이다.

우수기관 사례

한국수자원공사

* 생산성, 수익성 및 재무구조가 대폭개선

- 노동생산성 : (□01)152 □ (□02) 188백만원(23.6% 증)

- 매출액 : (□01) 1조 2,802 □ (□02) 1조 5,439억원(20.5% 증)

- 당기순이익 : (□01) 1,032 □ (□02) 2,916억원(182.5% 증)

- 부채비율 : (□01) 27.2 □ (□02) 20.5%(6.7% 감)

대한투자무역진흥공사

* 팀제운영, 다면평가, 성과평가, 연봉제 등 선진 경영기법을 선도적으로 정착·운영

- (□01) 6처실 35개 팀 □ (□02) 4실 18팀

대한주택공사

* □98년에는 3,778명의 인력으로 4만호의 주택을 건설한 반면 □02년에는 3,067명의 인력으로 7만호의 주택을 건설

* 생산성 및 수익성이 대폭 개선

- 노동생산성(부가가치) : (□01) 140 □ (□02) 209백만원(49.2% 증)

- 당기순이익 : (□01) □3,274 □ (□02) 1,069억원

(기획예산처, 2003b)

위의 내용 외에도 여러 가지 항목에 대한 평가결과가 있기는 하나, 평가의 가장 중요한 요소로써 각 공공부문 평가의 맨 앞에 나오는 내용은 위와 같은 생산성과 성과주의이다. 대한주택공사의 경우를 보면 1998년에는 3,778명의 인원으로 4만호의 주택을 건설했는데 2002년에는 3,067명의 인원으로 7만호의 주택을 건설했다는 것을 치적으로 내세우고 있다. 건설기술의 혁신이 없었다면 이는 대대적인 노동강도 강화와 부족인원의 비정규직화, 외주·하청화로 연결되었을 것이다.

이처럼 정부가 공공부문에 대해 사기업의 효율성 평가기준을 그대로 적용하는 것은 많은 비판을 받아왔다. 공기업 구조조정에 대한 이전의 비판을 살펴보면 공기업의 효율성 평가에는 반드시 공공재나 공공서비스의 확장, 혹은 형평성의 증대가 포함되어야 하는데, 정부의 어떠한 문건에서도 공기업의 공익성, 형평성에 대한 평가는 나타나고 있지 않다는 것이다. 공기업 평가에서 공익성의 평가가 중요한 것은 공기업의 운영이 사기업의 효율성으로 보면 비효율적이지만 공익성 추구에서는 높은 질의 서비스를 제공할 수도 있기 때문이라는 비판이다.(권혜자, 1999)

물론 사기업에 대한 구조조정도 자본의 공격이라는 측면에서 반대하고 투쟁해야 할 것이다. 그러나 공공부문구조조정과 사유화로 인해 국민에 대한 보편적 서비스 영역이 축소되고 국가기반시설이 금융투기의 장이 되는 것은 신자유주의 구조조정의 최악의 결과라 할 수 있을 것이다. 이로 인해 노동자·여성·원주민 등 사회적 약자들이 겪게 되는 고통과 삶의 질 저하는 남미 등 제3세계의 여러 사례를 통해 충분히 볼 수 있었다.

공공부문 구조조정이 노동자·민중에게 미친 영향은 이는 이후 2장에서 좀 더 자세히 살펴볼 것이다.

<참고> 라틴아메리카 사례

□[라틴 아메리카 대부분의 국가에서] 90년대 중반 이후 위기는 재현되었고 이 위기를 돌파하기 위한 더욱 강력한 신자유주의 개방정책이 계속되었다. 이러한 경제정책은 라틴 아메리카의 위기를 더욱 심화시키고 있다. 이 반복되는 위기의 과정 속에서 라틴 아메리카 민중의 대부분은 빈곤의 늪에 빠져들었다. 90년대 이래 진행된 라틴아메리카 각국 경제의 □개방□은 경제의 불안정성을 심화시켰다. 민영화는 외국계 다국적 기업들이 민영화된 경제부문을 매입하고, 지역 전반에 걸쳐 제국주의 세력들의 통제를 강화하는 결과를 낳았다. 현재 많은 라틴아메리카 국가들에서 전략적 경제부문이 G7 국가들에 기반한 소수 금융기관들에 의해 직접 통제되고 있다. 민영화를 통해 발생된 소득은 해외채무의 상환에 사용되었다. 이러한 라틴아메리카 노동자들로부터 제국주의 각국 은행들로의 부의 이전은 매우 야만적인 형태를 띠며 이와 동일한 기제가 각국 내부에서 재생산되고 있다. 미주대륙개발은행에 의하면 □라틴아메리카와 카리브해 연안은 최대의 소득분배 불평등지역이자 사회 부유층이 생산된 부의 최대 몫을 챙기는 지역이다. 국민소득의 40%가 가장 부유한 1%의 수중에 좌우된다.□고 한다. 대륙 인구의 3분의 1에 해당하는 1억 5천만명이 하루에 2달러 이하의 생계비로 살아가고 있으며, 라틴 아메리카 평균 최저임금의 구매력은 1980년에 비해 27분의 1로 낮아졌다.□ (권희중, 2002)

□카르두수 정권 하의 8년은 브라질의 지난 50년간의 발전을 되돌려 놓았다. 그는 가장 수익성있고 성공적으로 운영되었던 국영기업과 은행을 민영화했다. [미국의] 값싸고 정부보조금을 받는 농산품과 정보산업에 대한 브라질 시장개방은 수백만 농민을 그들의 터전으로부터 밀어내고 지역산업을 약화시켰다.□ (제임스 페트라스, 2002)

□90년대 초반 아르헨티나는 급격한 성장국면으로 돌아서는데 이는 당시 대규모로 실시하기 시작한 민영화와 긴밀한 관계를 맺고 있다. □외채의 자본화□를 주창한 메넴 정부는 국가기간산업에 대한 대대적 민영화를 통해 외채를 상환하고 탕감도 받아내겠다는 정책을 추진했다. 그러나 민영화를 통해 동원할 수 있는 자금의 규모는 1990년까지 약 600억불이 되던 외채의 규모에는 턱없이 못 미쳤다. 뿐만 아니라 이조차도 부패한 권력집단의 사유재산을 불리는데 동원되기까지 하였다. 1991년에만 추진된 민영화 내역을 살펴보면 전력, 항공, 항만, 도로, 석유, 방송, 통신 등 주요 네트워크 산업을 모두 포괄하고 있는 그야말로 급진적인 형태의 민영화 정책이었다. ... 이러한 정책은 90년대 초반 반짝 성장으로 나타났지만 결과적으로 더 큰 침체의 늪으로의 행진을 예고하는 것이었다. 지속되는 저성장과 외채(환)의 상시적 위기 국면이 도래하였지만 더 이상 팔 것도 없는 아르헨티나에서, 투자가 촉진되지 않는 곳에서, 일자리가 없어 구매력도 없는 노동자들이 들끓는 상황에서 위기는 점점 깊어가고 있는 것이다. ... 최근의 통계 자료에 따르면, 아르헨티나 인구 3,600만 명 중 빈민층은 1,400만 명에 달하고, 이중 최저생계비 이하로 살아가는 극빈층은 400만 명에 이르렀다 한다. ... 아르헨티나의 신자유주의적 경제 정책 속에서 우리가 그랬던 것처럼 다수의 중산층은 빈민층으로 통합되고 소수의 상류층은 오히려 상당한 금융적 축재를 이루게 되었다. 알려진 바에 의하면 빈민층, 중하층, 중산층의 소득 감소가 두드러지게 나타나는 동안 상류층의 소득은 20%이상 늘어난 것으로 나타난다.□ (한인임, 2003)

멕시코의 경우 외채위기가 터진 1982년 IMF와 안정화 협정을 체결한 이래 급진적인 신자유주의 구조조정을 진행한다. 이는 재정적자의 감축과 페소화 평가절하로 요약되는 재정정책, 공기업의 사유화와 구조조정, 규제완화와 탈규제화, 무역자유화와 외국인 투자유치 등의 대외개방정책이다. 이 결과로 1996년 8월 현재 3,600만명의 경제활동인구 중 안정된 일자리를 가지고 있는 인구는 937만명에 지나지 않고 제조업과 수출산업의 호황에도 불구하고, 나머지 2,500만명은 반실업 내지 실업상태에 있다. 1996년 총 고용인구 3,520만명 중에서 11.55%는 임금을 전혀 받지 못했고, 19.37%는 최저임금 이하를 받았으며, 29.50%는 최저임금 1~2배 사이를 받았다. 이에 따르면 생계유지에 필요한 최소한의 식료품 구입에 해당하는 최저임금 2배를 받지 못한 임금소득층이 60.42%인 2,127만명이나 되는 셈이다. 고용된 자들의 과반수 이상이 한 가계의 식사를 책임지지 못하는 무능력자가 된다. 정부의 통계를 바탕으로 보면 1982~93년 사이 임금의 실질가치는 67%가 감소하였고, 1982~97년 사이 15년 남짓한 기간동안 실질 최저임금은 72%나 줄어들었다. 자세한 내용은 이성형(1998) 참조

(2) 공공부문은 과연 비대한가?

정부가 공공부문에 대해 비판하는 또 하나의 내용은 공공부문의 비대함이다. 몇가지 지표를 통해 우리나라의 공공부문이 과연 비대한지 살펴보았다. 다음은 OECD 국가들의 전체 노동자 중 공공부문 노동자의 비중을 비교한 그래프이다.

<그림2-1> 전체 노동자 중 공공부문 노동자의 비중(Share of Public Employment to Total Employment), 1985-1999

주 : Canada=캐나다, Germany=독일, Spain=스페인, Finland=핀란드, France=프랑스, Irlande=아일랜드, Korea=한국, Portugal=포르투갈, Turkey=터키, United States=미국

출처 : OECD 통계자료 (OECD Public Management Service, 2001)

그래프의 가장 아래에 5%이하의 비중을 차지하고 있는 것이 한국이다. 미국을 제외하고 기타 국가들은 모두 10%이상의 공공부문 노동자 비중을 갖고 있는 것을 볼 수 있다. 이 수치는 정부기관 종사자만 고려한 것으로 한국의 경우는 2000년 약86만명 수준이었다. 여기에 공기업과 정부출연·위탁·보조기관에 종사하는 노동자수를 합하면 약122만명(2000년)이다. 그러나 이 규모도 전체 임금노동자의 9.28%로, 일본의 11%, 독일의 17.9%, 영국의 19.9%에 비해 작다.(공공연맹, 2002) 위의 그래프를 보아도 한국의 총 공공부문 노동자수는 미국을 제외하면 그래프에 표시된 타 국가의 정부기관 종사자보다도 훨씬 작은 비중을 나타내고 있다. 타 국가도 공기업과 정부출연·위탁·보조기관에 종사하는 노동자를 더하면 한국과의 격차는 더욱 커질 것이다. 다음은 인구 중 공무원 비율과 공무원 1인당 인구수를 나타낸 그래프이다.

<그림2-2> OECD 국가의 정부인원규모 비교(2000년)

출처 : 기획예산처, 2003a

한국의 인구중 공무원 비율은 1.8%로 가장 낮은 수준인 일본의 1/2수준이다. 공무원 1인당 인구수도 54.9명으로 다른 국가들과는 비교가 되지 않는다. 이는 기본적인 대국민서비스의 영역이 그만큼 적다는 것을 나타낸다.

공공부문에 대한 재정규모를 함께 살펴보면 공공부문이 비대하지 않다는 것을 좀 더 명확히 알 수 있다. 다음은 기획예산처에서 번역한 IMF의 2003년 보고서이다.

한국의 재정보수주의가 가지는 또 하나의 명확한 특징은 정부의 작은 규모이다. 일반정부 기준으로 볼 때 2000년 총 공공지출은 GDP대비 23%이며 이러한 수준은 OECD 회원국들 중 멕시코를 제외한 가장 작은 지출규모이다. (OECD, 추후 발간자료) 이러한 지출수준의 원인 중 하나는 한국의 경제발전도라고 볼 수 있겠지만 한국과 비슷하거나 낮은 국가소득을 가진 그리스, 포르투갈 및 일부 중유럽 국가들도 한국보다 훨씬 높은 재정지출비율을 기록하고 있다.

경제적 분류별(성질별)로 한국의 재정지출구성을 살펴보면 그 결과는 대부분의 OECD 회원국들과 상당한 차이를 보인다. 한국의 상대적으로 낮은 공공지출수준은 세가지 요인을 내포하고 있다. 첫째 소득이전(income transfer)은 비교적 작은 규모의 사회안전망으로 인해 제한되어 있다. GDP 대비 3.6%인 이러한 지출은 멕시코에 비해서는 높으나 회원국 평균의 1/4 수준이다. 둘째 정부 소비는 GDP 대비 10% 정도를 기록하고 있으며 이는 OECD 회원국 평균인 17%보다 상당히 낮은 수준이다. ... 한국의 기능별 공공지출의 구조 또한 다른 OECD 회원국들과 상당한 차이를 보인다. 사회보호 공공지출의 수준은 상당히 낮은 반면 국방지출은 GDP 대비 3% 정도로 OECD 회원국 평균의 두배이다. (IMF, 2003b)

특히 한국의 공적 사회보장과 관련된 영역은 타 국가들에 비해 그 규모가 더욱 작다. OECD 통계자료에 의하면 우리나라 공적 사회보장지출(Public Social Expenditure) 규모는 명목 GDP 대비 5.94%(1998년)에 그쳐 G7 국가 평균인 21.9%에 크게 못 미치고 있는 것으로 나타난다. (최준욱·박형수, 2003)

<그림2-3> G7 국가와의 공적사회보장지출 추이 비교

주 : 노령현금급여, 장애현금급여, 유족급여, 산업재해 및 직업병급여, 실업급여, 가족현금급여, 상병급여, 보건부문 공공지출, 가족복지서비스, 노인과 장애인 복지서비스, 적극적 노동시장 프로그램, 주거급여 등 포함

출처 : OECD Social Expenditure Database 1980-1999(2001 edition). 최준욱·박형수, 2003에서 재인용

2002년 이러한 긴축적 재정운영으로 인해 한국의 재정흑자의 규모는 예산안에 비해 상당히 컸다. IMF는 2003년에도 긴축적 재정기조가 계속될 것으로 전망한 바 있다. (IMF, 2003a)

이렇듯 한국의 공공부문은 규모가 매우 작은 편이다. 또 한국의 공공지출은 매우 낮은 수준이다. 여기에 다른 나라에 비해 사회보호 관련된 공공지출은 낮고 국방비는 큰 부분을 차지하고 있어 실제로 사회안전망은 매우 취약하다고 할 수 있다. 1997년 경제위기 이후 지금까지도 계속되고 있는 서민들의 생활고로 인한 자살은 한국에 사회적 약자들을 보호할 수 있는 장치가 부재하며, 경제위기나 불황의 파장이 사회적 약자들에게 그대로 전달되고 있다는 것을 보여준다.

(3) 공공부문이 과연 비효율적이어서 사유화를 추진한 것인가?

정부가 공공부문을 공격하는 또 하나의 내용은 공공부문이 수익성과 생산성이 낮다는 것이다. 공공부문은 그것이 담당하고 있는 공적 기능으로 인해 사기업에 비해 수익성이 낮을 수도 있다. 그러나 1997년 경제위기 이후 대대적인 구조조정을 거친 공공부문은 2000년 이후 재무구조가 안정되고 수익성이 호전되고 있는 것으로 나타나고 있다.

<그림2-4> 부채비율

주 : 일반공기업 = 제조업+비제조업, 공기업전체 = 일반공기업+금융업종, 상장법인 = 공기업을 제외한 민간기업

부채비율을 살펴보면 공기업 전체적으로는 부채비율이 상장법인에 비해 높으나 금융기관을 제외한 일반공기업은 상장기업에 비해 부채비율이 낮은 것으로 나타나고 있다. 이것은 일반공기업의 재무구조가 상장기업에 비해 불안정하지 않다는 것을 나타낸다.

수익성에 대해 살펴보면 감사원의 공기업감사백서(감사원, 2003)에 의하면 공기업의 당기순이익은 1999년도에는 큰 폭의 결손(당기순손실 2조8,097억원)을 나타내었으나 2000년도에는 810억원의 이익을 내었고, 2001년 6월 반기 결산결과 3조8,439억원의 반기순이익을 내는 등 전반적으로 수익성이 회복되고 있다.

<그림2-5> 매출액순이익률

주 : 일반공기업 = 제조업+비제조업, 공기업전체 = 일반공기업+금융업종, 상장법인 = 공기업을 제외한 민간기업

위의 순이익률에 관한 그래프를 보면 1999년의 전체 공기업 수익성 악화는 금융부문의 부실로 인한 것이었고, 2000년 이후에는 금융부문의 정상화가 진전되면서 수익성이 꾸준한 상승세를 유지하고 있는 것을 알 수 있다. 2001년 공기업의 매출액순이익률은 일반공기업이 6.9%, 공기업전체가 6.4%로 상장법인의 3.4%보다 매우 높다. 이것은 일반공기업의 수익성이 상장기업에 비해 떨어지지 않는다는 것을 나타낸다.

특히 사유화가 추진된 공기업을 살펴보면 수익성이 그다지 떨어지지 않았던 것들이 대부분이라는 것을 알 수 있다.

예를 들어 포항제철의 경우 사유화 완료인 2000년 이전인 1999년 매출액 11조1,000억원에 당기순이익 1조1,000억원을 기록했으며, 1999년에는 매출액 10조7,000억원에 1조5,000억원의 당기순이익을 기록했다.

) http://www.posco.co.kr

한국중공업의 경우 사유화가 추진되던 97년 당시 91년에서 97년까지 평균 매출액 신장률은 19.3%에 달했으며, 매출원가는 6개년간 연평균 증가율이 14.7%에 머무르고 있다. 이로 인해  6개년간의 매출총이익 평균 증가율은 23.3%에 달했고 매년 당기순이익 흑자를 기록하고 있었다. (노동조합기업경영연구소·한국중공업노동조합, 1998)

한국통신의 경우 사유화가 급물살을 타던 2000년 당시 상반기 매출이 1999년에 비해 8.5% 증가한 5조 936억원, 순이익은 1999년 상반기 대비 463% 늘어난 5,962억원을 실현하여 2000년 반기순이익 상위 4위 기업에 올라있었다.(김윤자, 2000)

담배인삼공사의 경우 사유화 전해인 2001년 매출액 4조7,133억원, 당기순이익 3,338억원을 기록했다. 또 1998년부터 2002년까지 매출액 연평균성장률 2.8%, 당기순이익 연평균성장률 9.0%의 높은 성장률을 기록하고 있다.

) http://www.ktng.com

한전의 경우 1999년 1월 산업자원부에서 □전력산업 구조개편 기본계획□을 발표하면서 분할 사유화 안이 확정되었다. 이 시기 전후 3년의 영업상황을 보면 1997년 당기순이익 5,606억, 1998년 1조1,018억, 1999년 1조4,679억원으로 당기순이익이 증가하면서 주당 순이익이 큰 폭으로 증가하고 있었다.(민주화를 위한 전국교수협의회·전국전력노동조합, 2001)

반면 공장을 시작한 1996년 이래 한번도 이익을 낸 적이 없어 대표적인 공기업 경영 실패 사례로 거론되던 한국종합화학은 자산매각을 위한 수차례의 공개입찰 등이 유찰되어 사유화에 결국 실패하고, 2000년 11월 주총에서 해산을 결의한 후 2001년 12월 결국 청산을 하게 되었다.

이 사실들로 볼 때 사유화는 해당 공공부문이 수익성이 낮기 때문에 수익성을 높이기 위해 진행된 것이 아니라는 것을 알 수 있다. 수익성이 높은 공공부문이 우선적으로 사유화가 되었고, 사유화를 가능케 하기 위해 수익성을 높이는 공공부문 구조조정이 계속되고 있다고 보는 것이 타당성이 있다. 단순히 생각해보아도 공기업과 같은 규모가 큰 사업을 수익이 보장되지 않는 상태에서 사적자본이 인수할 리는 만무하다.

또 공기업이라 해서 무조건 비효율적이라는 증거는 없다는 근본적인 문제제기도 있는데, 해외 사례를 살펴보면 대만, 오스트리아, 프랑스 등에서 자동차, 항공, 석유, 원자력 등이 공기업형태로 비약적 발전을 보여준 예나 영국의 사유화가 경영진의 봉급인상의 구실 밖에 하지 못했다는 것을 예로 들고 있다. (김윤자, 2000)

) 장하준, □민영화정책 재검토 필요하다□, 한국일보 1999.3.?일자. 따라서 공기업의 비효율은 정부의 정책방향과 의지의 문제이지 소유권 자체의 문제가 아니라는 주장이다.

결국 정부의 사유화 정책의 근본적 목표는 사적자본의 투자이익을 보장해 주기 위한 것으로 볼 수밖에 없다. 이에 대해 김성구 교수는 다음과 같이 비판하고 있다.

신자유주의 민영화론의 핵심으로서 이 명제가 얼마나 추상적이고 근거 없는 것인가는 공기업에 따라, 산업의 특성과 기업의 조건이 상이한 여러 공기업들에 대해 이 동일한 잣대를 들이대면서 민영화의 불가피성을 논증할 때 보여주는 모순과, 비일관성, 자가당착에서 여지없이 드러난다. 산업의 조건, 기업의 특성, 재무구조의 발전전망, 그 모든 것이 달라도 결론은 언제나 동일한 민영화라는 이 미스테리를 형식적으로 또는 이데올로기적으로 가능케 하는 것은 바로 이 추상적인 신자유주의 명제뿐이다. 경쟁이 가능한 산업에서는 경쟁을 촉진하므로 민영화를 해야 하고, 경쟁이 가능하지 않은 산업에서도 민간독점이 공공독점보다 효율적이어서 민영화를 해야 하고 또는 장래의 글로벌 경쟁을 위해 민영화를 해야 한다. 높은 부채와 적자경영의 기업은 부실을 청산하고 효율성을 높이기 위해 민영화를 해야 하고, 건전한 재무구조와 흑자경영의 기업은 보다 기업을 효율화시키기 위해 민영화를 해야 한다, 등등. 그러나 이러한 미스테리의 이면을 일관해서 설명해 주는 것은 오직 민영화를 통한 국가자본의 접수라는 국내외 독점자본의 사적 이해일 뿐이다. (김성구, 2002b)

2) 정부는 어떻게 공공부문의 효율성을 높였는가?

정부는 다음과 같이 공공부문의 효율성을 높이고 있다고 선전하고 있다.

조직과 인력을 간소화하고 있습니다. : 단계적 민영화 대상이거나 민영화하기 어려운 공기업에 대하여 전체 정원 16만6천명(1998년초 기준)의 25퍼센트인 4만1천여명을 2000년까지 연차적으로 감축할 계획입니다. 1999년 11월 현재 감축계획 인원의 78퍼센트인 3만2천명을 감축하여 공기업운영의 효율화를 도모하고 있습니다.

자회사 통폐합을 추진하고 있습니다. : 유사중복기능·조직을 통폐합하는 한편 고유 목적사업과 관련이 적은 자회사들은 매각 또는 통폐합하여 75개에서 8개로 줄일 계획입니다. 지금까지 유사중복 기능을 가진 19개 자회사를 매각하거나 통폐합했습니다.

외부위탁을 확대하여 효율성을 높이고 있습니다. : 공기업 업무 중 민간이 수행하는 것이 더 효율적인 업무는 과감히 외부에 위탁하고 있습니다. 이미 외부위탁이 이루어진 단순·주변 업무뿐만 아니라 사업부문에까지 외부위탁을 확대함으로써 조직을 간소화하고 핵심역량을 고유업무에 집중하여 효율성을 높이고 있습니다.(기획예산처, 2001)

공공부문의 평가기준이 사기업의 효율성 지표였기 때문에, 공공부문의 비효율성을 해결한다는 정부의 방안도 사기업의 효율성 제고, 즉 최소비용으로 이윤을 극대화하기 위한 방법에 치중되었다. 공공부문의 비효율성을 제거한다는 정부의 처방은 ①공공부문의 비중을 축소하여 민간부문의 활력을 극대화하고, ②정부의 간섭과 규제를 최소화하여 자율경영체제를 확립하고, ③기업성이 강한 사업부문에 대하여 사유화 또는 민간위탁으로 경쟁체제를 확립하고, 공공부문으로 존속하는 부문에 대해서는 ④유사 중복기능의 통폐합 및 공공부문 설립 목적에 따른 고유업무와 핵심사업에 전념토록하고, ⑤인사, 조직구조 개편 등 운영시스템을 개혁해야 한다는데 집중되었다.(권혜자, 1999)

<표2-2> 정부의 공공부문 효율성 제고 방안

구분	정책방향
사업규모	불필요한 공공부문의 축소 : 사업 통폐합, 축소, 사유화 또는 민간위탁
노동분야	인원감축 등 고용조정
조직분야	조직재편 및 인센티브 제도의 도입으로 경쟁체제 확보
경영분야	회계처리 기준의 개선, 경영평가제도의 활성화
정부분야	정부의 규제 및 간섭완화

출처 : 권혜자, 1999

정부의 이러한 방안은 궁극적으로 사유화를 통해 사적자본의 투자처를 마련하기 위한 것이다. 앞에서 이야기했듯이 공기업 중 수익성이나 생산성이 높아 투자자의 이익을 보장해 줄 수 있는 경우에는 우선적으로 사유화를 진행한다. 그러나 네트워크산업의 성격을 갖고 있는 등 규모가 너무 큰 경우에는 사적자본이 한번에 인수하기가 불가능하므로, 분할을 통해 사유화의 조건을 마련하거나 단계적 주식매각을 통해 사유화를 진행한다. 이러한 단계적 사유화도 어려울 경우에는 주변사업부터 민간·외주위탁하여 슬림화하고 책임·자율경영을 도입하여 성과주의 원칙에 따라 운영함으로써 장기적으로 사유화를 도모한다. 그리고 원활한 투자유치를 위해 공공부문 전체적으로 인원감축, 복지 등 경비축소, 성과급 연봉제 등 성과와 경쟁시스템 도입을 강제하여 공공부문 자체의 수익성을 높인다.

(1) 사유화 할 수 있으면 사유화한다.

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

정부의 사유화 정책은 1997년 경제위기 이후 공기업과 공기업 자회사에 대해 대대적으로 이루어졌다. 정부는 사유화의 원활한 추진을 위해 「공기업 민영화의 3대 기본원칙」을 발표했다. 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 기관별 특성과 시장여건을 고려하여 조기에 사유화가 가능한 공기업은 조속히 사유화하고 둘째, 조기 사유화가 곤란한 공기업은 구조조정과 병행하여 사유화를 단계적으로 추진하는 것이다.

① 공기업

우선 공기업의 사유화 실적을 살펴보면 정부는 지금까지 11개 사유화 대상 모기업중 8개 기업을 사유화했다. 국정교과서는 최초로 사유화된 공기업으로서 경쟁입찰방식으로 1998년 11월 「대한교과서(주)」에 매각되었다. 한국종합기술금융은 1999년 1월 「미래와 사람(주)」에 경쟁입찰방식으로 매각되었다. 대한송유관공사는 기존 주주간 체결된 「투자합의계약서」에 의하여 정부보유지분을 기존의 민간주주인 정유사들에 매각하여 2000년 4월에 사유화를 완료했다. 포항제철은 3차례에 걸친 해외DR 발행과 자사주 매각을 통해 정부와 산업은행이 보유하고 있던 지분을 모두 매각하여 2000년 10월에 사유화되었다. 한국종합화학은 자산매각을 위한 수차례의 공개입찰 등이 유찰되고 적자경영이 지속되어 2000년 11월 주총에서 해산을 결의하고 2001년 12월 청산절차가 마무리되었다. 한국중공업은 2000년 9월에 산업은행 및 한국전력이 보유하고 있는 지분 24%를 국내공모를 통해 매각하고 2000년 12월에 4대 재벌을 제외한 제한경쟁입찰을 통해 경영권을 두산에 이양했다. 한국통신은 해외DR발행 2회, 국내경쟁입찰, 국내공모 등 다양한 방법을 통해 2002년 5월 정부지분을 완전히 매각했다. 담배인삼공사는 1999년 9월 국내 증시상장을 시작으로 해외DR·EB발행, 국내공모 등을 통해 정부·국책은행지분을 전부 매각하여 2002년 10월 사유화를 완료했다.

<표2-3> 사유화 추진실적

대상기업	완료 시점	매각방법	매각수익	소유·지배구조	제도개선·법령개정
국정 교과서	□98.11	경쟁입찰(86.5%)	460억원	대한교과서	02년부터 경쟁체제로 전환
종합 기술금융	□99.1	경쟁입찰(10.2%) 증시매각(2.0%)	116억원	(주)미래와 사람	KTB법 폐지(□99.2)
대한 송유관	□00.4	「투자계약서」에 의하여 기존주주 인수(36.8%)	1,669억원	기존주주 (정유4사)	경쟁제한행위를 금지(정관 □01.8)
포항제철	□00.10	해외DR (18.5%, 3회) 자사주(8.2%, 3회)	2조 7,801억원	소유분산	이사회중심의 전문경영체제 도입(정관 □00.3)
한국 종합화학	□00.11	3회유찰, 적자경영으로 조기청산(□01.12)	-	-	「한국종합화학공업주식회사법」폐지(□01.12)
한국 중공업	□00.12	공모(24%) 경쟁입찰(36%)	4,290억원	두산	-
한국통신	□02.5	해외매각(44.1%, 3회) 국내매각(29.5%, 2회)	12조 6,999억원	소유분산	전기통신사업법 개정. 한국전기통신공사법 폐지 법률개정(□00.12) 정관개정(□02.8)
한국담배 인삼공사	□02.10	해외(39.7%, 3회) 국내(41.9%, 3회)	3조 513억원	소유분산	담배사업법개정(□01.3)

② 공기업 자회사

공기업 자회사에 대해서는 대대적인 정리작업을 수행했다. 정리하기로 계획된 77개 자회사 중에서 2002년 11월 현재 66개사가 정리 완료되었다. 정리완료된 자회사는 모기업과 함께 사유화된 것이 32개 독자적으로 사유화된 것이 18개, 청산되거나 모기업에 통합된 것이 16개사이다. 남아있는 자회사는 11개사로 2002년 12월 현재 매각절차를 진행중에 있다. 정부의 설명에 의하면 이들은 시장에서 적정한 가격을 제시하는 매입자가 나타나지 않는 등 여건이 조성되지 않아 정리 일정이 지연되고 있다.

<표2-4> 공기업 자회사 정리 실적

자회사 합계	정리완료			추진중	존치
	소계	사유화	통폐합
82	66	50	16	11	5

주 : 존치자회사(5) : 한전KDN, 한국원자력원료, KCCL, 경북관광개발공사

(2) 규모가 크거나 독점이어서 사유화가 어려울 땐 분할하고 구조조정하여 매각환경을 조성한 후 사유화한다.

전력산업이나 철도산업의 경우에는 분할사유화가 추진되고 있다. 철도산업의 경우 선로와 운영의 분리가 추진되고 있고, 전력산업의 경우 발전, 송전, 배전의 분리가 이루어지고 있다. 발전부문의 경우 6개 자회사로 수평적 분할이 이미 이루어진 상태이고 배전 부문까지 수평적 분할을 추진하고 있다.

공항, 도로, 철도, 전력, 가스와 같은 산업은 사회간접자본으로서 네트워크산업의 성격을 갖는다. 이러한 사회간접자본시설은 막대한 초기투자비용과 지속적인 유지보수비용이 지출되어야 하기 때문에 사적자본의 인수가 쉽지 않다. 이 때문에 해당공기업에 대한 상하분리(시설과 운영의 분리)가 이루어지는데 이를 통해 사적자본의 사회간접자본 인수 부담을 경감시키고, 결손에 대해서는 시설이용료의 조정을 통해 보전할 수 있을 것이라는 믿음을 심어준다. 또 이미 진행된 전력산업의 발전부문처럼 상하분리 이외에 수평적 분리도 이루어진다. 정부는 이에 대해 독점을 해체하고 경쟁을 도입하기 위한 것이라고 이야기하고 있으나 원래 자연독점적 성격을 가지는 네트워크산업을 억지로 분할하여 경쟁체제를 만들어내다 보니 외국의 경우 규제비용이 과다하게 지출되고, 분할된 회사들이 파산하고 다시 통합하는 등 문제가 발생되고 있다.

우선 철도의 경우부터 좀 더 자세히 살펴보자. 철도산업의 경우 세계적으로 단일의 국가독점조직에 의해 건설·운영되어 산업구조가 통합적이었다. 그러나 최근 들어 철도산업의 분할이 주요한 추세로 등장하고 있다. 시설과 운영부문을 분할하는 수직적 분할(vertical separation)과 운영부문을 다시 지역별(수도권/지역간철도 분할), 기능별(차량중정비, 시설유지보수 분할), 서비스별(일반철도/고속철도 분할, 여객/화물철도 분할)로 쪼개는 수평적 분할(horizontal separation)이 그것이다. 정부의 철도사유화방안도 현행 한국철도가 지니고 있는 수직적/수평적 통합구조를 분할하는 것에 기초하고 있다.

철도사유화법안에 의하면 2002년 상반기에 현재의 철도청과 고속철도건설공단은 모두 해체되고, 한국철도시설공단(이하 철도시설공단)과 한국철도주식회사(이하 철도주식회사)로 재편될 예정이었다. 철도시설공단은 철도청 건설부문과 유지보수부문, 고속철도공단 건설부문을 흡수한 조직으로 2002년 7월 설립된다. 이 철도시설공단은 선로시설, 전기시설, 터널, 다리 등 철도인프라시설을 소유하면서 철도시설의 건설, 유지보수 및 관리 업무를 집행하게 된다. 반면 철도주식회사는 차량을 소유하면서 여객과 화물운송, 차량검수 등의 역할을 수행한다. 철도주식회사는 철도시설공단 설립 1년 후인 2003년 7월에 설립될 예정이었는데, 한국철도의 운영자산이 현물출자된 주식회사의 형태를 지닌다. 초기에는 정부가 철도주식회사의 지분 100%를 소유하지만 철도주식회사의 경영여건을 감안하여 단계적으로 그 지분이 민간에게 매각될 예정이었다.(노동조합기업경영연구소·전국철도노동조합, 2003) 물론 이 일정은 현재 매우 늦어진 상태이며, 최근 철도노조의 투쟁 등으로 인해 □철도공사화□로 방향이 전환된 상태이다.

전력산업의 경우 외환위기 이후 김대중 정부는 1998년 한전의 정부보유주 21%를 국민주로 매각했고, 1999년 3월에는 한전의 해외전환사채(DR)를 7.5억달러 정도 발행하여 분할사유화를 준비했다. 나아가 1999년 말 최종적으로 □전력산업구조개편안□을 제출하여 한전의 분할사유화를 공식화했다.

□전력산업 구조개편□(분할사유화)의 핵심내용은 다음과 같다. 먼저 단기적 방안으로서 서로 긴밀히 연계된 전력생산 및 공급부문들 중에서 기존의 발전소들을 몇 개씩 묶어 수 개의 발전회사로 분사하고 내부경쟁체제 하에서 대폭적인 인원감축과 노동강도 강화를 통해 발전원가를 절감하려하고 있다. 그 후 각각의 발전 자회사는 주식상장 및 매각을 통해 단계적으로 국내외 독점자본에게 사유화되는 것이다.

) 자세한 내용은 <산업자원부, 1999> 참조.

이러한 분할사유화의 맥락에서 한전 경영진은 기존의 발전소를 수익성 중심으로 묶어 6개의 발전회사로 개편했다. 또 한국 전력산업의 장기적 방안으로 배전부문도 수 개의 배전회사로 나누어 전력 도·소매 부문에 본격적인 경쟁을 도입하고, 송전망도 자유로이 이용하는 이른바 □전력산업의 전면적인 사유화와 경쟁체제□를 의도하고 있다.(심용보, 2002)

(3) 사유화가 어려울 땐 폐지하거나 주변부터 외부·민간위탁한다.

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

주변사업의 외주·민간위탁은 비용절감을 목적으로 식당, 청소 등 단순기능을 중심으로 이루어졌으나 80년대 말부터 구조조정의 유력한 수단으로 활용되기 시작했다. 정부의 경우 정부기능, 지방정부, 교육훈련기관, 정부산하기관 등에서 광범위하게 이루어졌다.

① 정부기능

정부기능의 외부위탁은 76개 사업에 실시한 결과, 1,179(전체 감축목표인원 1,396명의 84% 수준)명의 인원을 감축했고, 이를 통해 정부는 총 65억6,100만원의 예산을 절감했다. 예컨대 □궁·능원관리 사업은 경쟁입찰을 통한 수탁업체 선정으로 6억8,200만원의 예산을 절감하였고, 항만 보세구역 감시 사업은 공무원 54명을 감축하는 대신 공익근무요원을 활용하여 13억5,000만원을 절감하였다□고 정부는 밝히고 있다.

② 지방정부

지방정부의 민간위탁은 2001년7월까지 총 972건을 민간에 위탁했으며, 이로 인하여 정규직 4,725명, 비정규직 2,989명 등 총 7,714명의 인원을 감축했다.

③ 교육훈련기관

교육훈련기관 구조조정에 대해 정부는 개별 교육기관의 성격, 기능의 존속 필요성, 적정 규모 등을 감안하여 중앙행정기관 소속 23개 교육기관을 10개로 정비했다고 밝히고 있다. 또 민간인과 지방자치단체 공무원에 대해서는 원칙적으로 유료교육을 실시하도록 하고, 유료교육에 따른 수입은 이를 수입대체경비로 편성하여 수입을 예산보다 늘릴 경우 교육기관이 교육 실시에 따른 직·간접 경비에 자체적으로 사용할 수 있도록 한 반면, 교육부진으로 세입이 미달되는 경우에는 장기적으로 교육기관이 퇴출되도록 유도하는 등 □시장경제원리의 적용을 통하여 교육기관 경영효율화가 추진될 수 있도록 제도화하였다□고 이야기하고 있다.

④ 정부산하기관

정부산하기관에 대해서는 설립목적이 달성되었거나 사회환경의 변화로 중요성이 감소된 기관과 수요자의 평가가 낮아 존치 필요성이 적은 국제연구교류단지관리소, 고려무역, 국방군사연구소, 지방자치경영협회, 지역정보화지원재단 등 6개 기관은 기관자체를 폐지했다고 밝히고 있다. 또한 유사하거나 중복되는 기능을 수행하고 있어 통합운영이 효율적이라고 판단된 16개 기관은 과감하게 통폐합 조치했다고 이야기하고 있다. 정부는 예로써 □기능중복의 대표적 사례로 지적되었던 농지개량조합연합회, 농지개량조합, 농어촌공사를 당사자들의 강력한 반발에도 불구하고 농업기반공사로 통합하였다□고 스스로 높이 평가하고 있다.

⑤ 정부산하기관 부문사업

또 산하기관의 부문 사업을 외부·민간위탁하기도 했다. 정부는 공무원연금관리공단의 상록회관·수안보호텔, 한국방송광고공사 남한강수련원 등 각 산하기관이 직접 수행할 필요가 없거나 민간이 수행하는 것이 더 효율적이라고 판단된 45건의 과제를 사유화하거나 민간위탁했으며, 2001년에도 환경관리공단에서 4개 폐기물처리장을 민간위탁하는 등 □경쟁력이 떨어지는 산하기관의 사업분야를 지속적으로 외부화하여 인력감축은 물론이고 민간시장의 활력을 제고하는 효과를 도모하고 있다□고 밝히고 있다.

⑥ 정부자산 매각

정부 자산의 매각도 큰 규모로 이루어졌다. 정부는 농수산물유통공사 중 계동 물류센터, 주택공사 및 한전 연수원, 산업단지공단 부평청사 등 수익성이 없거나 불필요한 260건의 자산을 매각했다고 밝히고 있다. 이를 통해 □□98년부터 2001년 까지 총 4조8,510억원의 수입을 창출하였으며 기관의 재무건전선 향상에 크게 기여하였다□고 높이 평가하고 있다.

(4) 인원감축

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

인원감축 또한 중앙정부, 지방정부, 공기업, 정부산하기관, 교육기관, 연구기관 등에서 광범위하게 이루어졌으며, 기관의 통폐합과정에서도 인원감축이 있었다. 또한 비정규직화도 함께 진행되었다.

그러나 실제로 정부의 인원감축은 절대인원이 감소했다기보다는 비정규직화와 외주·하청화를 통해 직접고용인원을 줄여나가고, 비정규직과 외주·하청의 저임금을 통해 경영상태를 개선한 것으로 파악된다. 정규직이 명예퇴직이나 정리해고 이후 비정규직으로 재취업하여 정규직일 때와 같은 업무를 수행하거나, 계약직이었던 노동자들이 도급화되어 같은 업무를 수행하는 예는 많이 찾아볼 수 있었다.

) 이에 대해서는 2장에서 자세히 살펴볼 것이다.

① 중앙정부

중앙정부 인원감축실적은 98~99년에 17,100명, 2000년에 4,300명, 2001년에 1,000명으로 총 22,400명에 달했다.

<표2-5> 중앙정부 인원감축 현황

구분	97년 말 정원(A)	98~01 감축계획	감축실적(B)	감축률(%, B/A)
중앙정부	161,810	26,000	22,400	13.8

인원감축을 통해 전체 공무원수(지방공무원 포함)가 사회복지요원, 교원 등 행정수요 증가 부분에 대한 필요인원을 보강하면서도 10년전인 92년 수준으로 축소되었다. 정부는 이에 대해 과거 정부에서 매년 평균적으로 2.5%씩 공무원수가 증가되었던 것과 비교하면 획기적인 성과라고 높이 평가하고 있다.

② 지방정부

두차례의 조직개편과 구조조정을 통해 총 178국 1,246과가 폐지되었고, 총정원의 19.%에 해당하는 56,633명이 감축됨으로써 지방공무원 정원은 91년 초의 24만명 수준으로 환원되었다. 정부는 인원감축의 경제적 효과가 인건비와 경상비를 포함하여 연간 1조 8천억원 수준에 이를 것으로 추정하고 있다.

<표2-6> 조직개편 이후 지자체 행정기구 및 정원 변화

구분		1997말	2002말
			구조조정	신규소요	증감 후
행정기구	시도(평균)	2실 1본부 9국 48과	□1실2국6과	-	1실 1본부 7국 42과
	군(평균)	15실과	□4과	-	11실과
정원	총정원	290,860	□56,633	11,508	245,735
	공무원 1인당 주민수	160	-	-	193

주 :	1) 교육자치단체 소속 공무원 제외

2) 사회복지요원, 소방, 시설관리 정보화 등 증원

③ 공기업

공기업의 경우 1998년부터 2000년까지 당초 계획을 초과하여 41,700여명을 감축했으며, 이는 전체 공기업 인원의 약 25%에 해당하는 규모이다. 계획된 인원감축 외에도 공기업 자체적으로 실시한 추가 인원감축규모도 2002년 11월까지 3,600여명에 달한다.

<표2-7> 공기업 인원조정 현황(1998 ~ 2000년)

구분	총감축계획	인원조정실적
		1998	1999	2000	계
모기업	35,689	13,378	14,167	8,635	36,180
자회사	5,545	3,154	1,660	710	5,524
계	41,234	16,352	15,827	9,345	41,704

또 청소, 경비, 주차장 등 단순관리업무나 민간에서 경쟁력을 갖춘 부문의 사업 영역은 적극적으로 외부위탁을 실시했다고 정부는 밝히고 있는데, 그 결과 1998년부터 2002년 6월까지 1,460건을 외부위탁 했으며, 공기업의 자체평가결과 외부위탁을 통해 10,800여명의 인원이 감축된 것으로 추산하고 있다.

<참고> 1998년과 2002년 11월 현재 공기업 현황 비교

1998년과 2002년 11월의 공기업 현황을 비교해 보면 모기업은 8개가 사유화 완료되었으나 대한주택보증(주), 인천국제공항공사, 한국공항공사가 공기업에 새로이 편입되어 결과적으로 5개가 감소했다. 자회사는 1998년 3월 74개에서 그 후 8개가 신설 또는 편입되고 66개가 정리되어 2002년 11월 현재 16개가 유지되고 있어 결과적으로 58개가 줄어었다.

공기업 전체 인원은 사유화와 자회사 정리, 그리고 존치 공기업에 대한 인원감축 결과 1998년 3월 21만2천명에서 2002년 11월 현재 8만1,000명으로 62%가 축소되었다.

<표2-8> 1998년과 2002.11 현재 공기업 현황 비교

	1998년	2002.11	증감
				%
모기업수(개)	24	19	-5	-20.8
자회사수(개)	74	16	-58	-78.3
인원규모(명)	212,000	81,000	-131,000	-61.7

주1 : 경영혁신 대상 공기업 기준(금융 및 언론 공기업은 제외)

주2 : 한전의 발전자회사(6개)는 자회사 숫자에서 제외

④ 기관통합

기관통합의 과정에서도 많은 인원감축이 있었다. 농업기반시설 관련 조직인 농지개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사를 농업기반공사로 통합하는 과정에서 1,200여명이 감축되고, 통합이후에도 1,068명의 인원이 추가감축되었다. 또한 조직통폐합도 진행되어 통합 전 조직의 50% 수준으로 슬림화되었다.

주·토공 통합은 현재 양공사의 입장차이로 인해 추진되고 있지 않은 상태이나 1997년에서 2001년 사이 2002년까지 통합에 대비하여 26% 수준의 인원감축 등 강도 높은 구조조정을 시행했다.

<표2-9> 주·토공 인원감축 현황

	□97.12	□01.12	감원(%)
토공	2,490명	1,820명	670명(□26.7%)
주공	4,134명	3,076명	1,058명(□25.6%)

⑤ 정부산하기관

정부의 인원감축계획은 199개 경영혁신대상 정부산하기관 전체정원(1997년말 현재 80,870명)의 23%수준인 18,700여명을 1998년부터 2001년까지 감축토록 하는 것이었다. 이에 따라 2001년 말 현재 총 20,000여명이 감축되었다. 이는 1997년말 정원의 25%에 해당하는 규모이다.

⑥ 교육훈련기관

공무원 교육훈련기관의 정비로 23개 교육기관 정원의 28.7%에 이르는 497명이 감축되었다. 이 과정에서 시설관리 인원은 외부위탁(Outsourcing)원칙이 적용되었다.

⑦ 정부출연 연구기관

연구인원은 원칙적으로 계약직으로 채용하도록 했으며 연구인원에 대해서는 연봉제를 실시했다.

(5) 복지와 경비 축소

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

공공부문의 복지혜택과 각종 경비의 축소 또한 정부의 지침 하에 공공부문 전 영역에서 이루어졌다. 퇴직금누진제, 명예퇴직금, 학자금 보조 등을 폐지하거나 축소했으며, 유급휴가와 기존 융자제도의 혜택도 대폭 축소했다.

① 공기업

정부는 공기업은 주인의식이 부족하여 종사자들에게 과다한 복리후생을 부여하는 경향이 있다거나 노사문제가 발생할 때 이를 무마하기 위해 경영진이 노동조합의 무리한 요구까지도 받아들이곤 했다면서 공기업에 대한 대대적인 복지축소 작업에 나섰다.

정부는 방만경영의 사례로 퇴직금누진제와 과도한 명예퇴직금을 들면서 「공공기관 명예퇴직금제도 개선 방안(1998.7.21)」과 「공공기관 퇴직금 제도 개선방안(1998.12.29)」을 마련·시행하여 공기업도 퇴직금누진제를 폐지하고, 명예퇴직금은 공무원 수준으로 조정했다고 밝히고 있다. 정부는 공기업 자체평가결과 퇴직금누진제 폐지를 통해 경영혁신대상 모기업 기준으로 연간 3,670억원의 예산 절감이 가능한 것으로 추산하고 있다.

대학생 학자금의 지원방식도 무상지원에서 융자지원제도로 바꾸어 모기업 기준으로 연간 550억원의 예산절감이 가능한 것으로 추산하고 있다. 또한 주택자금의 무이자 융자제도를 국민주택기금 융자금리 수준으로 바꾸었으며, 미사용 유급휴가 할증제도를 폐지하고 노사합의에 의해 결정된 유급휴가일수도 축소했다.

② 정부산하기관

정부는 사내복지기금에 대한 출연은 법에서 정한 기준을 초과하지 않도록 한다는 명목으로 어떤 기관은 세전 순이익의 18%까지 출연하던 것을 5% 이내로 축소한 경우도 있었으며, 대학생자녀 학자금 보조는 폐지하거나 융자로 전환토록했다. 주택자금에 대한 무상지원도 폐지하거나 국민주택자금 이자율수준으로 조정하고 유급휴가제도를 정비하여 연월차수당 지급을 축소하도록 조치했다.

③ 공기업산하기관

공기업산하기관의 경우도 명예퇴직금제도를 공무원 수준으로 개편한다는 명목으로 대대적인 축소를 단행하여 최대 73%까지 명예퇴직금이 줄어든 것으로 나타나고 있다.

<표2-10> 명예퇴직금의 지급기준 비교

	이전 기준	개편 후 기준
자격요건	근속기간 : 5~20년이상 연령 : 30세이상 등	20년이상 근속 정년 1년이상 남긴 자
기준급여	기본급, 통상임금 제수당 및 복리후생비 포함 등	기본급 또는 평균임금의 45%
지 급 률	.정년잔여 5년까지 잔여월수의 50%, 정년잔여 6~10년미만 잔여월수의 25% .금융기관들은 직급별로 18~50개월	.정년잔여 5년까지 잔여월수의 50%, 정년잔여 6~10년미만 잔여월수의 25%
조기퇴직		1년이상 20년미만 근속자 기본급의 6개월분 이내

④ 법정퇴직금제도

정부는 명예퇴직금제도 개편에 이어 1998년 12월 29일 □법정퇴직금제도 개선방안□을 마련하여 모든 공공기관의 법정퇴직금 지급기준을 근속 1년당 1개월분의 평균임금으로 통일하도록 하여 누진율을 폐지하고 기관마다 서로 달랐던 기준급여를 단일화하도록 했다. 임직원간의 차등적용을 없앤다는 명목 하에 임원에게도 동일한 규정을 적용하도록 했다.

정부는 법정퇴직금의 지급률은 20년 근속을 기준으로 할 때 구규정(1980년 이전 입사자)과 신규정(1981년이후 입사자) 대비 지급률이 각각 72.6%, 39.4% 떨어지게 되는 것으로 계산하고 있다. 평균 재직기간을 30년으로 간주할 경우 종전에 신·구규정을 적용받던 직원들 모두 퇴직금이 줄어들게 되었다. 새로운 퇴직금제도를 적용할 경우 이전과 비교해서 약 25%의 퇴직금 감소효과가 있는 것으로 정부는 계산하고 있다.

이렇게 퇴직금누진제를 공기업 20개 기관, 정부산하기관 199개 기관, 공공금융기관 37개 기관 등 총 256개 기관에서 폐지하여 연간 4,600억원의 예산을 절감하는 성과를 거두었다고 정부는 높이 평가하고 있다.

(6) 정착된 예산편성 기조

위와 같은 □효율성 추구□의 내용들은 정부의 예산운영에 반영되고 있다.

<표2-11> 2003년과 2004년 정부투자기관 예산 편성 지침

2003년도 정부투자기관 예산 편성 지침	2004년도 정부투자기관 예산 편성 지침
- 원칙적으로 2002년말 정원기준으로 인건비 예산을 편성한다. - 사장의 연봉을 포함한 2003년 인건비 예산은 2002년 총인건비의 5%이내에서 증액하여 편성한다. (총인건비는 예산항목에 관계없이 잡급직원의 인건비, 퇴직급여충당금, 인센티브상여금을 제외한 모든 인건비와 급여성 복리후생비의 합계액을 말한다.)	- 원칙적으로 2003년말 정원기준으로 인건비 예산을 편성한다. - 사장의 연봉을 포함한 2004년 인건비 예산은 2003년 총인건비의 3%이내에서 증액하여 편성한다. (총인건비는 예산항목에 관계없이 잡급직원의 인건비, 퇴직급여충당금, 인센티브상여금을 제외한 모든 인건비와 급여성 복리후생비의 합계액을 말한다.)
- 기관별 특성을 고려하여 연봉제를 확대 실시하는 등 성과관리시스템을 강화하되, 연봉제가 임금인상의 수단으로 이용되지 않도록 한다.	- 기관별 특성을 고려하여 연봉제를 확대 실시하는 등 성과관리시스템을 강화하되, 연봉제가 임금인상의 수단으로 이용되지 않도록 한다.
- 기본상여금은 월 기본급의 300%를 계상한다. - 2002년도 경영실적 평가결과에 따라 차등 지급되는 인센티브상여금은 월 기본급의 500%이내로 계상한다. - 인센티브 상여금 지급시 실제 지급액의 70% 이상에 해당하는 금액을 기관의 내부평가에 따라 차등하여 지급한다.	- 기본상여금은 월 기본급의 300%를 계상한다. - 2003년도 경영실적 평가결과에 따라 차등 지급되는 인센티브상여금은 월 기본급의 500%이내로 계상한다. - 인센티브 상여금 지급시 기관의 내부평가에 따라 차등하여 지급한다.
- 경상경비는 2002년도 예산 편성금액의 3% 이내에서 증액하여 편성한다. 다만, 법정경비 등 불가피한 증액 소요가 있는 경우에는 예외로 한다.	- 경상경비는 2003년도 경상경비 예산액 범위내에서 편성한다. 다만, 법정경비 등 불가피한 증액 소요가 있는 경우에는 예외로 한다.
- 사내근로복지기금 출연금액은 직전 사업년도의 세전 순이익의 100분의 5 이내로 하며, 이외에 다른 특별출연을 하여서는 아니된다. - 직전 사업년도에 당기 순손실이 발생한 경우에는 사내근로복지기금에 출연을 하여서는 아니된다.	- 사내근로복지기금 출연금액은 직전 사업년도의 세전 순이익의 100분의 5 이내로 하며, 이외에 다른 특별출연을 하여서는 아니된다. - 직전 사업년도에 당기 순손실이 발생한 경우에는 사내근로복지기금에 출연을 하여서는 아니된다.
- 국가적 정책사업을 제외하고는 자회사 신설, 자회사에 대한 추가 출자·보증 및 관련 기관·단체 등에 대한 출자·출연은 최대한 억제한다. - 비핵심사업분야에서 대상사업을 추가 발굴하여 외부위탁(Outsourcing)을 지속적으로 추진한다.	- 국가적 정책사업을 제외하고는 자회사 신설, 자회사에 대한 추가 출자·보증 및 관련 기관·단체 등에 대한 출자·출연은 최대한 억제한다. - 비핵심사업분야에서 대상사업을 추가 발굴하여 외부위탁(Outsourcing)을 지속적으로 추진한다.

자료 : 기획예산처, 2002b, 기획예산처, 2003d

정원을 포함한 총 인건비의 증가율을 일정 수준으로 제한하고, 연봉제 등 성과주의 도입을 권장하고 있으며 상여금 지급 방법까지 명시하고 있다. 또 경상경비와 사내복지기금의 지출도 제한하고 있으며 자회사 신설을 억제하고 지속적인 아웃소싱을 권고하고 있다.

3) 효율성 추구를 위한 사유화와 구조조정의 결과

정부가 사유화와 구조정의 결과로 높이 평가하고 있는 지표들을 살펴보면 재무구조 안정화, 수익의 증가, 외부위탁의 확대, 인원감축 등이다. 국가가 운영하는 공공부문으로서 일차적으로 국민들에게 두 번째로는 해당부문에 종사하는 노동자들에게 어떤 긍정적 효과를 가져왔고 이들의 삶의 질을 얼마나 향상시켰는지는 전혀 평가되지 않고 있다.

한국중공업의 경우 ... 수주실적이 □99년 1.62조원에서 □01년 3조원으로 증가하고, 당기순이익이 □00년 249억원 적자에서 □01년 251억원 흑자로 전환되었다. 또한 부채비율이 □99년 139.1%에서 □01년 111.4%로 꾸준히 감소하는 등 민영화 이후 재무구조가 획기적으로 개선된 것으로 나타나고 있다.

포항제철은 ... 자기자본비율이 □98년 46.66%에서 □00년 53.03%로 상승하고 부채비율도 □98년 114%에서 □00년 88%로 하락하는 등 재무안정성이 꾸준히 개선된 것으로 나타나고 있다.

한국종합기술금융은 ... 민영화 직전인 □98년에 1,282억원의 순손실을 본 반면 □00년에는 1,509억원의 당기순이익을 기록하였다.

국정교과서는 민영화된 이후 유사·중복기능을 통폐합하고 외부위탁을 확대하여 조직과 인력운영의 효율화를 도모하는 한편, 과잉설비 매각 등을 통해 공정과정에서의 효율성을 높임으로서 생산성을 향상시켰다.(기획예산처, 2003a)

<표2-12> 사유화기업의 재무적 성과

구분	당기순이익	시가총액
한중	-249억(2000) -> 251억(2001)	4,335억(2000.12.12) -> 7,554억(2002.7.16)
기술금융	-1,282억(1998) -> 132억(2001)	815억(1998.12.28) -> 2,110억(2002.7.16)
포철	9,555(2000) -> 8,193(2001)	7조6,606억(2000.10.4) -> 12조3,537억(2002.7.16)
대한송유관	-286억(2000) -> -90억(2001)	비상장으로 시가총액파악곤란
주 : 1) 국제적 철강경기 악화로 당기순이익 일부 감소 2) 국정교과서는 대한교과서로 흡수 합병되어 별도 재무지표 산출 곤란 출처 : 기획예산처, 2003a

특히 정부가 재무적 성과의 하나로 제시하고 있는 주식가격의 상승에 대해서는 생각해 볼 필요가 있다. 사유화된 공공부문의 주식 중 상당 부분은 외국자본의 소유가 된 것으로 파악되고 있다. 이러한 상황에서 급격한 주식가격의 상승은 외국자본의 투자수익을 의미한다. 그러나 정부는 이러한 문제의식 없이 단순히 주식가격의 상승을 재무적 성과로 제시하고 있는 것이다. 이에 대해서는 3장에서 좀 더 자세히 살펴볼 것이다.

이러한 구조조정의 결과 대국민 필수서비스 제공, 고용완충장치 등의 공공부문의 역할은 크게 약화되었고 공공부문의 각 조직은 대단히 황폐화되었다.

인력감축, 임금삭감, 복지제도 개악은 시스템 개혁과제를 외면하고 노동자 공격에 집중하고 있는 구조조정 정책의 핵심을 고스란히 드러내고 있다. 그 결과 대국민 필수 서비스 제공을 자신의 목적으로 하는 공공부문이 본연의 목적을 강화하고 내실화하는 방향으로 개혁, 재편되지 못한 것이다. 뿐만 아니라, 고용완충장치로서 공공부문의 역할이 전혀 도외시되었으며, 실업사태가 전 사회적인 문제로 악화되는 상황에서 노동조합은 □공공부문의 고용흡수기능□을 정책적으로 구현할 것을 요구했으나 정부는 철저히 외면해 왔다. 고용은 끊임없이 파괴되었고, 조직의 새로운 충원은 없었으며, 그 결과 조직의 황폐화 현상이 뚜렷이 나타나고 있다.(공공연맹, 2002)

한편 구조조정을 통해 이러한 재무적 성과조차 거두지 못한 경우도 있다. 정부 계획에 따라 실적을 내기 위한 구조조정을 하다보니 구조조정 후 오히려 비용이 더 많이 지출되는 역효과가 발생된 것이다.

중앙정부·지방정부의 업무 일부가 기존 방식보다 비용은 더 많이 지불하는 형식으로 산하기관화되고, 심한 경우 공무원 인력감축을 메우는 편법으로 구조조정이 활용되기도 했다. 정부산하기관의 민영화, 아웃소싱 역시 유사한 방식으로 진행되었다. 환경관리공단이 운영해 왔던 기초환경시설의 경우, 정부의 획일적 지침에 따라 지방자치단체에 매각되거나 운영권이 이양되었고, 지방자치단체에서는 이관업무 승계를 위해서 소규모 공단을 새로 설립하면서 국가 전체적으로는 관리비가 더 드는 현상이 나타나기도 하였다. 또 한국전력기술은 정부지침에 따라 일부 업무를 아웃소싱하는 방식으로 분사화했는데, 이 경우에도 이전까지 본사에서 진행하던 것보다 용역비가 더 드는 기현상을 드러내고 있다. 한국조폐공사의 경우, 소위 □파업유도공작□도 문제였을 뿐만 아니라, 가장 신규시설이었던 옥천창(지폐 등 생산)을 폐쇄하고, 노후한 경산창(금전 생산이주업무)으로 업무를 이관하면서 새로운 설비투자가 발생하였고, 종이는 부여창에서 생산하는 관계로 과다한 운송비가 추가로 발생하고 있다. 이렇듯, 소위 □구조조정□이 애초의 목적과 달리 효율을 저하시키고, 비용을 늘리고, 서비스를 악화시키는 것으로 귀결하고 있으나, 관계 당국(기획예산처)은 처음 설정한 계획을 실적 채우기 차원에서 여전히 강행하고 있고, 시정하지 않고 있다.(공공연맹, 2002)

4) 공공부문의 진정한 가치는 무엇인가?

공공부문의 경우 효율성의 개념은 사기업과 다를 수밖에 없다. 공공부문이 결국 총자본의 이익을 대표하는 국가에 의해 조직된 것이라 하더라도 이것이 자본주의의 기본원리인 사적소유에 어긋나는 예외적 활동을 벌이고 있기 때문이다.

우선 한국전력공사의 예를 보면 정부의 경제정책 시책에 맞춰 국내 석탄산업 지원을 위해 무연탄연료를 의무적으로 사용하고 LNG도입의 경우 한국가스공사를 경유한다든지, 농업용 등 일부 계약종별에 대해 원가 이하로 전력을 공급한다든지 하는 등의 각종 정책기능을 수행하고 있다. 그밖에도 한전은 정부의 권고에 따라 중소기업기술개발 지원 등에 매출액 대비 3% 수준인 연간 4,000억원 규모의 기술개발자금을 지원하고 있으며 보편적 서비스의 제공을 위해 경제성이 없는 농어촌 및 도서벽지의 전화(電化)사업을 전개하고 있으며 남북관계 개선의 일환으로 북한 경수로사업에 참여하는 등의 정책기능을 수행하고 있다.(김윤자. 2000) 또 최근 한전의 자료에 따르면 1982년에서 2002년까지 소비자 물가는 165.6% 상승한 반면, 전기요금은 2.0% 밖에 인상되지 않은 것으로 나타나 소비자 물가를 안정시키는 역할도 해 왔다.

또 다른 예로 철도의 경우를 볼 수 있다. 정부는 철도에 대해 수익구조가 악화되고 그 영향으로 누적부채가 증가하고 있어 구조개편을 시행해야 한다고 공격했다. 그러나 이 철도의 적자는 공기업 특성으로 인한 철도요금의 억제, 수익이 나지 않는 적자노선의 운영 등 의도된 측면이 크다. 예를 들어 철도의 요금 수준은 적정원가 대비 60.9%에 머무르고 있다. 또 도로, 항공, 항만 등의 기반시설은 고정비용이 높고 투자회임기간이 길다는 이유로 건설 및 투자를 국가에서 책임져 왔는데, 철도는 다른 교통수단과는 달리 기반시설에 대한 건설 및 유지보수에 대한 책임을 철도운영자가 맡고 있다. (한국철도 민영화 반대와 공공철도 건설을 위한 연구팀·전국철도노동조합, 2002)

또 철도의 경우는 환경, 국토 이용의 효율성 등 다른 측면에서의 공공성을 생각해 볼 수도 있다. 철도가 정부가 이야기하는 것처럼 수익성이 낮다 하더라도 철도가 주는 눈에 보이지 않는 사회적 이득은 매우 큰 것으로 평가된다. 한국 환경정책 평가연구원의 조사에 따르면 2000년 도로교통의 대기오염 비용이 11조4,310억원이 발생한데 비해 철도는 2,865억원으로 도로의 2.5%에 지나지 않는다. 승객 1,000명과 화물 1톤을 1km 수송할 때 발생하는 환경비용도 도로는 8만5,588원이 드는데 반해 철도는 2만6,164원에 불과하다. 에너지 효율성측면에서도 뛰어나 정부의 □에너지 총조사 보고서□에 따르면 철도는 승용차에 비해 18배, 버스에 비해 3.9배, 화물트럭에 비해 8.8배나 에너지 효율성이 높다. 국토 이용률 측면에서도 철도는 도로에 비해 훨씬 적은 면적으로 수송을 담당할 수 있기에 환경파괴나 오염을 최소화 할 수 있다.(전국철도노동조합, 2003)

이외에 KT&G(전 담배인삼공사)의 예도 들 수 있는데, KT&G는 연간 3천억원이 넘는 국내 잎담배 경작 농가의 잎담배를 전량 수매하여 농민소득을 지원하고, 연간 200억원 수준의 경작지원금을 지급하고 있다.

물론 사기업도 사회에 공헌하는 각종 □공공적□ 활동을 한다고 선전한다. 그러나 사기업의 사회공헌 활동과 공공부문이 갖고 있는 공공성에는 근본적인 차이가 있는데, 공공부문의 활동은 앞서 이야기한 것처럼 자본주의의 기본원리인 사적소유와 시장의 원리에 어긋나는 활동을 할 수 있다는 것이다.

사기업의 사회공헌 활동은 획득된 이윤의 극히 일부를 재분배하는 것일 뿐, 자본주의 사회의 생산영역에서 발생하는 여러 가지 문제점은 해결하려 하지 않는다. 예를 들어 한전이 완전 사유화된다면 농어촌의 소득이 낮다고 해서 전기요금을 싸게 책정하지는 않을 것이다. 왜냐하면 이것은 정부와 자본이 이야기하는 □시장□을 왜곡하기 때문이다. 인상된 전기요금 수거로 이윤이 증가했을 때 농어촌을 어느 정도 보조하는 수준에 그칠 것인데, 이것은 자본이 획득한 이윤의 한도 내에서 사회적 보조가 이루어질 수밖에 없는 한계를 갖게 된다. 결국 사회적 서비스가 사적자본의 이윤에 좌우되는 결과를 낳는다. 이렇게 보면 사유화된 한전이 원료 가격이 비싼데도 불구하고 국내 석탄산업 지원을 위해 무연탄연료를 의무적으로 사용하는 등의 정책은 상상하기 어려운 일일 것이고, 사유화된 철도가 기반시설의 건설 및 유지보수 책임을 계속 지거나, 아무런 규제도 없이 KT&G가 국내 잎담배 농가의 잎담배를 전량 구매하는 것은 있을 수 없는 일일 것이다.

이렇게 볼 때 공공성의 본질은 탈시장성이라고 이야기하는 이도 있다. 이러한 입장에서는 효율성과 수익성을 내세운 사유화 중심의 신자유주의 구조조정을 □집단적 권리인 노동권을 개별적 시장원리로 환원시키고, 사회보장, 사회서비스 부문의 재시장화를 통해 새로운 자본축적 공간을 개척하고자□하는 것으로 본다.(오건호, 2002b)

결론적으로 정부나 자본이 이야기하는 효율성, 수익성의 측면보다는 노동자·민중의 입장에서 공공성의 측면을 우선적으로 고려해야 한다는 것이다. 그리고 이러한 공공성은 사기업이 하듯이 남은 이윤의 극히 일부를 사회에 되돌리는 형태를 의미하는 것이 아니다. 노동자·민중의 입장에서 공공성은 우선 생산현장에서 노동자들의 생존권과 노동권을 보장하는 것, 산업간·지역간 불균형을 완화하는 정책적 교차보조, 사양화되는 산업의 사양화 속도를 조절하여 해당 산업 관련자의 피해를 최소화 할 수 있는 정책적 보조 등 생산영역에서의 공공적 계획과 통제를 생각해 볼 수 있다. 또 노동력재생산 영역에서는 국민의 안정된 생활을 위한 보편적 서비스를 저렴하고 안정되게 공급할 수 있는 공공부문의 요금 및 공급정책, 그리고 이러한 보편적 서비스의 영역을 확대하고 서비스 정도를 높여나가는 것을 생각해 볼 수 있을 것이다. 사회보장의 확대 또한 빼놓을 수 없는 영역이다.

그러나 앞서 살펴본 효율성이나 수익성의 원리와 공공성의 원리는 양립하기 어렵다. 생산영역에서 공공성의 추구는 사적자본의 활동영역을 축소시키고, 노동자들의 생존권과 노동권의 보장이나 공공적 산업정책을 위한 규제의 강화는 사적자본의 이해와 상반될 수밖에 없기 때문이다. 또 공공적 산업정책과 노동력재생산 영역의 공공성을 확보하기 위해서는 국가재정지출의 증대가 필수적이며, 이를 위해서는 소득세, 재산세, 법인세 등 직접세의 확대를 중심으로 하는 조세정책의 변화가 따라야 한다.

이것은 정부·자본을 비롯한 기득권세력의 광범위한 저항을 불러일으킬 수밖에 없다. 이렇게 볼 때 공공성을 확보하기 위해서는 정부·자본과의 투쟁이 발생할 수밖에 없으며, 공공부문의 진정한 공공성 확보는 결국 국가의 성격을 노동자·민중적인 것으로 바꾸어내는 노동자·민중운동 전체의 과제와 따로 떼어놓고 생각할 수 없다.

<참고> 공공성에 관한 김성구 교수의 최근 논문 중 관련 내용

□국가재정은 국·공영기업과 함께 국가부문과 공공부문의 계획적 조절에서 가장 중요한 물질적 토대라 할 수 있다. 주지하다시피 오늘날 노동력으 재생산은 국가재정을 비롯한 공공부문에 의해 크게 의존하지 않을 수 없게 되었다. (기술)교육, 질병, 실업, 노후보장, 주택 등 노동력의 재생산과 관련된 사항들은 과거처럼 노동자가 개별적으로 해결할 문제가 아니라 점차 국가가 사회적으로 해결해야 할 문제로 전화하였다.

노동력의 재생산을 시장기구에 따라 개별적으로 도모하는가 아니면 국가를 통해 사회적으로 해결하는가 여하는 소득재분배를 독점자본과 자산계급에 유리한 방향으로 가져가는가, 아니면 노동자계급에게 유리한 방향으로 가져가는가를 가늠하는 주요한 문제이다. 시장을 통한 해결은 수익자 부담의 원칙이 작용하므로 고소득자는 자신의 소득에 비해 상대적으로 적은 비용으로 높은 혜택을, 저소득자는 과도한 비용부담으로도 낮은 수준의 혜택을 받게 하는 반면, 국가를 통한 사회적 해결은 고소득자에게는 상대적으로 높은 비용부담을, 저소득자에게는 적은 비용부담을 강제하고 그 혜택은 모두에게 일반화한다는 점에서 소득재분배와 보편적인 사회보장의 길을 열어 놓는다.

따라서 국가재정의 규모와 세출, 세입의 내용은 노동자, 민중과 독점자본간의 정치적, 경제적 투쟁의 주요한 대상이 아닐 수 없다. 국가 또는 공공부문을 통해 노동자계급과 민중이 교육, 의료, 주택, 문화 등 자신의 경제적, 사회적, 문화적 재생산을 관철할 수 있기 위해서는 재정규모의 확대, 재정을 통한 소득 재분배와 사회보장, 공공서비스의 확대가 이루어져야 할 것이다.

한국에서 GDP대비 국가재정은 선진자본주의 국가들의 절반수준에 지나지 않고 그나마도 노동자계급의 재생산보다는 국방부문과 자본축적을 위해 재정지출이 충당되었다. 그에 따라 4대 보험 등의 도입에도 불구하고 노동자계급의 재생산은 공공부문보다는 상대적으로 시장기구를 통한 노동자 개개인에 의한 해결에 크게 의존할 수밖에 없는 실정이다. 이런 상황을 타파하기 위해서는 무엇보다도 국가재정을 획기적으로 확대해야 하고 역진적인 성격의 간접세 중심의 세원을 자산세나 자산소득세 중심의 누진적인 직접세로 전환해야 하며, 상속·증여세를 강화하고 부정한 방식의 탈루소득을 잡아내야 한다. 또 금융자본의 투기적 운동에 대한 통제수단으로서도 의미가 있는 자본차익세와 외환거래세의 도입도 시급하게 요구된다. 세출에서도 국방부문의 예산 비중을 대폭 줄이고 사회보장과 공교육, 공공서비스부문을 대폭 증대하는 방향으로 바꿔나가야 함은 두말 할 것도 없다.□ (김성구, 2003b)

□자본주의 국가와 공공부문이 궁극적으로는 독점자본의 이윤논리에 종속되어 있음을 망각해서는 안된다. 자본주의 국가를 상정하는 한, 노동자계급이 공공부문을 통해 독점이윤을 제한하고 자신의 재생산조건을 보편적 서비스의 형태로 제공받는 데에는 넘을 수 없는 한계가 그어진다는 점, 그 한계를 넘기 위해서는 궁극적으로 독점자본주의 국가 자체가 분쇄되어야 하고 시장경쟁에서의 독점이윤의 원리가 지양되어야 한다는 점을 놓쳐서는 안된다.□ (김성구, 2002a)

2. 책임·자율경영

공공부문의 책임·자율경영이 이루어지지 않고 있다는 정부의 비판

□공기업은 주인의식이 결여되어 비효율적 사업이나 예산, 인력을 방만하게 운영하는 경우가 많았습니다. 이에 따라 국민의 세금이 낭비되는 사례도 많았습니다.□(기획예산처, 2001)

□공기업은 과거 개발연대의 긍정적인 역할에도 불구하고 구조적으로 운영상에 여러 가지 문제점을 내포하고 있다. 우선 주인의식의 결여로 방만하고 비효율적으로 경영을 유지하려는 속성이 있다. 민간기업의 경우 주주-경영진으로 이어지는 단순화된 소유지배구조로 경영진의 비효율적 경영을 차단하고 효율성을 제고하는 것이 상대적으로 용이하다. 그러나 공기업은 국민-정부(의회, 행정부)-경영진으로 이어지는 다단계적인 소유지배구조로 인해 공기업을 감시하고 통제하는 주인의 역할이 취약하여 효율성 제고나 서비스의 질을 개선하려는 노력이 부족하다고 할 수 있다.□(기획예산처, 2003a)

책임·자율경영이 제대로 이루어져야 한다는 각계의 요구

□민간으로 소유를 이양하는 것이 곤란할 경우에도 내부 □구조조정□을 통한 경영구조의 개선은 추진될 필요가 있다. 이 때 국가는 공기업의 경영에 대해 세부적으로 개입하는 것이 아니라 전략적인 목표를 설정하고 이 목표하에서 공기업이 자율적인 책임경영을 통해 효율적으로 운영할 수 있도록 유도하는 인센티브 메커니즘을 설계하는 것으로 자신의 역할을 한정하는 것이 바람직하다.□(이병훈·황덕순, 2000)

□이 글에서는 이번 구조조정이 공기업의 책임·자율경영체제를 구축하지 못한 채, 민영화, 조직통폐합, 고용조정에 집중되고 있음을 지적하고 있다. 그러나 공기업 비효율의 주된 원인이 공기업 운영에 대한 지나친 간섭과 지배에 있으므로, 이러한 운영시스템을 근본적으로 개혁하지 않고서는 민영화나 고용조정이 이루어져도 공기업 개혁이 성공할 수 없다는 것이다.□(권혜자, 1999)

□우리는 공기업 구조조정 과정에서 가장 먼저 추진해야 할 것이 과거 역대정권에서 자행된 낙하산 인사 등 불합리한 인사관행, 정경유착 등 파행경영, 정부의 간섭에 의한 책임·자율경영의 부재를 시정하는 것이며, 나아가 이를 제도적으로 정착시킴으로서 공기업 경영체질을 획기적으로 개혁해야 한다는 점을 누누이 강조해 왔음.□(공공연맹(舊), 1998)

1) 책임·자율경영이 공공부문의 올바른 변화 방향인가?

정부는 공공부문이 소유구조가 복잡하고, 주인의식이 결여되어 있어 비효율적이기 때문에 사유화해야 하고, 남아있는 공기업도 책임·자율경영을 해야 한다고 주장하고 있다. 그런데 이에 대한 노동운동진영의 입장은 아직 정확히 정립되지 않은 못한 것으로 보인다. 공공부문이 정부의 관료적 지배 하에서 너무 오랜 기간 운영되어왔기 때문에 노동운동을 비롯한 진보진영에서도 책임·자율경영 자체에 문제제기하기 보다는, □진정한 책임·자율경영□이 되지 않고 있다는 것을 비판하는 쪽이 아직까지 다수인 듯 하다.

그러나 현재와 같이 공공부문에 대한 정부의 구조조정이 효율성 제고에 초점을 두고 있는 경우에는 전문경영인에 의한 공공부문의 책임·자율경영도 공공성보다는 효율성, 특히 수익성의 성장에 초점을 두게 될 것이다.  (권혜자, 1999)

이를 김대중정부 시기 개별 공기업경영진 통제방식을 통해 살펴보자. 기획예산위원회는 □투자기관의 자율성, 책임경영체제, 경영투명성□을 골간으로 하여 1998년 10월 2일에 기존의 □정부투자기관관리기본법□ 개정안을 제출하고 1999년2월5일 국회에서 개정안통과를 통해 상업주의적 관리방식의 법적 근거를 확보했다. 개정된 □정부투자기관관리기본법□에서 나타나는 중앙정부와 공기업 경영자간의 통제관계는 개별공기업을 이익중심의 사업부제적 조직으로 개편하는 것을 핵심으로 하고 있다. 사업부제적 조직으로서의 개별 공기업은 현상적으로 □경영의 자율권□을 부여받지만 이 □자율권□의 목표 및 내용은 수익성 위주로만 제한되어있다. 즉 개별 공기업은 수익성에 근거한 공기업의 사후적 통제 구조 내에서 □공공성□보다는 이익센터로서의 역할, 즉 수익성 위주의 상업주의적 운영을 심화시킬 수밖에 없다. (심용보, 2000)

이렇듯 정부가 이야기하는 자율·책임경영체제는 문제가 있다. 정부의 사기업 지배구조 개선이 주주에게 최대한의 이익을 가져다준다는 주주자본주의의 구현에 있듯이 공기업의 지배구조 개선을 통한 자율·책임경영체제의 구축과 효율성 증대도 이와 다르지 않다. 한국통신의 예를 보면 책임·자율경영을 기치로 내건 한국통신의 사유화 과정은 한국통신의 주식이 해외 초국적 자본의 손으로 넘어가는 과정이었으며 이런 (해외)주주들에게 최대한의 이익을 보장해 주는 것으로 귀결되고 있다.

결국 형식적으로 한국통신과 같은 사유화된 기업에서 소유와 경영의 분리, 전문경영인체제가 성립되었다고 하더라도 이는 별다른 의미를 가진다고 볼 수 없다. 소유-금융이익 중심으로 세계를 재편해 가는 신자유주의 금융세계화 시대에 공기업마저도 이윤의 원리 금융의 원리가 작동되어 전문경영자는 노동자와의 일정한 타협체제를 파괴해가고 있고 보편적 서비스 기능을 대폭적으로 후퇴시키고 있는데, 하물며 완전 사유화된 기업의 경우 이런 경향이 강화될 것이라는 것은 불문가지다. (노동조합기업경영연구소·전국철도노동조합, 2003)

그러므로 단순히 책임·자율경영만을 주장하는 것은 노동자적 제안이 될 수 없다. 따라서 노동자, 시민이 참여하는 공공이사회나 감시기구가 투쟁시기 전술적 대안으로 자주 제시되곤 한다. 그러나 이러한 대안은 정부측에 받아들여지지 않았을 뿐만 아니라. 투쟁을 앞둔 노동자들에게도 그다지 이슈화되지 못했다. 이제 이에 대한 반성적 평가와 함께 정부가 이야기하는 책임·자율경영론을 정확히 파악하고, 이행의 관점에서 공공부문의 소유지배구조 문제를 재정립할 필요가 있다고 생각된다.

) "노동조합기업경영연구소·전국철도노동조합, 2003"에서도 이러한 대안을 제출한 적이 있다.

2) 공공부문의 책임·자율경영은 어떻게 이루어졌는가?

(1) 예산을 통한 통제체제의 구축

앞서 지적한 것처럼 책임·자율경영은 정부의 철저한 통제 하에 수익성 위주로 진행되었다. 각 공공부문에 대한 정부의 통제가 어떻게 이루어졌는지 구체적으로 살펴본다.

정부는 공공부문 구조조정을 전담하는 기구를 정식 정부조직으로 출범시키고 이 기구에 정부의 구조조정방안을 기획하고 실제로 추진할 수 있는 법적 권한을 부여했다. 김대중정부에서의 공공부문 구조조정 추진체로는 출범초기에 만들어진 기획예산위원회와 그 후신으로 만들어진 기획예산처, 그리고 정부혁신추진위원회를 들 수 있다.

이 기관들에 의해 추진된 구조조정에 대해 정부는 초기 하향식 개혁, 후반기 상향식 개혁이라고 이름 붙여 구조조정 초기에는 강제적으로 구조조정을 추진했으나 2001년 이후 후반기에는 각 기관이 자율적으로 구조조정을 해 나가고 있다고 평가하고 있다.

하향식 개혁을 통해 조직·인력감축 등 하드웨어적인 구조조정 과제를 대부분 완료한 국정2기에는 정부혁신추진위원회를 구심점으로 한 상향식 자율개혁체제를 구축·운영하였다. 즉 정부혁신추진위원회의 심의를 거쳐 매년 경영혁신의 주요방향을 담은 자율혁신지침을 만들고 이를 토대로 기관별로 스스로 혁신과제를 발굴·추진토록 한 것이다. 과제의 이행실적은 위원회가 사후평가토록 하였다. (기획예산처, 2003a)

그러나 각 공공부문의 □상향식 개혁□을 실제 □자율적□인 것이라 볼 수는 없다. 각 공공부문은 모든 구조조정 이행사항을 정부에 제출하고 평가받으며, 이행이 부진할 경우 예산이 깎이는 등의 불이익을 받았다. 이로 인해 공공부문이 수행하는 사업은 앞서 살펴본 효율성 제고를 위한 정부의 구조조정 계획을 벗어날 수 없었다.

우선 매 분기마다 부처 및 기관별 경영혁신이행상황을 제출토록 하고 이를 정부혁신추진위원회에 보고토록 하였다. 또 대외적으로 공개함으로써 부진기관의 분발을 독려하고 개혁분위기의 이완을 방지하는 효과를 도모하였다. 연말에는 종합평가를 위해 정부혁신추진위원회 산하에 점검평가단을 설치하였다. ... 평가결과는 예산지원과 연계함으로써 개혁과제의 차질없는 마무리를 유도하였다. 뿐만 아니라 전년도 평가결과는 다음연도 개혁과제 수립에 반영함으로써 자율경영혁신계획의 내실화를 기하는데 활용하였다.

공공부문개혁이 실효성있고 능동적으로 추진되기 위해서는 당근과 채찍이 필요하다. 정부는 공공기관 개혁을 추진함에 있어 각급 공공기관의 적극적인 개혁참여를 유도하기 위해 개혁과제의 이행실적과 예산지원을 연계하였다. 즉 점검평가단의 평가결과를 토대로 이행실적이 미진한 기관에 대해서는 예산상의 불이익을 주고 개혁과제의 이행에 필요한 예산은 적극적으로 지원토록 한 것이다.(기획예산처, 2003a)

정부의 통제 내용은 매우 구체적이어서 각 공공부문은 알아서 인원감축, 기관폐지, 퇴직금누진제 폐지나 연봉제·계약제 등으로 이행을 추진할 수밖에 없었다. 또 정부는 감사원과 연계하여 공공부문에 대한 더욱 효과적인 통제체제를 구축할 수 있었다.

개혁과제의 이행실적에 따라 자동적으로 인건비 및 사업비 예산을 지원토록 하여 퇴직금누진제 개선, 연봉제·계약제 이행 등이 부진한 기관에 대해서는 예산상 불이익조치를 취하였다. 즉 계획된 인력감축 및 기관폐지가 지연되는 등 개혁조치 이행실적이 미흡한 기관에 대해서는 인건비 및 경상비 일부예산을 감액하여 조속한 이행을 독려하였다. 또한 개혁조치 이행실적을 예산집행과정에도 반영하여 개혁과제 및 감사원 지적사항 등이 여전히 개선되지 않고 있는 기관에 대해서 예산집행을 중단하는 등의 조치를 취하였다.

또한 감사원과의 공조체제를 통해 개혁추진 과정상에서 나타날 수 있는 개혁의 사각지대가 발행하는 것을 막고자 노력하였다. 감사원의 공기업·산하기관에 대한 감사에서 드러난 방만경영사례 등에 대해 해당기관이 자체적으로 조치계획을 수립하여 개선토록 하였고, 기획예산처는 그 이행실적을 점검하여 예산지원과 연계하는 한편 개선이 미진한 사항은 감사원에게 통보하여 차기 감사에 반영(feedback)토록 하는 등 개선효과를 극대화하였다.(기획예산처, 2003a)

이러한 통제방법은 영국이나 일본과 같은 신자유주의 정부에서도 사용되었던 것이다. 이들 정부는 상업주의적 관리전략을 관철시키기 위해 공기업에 대해 예산 지출 삭감 및 재분배를 통제기제로 사용한다. 그리고 관련법규의 정비를 통해 기존의 관료제적 조직형태로 존재했던 개별 공기업을 이익센터로서의 사업부제적 조직으로 개편하고 회계 정보 투명성 개선 및 공개, 유사 공기업간 경영실적 비교, 이에 근거한 차기 예산의 확정 등을 통해 공기업의 변화과정을 통제하고 공기업 경영자로 하여금 사기업의 경영자와 같이 효율성을 상승시키고 공기업 인원수를 감축시키도록 한다. 즉 국가의 공기업에 대한 통제의 핵심은 기존의 행정절차의 준수라는 행동통제에서 중앙부처로부터의 경영성과 달성이라는 결과에 대한 통제로 이동된다.(심용보, 2000)

(2) 공기업 경영진에 대한 통제

공기업의 경영진들은 오히려 이전보다 더 강한 통제 속에 놓이게 되었다. 사장들은 구조조정에 동의할 때에만 계약이 가능했고, 사장의 해임도 더욱 용이해 졌다. 상임이사들도 경영실적이 저조할 경우 해임될 수 있게 되었으며, 성과상여는 더욱 확대되었다.

사장추천위원회가 사장 후보를 선정할 때에는 미리 경영목표·성과급 등의 내용이 포함된 계획안을 작성하고, 사장이 임명되면 그 계약안에 따라 계약을 체결하도록 함으로써 경영목표 달성에 따른 사장의 책임소재를 명확히 하였다.

경영실적평가에 따른 책임을 강화하여 정부투자기관 임직원에게 주던 성과상여금(Incentive)을 기본급의 125~425%에서 0~500%로 변경하고, 경영실적이 저조한 투자기관에 대하여는 기획예산처 장관이 그 사장 및 상임이사의 임명권자에게 해임을 건의할 수 있도록 하였다. (기획예산처, 2003a)

<표2-13> 공기업 경영진에 대한 통제

	종전	개정
인센티브 지급률	125~425%	0~500%
해임 건의 대상	사장	사장 및 상임이사
해임 건의 요건	경영평가결과 중대한 책임	경영실적이 저조한 경우

출처 : 기획예산처, 2003a

이 결과로 지방공기업에서는 2000년부터 2002년 사이 3년간 17개 공기업에 대해 실시된 경영진단을 토대로 2개 기관장을 해임조치 하고 365명을 감축하는 등의 징계조치가 이루어졌다. (기획예산처, 2002a)

(3) 정부출연 연구기관에 대한 통제

정부출연 연구기관에 대해서도 구조조정이 강요되었으며 이 실적은 인건비 인센티브에 반영되었다. 2001년에는 그 통제방법이 더욱 세밀해져 각 구조조정 미이행 항목마다 인건비를 삭감하는 방법을 사용했고, 2002년에는 이를 다시 등급을 매겨 인건비를 차등지급하는 방법으로 변경하는 등 다양한 구조조정 시도를 계속하고 있다.

연합이사회가 출범한 이후 □99년 7월 국무총리실과 5개 연구회는 연구회소속 43개 기관의 경영혁신추진실적(계약제, 퇴직금제도 개선, 연봉제, 성과시스템도입, 경영합리화 등)을 평가하였다. 평가결과 총 10개의 우수연구기관에 대해 인센티브로 2000년도 인건비 예산을 3% 추가반영하였다.

2001년도 출연(연) 예산편성에서는 인건비를 일률적으로 5% 인상한 후 기관별 경영혁신실적을 반영, 미이행 항목별로 0.5%p~3%p을 삭감하였다. 점검항목별로 보면 연봉제, 계약제 미개선시에는 각 1%p를, 퇴직금누진제 미개선시에는 3%p를 삭감하였다. 또한 대학생자녀 학자금 무상지원 등 경영혁신과제를 미이행한 기관에 대해서는 기본사업비를 수시배정 대상으로 지정하여 경영혁신과제 이행을 독려하였다.

2002년도 출연(연) 예산편성과정에서는 그 동안의 경영혁신과제 및 감사원 지적사항 등의 이행정도를 점검하여 A/B/C 3등급으로 구분, 출연기금 인건비를 3%, 5%, 7%로 차등지급하였다.(기획예산처, 2003a)

(4) 성과상여금을 통한 통제

이러한 구조조정 실적은 매년 경영실적 평가를 통해 성과상여금으로 차등 지급되고 있다. 2002년 정부투자기관 경영실적 평가 결과에 의하면 각 투자기관의 직원에게 지급되는 인센티브 상여금 지급률은 평균 307%로서 최상·최하위 기관간 격차는 142%p였다. 2002년 1위는 한국수자원공사로 84.56점에 376%의 성과상여를 받았다. 13위는 대한석탄공사로 66.77점에 234%의 성과상여를 받았다.(기획예산처, 2003c)

3) 책임·자율경영의 결과

(1) 상시적 구조조정 체계

정부의 통제 속에 책임·자율경영은 □알아서 기기□로 바뀌게 되었다. 이러한 가운데 구조조정 체계는 상시화 되었다. 정부는 이를 상시개혁제체라고 부르고 있는데 이 추진 방안은 다음과 같다.

상시개혁체제는 정부혁신추진위원회를 중심으로 부처.기관이 협조하여 자율적이고 능동적인 경영혁신을 추진하는 것으로, H/W 뿐만 아니라 S/W에도 중점을 두어 지속적인 개혁을 추진하는 것이다.

① 경영혁신추진 지침시달 : 정부혁신추진위 의결, 시달

② 기관별 세부계획 수립·추진 : 기관별 경영혁신 계획 수립

③ 추진실적 점검평가 : 추진실적을 주기적 점검, 예산·감사와 연계

(기획예산처, 2003a)

즉 정부에서 큰 계획(예를 들면 인건비 3%이내 증액, 경비 동결 등 ...)을 짜면 기관에서는 세부 계획과 일정을 수립해서 추진하고, 정부는 이를 평가하여 잘 추진한 곳에는 예산을 더 배정하고 그렇지 못한 곳에는 예산을 깎고 경영진을 해임하는 등의 불이익을 준다. 이렇게 되니 각 공공부문의 모든 계획은 정부의 지침을 어떻게 실행할 것인가에 집중될 수밖에 없고, 정부의 가이드라인이 워낙 타이트 하니 구조조정도 상시적으로 이루어지게 된다.

(2) 2001년도 구조조정 추진내용

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

2001년부터는 이러한 상시적 구조조정 체계로 전환되어 각 부처와 기관이 자율적으로 구조조정계획을 수립하여 정부혁신추진위원회 심의를 거쳐 최종적으로 확정하고, 주무부처 책임 하에 추진하되 그 결과는 정부혁신추진위원회에 정기적으로 보고하고 있다. 2001년도의 경우 214개 기관에서 1,906건의 구조조정계획을 자율적으로 수립했다.

<표2-14> 2001년 구조조정 추진내용

	2001년 추진계획	추진실적
인원감축	18개기관, 2,106명	100% 완료
자산매각	42개기관, 114건	31개기관, 103건 매각
민간위탁	26개기관, 46건	24개기관 44건 위탁
S/W 경영혁신과제	214개기관 1,596건	- 178개기관 성과관리시스템 도입 - 200개기관 경영공시 시행 - 165개기관 연봉제 시행 - 55개기관 외부회계감사 도입 등

추진내용을 살펴보면 인원감축, 자산매각, 민간위탁 등 이전에 추진되던 구조조정 내용이 중심이 되고 있으며 소프트웨어적 구조조정이라 하여 성과주의와 연봉제 도입도 확대되고 있다.

정부는 여기에 더하여 사기업적 경영합리화 정책을 확대할 것을 끊임없이 주문하고 있다. 예를 들면 □슬림화된 조직의 유연성을 제고하기 위해 팀제도입, 직군통합, 직위·직급분리제, 상위직급의 보임범위 확대 등이 추가적으로 검토될 필요가 있으며 핵심역량 집중을 위해 단순업무 이외에 보다 다양한 분야에 대하여 아웃소싱을 확대하고 지식관리시스템(KMS).전사적 자원관리시스템(ERP)구축 등 정보화과제는 장기간에 걸친 꾸준한 추진과 이를 위한 단계적 추진계획 설정이 필요하다□고 지적하고 있다. 또한 □성과평가시스템제도가 정착되기 위해 직무분석, 객관적 평가방법 보완 등 추가적인 노력이 필요하다□고 평가하고 있다.

(3) 2002년도 구조조정 추진내용

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

2002년에는 정부는 구조조정 기조에 대해 □공공개혁을 내실 있게 마무리하고 자율 상시개혁체제를 더욱 발전시키기 위하여 조직 및 인력증대를 최대한 억제하고, 방만경영 및 과다한 복리비 지출 개선 등 그 동안 추진한 개혁성과가 훼손되지 않도록 하는데 중점을 두었다.□고 밝히고 있다.

정부는 2002년 4월 24일 정부혁신추진위원회를 개최하여 21개 공기업, 101개 출연기관, 33개 보조기관, 59개 위탁기관 등 214개 기관에 대한 2,880여건의 「2002년도 공기업 및 산하기관 경영혁신 추진계획」을 확정했는데, 그 주요내용을 살펴보면 한국자산관리공사 등 21개 기관에서 1,166명의 인원감축, 경상비·복리후생비 절감 등을 통해 3,050억원의 예산절감, 한국도로공사 등 7개 공기업에서 약 6,400억원의 자회사 매각, 농수산물유통공사 등 52개 기관에서 약 7,510억원의 자산매각, 전자조달 목표액 15,890억원 등이다.

<표2-15> 2001년과 2002년 구조조정 실적

2001년	2002년
- 2,106명 감축/46건 민간위탁 - 자산매각 약 8,500억원 - 경상비 등 절감 : 약 3,200억원	- 1,166명 감축/54건 민간위탁 - 자산매각 약 7,510억원 - 경상비 등 절감 : 약 3,050억원

(4) 퇴직금누진제의 폐지

퇴직금누진제의 폐지 또한 예산 및 공적자금의 투여와 연계되어 각 공공부문에 강제되었다. 또 감사원은 이를 점검하고 징계하는 역할을 했다.

[퇴직금누진제 폐지] 이행이 부진한 기관에서는 불이익을 줌으로써 강력히 대응하였다. 제도개선을 지연시키는 기관에 대해서는 정부 예산지원을 삭감하고, 예산집행에 대한 사전통제를 강화함으로써 정부의 강력한 의지를 피부로 느낄 수 있도록 하였다. 공적자금이 투여되는 금융기관에 대해서는 해당 기관장과 노조가 퇴직금누진제 폐지에 동의하는 것을 전제조건으로 자금을 지원하였으며, 감사원 감사를 통해 구체적 이행실태를 점검하고 미진한 기관에 대해서는 지속적인 불이익을 부여함으로써 이행을 지연시킬수록 당사자들에게는 더 큰 불이익이된다는 분위기를 만들었다.(기획예산처, 2003a)

(5) 노동조합에 관한 통제

정부의 지침과 감사원의 감사에 의해 노동조합에 관한 통제도 이루어졌다. 감사원은 재정경제부(당시 재정경제원)에서 1995년 12월 발표한 노조전임자 조정기준에 의해 약 40여개 기관의 기관장에게 노조전임자의 축소, 원 근무부서 복귀 등을 요구했다.

노사간 체결된 단체협약에 의한 노동조합 가입자격의 확대, 노동조합의 공기업 운영에 대한 참여 등에 대해서도 부적정하다는 의견 하에 노동조합 가입자격을 제한하고 노동조합의 경영참여를 막고 있다. 물론 경영층까지 노동조합에 포함시키거나 노동조합의 경영참여가 올바른 것인지에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 그러나 노사간에 체결된 단체협약에 대해 정부가 가이드라인을 정하고 통제하여 이것이 되돌려지는 현실은 공공부문 노동조합의 운동의 또 하나의 어려움을 나타낸다.

) 이러한 이유로 공공부문 노동조합은 일단 정부 통제로부터 벗어나려는 목표를 자연스럽게 갖게 될 수밖에 없었던 것으로 보인다. 단순히 정부 통제로부터 벗어나는 것이 올바른 목표가 될 수 있는가에 대해서는 이어지는 장에서 자세히 살펴본다.

<참고> 감사원의 감사에 의한 노동조합 통제

□한국장애인고용촉진공단에서는 1998. 6. 24. 1998년도 단체협약을 체결하였다. 그러나 위 단체협약 내용을 보면 노동조합 가입자격을 3급에서 경영담당자인 2급까지 확대하고, 경영권 행사의 근거가 되는 공단 제규정의 제정 또는 폐지를 심의하는 공단발전위원회에 노사가 같은 인원으로 참여하며, 근무성적을 노동조합과 협의하여 평정하고, 업무의 외부위탁 여부도 노동조합과 미리 협의하여 결정하도록 되어 있어 사용자 고유의 경영권을 침해하고 있었다.

한국마사회에서 1999년말에 1999년도 노사간 단체협약를 체결하였다. 그러나 위 기관에서는 노동조합 가입자격을 터무니없이 확대하기로 합의하여 인사나 감사 업무 종사자, 임원비서, 심지어 경영관리층인 팀장(2급)까지 노동조합에 가입시켜 전체 직원 716명의 약 97%인 696명이 노동조합원에 해당되었다.

한국고속철도건설공단에서 2000년 8월 직원의 승진과 사내근로복지기금33)에 관하여 노동조합과 단체협약을 체결하였다. 그런데 위 공단의 단체협약 내용을 보면 6급 직원은 당해 직급에서 2년이 경과하면 5급으로 그리고 5급 직원은 당해 직급에서 3년이 경과하면 4급으로 자동 승진하도록 되어있어 사용자 고유의 경영권을 침해하고 있었다.□(감사원, 2003)

4) 공공부문에 대한 노동자·민중적 소유·통제구조

(1) 기존의 대안들

정부의 공공부문에 대한 구조조정과 사유화에 대응하는 과정에서 운동진영으로부터 공공부문의 소유·통제구조에 대한 몇몇 대안이 제출되어 왔으며, 이 대안들의 적절성 여부는 아직 논란이 되고 있다.

공공부문의 구조조정과 사유화에 관련된 투쟁에 있어서 단지 □비판과 반대□만이 아닌 □대안□이 자주 언급되는 이유는 비효율성과 관료주의, 경쟁부재 등으로 요약할 수 있는 정부의 공공부문에 대한 공격에 효과적인 대응이 어려웠기 때문이라고 볼 수 있다.

1997년 경제위기 이후 광범위한 구조조정의 흐름 속에서 공공부문 노동자들이 구조조정과 사유화에 반대하는 것은 상대적으로 안정적인 공무원, 공기업 노동자들의 자기 밥그릇 챙기기라는 공격을 받았다. 진보진영에서도 한국의 공공부문에 대해 평가할 때 한국의 공기업은 국가주도의 자본축적전략 수단이었기 때문에 사회복지 및 사회간접자본의 공공부문 보다는 제조업 중심의 공기업이 많았고, 한국에서의 중앙정부와 공기업 경영자간의 관계는 정부의 최고 통치자와 친여 정치세력간의 후원자적 관계를 지배적으로 나타내고 있으며 이로 인해 정경유착 및 부정부패가 심했다고 평가하고 있다.(심용보, 2000) 그러므로 한국의 공공부문은 한편으로 공공성에 반하는 무차별적 시장주의에 맞서면서 다른 한편으로는 시장주의에도 못 미치는 그 이전의 전근대적 관료주의와 전체주의에 맞서야 하는 이중적 과제에 직면해 있다고 설명하고 있기도 하다.(김윤자, 2000) 이는 한국 공공부문의 현실이기는 하나 한편으로는 공공부문에 대한 정부의 공격과 일치하는 부분이기도 하다.

이렇게 많은 문제를 갖고 있는 한국의 공공부문을 궁극적으로 바꾸어내는 것은 앞서 이야기했듯이 결국 국가의 성격을 바꾸어내는 것이겠으나, 실제 투쟁 과정에서 이러한 내용을 직접적으로 주장하기는 어려웠다. 정부는 지속적으로 투쟁 주체에게 □반대□가 아닌 □대안□을 제출할 것을 강요했고, 투쟁주체는 철밥그릇이라는 공격을 받는 현실적 조건 하에서 □무조건 반대만 할 수는 없고 어쨌든 대안을 제출해야 한다□는 부담을 가질 수밖에 없었다.

이러한 상황에서 공공부문의 소유·통제구조에 관한 몇몇 대안들이 제출되어왔다. 우선 소유구조에 관한 것으로 국민주, 우리사주 등을 사회적 소유의 형태로 보는 견해이다. □민주적 민영화론□이라고 일컬어졌던 이 견해에 대해서는 많은 비판이 이루어져 왔으며, 특히 한국중공업이나 한전기술의 매각 추진 과정에서 많은 논란이 되기도 했다.

) 비판은 김성구(2000)와 송유나(2000) 참조

두번째는 주로 통제구조에 관한 것으로서 한국의 공공부문이 갖고 있는 문제가 단순히 책임·자율경영의 문제가 아니라 국가 자체의 관료주의, 전체주의적 성격의 문제라는 것에 주목하고, 일단 국가로부터 벗어나 □전문경영인□의 책임·자율 경영을 실시해야 한다는 견해이다. 이러한 문제인식은 정부가 현재 추진하고 있는 책임·자율 경영을 □제대로□ 추진해야 한다는 형태로 나타나며, 공공성을 확보하기 위해 노동자·민중·시민의 감시기구가 필요하다고 주장한다.

<참고> 운동진영의 책임·자율경영에 대한 요구

□지금까지 공기업 운영에 있어 가장 심각한 문제로 인식된 것은 파행적인 낙하산 인사였다. 공기업 각 부문에 대한 전문성이 결여된 인사를 논공행상 식으로 공기업에 투입함으로써 공기업의 전문경영체제를 무너뜨리고, 정권과의 유착으로 정상적인 경영이 방기되었다.

이러한 낙하산 인사는 전두환, 노태우 정권에서는 군인출신, 김영삼, 김대중 정권에서는 정치인들이 독식해 왔으며 전문경영인이나 내부 승진은 불과 10%대에 머물러 있었다.□(공공연맹(舊), 1998)

□공·사기업을 막론하고 대기업이 가지고 있는 일정한 공공성에 주목하여 공공위원회나 공공평가단 같은 것을 두어 경영활동 전반에 대한 전문적이고 상시적인 감시와 견제가 필요하다고 할 수 있다. ...

현단계 한국자본주의의 실정 상 □민간자본□은 전력산업의 특성상 재벌계열 대자본이거나 국제 독점대자본일 것이다. 따라서 공공성의 확보는 민간자본의 집중성이나 해외자본에 대한 통제능력 등의 면에서 가능성이 대단히 낮다. 따라서 정부가 소유지분을 통해 궁극적인 통제권을 갖되, 전문경영인의 자율적인 책임경영 보장, 그리고 당해 노동자와 공중, 민간 전문가 등의 실질적 견제장치를 마련하는 것이 중요하다. ...

당면 요구과제로서 전문가적 책임경영이나 혹은 민주적 참여경영을 내걸고 독립된 이사회며 사외이사, 노조를 비롯한 공·사기업 이해관계자의 경영참여 등 경영의 투명성과 민주성 등을 요구할 때에도 그러한 요구강령은 현재의 사회적 생산력 발전경향에 상응하는 중장기적 과제 속에 위치지워야 할 것이며 이 때 관건은 무엇보다도 그러한 장기적 과제와 당면 요구과제를 연결하고 추구하는 주체 혹은 동력을 어떻게 동원할 것이냐에 있다.□ (김윤자, 2000)

이에 대한 비판은 위에서 주장한 책임·자율 경영이 공공부문의 사유화에는 반대하고 있으나, 그 통제 형태와 관련해서는 전문경영인에 의한 공기업 자본 합리화 경영에 동의한다는 비판이다. 또한 규제위원회에 대해서도 이해관계자(정부-전문경영인-시민사회단체-상층노조간부)간의 다자간 협의체 수준이거나 노동자·민중과는 괴리된 상층중심의 것이라고 비판한다.(심용보, 2002)

) 필자의 개인적 견해로는 내용적으로 보았을 때 진보진영에서 제출된 책임·자율경영론이 정부와 자본이 이야기하는 효율성, 수익성 등의 논리를 그대로 반영했다고 생각되지는 않는다. 이 견해 또한 여러 감시, 규제기구를 통해 공공성을 추구해야 한다고 밝히고 있다. 또 이는 최근 철도산업이나 전력산업과 같은 산업 대안의 연구 속에서 공공성을 확보할 수 있는 통제구조에 대한 고민에 집중하는 형태로 나타나고 있다.

문제는 현 정세 하에서 이러한 대안을 제출하는 것이 구조조정과 사유와 저지 투쟁에 도움이 되고 있는가, 또 이것이 하나의 공세적 요구로 제출되는 것이 국가 성격의 변화라는 근본적 변혁의 방향에서 벗어나 있지는 않은가라는 평가일 것이다.

마지막으로는 사회화의 관점에서 공공부문의 사수와 확장이라는 대안이 있다. 이는 개별 노동조합의 투쟁요구로 제출된 것은 아니며, 정부의 공공부문 구조조정과 사유화에 대한 대안이라기보다는 운동진영의 투쟁방향으로 불수 있을 것이다. 이는 현재 공공부문을 중요한 투쟁의 장으로 파악하며, 사회화와 공공성 확장투쟁의 이행기적 성격을 강조한다.

공공부문의 바람직한 소유, 통제구조 대안에 대한 위와 같은 내용은 앞으로도 지속적으로 논의되어야 할 내용일 것이다. 여기에서는 이상의 내용을 소개하고, 추가적으로 정부가 공공부문의 소유·통제구조와 그 운영 내용을 어떠한 방향으로 바꾸어가려 하고 있는가를 다시 한번 살펴볼 것이다. 이를 통해 공공부문의 소유구조, 통제구조, 운영내용에서 각각의 변화를 추진하는 정부의 정책이 상호 연관성이 높으며, 공공부문의 구조조정, 사유화 대응 투쟁 또한 세 차원의 연관 속에 이루어져야 한다는 것을 이야기하고자 한다.

(2) 소유, 통제, 운영 내용의 변화 그리고 대응

정부가 말하는 공공부문의 책임·자율경영은 주로 통제구조를 어떻게 구성할 것인가의 문제이다. 이것은 과연 새롭고 혁신적인 시도인가? 조금 넓게 생각하면 공공부문의 책임·자율경영은 이미 사기업 차원에서 광범위하게 이루어지고 있는 □사업부제□의 공공부문 도입이라 볼 수 있다. 사기업은 이미 기존의 수직적 조직구조를 수평적 조직구조로 구조조정 해 왔으며, 사업부제의 도입을 통해 각각의 부문을 독립채산제 형식으로 운영하고 있다. 각각의 사업부는 정도에 차이는 있으나 자율적인 예산권과 인사권을 가지며, 이사급인 사업본부장은 대부분 2년 계약제로 경영 실적에 따라 평가받고, 평가에 따라 재계약 여부가 결정된다. 그러므로 각각의 공공부문을 예산과 경영진에 대한 인사를 통해 통제하고, 수익성과 생산성, 효율성을 중심으로 각 부문의 성과를 평가하는 현재의 책임·자율경영은 사기업의 사업부제와 내용상으로도 형식상으로도 다를 것이 없다.

그러나 정부는 현재와 같은 책임·자율경영 시도를 통해서도 □완전한□ 책임·자율경영을 이룰 수 없기 때문에 궁극적으로는 사유화를 해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 이것은 사실 공공부문의 통제형태의 문제라기보다는 내용의 문제이다. 즉 정부의 통제 하에서 □완전한□ 책임·자율경영이 불가능하다는 것이 아니라, □공공부문□이라는 한계로 인해 □완전한□ 수익성, 생산성, 효율성 중심의 경영이 불가능하다는 것을 뜻한다. 그러므로 현재의 책임·자율경영은 정부의 통제구조를 혁신한다는 외피를 쓰고 있으나, 중요한 목표는 내용적으로 사기업에서 수행하고 있는 바와 같이 수익성, 생산성, 효율성을 추구할 수 있는 최적의 경영 시스템을 구성하는 것이며, 궁극적으로는 이 사기업에 가까운 형태로 변모된 공공부문을 원활히 사유화하는 것이다.

이상으로 볼 때 형식적 책임·자율경영이 노동자적 대안이 될 수는 없다. 그렇다면 어떠한 공공부문 소유·통제구조가 바람직하고 의의 있는 것인가? 이것을 우선 정부와 자본의 공격 속에서 파악하기 위해 정부와 자본의 공격을 세가지 측면에서 다시 한번 정리해 보고자 한다.

첫 번째는 소유형태의 변화이다. 이것은 기존의 사회적(국가) 소유형태를 사유화, 외주·하청 등을 통해 사적 소유 형태로 전환하는 것이다. 공공부문에는 다양한 형태가 있다. 철도청과 같은 정부기관의 형태, 공단, 공사의 형태가 있고, 여기에서도 주식 분포에 따라 정부투자기관, 정부출자기관으로 나뉘기도 하며 재투자기관이나 위탁기관의 형태도 있다. 이 다양한 형태 속에서 정부는 지속적으로 공공부문을 사적 소유에 가까운 형태로 변화시키고, 주식 중 사적자본의 소유 비중을 지속적으로 높여 공공적 색채를 탈각시킨다.

) 예를 들면 한국공항공단의 경우 교통항공국 □ 국제공항관리공단(1980) □ 한국공항공사(2002)로의 변화과정을 거쳤고, 철도의 경우도 한번에 사유화되는 것이 아니라 공사 전환을 통한 단계적 사유화가 시도되고 있다.

두 번째는 통제형태의 변화이다. 이것 또한 기존의 사회적(국가) 통제를 주주의 통제로 변화시키는 것이다. 주식의 일괄매각을 통해 경영권을 이양하는 사유화를 진행하지 않더라도, 앞서 이야기 한 것처럼 주식 중 사적자본의 소유비중을 높이는 것을 통해서도 이러한 변화는 자연스럽게 진행될 수 있다.

) POSCO나 KT를 예로 들 수 있을 것이다.

세 번째는 운영에 있어 내용적 변화이다. 사기업적 평가기준의 적용을 통해 수익성, 생산성, 효율성 중심으로 공공부문의 운영 목표를 변화시키는 것이다. 이것은 통제형태의 변화와 맞물려 이루어지며 궁극적으로는 소유형태의 변화를 목표로 한다.

결국 공공부문 구조조정은 사적 자본의 내용을 관철시키기 위한 통제형태의 변화와 이를 통해 궁극적으로 소유형태 변화를 추구하는 것으로 정리할 수 있다. 이 세가지는 서로 연관되어 있으므로, 정부와 자본이 추구하는 공공부문의 궁극적 변화 목표인 사적 소유형태로의 변화를 막아내는 것, 통제구조에 있어서는 책임·자율경영의 외피를 쓴 사기업적 통제형태의 확산을 막아내는 것, 운영과 평가의 내용적 측면에 있어서 수익성, 생산성, 효율성 논리의 관철을 막아내는 것은 동시에 추구되어야 할 과제이다. 이 중 어느 것을 양보하고 어느 것을 취하겠다는 것은 □사유화를 막자는 것이지 생존권을 지키자는 것이 아니다□라던가 □정부의 통제에서 벗어나 공공성을 추구겠다□는 등의 설득력 부족한 논리를 전개하게 되는 결과를 낳는다.

이상의 반대 논리를 넘어선 대안적 논리는 기본적으로 정부와 자본의 지향을 거슬러 올라가는 것으로 생각해 볼 수 있다. 우선 소유형태에 있어서는 공공부문의 사적 영역으로 전환을 막아내면서 시장에서 실패한 사적 부문을 사회화하는 방향을 생각해 볼 수 있다. 통제형태에 있어서는 주주의 통제로의 이행을 막으며 노동자·민중, 시민·사회단체 차원의 감시·감독의 강화로부터 개입의 정도를 높여 가는 방향을 추구할 수 있을 것이다. 즉 주주통제에서 사회적 민주적 통제의 방향으로 나아가는 것이다. 또 운영과 평가의 내용에 있어서 수익성, 생산성, 효율성의 원리에서 공공성의 원리로 나아가는 방향을 모색해야 할 것이다.

) 이를 위해서는 상장을 제한하거나, 상장한 상황에서도 지배력 행사가 가능한 수준의 정부지분 유지가 필수적이다.

그러나 언제나 그렇듯이 섣불리 이러한 대안을 추구하는 것보다는, 경제위기와 함께 세 측면에서 공공부문에 대해 총체적으로 가해지고 있는 정부와 자본의 공격을 방어해 내는 것이 우선이다. 앞에서도 이야기했듯이 자본주의 국가 내에서 소유·통제형태나 운영 내용상의 부분적 변화는 한계를 가질 수밖에 없고, 공공부문의 궁극적 변화는 국가 성격의 변화와 따로 떼어놓고 생각할 수 없기 때문이다. 현 체제에서 국가와 자본은 광범위한 영역에서의 다양한 수준의 공격을 통해 궁극적 목표를 달성할 수 있는 힘이 있다. 그러나 현재와 같은 경제 상황에서 노동자·민중의 파편화된 대응은 거의 아무것도 쟁취하지 못할 것이다.

3. 경쟁

공공부문도 경쟁해야 한다는 정부의 논리, 그리고 노동운동 진영의 유사한 논리

□공기업은 대부분 독점체제이거나 경쟁여건이 미흡하여 경영의 안정성이 보장되고 독점이윤의 창출이 가능하므로 경영혁신을 위한 인센티브가 미미한 상태라고 할 수 있다. 시장에서 치열한 경쟁이 이루어질 때 기업은 조직의 생존을 위해 비용절감과 효율제고를 위한 노력을 기울이게 되지만 공기업의 경우에는 시장상황의 경쟁여건이 조성되지 않는 경우가 많아 구조적으로 자율적인 경영혁신 노력에 한계를 노출할 수밖에 없다.□(기획예산처, 2003a)

□따라서 우리는 공기업 민영화에 대해 먼저 그 순기능과 역기능에 대한 검토가 전제되어야 하고, 민영화할 시 그 기업 외에 시장경쟁이 가능한 체제 구축이 우선되어야 하며, ...□(공공연맹(舊), 1998)

1) 공공부문도 경쟁체제가 구축되어야 하는가?

정부는 공공부문의 구조조정과 사유화 과정에서 경쟁 없는 독점체제의 문제점을 지적하면서, 시장경쟁 여건이 조성되어야 생산성과 경영효율성이 향상되며 국민의 복지수준을 높일 수 있다고 이야기하고 있다. 그러나 이러한 신자유주의 교리에 대한 진보진영의 입장은 다르다.

우선 시장경쟁 자체를 비판하는 것으로, 시장경쟁이 자원의 최적배분과 사회구성원의 최적 후생을 가져다준다는 것은 한번도 현실에서 그 올바름을 실증한 적이 없는 허구적 교리라는 입장이 있다. 생산의 불비례, 과잉생산공황, 그리고 구조불황이 다름 아닌 시장조절과 독점이윤의 원리에서 불가피하게 초래된다는 것이다. 즉 신자유주의에 의해 추동되는 시장경쟁과 이윤의 원리는 개별자본가에게는 생산성 경쟁을 통한 효율성 제고를 가져오지만, 전체자본, 전제사회에는 무정부적 생산과 불비례, 주기적 공황과 구조불황 그리고 금융위기를 초래하며, 뿐만 아니라 오늘날 시장의 경쟁은 자유경쟁과 달리 독과점적 성격 때문에 개별자본가에게도 효율성을 제고하는 데 오히려 한계를 드러내었다고 말한다.(김성구, 2002a)

이러한 입장에서 보면 자본주의 사회의 발전에 따라 독점이 심화되고 공공부문이 형성되었던 것은 매우 자연스러운 현상이었다. 경쟁에서 도태된 비효율적 경쟁자를 효율적인 경쟁자가 흡수합병하는 과정 자체가 독점 형성의 과정이며 소규모 자본으로 운영이 가능하던 면공업으로부터 오늘날 보는 바와 같이 최소적정자본규모가 거대한 철강·조선업, 우주항공산업 등으로 발전해 온 자본주의의 사회적 생산력 발전과정 그 자체가 독점 형성의 과정이었다는 것이다. 그리고 독점의 등장에 따라 가격기구의 왜곡과 자원배분의 왜곡이 시장의 일시적 실패로 치부할 수 있는 정도를 이미 넘어서고, 개별기업의 이윤극대화가 사회전체의 후생극대화로 연결되지 않는 상황에서 사회전체의 이익에 합치하도록 자본주의의 생산력 발전을 관리해 나갈 새로운 조정기구가 요구되었는데 이것이 공공성을 내건 국가의 개입을 가져왔다는 것이다.(민주화를 위한 전국교수협의회·전국전력노동조합, 2001)

따라서 현대자본주의의 지속되는 위기는 사유화나 경쟁체제의 확대와 같이 시장의 자유와 자본의 자유를 더욱 확대하는 것에 의해서가 아니라, 오히려 시장과 자본운동의 자유화를 사적으로 더욱 제한하고 통제하는 것을 통해서만 해결될 수 있다고 주장한다.(김성구, 2003a)

그러나 정부는 경쟁논리를 내세우며 공공부문의 사유화와 구조조정을 계속해나가고 있는데 이는 앞서도 이야기되었듯이 국내외 독점재벌과 금융자본을 위한 것이다. 역사적으로 보아도 한국의 역대 정권은 국민의 세금으로 공기업을 건설하여 독점재벌에게 낮은 가격으로 사유화시킴으로서 자본축적을 촉진하고 정경유착의 고리를 뿌리 깊게 만들었다. 또 김영삼정부 당시의 공기업 사유화는 □경영권의 실질적 민간이양□을 내세워 □주인찾아주기□ 방식의 독점지향적 정책을 노골화했다.(심용보, 2000) 앞서 살펴본 것처럼 김대중정부 하에서도 강력한 구조조정을 통해 수익성을 높인 후 사유화를 진행했다. 이러한 정책은 궁극적으로 공공부문을 인수하게 되는 독점재벌과 금융자본의 이익으로 돌아갈 수밖에 없다. 이는 결국 구조조정과 사회서비스 영역의 축소에 맞닥뜨린 노동자·민중의 희생을 발판으로 사적자본의 이윤을 보장하는 정책이다.

공공부문의 구조조정과 사유화반대 투쟁은 이러한 의미에서 중요할 수밖에 없다. 같은 맥락에서 장기적으로 현재의 공공부문을 방어하고 민주화하고 확장해 나가는 투쟁을 전개하자는 의견이 제기되었으며,(장석준, 2003) 민주노총에서도 2003년 정기대의원대회에서 향후 5년 동안 추진할 3대 사회적 과제 중 하나로 □사회공공성 강화·빈부격차 해소□라는 과제를 설정하고 신자유주의 시대 □시장화 반대, 이윤화 반대□ 투쟁을 실질화하겠다고 밝힌바 있다.(오건호, 2003) 지금까지 공공부문 투쟁은 정부와 자본의 공격 앞에 수세적으로 진행될 수밖에 없었다. 우선 당면한 공공부문 구조조정과 사유화를 저지하고, 정부와 자본이 주장하는 경쟁 논리에서 벗어나 사회적 통제와 공공성의 확장을 주장하며 공세적 투쟁을 전개해 나갈 필요가 있다.

2) 구조조정과 분할 사유화를 통해 경쟁체제는 구축되었는가?

정부와 자본이 이야기하는 구조조정과 분할사유화로 실제 그들이 말하는 것처럼 경쟁체제가 구축되고, 국민들에게 이득이 돌아가고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 국내에서는 이러한 형태의 구조조정이 진행된 지 얼마 되지 않았으므로 우리와는 상황이 다르지만 외국의 사례를 통해 살펴볼 수밖에 없다. 우선 영국의 전력산업의 경우를 살펴보자.

분할민영화를 했던 나라들에서 다시 자연발생적으로 가격담합이나 독과점화가 진행되고 있는 상황을 유념해야 한다. 예컨대, 영국의 발전시장 과점업체인 National Power와 PowerGen이 1993.4. 전년대비 30%를 넘는 전기요금인상을 단행하자  전력국장이 독과점위원회에 제소하겠다고 반발하여 1994년 이후 2년간 연평균 7.4% 인하하기로 합의한 바 있다. 즉 경쟁의 결과가 아니라 규제당국의 직접적 개입에 의한 가격인하였던 것이다.

영국은 또 1990년 발전분야에서 중앙전력국(CEGB)을 해체하여 내셔널 파워 등 3개사로, 배전분야는 종래의 12지역 배전국을 인계하여 이스턴 일렉트릭 등 12개 지역회사가, 송전분야에서는 12개 배전회사가 공동소유하는 내셔널그리드사가 각각 등장하였으나 정부가 1995년 초 전력업계 간 매수규제를 철폐하자 발전·배전부문 간 수직통합을 겨냥한 발전회사, 공익사업수평통합을 노린 水道회사 및 미국 전력회사 등이 활발한 제휴활동을 전개하여 8개 배전회사를 상대로 매수·합병이 전개 중이며, 그밖에도 각국 독과점 대기업 간 국제합병이 활발하게 진행되고 있다. (김윤자, 2000)

영국 전력산업의 경우 분할 이후에도 규제가 온존하고 있다. 또 재 독점화가 진행되고 있는 상황이다.

이는 영국 철도의 경우에도 마찬가지였다. 영국 철도의 경우 민영체제로 바뀐 1994년 이후 철도산업 재정지원금이 11억 파운드에서 21억 파운드로 거의 두배가 증가했다. 또 철도시설 주식회사인 레일트랙은 사유화 첫해인 1997/98년 회기에 3억7천만 파운드(7,400억원)의 이윤을 기록했다. 이듬해인 1998/99년에는 4억3천만 파운드의 이익을 냈다. 이렇게 분할이 되고 사유화가 되어도 정부의 보조금은 계속 지급되고 독점이윤은 증가하고 있다.(오건호, 2002a)

) 이러한 이윤은 낮은 시설투자에 기반한 것으로, 결국 1999년 런던 패딩턴에서 31명이 사망하는 등 대형 사고를 발생시킨다.

다음은 캘리포니아 전력산업의 사례이다. 이것은 규제완화의 사례인데, 규제완화 조치로 인해 안정적인 전력공급이 이루어지지 않고 사고로 이어지자 부분적 공기업화와 경쟁도입의 연기사태가 벌어지고 있다.

지금까지 우리는 캘리포니아 전력산업의 급진적 구조개편의 실패 사례에 대해 분석하였다. 경쟁이 제대로 나타나지 않는 전력산업에서 정부의 역할을 급속히 축소하고 규제완화를 실시한 것은 경쟁 촉진과 소비자의 이득 대신, 발전업자들의 담합으로 인해 전력수급의 심각한 불균형, 나아가 주 정부가 송전망을 인수하는 부분적인 공기업화가 이루어졌던 것이다. 결국 이러한 캘리포니아의 경험은 공적인 성격을 크게 띠고 있는 전력산업에서 안정적인 전력공급 등 정부의 적절한 역할이 언제나 필수적이며, 잘 설계되지 않은 시장의 성급한 도입은 치명적인 결과를 낳을 수 있음을 보여준다. 캘리포니아 사태 이후, 이미 네바다 주는 캘리포니아 사태에 충격을 받고 전력시장 경쟁도입 법안의 실시를 연기하였고, 아칸소주도 전력시장의 경쟁도입을 최소 12년 연기하기로 하는 등 캘리포니아 사태는 전력산업의 규제완화에 대해 진지한 재고를 불러일으키고 있다.(이강국, 2002)

이렇듯 공공부문의 사유화 특히 분할사유화는 경쟁시장을 형성하기보다는 담합에 의한 사적독점의 형태를 띠게 되는 경우가 자주 있으며, 특히 네트워크산업과 같은 대규모 산업의 경우는 분할을 하더라도 그 규모상 몇 개의 대기업이 과점하는 형태를 띨 수밖에 없다. 결국 국가에서는 이러한 담합을 막기 위해 규제기관을 설치하게 되며, 공공부문이 갖는 공익적 성격이 사적자본의 이윤추구를 방해하는 경우(예를 들면 에너지 요금의 인상 규제)에는 보조금을 지급하게 된다. 이는 경쟁체제 구축이 실제 쉽지 않으며, 결국 사적자본의 이해를 대변할 뿐이라는 것을 보여준다.

4. 성과와 고객중심

공공부문도 성과와 고객중심이 되어야 한다는 정부의 논리

□고객중심의 기업형 정부로 전환하겠습니다.□ 2000년에는 이를 위해 1조465억원을 투자합니다.(기획예산처, 2000a)

□ '작지만 봉사하는 깨끗하고 효율적인 정부'를 만들고 있습니다.

국민을 고객으로 여기고 경쟁과 성과의 원리에 의해 운영되도록 정부의 역할과 기능을 고쳐 나가고 있습니다. 불필요한 정부기능은 정비하여 핵심역량에 집중하고 일하는 방식을 바꾸어 행정의 효율성을 높여 나가고 있습니다. 아울러 부정·부패가 발붙일 수 없는 깨끗한 행정풍토가 조성될 수 있도록 강력한 부정 부패방지 대책을 추진하고 있습니다.(기획예산처, 2000b)

그동안 공공기관을 방문하여 일을 보는 것은 국민에게 막연한 두려움(官尊民卑)과 불편함(繁文縟禮)을 연상시켰던 것이 사실이다. 이것은 관의 고압적인 자세나 하나의 민원을 처리하기 위해 다수의 서류를 제출케 했던 과거의 모습 때문일 것이다. 이는■■행정 = 권력■■이라는 생각이 우리사회에 팽배해 있었던 탓이기도 하고 수요자(국민)의 입장이 아닌 공급자(공공기관) 편의위주로 사고했던 것에서도 그 이유를 찾을 수 있다.(기획예산처, 2003a)

1) 공공부문의 성과와 고객중심 경영의 효과

공공부문이 국민을 고객으로 생각하고, □고객중심□, 즉 국민중심으로 운영한다는 것은 어찌 보면 당연하고 바람직한 일일 수 있다. 그러나 이 또한 짚어볼 필요가 있다.

정부는 1997년 경제위기 이후 공기업의 고객중심경영을 강조하고 있다. 이러한 고객중심 경영의 내용은 우선 □전자정부 구현□이라 해서 정보기술을 이용한 대국민서비스 개선에 초점이 맞추어져 있다. 다음은 □고객지향적 행정 구현□이라 하여 규제개혁, 준조세정비, 증명민원서류 대폭감축, 고객헌장제 및 경영공시제 도입 등을 이야기하고 있다.(기획예산처, 2003a)

문제는 이러한 것이 □성과주의□와 맞물려 공공부문 노동자 통제의 기제로 사용되고 있으며, 공공부문 노동자들의 투쟁시 □국민을 볼모로 한 투쟁□ 등의 논리로 투쟁의 발목을 잡는 이데올로기가 되고 있다는 사실이다. 또 □외견상의□ 친절은 현재 진행중인 공공서비스와 사회보장의 지속적인 축소를 은폐하는 효과를 갖고 있다.

이에 정부부문의 서비스봉사 증진이라든가 공기업의 고객중심 경영 등이 한국 사회 전반의 전근대적이고 가부장적인 권위주의 질서를 해소하는데 있어서 전혀 무의미한 것은 아니지만 오히려 외견상의 그러한 기능적 변화가 구조적 폐해의 혁파를 호도하는 효과를 내는 측면도 간과할 수 없다는 의견이 있다.(김윤자, 2000)

이와 함께 정부는 성과상여금제, 연봉제, 예산성과금제 등 다양한 □성과주의□ 경영기법을 동원하여 공공부문 노동자들을 통제하고 있으며 이 또한 일정정도 효과를 거두고 있는 것으로 보인다. 사기업의 경우에도 성과급과 연봉제의 정착은 노동자적 의식을 약화시키고, 개별노동자는 자본의 경쟁논리에 종속되는 결과를 낳는다. 공공부문의 경우는 공복의식으로 인해 이러한 경향이 더욱 강화될 수 있을 것이다.

2) 이루어진 성과와 고객중심의 경영의 내용은 무엇인가?

□성과와 고객중심 경영□의 내용은 사실 노동력 소비과정에 대한 통제이다. 자본은 항상 이 노동력 소비과정에서의 착취도를 높여 더 많은 이윤을 확보하려 노력하는데, 이는 최근 공공부문의 경우를 보아도 마찬가지이다. 기획예산처에서는 착취적인 노동력 소비과정에 공기업 노동자를 동원하기 위해 연봉제, 구조조정 인센티브, 집단성과 등 보상과정에 직접적으로 개입하고 있으며 □고객헌장□ 및 □경영혁신운동□이라는 제도를 통해 공기업 노동자를 상업주의적 관리방식으로 주체화시키는 과정에 적극 개입하고 있다. (심용보, 2000) 우선 노동자를 통제하는 보상과정에 대해 살펴보자.

(1) 성과와 능력중심 인사제도

) 내용 중 실적에 관련한 부분은 □기획예산처, 2003a□의 것을 주로 참조했다.

① 성과상여금제

성과상여금제는 공직사회에 경쟁원리를 도입한다는 명목 하에 하기 위하여 근무성적우수자에게 일정금액의 상여금을 지급하는 제도이다. 정부는 성과상여금제 도입을 위해 연구용역을 거쳐 관련 규정을 개정하여 동 제도를 시행했다. 이에 따라 2001년 2월에 3급 과장급 이하를 대상으로 2000년도 근무실적 상위 70%에게 기준금액의 150%~50%를 차등 지급했다.

<표2-16> 성과상여금제 최초 실시방안

인원비율	상위 10%	20%	40%	하위 30%
지급률 (기준금액 기준)	150%	100%	50%	0%

정부의 평가에 의하면 첫 시행결과 대부분의 공무원들이 성과상여금제도 도입 취지에 대하여는 긍정적으로 평가하고 있으나, 하위 30%의 공무원이 지급 받지 못하여 이들의 사기 저하와 조직내의 위화감 조성 문제가 대두되었다고 밝히고 있다. 또한, 지급률 및 평가기준 등이 획일적으로 운영되다보니 각 부처별로 다양한 특성을 제대로 반영하지 못하는 등 문제점이 발생되었다고 이야기하고 있다. 전교조에서는 업무특성상 교원에 대한 평가가 불가능하고 교육차원의 부작용이 심하다는 이유를 들어 교원에 대한 성과상여금제도 도입을 반대하고 성과급 반납투쟁을 벌이기도 했다. 이에 따라 정부는 교원에 대하여는 교직의 특수성을 인정하여 전체 교원에 대하여 기준금액의 30~90%를 지급토록 하고, 일반공무원에 대하여는 근무실적 상위 90%에게 기준금액의 40~110%를 지급하도록 하여 지급 격차를 일부 완화하도록 제도를 보완했다고 밝히고 있다.

② 연봉제

정부의 국장급 이상 및 계약직 공무원에 대한 연봉제 도입은 과거 연공서열위주의 조직개념에서 공직사회 운영시스템을 성과중심으로 개선해 나가겠다는 것이다. 정부는 1998년 12월 공무원 보수규정을 개정하여 1999년부터 국장급 이상의 공무원을 대상으로 호봉에 기초한 봉급 대신에 연봉을 책정하여 지급하기 시작했다. 2000년부터는 전년도의 성과를 평가하여 연봉을 조정함에 따라 실질적인 연봉격차가 발생되기 시작했다. 특히 외무공무원의 경우는 2002년부터 계급제에 기초한 연봉제를 폐지하고, 직무분석을 실시하여 각 직위별 직무값과 성과에 따라 연봉이 결정되는 직무성과급적 연봉제를 전면 도입했다. 연봉제를 적용하지 않은 직무는 경찰·소방, 교원, 군인, 군무원 등인데 정부는 업무의 특성을 고려하여 연봉제를 적용하지 않았다고 밝히고 있다.

성과급적 연봉제는 국장이상 및 계약직 공무원을 대상으로 성과에 따라 각 계급별 연봉상하한액 범위 내에서 연봉액을 정한다. 성과급 연봉제는 매년 성과를 평가하여 성과연봉을 지급하는데, 이 성과연봉은 연봉에 누적되며, 12월간에 걸쳐 균분하여 지급된다. 또한 성과연봉과는 별개로 기본연봉액은 공무원 처우개선률 등을 감안하여 매년 연초에 조정된다. 성과연봉은 성과평가결과를 기초로 90%의 공무원에게 성과연봉 기준액(각 계급별 연봉하한액의 55%)의 3% 내지 8%를 차등하여 지급하므로 성과가 뛰어난 자는 기존의 급여체제보다 보수가 상대적으로 많아졌으나 그렇지 않은 경우도 있어 정부는 조직 내에서의 실적경쟁이 더 치열해질 것으로 예상하고 있다.(직급별 연봉 상하한액은 2002년의 경우 1급 6,500~4,000만원, 2급 6,200~3,800백만원, 3급 5,800~3,500만원 등이다.)

한편 계약직 공무원의 경우에도 연봉의 130% 범위 내에서 각 부처가 자율적으로 연봉을 책정하도록 했다. 또한, 개방형직위에 임용되는 일반계약직 공무원의 경우 연봉액의 상한을 규정하지 않고 있다.

③ 예산성과금제도

정부는 예산성과금 제도에 대해 □예산성과금제도는 공무원의 창의와 경쟁을 통해 예산절감 노력을 유도하고, 국가재정의 효율성을 제고하기 위하여 공무원의 자발적인 노력으로 예산을 절약하거나 국고수입을 증대시킨 경우에 이에 상응하는 금전적 보상을 하는 제도이다□라고 설명하고 있다. 즉 예산을 줄인 만큼 성과급으로 지급하겠다는 것인데 이것이 경비절약의 차원을 넘어 인건비 절감의 경우까지 적용되고 있다. 특히 정원을 감축하면 그 1년 인건비를 성과급으로 지급하는데, 쉽게 말하면 동료를 잘라놓고 그 사람의 1년 연봉을 성과급으로 타먹는 제도로 그 파렴치하고 비인간적인 면이 극에 달하고 있다.

예산성과금 지급 한도는 경상경비절약인 경우 절약액의 50%까지, 주요사업비 절약인 경우는 절약액의 10%, 정원감축의 경우는 감축인원의 1년간 인건비이고, 수입증대의 경우 수입증대액의 10% 이내로서 1인당 2천만원(제도개선으로 타기관에 파급효과가 큰 경우 30% 할증가능)을 초과할 수 없다. (기획예산처, 2003a)

(2) 고객중심

정부가 고객중심 경영을 위해 추진하고 있다는 것들 중 대표적인 것으로 □고객헌장□을 들 수 있다. 1999년5월1일을 기점으로 19개의 정부투자기관 및 정부부처기업이 각각 □고객헌장□을 공표 시행하고 있다. 또한 개별 공기업에서의 □기업문화운동□은 주로 고객중심의 경영혁신운동으로 제기된다. 정부에서는 기업문화운동을 활성화시키기 위해 기존의 공공재 소비자인 국민을 □고객□이라 지칭하여 공기업 내에 시장관계를 유포시키고 있다. 이러한 고객에는 외부고객과 내부고객이 있는데, 전자는 공공서비스를 이용하는 국민들을 지칭하는 것이고 후자는 개별 공기업에 근무하는 타부서 노동자를 말하는 것이다.

우선 외부고객중심 기업문화운동을 보면, 고객의 접점지대에 있는 노동자들로 하여금 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하도록 강요한다. 내부 고객 중심 경영혁신운동을 보면, □총괄적 품질관리 운동□ 및 □경영혁신대회□ 등으로 나타나고 있다. 이를테면 총괄적 품질관리운동의 경우, 고객과 직접적 접촉이 없는 직종에 강요되어 주로 작업장 주변청소 및 의례적인 품질관리조로 나타나고 있다.(심용보, 2000)

실제 한국전력공사의 사례를 기준으로 고객헌장에 게재되는 주요내용을 살펴보면, 전문(前文), 서비스 이행표준, 잘못된 서비스의 시정 및 보상, 고객의 참여 및 의견제시 등 7개 항목으로 나눠진다. 서비스 이행표준 부문에는 정전시간을 선진국 수준인 연간 호(戶)당 20분대 유지, 전압은 표준전압의 범위(110V □6V, 220V □13V, 380 □38V)에서 유지, 정전은 알게된 시점부터 6시간 이내에 복구 등 서비스 표준이 구체적으로 제시되어 있다.

잘못된 서비스의 시정 및 보상부문에는 불친절한 직원에 대해서 1회 잘못일 때에는 1일 봉사활동, 2회 잘못일 때에는 3일간 특별 서비스 교육, 3회 잘못일 때에는 인사 조치토록 하는■■고객불친절 응대 3진 아웃■■제도를 규정하고 있다. 이와 함께 정전 6시간 이내에 고장복구를 하지 못한 경우에는 1일분 기본요금을 감액하고 회사의 업무처리 잘못으로 고객이 방문하는 경우 건당 5,000원 상당을 보상하는 등의 직접적이고 구체적인 조치사항까지도 담겨있다.(기획예산처, 2003a)

결국 공기업 노동자의 주체화 과정은 상업주의적 공기업관리방식에 노동자들을 스스로 주체화하여 동원하기 위한 이데올로기 기제와 활동을 말하는 것으로, 이에는 주로 제안제도, 품질관리조 QC, 총괄적 품질관리 TQM, 부서간 경연대회, 고객지향적 교육 등 사기업적 내용이 그대로 실시되고 있다.(심용보, 2000)

3) 진정한 고객중심은 어떤 형태여야 하는가?

그렇다면 공공부문의 진정한 □고객중심□은 어떠한 내용이어야 하는가? 2002년12월23일 한국행정학회와 정부혁신추진위원회가 노무현정부 출범을 앞두고 개최한 □새정부 공공개혁의 비전과 과제□라는 토론회 내용을 보면 정부측에서조차 현재까지 정부에서 추진한 공공부문 구조조정과 소위 □개혁□ 성과에 대해 국민들의 평가가 낮다는 의견이 있었다.

1. 기조연설(박동서 전 행정쇄신위원장)

□ 한국사회의 문제는 권력지상, 권위주의, 공동체로서의 국민의식 미숙, 관존민비, 권력분립의 취약성 등으로 인하여 권력자의 권력남용 및 부정부패가 야기되어 통치에서 가장 중요시되어야 할 권력자의 불신이라고 지적

■■ 이를 개선하기 위해 다음과 같은 국정과제를 제시

...

□ 복지, 교육, 민생편의 분야 공무원기능 강화

2. 국민의 정부 공공개혁의 성과 평가(남궁근 서울산업대 교수)

■■ 공공개혁에 대해 국내외적으로 좋은 평가를 받고 있으나 개혁성과에 대한 국민들의 평가는 낮음

□ 국민들은 공공부문의 비리·부패척결, 정치·사법개혁, 의료·교육개혁의 문제 등 국민들이 직접 체감하는 분야의 개혁 부진을 공공부문개혁 범주로 인식

3. 새정부 개혁의 비전과 과제(송희준 이화여대 교수)

(2) 시급한 대응이 요구되는 현안과제

□ 국민들의 삶의 질과 관련 우선 대응이 요구되는 과제

□ 교육, 복지, 교통, 기업규제 등(기획예산처, 2002c)

노무현정부 출범 이후 1년이 지난 현재의 상황을 볼 때 과연 작년 말 정부 스스로 지적했던 대로의 □공공개혁□이라도 이루어졌는지 되짚어볼 필요가 있다. 비리와 부정부패는 연일 매스컴을 장식하고, 생활고와 불어나는 빚더미에 서민들의 자살은 계속되고 있다. 수능 전후로 수많은 학생들이 스스로 목숨을 끊고 있다. 권위주의적 의사결정도 계속되어 공공부문에서 앞장서 파업 노동자에게 수백억의 손배·가압류의 굴레를 씌우고 있다. 지역 주민의 의사를 무시한 채 일방적으로 결정한 부안의 핵폐기장 문제에서도 한번 한 결정은 되돌릴 수 없다는 권위주의와 관료적 자세로 일관하다가, 부안 주민들의 5개월이 넘는 끈질긴 투쟁이 진행된 후에야 요구를 받아들였다.

진정 국민을 위한 공공부문이라면 이러한 문제들을 해결해야 할 것이다. 그러나 역대, 그리고 현재의 정부 모습을 볼 때 정부 스스로 바뀌어가기는 요원한 것으로 보인다. 결국 노동자·민중의 주체적 참여와 행동이 중요하다. 특히 해당 주체인 공공부문 노동자의 행동은 더욱 중요할 것이다.

그러나 한국 공공부문의 노사관계는 노동 3권이 제약되는 노동배제적, 반노동적 노사관계가 지속되고 있다. 제도적으로 보면 이는 공무원 및 교원의 단결권 제한, 공기업의 단체교섭권을 실질적으로 제한하는 정부투자기관관리기본법, 공무원·공기업 노동자의 단체행동권 제한, 쟁의행위를 제한하는 일방적 직권중재 제도 및 공익사업지정 등을 통해 반 노동자적 노사관계를 지속하고 있다. 또한 주무부처를 비롯한 검찰, 경찰 등의 정부기관은 공기업 노사관계에 지속적으로 개입하고 있다.(심용보, 2000) 이로 인해 공공부문 혁신의 실질적 주체가 되어야 할 공공부문 노동자들의 투쟁은 최근 발전, 철도의 예에서 보듯이 대단히 어렵게 진행되고 있다.

따라서 공공부문에 존재하고 있는 반노동자적 노동통제기제들을 제거하는 것이 첫 번째 과제가 될 수 있다. 그리고 이후 진행될 공공부문의 구조조정을 막아내는 데 총력을 기울여야 할 것이다. 이와 함께 공공부문 노동자들 스스로 공공부문 혁신의 주체로서 권위주의, 관료주의, 부정부패 등을 척결하고 복지, 의료, 교육 등의 현안에 개입하면서 앞서 이야기한 공공성 확장을 위한 투쟁을 전개해 나갈 때, 공공부문의 진정한 공공성은 획득될 수 있을 것이다.

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3장. 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이

3장. 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이 한국경제에 미친 영향

3장. 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이 한국경제에 미친 영향

한국경제에 미친 영향

<목  차>

1. 초국적 금융자본의 지배력 증대

2. 초국적 금융자본이 얻은 막대한 이익

1) 주식시장에서의 투기이득

2) 외국인투자기업의 높은 수익률

3. 공기업을 비롯한 국내기업의 외국자본으로의 매각

1) 초국적 금융자본의 투기대상이 된 공기업

2) KT 사유화 및 해외매각 사례

3) (공공) 금융기관의 매각

4. 주주자본주의 또는 금융의 원리 관철

5. 투자 부진 및 성장 저하

6. 재정적자 및 국가 채무 상황

7. 금융투기거품의 형성과 붕괴

1) 소비의 초국적화

2) 두뇌유출: 이민과 유학열풍

□ 보론 : 한국경제에서 초국적 (금융)자본은 누구인가?

3장. 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이

한국경제에 미친 영향

아이엠에프 위기 이후 한국경제는 신자유주의 구조조정과 금융세계화로의 편입을 심화하였다. 그 결과 한국은 아이엠에프 구조조정협약이 의도한대로 □신흥 시장□(emerging market)이 되었다. 한국의 공기업 금융기관 재벌기업들이 초국적 금융자본의 투자/투기대상이 되면서 이들 기업들의 주식은 초국적 자본의 손으로 넘어갔다.

위기 당시 막대한 외채를 짊어지고 있던 한국경제는 98년 이후 외채를 조금 줄일 수 있었고 엄청난 규모의 외환보유고로 쌓을 수 있었다. 계속해서 수출이 수입보다 많아 막대한 상품수지 흑자가 났고, 외국인 직접투자와 주식투자를 통해서도 국내에 달러가 많이 유입되었기 때문이다. 그래서 대외채권이 대외채무보다 많아져 한국은 순채권국가가 되었다. 그러나 외자유치를 한다고 금융세계화에 깊숙이 통합해 들어가면서 늘어난 외국인직접투자와 주식투자는 막대한 수익을 올리면서 자신의 몸집을 계속 불려나갔다. 그 결과 대외채무 및 대외채권과 직접투자와 주식투자를 전부 합해서 초국적 금융자본의 한국경제에 대한 지배력을 따져보면 아이엠에프 위기를 겪을 당시에 비하여 전혀 줄지 않았고 오히려 늘어나고 있다. 외국자본의 형태가 외채에서 주식으로 변한 것이다. 단적으로 2004년 4월 현재 증권거래소 상장기업 주식의 43%(시가기준) 이상을 초국적 금융자본이 장악하고 있다.

초국적 금융자본의 엄청난 수익과 이에 따른 가치 상승은 주주자본주의 또는 금융의 원리의 철저한 관철을 통해서 이루어진다. 노동권과 공공서비스는 악화되고 엄격한 재정규율이 강제된다. 미 상공회의소나 일본인 투자 클럽 유럽연합상공인모임 등 외국인 투자자 협회들은 자신들의 이익을 증대하기 위해 노동법 개악 요구 등 정부정책에 노골적으로 개입하고 있다.

신자유주의 구조조정과 금융세계화로의 통합의 심화로 인한 초민족적 금융자본의 한국경제에 대한 지배력 증대는 이 외에도 경영권 간섭, 금융투기의 만연으로 인한 주식시장과 외환시장의 불안정화, 투자 부진 및 성장 둔화 등의 문제를 초래하고 있다. 또한 한국경제는 위기 이후 국가 부채가 급속히 늘고 있다.

이하에서는 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 통합이 낳은 거시적 측면의 문제를 살펴보기로 하겠다.

1. 초국적 금융자본의 지배력 증대

아이엠에프 위기 이후 한국경제는 혹독한 신자유주의 구조조정을 실시하였다. 그 결과 98년 이후 2002년까지 약 1,153억 달러의 누적 상품수지 흑자를 냈고 이에 힘입어 약 906억 달러의 막대한 경상수지 흑자를 냈다. 이는 아이엠에프 초기 대폭적인 원화가치 하락에 따른 수입물가 상승 및 내수 소비와 투자의 감소에 따른 수입의 감소, 실업과 비정규직으로 상징되는 노동의 불안정화에서 비롯한 노동비용의 하락으로 인한 수출증대 등이 원인이 되었다.

) 수지란 수입에서 지출을 뺀 잔액을 말한다.

) 경상수지란 상품수지 서비스수지 소득수지 경상이전수지로 구성된다. 누적 경상수지가 누적 상품수지보다 적은 것은 주로 누적 서비스수지의 적자와 누적 소득수지의 적자 때문이다. 98년부터 2002년까지의 누적 서비스 수지는 약 -154억 달러였는데 자산계층의 해외여행비용으로 무려 284억 달러가 지출되었고, 유학비용으로 52억 달러, 특허권사용료 등으로 143억 달러가 지출된 것이 서비스 수지 적자에 상당한 역할을 하였다. 그리고 소득수지의 주요 요소는 투자소득수지인데 외국인투자에 대한 이자와 배당으로 지불되는 투자소득지출이 5년 동안 무려 396억 달러에 달해 누적 투자소득수지가 -164억 달러에 달했다. 저임금과 장시간노동을 통한 수출을 통해 확보된 달러는 자산계층의 값비싼 소비재 수입, 해외여행, 유학, 독점적인 특허권 사용료, 외국인투자에 대한 배당과 이자 지불 등으로 엄청나게 유실이 되고 있다. 한국은행 웹싸이트 중 경제통계 (http://ecos.bok.or.kr/)를 참조하라.

이런 막대한 경상수지 흑자라면 아이엠에프의 위기의 한 원인이었던 외채를 많이 갚고 한국경제가 이제 외국자본의 지배에서 상당히 벗어났을 법도 하다. 왜냐하면 경상수지(상품수지 서비스수지 소득수지) 흑자는 외채를 갚거나 외환보유고를 확충하거나 아니면 내국인의 해외투자를 늘리는 데 사용될 수 있기 때문이다.

) 외국자본의 경제적 측면의 지배력은 뒤에서 보겠지만 내국인의 대외투자와 외국인의 국내투자(외국인투자)의 차액인 순국제투자 잔액과 외국 자본의 수익력으로 파악할 수 있을 것이다.

그러나 외국자본의 지배는 줄어들지 않았고 최근에는 오히려 늘어나고 있다. 경상수지 흑자분과 외국인투자로 유입된 달러로 인해 외채가 약간 감소하고 그 나머지 대부분이 외환보유고로 쌓이면서 외채걱정은 없어졌지만, 국내에 직접투자와 주식투자를 위해 들어온 외국자본은 엄청난 투자수익과 투기이득을 올리면서 국내 외국인투자 잔액을 엄청난 속도로 불려나간 반면, 해외로 나간 내국인 직접투자와 주식투자는 원본도 유지하지 못하는 저조한 실적을 거두고 있기 때문이다. 그래서 막대한 경상수지 흑자에서 생각할 수 있는 외국자본의 지배의 축소현상은 나타나지 않고, 그 지배형태가 외채형태에서 주식형태로 변하고 있으며(□debt-equity swap' 또는 □외채 주식 전환□) 그 지배력은 더욱 커지고 있다. 더 구체적으로 살펴보자.

) 윤소영에 따르면 이는 외환위기를 겪은 신흥공업국에서 일반적으로 발생하고 있다. "미국 재무부의 지도하에 국제통화기금이 외채위기에 빠진 신흥공업국에 직접 개입하면서, 구제금융-원리금탕감의 조건으로 경제개혁을 요구한다. 기왕의 '부채-부채 전환'보다 '부채-주식 전환'을 강조하고, 고금리에서 저금리로 정책기조를 전환하여 주식시장을 육성하라는 것이 그 핵심이다. 신흥공업국이 '신흥시장'이라는 이상한 이름을 얻게 된 것은 이 때문이다."(윤소영, 『이윤율의 경제학과 신자유주의 비판』, 2001년 2월 28일, 공감)

이를 위해서는 <표3-1>에 요약되어 있는 국제투자대조표(IIP; International Investment Position)를 알아야 한다. 한국은행에서 2003년부터 작성하기 시작한 대외금융자산·부채잔액표라고도 하는 국제투자대조표는 연말이나 분기말 등 특정시점에 일국이 보유하고 있는 대외금융자산 및 부채잔액과 그 변동내역을 체계적으로 나타내주는 통계로서 기업이 작성하고 있는 대차대조표와 비슷한 성격을 갖는다. 국제투자대조표는 거주자와 비거주자간의 모든 금융채권·채무는 물론 통화당국이 보유하는 화폐용 금 및 특별인출권(SDR) 등 대외준비자산도 포함한다. 국제투자대조표 체제를 보면 직접투자, 증권투자, 기타투자 등 대외금융자산·부채 항목을 행(row)에 나타내고, 열(column)에는 각 항목의 기초잔액이 어떤 변동을 거쳐 기말잔액에 이르게 되는지를 일목요연하게 표시한다. 즉 열에는 특정시점에서의 대외금융자산 및 부채 항목의 기초 및 기말잔액, 해당기간 중에 발생한 대외거래에 의한 거래변동, 평가변동(가격변동 및 환율변동) 및 기타조정(SDR 배분 등)에 의한 기타 변동을 구분하여 표시함으로써 기초잔액과 기말잔액의 차이가 어떠한 요인에 의해 발생하였는가를 구체적으로 나타내준다. 즉, 기말잔액 = 기초 잔액 + 거래변동(해당기간 중 대외거래에 의한 변동) + 기타변동(가격변동 + 환율변동 + 기타조정). 한편 행에 기록하는 금융자산·부채항목 중 주식, 채권 등 증권투자와 차관, 예치금 등 기타투자에 대해서는 분석목적에 따라 경제주체별, 만기별 분류도 병행한다.

) 한국은행, 『알기 쉬운 경제지표 해설』중 □대외금융자산부채잔액표□ 참조.

<표3-1> 2001년말 및 2002년말 기준 국제투자대조표 (단위: 억달러)

자료: 한국은행, '2001년말 국제투자대조표 편제결과', 2003년 3월 28일과 한국은행, '2002년말 국제투자대조표 편제결과', 2003년 9월 25일에서 작성

주 : 1) 외국인직접투자 및 외국인증권투자 2001년말 잔액이 2000년말 잔액과 2001년 동안의 증감을 고려할 때 정확하지 않은데 이는 위의 두 원자료에서의 불일치 때문임을 밝혀둔다. 즉 2001년말 잔액은 두 자료 중 '2002년말 국제투자대조표 편제결과'의 수치를 따랐음.

이제 <표3-1>을 분석해 보기로 하자. 2002년 말 한국의 대외투자 총 잔액은 2,077.2억 달러이다. 이 중 해외직접투자는 225.8억 달러, 증권투자는 124.1억 달러, 기타투자는 513.2억 달러, 외환보유고인 준비자산은 1,214.1억 달러다. 우선 특징적인 것은 대외투자의 58.4%를 차지하는 것이 외환보유고라는 점이다. 그리고 해외직접투자 중에는 지분자본 및 재투자수익이 205.9억 달러로 대부분을 차지하고 있고, 기타투자 중에서는 국내 은행에 의한 외국인에 대한 대출, 기타자산 보유가 대부분을 차지하고 있다.

) 외국인투자촉진법상 외국인투자는 외국인이 내국기업과 지속적인 경제관계를 수립할 목적으로 당해 기업의 주식 또는 지분을 10%이상 소유하거나 기업경영에 실질적인 영향력을 행사하는 것이 합작계약서 등에 의해 입증되는 경우 지분의 취득과 해외 모기업 등이 당해 외국인투자기업(자회사)에 대부하는 5년 이상의 장기차관에 한하여 직접투자로 인정되며, 외국인이 증권시장에서 주식을 취득하는 포트폴리오(portfolio)투자와는 구분된다.

2002년 말 한국 안에서의 외국인투자 총 잔액은 2,803.4억 달러이다. 이 중 외국인직접투자는 626.6억 달러, 증권투자는 1,167.3억 달러, 그리고 기타투자는 1,009.6억 달러이다. 외국인투자에서는 대외투자에 비하여 외국인직접투자와 증권투자규모가 큰 것이 특징이다. 외국인직접투자 중에서는 대외투자에서와 마찬가지로 지분자본 및 재투자수익이 591억 달러로 대부분을 차지하고 있고, 증권투자 중에서도 지분증권이 766.4억 달러로 커다란 비중을 차지하고 있다. 지분자본 및 재투자수익과 지분증권을 합하면(이하에서 이를 □지분성 직접투자와 증권투자□라 한다) 1,357.4억 달러에 달하는데 한국의 대외투자에서 지분성 직접투자와 증권투자는 223.8억 달러에 불과하다. 이 두 항목에서 대외투자와 외국인투자 사이의 차이는 1,133.6억 달러에 달한다.

한편 국제투자대조표는 외환보유액과 외채를 동시에 포괄하고 있다. 외환보유액은 국제투자대조표에서 직접투자, 증권투자 및 기타투자와 함께 대외금융자산을 구성하는 준비자산 항목의 금액과 그대로 일치하며, 외채는 외국인투자 중에서 비지분성 구성항목(직접투자중의 지분자본과 증권투자 중의 지분증권 제외)의 합계로 파악한다.

) 여기서 외채는 세계은행(World Bank)기준 대외채무 즉, 거주자가 비거주자에 대하여 직접상환 부담이 있는 계약상의 채무를 의미하며, 외환위기 이후 아이엠에프와 합의에 의해 작성·발표하는 우리나라의 총대외지불부담(Total External Liabilities)과는 거주성의 기준이 다르다는 점에 유의해야 한다.

그래서 대외투자에서 지분성 직접투자와 증권투자를 빼면 외채통계의 대외채권이 되고, 외국인투자에서 지분성 직접투자와 증권투자를 빼면 외채통계의 대외채무가 된다(<표3-2> 참조). <표3-2>를 보면 한국은 2000년 말 순채권이 약 132.4억 달러이던 것이 2001년말에는 362.1억 달러, 2002년말에는 약 407.4억달러로 늘어났으나 순지분성 직접투자 및 증권투자가 2000년 말 -657.9억 달러에서 2001년 말 -1,001.5억 달러, 2002년 말 -1,133.6억 달러로 마이너스 규모가 증대하여, 순국제투자도 2000년 말 -525.5억 달러에서 2001년 말 -639.4억 달러, 2002년 말 -726.2억 달러로 마이너스(-) 규모가 증가하였다.

) 순국제투자는 아이엠에프 직후에는 대규모 경상수지 흑자로 인한 외환보유고(대외채권의 주요 구성 부분) 증대로 그 마이너스 규모가 줄어들었을 것으로 추측된다.

즉 외채통계에서는 대외채권이 대외채무보다 많아지고, 즉 순채권이 발생하고 있고 그 규모도 커지는데도 불구하고, 지분성 직접투자와 증권투자에 있어서 국내인의 해외투자보다 외국인의 국내직접투자 규모가 훨씬 크고 그 차이도 갈수록 커져 외채통계와 지분성 직접투자 및 증권투자의 합인 순국제투자 잔액의 마이너스(-) 규모가 커지고 있는 것이다. 그 동안에 경상수지는 123억 달러, 80억 달러, 54억 달러로 흑자가 지속되었음에도 불구하고.

<표3-2> 국제투자대조표와 외채통계 (단위: 억달러)

자료: 한국은행, '2001년말 국제투자대조표 편제결과', 2003년 3월 28일과 한국은행, '2002년말 국제투자대조표 편제결과', 2003년 9월 25일에서 작성

주 : 1) 외국인직접투자 및 외국인증권투자 2001년말 잔액이 2000년말 잔액과 2001년 동안의 증감을 고려할 때 정확하지 않은데 정확하지 않은데 이는 위의 두 원자료에서의 불일치때문임을 밝혀둔다. 즉 2001년말 잔액은 두 자료 중 '2002년말 국제투자대조표 편제결과'의 수치를 따랐음.

그 원인을 <표3-1>로 돌아가서 살펴보기로 하자. 내국인의 지분성 직접투자는 2002년 초 약 182.4억 달러에서 실제적으로 증가한 액수(거래변동)는 21.8억 달러, (투자자산) 가격변동 및 환율 변동 등으로 인한 가치변동(기타변동)은 1.7억 달러인 반면, 외국인의 국내 지분성 직접투자에서는 2002년 초 497.2억 달러에서 거래변동은 16.9억 달러, 기타변동은 77억 달러가 발생하였다. 그리고 내국인의 지분증권투자에서는 연초 13억 달러에서 거래변동이 약 14.6억 달러, 기타변동이 -9.7억 달러인 반면, 외국인의 국내 지분증권투자에서는 2001년 연초 699.7억 달러에서 거래변동 1.9억 달러, 기타변동 약 64.8억 달러가 발생하였다. 즉 내국인은 지분성 직접투자와 증권투자에서 8억 달러 손해를 봐 거래변동을 더한 원본이 줄어든 반면, 외국인의 국내투자에서는 141.8억 달러의 이익을 봐 여기에서 격차가 149.8억 달러가 발생하고 있다. 2001년의 경우를 보자. 내국인은 해외 지분성 직접투자에서 기타변동으로 5.2억 달러, 지분증권 투자에서 기타변동으로 -10.7억 달러의 가치변동을 겪어 합계 5.5억 달러 정도의 손해를 보았지만, 외국인은 국내 지분성 투자 기타변동에서 47.7억 달러, 지분증권 투자에서 181.2억 달러, 합계 약 228.9억 달러 정도의 가치변동에 의한 이익을 얻었다.

결론적으로 내국인은 해외 지분성 직접투자와 증권투자에서 손해를 보거나 별로 이익을 못 보는 데 비해서 외국인은 국내 지분성 직접투자와 증권투자에서 막대한 이익을 얻으면서 한국경제에 대한 지배력을 늘려가고 있다는 것이다.

) 한국계 해외직접투자의 수익률이 낮다는 것은 한국은행도 지적하고 있다. □우리나라 해외 현지법인의 경영성과를 국내 모기업과 비교해 보면 현지법인의 수익성이 매우 낮은 것으로 나타나고 있다.□, □ 국제수지 통계상 해외직접투자의 투자소득이 우리나라는 2001년 현재 투자잔액의 2.0%에 불과하여 미국(28.2%, 이하 2000년), 영국(8.0%), 일본(2.9%) 등에 비해 낮은 수준이다□(한국은행, □해외직접투자의 경제적 효과분석□, 『조사통계월보』 2002년 10월호.) 또한 국내자본의 해외 직접투자와 주식투자가 손실을 많이 입고 있다는 것은 통계적으로도 나타나고 있다. 한국은행 국제수지 통계에 의하면 1980년 이전의 투자액을 계상하지 않고 1980년부터 2002년까지의 직접투자와 주식투자의 누계액이 각각 약 366억 달러와 약 47억달러에 달한다)(<표3-4> 참조). 그런데 국제투자대조표에 의한 국내자본의 2002년 말 직접투자와 주식투자의 잔액(이는 이제까지의 투자 누계액과 얻은 이익 중 재투자된 것까지를 달러로 환산한 것이다)은 각각 205.9억 달러와 17.9억 달러밖에 되지 않는다. 손해를 봐도 커다란 손해를 보고 있다는 것이다. 한국의 대외투자가 자본도피에 가까운 것이 아닌가 생각이 들 정도이다.

이런 초국적 자본의 직접투자와 주식투자로 인한 이익의 누계는 상품수지 흑자에 힘입은 경상수지 흑자를 훨씬 능가해서 아이엠에프 위기 이후 대규모 경상수지 흑자에도 불구하고 한국은 계속해서 외국자본의 지배력이 늘고 있는 것이다. 그리고 앞에서 이야기했듯이 그 지배형태는 외채형태에서 주식지배 형태로 변모해 가고 있는 것이다.

<표3-3> 2003년말 현재 순국제투자 규모 (단위: 억달러)

주 : 1) 외국인투자 중 직접투자와 증권투자의 기타변동의 수치는 지분성 투자만(직접투자 중 기타자본과 증권투자 중 채권의 기타변동은 빠진 것)의 대략적인 추정치임. 따라서 이것에 영향을 받는 다른 통계도 추정치일 수밖에 없음.

주 : 2) 대외투자 중 직접투자, 증권투자, 기타투자의 기타변동은 2001년 2002년 공히 마이너스(-) 였음. 그리고 외국인투자 중 기타투자의 기타변동은 2001년 2002년 공히 플러스(+)였음.

그러면 2003년 현재 순국제투자로 표현되는 외국자본의 지배력은 어느 정도일까? 이를 위해서는 우선 국제투자대조표와 국제수지표(BOP)의 관계를 알아두어야 한다. 국제수지표의 투자수지(직접투자수지+증권투자수지+기타투자수지)와 준비자산증감은 국제투자대조표의 잔액증감내역 중 □거래변동□과 개념상 일치하도록 되어 있다. 즉, 국제투자대조표의 직접투자, 증권투자, 기타투자의 잔액증감내역 중 □거래변동□란에 표시된 금액이 국제수지표의 자본거래에 해당되며, 대외투자측과 외국인투자측의 차액이 바로 투자수지가 된다. 또한 국제수지표의 준비자산증감은 국제투자대조표 준비자산 항목의 잔액증감내역 중 □거래변동□란에 나타난 금액과 그대로 일치한다.

2003년의 거래변동은 대외투자에서는 362.2억 달러, 외국인투자에서는 248.9억 달러가 발생하였다. 여기에다가 기타변동이 더해져야 하는데 대외투자의 기타변동은 앞에서 보았다시피 변화가 크지 않다. 다만 준비자산의 기타변동은 유로화의 평가절상 등으로 80.9억달러가 발생하고 있다. 그런데 외국인투자에서는 우리에게 알려진 변화만도 엄청나다. 외국인들이 증권거래소 상장주식 투자에서의 평가이익이 그것이다. 외국인은 2003년 35조 정도의 평가이익을 얻었다고 알려지고 있다. 이 액수만도 달러로 환산하면 약 300억불이 된다. 지분성 직접투자에서의 기타변동도 전년에 비춰보면 100억불에 육박할 것으로 예상된다. 따라서 2002년말 순국제투자 -726.3 억불에다 이 두 요인만 감안해도 2003년 순국제투자 규모는 약 -932억불 내외가 될 것이고, 원화의 평가절상으로 이한 이익 등까지 전부 합하면 이 액수는 -1,000억불에 육박할 것으로 추측된다(<표3-3> 참조).

) 이 중에는 직접투자로 분류되는 것이 있긴 하지만 2003년 말 기준으로 4.3%에 불과하다.

그렇다고 한다면 2003년 순국제투자 마이너스 규모는 엄청난 규모의 외채( 및 순국제투자의 마이너스)로 인해 외환위기가 발생한 아이엠에프 위기 당시보다 더 커지게 된다. 계산은 다음과 같다. 우선 외환위기 시기, 즉 97년 3/4분기에 순외채는 648억달러 정도이다. 여기에다 내외 지분성 직접투자와 주식투자의 차이는 약 200억불 정도로 추정이 된다. 왜냐하면 80년부터 97년까지의 내외 지분성 직접투자와 주식투자의 누계액의 차이가 100억불 정도인 상황에서, 내국인의 해외투자의 기타변동으로 인한 손실과 외국인의 국내투자의 기타변동으로 인한 이익을 감안해도 97년의 내외 지분성 직접투자와 주식투자의 차이는 200억불을 넘지는 않을 것인데, <표3-2>, <표3-4>를 비교해 보면 아이엠에프 직전까지만 해도 외국인의 국내투자의 기타변동으로 인한 이익은 그리 크지 않았기 때문이다. 결국 97년의 순국제투자는 약 -850억불 정도가 될 것으로 보인다. 그렇다고 한다면 2003년의 순국제투자는 아이엠에프 위기 당시보다 마이너스 규모가 약 150억불이 커진 것이 된다. 한편 -1,000억불은 절대규모로 한국 GDP 규모의 약 20%에 해당하는 액수이다. 한국경제는 외국인투자의 볼모가 되어버렸다고 해도 과언이 아니다.

) 아이엠에프 이전 외국인이 주식투자에서 별로 이익을 보지 못했다는 것은 아래 <표3-5>에서 알 수 있다.

) 2003년 8월 말 현재 2002년말 기준 국제투자대조표를 공표한 37개국 중 순국제투자가 플러스(+) 상태인 국가는 5개국, 즉 일본, 스위스, 홍콩, 프랑스, 싱가포르이고, 마이너스(-) 상태인 국가는 32개국이고 이 중 대표적인 국가는 미국, 호주, 브라질, 아르헨티나, 한국이다. 일본은 순국제투자가 약 1조 4,600억달러, 스위스는 약 4,300억달러, 홍콩은 약 3,400억달러, 프랑스는 약 1,700억 달러, 싱가폴은 약 450억 달러이고 국내총생산 대비 비율은 일본이 약 35%, 스위스 약 162%, 홍콩 약 208%, 프랑스 약 12%, 싱가포르 약 52%이다. 순국제투자 마이너스(-) 국을 보면 미국은 약 -2조 6,000억달러, 호주는 약 -2,400억달러, 브라질은 약 -2,300억달러, 아르헨티나는 약 -410억달러이고 순국제투자 절대규모의 국내총생산 대비 비율은 미국 약 25%, 호주 약 59%, 브라질 약 51%, 아르헨티나 약 40%이다. 한국의 경우 앞에서 이야기했던 대로 2003년 현재 순국제투자가 -1,000억 달러, 절대규모는 국내총생산 대비 약 20% 정도로 추정된다. 미국의 경우 순국제투자의 마이너스 규모가 이렇게 막대한 것이 미국경제 자체와 세계경제에 불안요소가 되고 있기는 하지만, 이는 미국의 세계 헤게모니의 상징이라는 측면을 가지고 있기도 하다. 그러나 브라질, 아르헨티나가 현재 외환위기 아래에 있다는 것에서도 알 수 있듯이 개도국에서의 순국제투자의 마이너스는 계속적인 외국자본 이탈로 인한 경제의 불안정성의 지표가 된다고 하겠다. 한국의 경우 아이엠에프를 극복했다고 하나 순국제투자 마이너스 규모가 이렇게 커지고 있는 것은 외국자본의 이탈로 인한 위기의 가능성이 상존하고 있다는 것을 말해준다고 하겠다. 한국은행, '2002년말 국제투자대조표 편제결과', 2003년 9월 25일 참조.

<표3-4> 매년의 지분성 직접투자 및 증권투자 (단위: 백만달러)

자료: 한국은행

2. 초국적 금융자본이 얻은 막대한 이익

1) 주식시장에서의 투기이득

) 여기서 주식시장은 증권거래소를 말한다. 증권거래소 상장주식에 대한 외국인의 투자는 직접투자(1인 주주 10% 이상 주식 보유)와 주식투자가 있다. 2003년말 현재 상장기업에 대한 외국인투자 중 직접투자분은 금액 기준으로 4.3%, 액수로는 약 6조원, 주식투자분은 95.7%, 액수로는 약 136조이다. 즉 상장주식의 외국인 투자는 대부분 투기적인 주식투자이다. 물론 현재 주식투자와 직접투자 사이의 경계는 모호하다. 한편 상장기업에 대한 직접투자 이외에 코스닥 기업, 비상장 기업 등에도 외국인 직접투자가 이루어지고 있어, 국제투자대조표에 의하면 2002년말 외국인의 직접투자 잔액총계는 626.6억달러(약 75조)에 이르고 있다.

외국인은 98년 이후 90조원 이상의 투기이득을 얻었다(<표3-5> 참조). 그래서 한국주식시장은 외국인이 점령을 한 상태다. 2003년 12월 말 현재 증권거래소 상장 주식을 시가총액 기준으로 40.1%를 보유하고 있으면서, 액수로는 12월 말 현재 약 143조원에 이르고 있다.

) 금융감독원(http://www.fss.or.kr/kor/nav/framecheck.jsp), □2003. 12월중 외국인 투자현황□ 참조. 그리고 아래에 제시되는 주식과 관련한 대부분의 통계들은 금융감독원에서 매월 발표되는 □외국인 투자현황□과 같은 기관의 '자본시장개방통계'(2003)이다.

외국인 소유 주식 가액이 늘어나고 비중이 늘어난 것은 외국인의 주식 순매수가 늘어나기도 했거니와 이들이 투자한 주식의 가격이 올라 평가이익을 많이 얻었기 때문이기도 하다. 즉 초국적 금융투기세력들이 많은 투기이득을 얻었기 때문이다.

금융감독원 자료에 기초하여 계산한 바에 의하면 외국인은 99년에는 약 48조 6천억원, 2001년에는 29조 5천억원, 2003년에는 35조 6천억원의 평가이익을 얻었다. 그리고 98년 이후부터 2003년까지는 약 93조 6천억원의 평가이익을 얻은 것으로 나타나고 있다.

) 물론 이 평가이익에는 이들이 유상증자에 참여하여 불입한 금액이 산입되어 있어서 이 전체를 완전한 평가이익이라고 할 수는 없다. 98년 99년에는 상당한 정도의 유상증자가 있어서 평가이익 중 일부가 외국인들이 불입한 유상증자 금액이겠지만 2000년 이후는 유상증자가 매우 미미하여 평가이익 대부분이 고스란히 외국인의 온전한 이익이라 하겠다. 물론 이 이익은 그야말로 평가이익일 뿐이어서 이들이 이 금액 전체를 한꺼번에 외국으로 가지고 갈 수는 없을 것이다. 평가이익을 실현하려고 주식들을 전부 매각했을 때 주가와 원화가격이 하락할 것이기 때문이다. 그렇다고 해서 이 평가이익이 순전히 허구적인 이익만은 아닌 것이 현재도 개별 외국자본들은 수시로 들어오고 나가기를 계속하면서 평가이익을 실현해가고 있기 때문이다.

그리고 이들이 이런 엄청난 이익을 얻기 위해 이제까지 투자한 총액은 많이 잡아야 53조를 넘지 않는다. 그래서 수익률이 엄청나다. 99년의 수익률은 무려 181.8%에 이른다. 2001년 증권시장이 붕괴하면서 상당한 손실을 입었지만 이들은 전체적으로 아이엠에프 위기 이후 '바이 코리아'를 통해서 계속해서 엄청난 수익률을 올리고 있다. 한편 이들이 아이엠에프 위기 이전까지 올린 이익은 별로 신통치 않은데 이를 보아도 이들에게 있어 한국의 아이엠에프 위기가 얼마나 커다란 수익기회였는지 잘 알 수 있다. 80년대 초반부터 터진 남미 개도국들의 외환위기들을 통해 충분히 갈고 닦은 실력을 한국의 외환위기에서 유감 없이 발휘했을 것으로 보인다. 아이엠에프 구조조정 협약의 중요한 내용이 주식시장과 외환시장의 개방을 통한 금융세계화로의 편입 심화였던 것은 다 이유가 있었던 것이다.

<표3-5> 외국자본의 한국 상장주식 투자이익 (단위: 억원)

자료: 증권거래소 자료를 이용하여 작성하였음.

주 : 1) 평가이익은 당기말 시가에서 전년말 시가와 당해년도의 순매수금액을 빼서 구했음

2) 수익률은 당해 평가이익을 전기말 시가에다 (당해연도의 순매수□2)를 더한 금액으로 나눠서 구했음

아이엠에프 구조조정협약으로 한국 주식시장과 외환시장은 거의 완전히 개방되었다. 외국인의 상장주식 총 투자한도가 아이엠에프 위기 직전인 97년 11월까지만 해도 일반법인에 대해서는 26%, 공공법인에 대해서는 21%로 제한되어 있던 것이 아이엠에프와의 구조조정 협약 체결로 점차 확대되어 일반법인은 98년 5월 25일까지 100% 소유가 허용되고, 공공법인은 2000년 11월 15일 40%까지 상향조정되면서 외국인의 투자가 대폭 늘어났다. 외국인 보유 상장주식 가액은 91년 12월 현재 약 2조 4,000억정도에서 아이엠에프 전 10조원대였다가 99년 12월 약 77조원으로 대폭 증가한 다음 2000년 주식시장 거품이 꺼지면서 12월에 약 57조원까지 하락했다가 최근 2003년 12월 말 현재 약 143조원에까지 이르고 있다. 외국인의 주식소유비중은 시가총액 기준으로 아이엠에프 위기 전인 96년말에는 12.97%였고, 위기 직후인 97년말에는 14.59%였던 것이 2003년 말 현재 40.1%에 달하고 있다. 이 수치는 91년 말에는 3.27%에 머물렀다.

) 2004년 들어서 외국인의 주식투자는 더욱 왕성해지고 있는데 이로 인해 2월 말 현재 외국인 보유주식 비중은 시가기준으로 42.6%가 되었고 금액은 약 166조원으로 전년에 비해 약 23조원이 늘어났다. 외국인은 올해 2월말까지 약 5조 3천억원 정도 추가투자를 통해 평가액이 전년에 비해 약 23조 가량이 늘었으니까 단순 계산으로 올해 들어서만 약 17조 이상의 평가이익을 얻은 것으로 추산된다. 금융감독원, □2004. 2월 중 외국인 투자현황□, 2004년, 3월 15일 참조.

시가총액 기준으로 상위 10개 기업에 속하는 기업들의 외국인 주식소유비중은 더 높다. 증권거래소에 따르면 2004년 1월 16일 현재 시가총액 1위를 차지하고 있는 삼성전자의 외국인지분은 58.19%이다. 다음으로 SK텔레콤의 외국인 지분은 48.99%, 국민은행 74.38%, POSCO 66.76%이다. 시가총액 5위를 차지하고 있는 한국전력공사의 경우 외국인지분 비중이 28.78%로 상대적으로 낮은데 이는 한국전력이 아직 공기업으로 존속하고 있어 정부 및 관련기관의 지분율이 높기 때문이다. 현대자동차는 51.23%이고, KT는 46.82%(KT 또한 외국인 총 지분소유한도가 49%로 제한되어 있다), LG전자는 36.06%, 삼성SDI는 37.14%, 신한금융지주는 52.40%이다.

) 증권거래소, □종목별 외국인지분률 사상 최고 현황 조사□, 2004년 1월 20일 참조.

그리고 10대그룹의 외국인 시가총액은 2004년 4월 8일 현재 삼성 57.04%, LG 32.72%, SK 43.56%, 현대자동차 47.28% 등 평균적으로 49.41%를 차지하고 있다.

) 중앙일보 인터넷판 2004년 4월 12일자 참조.

각국의 주식시장에서 외국인이 차지하는 비중은 2000년 말 기준 스웨덴이 39.9%로 가장 높고 프랑스 영국이 30% 후반 대, 독일 일본이 약 20%, 미국은 10%정도이다. 그리고 우리와 같은 개도국인 대만 태국은 20% 정도이다.

) 동아일보 인터넷판 2003년 10월 26일자과 10월 30일자 참조.

2) 외국인투자기업의 높은 수익률

) 여기서 분석하고 있는 외국인투자기업이 반드시 외국인 직접투자 기업은 아니다. 10% 이하 지분을 보유하는 개별 외국인들 총 지분이 50%를 넘을 수 있기 때문이다. 그리고 여기에는 상장기업과 비상장 기업들을 두루 포괄하고 있다.

외국인투자기업의 수익률은 내국인법인에 비하여 월등히 높다. 한국은행에서 집계한 자료에 의하면 2002년의 경우 외국인 투자기업의 매출액경상이익률은 14.3%에 달해 순수내국법인(1.5%)에 비해 수익성이 월등한 것으로 나타났다(<표3-6> 참조).   이는 외국인 투자기업의 매출액영업이익률(13.3%)이 순수내국법인(5.9%) 보다 크게 높을 뿐만 아니라 영업외수지도 흑자(1.0%)를 기록한 반면 순수내국법인은 적자(-4.4%)를 기록한 데 기인한다. 삼성전자를 제외할 때 매출액 영업이익률 및 경상이익률은 각각 9.3%, 7.7%로 외국인 투자기업과 순수내국법인 간의 격차가 축소되기는 하지만. 한편 <표3-7>에서 보다시피 이런 경향은 이전에도 지속적인 경향이었다고 할 수 있다.

) 한국은행, □외국인 투자기업에 대한 경영성과분석□, 2003년 10월 14일 참조.

<표3-6> 수익성 관련 지표 비교(2002년 연간) (매출액대비, %)

	외국인 투자기업		순수 내국법인
영 업 이 익	13.3	< 9.3 >	5.9
영 업 외 수 지1)	1.0	< -1.6 >	-4.4
(순금융비용)	-1.4	< -3.0 >	-2.9
[금융비용]	-2.0	< -3.5 >	-3.6
(순외환손익)	0.2	< 0.1 >	0.4
경 상 이 익	14.3	< 7.7 >	1.5

자료: 한국은행

주 : 1) 영업외수지 = 영업외수익 - 영업외비용

: 2) <  > 내는 삼성전자 제외시

<표3-7> 수익성 관련 지표 비교 (매출액대비, %)

	외국인 지분 50% 이상 기업				50% 미만 기업
	96	97	98	99	96	97	98	99
영업이익	7.3	12.5	8.6	12.7<9.4>1)	7.1	9.3	6.0	5.8<6.8>2)
경상이익	3.2	1.7	5.2	11.7<8.1>1)	0.8	-0.5	-4.2	-1.1<0.5>2)

자료: 한국은행(□99년중 외국인 지분에 따른 기업경영성과 비교□, 2000년 6월 17일)에서 재작성

주 : 1) <  >내는 삼성전자 제외시     2) <  >내는 삼성전자 포함시

이제 이러한 높은 수익률을 내고 있는 외국인투자기업의 현황을 살펴보기로 하자. 2002년 중 한국은행 기업경영분석 조사대상 제조업체(3,235개) 중 외국인 투자기업(외국인 지분 보유비율이 50% 초과인 기업)은 모두 207개인데 2002년 중 외국인 투자기업의 매출액은 약 87조원으로 전체 매출액(483조원)의 18.1%를 점유하고 있다.

<표3-8> 외국인 지분보유 분포별 업체수 및 매출액 비중 (개, 조원, %)

	외 국 인 지분보유 법 인							순 수 내국법인	전 체1)
		0%초과 ∼10	10초과 ∼20	20초과 ∼30	30초과 ∼40	40초과 ∼50	외 국 인 투자기업 (50%초과)
업체수	694	239	80	52	32	84	207	2,541	3,235
(비중)	(21.5)	(7.4)	(2.5)	(1.6)	(1.0)	(2.6)	(6.4)	(78.5)	(100.0)
매출액	340.7	74.6	39.6	42.0	29.3	67.9	87.3	142.5	483.2
(비중)	(70.5)	(15.4)	(8.2)	(8.7)	(6.1)	(14.0)	(18.1)	(29.5)	(100.0)

자료: 한국은행

주 : 1) 2002년 연간 기업경영분석 조사대상 제조업체 기준

외국인 투자기업의 매출액 비중은 외환위기 이전 92년∼97년 기간 중에는 전체기업 매출액의 1%대 수준에서 머물다 외환위기 직후인 98년에 5%대로 크게 높아지고 99년에 다시 10%대로 올라선 후 꾸준히 상승하여 2002년에는 18.1% 수준을 나타내고 있다. 아울러 외국인 지분율로 가중평균한 매출액(외국인 지분율 50% 이하업체 포함) 비중도 92∼96년중(연평균) 8%대에서 97년에 13%로 높아진 후 매년 상승하여 2002년에는 25.1%에 달하는 등 외국인 투자기업이 한국경제에 미치는 영향력이 점차 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다.

<표3-9> 외국인 투자기업의 매출액 비중 추이 (조원, %)

	92∼96 (연평균)	97	98	99	00	01	02
외국인투자기업(지분율50% 초과기업)의 매출액 (A)	3.1	5.5	15.9	42.7	54.9	80.2	87.3
지분율 가중평균매출액 (B)1)	18.1	39.5	56.1	65.5	94.3	105.1	121.5
조사대상 제조업 전체 매출액 (C)	207.6	304.5	302.0	331.6	403.1	408.3	483.2
A/C	1.5	1.8	5.2	12.9	13.6	19.6	18.1
B/C	8.7	13.0	18.6	19.8	23.4	25.7	25.1

자료: 한국은행

주 : 1) 외국인 지분이 있는 기업의 매출액에 외국인지분율을 곱하여 산출

3. 공기업을 비롯한 국내기업의 외국자본으로의 매각

신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 편입의 일환인 공기업 사유화 및 해외매각 정책으로 인해 거대 공기업의 주식이 대거 외국자본에 의해 장악되었다.

) 외환위기 이후 외국인의 지분율 확대는 정부의 공기업 해외매각이 주요한 배경이 됐던 것으로 보인다. 증권거래소 통계를 보면, 정부 및 정부관리기업의 상장사 지분율은 1998년 말 19.72%에서 2002년 말 5.66%로 급감했다. 『한겨레21』2003년 9월 24일 제477호

1) 초국적 금융자본의 투기대상이 된 공기업

KT(구 한국통신)는 아이엠에프 위기 이후 98년 7월 공기업 사유화 정책이 본격화할 당시 외국인 지분이 전혀 없었으나 증시상장과 해외 주식예탁증서(DR) 발행 2회 매각, 국내경쟁입찰, 국내공모 등 다양한 방법을 통해 2002년 5월 정부지분을 완전히 매각하였다. 2004년 1월 16일 현재 KT의 외국인 지분은 46.82%까지 올라섰다. 아이엠에프 위기 이후 98년 7월 공기업 사유화 정책이 본격화할 당시 30% 정도이던 POSCO(구 포항종합제철)의 외국인 지분율은, 26.7%에 이르던 정부 및 산업은행 소유 지분을 3차례에 걸친 해외 DR 발행과 자사주 매각을 통해 2000년 10월 완전히 매각한 이후 2004년 1월 16일 현재 66.76%에 이르러,  POSCO는 한국인소유 기업이라 할 수도 없는 상황에 이르렀다. 1988년 국민주 형태로 기업공개를 한 후 1994년 뉴욕증시 상장, 1995년 런던증시 상장을 통해 외국인의 접근이 시작되었지만 당시만 해도 외국인지분율은 상대적으로 낮았고 외국인투자한도와 동일인지분소유한도가 있었으나 이는 전부 폐지되었다. KT&G(구 한국담배인삼공사)는 1999년 9월 국내증시상장을 시작으로 해외 주식예탁증서(DR)·교환사채(EB) 발행, 국내공모 등을 통해 정부 및 국책은행 소유 지분을 전부 매각하여 2002년 10월 사유화를 완료하였다. 외국인지분은 2004년 1월 16일 현재 39.66%에 이르고 있다. 사유화가 중단상태인 한국전력공사의 외국인지분은 2004년 1월 16일 현재 28.78%이고, 한국가스공사의 외국인 지분율은 2003년 8월 16일 현재 12.18%로 상대적으로 적은 편이다.

그런데 POSCO, 케이티, KT&G(이상 12월 10일 현재), 한국가스공사(12월 1일 현재)의 자사주가 각각 15.9%, 25.49%, 25.75%, 9.18%인 것을 감안하면 실질적인 외국인 지분율은 더욱 높아진다. 또한 한국전력공사, KT, 한국가스공사는 외국인 지분소유 제한 규정이 있기 때문에 아직 외국인 지분율이 상대적으로 낮은 상태이지만 정부의 기본 방향이 이런 제한을 철폐해가고 있기 때문에 향후 1-2년 내 공기업에서의 외국인 지분율은 더욱 높아질 것이고 소유 측면에서 공기업은 외국인 소유 기업으로 될 것으로 보인다.

) 한편 정부는 『공공개혁백서』(2003)에서 이렇게 사유화한 기업에서 구조조정을 활발히 하여 순이익이 늘고 시가총액도 증가하였다고 선전을 하면서 포스코의 사례를 들고 있다. 포스코의 시가총액이 2000년 10월 4일 7조 6,606억원에서 2002년 7월 16일 12조 3,537억원이 되어 구조조정의 성과가 매우 컸다는 것이다. 그런데 이 이익의 2/3 가량은 지분에 비례하여 초국적 금융자본에게 돌아갔을 것이다. 초국적 금융자본의 이익을 대변하는 세계적인 경제관련 미디어인 불룸버그통신이 지난 대선에서 김대중정권의 신자유주의를 계승한 노무현을 지지한 것은 우연이 아니다. 정확히 자신의 이익을 고려한 행동이었다. 신자유주의 구조조정과 금융세계화로의 통합의 가속화는 노동자 민중을 위한 길도, 한국경제를 위한 길도 아니다. 단기적으로도 아니고 중장기적으로도 아니다. 언필칭 □신자유주의 개혁□을 주도하고 있고 거기에 부화뇌동하는 집단은 정확히 초국적 (금융)자본의 이익을 옹호하고 있다고 하겠다.

이뿐 아니다. 정부는 발전사들, 한국공항공사 등 민영화특별법 적용을 받는 공기업들을 언제든지 팔아치우려 하고 있고, 철도운영주식회사도 때가 되면 사유화하려 들것이다.

2) KT 사유화 및 해외매각 사례

공기업의 민영화과정에서 외국인 투자자 지배력이 어떻게 증대되었는가를 한국통신 사례를 통해서 알아보자. 한국통신의 지분매각에 의한 민영화시도는 93년 국민주매각부터였는데 1993년 10%, 1994년 10%, 96년 8.8% 등 90년대 초중반에 총 28.8%의 정부지분이 일반에 매각되었다. 민영화작업이 급물살을 타게 된 것은 한국경제가 경제위기 외환위기를 겪은 다음 정부가 신자유주의 세계화정책을 본격화한 시기부터다. 99년(정부지분:6.7%, 신주:7.8%), 2001년(정부지분:17.8%) 두 차례에 걸쳐 대규모 지분이 해외에 매각되었다. 이외에도 2001년 2월 국내 주식 매각(1.1%)이 있었고, 2001년 12월 외국인 소유한도 잔여분(11.8%)을 자사주 매입 형식으로 전환사채를 발행하였고, 2002년 5월 정부보유 한국통신지분 28.37%를 완전 매각하였다. 이로써 2002년 8월 완전 민영 한국통신이 공식 출범하였다. 그리고 2003년 1월 정부지분 매각과정에서 SK 텔레콤이 획득한 한국통신지분을 한국통신이 가지고 있던 SK 텔레콤 지분과 맞교환 하였다.

한편 98년 한국통신 주식이 증권거래소에 상장되었다. 한국통신 회사 창립 17년만에, 1993년 일반인에게 처음 공모된 이후 5년여만에 이루어진 주식 상장이다. 이 또한 경제위기의 효과라 아니할 수 없다.

기간통신사업자인 한국통신은 동일인 지분 소유한도 제도가 있었다. 한국통신 정관상 1%였던 것이 97년에 3%로 확대되었고, 이는 민영화특별법상의 동일인지분소유한도가 99년 1월에 7%가 15%로 개정되면서 한국통신 정관상의 3%규정도 15%로 확대되었다. 또한 전기통신사업법상 10% 한도도 97년 8월에 철폐되었다. 그런데 한국통신은 완전 민영화가 된 지금 민영화특별법의 적용을 받지 않게 되어 이 한도는 무의미해졌다.

통신산업 외국인 지분소유한도와 한국통신의 외국인 지분비율 증대과정을 보기로 하자. 외국인 지분 소유한도의 변경은 WTO 통신협상과 밀접한 관계를 가지고 있다. 1997년 2월 WTO 최종 양허표에 의하면 1997년까지 외국인의 지분 소유가 금지되었던 한국통신은 1998년부터 지분의 20%까지(다른 기간통신사업자의 지분은 33%까지) 소유할 수 있게 되었다. 또한 1999년부터는 외국인도 한국통신을 제외한 모든 통신업체의 대주주가 될 수 있게 되었다. 그러나 현재 한국의 통신시장은 1997년 아이엠에프위기하에서 신자유주의 금융세계화로 급속히 편입되면서 WTO 기본통신협상에서 타결한 개방계획보다 앞당겨 개방이 진행되었다. 즉 기간통신사업자에 대한 외국인 지분보유한도를 1999년 7월부터 49%로 조기 확대하였다. 또한 한국통신에 대해서도 1998년 외국인 소유지분한도가 33%로, 그리고 2001년 4월부터는 다른 기간통신사업자와 같이 49%까지 확대하였다(<표3-10> 참조).

이런 외국인 지분소유한도 상향과 함께 한국통신의 외국인 지분은 계속해서 높아지고 있다. 1999년 5월 한국통신 주식예탁증서(DR) 해외 증시 상장되면서 한국통신의 정부지분은 71%에서 59%로 떨어지고 외국인 지분은 5%에서 19.1%로 높아지게 되었다. 2001년 6월 2차 해외 DR 발행되면서 한국통신의 정부지분은 종전 57.95%에서 40.1%로 낮아지게 됐으며, 외국인 지분율은 37.2%로 늘어나게 되었고 이 비율은 앞에서 보았다시피 2003년 6월 말에는 41.84%로, 2004년 1월 16일에는 46.82%까지 올라섰다.

한편 유럽연합 등은 WTO 서비스협상에서 기간통신사업자의 외국인 지분소유한도인 49%를 풀라는 요구를 하고 있어서 WTO 협상 결과에 따라서는 한국통신의 외국인지분이 50%를 넘지 말란 법도 없어 보인다.

<표3-10> 기간통신서비스 관련 외국인투자 개방내용(2001년 8월 현재)

		1997년 당시 규정	WTO 최종양허표 (1997년 2월 15일)	현재
외국인 지분 소유 한도	한국통신	금지	1998년부터 20% 2001년부터 33%	·1998.9.부터 33% ·2001.4.9부터 49%
	기타사업자	유선:금지 무선:33%	1998년부터 유무선 33% 허용 2001년부터 유무선 49% 허용	1999년7월부터 49% 허용
동일인 지분 제한	한국통신	1%(내국인만)	3%(내/외국인 불문)	1999년부터 15%
	기타사업자	유선:10% 무선:33%	유선:10% 무선:33%	1998년 9월부터 폐지
외국인 대주주	한국통신	금지	금지	금지
	기타기간사업자	금지	1999년부터 허용	1999년부터 허용

자료: 전자통신연구소(ETRI) IT 정보센터

한편 한국통신의 1대주주의 경우 전기통신사업법상 외국인은 1대주주가 될 수 없게 되어 있었는데 우연히도 미국계 펀드인 브랜다스인베스트먼트파트너 펀드가 1대주주로 올라서게 되어서 법을 개정하니 마니 한차례 소동이 일기도 했는데 브랜다스인베스트먼트파트너 펀드 이외에도 미국 템플턴 펀드가 5.4%, 캐피탈 그룹이 4.9%, 마이크로소프트가 3%의 주식을 보유하고 있다.

3) (공공) 금융기관의 매각

금융기관들이 외국자본 지배하에 들어가고 있는 것도 마찬가지다. 은행 중에서는 제일 외환 한미 은행이 각각 뉴브릿지 캐피탈, 론스타, 카알라일 컨소시움으로 넘어갔다. 이들 은행들의 국내 은행산업에서의 점유율(총자산 기준)은 약 30%로서 거듭되는 외환위기 및 체제전환과정에서 외국자본의 지배력이 높아진 남미(30∼80%) 동구권(50∼90%)보다는 못하지만 매우 높은 편이다. 이는 아시아 금융위기를 같이 겪은 태국(7%)과 말레이시아(19%)보다도 높다.

) 이 세 회사들은 은행 전문 기업이 아니라 전부 미국계 펀드이다.

한편 이는 경영권까지 내준 은행의 경우이고 일반은행(시중은행과 지방은행)의 외국인 지분 비중은 2003년 9월 말 현대 38.6%(시중은행 43.4%, 지방은행 8.8%)에 이른다. 예를 들어 외국인들은 2003년 12월 26일 현재 국민은행 주식을 73.26% 보유하고 있고 하나은행 주식을 37.61%를 보유하고 있다.

) 한국은행, □외국자본의 은행산업 진입영향 및 정책적 시사점□, 2003년 12월 19일

4. 주주자본주의 또는 금융의 원리 관철

초국적 (금융)자본이 장악한 한국의 기업들에서는 주주자본주의 또는 금융의 원리가 관철되고 있다. 주주의 이익을 대변할 수 있도록 신자유주의적 기업□개혁□의 일환으로 □기업지배구조개선□이 이루어지고 있다. 한국에서는 □재벌개혁□으로 알려져 있다.

기업지배구조개선이 이루어져 초국적 금융자본 및 거대 기관투자가들의 입김이 작용할 수밖에 없는 기업들에서는 주주의 이익을 극대화하기 위하여 상시적인 구조조정을 통하여 노동권에 대한 공격이 극한으로 이루어지고, □돈이 안 되는□ 공공성의 원리는 폐기처분된다. 실업 및 비정규직화는 확산되고 공공서비스의 악화는 다반사로 일어난다.

최근의 한국통신의 대규모 명퇴와 투기펀드인 론스타가 장악한 외환은행으로의 합병과정에서 대규모 정리해고 시도했던 외환카드 사태가 단적인 사례다. 살아남은 소수지분을 보유한 재벌 출신 경영자와 전문경영자들은 초국적 금융자본 또는 기관투자가들에게 높은 수익률을 보장해주기 위해 이들의 요구가 있든 없든 상시적인 구조조정을 할 수밖에 없다. 이것이 그들의 목숨을 부지하는 유일한 길이다.

이런 환경에서 월가의 논리를 그대로 전파하고 있는 지배언론에 의해 소액주주운동 또는 주주행동주의는 각광을 받고 있다. 시민운동의 중요한 운동영역이 개척된 것이다. 그러나 아무리 언론의 각광을 받는다 하더라도 이들은 초국적 금융자본, 거대 기관투자가의 이익을 철저히 대변하고 있을 뿐이다.

) 소액주주운동으로 유명한 참여연대가 대표적이다. 그렇다면 □재벌개혁□을 하지 말아야 한다는 말인가? 재벌개혁은 당연히 해야 한다, 그러나 현재의 재벌개혁은 그 방향이 잘못 잡혀져 있다. □재벌체제□도 초국적 금융자본의 이익을 대변하는 현재의 □재벌개혁□도 아닌 노동자 민중적 대안은 무엇일까? 초국적 자본 및 재벌의 사회화와 노동자 민중의 통제 이외의 다른 것을 생각할 수 없다.

투기적인 금융자본은 경영권을 넘보기도 한다. 대리인을 내세우기도 하고 그린메일 등을 통해 경영권 장악 효과(높은 수익과 배당 그리고 자산이득)를 낼 수도 있다. 이제 주식투자와 직접투자 사이의 경계는 그리 명확하지 않다.

초국적 (금융)자본은 법인세 인하를 요구한다거나, 노동권을 악화시키고 소유권을 철저히 보장할 수 있는 투자협정 자유무역협정 체결을 요구한다거나 하면서 전사회적으로 소유-금융의 원리를 관철해 나가고 있다.

한편 (금융)자본은 자신들의 이익을 최대한 보장하기 위해 경영진들을 스톡옵션 고임금 등으로 포섭한다. 예를 들어 지난해만 해도 삼성전자를 제외한 9대 재벌 경영진 임금은 평균 60% 늘어 노동자들의 임금 상승 0.5%를 훨씬 초과했다. □주식투자자들의 입김이 커지면서 단기 업적으로 경영진이 평가받기 때문에 앞으로도 직원들의 고용 안정과 소득 증대보다는 소수 임원 키우기와 주주 몫을 늘리는 데 더 신경을 쓸 수밖에 없다□. 삼성그룹 관계자의 말이다.

) 한겨레신문 인터넷판 2004년 4월 5일자 참조.

5. 투자 부진 및 성장 저하

현재 한국경제는 극심한 투자부진과 성장저하에 시달리고 있다. 1995년 세계무역기구(WTO) 출범과 1996년 선진국 사교클럽이라는 경제협력개발기구(OECD) 가입을 전후로 하여 금융세계화에 통합되면서 내외자본의 과다차입을 통한 과잉축적-이윤율 저하로 경제위기를 당한 한국경제는 98년에 -6.7% 성장을 한 다음 98년의 저성장에 대한 반등효과와 IT붐에 힘입어 99년 2000년에는 10.9%, 9.3% 고성장을 하였다. 그런데 IT붐이 다시 거품으로 판명난 이후 한국경제는 올해까지 3년 연속 6% 대 이하 성장이라는 한국경제 역사상 유례가 없는 경험을 하고 있다(<표3-11> 참조). 특히 2003년의 부진은 누구도 예상치 못한 저성장인 바 일부에서는 □아이엠에프 위기 때보다 더 어렵다□는 말이 나오고 있을 정도이다. 우리는 이런 불황을 금융세계화 더 나아가 무장한 세계화로의 편입의 효과가 아닐까 생각한다.

<표3-11> 성장률과 투자증가율 (단위: %)

	1994	1995	1996	1997	1998	1999
국내총생산 성장률	8.3	8.9	6.8	5.0	-6.7	10.9
총고정자본 증가율	10.7	11.9	7.3	-2.2	-21.2	3.7

	2000	2001	2002	□03.Ⅰ	□03.Ⅱ	□03.Ⅲ
국내총생산 성장률	9.3	3.1	6.3	3.9	1.9	2.1
총고정자본 증가율	11.4	-1.8	4.8	5.0	3.9	2.6
자료: 한국은행

성장의 동력이랄 수밖에 없는 투자가 현재 이렇게 부진한 것은 아이엠에프 위기를 낳은 90년대 중반의 과잉축적과 99년 2000년의 IT 과잉투자의 효과라 할 수 있다. 이제 단기적인 수익률에 급급한 금융자본은 과도한 구조조정을 요구하면서 투자파업을 벌이고 있는 것이다. 기업들은 구조조정을 통해 단기이익을 올리는 데 급급할 뿐 현금을 보유하고 있으면서 투자를 하지 않는다. 낮은 투자율로 인해 한국경제의 잠재성장률은 5%대로 떨어졌다는 것이 관계당국의 판단이다.

일부 거대기업들은 이윤을 많이 내면서도 투자를 별로 하지 않고 있다. 기본적으로 여전히 시설과잉인 측면이 있어 추가투자가 이루어지기 힘든 상황이긴 하지만, 주주자본주의가 확산되면서 배당, 경영권 안정을 위한 자사주 매입 등에 자금을 배분하고 단기적 수익창출이 경영목표가 되면서 투자가 부진해진 측면도 있다. 또한 해외 공장 건설도 한 몫을 하고 있다.

그 나마 이제까지의 성장이 일부 품목 수출 중심의 성장이었고 내수는 최악의 침체를 보이고 있다. 2001/2002 년 저금리 가계대출 확대의 후유증으로 가계는 소비여력이 별로 없다.

정부는 재정적자와 정부부채 증대로 재정지출 증대를 통한 경기부양의 여력이 거의 없다.

금융자본이 지배하는 경제에서는 언제나 과도한 팽창과 과도한 수축(overshooting)이 존재하기 마련이다.

결국 현재 초국적 금융자본이 지배하는 한국경제는 저성장과 투자부진으로 고통을 겪고 있다. 세계자본주의의 구조적 위기와 금융세계화에 깊숙이 편입해 들어간 한국경제는 투기거품 형성과 붕괴의 주기적인 순환을 앞으로도 계속해서 겪을 것이며 그 부담은 전부 노동자 민중에게 전가될 것이다.

향후 2-3년 한국경제의 단기전망은 어떨 것인가? 우선 세계경제 상황을 잠깐 살펴보자. 세계경제는 미국, 중국, 인도, 러시아, 일본 등에서 성장이 회복 중이다. 성장확산여부의 관건은 미국과 중국에 있다.

미국경제는 2003년 3/4분기 연율 8.2%라는 높은 성장률을 보여 2001년 불황에서 완연 회복단계에 들어선 것으로 보인다. 이런 미국경제의 회복은 저금리에 기초한 주택시장 활성화 및 자동차 등 내구소비재 증가와 이라크 전으로 인한 국방비 지출 증대에서 비롯되었다. 2001년의 불황이 더욱 심각한 불황에 빠지지 않게 한 가장 중요한 요소는 급격한 금리인하로 인한 주택시장 활성화였다. 주택투자 성장률은 2002년 1/4분기 8.7%에서 시작하여 그 이후 계속 8.9%, 4.2%, 6.8%, 4.5%, 4.5%라는 안정된 성장률을 보였고 2003년 3/4분기에는  21.9%, 4/4분기에는 10.6%의 높은 성장률을 보여 최근의 경기회복을 가속화하는데 커다란 기여를 하였다. 이런 주택투자 활성화에 이라크전으로 인한 국방비 지출 증대가 가세하면서 미국경제는 확실한 회복을 하기 시작하였다. 2002년 4/4분기, 즉 이라크전을 한창 준비 중이었던 시기에는 국방비 지출 증가율이 22.1%였고, 이라크전이 한창이었던 2003년 2/4분기 국방비 지출 증가율은 무려 41.9%를 나타냈다. 여기에다가 자동차 등 내구재 소비 증가율도  2003년 2/4분기 3/4분기에 각각 17.7%, 28.0%라는 높은 증가율을 나타냈다. 그리고 최근에는 달러화 하락으로 인한 수출증대까지 가세하였고 지지부진하던 투자도 활성화하고 있다.

결국 미국으로서는 경기침체를 되돌릴 수 있는 재정 통화정책상의 여유가 있었던 것이다. 여기에는 헤게모니국으로서 미국이 가지는 특권이 작용했음은 물론이다. 즉 신자유주의 금융세계화의 이익을 거의 전적으로 독점할 수 있었는데 세계자본의 미국으로의 집중, 미국계 초국적 자본의 엄청난 이윤 등이 그것이다.

) 미국의 순국제 투자(직접투자, 주식, 국공채, 은행대출 등 일체)[= 미국의 해외투자 - 미국내 외국인투자]는 1980년 약 3,608억 달러(GDP의 약 15%)로 최고치에 이르렀다가 이후 지속적으로 감소하여 경상가격(유형자산을 시가로 평가) 기준으로는 1986년에, 시장가격(투자자의 주식을 시가로 평가) 기준으로는 1989년에 마이너스로 돌아갔다. 즉 미국으로 들어오는 외국인투자가 미국에서 해외로 나가는 자본보다 많아졌다는 것이다. 이런 흐름은 97년 아시아위기 이후 더욱 강화되어 순국제투자는 2002년 현재 직접투자를 경상가격기준으로는 계상할 경우 약 -2조 4,000억달러, 시장가격기준으로 계상할 경우 약 -2조 6,000억달러(미국 GDP의 약 25)에 이르고 있다. 2002년의 미국인에 의한 해외투자는 직접투자를 경상가격으로 계상할 경우 약 6조 2,000억 달러, 시장가격으로 계상할 경우 약 6조 5,000억 달러가 되고, 외국인의 미국내 투자는 직접투자를 경상가격으로 계상할 경우 약 8조 6,000억 달러, 시장가격으로 계상할 경우 약 9조 1,000억 달러(미국 국내총생산의 약 90%)가 된다. 미 상무부 산하 경제분석국(Bureau of Economic Analysis) (http://www.bea.doc.gov/), □The International Investment Position of the United States at Yearend 2002□, 『SURVEY OF CURRENT BUSINESS』, 2002년 7월 참조.

미국인의 해외투자에서는 직접투자 비중이 30∼35%로 비중이 높고, 외국인에 의한 미국내 투자에는 주식 및 채권 투자 비중이 35% 내외로 비중이 높은 반면 직접투자는 15∼20%로 비중이 낮다. 한편 외국인의 미국내 직접투자에서의 수익률은 99-2002년 시기에 경상가격 기준으로는 5.3%, 4.5%, 1.2%, 3.3%이고 시장가격 기준으로는 동일한 시기에 1.5%, 1.8%, -0.9%, -0.3% 인데 반해, 미국인의 해외투자에서의 수익률은 99-2002년 사이에 경상가격 기준으로는 10.1%, 10.3%, 8.0%, 8.5%이고 시장가격기준으로는 동일한 시기에 4.9%, 5.3%, 4.3%, 5.5%를 기록해 미국인의 해외투자는 외국인의 미국내투자에 비해 두세 배 이상의 수익률을 올리고 있다. 미 상무부 산하 경제분석국(Bureau of Economic Analysis) (http://www.bea.doc.gov/), 'US Direct Investment Abroad'와 'Foreign Direct Investment in the United States', 『SURVEY OF CURRENT BUSINESS』, 2002년 9월 참조. 그래서 2000년의 경우 미국인의 해외직접투자로부터의 이윤은 국내이윤의 53%에 달했고, 미국의 해외로부터의 총 금융소득(미국의 기업 가계 펀드의 직접투자, 포트폴리오 투자로부터 얻는 총 소득)의 국내 이윤에 대한 비율은 2000년에 100%에 달했다. 이 후자의 과거 수치들을 살펴보면 1948년 10%에서 70년대 말까지 조금씩 오르다가 78년에 45%가 되었고, 그 이후 이 수치는 급격히 치솟아 신자유주의 시기(79년 고금리정책 채택이 기점이다) 이후 약 80%대를 유지하였다. 이 수치가 이렇게 높아진 데는 79년의 (실질)금리 인상과 이후 거대한 배당 때문이었다. 즉 신자유주의는 미국의 해외로부터의 금융소득을 엄청나게 증대시켰다. 이것이 신자유주의 시대의 제국주의의 주된 특징이라 하겠다. Gerald Dumenil and Dominique Levy, □The Economics of US Imperialism at The Turn of The 21st Century'(http://pythie.cepremap.ens.fr/levy/dle2004d.doc) 참조.

그리고 어마어마한 규모의 경상수지 적자와 순국제투자의 마이너스 규모에도 불구하고 달러가치가 폭락하지 않은 데는 미국계 자본의 이러한 신자유주의 금융세계화의 제국주의적 이익의 독점이 있기 때문이라고 할 수 있겠다.

그러나 현재로서는 이런 정책상의 여유나 조건들이 사라지고 있다. 더 이상 낮아질 수 없는 최저의 이자율 수준, 막대한 가계 빚 누적, 재정적자 및 정부부채 누적, 경상수지 적자 누적 등의 상황은 미국경제를 매우 취약한 상황에 놓이게 만들고 있다. 즉 언제 다시 경기회복세와 이윤율 상승세를 꺾어놓을지 모를 일이다.

□일자리 없는 회복□에서 알 수 있듯 최근의 경기회복에도 불구하고 노동자 민중들에게는 경기회복의 혜택이 거의 돌아가지는 않았다.

중국경제는 2003년 엄청난 과잉투자가 진행되었고 이런 과잉투자 붐은 2004년 1/4분기까지 지속되고 있다. 중국 당국은 신용을 억제하면서 투자붐을 완화시키려 하고 있다.

달러화 약세, 중국의 성장둔화는 미국과 중국 시장에 기대 일정한 성장을 유지했던 일본 한국 등 동아시아권의 경제성장을 둔화시킬 요인이 되고 있다.

결국 □신흥시장□ 한국경제의 구조적 위기(과잉축적과 금융세계화로의 편입 심화)가 근본적으로 해소되지 않고 있는 것이 문제다. 따라서 2004년도 경제성장도 2003년에 비해 크게 달라지지 않을 것으로 보인다.

) 경제문제 해결(7% 성장)을 자신했던 노무현정권은 총선을 전후로 하여 국회에서 탄핵소추안이 가결되어 현재 헌법재판소의 판결을 기다리고 있다. 이번 총선에서 여당이 다수당을 차지하고 대통령으로 복귀를 한다고 하더라도 국민적으로는 경제부진으로 인해 언제 다시 불신임 상황에 놓일지 모를 일이다. 김영삼 정부 이래 계속되고 있는 문민정권들은 신자유주의 구조조정 및 금융세계화로의 편입 심화를 기본적인 정책으로 삼고 있는데 이것이 경제위기의 근본적인 해결책이 되지 못하고 있고, 따라서 끊임없는 불심임의 대상이 되고 있는데(□현직의 위기□), 노무현 정권도 예외가 아닌 것이다. 보수적인 정권의 등장이 길이 아닌 것은 이들의 정책 또한 김영삼 김대중 노무현의 정책과 차별성이 거의 없다는 것만으로도 알 수가 있다.

6. 재정적자 및 국가 채무 상황

최근 들어서 그 규모가 줄어들었지만 아이엠에프 위기 이후 재정수지 적자가 지속되고 있다. 통합재정수지추이를 보면 외환위기 직후 큰 폭의 적자에서 2000년 이후에는 흑자로 돌아섰으나, 최근 거액의 흑자를 기록하고 있는 사회보장성 기금 수지를 제외하면 여전히 적자상태를 면치 못하고 있다. 통합재정수지는 1980년대 중반 이후 균형수준에서 크게 벗어나지 않으면서 소폭의 흑자 또는 적자를 나타냈었다. 그러나 외환위기가 발생한 1997년 비교적 큰 폭의 적자(명목GDP 대비 -1.5%)로 돌아선 재정수지는 1998년 경기침체로 세수가 부진한 가운데 실업자 보호를 위한 재정지출이 확대됨에 따라 적자폭이 명목GDP 대비 -4.2%로 확대되었다. 1999년에는 경기의 급속한 호전에 따른 세수 호조로 적자규모가 명목GDP 대비 -2.7%로 축소되었으며, 2000년 이후에는 경기가 상승세를 보인 데다 국민연금 일시금지급 제도 폐지 등 제도개선에 힘입어 흑자로 돌아서 2001년에는 흑자규모가 명목GDP 대비 1.3%를 기록하였다. 그러나 수입이 지출을 크게 웃도는 국민연금기금 등 사회보장성기금을 제외할 경우 2001년도 통합재정수지는 7.3조원 흑자에서 8.2조원 적자로 전환된다. 이는 명목GDP 대비 -1.5%로 1996년(-1.0%)보다 다소 증가한 수준이다(<표3-12> 참조).

<표3-12> 국내총생산 대비 재정수지 (단위: %)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
통합재정수지 사회보장기금수지 사회보장기금제외수지	-0.9 0.5 -1.4	-1.9 0.5 -2.3	-0.7 0.5 -1.2	0.3 1.0 -0.7	0.4 0.8 -0.4	0.3 0.9 -0.6	0.3 1.3 -1.0	-1.5 1.3 -2.8	-4.2 1.4 -5.6	-2.7 1.5 -4.2	1.3 2.4 -1.1	1.3 2.8 -1.5

자료: 한국은행

또한, 국가채무는 외환위기 이후 그 절대 규모가 크게 늘어났을 뿐만 아니라 명목GDP대비 비율도 크게 높아졌다. 재정적자 보전을 위한 국채발행이 늘어나고 환율 안정을 위한 차관도입이 확대된 데다 사회보장성기금을 제외한 통합수지가 적자를 지속함에 따라 국가채무규모가 1996년말의 49.8조원에서 2001년말에는 122.1조원으로 급증하였다. 이에 따라 명목GDP 대비 국가채무비율도 같은 기간 중 11.9%에서 22.4%로 크게 높아졌다. 아울러 금융구조조정 소요재원조달을 위해 예금보험공사와 한국자산관리공사가 각각 발행하는 예금보험기금채권 및 부실채권정리기금채권에 대한 정부의 지급보증 등으로 우발채무도 크게 증가(1996년말 7.6조원 □106.8조원)하여 국가보증채무의 명목GDP에 대한 비율도 1.8%에서 19.6%로 상승하였다

이처럼 한국의 재정상황은 외환위기를 겪으면서 크게 악화되었으나 OECD국가들에 비해서는 여전히 양호한 편이다. 먼저 명목GDP 대비 국가채무비율을 보면 2001년말 현재 OECD회원국 전체 평균이 73.5%인데 비해 한국은 이보다 훨씬 낮은 22.4%에 불과하다.

한국경제의 재정상황이 선진제국에 비해 양호한 것은 사실이나 잠재적 지출요인 때문에 향후 재정여건은 악화될 것으로 전망된다. 즉, 재정지출과 국가채무를 증대시킬 수 있는 구조적인 요인들이 내재하고 있어 장기적으로 재정건전성은 개선되기보다는 악화될 가능성이 더 클 것으로 보인다.

첫째, 금융구조조정을 위해 투입된 공적자금 중 상당부분의 회수가 불가능하여 회수불능액 중 일부는 정부가 재정에서 부담하는 것이 불가피하다. 정부가 2002년 9월 확정한 □공적자금 상환대책(안)□에 의하면 총 156조원의 공적자금중 사실상 회수가 어려운 69조원에 대해 20조원은 금융기관의 특별보험료로, 나머지 49조원은 재정에서 향후 25년에 걸쳐 부담토록 되어 있다. 정부가 부담해야 할 49조원은 2001년 명목 GDP대비 9.0%에 해당되며 이를 즉각 국가채무에 반영할 경우 명목GDP 대비 국가채무비율은 2001년 말 현재 22.4%에서 31.4%로 상승하게 된다. 또한, 정부(안)대로 25년에 걸쳐 동 자금을 상환할 경우 연간 상환액은 2001년 명목 GDP 대비 0.4%에 해당되는 약 2조원으로 재정수지를 그만큼 압박하게 된다.

둘째, 현재 초기 적립단계에 있는 국민연금의 대폭적인 흑자에 힘입어 거액의 흑자를 보이고 있는 4대 공적연금의 전체 수지가 장기적으로는 적자로 전환될 전망이다. 군인연금은 1973년부터 국고지원이 시작되었으며 공무원연금도 1993년부터 적자로 반전된 데다 2000년 12월 공무원연금법의 개정으로 향후 지속적인 재정지원이 불가피하다. 또한, 국민연금은 기금적립단계이기 때문에 큰 폭의 흑자를 보이고 있고 사학연금도 현재까지는 흑자를 유지하고 있으나 향후 연금지급 대상자가 늘어나면 수지가 급격히 악화되면서 적자로 전환되어 재정부담이 가중될 것으로 예상된다.

7. 금융투기거품의 형성과 붕괴

과잉축적 이윤율 저하에 직면한 신자유주의 정책 중의 하나가 저금리를 통한 주식시장 부양이다. 이를 통해서 경제회복을 꾀하겠다는 것이다. 이런 정책은 전 사회적으로 투기를 만연시킨다. 2001년의 코스닥을 필두로 한 증권시장의 거품이 단적인 예다. 거품은 붕괴하기 마련이어서 현재의 투자부진과 성장저하의 원인이 되고 있다.

현재의 가계 빚, 카드사 문제는 정부의 저금리를 통한 주식시장 부양정책 및 주식시장의 붕괴와 무관하지 않다. 노동자 서민계층의 일부도 퇴직금 중간정산금, 명예퇴직금을 주식투자에 쏟아 부었고, 어떤 노동자들은 가계대출을 받아 주식투기에 동참하였다. 주식시장은 붕괴하였고 이들은 평생을 모은 재산을 날리거나 빚더미 위에 올라앉게 되어 버렸다.

이 뿐만이 아니다. 외환시장은 초국적 투기자본의 온상이 되어버렸고, 아파트 토지 등 부동산에 대한 투기도 진행된다.

초국적 금융자본에 포섭된 극소수 지배계층은 소비 문화활동이 초국적 금융자본의 자장 내에서 이루어진다. 사설경찰의 보호를 받으며 타워팰리스(담장도시) 같은 곳에서 거주하는 무늬만 한국인들이 전형적이다.

투기거품이 붕괴와 더불어 초국적 자본의 이탈(capital flight)이 발생한다. 이에 따라 두뇌유출도 함께 발생한다. □신흥시장□은 기업이나 주식뿐만 아니라 고급인력도 초국적 자본이나 중심부에 팔아치운다. 사회는 또다시 붕괴하고 부익부 빈익빈 현상은 심화된다.

1) 소비의 초국적화

신자유주의 금융세계화에 따라 소비의 초국적화 현상이 나타나고 있다. 신자유주의 금융세계화의 수혜를 누리는 극소수의 부유층은 수입고가품 소비와 해외여행을 통해 소비를 초국적화하고 있다. 지난 2000-2002년은 정부가 정책적으로도 내수 부양을 촉진하는 시기였는데, 당시 해외에서의 소비는 내수보다도 더 빠르게 증가하였다. 이는 국제수지 상의 여행수지 항목에서 간접적으로 확인되는 바, 1993년에는 해외여행비의 내수 대비 비중이 1.6%에 불과하였으나, 그 뒤로 빠르게 증가하면서 1997년에는 2.6%까지 늘어났다. 외환위기 직후 환율의 급등, 해외여행의 급감으로 인해 이 비중은 1998년에는 1.4%까지 떨어졌으나 이후 다시 상승하여 2001년 3분기에는 3%를 돌파한 이후 2003년 3분기 현재 3.3%를 기록하고 있다. 1993년 이후 10여년 만에 내수 대비 해외여행비의 비중이 두 배로 커진 셈인데, 같은 기간 동안 해외여행비는 7억달러에서 24억달러로 증가하여 3배가 넘게 증가했지만, 내수는 440억달러에서 737억 달러로 채 두배가 되지 않는다. 즉 현재의 내수 침체에는 금융세계화로의 편입 심화로 인한 초민족적 계층의 형성, 이들의 민족경제의 생산 소비로부터의 이탈이라는 측면이 존재한다고 볼 수 있겠다.

) 임일섭, □두뇌유출이 심화되고 있다□, 『LG주간경제』, 2003년 12월 17일(758호) 참조.

2) 두뇌유출: 이민과 유학열풍

스위스의 국제경영개발원(IMD)이 매년 발표하는 국가경쟁력지수는 각국의 두뇌유출 현황에 대한 자료를 하위 항목으로 포함하고 있다. 두뇌유출 지수(brain drain index)는 0에서 10 사이의 값을 갖는데 고급교육을 받은 두뇌가 해외로 나가려는 경향이 강할수록 0에 가까운 값으로 표현된다. 주요국들의 1992년 이후 두뇌유출 지수의 추이를 살펴보면 두뇌유출 문제가 거의 없는 나라는 미국으로써 시종일관 1위를 고수하고 있으며 반대로 정치사회적 환경이 불안한 러시아와 남아공화국 등은 최하위권에 머무르고 있다. 또한 중국의 경우에는 7∼8% 대의 고도성장을 지속하고 있음에도 불구하고 국내 환경이 열악해 해외 이주를 희망하는 고급 두뇌가 상대적으로 많아서 두뇌유출 지수는 낮게 나타나고 있다(<표3-13> 참조). 2002년 현재 한국의 두뇌유출 지수는 4.6으로써 조사대상인 50개 국 중에서 40위에 머무름으로써 두뇌유출 문제가 심각함을 보여주고 있다. 게다가 과거지수의 추이를 살펴보면 1990년대 초반만 하여도 한국의 두뇌유출 지수는 7을 넘어서는 등 비교적 상위권이었으나 이후 지속적으로 하락하여 왔다는 점에서 더 한층 우려된다고 할 수 있다. 조사대상인 50여개 국 중에서 이처럼 두뇌유출 지수가 지속적으로 하락한 나라는 많지 않다. 일본의 두뇌유출 지수도 □잃어버린 10년□을 반영하여 지속적으로 하락하여 왔으나 우리보다 그 정도는 덜하여 2002년 현재 6.2를 기록하고 있으며, 아르헨티나의 경우에도 외환위기를 겪으면서 두뇌유출 지수가 크게 악화되었으나 그 하락 폭은 우리보다 적다. 한국의 경우 1990년대 중반을 정점으로 하여 하락추세로 접어든 이후 현재까지 개선되지 못하고 있고 악화 폭이 조사대상국 중에서 가장 크다.

한편 1993∼2002년 동안 재미 외국인 유학생 증가율이 평균적으로 2.8%인 반면 재미 한인 유학생 증가율은 연평균 6.3%를 기록하였으며 1994∼2002년 동안 재미 외국인 학자 증가율의 연평균은 5.6%이지만 재미 한인 학자의 증가율은 훨씬 높은 11.3%로 나타났다.

<표3-13> 주요국의 두뇌유출 지수의 변화

* 표시는 1993년 자료임

자료: IMD, The World Competitiveness Yearbook, 각년도, 임일섭, □두뇌유출이 심화되고 있다□, 『LG주간경제』, 2003년 12월 17일(758호)에서 인용.

□ 보론 : 한국경제에서 초국적 (금융)자본은 누구인가?

상장주식에 투자하는 대부분의 외국인 투자자는 금융투기세력이다. 즉 투자목적별로 보면 해당 기업 주식의 10% 이상을 보유하는 직접투자규모는 2003년 현재 약 6조원 정도이고 시세차익을 노리는 주식투자는 약 136조다. 주식투자가 직접투자규모의 22.6배에 달한다.

) 주11)에서도 이야기 한 것이지만 이것은 상장주식의 경우이고 비상장 기업의 경우 직접투자가 상당 정도 존재한다(상장 비상장 기업을 합쳐 외국인 직접투자규모는 2002년 현재 약 626억달러, 즉 70조 정도가 된다).

외국인 투자자 형태별 거래소시장 주식 보유현황을 보면 2002년 현재 기관투자가가 외국인 보유 주식(직접투자를 제외한 주식투자기준) 총액의 99.7%를 차지하고 개인은 0.3%를 차지한다. 이 중 초국적 투자회사의 주식보유는 약 43조 6천억원으로 49.5%를 차지하고 초국적 은행의 주식보유 시가는 약 24조 2천억원으로 27.4%를 차지한다. 다음으로는 연기금 10.3%, 보험사 3.6%, 증권사 2.1%를 차지한다.

국가별로 보면 4.3% 정도를 차지하는 직접투자분을 제외한 주식투자기준으로 2002년 현재 전체 외국인 증권거래소 상장 주식보유 중 미국계가 약 50조원을 보유하여 56.9%를 차지하고 영국계가 약 10조 4천억을 보유하여 11.9%를 차지한다. 그 외 룩셈부르크가 5.1%, 싱가폴이 3.0%, 네덜란드가 3.0%를 차지하고 가까운 경제대국 일본은 불과 1.0%를 차지할 뿐이다.

) 한편 직접투자 인가액 기준으로 출신국들의 비중과 순서를 보면 40%대 미국이 1위를 차지하고 있고, 그 다음으로는 20% 대 일본, 16%대 네덜란드, 8% 대 독일이 차지하고 있다. 통계청 자료 참조.

결론적으로 한국의 주식시장은 초국적 금융투기세력인 미국 영국의 기관투자가가 좌지우지하고 있다고 해도 과언이 아니라고 하겠다. 이들은 대체로 경영에 직접 관여할 목적을 갖고 있지 않은 투기자본인 것은 확실하지만 몇몇이 연합하여 한국인 대주주나 경영진을 압박하거나 경영진 교체를 시도하여 직접경영에 준하는 효과를 발휘할 수도 있을 것으로 보인다. 이들이 광범위하게 흩어진 개인들이 아니라는 점이 이를 가능하게 할 것으로 보인다.

증권거래소에 의하면 상장사 중 외국인이 최대주주인 상장사는 신한금융지주회사, 한국외환은행, 한미은행, S-oil, 한라공조, 에스원, LG애드 등 22개다.

) 증권거래소, □최대주주와 외국인 지분율 비교□, 2003년 11월 11일 참조.

같은 기관의 또다른 자료 □상장법인 외국인 5% 주주 현황 및 주가 등락□(2003년 10월 23일)에 따르면 2003년 10월 20일 현재 단일 외국인투자자가 5% 이상의 지분을 보유한 국내 상장기업(외국인이 대주주인 경우 제외)은 120개에 이른다.

대표적으로 미국계 초국적 은행 JP모건체이스 산하 JK에셋매니지먼트는 성신양회(10.17%), LG전선(9.56%), 대구은행(6.44%), 대구백화점(6.14%) 등 17개 상장기업에서 5% 이상 지분을 보유하고 있고, 미국 유수의 뮤추얼펀드인 캐피털그룹 산하 CRMC는 부산은행(10.33%), 삼성전기(8.14%), 효성(7.89%), 대림산업(6.34%), LG화재해상보험(5.36%), 신한금융지주회사(5.06%), 대구은행(5.02%) 등 12개 회사에서 5% 이상 지분을 보유하고 있고, 캐피털그룹인터내셔널은 LG카드(11.14%), 현대산업개발(11.04%), 제일기획(7.50%), 삼성화재해상보험(7.40%), 신한금융지주회사(7.17%), 삼성전자(6.43%), 국민은행(5.99%), 현대자동차(5.61%), 한국가스공사(5.12) 등 국내 최대 우량 사기업 공기업 11개사에서 5% 이상의 지분을 보유하고 있다. 캐피털그룹 전체로는 23개 기업에서 5% 이상 주식을 보유하고 있다. 그 외에도 템플턴에셋매니지먼트는 현대산업개발(14.97%), 삼성중공업(6.35%) 등 6개사에서, 아리사익코이아펀드는 5개사에서 5% 이상의 지분을 보유하고 있다.

한편 같은 자료에 의하면 외국인 신규 5% 지분 신고사의 주가등락률(2002년 말과 2003년 10월 20일 사이)이 39.07%로 종합주가지수 등락률 22.24%보다 훨씬 높은 것으로 나타났다고 한다.

4장. 신자유주의 구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향

4장. 신자유주의 구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향

4장. 신자유주의 구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향

<목  차>

1. 고용불안

1) 인원감축

2) 비정규직의 확산

3) 소결: 고용불안, 비정규직 확산의 의미

<생각해볼 문제: 비정규직 확산에 대한 실용적 동의>

2. 노동강도 강화

1) 노동강도의 강화 현황

2) 노동강도 강화 원인

3) 노동강도 강화 결과

4) 소결: 노동자의 희생을 통한 수익성 향상

<생각해 볼 문제: 서비스 vs 노동권>

3. 노동(조합)운동의 무력화

1) 미조직 노동자의 증가: 노동조합 조직률의 하락

2) 노동자간의 분할, 개별화

3) 노동조합 무력화

4) 소결

4. 생활의 불안정화

1) 빈곤의 심화

2) 심리적 불안정

3) 생명의 위협

4) 한탕주의의 만연

5) 소결

<생각해 볼 문제: 노동자 주식투자 - 불안정화에 대한 협조>

5. 불평등의 심화, 사회적 약자의 배제

1) 빈익빈 부익부: 사회적 양극화의 심화

2) 공공성의 훼손: 사회적 약자의 배제

3) 소결

6. 맺으며: 자본주의 금융화와 노동의 불안정화

4장. 신자유주의 구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향

오늘날 구조조정이라는 표현은 더 이상 새로운 현상을 지칭하는 용어가 아니다. 경제위기 이후 구조조정은 항상 위기를 극복하기 위한 필수불가결한 요소로 이야기되었고, 그 과정에서 나타나는 여러 가지 사회 문제는 우리 사회가 감내해야 할, 노동자와 서민들이 □분담□해야 할 것이었다. 구조조정에 대한 문제제기는 세계화된 사회에서 변화를 거부하는 □집단적 이기주의□의 발로일 뿐이며, 따라서 발전을 저해하고 사회를 □혼란□에 빠뜨리는 위험한 것으로 자리매김 지워진다. 바야흐로 오늘날 우리는 □구조조정의 만능화□ 시대, □구조조정의 일상화□ 시대에 살고 있는 것이다.

구조조정이 노동자, 서민에게 미치는 영향을 한마디로 한다면 □노동의 불안정화□라고 할 수 있다. 더욱이 공공성을 핵심으로 하는 공공부문에서의 구조조정은 노동의 불안정화를 가속화시킴과 동시에 □공공성의 훼손□이라는 또 하나의 문제를 가져다준다.

□노동의 불안정화□에서 가장 우선적으로 생각될 수 있는 것은 고용불안일 것이다. 구조조정은 비용절감의 미명하에 수많은 사람들을 일자리에서 내몰았고, 또 그 자리는 소위 □비정규직□으로 대체되었다. 그 결과 이제 전체 임금노동자의 절반을 훨씬 넘는 수가 비정규직이 되었고, 이러한 비정규직의 확산은 심각한 부작용을 낳고 있다.

그러나 노동의 불안정화는 단지 고용의 불안정화로 국한될 수 있는 것이 아니다. 그것은 고용 등의 노동시장 영역을 넘어서서 노동과정과 노동력재생산, 노사관계라는 임노동관계 전 영역에서의 불안정화를 의미한다. 대다수의 사람들이 자신의 노동력을 팔아 임금을 받고 생활하는 임노동관계에 편입되어 있다는 점을 고려한다면 그것은 노동자, 서민들의 삶과 노동, 생활전반의 수준 저하를 지칭하는 포괄적인 개념으로 볼 수 있다(사회진보연대 불안정노동연구모임, 2000: 18). 결국 구조조정은 대다수의 사람들을 총체적으로 불안정하게 만들었다는 말이 된다.

이상의 내용을 도식화하면 <그림4-1>과 같다.

<그림4-1> 구조조정이 노동자 서민에게 미치는 영향

이번 장에서는 이런 관점 하에서 구조조정이 실제로 노동자, 서민들에게 어떠한 영향을 미쳤는지를 구체적으로 검토하겠다.

1. 고용 불안

·구조조정이 일상화된 이후 노동자, 서민들이 피부로 절감하는 가장 뚜렷한 현상 중의 하나는 고용불안일 것이다. 경제위기 이후 수많은 기업이 도산하고 또한 정리해고의 물결이 몰아치면서 한국사회는 사상 초유의 높은 실업율을 경험하였다. 이후 실업율은 떨어졌지만, 이전까지 상대적으로 □안정적□이었다고 생각되었던 일자리는 상당수가 불안정한 일자리들로 대체되었다. 오늘날 신규취업인구 중에서 소위 □정규직□으로 기업에 입사하기란 하늘의 별따기다. 대부분의 일자리들은 임시직, 일용직, 파견, 용역, 하청 등등의 □불안정한□ 일자리일 뿐이다. 또한 상대적으로 □안정적□이라고 취급되는 일자리를 가진 노동자들도 항상적인 □감원공포증□에 시달리고 있다.

구조조정이 가져다준 □감원공포증□은 어느 정도일까? 온라인 채용정보업체 잡링크가 직장인 3,126명을 대상으로 실시한 설문조사 결과를 보면, 설문 응답자들이 느끼는 체감 정년은 평균 36.5세인 것으로 집계됐다. 또 직장인 중 61.3%는 정년 때까지 고용 안정성을 보장받을 수 없을 것이라고 답한 것으로 나온다(한국일보 2003.10.10에서 재인용).

그런데 이러한 고용불안에 대한 체감정도는 단순한 느낌에 불과한 것이 아니다. 노동연구원이 2001년 <임금구조기본통계조사> 자료를 대상으로 분석한 결과에 의하면, 남성의 경우 30대 초반까지는 임금근로자로 신규 유입되는 사람이 퇴장하는 사람보다 많으나, 30대 후반이 되면 그 관계가 역전되는 모습을 보이는데, 이는 다른 대부분의 OECD 국가들에 비해 10년 이상 빠른 결과라고 한다(장지연, 2003: 4). 즉 우리나라 노동자들의 평균퇴출연령은 30대 중반으로써, 사람들의 극단적인 □감원공포증□과 일치할 정도로 극단적인 □조기퇴출□인 것이다.

<표4-1-1>은 기존의 직장을 그만둠으로 인해 고용보험 피보험자격을 상실한 사람수를 상실사유별로 정리한 것이다. 이에 의하면 2002년 한 해 동안 정년퇴직으로 직장을 떠난 사람은 1만 2천여명으로 퇴직자 총합인 340여만명의 0.37%에 불과하다. 다시 말해 정년이 될 때까지 남아있는 사람은 임금노동자 1000명중 4명도 되지 못한다는 말이다. 여성의 경우는 더욱 심각하여 여성 전체 퇴직자 128만 여명 중에서 정년퇴직자는 2500여명으로 전체의 0.2% 정도밖에 되지 못한다.

반면 기업의 구조조정으로 직장을 상실한 사람수를 보면(회사이전 등 근로조건 변동, 기타 회사사정에 의한 퇴직, 폐업/도산/공사중단, 경영상 필요에 의한 퇴직, 계약기간 만료/공사종료) 약 77만명으로 전체 퇴직자의 22.6%를 점하고 있다. 결국 평균 퇴출 연령이 극단적으로 낮아지고, 정년퇴직자가 거의 사라지게 된 주요 원인은 일상화된 기업의 구조조정에 있다는 것을 알 수 있는 것이다.

그런데 문제는 이들 조기 퇴직자들이 보다 나은 노동조건을 찾아 다른 회사로 자리를 옮기는 것이 아니라 대부분 갈 곳 없는 실업자나, 자영업의 길을 택한다는데 있다. 자영업을 새로 시작할 조건이 되지 못하는 경우 비정규직으로 새로운 일자리를 구할 수밖에 없게 되며, 따라서 이전보다 훨씬 열악한 조건 하에서 각종 차별을 감내하면서 살아갈 수밖에 없다. <표4-1-1>을 보면 이렇게 (고용보험 적용을 받지 못할 정도로 열악한 곳으로) 전직하거나 자영업으로 전환함으로 인해 고용보험 피보험자격을 상실하는 경우가 약 108만명으로 전체의 31.6%라는 엄청난 비중을 차지하고 있다.

<표4-1-1>  퇴직(고용보험 피보험자격상실) 사유별 현황(2002년/ 단위: 명)

구 분	계	남	여
계	3,404,669	2,124,334	1,280,335
전직/자영업	1,076,833	754,582	322,251
결혼/출산/거주지 변경 등 가사사정	101,830	18,749	83,081
질병/부산/노령 등	58,706	29,566	29,140
징계해고	11,195	7,461	3,734
기타 개인사정	1,360,392	818,292	542,100
회사이전 등 근로조건 변동	37,210	23,113	14,097
기타 회사사정에 의한 퇴직	336,488	213,253	123,235
폐업/도산/공사중단	169,916	104,384	65,532
경영상 필요에 의한 퇴직	28,853	17,264	11,589
정년퇴직	12,731	10,203	2,528
계약기간 만료/공사종료	196,699	117,824	78,875
고용보험 비적용	10,917	7,487	3,430
기타(이중고용)	2,899	2,156	743

* 노동부(2003a: 141)에서 인용.

오늘날 고용불안을 말해주는 대표적인 현상으로 인원감축과 비정규직의 확산을 들 수 있다. 이는 그동안 소위 □철밥통□이라고 여겨져 왔던 공공부문에서조차 예외가 아니다. 이하에서는 이 두가지 현상을 좀 더 구체적으로 살펴보겠다.

1) 인원감축

경제위기 이후 정부는 공공부문에 대한 대규모 인원감축을 추진하였다. 정부, 지자체, 공기업, 출연기관 가릴 것 없이 모든 공공부문에서 자연감원 후 미충원, 권고사직, 명예퇴직, 정리해고 등을 통한 직접적 인원감축이 진행되었다. 또한 이에 더하여 조직개편, 정규직의 비정규직으로의 전환, 외부위탁 확대, 공기업의 매각 및 정리 등의 방식이 동원됨으로써 엄청난 규모의 인원이 감축된 것이다.

<표4-1-2>는 실제 공공부문에서 수년간 인원감축 현황을 정리한 것이다. 이에 의하면 1998~2001년 4년간 중앙정부, 지자체, 공기업, 산하기관 통틀어 약 14만 여명의 인원이 감축되었고, 이는 1997년말 정원을 기준으로 볼 때 약 20%에 해당하는 인원이었다.

) 특히 인원감축은 중앙정부보다는 지자체, 지자체보다는 공기업과 산하기관에서 더욱 큰 규모로 진행되었다. 즉 중앙 행정관리기관보다는 지방 행정관리기관에서, 행정관리기관보다는 현업기관에서의 인원감축이 더 큰 규모로 진행된 것이다.

<표4-1-2> 공공부문 인원감축현황(2001년말 기준)

구분		1997년말 정원(A)	감축실적(B)	감축율(B/A)
중앙정부		161,810명	22,400명	13.8%
지방자치단체		290,860명	56,633명	19.5%
공기업		166,000명1)	41,740명	25.1%
산하기관	출연위탁기관	62,367명	17,541명	28.1%
	출연연구기관	17,965명	3,099명	17.3%
	소계	80,870명	20,640명	25.5%
계		699,540명	141,377명	20.2%
1) 공기업 1997년말 정원은 근사치임. * 기획예산처(2003: 44 외 여러곳)에서 재구성.

대규모 인원감축은 대규모의 실업자를 양산할 수밖에 없다. 그런데 사회안전망이 제대로 갖추어져 있지 못한 한국사회에서 실업은 곧바로 가계경제의 파탄으로 직결된다. 결국 인원감축은 그 자체로 엄청난 공포를 가져다주며 삶을 불안정하게 만든다(고용량 축소를 통한 불안정화).

그런데 문제는 여기에서 그치지 않는다. 실업이 가계경제의 파탄으로 직결되는 상황에서 대부분의 실업자들은 실업의 상태를 유지할 만한 여유를 갖지 못한다. 실업자들은 생계를 위해 뭔가 새로운 일자리를 찾을 수밖에 없는 것이다. 그런데 이렇게 새로운 일자리가 맘먹은 대로 주어지는 것은 아니다. 오늘날 소위 □정규직□으로 인원을 충원하는 기업은 찾아보기 어렵다. 따라서 새로운 일자리를 찾아나서는 대부분은 비정규직이거나, 중소영세업체, 하청업체에서 일하게 된다. 이러한 일자리는 언제나 쉽게 해고될 수 있으며, 임금이나 노동조건에서도 이전과 비교할 수 없는 열악한 상황이다. 결국 인원감축과 실업은 다시 비정규직의 확산으로 이어지면서 항상적인 고용 불안, 삶의 불안정화를 낳는다(고용의 질 저하를 통한 불안정화).

한편 인원감축 과정에서 살아남은 노동자들도 고용불안을 느끼기는 마찬가지다. □구조조정의 일상화□ 시대에 인원감축은 일회성 행사에 그치지 않는다. 당장의 인원감축에서 살아남았다고 하더라도 언제 어떤 방식으로 자신이 퇴출될지는 모른다. 결국 구조조정과 인원감축은 직접적인 대상자만의 문제가 아니라 그로부터 일시적으로 비켜난 사람들에게도 항상적인 고용불안을 가져다주게 되는 것이다(불안정화의 잠재적 위협).

인원감축을 정당화하는 유력한 논리 중의 하나로 □작업현장, 노동과정에서의 과도한 여유□를 들 수 있다. 더욱이 공공부문의 경우 작업과정상의 한가함, 소위 □널널함□이 존재하는 것으로 인식되어왔다. 이런 상황에서 구조조정과 인원감축은 □과잉 여유인력의 해소,□ □적정인력의 추구□를 의미하는 것이 된다.

) □과잉여유인력의 해소□, □적정인력의 추구□를 위한 인력감축, 구조조정은 두가지 점에서 문제가 있다. 첫째, 특정량의 업무를 수행하는데 필요한, 과다하거나 과소하지 않은 적정인력이란 존재하지 않는다. 그것은 개별 노동자가 수행해야 할 노동량과 관련한 사회적 역관계, 작업현장에서의 노동자와 사용자간의 세력관계 등에 의해 결정될 뿐이다. 특정 부분의 여유는 역으로 이야기하면, 다른 부분에서의 지나친 업무의 과중함으로 해석할 수도 있다. 둘째, 노동과정상의 여유는 업무에 따라, 상황에 따라 차별적으로 존재한다. 과도한 여유가 있다면 이는 그렇지 못한 부문과의 공유가 필요하다. 여기에서는 일정정도의 자기혁신이 필요하지만, 그 방향은 현실의 구조조정 논리와는 달라야 한다. 인원감축은 고용불안과 노동강도의 강화를 야기하면서 노동자를 불안정화시킬 뿐이다.

그러나 현실에서 구조조정은 이러한 과잉인력해소라는 선전과는 전혀 무관하게 전개되고 있다. 이것은 공공부문 인원감축의 특징을 구체적으로 살펴보면 알 수 있다. 실제로 공공부문에서 이루어진 인원감축은 단순한 일자리축소에 따른 고용불안을 넘어서는 또 다른 차원의 문제를 가지고 있다. 인원감축은 1) 계층에 따라 차별적으로 이루어졌을 뿐만 아니라, 2) 많은 경우 전체 노동력규모에 있어서 큰 변화 없이 단지 기존 노동을 불안정한 형태로 바꾸는 방식으로 전개되어 왔던 것이다.

(1) 인원감축의 계층적 차별

정부는 공공부문의 구조조정이 □직급별로는 하위직만을 감축한 것이 아니라 상위직과 하위직을 균형 있게 감축하였다□고 주장하고 있다. 그 예로 □중앙정부의 경우 2급이상과 6급이하의 감축비율(각각 12.8%, 14.2%)이 서로 비슷하며 지방자치단체의 경우에는 2급이상(14.5%)과 7급이하(12.5%)보다 중간관리직인 3~6급(16.2%)이 오히려 높은 감축비율을 보이고 있다(2001년말 현재)□는 것이다(기획예산처, 2003: 45).

그러나 실제로 공공부문의 인원감축은 계층에 따라 차별적으로 진행되었다. 공공부문의 인원감축은 대상 기관·기업의 현실을 무시한 채, 기획예산처에서 일방적으로 인원감축계획안을 수립한 후, 이를 강제하기 위해 인건비 예산을 삭감(대체로 25% 수준)하는 방식으로 강제적으로 이루어졌다. 따라서 각 기관·기업에서 인원감축이 실행될 경우 □필연적으로 내부 파워게임을 수반했으며, 그 결과 상대적으로 힘이 적은 하위직 위주의 구조조정으로 귀결되었□던 것이다(이종선, 2001: 168).

우선 정부가 상하위직을 균형 있게 감축하였다고 주장하고 있는 지방자치단체의 경우를 보자. 정부가 근거로 제시한 일반직의 직급별 감축율에 국한할 것이 아니라, 일반직과 기능직, 고용직 등 고용형태에 따른 감축율 차이를 비교해보면 이야기가 달라진다. 지방자치단체에 대한 감사원의 2003년 감사결과를 보자.

각급 지방자치단체에서 일반직보다 기능□고용직 감축에 치중하게 되어 일반직은 총 정원 177,715명 중 28,264명(15.9%) 감축으로 일반직 정원의 점유비율이 전체 지방공무원 정원의 61.1%에서 65.3%로 높아진 반면, 기능직은 63,382명에서 19,173명(30.2%) 감축으로 점유비율이 21.8%에서 18.4%로 낮아졌고 고용직은 5,748명에서 3,481명(60.6%) 감축으로 점유비율이 2.0%에서 0.9%로 낮아지는 등 기능□고용직 비율이 대폭 감소하였다(감사원, 2003: 4).

즉 고용형태별로 볼 때 지방자치단체의 인원감축은 일반직보다는 상대적으로 열악한 고용형태인 기능직과 고용직에서 훨씬 큰 규모로 이루어졌던 것이다.

이러한 인원감축의 계층적 차별은 정부출연연구기관의 경우에 더욱 확연하게 나타난다. 그 예로써 여기에서는 정부출연연구기관의 대표격이라고 할 수 있는 한국개발연구원과, 하위직 위주의 인원감축의 대표적 사례로 볼 수 있는 통일연구원의 경우를 검토하겠다.

) □정부출연연구기관에서 실시된 구조조정의 연도별 현황을 보면 조기퇴직, 명예퇴직을 포함한 인원 구조조정이 1998년에 집중적으로 이루어졌음을 알 수 있다. 1998년 말까지 1,570명이 타의로 연구원을 떠났으며, 여러 가지 이유로 연구원을 이직한 인원도 2000년 10월까지 3,423명에 이른다. 요컨대 1997년 말 현재 정부출연연구기관의 전체 1만 8,596명 중 18.4%에 해당하는 인원이 직장을 그만두게 되었다. 그 결과 2000년 10월 말 현재... 정부출연연구기관 종사자는 총 1만 1,588명으로서, 이 중 정규직은 8,617명, 비정규직은 2,971명으로서 비정규직 비율은 25.6%로 집계되고 있다□(이종선, 2001: 169-170).

□ 한국개발연구원(KDI)

1998년 9월 22일 구조조정의 일환으로 2실 5팀 3센터 1국을 2실 6팀 1센터 1국으로 개편하고 산하 부설연구소를 6실에서 2실로 축소하는 전면적 조직개편을 단행하였다. 그 과정에서 전체 250명 중에서 63명의 인원을 감축(25%)하게 되는데 그 중에서 연구지원인력이 48명이나 된다(전체 연구지원인력 112명의 48%). 인원감축이 □주로 연구지원인력 등 하위직원 위주로 진행□되어 온 것이다(이종선, 2001: 170).

□ 통일연구원

1998년 말 구조조정의 일환으로 전체 인원(당시 88명)의 약 32%에 해당되는 28명의 인원을 감축하였다. <표4-1-3>은 당시의 인원감축 현황을 정리한 것이다.

<표4-1-3> 통일연구원 인원감축현황(1998년)

구분	연구직		관리직		기능직			총계
	박사급	석사급	과장이상	과장이하	사무원(여성)	운전원	방호원
98.10 현원	41	13	10	4	13	5	2	88
명퇴 신청		2	1	1	1		2	7
정리해고		7	1		12	1		21
99.1 현원	41	4	9	3		4		61

* 통일연구원 내부자료/이종선(2001: 171)에서 재인용.

구조조정을 위해 통일연구원 경영진은 우선 88명 전원에게 일괄사표를 제출하게 한 다음 이중에서 21명을 해고하였다. 그런데 <표4-1-3>을 보면 해고대상으로 선발된 21명중 거의 대부분이 하위직급임을 알 수 있다. 연구직 중에서는 박사급이 아닌 석사급만 7명 해고하였고, 기능직의 경우 전체 인원의 65%에 해당하는 13명을 해고하였다. 더구나 여성 사무원의 경우 명예퇴직 1명을 포함해 13명 전원을 감축하여 인원감축율 100%를 기록하고 있다. 즉 합리적이고 공정한 해고기준이나 대상자 선정 없이 경영진의 자의에 따라 상대적으로 힘이 없는 여성과 하위직만을 선별적으로 감축한 것이다.

문제는 여기에서 그치지 않는다. 여성 사무원을 전원 해고한 후 통일연구원에서는 사무원의 업무를 수행할 사람이 없게 되고, 따라서 해고한 여성 사무원 전원을 다시 비정규직으로 전환시켜 기존의 업무를 수행하도록 만들었다. 여기에서 여유인력을 정리함을 통해 업무의 효율성을 높인다는 공공부문 구조조정의 의미는 허구일 뿐임을 알 수 있다. 현실에서 진행되고 있는 구조조정은 단지 기존의 노동자들을, 그것도 특히 상대적으로 힘이 없는 하위직 노동자들을, 이전보다 더욱 불안정한 형태로 만드는 것에 다름 아닌 것이다.

(2) 과도한 인원감축 후 비정규직으로 대체

특히 하급직 대부분이 직장 내에서 소위 3D 업종이나 실무에 종사하는 경우가 많아 정상적인 직장 운영을 위해 이들을 다시 비정규직 혹은 계약직 형태로 재고용하는 경우가 많이 나타났다. 그러나 이들의 임금을 대부분 인건비에서 지급되지 않는 것처럼 내부 조작함으로써 통계상으로 이들이 구조조정 된 인원으로 계산되고 있는 경우가 많았다. 이는 국민의 정부 하에서 하급직 위주의 공공부문 인원구조조정이 얼마나 비인간적이고 비도덕적으로 이루어졌는가 하는 점을 단적으로 말해준다. 요컨대 공공부문 구조개혁을 통해 정부 스스로가 비정규직을 양산해 낸 셈이다(이종선, 2001: 167).

인용문에서도 지적하고 있듯이 구조조정을 통한 인원삭감은 많은 경우 기업이나 조직의 운영을 위해 필수적인 인원까지도 해고하는 모습으로 나타났다. 그 결과 나타나는 업무상의 공백, 운영상의 공백은 다시 비정규직을 충원함으로써 해결해왔다. 결국 인원감축의 외양을 띤 구조조정은 불필요한 인력, 과잉인력을 정리한 것이 아니라, 단지 필요한 인력, 따라서 조직의 존재를 위해서 필수적인 인력을 기존보다 더 불안정화시켜서 이용하려는 것일 뿐인 것이다.

민간기업을 포함한 사회 전체 차원에서 이상의 내용을 검증해보자. <표4-1-4>는 경제위기 이전인 1997년과 경제위기 이후인 1998년, 1999년의 기업의 고용규모 및 정규직과 비정규직의 규모 변화 추이를 나타내고 있다. 이것은 사업체를 대상으로 하는 몇 안되는 조사결과 중의 하나인 노동연구원 박우성·노용진(2001)의 <경제위기 이후 인적자원관리 및 노사관계 변화> 연구에 사용된 기업체 설문조사 원자료를 가져다가 다시 분석한 것이다. 조사 대상은 증권거래소에 상장된 379개 기업이다.

) 조사대상 사업체가 상장기업으로써 대부분이 대기업이기 때문에 조사 결과가 전체 사업체를 대표하지는 못한다. 따라서 고용규모나 정규직·비정규직 노동자 수 및 비중은 한국사회 전체의 실태를 그대로 드러내준다고 보기 어렵다. 이런 점을 고려하여 여기에서는 경제위기 이전과 이후, 연도변화에 따른 경향변화만을 판단하겠다.

<표4-1-4> 경제위기 전후 기업의 고용규모 추이

구분	1997	1998	1999
전체 고용규모 평균	2206	1926	2164
정규직 평균(비중)	2053(94.6%)	1757(92.9%)	1903(91.1%)
비정규직 평균(비중)1)	128(5.4%)	128(7.1%)	166(8.9%)
1) 여기서 비정규직은 임시직,일용직,계약직 등의 직접적 고용관계에 놓인 비정규직과 파견,용역 노동자들을 합친 것임. * 박우성·노용진(2001)의 설문조사 원자료 재분석.

우선, 고용규모를 보면 1997년 평균 2206명에서 98년 1926명으로 유의미한 감소를 보이나 99년이 되면 다시 2164명으로 1997년과 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있지 못하다.

이와는 달리 비정규직이 전체 고용인원 중에서 차지하는 비중은 1997년 평균 5.4%에서 1998년 7.1%, 1999년 8.9%로 지속적으로 유의미한 증가를 보이고 있다. 한편 고용형태별 인원수를 보면 정규직의 경우 1997년 평균 2053명에서 1998년 1757명으로 급감하였다가 1999년 1903명으로 증가했지만 경제위기 이전인 1997년의 수준으로 회복되지 못한 반면, 비정규직의 경우 1997년 평균 128명에서 1998년 역시 128명으로 그 수가 줄지 않다가 1999년 166명으로 급증하고 있다. 결국 경제위기 직후 정리해고의 광풍이 몰아치는 상황에서도 비정규직은 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다.

이런 점에서 볼 때, 기업이 인원감축, 고용조정에 나서는 이유는 흔히 말하듯이 인력과잉을 해소하는 것이 아님을 알 수 있다. 오히려 기업은 이미 경제위기 이전부터 기업활동에 필요한 최소한의 인원만을 유지하고 있었는데, 경제위기 직후 필요인력 이하로 일시적으로 인력을 과잉감축했다가 다시 필요인력의 수준으로 돌아가고 있는 것이다.

결국 기업이 인원감축을 하는 중요 이유는 적정인력규모의 추구가 아니다. 오히려 주요 목적은 고용의 질을 떨어뜨림으로써 저임금 등을 통해 인건비를 절감하는 것, 더 나아가 노동조합 세력을 약화시키려는 것이다. 또한 무엇보다 중요한 목적은 고용형태의 유연화를 통해 잠재적 인력감축을 언제나 용이하게 할 수 있는 구조를 만들어내는 것이다. 즉 인력감축의 필요가 있을 시 비용과 저항이 많은 인위적인 인원삭감보다는 비정규직의 계약해지라는 비교적 용이한 수단을 사용하려는 것으로 볼 수 있는 것이다.

이러한 결론은 공공부문에서도 동일하게 적용될 수 있다. <표4-1-5>는 2001년 공공연맹에서 실시한 비정규노동자 실태조사 결과의 일부분이다.

<표4-1-5> 공공연맹 산하 사업장 정규직, 비정규직 노동자수 비교

구분	97년말	2001.9말	증감
전체(N=75)	39,342	36,994	-2,348
(%)	(100)	(100)	(-5.9)
정규직	34,123	29,368	-4,755
(%)	(86.7)	(79.4)	(-13.9)
비정규직	5,219	7,626	2,407
(%)	(13.3)	(20.6)	(46.1)

.

* 공공연맹 비정규직 소위(2002: 194)에서 재구성.

공공부문을 대상으로 하는 <표4-1-5>의 결과는 앞의 민간부문 결과와 대체로 유사하다. 우선 조사대상 전체의 고용규모를 보면 1997년 말 39,342명에서 2001년 9월 말 36,994명으로 소폭 감소(-5.9%)에 그친다. 한편 정규직의 수는 1997년 말 34,123명에서 2001년 9월말 29,368명으로 13.9%나 감소하였다. 이와는 반대로 비정규직의 수는 5,219명에서 7,626명으로 2,407명이 증가하여 46.1%라는 경이적인 증가율을 보이고 있다. 결국 민간부문과 마찬가지로 공공부문에서도 정규직 인원을 삭감한 다음 그 자리를 비정규직으로 대체하는 방식으로 구조조정이 진행되어 왔음을 알 수 있다.

그런데 이와 같은 정규직의 비정규직으로의 대체는 많은 경우에는 동일한 노동자가 정규직에서 해고된 이후 비정규직으로 재고용되는 방식으로 진행된다. 즉 구조조정이란 미명하에 이전과 동일한 노동을 수행하는 동일한 노동자의 고용형태가 바뀌게 되고, 그에 따라 임금이 감소하고 고용불안이 심화되며 생활이 불안정해지는 것이다.

이처럼 정규직에서 해고된 후 비정규직으로 재고용되는 경우가 얼마나 될까? <표4-1-6>은 2001년 공공연맹에서 실시한 비정규노동자 실태조사의 일부분으로써, 정규직 노동자의 해고 이후 재고용 여부에 대한 노동조합별(사업장별) 응답결과이다. 그 결과를 보면 해고된 정규직 노동자가 □정규직으로 다시 채용□되는 경우는 설문에 응답한 127개 노조 중 1개에 불과하다. 반면 □계약, 촉탁, 임시 등 직접고용 비정규직화□되거나 □위탁, 도급, 파견 등 간접고용 비정규직화□되어 재고용되었다고 응답한 노조가 84개로 전체의 66.2%를 차지하고 있다. 결국 구조조정으로 해고된 정규직 노동자의 대다수는 다시 비정규직으로 재고용됨을 알 수 있다.

<표4-1-6> 해고된 정규직 노동자의 재고용 여부

구분	응답조합수	%
다시 근무한 적 없음	42	33.1
정규직으로 다시 채용	1	0.8
계약, 촉탁, 임시 등 직접고용 비정규직화	65	51.2
위탁, 도급, 파견 등 간접고용 비정규직화	19	15.0
합계	N=127	100.0

* 공공연맹 비정규직 소위(2002: 179)에서 인용.

정규직 노동자가 해고된 이후 비정규직으로 재고용되는 경우 업무수행 상에서 변화하는 것은 없다. 이전과 동일한 노동자가 이전과 동일한 작업장에서 이전과 동일한 작업도구를 가지고 이전과 동일한 업무를 수행하고 있을 뿐이다. 단지 이전과 다른 것이라고는 업무를 수행하는 노동자의 고용형태가 정규직에서 비정규직으로 달라진 것일 뿐이다.

그러나 이러한 단순한 변화가 가져다주는 사회적 의미는 상당히 크다. 기업이나 조직의 입장에서 보면 그것은 특정 업무를 수행한 대가로 노동자에게 지불해야 할 몫의 상당부분을 기업, 경영진이 가져가는 것을 의미한다. 반대로 노동자의 입장에서 보면 과거와 동일한 업무를 수행하지만 자신이 가져야 할 몫의 상당부분을 이제는 누군가에게 빼앗기는 것을 의미한다. 결국 구조조정이란 노동자가 가져야 할 것을 기업, 경영진이 가져가는 것에 다름 아니다. 사회적 약자의 몫을 강자가 빼앗아 가는 것이다.

지난 1일 5,500여명 직원에 대한 명예퇴직 결정을 발표한 KT는 '매출정체, 경쟁심화 등 경쟁위기를 극복하고 회사의 장기적 경영효율을 강화하기 위함'이라고 그 이유를 설명했다. 이번 명퇴로 인해 지난 92년 공기업 시절 최대 6만2,000여명까지 고용하고 있던 KT 직원은 3만명으로 줄었다. 일부에서는 '거대 공룡' KT가 이제 몸집을 줄여 효율성을 꾀하게 됐고 민영화의 첫 성과로 볼 수 있다고 평가한다.

하지만 그렇게 KT를 떠난 전 직원들이 회사 이름만 달리한 채 자신이 하던 업무를 계속 수행하고 있다면, 그것을 '노동유연성이 확보된 효율'이라고 볼 수 있을까? 그것도 '통신'이라는 공공서비스를 담당하는 KT에서?

서울 시내 한 KT 지국에서 도급업체 직원으로 근무하고 있는 ㄱ씨. 그는 최근 전화국 외부 선과 내부 기계 연결 작업을 담당하고 있는 실험실 도급업체 직원들 중 일부가 최근 명예퇴직한 KT 정규직 출신이라는 것을 알게 됐다. ㄱ씨는 ■■최근 새로 들어온 직원들이 전부 KT출신인지는 모르겠지만 실험실 직원 중 3명은 명퇴 직전까지 KT에서 정규직으로 근무한 사람들이라는 것을 확인했다■■며 □명퇴로 인해 실험실 업무에 공백이 생기니까 도급업체 직원들로 대체된 것이 아니겠느냐□고 말했다. ㄱ씨는 □실험실 외에 다른 파트에도 명퇴한 정규직 직원들이 추가로 들어올 예정인 것으로 안다□고 귀띔했다.

이런 현상을 두고 KT가 인력감축의 필요성이 없는데도 불구하고 명퇴를 강행했다는 주장이 나오고 있다. 특히 지난 2000년 계약직 7,000여명을 해고하고 그 빈자리를 도급업체로 채운 것과 2001년 114 전화안내 사업을 분사시킨 것을 봤을 때 노동유연화와 비정규직 확대가 이번 명예퇴직 실시의 진짜 목적이었다는 것이다. (매일노동뉴스 2003.10.14)

한국중공업을 3,057억원 헐값에 인수한 두산 그룹은, 2001년 이미 노사간에 명예퇴직에 대해서 사전 합의하기로 단체협약이 채결되어 있다는 점을 무시하고, 일방적인 협박과 위협으로 1124명의 노동자를 강제로 명예퇴직이란 형태로 거리로 내몰았습니다. 그동안 오로지 열심히 일하며 흑자기업으로 만들어온 노동자들을 두산재벌이 거리로 밀어낸 것입니다.

과도한 명예퇴직으로 인원이 부족해지자 두산은 명예퇴직한 사람들을 그 전 급여의 절반 수준으로 재채용 하는 등 극악한 노동탄압을 시작합니다. 그 과정에서 힘이 없는 식당의 노동자들을 강제로 명예퇴직시키고 다시 파견 업체를 통해 그전보다 훨씬 낮은 임금으로 같은 일을 시킨다던가, 운전직 노동자 14명을 강제로 퇴직시킨 후 그 중 10명을 다시 외주 업체에 채용시켜 같은 2/3의 낮은 임금 수준으로 같은 일을 시키는 등 노동자들로서는 이해하기 힘든 일들을 벌입니다. (배달호 열사 정신계승사업회 추진위원회 홈페이지 http://www.baedalho.or.kr)

□정부에서 구조조정한다고 해서 인원을 많이 줄였다. 그러나 줄인 만큼 일용원을 더 쓰고 있다. 정원을 정부가 통제하기 때문에 편법을 쓰는 것이다. 그런데 한전에서 인건비는 전체 비용 중 매우 미미하다. 편법을 쓰면서 운영실 정원, 영업부서 정원도 적다. 아르바이트를 쓰고 있는 상황이다. 발표용으로 감원을 하는데, 감원될 수 있는 사람도 없고, 괜히 직원들 사기저하만 시켰다.□ (한국전력 노동자 인터뷰)

2) 비정규직의 확산

앞에서 구조조정의 가장 중요한 목적 중의 하나는 언제든지 큰 비용들이지 않고 채용, 해고할 수 있으며 비용이 적게 드는 비정규직을 확산시키는데 있다고 지적했다. 인원감축도 결국은 감축의 필요성이 있다기보다는 오히려 정규직을 비정규직으로 대체하는 것이었다.

그 결과 구조조정 이후 비정규직의 규모와 비중은 급속도로 증가했다. 앞에서도 검토했지만 기업의 전체 노동자수는 그리 크게 늘지 않거나 심지어 줄어들기도 했지만, 비정규직의 수와 비중은 지속적으로 증가하고 있다. 이러한 비정규직의 확산은 임금 및 소득수준의 감소, 노동조건의 악화, 사회적 차별의 심화, 노동자간의 위계와 갈등 심화, 노동조합 활동의 무력화 등 심각한 부작용을 낳고 있다.

(1) 비정규직의 규모

우선 한국사회 전체의 비정규직 규모를 살펴보자. <표4-1-7>은 통계청에서 수행한 2001년과 2002년의 경제활동인구조사 부가조사 결과를 이용하여, 한국사회 노동자의 구성을 고용형태별로 정리한 것이다.

<표4-1-7> 고용형태별 노동자 수 및 구성비  (단위: 천명, %)

구 분		인 원1)	비 율
			2003	2002	20012)
임금노동자	전 체	14,149	100.0	100.0	100.0
정규/비정규	정규직	6,315	44.6	43.4	44.3
	비정규직	7,834	55.4	56.6	55.7
고용형태	정규직	6,315	44.6	43.4	44.3
	일반임시직	3,717	26.3	31.6	30.7
	기간제고용	2,403	17.0	8.1	7.8
	상용파트타임	5	0.0	0.0	0.1
	임시파트타임	347	2.5	4.1	4.3
	호출근로	502	3.5	2.7	1.8
	독립도급	486	3.4	5.1	5.7
	파견근로	64	0.5	0.6	1.0
	용역근로	190	1.3	2.5	2.4
	재택근로	116	0.8	1.8	2.0
1) 천 단위에서 반올림하여 전체 숫자의 합은 일치하지 않을 수 있음. 2) 2001년 고용형태 분류원칙에 의한 자료임. * 한국비정규노동센터(2003; 2002)에서 인용.

<표4-1-7>에 의하면 2003년 현재 한국의 비정규직 노동자는 임시직과 기간제, 파트타임, 호출근로, 독립도급, 파견, 용역, 재택근로를 모두 합쳐 7,834명으로 전체 임금노동자의 55.4%에 달하고 있다. 이미 경제위기를 전후로 해서 비정규직 규모는 전체 임금노동자의 50%를 넘어섰지만 그 규모는 줄어들지 않고 지속적으로 증가하고 있는 추세이다. 이제 한국사회에서는 비정규직이 다수의, 일반화된, □정규적□인 고용형태이고, 오히려 정규직이 소수의, 특수한, □비정규적□ 고용형태가 된 것이다. 결국 구조조정은 이렇게 한 사회의 고용구조 자체를, 불안정이 일상화되는 방식으로, 근본적으로 바꾸어놓은 것이다.

그렇다면 공공부문의 비정규직 규모는 어느 정도일까? 지금까지 공공부문 비정규직에 대한 전반적인 조사를 실시한 적이 없기 때문에 그 규모를 제대로 파악하는 것은 불가능하다. 또한 지속적으로 공공부문의 축소와 사유화가 진행되고 있는 상황에서 공공부문의 비정규직 실태를 정확히 파악하기는 어렵다. 다만 여기에서는 공공연맹이 2001년 실시한 비정규직 실태조사 결과를 이용해서 그 규모를 추정해보도록 하겠다.

<표4-1-8> 2001년 공공부문 비정규직 규모 (단위:명,%) N=160

구분	전체규모		성별비중		성별분포
	규모	비중	남자	여자	남자	여자
전 체	85,290	100.0	100.0	100.0	79.2	20.8
정규직	70,033	82.1	88.9	61.1	84.7	15.3
비정규직	15,257	17.9	11.1	38.9	52.2	47.8
* 공공연맹 비정규직 소위(2002: 173)에서 인용.

<표4-1-8>에 의하면 공공부문의 비정규직 비율은 17.9%로 앞의 한국사회 전체에서의 비정규직 비율에 비해 상대적으로 낮은 비율을 보이고 있다. "이는 주로 공공연맹 사업장이 정규직 위주의 고용이 이루어져왔고, 남성위주 고용이 이루어지고 있었기 때문"으로 풀이할 수 있다(공공연맹 비정규직 소위, 2002: 173). 그러나 앞의 <표4-1-5>에서 볼 수 있었듯이 구조조정이 본격화된 이후 공공부문에서도 비정규직의 규모와 비중은 지속적으로 증가해왔고, 앞으로도 그 추세가 지속, 혹은 심화될 것으로 예상할 수 있다.

) 앞의 <표4-1-5>에서 공공부문 75개 사업장에서 1997년말과 2001년 9월말을 비교한 결과를 보면, 비정규직의 비중이 1997년 말 13.3%에서 2001년 9월 말 20.6%로 엄청나게 증가해왔음을 알 수 있다.

공익근무요원: 정규직 대체의 신종수단

최근 들어 공공장소에서 공익근무요원들을 만나는 것은 그다지 어려운 일이 아니다. 가령 장거리 이동을 위해 기차를 이용하려고 역에 가게 되면, 떠나는 승객들의 승차권을 확인하거나 돌아오는 승객들의 표를 받는 공익근무요원을 흔히 볼 수 있다. 또한 개표를 마친 후 열차를 타기 위해 플랫폼으로 나가면 거기에는 승객 안내를 위해 서있는 공익근무요원들이 기다리고 있다. 수도권과 대도시 주민들이 이용하는 지하철에서도 개집표구 앞이나 승강대 앞에서 근무하고 있는 공익근무요원들을 볼 수 있다. 몸이 아파 병원에 가게 되면 주차안내부터 시작해서 곳곳에서 공익근무요원을 발견할 수 있다. 도서관에 가게 되면 사서를 정리하고 있는 공익근무요원이 있다. 실제로 공익근무요원은 공공부문 사업장 곳곳에 점차적으로 널리 확산되어 배치되고 있다.

공익근무요원들이 공공부문 사업장에 배치되기 시작했을 때, 그 역할은 처음에는 단순한 보조원의 역할을 수행하는 것에 그쳤다. 그러나 점차적으로 이들이 투입되는 직종이 많아지게 되면서 기존의 정규직 업무를 대체하는 유력한 수단으로 활용되고 있다.

가령 철도의 경우 공익근무요원은 처음에는 주차장 안내, 교통정리 등의 목적으로 배치되기 시작했다. 그러나 현재는 승차권 개표, 집표, 승객안내 등 정규직 역무원의 업무에도 투입되고 있다. 지속적인 인력감축으로 인해 노동강도가 강화되고 산재율도 타의 추종을 불허하며 실제로 업무수행 자체가 불가능해지고 있는 대표적인 사업장인 철도에서, 정규직의 인력부족으로 인한 공백을 공익근무요원의 투입으로 메꾸고 있는 것이다.

공공병원의 경우도 마찬가지다. 공익근무요원이 처음 병원에 투입되었을 때는 □간병인이 없는 환자의 보호자 역할이나 보조원 역할을 하는데 그쳤으나, 지금은 거의 모든 직종에 투입되어 기존의 정규직 노동자를 대체하여 일하고 있다.□ □실제로 이렇게 공익근무요원이 투입된 곳에서는 정규직 인력을 충원□하지 않고 있다(현정희 2003: 19).

<표4-1-9>는 공익근무요원의 연도별 근무현황을 나타내주고 있다. 이에 의하면 행정관서요원으로 국가기관, 지자체, 공공단체, 사회복지시설 등에 배치되어 있는 공익근무요원은 2002년 7월 현재 6만2000여 명에 달한다. 1998년 이후 □4년 동안 공무원 중에서 약 70,000여 명의 노동인력이 감소되었는데, 그 자리를 바로 60,000명 이상의 공익근무요원이 대체하고 있는 것이다□(전국공공운수사회서비스노동조합연맹, 2002a: 29).

<표4-1-9> 년도별 공익근무요원 현황 (단위: 명)

구분	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년7월
행정관서요원	43,667	51,199	54,936	60,399	62,373
총원	43,807	51,381	55,105	60,589	62,373
* 행정관서요원: 국가기관, 지방자치단체, 공공단체, 사회복지시설에서 근무하는 요원. * 전국공공운수사회서비스노동조합연맹(2002a: 29)에서 인용. 원자료는 2002년 국방위 국감자료(최명헌 의원, 국회요구자료, 병무청)임.

공익근무요원은 본인의 의사와 관계없이 이러한 사업장에 투입된다. 더구나 이들의 노동은 병역의무수행이라는 미명하에 거의 대가를 받지 못한다. 또한 이들이 근무지를 이탈하게 되면 탈영으로 간주되어 엄청난 처벌을 받게 된다. 이는 일종의 강제노동에 해당되는 것이다.

한국의 경우 ILO의 핵심노동기준 관련 8개 협약 중에서 5개를 비준하고 있지 않은데, 그중의 하나로 강제노동관련협약이 있다. 이 협약을 비준하지 못하는 주요 이유는 바로 공익근무요원제도이다. 즉 공익근무요원제도가 지원제가 아니라 징집제로 운용되면서 개인 의사와 관련 없이 강제적으로 공익근무에 종사하게 하고 있는 것이다.

더욱이 이들의 강제노동이 정당한 대가를 지불받아야 하는 정규직 노동을 대체하고 있다는 점에서 문제는 더욱 심각해진다. 경영의 입장에서 본다면 아무런 대가도 지불하지 않고 공짜로 노동력을 이용하고 있는 것이다. 그 결과로 기존의 노동자들의 고용불안은 더욱 심화된다. 국민의 안녕과 복지를 증진시켜야 할 책임이 있는 국가기관에서 오히려 국민을 강제노동에 동원하고 그 결과로 다른 쪽에서는 국민의 불안정성을 심화시키고 있는 것이다.

(2) 비정규직의 실태

정규직들은 인건비로 임금을 받으며 계약직은 잡급에서 임금을 받는다. 인건비와 잡급은 그 전제가 다르다. 인건비는 사람에게 지급하는 비용이기 때문에 부차적으로 업무 추진비나 출장비, 복리후생비 등 사람이 써야하는 돈이 함께 지급되지만, 잡급은 말 그대로 잡비 이므로 그 주체가 사람이 아니다. 비정규직들이 받는 임금은 회사 내의 물품비이므로 사람이 받아야하는 복리 후생비나 업무 추진비같은 것을 책정 할 수가 없다. 물품이 출장을 어떻게 다니겠는가? 물품에게 무슨 부모가 있겠는가? 이것은 근본적으로 비정규직들을 인간으로 보고 있지 않으며 따라서 인간에게 지급되어야할 응당한 처우 또한 받을 수가 없는 것이다(이상엽, 2003: 16).

인용문에서도 알 수 있듯이 한국사회에서 비정규직은 인간으로 취급되지 못하거나, 기껏해야 □이등국민□ 정도로 취급받는다. 이러한 비정규직의 열악한 실태를 몇가지 항목으로 나누어 살펴보자.

□ 저임금

<그림4-1-1>은 정규직과 비정규직의 임금격차 추이를 나타내고 있다. 이에 의하면 비정규직의 월평균임금은 2003년 현재 103만원으로 정부가 지정한 2003년 4인 가족 기준 최저생계비 102만원 수준에 그치고 있다. 평균적인 임금수준이 그러하다면, 비정규직의 절반 정도는 정부가 지정한 최저생계비 수준에도 미치지 못하는 낮은 임금을 받고 있다고 추정해볼 수 있다.

) 여기서 비정규직에 포함되는 범주는 앞의 <표4-1-7>의 범주와 동일하다. 즉 일반임시직, 기간제고용, 파트타임, 호출근로, 독립도급, 파견 및 용역, 재택근로 노동자를 모두 포함한 것이다.

한편 정규직의 월평균 임금을 100으로 했을 때, 비정규직의 임금을 보면 2003년 약 51로 정규직 임금의 절반에 그치고 있다. 더욱이 연도별 변화를 보면 2000년 53.5에서 2001년 52.6, 2002년 52.7, 2003년 51로 그 격차가 점점 심화되고 있음을 알 수 있다.

<그림4-1-1> 고용형태별 월임금총액 격차 추이  (단위: 만원, %)

* 김유선(2003)에서 인용, 원자료는 경제활동인구조사 부가조사 결과임.

비정규직의 경우 기본적으로 기본급에서 정규직과 많은 차이가 난다. 또한 많은 경우 근속에 따른 호봉상승이 없다. 따라서 수년을 근무하더라도 임금수준은 거의 차이가 없는 경우가 많다. 이에 더하여 퇴직금, 상여금, 시간외수당 등의 부가급여 또한 비정규직 노동자들에게는 적용되지 않는 경우가 허다하다. 설사 퇴직금, 상여금, 수당 등이 적용된다고 하더라도 그것은 임금 총액 수준을 고정시킨 채 적당히 항목을 나누어 돈을 배분하는 정도에 그치고 있는 경우가 많다.

단순직 간접고용 노동자들의 임금체계상의 또 하나의 맹점은 근속기간의 차이에도 불구하고 임금에는 거의 차이가 없다는 점이다. 기능직으로 분류할 수 있는 시설관리 직종은 그나마 근속에 따라서 일정정도 임금이 차이가 나지만 미화, 경비, 운전 등의 직종은 근속기간과 임금과는 별 상관관계를 보이고 있지 않다. 조사대상직종 가운데 대학교 미화직의 사례 중 근무한지 1년된 사람과 5년된 사람의 임금이 똑같이 55만원인 경우도 있었다(남우근, 2003: 10).

□비정규직은 모두 일당제니까... 빨간 글씨 쉬죠, 토요일 일요일 다 쉬죠. 빚좋은 개살구마냥 얼마나 좋아요. 그런데 월급에 하나도 안들어와. 월급제는 그런 거 다 포함해서 나오잖아요. 우리는 다 빼잖아요. 빨간 글씨들 다 빼잖아요. 그래서 논다고 다 노는 게 아니라 그 날 뭔 일이 일어나면 가야 돼요□ (가정도우미 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 276)에서 인용).

정보통신부는 지난 2000년 8월 31일까지 상시위탁 집배원의 기본급 780,000원에 대한 시간외수당이 2,880원이라고 억지를 부렸고(상시위탁 근로계약서 임금부분에 못박혀있다고 주장), 2001년 5월 23일에 광주지방 노동청에 진정서를 내었더니 노동부는 5,176원이라는 유권해석을 내고 차액만큼 채불임금을 지급하라는 명령을 내렸습니다. 그 후 정보통신부는 작년 12월까지 34억의 채불임금을 전국 4000여 상시위탁 집배원들에게 단계적으로 지급하였습니다. 그나마 정규직과 똑같이 일을 했음에도 불구하고, 출퇴근 기록에 없는 임금은 주지 못하겠다고 억지를 부리고 있습니다.

문제는 여기서 그치지 않습니다. 노동청의 유권해석대로라면 매월 상시위탁에게 지급될 임금이 엄청 늘어날 것이 뻔하기에, 정보통신부는 상시위탁의 임금을 가지고 교묘히 장난을 쳤습니다. 2000년 8월 31일까지 상시위탁의 기본급이 780,000원이었던 것을 기본급 452,000원과 상여금 328,000원(10개월만 지급하여 통상임금정의에서 벗어나려는 의도로 판단 됨)으로 쪼개어 놓고 초과근로수당의 산정 기준이 되는 통상임금을 기본급 452,000이라고 주장하고 있습니다. 이러한 편법으로 시간외수당을 대폭 줄여, 실질임금을 저하시켜 놓았습니다. 임금체계를 변경할 그 당시 정보통신부는 □2,880원 시간외근무수당이 3,000원으로 오르게 되어 월 평균 10만원정도 임금인상요인이 발생한다□는 거짓말로 상시위탁 집배원들을 모두 속여 찬반투표를 통해 2000년도 갱신계약서 작성을 강요하였었습니다. 갱신계약서를 쓰는 과정에서도 노동자의 자주적인 결사체인 노동조합이 없는 상태에서(당시 상시위탁은 체신노조에 가입이 안 된 상태였음) 강제로 갱신계약서를 만들고도 정상적으로 갱신계약서가 작성되었노라고 주장을 하였던 것입니다. 전국 4,000여 상시위탁 집배원들이 갱신임금계약서를 만들자고 계약 기간 중에 요구한 적이 없었습니다 (박석기, 2002: 24).

<표4-1-10>은 퇴직금, 상여금, 시간외수당이 적용되는 노동자의 규모를 보여주고 있다. 이를 보면, 비정규직의 경우 퇴직금, 상여금, 시간외 수당을 받는 경우가 모두 10%대에 불과하다. 즉 대부분의 비정규직 노동자들은 부가급여 등의 기업복지로부터 소외되어 있는 것이다.

<표4-1-10> 부가급여 적용률 (단위: %)

구분	퇴직금	상여금	시간외수당
임금노동자	52.9	51.3	40.2
정규직	98.8	97.1	76.6
비정규직	16.0	14.4	10.9
* 김유선(2003)에서 재구성. 원자료는 경제활동인구조사 부가조사 결과임

비정규직 노동자들의 저임금은 특히 간접고용 노동자들에게서 더욱 심각하게 나타난다. <표4-1-11>을 보면 대표적인 간접고용이라고 할 수 있는 용역노동자들의 월평균임금은 2003년 현재 87만원으로 전체 임금노동자 월평균 임금 147만원 뿐만 아니라, 비정규직 노동자 전체 평균 103만원에도 훨씬 미달하고 있다. 더욱이 정규직 노동자들과의 격차는 시일이 갈수록 심해지고 있다. 정규직 노동자의 월평균 임금을 100으로 했을 때의 용역노동자들의 임금 비율을 보면 2001년 46.3에서 2003년 43.2로 그 격차가 더욱 벌어지고 있는 것이다.

<표4-1-11> 고용형태별 월평균임금 (단위:만원, %)

구분	2001년		2002년		2003년
	금액	비율	금액	비율	금액	비율
임금노동자	125	73.6	133	73.2	147	72.8
정규직	169	100.0	182	100.0	201	100.0
비정규직	89	52.6	96	52.7	103	51.0
임시근로	87	51.3	94	51.8	102	50.5
(장기임시근로)	86	50.6	93	51.1	101	49.9
(계약근로)	90	52.9	98	53.9	104	51.5
파트타임	45	26.7	50	27.4	50	24.8
호출근로	66	39.2	79	43.4	81	40.0
특수고용	108	63.5	120	65.9	127	63.2
파견근로	101	59.4	115	63.0	110	54.8
용역근로	79	46.3	85	46.8	87	43.2
가내근로	50	29.4	52	28.7	41	20.5
* 김유선(2003)에서 인용, 원자료는 경제활동인구조사 부가조사 결과임.

임금과 관련하여 간접고용 노동자들에게 있어 광범위하게 나타나는 중요 문제점은 국가 차원에서 임금의 최저한도로 설정해놓은 법정최저임금이 간접고용 노동자들에게는 실질적인 임금의 상한선으로 작용한다는 점이다(윤애림, 2003: 15). 몇가지 사례를 보자.

<표4-1-12> 해양대 청소용역노동자 임금 (단위: 원)

구분	2002년 (제일안전관리)	2003년 3월 (명신방호실업)
기본급	348,000	514,150
기타수당	74,000
시간외수당	54,375	50,050
월차수당	11,600	18,200
연차수당	9,666
생리수당	-	18,200
상여금	58,000
근무위로비	2,000
지급총액	483,641	60,600
실지급액	442,219	563,078

<표4-1-13> 전남대 청소용역노동자 임금 (단위: 원)

구분	2002년 5월	2002년 9월
총급여	500,000	514,150
근로소득세
고용보험료	2,500	2,571
국민연금보험료	23,400	23,400
건강보험료	9,610	9,610
실수령액	464,490	478,570

<표4-1-14> 간접노동자 임금

구분	경북대 경비(03,3월)	충북대 미화(03,1월)	항공우주연구원 미화(03)
최저임금제 포함임금	515,900원	520,000원	510,000
주평균 노동시간	119시간	46.5시간	44시간
임금총액	770,000원	520,000원	540,0001)
실수령액	746,540원	485,360원	510,000
1) 퇴직금 월별 분할지급 3만원 포함 * 이상 윤애림(2003: 16)에서 인용. 원자료는 2003년 공공연맹 등이 공공서비스부문 간접고용 노동자 44개 직종 2,588명을 대상으로 수행한 <공공서비스부문 간접고용 실태조사> 결과임.

<표4-1-12>와 <표4-1-13>, <표4-1-14>는 각각 청소용역 노동자의 임금명세이다. 2002년 9월 이후 법정최저임금이 51만 4150원으로 책정되었고, 이에 따라 그 이후의 임금은 법정최저임금 수준에서 결정되고 있음을 볼 수 있다. 더욱이 <표4-1-12>와 <표4-1-13>의 해양대와 전남대 청소용역노동자 임금은 두 사례 모두 2003년과 2002년 9월의 인상된 임금액이 51만 4,150원으로 법정최저임금과 단 10원의 오차도 없이 정확하게 일치하고 있다.

정보통신부가 만든 2000년 9월 상시위탁집배원의 계약서상 기본급 452,000원이 최저임금법에 위반 되니까(2001. 9. 법정최저임금은 474,600원) 일방적으로 476,000원으로 바꾸고, 이것을 5.3% 임금인상하였노라고 주장했습니다. 476,000원으로 만들고 정보통신부와 체신노조와 합의하여 노동자들의 신성한 밥줄을 가지고 장난을 쳤던 것입니다 (우체국 상시위탁집배원의 노동조건/ 박석기, 2002: 24).

간접고용이 성사되기 위해서는 몇가지 단계를 거친다. 공공기관이 용역계약을 체결하기 위해서는 1)우선 조달청에 □물자조달계약□을 의뢰해야 한다. 2) 조달청에서는 용역계약 예정가격을 책정하게 되는데 여기에서 용역 노동자의 임금은 최저임금수준으로 계산된다. 3) 그런 다음 경쟁입찰을 통해 최저가격으로 입찰한 업체가 최종용역업체로 선정된다. 이렇게 결정되는 용역가격은 조달청의 예정가격을 밑도는 수준일 수밖에 없고, 따라서 용역노동자들이 받을 수 있는 임금은 계약단계에서부터 극도로 낮은 수준으로 구조화되어 있다.

한편 용역을 발주한 원청업체가 용역업체에 도급액을 지불하게 되면, 여기에서 부가가치세 10%가 공제되어야 하고. 또한 중간도급업체의 이윤이 공제되어야 한다. 따라서 노동자들에게 주어지는 임금은 다시 한번 줄어들 수밖에 없다.

문제는 여기에 그치지 않는다. 노동자들에게 지급되어야 할 급여는 불법적인 중간착취와 공직사회의 부정부패로 인해 다시 한번 줄어들게 된다. 몇가지 사례를 보자.

의정부시의 경우 1999년 7월 1일 의정부시가 가로청소업무를 시설관리공단에 위탁하기로 결정하면서 그 업무를 담당하던 환경미화원들을 강제전직시켰다. 당시 환경미화원들은 처우를 동일하게 보장한다는 의정부시장의 말만 믿고 비정규직이 되었으나, 실제로는 한 달 평균 50만원씩 임금이 삭감되게 되었다. 이를 계기로 노동조합이 결성되고 투쟁을 하는 과정에서, 이전부터 민간위탁업무를 담당하고 있던 의정환경이 시청이 지급하는 도급금액에 포함되어 있던 경운기 기름값, 수리비까지 환경미화원에게 전가시켰을 뿐 아니라 인원수까지 부풀려 이득을 취해왔던 사실이 드러나게 되었다. 이런 식으로 의정환경이 착복했던 임금은 모두 11억원에 달하는 규모였다(윤애림, 2003: 30).

원래 환경미화원의 임금은 1988년부터 행정자치부에서 일괄적으로 임금수준을 결정하여 지자체에 지침으로 내려보낸다. 그런데 지자체가 청소업무를 민간용역업체에 위탁한 뒤로 청소업체들은 갖은 명목으로 미화원에게 책정되어 있는 임금 및 복리후생비를 착복하였고 법정 수당도 제대로 지급하지 않는 경우가 비일비재하다. 그 과정을 살펴보면, 청소업무의 민간위탁을 완료한 지자체는 차기년도에 소요될 청소예산을 산출하기 위해 원가계산기관에 원가용역조사를 의뢰하고 그 조사결과를 바탕으로 청소예산을 정한다. 이 때 청소예산에는 환경미화원의 임금(직접 노무비), 재료비(차량유류비·차량수리비 등), 간접노무비 등으로 구성되어 있고, 환경미화원의 임금은 행정자치부의 □환경미화원 인부임예산편성 지침□에 의거하여 결정되면 직영/용역에 구분 없이 환경미화원의 수만큼 예산이 책정되어 각 지자체에 내려가게 된다.

이 과정에서 청소용역업체는 편성된 청소예산의 10~20%를 이윤형태로 1차적으로 보장받을 뿐 아니라, 간접노무비를 통해 이중으로 이윤을 보장받고, 다시 재료비 횡령·인원수 부풀리기 등을 통해 삼중의 이윤을 보장받고 있다. 이런 식으로 전국 248개 지자체에서 낭비되는 예산이 노동조합이 대략적으로 추산하기에 약 1000억원 대에 이르는 지경이라고 한다. 결국 청소용역계약의 문제는 환경미화 노동자들의 노동조건의 하락 뿐 아니라 각종 이권의 개입과 비리가 구조화되고 있다는 점에서 더욱 심각한 문제이다(윤애림, 2003: 30-31).

계약단계에서의 최저가경쟁입찰, 용역업체의 중간이윤, 불법적 중간착취를 거치면서 간접고용 노동자들의 임금은 법정최저임금수준에 머물 수밖에 없다. 아니 법정최저임금수준에 미치지 못하는 경우도 많이 나타난다. 그런데 이렇게 이중삼중의 착취를 통해 노동자들로부터 가져간 몫은 다시 중간업체나 높으신 분들의 수중으로 들어가면서 예산 낭비와 공직사회의 부정부패를 낳는 결과를 초래하게 되는 것이다.

구조조정의 중요 목적 중의 하나가 노동비용의 절감이라는 것을 이해하면 비정규직의 임금이 정규직보다 현저하게 적은 이유를 쉽게 이해할 수 있다. 구조조정을 통해 인력을 감축하고 그 중 상당수를 비정규직으로 대체했기 때문에 새로 대체된 비정규직에게 그 이전만큼의 임금을 지급해서는 안되는 것이다.

공공부문의 경우 이러한 구조조정의 논리는 예산제한이라는 새로운 변수를 통해 이루어진다. 정부는 공공부문 구조조정을 강제하기 위해 줄어든 예산을 이미 정해두었고, 이렇게 제한된 예산에 맞추기 위해 각 기관들은 인력 감축과 비정규직 전환으로 대응하게 된다.

□우리는 서울시가 정한 예산 내에서 처리할 수밖에 없는 처지이고, 그 위로 올라가면 기획예산처, 감사원, 행정자치부의 예산운영지침이 있다. 노조에서 그곳들로부터 현행 최저임금 기준을 바꿔도 된다는 확인서를 받아와야 가능하다. (중략) 몇 년 전(98년)에 지하철공사(1~4호선 운영)보다 임금을 높게 준다는 이유로 감사원의 감사에 걸려 관련직원이 징계를 받은 적이 있다. 최저임금 기준이 아니라 매해 두 차례 발표되는 □정부노임단가□에 명시된 □보통인부□ 기준으로 인건비를 책정하다가 터진 일이다. 이런 상황에서 도시철도공사의 설득으로 예산을 늘리거나, 운영지침이 바뀔 수 있을 거라 생각하는가□ (<월간 말> 2002년 3월호에 실린 도시철도공사 관계자의 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 308)에서 재인용).

해양대학교에, 하는 일없이 부당하게 이득만 챙기는 용역업체없이 직접고용할 것을 요구했다. 그런데 자신들도 그러면 좋겠지만, 정부정책에 의해 용역업체를 통해 관리해야 국고에서 용역비를 지원받기 때문에 그럴 수가 없다고 한다. 때문에 기성회직원을 구조조정으로 다 내보내고 용역으로 전환한 것이고 만약 자체적으로 하려하면 용역비지원을 포기하고 기성회비로 충당해야한다는 것이었다. 용역업체 선정도 조달청을 통해야하니 말 그대로 학교측이 결정하고 할 수 있는 일이 없다는 것이었다. 부산대 학교측을 만났을때도 답은 같았다. 직접고용하고 관리하면 안되고 용역업체로 넘겨 간접고용을 해야 국고를 지원하도록 강제하고 있어 어쩔 수가 없다는 것이다(임미경, 2003: 41)

결국 공공부문 비정규직의 저임금은 정부의 강제적 구조조정이라는 구조적 요인에서 기인한다는 결론을 다시 한번 확인할 수 있다. 국민의 행복을 증진시켜야 할 책임이 있는 국가가 역으로 앞장서서 국민을 빈곤의 상태로 내몰고 있는 것이다.

□ 높은 노동강도

생계를 유지하기 어려울 정도의 저임금 구조 하에서 노동자들이 살아남기 위해서는 어쩔 수 없이 더 많은 노동을 통해 한 푼이라도 더 벌어야 한다. 이런 상황에서는 누가 강제하지 않더라도 자발적으로 장시간 노동을 해야 하고 힘든 일을 해야 한다. 몸이 아픈 경우에도 생계를 잇기 위해 어쩔 수 없이 일을 해야 한다. 이런 조건 하에서 비정규직 노동자들의 노동강도는 매우 높을 수밖에 없다.

□안나올 동안에는 집에서 치료를 못 받고, 000씨의 경우 기부스하고 나와서 일을 했어요. (집에서 쉬면) 돈이 안나오니깐 생활이 안되잖아요. 나와서 (우체국) 안에서 일을 도와주죠..... 오토바이 타고 배달을 하고 들어오다가 (사고가 났는데) 출근을 안하면 봉급이 안나온다 하니깐, 나와서 아픈 팔 다리로 들어와서 일을 해요...□ (상시위탁 집배원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 180)에서 인용).

비정규직 노동자의 경우 노동자를 보호하는 각종 노동자보호장치로 배제된 경우가 많다. 그 대표적인 것이 고용보호이다. 비정규직 노동자들의 경우 주기적 해고나 계약해지, 원청의 계약해지 등으로 인해 언제 해고될지 모르는 위험에 처해있다. 이러한 허약한 지위로 인해 사용자나 관리자가 장시간 노동이나 작업강도를 강화하는 조치를 취했을 때 이를 거부할 수 없다. 또한 이러한 허약한 존재조건으로 인해 정규직 노동자들이 기피하는 소위 '3D' 업무에 투입되는 경우가 많으며, 어떤 경우 자신의 고유업무가 아닌 일까지도 해야 한다.

□제가 근무하는 학교가 .... 강사와 기간제가 3-40명 정도 되요. 정확히 세어보지는 않았지만, 반정도 되는 것 같아요. 전체는 한 80명 정도고, 기간제가 시간강사와 기간제 3-40명 중에 10명 정도 밖에 안되고, 대부분 (시간)강사로 돌리는 거예요. 그래서 학교의 대부분의 일들이 강사가 없으면 안되니까 그 외에 요구하는 일들이 되게 많아요. 학교 행사도 그렇고, 특활부를 맡으면 축제 때 애들을 봐야 한다든지..□(사립고 시간강사 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 209)에서 인용).

한편 이전과 동일한 업무를 수행하지만 정규직에서 비정규직으로 고용형태가 변화되면서 동시에 노동조건이 열악해지는 경우도 많다.

□아웃소싱 되니까 하루아침에 근무조건이 바뀌더라. 과거엔 (현재에도 공단은) 교대자가 3조2교대였는데 24시간 맞교대로 바뀌었다. 약속 안 지킨 거지. 당시에 구두로 약속했었는데... 근무조건은 승계하고 임금은 한 80% 맞춰준다고 했는데... 현재 임금은 공단직원의 한 55% 되려나...

……

일단 24시간 맞교대이다 보니까 너무 힘들다. 우리는 1년 365일 매일 아침 9시(교대시간)에는 회사에 있다. 휴가는 당연히 없고. 너무 황당하다. 게다가 임금이 반밖에 안되니까 심리적으로 더 힘든 것 같다. 사명감 같은 거 아예 없다

……

여기 24시간 맞교대인데 휴일이 없다. 야근자가 휴가라도 갈라치면 일근자가 야간에 투입이 되는데 만약 휴가를 가게 되면 야간수당을 깐다. 공단직원은 안그러는데.. 이런 규정은 공단에서 계약할 때 명시하고 있다. 근기법 위반사항 아닌가? 그리고 퇴근도 18시에 못박고 있다. 공단 직원은 동절기에 17시 등으로 내려가는데 말이다.□(한국공항공사에서 외주화된 노동자 인터뷰/전국철도노동조합·노동조합기업경영연구소(2003: 137-138)에서 인용)

□ 만성적 고용불안

비정규직 노동자들을 가장 힘들게 하는 것은 항상적으로 고용불안에 시달린다는 점이다. 그 논리를 따라가 보자.

그동안 한국통신은 계약직 노동자들을 지속적으로 사용해왔는데, 일정한 기간이 지나면 일부를 정규직으로 채용해왔다. 하지만 정부차원의 구조조정이 진행되면서 지난 97년 이후 한번도 계약직의 정규직 채용이 이루어지지 않았다. 하지만 조금만 기다리면 채용이 있을 것이니 기다리라고 잡아놓은 것이 벌써 4-5년, 10년이 된 것이다. 그러다가 구조조정을 한다면서 2000년 12월 7,000명을 정리해고 한 후 도급(약 3200여명)으로 넘겼고, 2001년 7월에 114번호 안내국을 분사한 바 있다. 그러나 도급으로 전환한 이후에도 이전에 계약직으로 하던 일과 하나도 다르지 않고 관리업무도 예전의 한국통신 사측에서 계속 진행하고 있다. 사측은 계약직 관리지침에 규정된 총 근무년수가 2년을 초과할 수 없다는 이유를 들어 일방적 계약해지를 자행했다. 하지만 이것은 이미 사문화되어 대부분의 계약직이 언제 재계약이 이루어졌는지도 모르는 상태로, 도장을 사측이 갖고 있으면서 때가 되면 알아서 도장찍고 재계약을 하는 형태로 5-6년 이상 일해온 계약직들이 절반을 넘는다. (비정규직철폐 100만 서명운동본부, 2003: 44).

위의 인용문은 한국통신 계약직의 사례를 기술한 것이다. 여기에는 비정규직 노동자들이 만성적으로 고용불안에 시달릴 수밖에 없는 이유들이 잘 드러나있다. 우선 비정규직의 경우 구조조정의 1차적 대상으로 작용한다. 앞에서 구조조정의 1차적 목적이 고용형태의 유연화를 통해 언제든지 인력감축을 쉽게 할 수 있는 구조를 만들어내는 것이라고 언급한 바 있다. 그 핵심은 정규직의 비정규직화에 있었다. 따라서 구조조정이 단행될 시 비정규직은 1차적인 해고의 대상이 된다. 위의 사례에서도 한국통신이 정규직 전환을 미끼로 계약직 노동자들의 열악한 임금과 노동조건을 강요한 후 구조조정을 핑계로 7천명이나 되는 대규모 정리해고를 단행하고 있다.

또한 계약직의 경우 근무년수가 2년을 초과할 수 없고, 만일 2년을 넘어서게 되면 정규직으로 전환해야 한다. 이와 유사하게 합법적 간접고용인 파견노동의 경우 □사용사업주가 2년을 초과하여 파견근로를 사용한 경우□에는 직접고용을 해야 한다. 이러한 규제를 둔 이유는 비정규직의 남용, 비정규직의 정규직 대체를 방지하기 위한 것이다. 그러나 이는 오히려 비정규직 노동자들을 □2년 이내에 해고해야 한다□는 것으로 악용되고 있는 것이 현실이다. 사업주들이 정규직으로의 전환을 막기 위해 고용이 2년이 되기 전에 이들을 해고하는 것이다. 그렇지 않고 수년간 계약을 반복갱신하더라도 필요하면 언제나 일방적으로 재계약거부를 하면서 해고할 수 있으며, 이것은 비정규직 노동자들을 해고하는 일반화된 방식이다. 위의 사례도 바로 이에 해당된다. 이러한 조건 하에서 비정규직 노동자들은 언제 닥칠지 모르는 해고의 위협에 무방비로 노출될 수밖에 없다.

□1년이상 근무하면 퇴직금 때문에 11개월째 해고되고, 1개월 놀구 다시 일하고 있습니다. 저뿐만이 아니라, 회사 다른 계약직도 비슷하다고 들었습니다. 아니면 그냥 해고되거나.. 이래도 계약직은 할말이 없는 건가요?□ (비정규직 노동자 상담사례/ 경실련 노동위원회(2003: 44)에서 인용).

이러한 조건과 더불어 공공부문의 경우 예산이라는 또 하나의 변수가 작용한다. 공공부문에서 비정규직을 고용하는 것은 중앙정부에서 허용하는 예산 한도 내에서만 가능하다. 만일 그 해 예산이 줄어들게 되면 비정규직의 상당수가 해고되어야 한다.

□해마다 나오는 단서가 예산이 허락하는 한도 내에서거든요. 예산이 허락이 안 됐을 때는 뭐.. 고용조정을 하겠다라고.. 그게 상담원 업무규정에 들어가 있어요. 그렇기 때문에 해마다 얘기가 나오는 게 올해 예산 얼마 땄대. 그러면 예산 얼마 나누기 상담원 임금 해보면 몇 명의 걸 땄구나 하는 걸 알 수가 있죠. 올해는 몇 명 짤리겠구나 이런 생각을 하시는 거예요. 그런 거에서 불안을 느끼시는 거죠□(직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 141)에서 인용).

이렇게 언제든지 해고될 수 있는 허약한 고용조건은 다시 저임금과 열악한 노동조건을 받아들일 수밖에 없는 기제로 작용하며, 한편으로 해고를 미끼로 한 관리자의 횡포와 부정에 무방비로 노출될 수밖에 없는 조건이 된다.

□그 전에는 관리장이 그만둬 하면 당장 그만 둬야죠. 자기가 맘에 안들면 무조건 잘라요. 치사한 얘기지만 지금도 그러겠지만 옛날에는 그 일 더해먹고 싶어서 관리장들한테 뭐라도 잘 보일라고 이렇게 하다가(웃음) 박카스도 사다주고 뭐 담배도 사다주고 양말도 사다주고, 심지어는 밥 해대주면서 무슨 뭐 백화점에 가서 젠장 뭐 맛있는 반찬도 사다 해주고 그랬데요. 명절이 돌아오니까 관리장들한테 엄마들 월급에서 한 사람 앞에 만원씩이고 이만원씩이고 걷어서 주고 합니다. 받은 게 얼마 된다고 울며 겨자먹기라도 그것도 또 해야 돼요□ (청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 313)에서 인용).

□ 노동3권의 박탈

이상과 같은 열악한 노동조건에도 불구하고, 이를 개선하기 위한 노동자들의 노력은 엄격히 제한된다. 비정규직 노동자들의 만성적 고용불안, 해고의 위협은 다시 노동자들의 정당한 권리인 노동3권을 행사하는 것을 가로막는 기제로 작용한다. 노동조합을 결성하거나 파업에 참여하는 등의 행위를 하게 되면 그것은 바로 고용계약의 해지로 이어지기 때문이다.

서울대공원의 경우 □노사문제로 인하여 환경작업용역수행에 중대한 영향을 미치는 파업, 태업 등의 발생□을 계약해지사유로 포함하고 있다. 도시철도 청소용역계약의 경우에도 □노사분규(파업, 태업 등)로 용역업무 수행에 지장을 초래하는 경우□를 금지하고 있고, 서울대의 경비·청소용역계약의 경우도 마찬가지이다.

이외에도 간접고용 노동자의 노동3권 행사에 대하여 사용사업체가 □다른 곳으로 발령 강요□ 및 □조합탈퇴강요□(인천공항공사), □사업장내 조합활동 금지□(한국방송공사), □용역업체와의 재계약 거부 위협□(인천지하철) 등 다양한 방식으로 제한하고 있음이 확인되었다. 또한 수도권매립지관리공사의 경우 2002년 5월 26일 노동조합이 결성되자 5월 31일 설계변경을 이유로 용역노동자들의 현장출입을 차단하였고 용역업체는 6월 1일자로 원거리배치전환을 강요하여 사실상 노동조합 와해를 시도한 사례도 있다. (이상 윤애림, 2003: 22-23).

□안녕하세요? 저는 한국통신114에 근무하던 계약직 사원입니다. 6월17일 입사하여 9월16일(3개월) 계약기간만료로 다시 9월16일자로 12월16일(3개월)까지 계약을 하였습니다. 하지만 12월16일부로 회사에서 전화를 통한 계약만료해지통보를 받았습니다. 저도 부당해고 구제신청을 받을 수 있는지요?.... 아시다시피 지금 한국통신계약직 노동조합이 총파업중이고 저는 노조활동을 열심히 한 축에(본격적인 활동은 12월 4일부터) 속합니다.□(비정규직 노동자 상담사례/ 경실련 노동위원회(2003: 80)에서 인용).

P시청 도로보수원들은 열악한 근로조건을 개선하고자 노조에 가입하였다. 노조는 지난 7.5-10.9까지 모두 10차례에 걸쳐 단체교섭을 요청하였으나 P시는 오히려 도로유지 관리 업무를 민간에 위탁하기 위해 연말에 해고하겠다며 노조탈퇴를 강요하였다. 노동조합에서 해당부서 과장을 찾아가 해고가 불법이므로 시청 자문 변호사에게 자문을 구하여 불법행위가 없도록 해달라고 요청하였으나 시장은 무리수가 되더라도 강행하겠다고 하였다. 그래서 노조에서는 체불임금 1억여여원을 안받는 조건으로 타시 군과 동일한 수준을 요구하여 평택시는 12월 24일 이를 수용한다고 하였으나 갑자기 해고를 하였다 (경기도노조 자료/ 이종수(2003: 155)에서 재인용).

복수노조 금지조항 또한 비정규직 노동자들의 노동3권의 행사를 가로막는 중요한 요인이 된다.

한국통신산업개발의 비정규직 직원 58명은 2002년 2월 시설관리 노동조합에 가입하여 한국통신산업개발 비정규직 지부를 설립하였다. (인준 2월 23일) 노동조합은 2월 25일 회사 측에 지부 설립사실을 통보하고 4회에 걸쳐 단체교섭에 응할 것을 요청하였으나 회사는 노조법 상 시설관리노조를 단체교섭주체로 인정할 수 없다며 단체교섭을 거부하였다.

이에 앞서 비정규직 노동자들이 시설관리노조에 가입하려는 움직임이 있자 한국통신산업개발노조는 2월 22일 대의원회를 소집하여 □3급 이하 일반직 및 안전직□을 노조가입대상으로 정한 규약 제6조를 □비정규직□도 노조가입대상에 포함되는 것으로 변경하였다. 또 규약 제21조 3항을 신설하여 대의원 출마자격을 조합원 가입후 1년 이상이 경과된 자로 하였다. 한국통신산업개발에서 비정규직의 계약기간은 통상 1년이다.

결국 기존노조는 비정규직을 노조가입대상에 포함시키지 않다가 비정규직 노동자들이 스스로 자신들의 권익을 위해 자주적으로 단결하여 노조에 가입하자 비로소 규약을 바꾸어 비정규직을 조직대상에 포함시킨 것이다. (경제정의실천시민연합 외, 2003: 263).

□저는 **중앙회에서 13년째 근무를 하고 있는 근로자 입니다. 그런데 지난 99년도에 강제 퇴직당하여 지금은 3년시한 계약직 직원으로 근무를 하고 있으며 강제 퇴직당시 사측에서 고용안정을 해 주겠다는 약속이 있었으나 지켜지지 않아 결국 우리는 6개월여 남은 시점에서 노동조합을 설립하였읍니다. 우선 99년도 명퇴자를 주측으로 모든 비정규직 직원들을 상대로 창립대회 및 신고 서류를 작성하여 관계 관청에 서류를 접수 했으나 현재 **내에는 기존의 노동조합이 있고 다소 상충되는 규약이 있기 때문에 안된다며 3번이나 반려되었습니다....그렇다고 현재의 노동조합에 저희는 들어갈 수가 없습니다. 우선 이들은 99년도에 저희를 강제퇴직케한 장본인들입니다. 또한 이번 자신들의 규약개정에서도 우리를 총알받이로 쓰려는 이상한 문구를 집어넣고 있습니다. 그래서 우리는 죽어도 현 노조에는 가지 않으려 합니다. 그렇다면 무슨 대안이 없는지요.□ (계약직 노동자 상담사례/ 경제정의실천시민연합 외(2003: 191)에서 인용).

간접고용의 경우 문제는 더욱 심각하다. 간접고용 노동자들의 실질적인 사용자는 용역업체가 아닌 용역사용업체인 경우가 대부분이다. 그러나 간접고용노동자들의 법적 사용자는 직접 고용계약을 체결한 용역업체가 된다. 이러한 실질적 사용자와 형식적 사용자의 불일치는 간접고용 노동자들의 단체교섭을 어렵게 만든다. 가령, 간접고용 노동자들이 노동조합을 결성하고 실질적 사용자인 용역사용업체와 단체교섭을 하려고 하면, 용역사용업체에서는 자신이 법적 사용자가 아니라고 모르쇠로 일관하며, 한편으로 형식적 사용자인 용역업체에서는 단체교섭능력이 없다고 발뺌하면서 단체교섭 대상 자체가 모호해지게 되는 것이다.

□ 작업장에서의 차별

□아무래도 공무원들이랑 상담원들이랑 있게 되면 소속감이 차이가 많거든요. 비정규직 그것 때문에 그런 것 같아요. 특히 똑같은 문제가 발생하면 상담원들을 제외하고 공무원들끼리 해결을 하려고 하니까요□

□을지훈련을 해도 상담원은 제외거든요. 공무원들만 끼고 싶고. 회사 일에 적극적으로 동참할 의사도 있고... 한계에 부딪히는 적이 많거든요. 같이 해야지 했는데 자기들끼리 알아서 하고 있을 때 내가 참 괜히 나섰구나 그런 생각이 들더라구요□

□서로 부딪칠려구 안 하죠. 그리고 회식을 하면 좀 분위기가 묘한데 여러 직원이 있다보면 자기들끼리 바빠요. 사라지는 거예요. 다들... 공무원들만 남아서 끝까지 1차가고 2차가고... 왜냐하면 과장님, 팀장님 모셔야 되니까.. 상담원들은 몇 분을 제외하고 다 빠지고...□

□업무에 있어서는 저희들이 하는데 그 외에 업무 외의 일은 공무원들이 알아서 회의하고... 회의를 하면 주로 그 쪽 팀장님하고 서무 쪽하고 회의를 하니까요. 체육행사를 하면 다 그쪽에서 결정하고 우리는 그냥 가나보다 그런 거...□(이상 직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 150)에서 인용).

□일을 하다보니까 비정규직은 해당이 안되고 정규직만 해당되는 것들이 너무 많더라고요. 뭐 똑같은 노조비 내고 똑같이 활동을 하는데 비정규직은 해당이 안돼. 그런데 스트레스 받잖아요, 같이 일하다보면.□

□노조 몇주년 창립... 뭐 할 때 타월 하나씩 주는 거 같데요. 우리는 해당 사항이 아니어서 못탔지만...□(이상 가정도우미 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 279)에서 인용).

□가을맞이 대청소 한다고 역무관리소 소장님이 라면 20개짜리 쪼그만 거 한 박스씩 줬대. 대청소한다고. 여태 그런 일 없었잖아요. 그러더니 또 역장님이 수고한다고 그러면서 라면 30개짜리 또 한박스를 주더라고. 처음이예요. 내가 지하철 들어온 지 8년 됐지만. 대가리 털나고 첨이지 고맙지. 진짜 고맙지. 그런 거 별거 아니지만은□(도시철도공사 청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 313)에서 인용).

□똑같은 일을 하면서 차별하는 것은 잘못된 것이다. 어느 정도는 월급을 맞춰줘야 한다. 난 몰랐는데...오늘 월급 명세서를 전달해주면서 봤더니 생각보다 훨씬 적더라. 기사한테 120만원도 채 안되게 주면서 어떻게 생활하라고 그러는지... 너무 심하더라□

□비정규직과 정규직은 다른 근로조건은 동일하다. 임금만 다르다. 그런데 이들은 불이익을 당해도 하소연 할 수가 없다는 것이다□

□비정규직들 앞에서는 월급 얘기는 아예 하지 않는다. 그들도 피하고, 우리도 피한다. 조심스럽다. 그 외 얘기는 자연스럽게 한다□(이상 계약직 환경미화원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 324-325)에서 인용).

□ 사회적 차별과 배제

<표4-1-15>는 국민연금, 건강보험, 고용보험을 적용받는 노동자의 비중을 나타내고 있다. 이를 보면, 비정규직의 경우 국민연금, 건강보험, 고용보험 등 주요 사회보험에의 적용비율이 20%대에 그치고 있다. 즉 비정규직의 경우 최소한의 사회안전장치인 사회보험의 적용을 받지 못하는 경우가 대부분인 것이다.

<표4-1-15> 사회보험 적용률 (단위: %)

구분	국민연금	건강보험	고용보험
임금노동자	57.7	59.5	49.8
정규직	96.6	97.6	79.5
비정규직	26.4	28.9	26.0
* 김유선(2003)에서 재구성. 원자료는 경제활동인구조사 부가조사 결과임

이러한 제도적 배제와 더불어 비정규직이라는 위치가 각종 부조리, 부정부패에 악용되어 사회적 불이익을 감수해야 하는 경우도 많다.

□자기는 정식 교원이 아닌 줄 알고 학교를 다녔어요. 그러다가 사표를 내고 임용고시 공부를 해서 붙었는데, 나중에 불합격 처리가 된 거예요. 왜 그런지 봤더니 사립학교 (정규직) 교원은 그만 두고 1년 내지 2년 후에 봐야 되는데 당신은 그만둔 지 1년 밖에 안됐다는 거죠. 알고 보니 학교에서 정식 교원 올려서 (정부로부터) 돈 다 받아먹었던 거죠. 거기다 제가 지금 다니는 학교는 사범대 출신이 적어서 싸워야 할 때 못 싸우고, 우리가 무슨 대접을 받고 있는지 모르고 사는 사람들이 참 많아요□(사립고 시간강사 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 214)에서 인용).

비정규직 노동자들은 많은 경우 정규직이 회피하는 소위 □3D'업종에서 일하는 경우가 많다. 또한 그렇지 않다고 하더라도 만성적 고용불안과 저임금 등으로 안정된 일자리와는 거리가 멀다. 이러한 요인들로 인해 비정규직 노동자들은 어디 가서 자신 있게 자신의 직업을 드러내지 못하고 숨기거나, 결혼이나 기타 사회생활에서도 불이익을 받으면서 살아간다. 한국사회의 □이등국민□인 셈이다.

□그러니까 보통 결혼하려고 중매를 하면... 직업으로 내세울 게 없는 거죠. 올해도 교육을 갔는데 그런 말씀을 많이 하시더라구요. 중매자리를 해달라고 하는데 직업이 뭐냐 묻는데 말문이 막혔다고... 대부분 결혼하신 남자 분들의 경우 아직도 처가에서 공무원인줄 안다고 얘기를 하시더라구요□(직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 141)에서 인용)

□주변에 그런 사람들이 좀 있더라구요. 자기 집 앞에서 일을 안하려는 사람도 있고, 아직 나이가 젊고, 자녀가 초등학교 중학교 이렇게 어린 사람들은... 간혹 있어요. 저도 처음 들어와서는 좀 창피스럽고, 안보여주고 싶은 생각이 많이 있었거든요□

□얼마 전에 아들이 아빠의 직업에 대해 창피해서 프리랜서라고 했다고 말하더라구요. 좀 당황했지만 예민한 나이이기 때문에 그럴 수 있다고 생각했어요□

□예민할 때에는 아버지 직업이 창피하니까 회사명은 안쓰고 그냥 회사 운전직이라고 썼다고 그러더라. 나하고 같이 일했던 상차원 중 한사람은 모자를 푹 눌러쓰고, 안경 쓰고, 마스크하고 그렇게 일을 하더라. 더운데 왜 그러냐고 했더니 우리구역이 자녀가 학교를 다니는 곳이라고 하더라□ (이상 환경미화원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 326)에서 인용).

3) 소결: 고용불안, 비정규직 확산의 의미

오늘날 비정규직 확산은 단순한 □이등국민□, 사회적 차별의 문제가 아니다. 앞에서 살펴보았듯이 비정규직은 정규직의 축소 및 대체 기제로 사용되고 있다. 이는 우리 사회에서 정규직을 중심으로 하는 상대적으로 □안정된□ 일자리가 점차 사라지고 있다는 것을 의미한다. 고용의 기본틀이 바뀌고 있는 것이며, 이로부터 자유로울 수 있는 노동자는 거의 없다는 것이다.

□ 비정규직화 할 수 없는 부분은 없다

일반적으로 비정규직화는 조직·기업의 비핵심업무, 주변업무를 중심으로 진행된다고 이야기된다. 그러나 구조조정의 일상화, 만능화 시대에 비정규직화는 더 이상 핵심, 비핵심 업무를 가리지 않는다. 핵심업무라고 이야기되는 부문들도 이미 상당히 비정규직화가 진행되었고 앞으로도 계속 확대될 것이다. 구조조정, 비정규직화로부터 예외인 부분은 없는 것이다.

□ 철도청 외주화 계획

최근 공개된 철도청의 외주화 계획을 보면 그 규모의 어마어마함과 더불어 공공부문에서도 실제 외주화, 비정규직화가 단순히 비생산, 비핵심, 주변분야에 한정된 것이 아니라는 사실을 명확히 알 수 있다.

) 철도청의 경우 이미 매표, 개집표, 열차승무원, 차량검수원, 선로보수원, 전기원 등 거의 모든 분야에서 상당수의 계약직과 일용직 노동자들이 배치되어 정규직 노동자들과 함께 업무를 수행하고 있다. 여기에다 매표창구나 역 자체를 외주화하는 경우도 상당히 많으며, 시설직종의 경우에도 일상적인 시설관리만을 수행할 뿐, 신규선로 가설이나 대규모 공사의 경우 이미 업무 자체가 외주화되어 있다.

철도청 외주화 계획에 의하면 ①사업량 증가, 근무체제개편(3조2교대, 주5일근무), (기관사 1인 승무 환원 등으로 인한) 현재의 부족인력 등으로 인해 2004년 7,686명(고속철도 667명 제외)의 인원증원요소가 실질적으로 존재함을 인정한 후 이를 해결하기 위해 2004년까지 약 7,700명 수준(고속철도 제외)의 외주화를 기획하고 있다. 인력충원이 필요한 상태에서 충원되어야 할 인력을 모두 외주화를 통해 해결하겠다는 것이다.

②외주화 업무를 선정할 시 □단순업무 수준에서 기본업무, 핵심업무 및 사무소 단위까지 확대□해야 함을 지적하고 있다. 핵심, 비핵심 업무를 가리지 않고 외주화가 진행될 것임을 공개적으로 제시하고 있는 것이다(이상 철도청 고속철도 종합조정실, 2003).

실제로 <표4-1-16>을 보면 분야별 핵심업무들이 예외 없이 외주대상에 올라있음을 알 수 있다. 가령 역의 가장 핵심업무라고 할 수 있는 매표, 개집표, 방송, 안내, 그리고 지금까지 외주화로부터 비켜나있던 수송업무에까지 대규모 외주화가 계획되어 있다. 또한 철도업무의 가장 숙련분야이고, 핵심이라고 생각되어 온 기관사들마저 대규모로 외주화대상에 올라 있는 것이다. 이외에도 시설관리원, 건축원, 설비원, 전기원, 차량검수원 등 분야별로 외주화계획에 포함되지 않은 업무가 거의 없을 정도이다. 더욱이 경춘선, 분당선 등은 모든 분야의 모든 업무를 통째로 외주화하려고 하고 있다.

<표4-1-16> 일반철도 외주화 계획

구분	외주화내역	외주인원	비고
운수	수송 업무 24개 역	45
	역 수송 업무(철암역 등)	26
	4급 소속역 방송 업무	40
	여자 새마을호 승무원	102
	수도권 전동차 차장	457
	분당, 안산, 과천, 일산선 역전체	181
	기타 수도권 전철 6개역 전체	47	중동,간석,도화,신이문,방학,도봉역
	기타 수도권 전철 매표·개집표원	272	주요역 매표창구 및 개집표 창구 1개만 정규직 배치
	5급 이상역 수송외근	706
	5급 이상역 매표 업무	250	역별 1개창구만 정규직 배치
	5급 이상역 개집표 업무	70	역별 1일1명만 정규직 배치
	5급 이상역 홈·종합안내 업무	50	역별 1일1명만 정규직 배치
	콜센타	40	일용직 제외
	경춘선	148
	소계	2,434
운전	승무선 대기시간 조정	150
	연료관리원	58
	구내입환기관사	340
	준비기관사	160
	일부노선 부기관사	300
	경춘선,분당선,안산선,일산선 기관사	389
	소계	1,397
토목	시설장비공장	125
	분기용품공장	41
	경부·호남축 이외의 시설관리사무소 시설관리원	914	청량리,원주,마산,순천,영주,제천,동해 시설관리사무소
	분당선,안산선,일산선	18
	소계	1,109
건축	조경	18
	건축사무소의 건축원, 설비원	180	대전,부산,순천,영주 건축사무소
	경춘선, 분당선	42
	소계	240
전기	전기사무소 전기원	938	양평,대전,천안,순천,영주,제천 전기사무소
	경춘선, 분당선	111
	소계	1,049
차량	차량전호	146
	병점차량기지	85
	무개화차 중정비	100
	대창 주물공장	38
	제천 화차2공장	66
	중간역 검수 1,548명 중	1,342
	경춘선,분당선,안산선	290
	소계	2,067
기타	전산정보사무소	150
계		8,446
* 자료: 철도청 고속철도 종합조정실(2003).

□ 자본과 국가의 필요에 따라 부담없이 쓰고 버릴 수 있는 노동력 풀의 안정적 확보

오늘날 고용문제의 핵심은 고용의 □양□보다는 오히려 고용의 □질□에 놓여있다. 즉 □고용□이냐 □실업□이냐의 문제에서 더 나아가 이제 □안정□고용이냐 □불안정□고용이냐가 중요한 문제로 대두된 것이다. 그리고 그 정점에는 비정규직의 확산이 존재한다. 구조조정을 통해 국가나 자본이 얻으려고 하는 핵심은 저렴하고 시키는 대로 열심히 일만 하는, 그러다가 필요 없으면 언제든지 쉽게 처분할 수 있는 노동력을 안정적으로 확보하는데 있다. 비정규직화는 이러한 목적과 너무나도 잘 맞아떨어지는 것이다.

자본주의 사회에서는 언제나 이처럼 자본의 구미에 맞는 노동력을 안정적으로 확보하는 일이 중요한 문제였다. 실제로 자본주의 초창기 국가와 자본이 풀어야 할 중요 문제 중의 하나는 필요에 따라 쉽게 처분할 수 있는, 값싸고 말 잘 듣는 노동력을 대규모로 창출하는 것이었다. 그리고 많은 경우 이러한 대규모 노동력 창출은 풍부하게 존재하는 농민들을 폭력적인 방식을 동원하여 노동자로 전환시키는 방식을 통해 이루어졌다.

) 가령 영국의 경우 대규모 노동력을 창출해내기 위해 토지로부터 쫓겨난, 그래서 거리를 부랑하면서 구걸로 연명하고 있는 농민들을 부랑하지 못하도록 강제하는 각종 입법이 시행되었고(마르크스는 이를 □피의 입법□이라고 표현하고 있다), 또한 □구빈원□이라는 미명하의 강제수용소가 존재하여 부랑자들이 강제노동에 익숙해지도록 만들어나가는 과정이 있었다.

한국의 경우에도 1960년대부터 본격적인 산업화가 시작되면서 대규모 노동력이 창출되는 과정이 존재했다. 1960년대 시행되었던 □저곡가정책□은 농촌의 몰락을 가져왔고, 그래서 농촌을 버리고 도시로 도시로 몰려드는 소위 □이촌향도□의 물결을 만들어내었다. 이렇게 도시로 온 대규모의 사람들은 □달동네□를 형성하였고, 매우 낮은 임금과 열악한 노동조건을 묵묵히 받아들이면서 산업화의 □역군□이 되었다. 그리고 이는 저렴하고 풍부한 노동력의 안정적인 공급원으로 기능하였다.

시일이 흘러 이러한 농촌으로부터 도시로의 지속적인 노동력 공급이 일정정도 한계에 부딪히게 되자, 국가와 자본은 이제 새로운 노동력 공급원을 찾아 나서게 되었다. 외국인 노동자들이 대규모로 유입되어 소위 3D 업무에 배치되었고, □여성의 사회진출□이라는 미명하에 여성 노동자들이 열악하고 불안정한 일자리를 차지하게 되었다.

그런데 오늘날에는 노동력을 창출하는 방식이 과거로부터 한차원 넘어선 것 같다. 지금까지는 외부로부터 노동력의 새로운 공급처를 찾아내어 공급을 확대시킴으로써 새로운 노동력을 확보해왔다. 이와는 달리 이제는 기존의 노동력을 지속적으로 불안정화 시킴으로써, 외부로부터 새로운 노동력 공급원을 찾아내지 않더라도 국가와 자본의 구미에 맞는 노동력을 항상적으로 유지, 확보할 수 있도록 하는 것이다.

일반적으로 노동자들의 노동조건은 노동력의 공급 및 수요조건에 상당부분 영향을 받는다고 이야기된다. 가령 일자리는 제한되어 있지만 일하려는 사람들은 많은 상태가 되면 결국 임금이 하락하고 노동조건이 열악해지는 경향이 있다고 이야기된다. 오늘날의 고용불안도 결국 기술발전, 효율성 추구 등으로 인해 일자리는 줄어드는데, 일하려는 사람들은 오히려 늘어나기 때문이라고 해석된다. 더 나아가 혹자는 이러한 노동력의 수요와 공급 사이의 불균형이 해소되면, 다시 말해 기업의 경쟁력 강화 등으로 인해 신규 일자리가 많이 창출되어 현재와 같은 일자리 부족 현상이 해소되면, 고용불안은 상당히 완화될 것이라는 전망을 내놓기도 한다.

그러나 오늘날의 고용불안은 일자리의 수요-공급 간의 불균형과는 별로 관계가 없는 것처럼 보인다. 앞에서도 누차 이야기되었듯이 현재는 일자리 수의 축소보다는 상대적으로 안정적인 일자리가 불안정한 일자리로 대체되고 있는 것이다.

이제는 고용의 기본틀이 바뀌고 있다. 이미 비정규직이 전체 임금노동자의 절반을 넘어선 것은 오래전이고, 정규직이라고 하더라도 언제 해고될지, 언제 비정규직으로 떨어질지 알 수 없는 상황이 되어버렸다. 안정고용이 아니라 불안정 고용이 일반화되고 있는 것이다.

이렇게 불안정고용이 일반화된다는 것은 노동력 창출이라는 관점에서 본다면 필요할 때 쉽게 구할 수 있고, 언제든지 필요 없으면 버릴 수 있는, 저렴하고 말 잘 듣는 노동력 공급원이 대규모로 창출된다는 것을 의미한다. 그리고 이는 과거와는 달리 일자리 수의 변화, 노동력의 수요와 공급 간의 관계라는 외적 조건에는 큰 영향을 받지 않은 채 안정적으로 이루어지고 있다. 노동자를 착취하는 새로운 방식이 구조화되고 있는 것이다.

<생각해 볼 문제: 비정규직 확대에 대한 실용적 동의>

비정규직의 확산에 대한 정규직 노동자들의 인식은 양가적이다. 한편으로는 비정규직으로의 전환에 대한 위기감과 차별받는 노동자에 대한 동정이 있는가 하면, 그 반대로는 실용적 차원에서 비정규직의 확대에 대한 (암묵적) 동의가 존재한다.

특히 공공부문에서는 비정규직 확대에 대해 세가지 측면에서 동의구조가 존재한다. 그 첫 번째는 일정기간 동안 구조조정을 유예한다는 조건으로 비정규직화를 받아들이는 것이다. 다음을 보자

정규직이었다가 분사된 사업장으로 들어간 노동자들의 경우 대체로 3년간의 고용안정을 보장받고, 비정규직 노동자들의 고통을 경험하게 되는 순간을 3년간 유예 받는다. 여기서 □몇년간 고용보장□이라 함은 □조합원들의 고용안정을 해치는 임의적 구조조정을 몇 년간은 하지 않는다□는 것을 의미하는데, 이것은 곧 3년 이후에 또 다른 구조조정이 있을 것이라는 말이기도 하다.

이 노동자들은 구조조정을 받아들이는 대가로 대체로 높은 수준의 임금을 보장받기도 한다. 한국통신에서 명예퇴직한 노동자들 중 일부는 고임금과 높은 퇴직금을 전제로 □한국통신산업개발□이라는 자회사의 정규직으로 입사하였다. 한국전력이나 지역난방공사도 일부 시설을 LG파워로 분할매각하면서 5년간 고용보장과 15%의 임금인상안을 제시하였다. 그러나 이들의 경우 불안정화의 3년 또는 5년 유예라는 점에서 결코 안정되었다고 말할 수 없다. 이미 LG파워도 해외매각을 상정하고 있고, 외국자본들의 경우 인력의 30% 정도 남는다고 이야기하면서 노동자들에 대한 고용조정이 있을 것임을 암암리에 유포하고 있다(김혜진, 2002: 2).

비정규직 확대를 동의하게 되는 두 번째 이유는 비정규직이 인력부족 해결을 위한 현실적 대안으로 자리매김 지워진다는 점에 있다. 수년에 걸친 대규모 인원감축으로 인해 공공부문 노동자들은 높은 노동강도에 시달리고 있다. 따라서 □인력충원□이 공공부문의 중요한 쟁점으로 부상하고 있다. 그러나 정부의 구조조정 방침이 확고한 상태에서 정규직으로의 인력충원을 기대하기는 쉽지 않다. 따라서 인력부족에 대한 현실적 대안으로써 비정규직으로의 인력충원이라도 받아들여야 한다는 것에 대한 동의가 형성되고 있는 것이다.

극심한 노동강도에 시달리던 체신노조는 □장시간 초과근무시간 2시간 이내로 단축, 부족인력확충, 상시위탁집배원 정규직화, 상위계급확보 및 승진적체해소, 주5일제 실시"등 5대 요구안을 내걸고 대정부 투쟁을 선언한 바 있다. 그 요구는 장시간초과근무를 하고 있는 집배원 노동자들의 실질적 바람에 미치지도 못하는 수준이었다. 그런데 체신노조는 2000년 8월 24일 체신청과 □긴급노사협의회 협정서□를 맺고 이것보다 못한 수준의 합의를 했다. □상시위탁 집배원을 증원하고 대무사역시 확보 배정□을 통해 인력을 확충하겠다고 하며, □도시지역의 소포위탁배달 추진과 대단위아파트 지역 통상우편물 배달 위탁 시범추진□하여 민간위탁을 하겠다는 것이었다. 인력충원 요구가 다시 민간위탁이나 비정규직 확대로 돌아오는 것이다.

.... 그런데 현업의 인력부족을 일부 업무의 용역화나 비정규직 충원으로 해결하려고 한다면 이것은 결국 노동자들이 제 발등을 찍는 결과가 된다. 광범위한 비정규직 풀, 즉 유연화가 가능한 노동자군이 있으면 부담 없이 구조조정을 할 수 있기 때문이다. 비정규직의 확대는 구조조정의 전제가 된다(김혜진, 2002: 6).

비정규직 확대에 동의하게 되는 또 하나의 요인은 소위 □공공기관 종사자로서의 자부심□에 있다. 하지만 실제 수행하는 업무는 이러한 자부심을 충족시켜주지 못하기 때문에 여기에서 일종의 괴리감이 발생한다. □국가기관에 종사하는 공무원이 이런 일 한다고 생각이라도 하겠나□, □공공기관에 근무하면서 왜 이런 일들을 해야 하나□는 생각이 존재하는 것이다. 이런 의식은 □이렇게 힘들고, 부끄럽고, 위험한 일은 비정규직으로 돌려야 한다□는 생각으로 발전하게 되면서 비정규직화에 동의하게 되는 것이다.

아래의 사례는 철도청 노동자가 노동조합 게시판에 남긴 글이다. 이 글은 철도 노동자들이 얼마나 열악한 조건 속에서 노동하고 있는지를 잘 보여준다. 한편으로 구조조정의 국면에서 인력충원은 현실적으로 불가능하다는 인식과 함께, 이러한 힘든 업무는 외주화해야 한다는 주장을 솔직하게 이야기하고 있다. 다소 긴 글이지만, 부분부분 생략하면서 인용하겠다.

제목: 전기보수 외주화 작업에 대해서....

전기보수 외주화 작업을 반대 하는 이유를 모르겠읍니다 ..

특히 전차선로 야간 보수작업 ...

추운 겨울 ..

야간작업을 위해서 9시정도에 잠을 청한다 .. 그러나 잠은 잘오지 않고 뒤척이기만 한다 ..

이리뒤쳑 저리뒤쳑 하는 동안 잠시 잠이 드는 가 싶더니 .. 시계가 요란하게 잠을 깨운다 ....(무지하게 고통스럽다 낮에 하루 종일 일하고 피곤한 육체가 휴식을 취해야 할 시간에 눈을 비비고 일어나려니 내 몸이 나한테 성질낸다) 그래도 어쩌랴 일어나야지

일어나서 옷을 입고 연장을 챙겨 막차를 타기 위해서 나온다

오늘따라 왜이리 추운지 매서운 바람이 잠에서 덜깬 내 몸 깊숙이 깊숙이 참으로 깊숙이 스며든다

추위와 이기며 일하기 위해서 나의 복장은 ...참으로 가관이다 열차 안에 있는 승객이 슬쩍 슬쩍 곁눈으로 처다본다 ..무지하게 챙피하다(두꺼운 솜바지에 빵모자 그리고 안전모 , 각종 연장 도지나등)

열차 안에서 잠을 깨기 위해 밀려오는 잠을 이기기 위해서 신문을 이리저리 보다보면  어느새  분소에 도착한다 ...

모타카 위 왜이리 찬바람이 얼굴을 스치는지 ..철도 선로는 방음벽으로 모두 막아서 바람이 더욱더 세계 불어온다 ..모타카가 이동시 바람은 더욱더 세다 너무 춥다 ..  그리고 고통스럽다 ..

………

넘춥고 졸립고 힘들다 .... 이제 끝날 때가 되었겠지 시계를 바라본다

시계를 바라보니 시계바늘은  아직도 2시 30분  아직도 많은 시간이 남아 있다

점점 몸은 추의로 덜덜 떨고 있고 가장 추운 새벽이 다가온다 ..

몸은 움추려 들고 몸은 잘 움직여지질 않고 ...바닥은 미끄러워서 ..

조심하지 않으면 ... 넘어 진다 ..

비임을 올라가야 한다 ..  장간애가를 발고 올라가는 대

발이 미끄러져 정갱이를 다쳤다 넘 아프다 눈물이 날려고 한다 ...

작업을 마친다고 한다 뭐든게 귀찮다 ...빨리 들어가서 휴식을 하고 싶다 ...

그래도 주의 정리를 하고 연장을 챙기고 공구를 챙기고 ...분소로 들어간다 ...

야간작업일지를 정리하고 다른 사람을 잠시 눈을 부친다 ...

그러나 난 눈을 감을 수가 없다 ..내 근무지인 주재로 첫차를 타고 가야 한다 ...조금 쉬었다가 가라고 하지만 ..주재까지의 거리가 열차타고 30분 거리다 ..만약 에 장애가 발생하면 빨리 처리를 해주어야 하기 때문에 ..

눈을 부칠 틈도 없이 ....꽤지지한 얼굴에 솜바지 시커먼 잠바 ..연장 , 하이바들을 하고 열차를 탄다 ... 사람들이 힐끔 힐끔 쳐다본다 ..열라 챙피하다  ...

그래도 넘 피곤해서 차 안에서 조금은 잠이 밀려온다 ..졸다 보면 어느새 내려야할 곳 ...

일지 정리를 하고 잠시 눈을 부치려 한다 ....

삘릴~~리리릴리리리  전화 벨소리 넘 힘차게 들려온다 ....전화를 받는다 "운전실 인데 홈  CC-TV 모니터가 고장이라고 한대 ..(미치겠다) 그래도 어쩌랴 얼릉 가서 고쳐야지 ...

잠을 한숨도 못잔다 ...넘 힘들다  ...

………

외주화를 한다고 한다 ...넘 기쁘다...

그런데 노조에서 반대 한다 ...어떤 것이 옳은 것인지 판단하기가 넘 어렵다 ...

………

부탁, 부탁 , 부탁 , 부탁 합니다 ...

외주화 줄 것은 외주화 줍시다 ...우리도 이젠 인간답게 살아 봅시다 .....

우리가 맥가이버도 아니고 ,,,전력 ( 변압기 , 조명제어 , 등기구 안정기 , 큐비클 , 원격제어 , 전차선 ,전화기 , TV, 교환기 , 광 , 동케이블 , 단국 등 각종 시스템 )우린 박사다 이 모든것을 한번의 교육도 없이 우리스스로 깨닫고 운영한다 잘못하면 시정지시서 )

이젠 일상적인 점검은 우리가 하고 그외의 일들은 외주를 주어야 한다고 생각 합니다 ..

아니면 다른 대안을 주셔야 된다고 생각합니다 ..그냥 무조건 외주화 반대를 한다면 ...우리 조합원은 어쩌란 것입니가 ...

인원 절대로 증원 어렵습니다 ...인원 늘어나면 나중에 전부다 구조 조정 당합니다..이젠 예전처럼 많은 사람이 운영하는 시대는 지나갔읍니다 ..

그러니 외주화 주어서 ...미리 정애 멤버만 남는다면 ( 나머지는 고속철도 또한 3조 2교대를 실시한다면) 저절로 정애 멤버만 남을 꺼라 전 생각 합니다 ...

도와 주십시요 ,,,,어디 가서 말 한마디 할 수 없는 우리들을  대신해서

도와 주십시요 ...진정 우리들이 원하는 것이 무엇인지  ...

부탁 합니다 ....

2. 노동강도의 강화

구조조정은 노동자들을 거리로 내몰고, 또한 이전보다 열악한 지위로 고용될 것을 강제한다. 이제 이전보다 불안정한 일자리에 고용된 노동자들에게 주어지는 것은 해고되지 않기 위해, 저임금구조 하에서 생계를 유지하기 위해, 보다 열악한 노동조건을 감내할 수밖에 없다. 한편 해고나 비정규직화의 직접적 대상에서 한시적으로 제외되어 기존의 일자리를 유지하고 있는 노동자들의 불안정성도 이전보다 심화되었다. 이와 같은 노동자들의 전반적인 불안정성의 심화를 드러내주는 대표적인 현상 중의 하나가 장시간 노동, 노동강도의 강화이다.

1) 노동강도 강화 현황

우선 실제로 구조조정 이후 작업현장에서 노동강도가 어느 정도로 강화되었는지 살펴보자. <표4-2-1>은 <한국생산성본부>에서 기획예산처의 의뢰를 받아 지난 5년간 공기업 구조조정을 평가한 결과 중의 일부이다. 이를 보면 공기업 구조조정이 본격화한 1998년 이후 5년간의 공기업 생산성이 이전 5년의 그것보다 현저하게 향상되었음을 알 수 있다. 경제위기 이전 5년에 비교해서 경제위기 이후 5년의 노동생산성 지표가 약 69% 가량 향상된 것이다.

<표4-2-1> 시기별 노동생산성1) 추이 (단위: %)

구분	1993~1997 (A)	1998~2002 (B)	A/B * 100	B-A
공기업	5.9	9.9	169.1	4.0
민간기업	9.5	7.7	80.9	-1.8
1) 노동생산성 = 실질부가가치액/노동투입량 * 한국생산성본부(2003)에서 인용. 대상기관은 한전,조폐공,철도청 등의 공공부문 16개 기관과 1,793개의 민간기업임.

여기에서 노동생산성은 실질부가가치액을 노동투입량으로 나눈 것이다. 다시 말해 노동생산성이란 투입된 노동 한 단위가 어느 정도의 실질부가가치를 가져오는가를 지칭하는 것이다. 노동생산성이 향상되었다는 말은 한 사람이 창출한 부가가치가 이전보다 늘어났다는 것을 의미한다. 노동자들을 보다 많이 일을 시켜서, 노동자들을 보다 많이 착취해서, 한사람이 더 많은 가치를 창출하도록 했다는 것이다.

노동자들의 인식정도에 기초해서 최근 노동강도의 변화 정도를 추론해보자. <그림4- 2-1>은 2003년 민주노총이 보건의료, 화학섬유 노동자들을 대상으로 한 설문조사결과의 일부이다. 이를 보면 육체적 부담, 1일작업시간, 관리감독, 정신적 부담이 최근 1년간 증가했다는 응답자가 감소했다는 응답자보다 현저하게 많게 나타난다. 반대로 여유시간과 작업자수는 최근 1년간 감소했다는 응답자가 증가했다는 응답자보다 더 많게 나타나고 있다. 모든 지표에서 응답자들은 일관되게 노동강도가 최근 들어 강화되었다고 인식하고 있는 것이다.

<그림4-2-1> 보건의료 및 화학섬유 노동자들의 최근 1년간 노동과정 변화에 대한 인식정도

* 전국민주노동조합총연맹(2003a: 52) <표2>를 그림으로 재구성.

<표4-2-2> 지난 3-4년간 철도노동자의 노동강도 강화 양상

질 문		응답자수(%) 예
전반적 노동 강도 증가여부		4924 (81.1%)
노동 시간	일일 근무시간 증가	3968 (54.8%)
	근무 중 휴식시간 감소	3222 (45.2%)
	근무 중 여유시간 감소	3656 (51.8%)
	하루 중 휴식시간 감소	3746 (52.1%)
	월 평균 휴일 수 감소	2975 (43.8%)
작업량	근무 속도 증가	4028 (57.3%)
	시간 당 업무량 증가	4853 (68.1%)
	담당 기계/시설 수 증가	4043 (64.6%)
	담당 업무 수 증가	4750 (69.1%)
	교대시 인수업무량 증가	2961 (52.6%)
인력	사무소/분소의 인력 감소	4595 (78.4%)
	교대 여유 인력 감소	4172 (75.6%)
신공정	기계 자동화 증가	2963 (49.2%)
	신공정 도입 증가	2995 (50.7%)
조직 변화	업무 중 하청, 외주도입 증가	2890 (55.3%)
	조직 개편 증가	2272 (43.7%)
	파견 지원 업무 증가	1884 (38.2%)
	비정규직 인력 증가	2894 (57.8%)
* 한국노동안전보건연구소의 2003년 가을 전국 철도 노동자 7,776명을 대상으로 한 설문조사 결과/ 한국노동안전보건연구소(준) 연구기획실(2003)에서 인용.

<표4-2-2>는 철도노동자들의 노동강도 강화에 대한 인식을 보여준다. 노동강도와 관련한 모든 질문문항에 대해 상당수의 노동자들이 노동강도가 강화되었다고 응답하고 있다.

2) 노동강도 강화의 원인

(1) 업무량 증가와 상반되는 인력감축

최근 노동강도의 강화는 무엇보다도 인력감축에 그 원인이 있다. 구조조정은 수익성 향상이라는 명분 하에 비용절감과 노통통제를 주요 목적으로 이루어졌다. 특히 공공부문의 경우 앞에서 살펴보았듯이 엄청난 규모의 인원감축이 있었다. 업무량은 이전보다 증가했지만 이와는 반대로 그 업무를 담당할 노동력은 줄어든 것이다.

□IMF 그전의 수준으로 작업량이 그 정도만 되도 괜찮은데... 작업구간은 늘어나고 지금 현재도 인원이 나가면 그만큼 보충을 안시켜주니까. 결국은 조금씩이라도 늘어날 수밖에는 없는 거죠.□

□IMF 이후에 기계화한다고 해서... 시에서 생각하는 기계로 할 수 있는 양하고 우리가 보는 것하고는 엄청 차이가 나거든요. 주차되어 있는 차 다 피해가야지 또 인도는 못가잖아요. 인도는 다 우리가 해야 하거든요. 근데 거기 사람들은(공무원) 그렇게 생각을 안하고 차가 지나가면 다 청소가 되는 줄 알고 있거든요. 도로에 차가 한 대 서 있으면 거의 차 몇 대 서있는 거리는 청소가 안돼요. 천상 우리가 다 해야 하는데... 거리계산을 시에서는 하는 거고, 현실적으로 우리 몸으로 하는 것을 보면 그게 아니다, 이만큼 멀다 힘들다는 것을 해서 이제 시하고 많이 트러블이 있는 거죠□(이상 환경미화원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 322)에서 인용).

□인원을 안뽑다 보니까 할당된 T/O만큼 더 일을 한다. 거의 96-7년부터 그랬다. 서부가 그래도 신입사원을 뽑았는데 다 도망가더라. 거의 분사 이후 under T/O로 운영되었다. 시운전 20명 정도이고, 각 포지션마다 줄어서 현 체제는 거의 반으로 줄었다. 3조 3교대 형태로 운영하는 일이 생긴다□

□영동화력의 경우 3년전 조합원 수는 188명이었다. 그 동안 신입사원을 뽑질 않았다. 우리는 석탄을 때는데 MO(밀기점검)의 경우 직원 1인과 보조 3인이 하던 일, 4인이 하던 일을 현재 1인이 하고 있다. 일부 자동화된 것도 있지만, 업무 강도가 너무나 강화되었다□(이상 발전회사 노동자 인터뷰).

□가장 권리를 침해받는 것이 유인변전소이다. 3명이 3교대를 한다. 혼자서 근무하다 보면 화장실 가는 사이에도 잠시 시간을 내기 어려운 상황이다. 혼자서 생활을 하게 만든다□

□설비가 산업화되고 하면서 부하가 많이 늘어났다. 입사할 때 85년 경 만해도 1200만 정도였는데, 1-2년 사이 200만이상 씩 넘어가면서 지금은 4000만이 넘는다. 변전소도 늘어나야 하고 인원이 필요한데 무인화가 대책으로 나오고 있다. 하지만 온라인이 되려면 오프라인도 되어야 한다. 우리는 10여 년 이상 일해야 돌발사고 등에 대처를 할 수 있는 능력이 생긴다. 정전이 되면 사람들이 불안감을 많이 느끼고 사회적으로도 피해가 크다□(이상 한국전력 노동자 인터뷰)

강릉지사의 경우 내부시스템이 변화해서 2실이 축소되어 40명이 감소되었다. 희망퇴직도 많이 했다. 노동강도의 경우, 지난 10년 이전부터 정원을 꾸준하게 줄였다. 전산화 과정에서 줄였다. 세 명이 직무 성격상 필요한데 실제 정원은 3명이지만. 한 명이 그만두면 두 명이서 하던 일을 맡아서 하게 된다. 신입 충원이 없으면서 정원을 채우지 못하는 상황이 누적되었고, 그게 지금까지 이어져오는 기간이었다 (한국전력 노동자 인터뷰)

□ 철도청

철도 전체 정원이 줄어들고 있지만 철도노동자들이 담당해야 할 업무량은 증가하고 있습니다. 일산선 전철구간의 개통, 안산선의 연장운행, 경인선 복복선의 개통, 고속전철공사, 경부선 복복선공사, 중앙선□경원선 전철화 공사, 각종 특별 열차의 증설, 서울-천안간 전철화, 호남선 복선화, 수도권 전철 연장 운행 계획 등으로 인해 업무량은 지속적으로 증가하고 있습니다. (전국철도노동조합, 2002)

<그림4-2-2> 연도별 열차운전거리, 여객수송량, 기능직인원현황

* 차량키로란 기관차운행거리, 여객열차운행거리, 화물열차운행거리 등 철도차량이 운행한 거리의 총칭임.

* 철도청(2002); 통계정보시스템(KOSIS) 홈페이지; 전국철도노동조합(2002) 등에서 재구성.

<그림4-2-2>는 철도의 업무량과 인원추이를 나타내고 있다. 이를 보면 최근으로 올수록 열차운전거리도 늘어나고, 여객수송량도 많아졌음을 알 수 있다. 다시 말해 철도노동자들이 수행해야 할 업무량은 지속적으로 늘어난 것이다. 그러나 현업을 담당하고 있는 기능직 인원수는 시일이 갈수록 줄어들어 2002년 기능직 인원은 2만 3천명 수준에 그쳐 1994년 3만 1천명 수준과 비교해 볼 때 약 8천명 정도의 인원이 줄어들었다. 이처럼 업무량 증가와 상반되는 인원감축은 철도노동자들의 노동강도를 강화하고 각종 산업재해를 유발하는 주요 원인이 되고 있다.

□현재 작업을 적당하게 하려면 한 20명은 되어야 한다. 왜냐하면 일요일 순회자 2명, 월요일은 일요일 순회자 2명 빠지고 또 2명 순회. 그러니까 4명 기본으로 빠지고 건널목(사람 근무하는데만) 2개니까 또 2명 빠지고 열차감시 2명 빠지고 하면 8명이 그냥 빠진다. 여기에 휴가자 등 빠지면 10명이 작업하게 되는 거다. 그런데 현재 우리 시설반은 12명(인부 2명 포함)이다.□

□지금까지 장비 들어오면 대수당 얼마 이렇게 사람을 줄였다. 그러나 장비와 사람이 해야 할 일이 구분되어 있기 때문에 어차피 사람이 투입되어야 할 일은 존재하는 것이다. 또한 장비가 있다해도 우리 선로 구간에 들어온 것은 거의 구경을 못했다. 분기하나를 장비가 다지려면 1~1.5시간 정도가 필요한데 수색의 경우 분기가 한 500개 된다. 언제 다 하겠나□

□시설반 인력이 부족해서 오류동시설반 같은 데는 자기 작업을 독자적으로 할 수가 없다. 맨날 조근. 1개 선로반에 최소 8~9명은 되어야 하는데 현재 6명으로는 무리다. 과거 복선일 때 11~12명이 있었는데 지금은 복복선인데 7~8명 구조다. 작업량은 곱으로 늘었다.□

□멀티플 앞조작자(데이터 셋팅, 켄트 맞추기 등), 뒷조작자(레일 수평 맞추기, 찍기 수동조작)가 작업을 하는 동안 바깥을 봐줄 사람이 없다. 그러다 보니 압 조작자가 나갔다 들어갔다를 수없이 반복. 결과적으로 앞조작자 작업이 충분하거나 정교하게 이루어질 수 없다. 오늘도 어제 한 작업이 불완전해서 다시 한 번 더했다. 인원부족이 이런 문제를 야기한다□(이상 철도 노동자 인터뷰)

□ 우체국

<그림4-2-3>을 보면 1998년 이후 우편물량은 지속적으로, 그것도 급격하게 증가하고 있음을 알 수 있다.

<그림4-2-3> 연도별 우편물 접수량 (단위: 백만통)

* 자료: 정보통신부(2003)

그러나 이러한 우편물량의 증가와는 반대로 정규직 공무원으로서 집배업무를 담당하고 있는 집배원의 수는 1997년 1만 2,390명에서 2001년 1만 344명으로 16.2% 감소했다.

우편물량의 증가에 따른 필요 인력이 늘어나게 되면서 정보통신부는 비정규직 집배원의 고용을 늘려나가는 방식으로 대응하였다. 그 결과 상시위탁 집배원 수는 1997년 전국 709명에서 2002년 6월 3,960명으로 450%라는 경이적인 증가율을 기록하게 되었다. 또한 이외에도 공익요원, 파트타이머, 재택근무자 등 다양한 비정규직 인력을 충원함으로써 업무에 대처하도록 하고 있다. 그런데 이러한 비정규직으로의 인력충원을 감안한다고 하더라도 집배원의 증가규모는 미미한 것에 그쳐 우편물량의 증가속도를 전혀 따라가지 못하고 있으며, 이에 따라 집배원들의 노동강도는 갈수록 심해지고 있다.

최근 몇 년간의 우편물 수를 살펴보면 계속해서 증가해왔다. 정보통신부 자료에 의하면 우편물이 매년 9%씩 증가하고 있으며, 수도권의 지난해 소포 물량은 전년대비 60% 가 증가했으나 지난 5년간 집배원 증원은 6.1%에 불과한 것으로 나타났다

..... 최근 들어 부쩍 카드회사, 홈쇼핑회사들이 늘어나면서 온갖 카탈로그와 광고물의 배달이 많아진 것은 누구라도 알 수 있을 것이다. 또한 우체국 택배가 새로 시작되면서 그 부담은 고스란히 집배원 노동자에게로 떠넘겨 졌으며 이전에 방위병들이 돌리던 우편물들 (예: 입영통지서, 민방위 훈련 소집 등)도 이제 집배원의 몫이 되었다. (이혜은 2002, 11쪽)

□지난 3년 전에 비해 현재 우편물이 두 배 정도 증가했고 하루에 배달해야 하는 우편물의 무게는 40kg 짜리 자루가 1-2개 된다.□

□서울의 사대문 안은 아파트가 별로 없어서 그래도 우편물이 적은 편이지만 서울의 외곽과 신도심 등은 대단위 아파트 단지의 증가로 우편물이 폭증하였으나 인원은 그대로여서 더욱 힘든 상황에 있다.□

□정보통신부에서는 비용절감의 차원에서 서울 근교 소도시의 우체국을 통합하였는데 예를 들어 안양의 경우 안양우체국과 과천우체국이 통합되었고 신도심이 형성된 후 우체국의 해당지역은 확장되었으나 인원은 초기인원 그대로이며 전혀 증원이 없어 결국 집배원들의 업무량이 늘어났다.□ (우체국 집배원 인터뷰/ 이혜은(2002:11)에서 인용)

□ 한국토지공사

<표4-2-3>은 한국토지공사의 연도별 사업량과 현원의 변화를 보여준다. 앞의 사례들에서와 동일하게 한국토지공사의 경우에도 사업량은 늘어 가는데, 거꾸로 이를 담당할 노동자의 수는 지속적으로 감소하고 있음을 알 수 있다. □98년 이후 현원은 약 24% 감축된 반면에 대형사업지구의 사업 착수 등으로 인해 1인당 사업량은 구조조정 당시보다 138% 증가□한 것이다. □이와 더불어 국가개발정책과 보상수탁, 국유재산관리, 매각업무, Project Financing, REITs, 자산유동화 등 부동산금융관련업무, 지역개발사업, 국토정보화 및 조사업무 등 새로운 업무들이 추가되어 노동강도가 더욱 심화되고 있다□(전국공공운수사회서비스노동조합연맹, 2002a: 26).

<표4-2-3> 한국토지공사의 연도별 사업량과 현원의 변화  (단위: 만평, 명)

구분	1998	1999	2000	2001	2002
사업량1)	651	874	9372)	1071	1170
현원	2,335	2,040	1,793	1,784	1,761
1인당 사업량	2,788평	4,248평	5,225평	6,003평	6,644평
1) 1998-2001년 사업량은 당해연도 실적, 2002년은 운영계획 기준이며, 주택단지, 산업단지, 비축토지 등을 포함 2) 2000년 이후 사업량의 증가는 남양주(61만평), 용인죽전·동백(200만평), 대전노은(247만평), 파주교하(61만평), 화성동탄(280만평) 등 대형사업지구의 사업착수에서 기인함. * 전국공공운수사회서비스노동조합연맹(2002a: 26)에서 인용.

□ 도시철도공사

최소의 인원으로 최대한의 열차를 운행하여 효율성을 높이려는 도시철도공사의 경영방침은 열차당 기관사 한 사람만을 배치하는 1인 승무 체제로 구조화되어 있다. 게다가 1인 승무인데도 불구하고 여유인력이 전혀 확보되지 않은 상태에서 열차편성은 최대치로 이루어져 있기 때문에 열차를 운행할 사람이  모자라 휴일에도 근무를 강제당하는 □휴일 충당□이 관례화되어 있을 정도이다. 1인 승무는 열차 운행과 안전사고에 대한 부담을 기관사 한 명에게 집중시키기 때문에 노동자의 긴장을 극대화시키고, 만성적 인력부족은 정신적·육체적 스트레스를 해소할 기회를 박탈한다. 효율과 수익성의 극대화를 위해 도시철도 승무 노동자들은 고도의 정신적·육체적 스트레스를 강요당하고 있는 것이다 (공유정옥, 2003).

(2) 노동과정 통제의 강화

구조조정은 노동시장에서의 인력감축, 비정규직의 확대에 머물지 않는다. 한편으로 구조조정을 통해 작업장에서의 유형무형의 통제가 강화되었는데, 이는 다시 노동자들의 자발적인 자기통제로 이어지면서 노동강도를 강화하는 결과를 낳고 있다.

구조조정 과정에서 나타나는 노동과정의 통제기제는 크게 세가지로 유형화할 수 있다: i) 조직개편을 통한 현장통제의 강화; ii) 능력주의 인사관리제도; iii) 고객지향적, 협조주의적 기업문화운동(심용보, 2002a, 2002b; 선지현, 2002, 2003; 심용보·선지현, 2002 등).

공공부문 노동자들은 이미 □정부의 일방적인 예산결정(임금가이드 라인) □예산편성과정에서 경영혁신(바로 구조조정)의 내용을 담은 지침 □경영평가를 통한 기관·개인성과급의 차등지급 등을 통해 중앙정부 차원의 통제를 받고 있고 이러한 조건하에 자율적인 노사관계란 허구에 불과할 뿐이다. 여기에 개별 기업별로 본다면 사업부제 또는 팀제도입을 통해 상급관리자들에 의한 현장통제는 인사고과 및 내부 경영평가를 통해 일상적으로 이루어지고 있으며 각종 시스템들이 도입되고 있다. 그리고 조직개편과 시스템도입의 효과를 극대화시키기 위해 기업문화운동을 전면적으로 전개한다.

노동자 개인에게는 '능력에 따라 보상한다'는 인사관리가 적용되어 직장내의 경쟁은 더욱 격화된다. 이것이 지난 김대중 정부 시절에 전면화 된 공공부문의 현장통제방식이다 (선지현: 2003)

① 조직개편을 통한 현장통제의 강화

구조조정의 일환으로 이루어지는 조직개편의 내용을 검토해보자.

정부는 개별공기업 내에 서로 연결된 직종 및 부서들을 각각 이익중심적 사업본부로 조직을 재편한다. 이는 더 많은 이윤을 위해 각 직종의 노동자들을 서로 경쟁시키는 전략이다. 경영진은 각각의 사업본부와 팀에 대해 수익성과 원가절감을 책임지게 하고 그 성과에 따라 보상하며 주변업무는 과감히(사실은 무식하게) 외주하청하며 조그마한 이익이라도 내는 부대사업을 시도한다(심용보, 2002a: 27-28).

사업부제적 조직개편은 작업장 수준으로 확산되어 팀제적 조직개편으로 완성되어진다 ... 경영진이 팀조직을 도입할 때에는 주로 □노동의 인간화□, □분권경영□이라는 명목 하에 노동력 착취를 강화시키는 방향으로 추진된다.

....경영진은 .... 공정조사에 들어간다. 물론 이때의 공정조사는 분임조 형식을 빌어 자발적인 방식을 취할 것이며 이러한 공간에서 회사파 간부들은 □경영혁신□의 필요성과 구체적인 공정개선(개악?)기법을 소개하며 자신이 맡은 작업장의 공정 중에서 불필요한 직무와 이를 담당하는 여유인력을 조사해 들어갈 것이다.

현장의 자발적 착취과정에서 취득된 공정개선정보는 본사에 집결되어 표준성과치의 근거마련, 팀제로의 조직개편, 다기능화를 위한 직제 및 직무통합에 사용된다.

이러한 틀거리에서 □제안제도□는 효율적인 □인원절감적□ 작업방식을 노동자 스스로가 제안하면 제안보상금을 주고 이를 인사고과에 연결시키는 제도이다. 이는 흔히 경영진이 □작업장 수준에서의 경영참가 확대□라는 명목으로 실시된다. 하지만 이는 가뜩이나 짬없이 계속되는 고달픈 노동에 또 하나의 노동(머리를 자내야 하는 노동)을 강제로 부가시키는 것 이상이 아니다. 그리고 이는 나아가 노동자들이 작업과정에서 획득한 암묵적인 숙련이나 기술을 경영자의 것으로 만들고 이를 다시 전 사업장으로 일반화하여 노동강도 강화를 하는데 사용된다.  (심용보, 2002a: 41-43)

□사업소간·발전회사간 경쟁체제가 되다보니까 설비개설, 원가절감 등의 노력이 있었고, 마일리지 제도, 건전·건의, 코스트 타임 등을 통해 의무감 조성을 하고 있다. 이런 것들은 사업소 내부평가에 반영되고 있다. 마일리지 제도는 좋은 자료를 가져다가 올리고 하면 좋은 점수를 주는 것이다. 자료를 공개·공유하자는 것이다. 코스트 타임은 비용절감 차원에서 업무를 하다가 이런 과정을 생략할 수 있다면, 생략할 수 있는 과정을 발견해내어 생산 시간을 줄이는 것 등을 제안하라는 것이다. 각종 제안제도의 유형인데, 불만과 거부감이 높다. 팀제의 경우 본사는 이미 되어 있고, 남동의 경우 아직 사업소까지는 시행이 되지 않은 상황이다□ (발전회사 노동자 인터뷰)

□품질 제안제도 등을 끊임없이 시도한다. 시테크 같은 경우 10년 전에 유야무야 된 것을 또 들여왔다. 6시그마 품질경영 등이 들어오고 있다. 담당자들은 일을 하면서도 개념을 잡지 못하고 행사만 따라 다니는 형태가 되고 있다. 교대근무는 오히려 심각하다고 느끼지 못하는데, 업무 스트레스 등을 많이 받는다. 간접적인 현장통제이다.□ (발전노조 간부 인터뷰).

사업부제, 팀제로의 개편은 기본적으로 수익성의 논리에 기초하고 있다. 따라서 사업부나 팀, 개인의 성과에 대한 평가는 철저하게 얼마나 이윤을 냈는가를 중심으로 진행될 수밖에 없다. 따라서 공공부문의 중요 존재이유인 □공공성□의 실현, 그리고 작업장에서의 민주주의, 노동의 인간화 등은 간과될 수밖에 없고, 조금이라도 더 많은 성과를 내기 위한 상호간의 경쟁이 심화되면서 노동강도는 강화될 수밖에 없다. 또한,

팀조직으로의 개편은 인원감축과 더불어 개별노동자의 다기능화와 결합되면서 작업에서의 여유시간을 최대한 줄이게 되고 결국 노동자는 눈 돌릴 짬도 없이 작업에 몰두해야 한다.  왜냐하면 팀조직 속에서는 옆의 노동자가 조금이라도 휴식의 짬을 내면 내가 괴로워지는 상황이 강제되기 때문 동료간에 서로 감시, 경쟁하게 되고 자기만이라도 어떻게든 관리자의 눈에 들어 좀더 편한 부서로 옮길 수 없을까하는 의식이 판치게 된다 (심용보, 2002a: 44)

② 능력주의 인사관리제도

노동과정에서의 통제를 강화하는 또 하나의 기제는 성과에 근거해서 보상과 처벌이 가해지는 □능력주의 인사관리제도□를 들 수 있다. 이를 통해 기업·조직은 자신이 원하는 성과(수익)을 내는 노동자들에게는 보상을 주고, 그렇지 못한 노동자들에게는 턱없이 낮은 차별적 보상 혹은 심지어 처벌을 가하게 된다. 이에 따라 개별 노동자는 기업·조직의 눈에 들기 위해, 그리하여 좀 더 많은 보상을 얻기 위해 혹은 해고되지 않기 위해 자발적으로 상호경쟁을 하게 되고, 그 과정에서 노동강도는 강화된다(심용보, 2002a: 47).

토지공사에서는 98년 이후 다면평가체계를 도입하였는데, 인사고과와는 별도로 매년 1회 피평가자 주변의 상사, 부하, 동료, 그리고 피평가자 자신이 평가하여 그 결과를 인사운용에 활용하고 있다. 또한 도로공사는 전략적 평가체제를 구축한다는 목적에서 □개인업적평가시스템□이 추가로 반영되고 있다.

이러한 평가체계는 인사, 인센티브, 차등지급 등의 제도를 내부평가와 연계하여 내부적 통제를 강화하는 수단에 불과한 것이다.

이러한 다면평가체계의 도입 이외에도 중복되거나 다원화된 업무평가체계로 말미암아 노동자들의 노동강도가 강화되고 있는데, 대표적인 사례가 국민건강공단의 업무실적 평가체계이다. □월별 지사평가, 분기별 지역본부 평가, 업무실적에 따른 개별 업무량의 전산 계측화로 인한 실질적 개별평가가 보편화되어 있고, 지사·지역본부·공단으로 구성된 조직체계의 3원화로 업무에 대한 통제 및 지역본부별 감사체계가 다원화되어 있다.□(이상 전국공공운수사회서비스노동조합연맹, 2002a: 27-28)

일부 기업에서는 이러한 제도를 이용하여 노동자들에게 자사상품을 강제로 할당, 판매하게 한 후 그 실적을 평가에 반영함으로써 노동자들의 부담을 가중시키기도 한다.

한국중공업과 마찬가지로 사유화의 길을 걷고 있는 한국통신은 작년 8월, 공기업에 종지부를 찍고 사기업으로의 전환했다. 지난 구조조정 시기 15,000여 명의 인력감축, 114분사화 등 공기업 구조조정의 최선두를 달렸던 한국통신이 사유화되자 한국통신 노동자들에게는 더 큰 고통이 기다리고 있었다. 그 대표적인 예가 바로 '상품강제 할당판매'이다. 인사고과를 앞세운 상품강제할당판매는 노동자들에게 자본의 노예되기를 강요하는 대표적인 사례이다. 노동자들은 상품할당판매 실적이 저조하다는 이유로 배치전환을 앉아서 당하고 있고 심지어 상급자(중간관리자)들에게 할당량을 빼앗기고도 말 한마디 못하는 현장이 되어버렸다 (선지현: 2003).

③ 고객지향적 기업문화운동

고객지향적 기업문화 운동을 통해 고객의 접점지대에 있는 공기업 노동자들로 하여금 단정한 복장은 물론이고 언제나 웃는 표정으로 고객을 대하도록 강요된다. 나아가 고객만족도 조사나 모니터링제도를 인사고과 및 상벌체계에 연결시킴으로써 노동자들은 대량감소된 인원을 가지고 기존의 업무 이상을 수행하면서 동시에 친절 서비스도 강요받게 된다. 한국 사회의 공기업에서 이러한 고객중심적 기업문화전략은 노동조건이 개선되지 않고서 노동자에게 □웃고 있는 기계□이기를 강요하는 것이다(심용보, 2002a: 37)

공공부문에 고객중심경영의 목소리가 높아지면서 이제 고객을 위한 것이라면 무엇이든지 해야 한다는 분위기가 강요되고 있다. 그리고 이는 인사평가와 연결되면서 이제 공공부문 노동자들은 어떠한 상황에서도 고객들에게 웃는 얼굴로 친절히 봉사해야 한다. 이는 노동자들의 스트레스를 가중시키며, 한편으로 위험하고 힘든 일, 열악한 작업조건, 장시간 노동 등도 고객을 위한 것이라는 미명으로 정당화된다.

S 우체국에서의 인터뷰 결과 □언제 민원이 들어와 파면될지 모른다는 두려움에 항상 긴장한 상태로 배달을 해야 한다.□고 하였다. 실제로 우편물 증가후 서비스의 질이 떨어지게 되어 집배원에 대한 사회적 인식은 나빠졌는데 우편물 배달 지체로 인한 민원 접수도 99년 1인당 평균 1.9회에서 2000년 상반기에는 2.1회로 늘어났다 (이혜은, 2002: 17).

□모니터링 제도가 있는데, 고객인 척하면서 문의를 한다. 기분 더럽다. 모니터링 등에서 평가가 안좋으면 이름을 공개하고 교육을 시킨다. 감시받는 분위기이다. 없애자는 제안을 해서 많이 없애긴 했지만, 모니터제는 그대로 있다. 용역을 줘서 하고 있다. 삼진 아웃제는 세 번 걸리면 타 사업소로 전출되는데 아직까지 우리 사업소에서는 실행되지는 않았다.□ (전력산업 노동자 인터뷰),

공복의식 : 공공부문 노동자들의 경우 국가기관, 공공기관 종사자로서 국민에 적극적으로 봉사해야 한다는 의식이 강하다. 따라서 낮은 임금과 열악한 노동조건임에도 불구하고 고된 노동을 기꺼이 받아들이거나, 대민업무의 경우 자신의 힘든 것에 관계없이 무조건 친절하게 대해야 한다는 생각들을 일정정도 내면화하고 있다. 이는 고객지향, 고객서비스를 강요하는 것에 대한 일정정도의 동의를 생산하면서 부당한 노동관행, 열악한 노동조건을 스스로 감내하는 결과로 나타난다.

□퇴근해 쉬다가도 나오라면 나와야 한다. 복무규정 때문이라기보다는 당연히 우리 관내 일이기 때문에 해야 한다는 생각이다□  (철도노동자 인터뷰)

황씨는 지금까지 '집배원'이란 이름으로 살아가고 있는 이유는 아마도 "공무원이 되고 싶다"는 어릴적 꿈이 있었기 때문이라고 생각하고 있다. 그러나 솔직히 최근에는 이런 '공무원'의 꿈이 작아지고 있는 것을 느낀다고. 많은 상시위탁집배원들도 이같은 '공무원의 꿈' 때문에 하루하루 힘든 노동을 견디고 있는 것 같다고도 덧붙였다. (우체국 상시위탁집배원 사례/ 매일노동뉴스, 2002.3.19)

3) 노동강도 강화 결과

(1) 살인적인 장시간 노동

<표4-2-4>는 우리나라 임금노동자들의 주당평균노동시간을 나타내고 있다.

<표4-2-4> 임금노동자의 주당평균노동시간 추이

연도	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
주당노동시간	51.0	50.1	48.9	49.8	50	49.7	49.1
* 통계청, <경제활동인구조사> 원자료/ 한국노동연구원(2003: 122)에서 재구성.

경제위기 이전까지 주당 노동시간은 지속적으로 감소하다가 경제위기 이후 다시 늘어난 후 2000년을 기점으로 다시 조금씩 하락하는 추세를 보이고 있다. 그러나 2002년에도 여전히 평균 49.1시간으로 법정 노동시간인 주 44시간을 훨씬 상회하고 있다. 장시간노동 문제가 사회적 이슈가 되고 주5일 근무제가 대규모 사업장부터 도입되고 있음에도 불구하고 여전히 상당한 장시간 노동추세를 유지하고 있는 것이다.

그런데 시간범주를 나뉘어 세부적으로 살펴보면 상당히 심각한 문제를 발견할 수 있다. 한국의 경우 노동자들의 노동시간이 전체평균에 유사하게 집중되어 있는 것이 아니라 단시간에서 장시간까지 광범위하게 분포되어 있다. 즉 지나치게 짧은 시간의 노동으로 생활을 영위하기 어려운 □과소노동□에서부터 지나치게 긴 노동시간으로 고통 받고 있는 노동자들이 동시에 존재하고 있는 것이다.

<표4-2-5>를 보면 주 36시간미만의 노동을 하는 노동자가 87만 4천명으로 전체 임금노동자의 6.7%를 차지하고 있으며 또한 56시간 이상 노동을 하는 노동자들도 330만명으로 전체의 25%에 달하고 있다. □사실 36시간 이하의 노동은 노동을 하고 있는 상태라기보다는 □과소노동으로 인한 준실업 상태□로 보아야 할 것이다. 또 위의 자료를 토대로 주당 56시간 이상 노동하는 노동자들의 주당 노동시간을 계산해 본 바, 전체 평균이 63.3시간으로 그야말로 □살인적인 장시간 노동□에 시달리고 있음을 알 수 있다□(권희중, 2002).

<표4-2-5>범주별 노동시간 현황  (단위: 천명, %)

구분		15시간 미만		15~35시간		36~43시간		44시간		45~55시간		56시간 이상
		인원	비율	인원	비율	인원	비율	인원	비율	인원	비율	인원	비율
전체		218	1.7	656	5.0	1,379	10.4	2,204	16.7	5,458	41.3	3,300	25.0
종사상 지위	상용직	3	0.1	10	0.2	487	7.5	1,750	27.0	2,962	45.7	1,276	19.7
	임시직	87	1.9	224	5.0	497	11.1	374	8.3	1,828	40.7	1,482	33.0
	일용직	129	5.8	421	18.8	395	17.7	80	3.6	669	29.9	541	24.2
고용 형태	직접고용	150	1.3	437	3.8	1099	9.5	2062	17.9	4892	42.5	2881	25.0
	간접고용	12	2.9	22	5.2	55	13.1	32	7.6	152	36.1	148	35.1
	특수고용	57	4.5	197	15.5	225	17.7	110	8.6	414	32.5	271	21.3
* 통계청, <경제활동인구조사>, 부가조사(2001.8) 원자료/ 안주엽(2001: 78,79)에서 재구성.

□ 장시간 노동의 실태

□75시간까지 (시간외수당을) 주는데.... 백 시간을 넘어가기도 하죠. 우리 할 때는 120-130시간이 기본이에요. 그리니까 우체국에서 □오늘은 몇 시간만 더하라□고 방송을 해요. 2시간해라, 3시간을 해라...

문: 원래 초과근무시간이 120시간 정도 줄어들면서 수당은 줄어들었는데, 실제로 일하는 시간은 줄어드나요?

답: 그대로 하죠.

문: 위에서 시책에 의해서 수당이 지급되는 시간은 75시간이고 실제 일을 하는 시간은 그 이상이라는 말씀인가요?

답: 네□ (상시위탁 집배원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 177)에서 인용).

□음식물 쓰레기를 다 치운 뒤에야 작업이 종료된다. 평균 10시간 정도 일한다. 휴일이 끼면 업무량이 많아진다. 이게 한 3일정도 계속 이어진다. 주5일 근무해도 토요일날 놀 수가 없다. 그러면 바로 쓰레기가 많아지고, 시민들이 불편하고, 민원 들어오고... 우리가 치우지 않으면 안되기 때문이다□

□하루 근무시간은 맡은 구역에 따라 다르다. 하루 11시간에서 12시간 근무한다. 토요일도 1시간 이상씩 근무한다. 근무시간에 따라 업무가 종료되는 것이 아니라 맡은 작업량을 소각장에 내려놓고 와야 끝난다□ (이상 환경미화원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 321)에서 인용).

국경일이든 토요일이든 관계없이 새벽 6시에 별을 보며 출근해 하루 14시간 장시간을 다람쥐 쳇바퀴 돌 듯 수강생 교육을 하고 밤 9시에 별을 보며 퇴근하고 나면 너무 피곤해서 가족들과 얼굴 한번 대하기 어려웠고 친구들과 쓴 소주한잔 자유롭게 마시지 못했다. 개인 능력을 향상시키기 위해 무엇을 배우려고 하면 시간이 허락지 않아 배우지 못했다. 퇴보하고 있는 것 같은 나를 발견하면서 이렇게 살아야만 하는지 많이 생각했다 (자동차운전학원강사의 사례/ 장철완, 2003).

우리 회사는 구조조정 특히 인력감축 등을 많이 했다. 3-4년 전만 해도 충남지사 조합원 수가 1247명 정도였는데 현재는 964명 정도이다....야근을 일상적으로 하고 인력이 많이 부족하다 (한국전력 노동자 인터뷰).

이상과 같은 지나친 장시간 노동은 명백한 근로기준법 위반이다. 현행 근로기준법에 의하면 1주 44시간의 법정근로시간 한도가 설정되어 있고, 업무폭주시 예외적으로 초과하여 일할 수 있으나 이 경우 초과근로시간은 1주 12시간을 초과할 수 없도록 규정되어 있다.

그러나 공무원의 경우 이러한 근로기준법의 보호를 받지 못한다. 근로기준법보다 상위에 있는 □국가공무원복무규정□이 존재하기 때문이다. 국가공무원복무규정에 의하면 □1주 12시간 이상 초과근로를 하게 할 수도 있다□고 규정되어 있고, 이것이 현실에서는 □장시간 노동을 해야 한다□로 악용되고 있는 것이다.

□ 철도청

한국에 철도가 생긴지 100여년이 지난 지금까지도 철도노동자들은 변함없이 24시간 맞교대 근무를 하고 있다. 아침 9시까지 출근해서 다음날 아침 9시에 퇴근하고 그다음날 아침 9시까지 출근하고.... 결국 철도노동자들은 1년내내 항상 아침 9시에는 일터에 있어야 한다.

업무시간도 24시간 맞교대를 하는 노동자들은 월 기본 270시간과 초과근무 80-90시간의 일을 하고 있고, 교번근무자들은 기본시간 192시간에다 초과 근무를 월 평균 100시간 정도하고 있습니다. 일근근무자들은 공무원이라는 신분 때문에 퇴근하지 못하고 철야작업을 지시 받으면 이를 거부하지 못하는데 심한 경우 한 달에 100시간이 넘는 철야근무를 하기도 합니다. (전국철도노동조합, 2002)

더욱이 최근 들어 인원이 부족해지면서 누군가가 빠지게 되면 다른 사람이 대신 근무를 해야 한다. 이렇게 되면 며칠 연속 철야근무는 기본이다.

사망사례에서 흔히 관찰되는 역무원들의 근무 당시 동료 인력 수를 살펴보면 본인 혼자 이거나 1인의 동료가 추가로 더 있는 데 불과하다. 이러한 상태에서 이들 노동자가 휴가를 간다거나 건강이 좋지 않아서 휴식을 취하거나 혹은 집안 일로 휴가가 필요할 경우 직장 동료와의 작업부담을 고려하지 않을 수 없다. 이래서 관행화된 것이 대무(代務) 제도이다. 대무 제도란 맞교대 근무자 중 하나가 근무를 할 수 없는 조건 일 때 파트너가 근무를 대신 서주고 나중에 그만큼을 휴식을 취한 노동자가 대신 근무해주는 제도인 데, 24시간 맞교대 노동자들은 이미 보편적인 관행이라고 말한다. 이렇게 대무를 하게 될 경우 철야-철야-철야를 연속으로 할 경우 72시간 연속근무라는 경이적인 노동시간을 만들어내게 된다. 만약 1일을 더 필요로 하게 될 경우 철-철-철-철로 96시간을 근무하는 경우도 빈번하다고 한다 (전국철도노동조합 사망재해역학조사팀, 2002: 37).

□장비당 1개월에 2주 검수를 해야 하니까 2번씩은 가야하는데 이걸 하려면 지금 인원의 2배는 필요하다. 모타카의 경우 3개월, 6개월 검수만 입고나 출장하고 있다. 나머지는 운용자가 하도록 하고 있다. 사람부족으로. 모타카는 밤에만 작업한다. 야야야야 이런 식으로. 그러면 낮엔 사람이 없다. 그래서 우리가 예전에는 가서 해줬는데 지금은 우리도 부족해서 운전자가 한다. 어떻게 하는지는 잘 모르겠다. 어떤 모타카 운전자는 한 40일 계속 야간만 한 적도 있다. 집에 가니까 대문이 비뚤어져 있었다고 한다(웃음).□(이상 철도노동자 인터뷰)

□ 우체국

<표4-2-6> 집배원 노동자의 1일 평균 노동시간

	명	%
9-12시간	48	16.3
13-15시간	195	66.1
16시간 이상	52	17.6
합계	295	100.0
* 이혜은(2002: 7). 원자료는 전국불안정노동철폐연대 등이 13개 우체국 집배원 295명을 대상으로 진행한 설문조사 결과임.

<표4-2-6>은 집배원 노동자의 1일 평균 노동시간을 범주별로 묶은 것이다. 이를 보면 조사대상자 중에서 1일 8시간 노동을 하고 있는 노동자는 한명도 없다. 또한 전체의 83.7%가 13시간 이상의 장시간 노동에 시달리고 있으며, 심지어 1일 평균 16시간 이상의 1970년대에나 있을 법한 장시간 노동을 하고 있는 노동자들도 17.6%나 된다. 말 그대로 □살인적인□ 장시간 노동이다.

<표4-2-7> 집배원들의 근무기간 중 노동시간 변화

	응답자 전체	정규직	상시위탁
그대로이다	21 (7.4%)	8 (3.8%)	12 (18.2%)
줄었다	2 (0.7%)	1 (0.5%)	1 (1.5%)
늘었다	261 (91.9%)	202 (95.7%)	53 (80.3%)
합계	284 (100.0%)	211 (100.0%)	66 (100.0%)
* 이혜은(2002: 12). 원자료는 전국불안정노동철폐연대 등이 13개 우체국 집배원 295명을 대상으로 진행한 설문조사 결과임.

<표4-2-7>은 자신의 근무기간 중 노동시간의 변화가 있었는지의 여부를 묻는 질문에 대한 응답 결과이다. 노동시간이 줄었다는 응답은 2명으로 전체 응답자의 0.7%에 불과한 반면, 노동시간이 늘었다는 응답자는 261명으로 전체 응답자의 91.9%나 차지하고 있다. 구조조정의 결과 장시간 노동이 이전보다 심화되어왔음을 잘 보여주고 있는 것이다.

전국적으로 조금씩 차이가 있지만, 우편물이 쇄도하는 매월 10일에서 25일 사이에는 아침 7~8시 출근하여 새벽1~2시까지 일일 14~16시간이 넘는 살인적인 노동에 시달여야 합니다.  한달 300~400시간에 이르는 살인적인 장시간노동으로 30대의 젊은 집배원 노동자가 과로로 죽어가는 것이 집배원 노동자들의 장시간 노동 현실입니다.

이러한 과중한 업무 때문에 집배원은 과로사나 각종 직업병에 시달리고 있고, 체신청 통계를 보더라도 최근 몇 년간 우편민원과 우편배달 시간은 계속적으로 늘어가고 있습니다. (박석기, 2002: 22)

□사회가 복잡해지고 광고성 우편물들이 늘어나면서 94년도까지만 해도 5~6시면 퇴근했었는데 이제 10~11시에나 퇴근한다□ (집배원 노동자 인터뷰/ 이혜은(2002: 12)에서 인용).

집배원이 팔을 다쳐 깁스를 하게 되면 어떻게 될까? 답은 쇼핑수레에 우편물을 싣고 평소보다 더 늦은 밤시간까지 배달을 한다는 것이다. 이것은 믿기 어렵지만 실제 있는 사례이다.

……

집이 먼 집배원들은 자정이 다 돼서 업무가 끝난 날은 그냥 우체국 휴게실에 잠을 청하기도 한다. 강남우체국의 시간외수당이 지급된 현황을 보면 대부분 120시간∼140시간이 시간외수당으로 기록돼 있다. 출퇴근현황을 보면 믿어지지 않을 정도다. 거의 모든 사람들이 아침 7시 전후에 출근해 밤 11시30분 전후에 퇴근하고 있었다. 지난해 6월15일 과로로 쓰러졌던 광진우체국 임아무개씨의 경우 대학생 딸이 저녁마다 등기배달 업무를 도와줄 정도였다 (매일노동뉴스, 2002.3.19).

□ 휴일, 휴가사용의 제한

구조조정은 노동자들이 고된 노동의 피로를 풀고 재충전할 수 있는 최소한의 시간조차 허용하지 않는다. 현장에서의 인력부족으로 인해 노동자들은 아프거나 쉬고 싶어도 쉬지 못하고 나와서 일을 해야 한다.

□전에는 작업자수에 여유가 있어서 병가도 쓰고 작업 중 좀 쉴 수 있는 여유도 있었는데 지금은 아파도 한사람이 안 나오면 장비 이동이 어렵기 때문에 어쩔 수 없이 나온다. 장비가 여러대 한꺼번에 움직여야 하므로 한사람이 빠지면 전체 작업 자체가 불가능하다. 그러니 어쩔 수 없이 나와야...□(철도노동자 인터뷰)

□생리휴가 포함해서 한 달에 다섯 번 쉬거든요. 그러다 어쩌다 내가 아파가지고 예를 들어서 관리장한테 아파서 하루 쉬겠다고 하면 난리 나요. 아줌마들이... 누구는 아파서도 나오는데 누구는 하루 더 쉬었다고. 그러니까 아파도 가서 거기서 머리를 싸매고 누웠을망정 나가야 된다니까요 상황이... 주간조가 네 사람인데.. 한사람이 정상휴무하고 또 한사람이 아프다 이래서 빠져버리면 두 사람 뿐이잖아요. 그럼 두 사람이 어떻게 일을 해. 그러니까 이 엄마들이 현장에서 일이 안돌아가는 거예요. 아파도 기어나가야 하는 거예요. 얼마만큼 해놓고 다시 들어올망정 그런 상황이에요□ (도시철도공사 청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 310)에서 인용).

연월차 휴가를 단 한번도 사용하지 못했고 수당으로도 받지 못 했다. 주휴수당도 지급하지 않았고 생리휴가와 수당도 없었다. 일년에 한번뿐인 여름휴가마저 학원이 경찰청으로부터 정지를 당한 날인 2002년 6월 29,30일 7월 1일(월드컵4강 국경일)이렇게 3일 동안으로 대체했다. 강사들이 회의시간에 개선을 해달라고 요구하면 '절이 싫으면 중이 떠나야지' 하면서 학원을 그만두게 하였다 (자동차운전학원강사의 사례/ 장철완, 2003).

내가 휴가를 냄으로써 다른 사람들에게 피해를 입힐 수 있는 상황이다. 6-7월 달의 경우 현장 운전원들이 한 달 내 꼬박 출근해서 실지로 3조 3교대가 된 상태도 있었다 (발전회사 노동자 인터뷰).

<표4-2-8>은 집배원 노동자들이 휴일에 쉬지 못하고 나와서 일을 해야 하는 경우가 한달 평균 얼마나 되는가를 보여주고 있다. 이를 보면 휴일에 나와서 근무한 날이 없다고 응답한 사람이 전체의 23%에 불과하고 나머지 77%의 응답자는 휴일에 쉬지 못하고 근무하고 있는 것을 알 수 있다. 더욱이 휴일근무를 한달평균 3일 이상 하고 있는, 따라서 한 달 내내 가도 휴일이라고는 거의 없다고 볼 수 있는 노동자들이 전체의 10.8%에 달하고 있다.

<표4-2-8> 집배원 노동자들의 한달 평균 휴일근무일

	명	%
휴일근무 없음	55	23.0
1일	79	33.1
2일	79	33.1
3일이상	26	10.8
합계	239	100.0
* 이혜은(2002: 12). 원자료는 전국불안정노동철폐연대 등이 13개 우체국 집배원 295명을 대상으로 진행한 설문조사 결과임.

□휴일이 거의 없어 여가생활을 할 수 없다□

□결혼식 전날에도 밤 11시까지 일한다□

□자신의 일을 대신하게 될 동료들의 눈치를 보느라 병가도 마음대로 내지 못한다□

□사람 만날 시간이 없어서 노총각이 많고 가정생활에 충실할 수 없어 이혼률도 높다□

(이상 집배원 노동자 인터뷰/ 이혜은(2002:12)에서 인용)

집배원 일을 한지 9년째 되는 황 아무개씨(고양 일산우체국, 34세)는 ... 지난해 아버지가 교통사고를 당했다는 소식을 듣고 병원에 가 의식을 잃고 있는 아버지를 보고 가족과 잠시 대화를 나눈 후 다시 우체국으로 돌아와 우편물을 돌린 일도 있다고 한다. 황씨는 자신이 정신병자가 아닐까 하는 생각까지 했다는 것. 그러나 아무도 자신의 일을 대신해 줄 사람도 없고 인원도 부족하고 시간을 다투는 우편물이라 어쩔 수 없는 선택이었다고 한다.

"제가 제정신이었을까요? 아니면 인원을 보충해 주지 않는 우체국이 잘못된 것일까요?. 제 소원은 다름이 아니라 다른 사람들처럼 저녁에 퇴근해서 부모님과 함께 식사를 하고 어깨도 주물러 드리고 부모님이 편치 않으실 때는 밤새워 간호도 해 드리고 싶습니다. 그리고 집배원으로서 좋은 소식을 전하고 즐겁게 일을 하고 싶은 것입니다." (이상 매일노동뉴스, 2002.3.19)

<표4-2-9>는 간접고용 노동자들을 대상으로 연월차휴가 사용에 관해 질문한 결과이다. 이에 의하면 자신이 필요할 때 자유롭게 휴가를 사용할 수 있다고 응답한 노동자는 전체응답자의 20.5%에 불과함을 알 수 있다. 구조조정이 정당한 노동자들의 휴가사용마저 불가능하게 하고 있는 것이다.

<표4-2-9> 연월차휴가 사용에 관한 설문

구 분	응답자수	백분율
사용업체 관리자의 승인을 받지 않으면 휴가를 못쓴다	11	25
사용 못하게 하고 수당으로 준다	11	25
용역업체에서 일방적으로 사용하게 한다	1	2.3
수당을 받기 위해 사용하지 않는다	4	9.1
필요할 때 자유롭게 사용한다	9	20.5
다른 동료의 업무가중으로 사용 못한다	6	13.6
휴가도 사용못하고 수당도 없다.	2	4.5
* 자료: 2003년 공공연맹 등이 공공서비스부문 간접고용 44개 직종 2,588명을 대상으로 수행한 <공공서비스부문 간접고용 실태조사> 결과/남우근(2003: 10)에서 인용.

부산대의 경비직 노동자의 경우 1년 내내 24시간 맞교대로 돌아가면서 휴가를 전혀 쓸 수 없다고 답했다. 심지어는 불가피한 사정으로 근무를 못하게 되는 경우 교대자가 48시간동안 연달아 근무를 하게 되는데 이 때 용역업체가 지급하는 일당 4만원에 노동자 자신이 1만원을 얹어 5만원을 맞추어 주는 관행이 있었다. 관리소장이 요즘 일당직을 사용하려면 최소한 5만원을 주어야 하니 그렇게 하라고 종용한다는 것이다. 비슷한 응답이 충북대, 경북대 경비직 노동자에게서도 나왔다 (윤애림, 2003: 19).

도시철도의 청소용역계약에서는 주휴 52일에 국경일 15일을 쉴 수 있도록 하고 있으나, 실제로는 미화원 결원 일수가 역별 평균 18.3% 이상 발생하는 경우 월 용역비 지급시 이에 상응하는 금액을 감액하도록 되어 있어 용역업체가 휴가를 쓰지 못하도록 하였다. 2001년 노동조합이 결성되면서 생리휴가는 쓸 수 있게 되었으나 여전히 기타의 법정휴가는 사용하지 못하고 있다. 도시철도가 2002년 청소용역계약에서 인원을 82명 감원하면서 출근유지율은 81.9%로 오히려 강화하였기 때문에 용역노동자들의 휴가사용이 구조적으로 제약받을 수밖에 없는 것이다 (윤애림, 2003: 19).

서울대공원의 경우도 27만 평의 공원을 51명이 청소해야 하는 조건(1인당 청소면적 5400평)이다 보니, 월 2일의 휴일 이외에는 휴일·휴가가 전혀 보장되지 않고 있었다. 인천지하철 시설관리의 경우도 원래 2인이 야간근무하던 것을 2003년부터 인천지하철에서 1인이 근무하도록 강요하여 노동시간·노동강도가 늘어났다고 응답하였다. 이처럼 무리한 인원감축은 노동자들의 건강권에 심각한 위협이 될 뿐 아니라 안전에 있어서도 중대한 위험요소가 된다고 할 수 있다 (윤애림, 2003: 20).

(2) 산업재해의 증가

노동강도가 강화되면서 산업재해도 늘어나고 있다. 최근 들어 근골격계 질환 등 작업관련 질병이 늘어났으며, 과로사도 속출하고 있다. 또한 안전사고의 발생과 이로 인한 사망도 늘어나고 있다. 구조조정이 노동자들의 건강과 생명에 심각한 위협을 가하고 있는 것이다.

<그림4-2-4> 연도별 산업재해율 추이

* 도수율 = (재해건수/연근로시간수) □ 1,000,000

* 강도율 = (총근로손실일수/연근로시간수) □ 1,000

* 천인율 = (재해자수/근로자수) □ 1,000

* 출처: 노동부(2003: 19, 390-391)에서 재구성.

<그림4-2-4>는 연도별 산업재해 관련 지표들의 추이를 나타내고 있다. 일반적으로 역사가 발전하게 되면 이와 동시에 기술이 발전하고 인권에 대한 인식이 강화되면서 산업재해는 줄어드는 경향이 있다. 이를 반영하듯 1998년까지 산업재해 관련 지표들은 감소의 추세를 보인다. 그러나 구조조정이 본격화되면서 이러한 경향은 반전되어, 산업재해 강도율, 도수율, 천인율 모두 1998년을 기점으로 해서 다시 지속적으로 증가하는 경향을 보이고 있다. 구조조정이 사회를 점점 □야만의 시대□로 몰고 가고 있는 것이다.

그런데 현실은 <그림4-2-4>와 같은 공식적 통계에서 보여지는 것보다 더욱 심각한 것 같다. 공식적 산업재해 증가와 더불어 통계에 잡히지 않는 비공식적 산업재해도 급증하고 있다. <표4-2-10>이 이를 보여주고 있다.

<표4-2-10> 산업재해 은폐 현황

구분	은폐 사업장수	은폐 건수
1999년	700개소	1,812건
2000년	2,119개소	2,654건
증가율	302%	146%
* 노동부 자료/ 박세민(2002: 15)에서 인용.

<표4-2-10>을 보면 산업재해를 은폐하는 경우가 1999년 700개 사업장, 1,812건에서 2000년 2,119개 사업장 2,654건으로 사업장수로 보면 302%, 은폐건수로 보면 146%라는 경이적인 증가율을 보이고 있다. 결국 공식적 통계에서 드러난 것보다 더욱 급격하게 산업재해가 증가하고 있는 것이다.

□용역업체 입장에서 인재 사고가 났다 하면 입찰 따기 힘드니까 쉬쉬하죠. 산재처리도 안해줄려고 산재처리 같은 거 많아봐요. 아무래도 어디 입찰하는데 걸림돌이 되잖아요. 재작년에 약수역인가 뭐 사람 한 죽었어요. 그때는 회사가 6호선 바로 생겨가지고 얼마 안된 때라 오물따조물딱(은폐)했나봐요□(도시철도공사 청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 312)에서 인용)

① 질병 증가, 건강 악화

□ 근골격계질환 등 직업 관련성 질환 증가

<그림4-2-5>는 국내의 근골격계 질환자의 발생 추이를 나타내고 있다. 이에 의하면 구조조정 이후 근골격계질환은 해마다 급격히 증가하여 2002년에는 1827명의 질환자가 발생한 것으로 집계되고 있다(전국민주노동조합총연맹, 2003b: 5).

<그림4-2-5> 국내 근골격계직업병 발생 추이

* 전국민주노동조합총연맹(2003b: 5)에서 인용.

<표4-2-11>은 2001년 공공연맹 산하 상용직, 환경미화원 노동자들을 대상으로 조사한 결과이다. 전체적으로 근골격계 증상 유병률이 매우 높게 나타는데, 특히 각종 노동강도의 지표들(동료노동자 수의 감소, 업무량의 증가, 중량물의 취급)이 악화된 집단에서 유병률이 더욱 높은 것으로 나타났으며, 이는 비단 근골격계 질환에만 국한되는 것이 아니라 기타 내과적 증상에서도 일관된 양상으로 나타났다(공정옥, 2002: 41).

<표4-2-11> 상용직, 환경미화원 노동자들

증 상	동료의 수가 줄어든 경우	업무량이 늘어난 경우	무거운 물건을 다루는 경우
목부위	□		□
어깨부위	□	□	□
팔,팔꿈치	□	□	□
손목,손가락	□	□	□
발,발목	□	□	□
무릎,종아리	□	□	□
허벅지,엉덩뼈
머리아픔,어지러움	□		□
눈따가움,시림,아픔,시력저하	□	□	□
코막힘,아픔	□	□	□
목답답함,따가움	□	□	□
귀울림,아픔,청력저하	□	□	□
속쓰림,더부룩함,소화불량	□	□	□
가슴뻐근,두근거림,아픔	□		□
성욕저하,발기부전		□
기침,가래,천식	□	□	□
□: 각 경우에 해당되는 사람들에게서 증상 유병률이 더 높음. * 공정옥(2002: 41)에서 인용.

체신노조 조합원을 대상으로 한 설문조사 결과를 보면, 자신의 건강상태를 묻는 질문에 □건강한 편이다□라고 응답한 사람은 5,947명(36.1%)에 불과하고, □건강에 이상이 있다□ 8,334명(50.6%), □매우 나쁘다□ 1,347명(8.2%)고 응답한 것으로 나타난다. <그림4-2-6>은 건강하지 못한 이유로 조합원들이 응답한 결과를 보여준다. 이를 보면 □평상시 지병때문이다□라고 응답한 사람은 472명(5.7%)에 불과하고, □건강하였으나 과중한 업무 때문이다□ 6,810명(82.3%), □업무중 발생한 안전사고로 건강에 이상이 있다□ 988명(11.9%)으로 나타나 노동자들의 건강의 위협이 과중한 업무로 인한 결과임을 드러내주고 있다(공정옥, 2002: 39). 구조조정이 노동자들의 건강을 심각하게 위협하고 있는 것이다.

<그림4-2-6> 건강하지 못한 원인(체신노조 조합원 설문조사, 2002)

* 공정옥(2002: 40)에서 인용.

□ 모성보호의 위협

2002년 1월부터 8월까지 열차승무원이 배치된 한 사무소에서 임신부 7명중 4명이 유산을 하고, 1명이 유산징후(하혈)가 있었습니다.

이는 정원 감축 결과 중의 하나로 근무조건이 한계상황에 도달한 실정을 말해주고 있습니다. 노동시간의 증가, 휴게시간의 축소, 보건휴가 등을 제대로 사용하지 못하는 것 등과 같은 열악한 근무조건이 심화되어 여성은 모성으로서 보호받아야 될 권리를 인정받지 못하고 유·사산이라는 결과를 감당해야 하는 너무나도 가혹한 현실에 처해있는 것입니다.

여성으로서 건강하게 노동할 수 있는 권리를 박탈하는 것이나 다름없는 노동환경으로 인해 현장에서는 노동자로, 가정에서는 어머니와 아내로의 역할을 감내해야 하는 여성노동자들을 더욱 구석으로 몰아넣고 있습니다. 한달 동안 260시간이 넘는 근무를 하면서 제대로 쉬지도 못하고 근무한 □엄마□로 인해 세상의 빛도 못보고 사라져야만 하는 생명들은 어느 곳에서 보상받아야 하는 것입니까?.

임신을 해도 원활하지 못한 인력수급으로 경미한 근무로의 전환이 힘든 실정입니다. 임신 초기에 더욱 더 각별한 보호가 필요함에도 불구하고 대체인원 없이 휴가를 쓰게 되면 주변동료의 업무가중으로 이어지기 때문에 법적으로 보장된 휴가조차 제대로 사용하지 못하고 있습니다. 출산휴가를 끝내고 온 여성이 산후에 여성에게 발생할 수 있는 □산후풍□으로 힘들어하면서도 쉬지도 못하고 한여름에 내복을 입고 일을 하고 있습니다.

간혹 임신부가 보건휴가를 사용할 경우 담당 관리자가 태아검진병원에 전화를 해서 검진을 받았나 확인을 하는 등 인격모독에 가까운 행동이 공공연하게 벌어지고 있습니다. (이상 전국철도노동조합, 2002)

□ 치료를 불가능하게 하는 작업조건

<그림4-2-7>은 공공연맹 산하 상용직, 환경미화원들을 대상으로 □각종건강이상 증상에도 불구하고 치료받지 않는 이유□를 질문한 결과이다. 이를 보면 업무량이 많아서 시간을 내지 못하거나(□바빠서/동료의 일이 많아져서□), 해고나 임금의 불이익 걱정으로 인해 치료를 받지 못하는 경우가 49%로 전체의 절반을 차지하고 있다. 노동자들의 건강이 심각한 위협을 받고 있음에도 불구하고, 열악한 작업조건은 이에 대한 치료조차 제대로 받지 못하게 만들고 있는 것이다.

<그림4-2-7> 각종증상에도 불구하고 치료받지 않는 이유(상용직, 환경미화원)

* 공정옥(2002: 43)에서 인용

(3일 이상 연속철야근무)와 같은 관행이 정착된 것은 인력이 없기 때문에 교대제 노동자들이 개인의 시간을 선택할 수 유일한 방법이 되기 때문이다. 이러한 인력조건 속에서 만성질환을 가지고 있는 노동자들이 자신의 병을 관리하고 충분한 휴식을 취하며 필요한 때에 병의원을 적절히 이용할 수 있다는 것은 애초 불가능하다. (이상 전국철도노동조합 사망재해역학조사팀, 2002: 37)

② 과로사

인력의 감축이나 급격한 구조조정은 두가지 기전으로 과로사 및 뇌·심혈관계 질환의 위험을 높인다. 우선 노동시간을 연장시키고 업무강도를 강화시킴으로써 신체적인 무리를 초래하는 직접적 기전을 통해서이며, 또 한가지 기전은 피로의 누적이나 고용불안 등의 정신적인 스트레스를 통한 간접적 기전을 통해서이다(공정옥, 2002: 37)

□가시적인 매각 가능성을 보여주기 위해서 인력감축 등을 하려고 한다. 기동정지 중 뇌경색으로 쓰러진 조합원이 있다.□(발전회사 노동자 인터뷰).

<표4-2-12>는 업무상 질병으로 인한 사망자의 추이를 보여주고 있다. 이를 보면 최근 들어 업무상 질병 사망 중에서 과로사의 비중이 상당히 높다는 것을 알 수 있다. 또한 과로사가 지속적으로 증가함을 알 수 있다. □과로사□라고 이야기되는 뇌·심질환으로 인한 사망이 2000년 11월 현재 전체 사망자 중에서 22%, 업무상질병 사망 중에서 는 57%나 차지하고 있는 것이다. 또한, 과로사는 경제위기 이후 지속적으로 증가해왔는데, <표4-2-12>를 보면 뇌·심질환으로 인한 사망자수가 1998년 이후 지속적으로 증가하여 2000년에는 11월까지만 해도 전년도에 비해 17.4%나 증가했다.

이렇게 과로사의 비중이 높을 뿐만 아니라 사망자의 절대적 수에서도 지속적으로 증가하고 있다는 것은, 구조조정으로 인한 노동강도 강화가 노동자들의 생명까지도 심각하게 위협하고 있다는 점을 잘 보여주는 것이라고 할 수 있다.

<표4-2-12> 연도별 업무상 질병 사망자 추이

	전체 사망자 (A)	직업성질환1) (B)	뇌심혈관계질환 ("과로사", C)	[eqn: B over A](%)	[eqn: C over A](%)	[eqn: C over B](%)
1997	2,742	695	398	25.3	14.5	57.3
1998	2,212	550	236	24.9	10.7	42.9
1999	2,291	835	420	36.4	18.8	50.3
2000. 11	2,282	865	493	37.9	21.6	57.0
1) 직업성 질환 : 뇌심혈관계질환, 진폐증, 물리/화학적 인자, 기타 * 박세민(2002: 15)에서 인용.

<그림4-2-8>은 철도노동자들의 사망만인율(노동자 1만명당 사망자수)의 추이를 보여준다. <그림4-2-2>에서 보았듯이 1994년 이후 철도노동자의 수는 지속적으로 감소해온 반면 열차운행거리, 여객수송량 등 업무량 관련 지표들은 지속적으로 증가세를 보여왔다. 그 결과 노동강도가 강화되면서 과로사, 사고사 등이 점점 많이 발생하고 있다. <그림4-2-8>을 보면 지난 1994-1997년 사이 사망만인율은 8.36이었는데, 인력감축 효과가 갈수록 심화되면서 1998-2001년 사이에는 10.06으로 이전 4년에 비해 20.3%나 증가하고 있다. 시일이 지나면서 철도 시스템이 점차 개선되기 때문에 사망자 비율이 줄어들어야 함에도 불구하고, 실제로는 오히려 이에 역행하는 추세를 보이고 있는 것이다. 결국 구조조정은 노동자의 목숨을 대가로 이루어지는 것임을 알 수 있다.

<그림4-2-8> 구조조정 전후 4년간 철도노동자 사망만인율1) 변화

1) 사망만인율 = (사망자수/노동자수)□10,000

* 전국철도노동조합 사망재해역학조사팀(2002: 14)에서 인용.

□ 과로사의 사례

부산지역관리역 소속 원동역 부역장 김 00(52세)의 경우, 사망 전인 2001년 5월 월 기본시간 270시간이라는 장시간의 노동시간에 더하여 월 99시간의 초과근무를 하였고 이중 64시간이 야간 근무이었습니다. 한 달에 일한 시간이 무려 370시간에 달해 주당 90시간 이상 일을 했다는 것입니다. 이렇게 일을 한 후 6월에도 심야근무를 10여 차례나 하면서 결국 과로로 사망했습니다.

서울열차승무사무소 유 00(36세)은 숙소에서 과로사한 채 2001년 4월 19일 발견됐습니다. 사고 발생 전달인 3월에는 1달 동안 29일을 근무하였고 4월에는 18일 중 16일 동안 근무했습니다. 3월 근무 일수인 29일 중 도착지에서 숙박하는 열차에 승무한 일수가 15일에 달했습니다.

수원시설사무소 소속 조00(43세)은 2000년 3월 철야 보선 작업 후 퇴근하여 휴식을 취하던 중 사망했습니다. 일근노동자로 오전 출근하고 오후 퇴근하는 근무자이었습니다. 그러나 열차 차단 작업을 위해 1달 동안 10일 이상의 철야작업을 수행했으며, 사망 직전 5일 동안은 연속 철야 작업을 진행했습니다. 경인지역의 전철 노선이 확대되면서 선로 보수 구간이 급속히 확대되고 있으나, 작업팀 인력은 그대로 유지되었던 것이 그 원인입니다.

제천사량사무소 근무 검수원 송00는 사망 전 월 93시간의 초과근무 및 60시간 야간근무를 수행하였고, 사망 직전 2일 동안 영하 25도의 날씨에도 불구하고 당일 작업량을 완수하기 위해 야외에서 연속 근무를 수행하다가 심장마비로 사망했습니다. (이상 전국철도노동조합, 2002)

우편물 폭증과 인원감축에 따른 장시간 노동 등으로 과로사하는 우편집배원들이 속출하고 있다.

18일 전국체신노동조합 등에 따르면 올 들어 지난달까지 과로·교통사고 등으로 사망한 집배원은 모두 19명으로, 이미 지난해 사망자 18명을 넘어섰다.

지난 4일에는 경기 광주우체국 집배원 이광호(31)씨가 오전 8시40분부터 저녁 8시까지 휴일 근무를 마친 뒤 우체국 집배계 휴게실에서 쉬다가 갑자기 쓰러져 숨졌다.

이밖에 집배원 최모씨도 지난해 11월 집에서 쓰러진 뒤 아직까지 치료를 받고 있다.

체신노조는 이들의 사망과 부상이 장시간 노동과 피로 누적에 따른 산업재해라고 주장하고 있다.

체신노조는 ■■하루 16시간, 한달 150시간에 이르는 중노동에 시달리고 있는 집배원의 처절한 노동상황이 이들을 죽음으로 몰아넣고 있다■■고 주장했다.

정부는 지난 98년부터 지난해까지 집배원, 우체국 창구직원 등 모두 5742명을 감축, 97년 1만3404명이던 집배원 수가 지난해 1만4544명으로 제자리걸음이다.

반면 97년 45억8379만통이던 우편물량은 지난해 64억 2023만통으로 40.1% 증가했으며, 홈쇼핑 등의 증가로 소포물량은 97년 2만2704통에서 지난해 4만2897통으로 88.9% 폭증했다. (이상 조선일보 2002.8.19).

③ 직무사상사고

일반적으로 공공부문 노동자들은 하루에 처리해야 할 업무량을 다음 날로 미루기 어렵기 때문에 시간에 쫓기는 경우가 많다. 이러한 시간적 압박(time pressure)은 안전을 위하여 지켜야 할 수칙들을 무의식중에 잊어버리게 하거나 업무를 빨리 끝마치기 위하여 의식적으로 무시하게 만드는 요인이 된다. 정해진 업무량을 감당해야 할 인력이 줄어들게 되면 이러한 경향은 더욱 강화되어 사고의 위험을 증폭시키게 된다(공정옥, 2002: 35).

□업무량이 과다하다 보니까... 쉽게 말해서 우리 회사도 180-190명정도 쓰라고 그래요. 현재 110-120명밖에 안쓰니 당연히 업무량이 많을 수밖에. 그러다보면은 한 개를 실을 때 둘이 잡고 실을 것도 그냥 후딱후딱 싣잖아. 교통사고 나고, 그러지.□ (환경미화원 인터뷰/ 윤정향 외(2002:322)에서 인용).

□만약 달리는 기차에 오르지도 타지도 않는다면 사실 이 역을 왕래하는 기차들은 모두 마비되고 말 것입니다. 왜냐하면 이 많은 입환량을 해결하려면 최소 30-40km의 속도로 열차가 달리면서 입환을 진행해야 그나마 마칠 수 있습니다. 그러니 우리들은 거의 하루 종일 1m 정도 높이의 기차에 뛰어 타거나 내리는 일을 반복하고 있다고 생각하면 됩니다.□ (철도노동자 인터뷰/ 전국철도노동조합 사망재해역학조사팀(2002: 53)에서 인용).

또한 장시간 노동은 피로를 누적시키고 위험을 피할 수 있는 집중력과 주의력을 감소시킴으로써 사고위험을 증가시킨다(공정옥, 2002: 35).

□야간근무하고 돌아가면 그때까지 식사 안하고 밥 차려줄 때까지 기다리는 거예요. 집안일하랴 또 나와서 돈 벌랴. 엄청 힘들죠. 몸이 힘든 것도 있지만 정신적으로 많이 힘들죠. 밤에 자는 잠이 아니고 낮에 자는 잠이라 잠을 자도 깊은 잠을 못 자요. 깊은 잠을 못자고 항상 잠이 모자라는 상태인데 좀 멍하잖아요.□ (서울시 도시철도 청소용역업체 여성노동자 인터뷰/ 윤정향(2002: 307)에서 인용).

이상과 같은 이유로 □직무사상사고□가 빈번히 발생하고 있다.

정보통신부의 공식자료에 의하면 지난 한 해 동안 체신노동자 24명이 사망했다. 산업재해율 사망만인율(99년)을 전산업(3.08)과 비교해도 집배원(7)들의 수치가 두 배 이상 높다. 집배원들은 오토바이를 이용해 배달을 하다보니 교통사고에 의한 사망률이 높다. 빙판길 사고나 다른 차량에 의한 사고가 비일비재하다.

문제는 사망률보다 중경상자 비율이다. 96년도에 200명, 2000년 433명, 2001년 508명으로 중경상자 비율은 기하급수적으로 늘어나고 있다. 체신노조 간부에 따르면 배달하는 집배원을 따라다녀보면 얼마 못가 나가떨어질 것이라고 한다. 집배원들은 많은 배달량 때문에 계속 뛰어다니기 때문.

지난해 행정연구원의 직무분석결과에 따르면 '건강이상을 느꼈다'고 답한 체신노동자가 53.8%에 달했으며, 집배원의 경우 66.6%나 됐다. 체신노조 김명환 법규국장은 "집배원은 국립묘지에 묻히는 것도 아닌데, 소방공무원보다도 더 많은 사상자가 발생하고 있다"고 말했다. (매일노동뉴스, 2002. 3. 19)

□2인 1조 작업이 원칙인데요. 사람이 없다보니까 변제같은 곳을 혼자 들어갈 때가 있죠. 바로 머리위에 6600볼트가 흐르니까 누군가 옆에서 봐주고 있으면 좋은데 사람이 없으니 혼자 어쩔 수 없이 하게 될 때가 있어요□(철도노동자 인터뷰/손미아(2002)에서 인용).

□전체 인원이 많이 줄었어요. 왜냐하면 00가 나가고, 요번에 사람을 많이 줄였어요. 새로 도(시)철(도)에서 정년도 65세까지 해놨었는데 63세로 줄이고. 지금 xxx에서 xxx까지는 선로가 지금 단선으로 되어 있는데가 있거든요. 그래가지고 야간 일하는 사람이 아무리 적어도 두 사람, 주간 다섯 명은 되어야 되요. 왜냐하면 한 사람씩 돌아가며 주간에도 휴무가 있고, 일주일에 한번씩. 야간에도 휴무가 있고 이러기 때문에 최소 오후반도 두 사람은 되어야 되는데 네 사람을 나누고 한사람씩 주간에 휴무를 하게 되면 세사람이 하면은 오전에 둘이 하고 오후에 혼자 하는 결론이에요. 그렇게 되면 혼자하다가 사고가 나도 그렇고.. 지금 굉장히 위험이 많이 따르고 있어요□ (서울시 도시철도 청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향(2002: 305)에서 인용).

□ 사망사고사례

대전시설사무소 충주분소 목행선로반 서00은 선로반 원래 정원이 6인이었지만 당일은 3인만 근무하고 있었습니다. 근무하지 않은 3인 중 1인은 노동조합 대의원대회 참석, 1인은 장기 병가, 1인은 철도청 일본 연수 중이었습니다. 하지만 작업은 6인이 모두 작업에 투여할 수 있는 조건을 근거로 마련된 연간 작업 계획에 맞추어서 무리하게 진행됐습니다. 다시 말하면, 연가나 교육 등 인력규모 변화가능성을 전혀 고려하지 않은 채 작성된 작업계획을 무리하게 진행한 점이나 연가나 교육 등으로 인해 인력이 줄어들 것을 대비한 예비인력을 전혀 마련하지 않은 것이 사고 발생이 직접적 원인이었습니다.

영등포전기사무소 안양분소 의왕주재 최00은 2002년 5월 3일 오전 9시 15분경 전기에 감전된 후 추락하여 사망했습니다. 사고 발생과 관련하여 지적될 수 있는 문제점은 사고자가 왜 사고 장소에 갔는지에 대해 정확히 아는 사람이 없고, 사고가 어떻게 발생했는지 직접 목격한 사람이 없다는 것입니다. 그 이유는 전기사무소 소속 주재의 경우 1인이 24시간 근무를 하고 교대를 하는 형태로 운영되고 있었기 때문입니다.

22,900볼트나 되는 고압전기를 취급하고 있었음에도 불구하고 1인이 근무하면서 점검하고 수리하는 것이 관행화 되어 노동자의 안전과 건강은 고려사항이 아니었다는 것입니다. 유족을 생각해 보면 아침에 멀쩡하게 출근한 자식이 죽었는데 그 원인조차 알지 못한 다는 것은 평생의 한이 될 것입니다.

만약 2인이 근무하였더라면 사고 발생 직후 응급조치를 통해 사망에 이르지 않았을 가능성도 있었는데 이러한 가능성이 완전히 봉쇄된 것입니다. (이상 전국철도노동조합, 2002)

4) 소결: 노동자들의 희생을 통한 수익성 향상

예컨대 궁·능원관리 사업은 경쟁입찰을 통한 수탁업체 선정으로 682백만원의 예산을 절감하였고, 항만보세구역 감시 사업은 공무원 54명을 감축하는 대신 공익근무요원을 활용하여 1,350백만원을 절감하였다 (기획예산처, 2003: 61).

위의 인용문은 기획예산처가 자신이 주도한 구조조정이 얼마나 □훌륭한□(?) 성과를 가져왔는지를 선전하는 내용 중의 하나이다. 그런데 이를 노동자의 입장에서 해석해보면 다음과 같다.

□그때는 구조조정으로 사람들을 줄여놓았는데, 줄인 인원으로 일은 해야 되고 그러니 인원확보는 하는데, 그 대신에 비정규직, 값싼 인력으로 상시를 뽑은 거 같아요. 지금 보면 젊은 사람들이 많다고요, 상시에. 일할 수 있는 사람들이죠. 그래서 흑자를 냈다고 하더라고요. 계산해보니깐 정규직에게 줄 돈과 상시에게 줄 돈을 비교해 보니깐 빼보니깐 흑자를 낸 거더라. 결국 우리 임금을 착취해서 흑자를 냈다고 한 거 밖에 안되지 않나 그런 생각도 하고 있어요.□(상시위탁 집배원 인터뷰/윤정향 외(2002: 171)에서 재인용).

국가와 자본은 구조조정이 급변하는 세계에서 살아남을 수 있는 유일한 길이라고 목청을 높이고 있다. 그리고 이를 증명이라도 하듯 구조조정을 통해 높은 성과를 올린 사례를 선전하는데 열을 올린다. 구조조정을 해야만 효율성을 높임으로써 기업·조직의 수익성을 향상시킬 수 있다는 것이다.

그런데 이렇게 향상된 효율성과 수익성은 결국 노동비용절감을 통해 이루어진 것이다. 즉 구조조정을 통해 인력을 줄이고, 노동자들에게 일을 더 많이 시킴으로써 수익을 늘린 것이다. 이렇게 본다면 구조조정이란 노동자들을 희생시킴으로써 기업·조직의 이윤을 확대하는 것이 된다. 다시 말해 노동자들의 몫을 빼앗아 경영자, 사용자가 가져간 것이다. 이렇게 해서 수익성이 향상되었다면 그 성과가 노동자들에게 돌아올 리 만무하다. 아니 오히려 수익이 향상될수록 노동자들의 고용의 질은 하락하고, 노동강도는 강화되며, 노동자들의 생명이 더욱 희생되어야 하는 것이다.

<그림4-2-9>는 노동생산성과 실질임금의 변화추이를 나타내고 있다. 이를 보면 노동생산성은 급격히 상승했음을 알 수 있다. 전체 노동자 기준 물적노동생산성을 보면 1995년을 100으로 했을 때, 2002년은 203으로 2배 이상 상승한 것이다. 반면 실질임금의 증가폭 1995년 전체 노동자의 실질임금을 100으로 했을 때, 2002년은 127.1로 매우 낮은 증가추세를 보이고 있다. 이는 노동비용의 증가를 최대한 억제함으로써 노동생산성을 향상시켰다는 것을 의미한다.

<그림4-2-9> 연도별 노동생산성1)과 실질임금 추이  (단위: 1995=100)

1) 전체노동자 물적 노동생산성임.

* 물적 노동생산성지수=(산출량지수(산업생산지수)/노동투입량지수(근로자수□근로시간)) □100

* 자료: 한국생산성본부『생산성리뷰』, 한국노동연구원『2002 KLI 노동통계』, 통계청 『소비자물가』/ 전국민주노동조합총연맹(2002b:10; 2003d:10)에서 재구성.

이러한 결론은 인건비와 노동소득분배율 추이를 제시하고 있는 <표4-2-13>에서도 확인된다. 우선 전체 매출액에서 인건비가 차지하는 비중은 지속적으로 하락하고 있다. 특히 1997년과 1998년의 하락속도가 급격하여 경제위기 직후인 1998년에는 9.8%를 기록하였고, 그 이후에도 지속적으로 10% 수준을 넘어서지 못하고 있다. 한편 국내총생산 중 노동소득의 비중을 의미하는 노동소득분배율도 지속적으로 하락하였는데, 특히 경제위기 이후 하락폭이 급격하여 50%도 되지 못하고 있다. 2001년 일시적으로 50%를 회복하였으나 경제위기 이전 수준을 회복하지 못하는 정도에 그쳤고, 그나마도 2002년에는 다시 하락하였다. 구조조정이 본격화되면서 노동자들의 분배의 몫은 급격히 줄어든 것이다.

<그림4-2-10> 연도별 인건비 비중, 노동소득분배율 추이

* 자료: 한국은행,『국민계정』 및 『기업경영분석』/전국민주노동조합총연맹(2003d)에서 재구성.

이상의 지표들에서 확인할 수 있듯이 결국 구조조정을 통한 노동생산성의 향상, 수익성의 향상은 해고와 불안정고용, 장시간 노동과 노동강도 강화 등 노동자들의 희생을 통해 이루어진 것임을 명확하게 알 수 있다. 구조조정이라는 명목 하에 사회적 약자인 노동자들을 더욱 착취하여 기업과 경영주, 자본의 수익을 향상시켜 온 것이다.

더욱이 공공부문의 경우 □사회 구성원들이 필요로 하는 필수재를 생산·공급하는 역할을 담당□한다. 따라서 □단순히 인력의 규모를 줄이고 노동강도를 높임으로써 생산성과 수익성을 향상시키려는 시도는 오히려 공공 서비스의 질을 하락시킬 우려□를 낳는다. 더 나아가, 4절에서 다루겠지만, 공공부문에서의 인력감축과 불안정고용, □노동강도 강화는 불특정 다수 시민들의 건강과 생명까지 위협할 수 있다.□ 따라서 □이러한 특징들이 고려되지 않은 채 지금까지와 같은 구조조정이 계속된다면 우리 사회의 복지와 공중보건 및 사회정의의 차원에서도 심각한 문제□를 가져올 것이다(공정옥, 2002: 44).

<생각해볼 문제: 고객서비스 vs 노동권>

국민에게 공공서비스를 제공하는 중요한 역할을 하는 공공부문에서 고객에 대한 서비스를 강조하는 것은 어찌 보면 당연한 일이다. 그런데 고객에게 보다 나은 서비스를 제공하기 위해 노동자들의 노동권이 심각하게 침해된다면 그것이 당연한 것이라고 이야기할 수 있을까?

새벽 3시 기차역에 가면 대낮처럼 밝은 불빛 아래에서 깔끔한 제복을 차려입고 친절하게 승차권을 판매하고 있는 매표원을 볼 수 있다. 역마다 사정은 다르겠지만 많은 경우 모든 사람들이 다 자고 있는 심야시간에 열차승차권을 사는 사람은 거의 없다. 그렇지만 한명의 고객에게라도 친절한 모습을 보이기 위해 매표원은 웃는 얼굴로 승차권을 판매한다. 이때 고객은 잠시 후 출발하게 될 열차를 타려는 사람이 대부분이지만, 그 중에는 다음날 출발하는 열차표를 예매하는 사람들도 간혹 끼어있다.

심야노동이 인간의 건강 및 사회생활에 얼마나 치명적인 위협을 가하고 있는지는 많은 연구들에서 밝혀진 바 있다. 가령 독일수면의학협회 통계에 의하면 교대근무자, 특히 심야근무자의 80%가 수면장애에 시달리고 있으며 일반 근무자의 경우 신경장애를 나타내는 비율은 25%인 반면 교대근무자는 60-70%라고 한다. 또한 심야, 교대근무는 장기에도 이상을 가져와 위궤양, 고혈압, 심근경색 등을 흔히 유발하며 이런 질병으로 인해 결국 수명도 짧아진다고 한다(슈피겔 1999. 12. 1/국내 여러 중앙일간지 99년 12월 2일).

이렇게 심야노동이 인간의 삶에 치명적인 위협을 가하고 있는데, 노동자의 노동권이 심각하게 침해되고 있는데, 몇 명 되지 않는 승객들을 위해, 그 중 일부는 나중에 밝은 대낮에 표를 사도되는 예매고객인데, 고객들에게 보다 나은 서비스를 제공한다는 명목으로, 심야시간대에 표를 팔아야 하는 것일까? 오히려 창구의 문을 닫고, 역의 문을 닫고, 이 시간에 열차를 이용하려는 사람은 승차권자동발매기를 통해 승차권을 구입하고, 자동개표기를 설치해서 알아서 플랫폼에 나가서 알아서 열차를 타도록 해야 하는 것이 아닐까? 노동자들의 심각한 노동권 침해를 막기 위해 고객에게 제공되는 서비스는 일정정도 제한되어야 하는 것이 아닐까?

몇달 전 서울시 금천구에 A라는 대형 할인마트가 있는 바로 옆에 B라는 대형 할인마트가 새로 들어섰다. 새로 들어선 할인마트는 24시간 영업을 한다. 그러자 옆에 있던 기존 A 할인마트에서도 밤 10시까지 하던 영업을 12시까지 연장하였다. 과연 새벽시간대에 대형 할인마트를 찾을 일이 1년에 얼마나 있을까? 그리고 꼭 그 시간에 할인마트를 찾아가야 하는가? 기업의 입장에서는 그렇게 함으로써 보다 많은 이윤을 올릴 수 있겠지만, 노동자의 입장에서는 건강의 상실, 수명의 단축까지도 감내해야 하는 일이 된다. 기업의 약간의(?) 더 많은 이윤을 위해 노동자들이 희생되는 것이다.

이런 예는 주변에서 무수히 발견할 수 있다. 언젠가부터 우리는 24시간 1년365일 단 1시간도 쉬지 않고 계속 영업을 하는 구멍가게들을 쉽게 볼 수 있다. 수많은 아르바이트생을 동원해서, 임금도 얼마 주지 않은 채, 이들의 노동권을 심각하게 침해하면서 24시간 영업을 한다. 고객의 입장에서 보면 언제나 필요할 때 찾을 수 있는 가게가 있다는 것은 좋은 일이다. 그러나 그로 인해 해당 노동자들이 심야노동을 해야 하고, 노동권이 심각하게 침해되어야 한다면 새벽에 가게를 가지 못하는 불편쯤은 감내해야 하는 것 아닌가? 우리 사회가 이런 방향으로 흘러가야 하는 것은 아닐까?

3. 노동(조합)운동의 무력화

앞에서 살펴보았듯이 구조조정은 노동자들의 고용을 불안하게 만들고 노동강도를 강화하는 등 노동자들의 엄청난 희생을 요구하는 것이었다. 따라서 이러한 구조조정에 대해 노동자들이 저항하는 것은 어떻게 보면 당연한 것이다. 역으로 국가나 자본의 입장에서 볼 때 구조조정을 원활히 추진하기 위해서는 노동자들의 저항을 무력화시키는 것이 주요한 과제로 제기된다. 즉 노동자들을 끊임없이 분열시키고 개별화시킴으로써, 그리고 노동자의 집합적 이해대변체인 노동조합을 무력화시킴으로써 아무런 저항 없이 국가나 자본이 원하는 바대로 사회전반을 구조조정하려고 하는 것이다. 따라서 노동자의 집합적 힘을 약화시키는 것은 구조조정의 매우 중요한 목적 중의 하나로 자리매김 지워진다.

앞에서 살펴본 고용불안, 노동강도 강화는 그 자체로 노동자들의 집합적 힘을 약화시키는 기제로 작동한다. 여기에 노동자들의 집합적 힘을 약화시키는 것을 주목적으로 하는 여러 가지 시도들이 덧붙여진다. 이 절에서는 이러한 요인들이 결합하여 노동조합의 활동에, 노동자들의 집합적 힘에 어떤 효과들을 낳게 되는지를 검토하겠다.

1) 미조직 노동자의 증가: 노동조합 조직률의 하락

<그림4-3-1>은 노동조합 조직률 추이를 보여주고 있다.

<그림4-3-1> 연도별 노동조합조직률1) 변화 추이

1) 노동부 집계방식에 의한 조직률 통계임.

* 조직률=1987년 이전은 조합원수□(상시고-공무원-사립학교 교원)□100, 1988년 이후는 조합원수□(임금근로자-공무원-사립학교 교원)□100, 1999년 이후는 조합원수□(임금근로자-공무원(철도, 체신 등 기능직 공무원과 국공립교원은 제외))□100

* 자료: 통계청, <경제활동인구연보>/ 노동부(2003b: 96)에서 인용.

노동조합 조직률은 노동자대투쟁이 있었던 1987년 이후 지속적으로 하락하고 있다. 특히 1990년대 이후에는 산업구조의 변화, 자본의 신경영전략, 비정규직의 지속적인 증가 등으로 인하여 10% 초반대의 낮은 조직률을 보이고 있다. 특히 경제위기 이후에는 구조조정이 본격화되면서 노동자들의 저항이 거세지고 신규 노동조합이 대거 생겨났음에도 불구하고 조직률에서는 별다른 상승 움직임이 나타나지 않고 있다. 이는 새로이 노동조합에 가입하는 노동자들이 늘어남에도 불구하고, 비정규직의 증가 등으로 인해 기존의 노동조합 가입이 원천적으로 불가능하거나 형식적으로는 가능하더라도 그럴 만한 실질적 조건이 되지 못하는 노동자층이 급속도로 늘어나고 있음을 보여주는 것이라고 이해할 수 있다.

2) 노동자간의 분할, 개별화

구조조정을 통해 국가와 자본은 다양한 기제들을 동원하여 노동자들을 분할시킨다. 우선 정규직과 비정규직, 그리고 비정규직 내에서도 직접고용 비정규직과 간접고용 비정규직 등등 다양한 고용형태가 공존하게 되면서 상호간의 이해대립과 갈등을 유발한다. 또한 동일한 고용형태라고 하더라도 작업장에서 가해지는 유형무형의 통제기제로 인하여 노동자들간의 위계가 발생하고 개별경쟁이 심화되면서 집합적 단결력을 침해하는 결과를 낳게 된다.

(1) 정규직-비정규직 분할: 노-노갈등

비정규직의 확대는 한편으로는 그 자체가 임금수준을 저하시켜서 이윤의 양을 크게 하려는 경영진의 술수를 보여주는 것이지만 거기에 그치지 않고 더 나아가 그 자체가 노동자를 분할하여 노동자 계급을 개별화시키고 연대를 차단하여 노동자들을 정부 및 본사 경영자의 독재적 지배아래 영원히 가두려는 것이다. 이러한 점에서 오늘날 비정규직 문제는 단지 노동시장의 문제가 아니라 이미 작업장에서 벌어지는 현장권력을 위한 정치적 문제이다(심용보, 2002a: 31).

정규직과 비정규직의 차이란 국가와 자본이 자신의 이윤을 높이기 위해 만들어낸 의도적인 것이다. 국가와 자본은 비정규직의 조건을 열악하게 함으로써, 그리고 이를 통해 정규직 노동자들의 존재조건도 불안정화시킴으로써, 노동자들에게 주어져야 할 몫의 상당부분을 자신의 이윤으로 귀속시킨다. 그런데 현실에서는 전체 노동자들에게 주어지는 몫은 고정되어 있고, 이제 그것을 어떤 노동자들이 가져가는가의 문제로 인식되며, 따라서 이를 둘러싼 상호간의 경쟁과 이해대립이 심화된다. 이러한 상호불신과 갈등은 단순히 임금이나 고용 영역에 그치는 것이 아니라, 노동과정에서의 감독, 승진, 작업장에서의 차별 등등 매우 포괄적인 영역에서 드러난다.

가령 비정규직 노동자들은 고용형태의 차이로 인해 임금이나 승진 등에서 정규직 노동자와 차별이 발생하는 것에 불만을 느끼며, 언제나 좋은 것은 정규직이 다 독차지한다는 불만을 갖는다. 한편 정규직의 입장에서는 비정규직이 자신의 일에만 배타적으로 집착하며, 언제든지 떠날 수 있기 때문에 책임의식이 없다는 불만을 지닌다. 또한 비정규직 노동자들이 집합행위를 통해 정규직으로의 전환이나 그에 상응하는 일정정도의 권리를 따내게 되면, 그것은 정규직 노동자들에게는 자신의 위치를 위협하는 것으로 인식되기도 한다.

□ 직업상담원 사례

□1년 기간제 계약□으로 고용되어 있는 직업상담원들은 2003년 10월 파업 이후 노동부와 임금인상, 고용보장, 신분보장 등에 합의하게 된다. 그런데 이러한 합의내용에 위기의식을 느낀 노동부 정규직 공무원들이 집단적으로 반발하게 되면서 정규직과 비정규직간의 갈등이 가시적으로 드러나게 되었다. 아래는 이들 간의 갈등을 몇 가지 사안들로 나뉘어 대비적으로 제시한 것이다.

- 노동부 정규직 공무원

문: (직업상담원노조와 노동부의 합의내용에 대한 정규직 공무원들의) 반발의 배경은?

답: 원칙의 문제였다. 직업상담원의 공무원 전환은 안 된다는 것이었다.

문: 직업상담원노조는 공무원 전환을 요구하지 않는다고 밝혔다.

답: 비록 이번 합의내용이 당장 공무원 전환을 의미하는 것이 아니더라도, 그런 여지를 두었다고 본다. 앞으로 공무원 공개채용의 절차를 거치지 않고 공무원 전환이 있다면, 언제라도 (이번과 같은 일이) 일어날 것이다

(이상 노동부 직장협의회혁신위 회장 인터뷰/ 매일노동뉴스 2003.10.13에서 인용)

- 기간제 직업상담원

문: 하위직 공무원들이 반발을 어떻게 보나?

답: 합의안 어디에도 공무원이라는 말은 한 군데도 없다. 앞으로 공무원을 목표로 하는 것도 아니다. 또 파업기간을 보상해 준다느니 파업기금을 보전해준다느니 하는 이면합의도 전혀 없다. 그런데도 하위직 공무원들이 반발하는 것을 이해할 수 없다. 합의내용을 거부하는 것은 헌법에 보장된 노동3권을 무시하는 처사라고 볼 수밖에 없다. (이상 직업상담원노조 위원장 인터뷰/ 매일노동뉴스 2003.10.13에서 인용)

- 노동부 정규직 공무원

□그냥 봐서는 우리가 왜 이러는지 이해가 안 될지도 몰라요. 하지만 우리가 궂은 일 할 때 직업상담원들은 자신들은 전문직이라며 손도 까닥하지 않죠. 우리들은 사무실의 어느 전화도 3번 이상 울리도록 놔두지 않도록 교육받는데 그들은 자기 자리 전화 이외에는 전혀 받지 않아요.□(노동부 하위직 공무원 인터뷰/ 매일노동뉴스 2003.10.13에서 인용).

- 기간제 직업상담원

□상담중에도 전화오면...전화 안 받으면 소리 지르세요. 그래서 처음에는 전화는 당연히 상담중이면 다른 대기자한테로 돌아가겠거니 생각을 했어요. 그런데 아니거든요. 동시에 다해야 되요. 때문에 상담이 깊어질 수도 없고..□(직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 145)에서 인용)

- 노동부 정규직 공무원

□그나마 우리가 공무원 신분이라는 점 때문에 참고 있었어요. 우리가 한번 고용안정센터 내 팀장이 되려면 최소 10년에서 15년이 걸려요. 하지만 직업상담원들이 공무원이 된다면, 그들이 팀장이나 센터장까지 다 하려 들 겁니다. 그동안 참았던 우리들은 뭡니까?□(노동부 하위직 공무원 인터뷰/ 매일노동뉴스 2003.10.13에서 인용)

- 직업상담원

□입사 연도는 저희가 훨씬 높은데..... 공무원이라는 이유로 행정관리 업무를 하다 보니까 우리를 지시하려고 하는 경향이 있으니까..... 많이 부딪히죠.□(직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 150)에서 인용)

공공부문의 경우 이러한 노-노갈등을 발생시키는 요인이 하나 더 추가된다. □채용과정에서의 비리□가 그것이다. 공공부문의 경우 계약직이 채용되거나 특정 부문이 외주화 될 때 연고나 인맥을 통해 이루어지는 경우가 많다. 이렇게 불투명한 채용단계를 거쳐 새로운 사람이 들어오게 되면 이들과 기존 노동자간의 관계가 소원해지고, 상호불만이 심화되면서 갈등이 유발될 수 있는 것이다.

패밀리가 많아요. 노동부 공무원들중에 가족들이 많이 있어요. 우리가 공채를 했어요. 필기는 전산필기, 실기는 전산실기 정도에요. 굉장히 미세한 부분이고, 나머지는 서류, 50%가 면접이에요. 그러다보니까 면접에서 결정이 나요. 소장정도 이상만 연줄이 닿으면 거의 채용이 되는 거죠. 전화 많이 와요. 본부 누구누구랑 아는 사이니까, 면접볼 때 봐달라고.. 이런 게 실제로 많아요. 제가 볼 때는 25%정도가 노동부가족이에요 (직업상담원 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 140)에서 인용).

(2) 기업문화운동과 능력주의 인사관리제도: 노동자의 개별화

노동자들간의 위계의 형성, 분할과 더불어 국가와 자본은 노동자들을 개별화시킴으로써 집단적 정체성을 희석시킨다. 현재 널리 확산되고 있는 기업문화운동, 그리고 능력주의 인사관리제도 등이 노동자들을 개별화시키는 주요한 기제로 작용한다.

정부와 경영진...은 □공기업의 비효율성과 집단이기주의□라는 이데올로기를 통해 위기의식을 조성하고 이를 타개하기 위한 전략으로서 □고객지향적□ 기업문화를 도입하며 동시에 □협조주의적 노사관계□를 강조함으로서 기존 대립적 노사관계에 대한 발상의 전환을 강요한다.

정부와 공기업 경영진은 수익성 위주의 사업본부제와 팀제를 통해, 그리고 시민들의 노동자에 대한 □고객지향적□ 압력을 통해, 공기업 노동자들끼리 경쟁시키며 최종목표로서의 □이윤성□을 강조하게 된다.

이 과정에서 정부 및 경영진들은 개인주의화된 공기업 노동자들에게 □능력만 있으며 경쟁에서 살아남고 출세할 수 있다□라고 한다. 그리고 협조주의적 노조간부들은 우리사주제도 및 생산성 교섭을 통해 □우리끼리 열심히 일해서 잘살자!□라는 기업별 노조이기주의를 확산시킨다....공기업 노동자의 개인주의적 정서변화를 토대로 하여 경영진은 □수익성□을 중심으로 하여 노동자들을 평가하고 이를 능력주의적 인사제도와 포상제도와 연결시키게 된다.

이러한 □능력□ 이데올로기는 구조조정기에는 고용조정에서 살아남은 정규직 노동자들을 중심으로 □능력을 키워야 산다□라는 정서와 상승작용을 일으키면서 정규직 노동자들 사이의 생산성 경쟁을 유도하는 역할을 하고 나아가 경영진의 정규직과 비정규직 노동자 사이의 분할 통치를 가능케 한다. (이상 심용보, 2002a: 35-39).

3) 노동조합 무력화

(1) 노동조합 활동을 어렵게 하는 법적, 제도적 규제의 강화

□ 노사관계로드맵: 자유로운 해고, 노동조합 무력화, 비정규직화의 가속

2003년 9월 4일 노동부는 □파업최소화·노동시장유연성제고·근로계층간 격차완화□를 목표로 하는 □노사관계 개혁방향□과 이를 법제도적으로 뒷받침하기 위한 □노사관계선진화방안□ 등 소위 □노사관계로드맵□을 발표했다. 그 주요내용을 요약하면 다음과 같다.

□노조전임자의 임금지급 규제 □무노동무임금 원칙 정착 □불법파업에 대한 손배가압류 청구권 보장 □교원노조수준의 공무원노조법 금년도 입법추진 □쟁의 행위 찬반투표제 도입 □직장폐쇄요건과 대체근로제 완화 □불법/합법 파업시에도 직장폐쇄 합법화 □공익사업장 파업시 외부 대체인력 투입 □유니온숍 제도폐지 또는 개정 □노조재정의 투명성 강구 □생산과 주요업무시설점거, 사업장출입저지, 비조합원들의 조업방해, 폭력과 파괴 및 협박에 대하여 사전 경고하고 신속한 경찰력 투입을 통한 불법상태 예방 및 제거 □근로시간제도의 탄력성을 제고하여 재량근로시간제 적용확대 □성과주의 임금체계와 임금피크제 등의 확산강구 □노동위원회 조정대상을 노사간 분쟁이 되는 모든 사항으로 확대 □도산절차 진행 중인 정리해고 완화 방안 강구 □부당한 해고시 금전보상 제도 도입 □부당해고에 대한 직접처벌제도 폐지 □도산절차가 개시된 경우 고용승계원칙 예외 □경영상해고 통보 60일 상한으로 해고규모 따라 차등설정 □변경해지제도 도입(사용자가 임금삭감 등 근로조건의변경안을 제시했을 때 근로자가 이를 거부하면 일방적으로 근로계약 해지를 근로자에게 통보할 수 있는 제도), □직권중재폐지와 긴급복귀명령제 신설 □파견대상업무확대 등.

이상의 내용에서 알 수 있듯이 대부분이 노동자들의 노동3권을 심각하게 훼손하는 내용으로 채워져 있다. 특히 불법파업에 대한 손배가압류 청구권 보장, 대체근로요건 완화, 합법적 파업시에도 직장폐쇄 합법화, 시설점거·사업장출입저지·비조합원조업방해 등에 대한 경찰력 투입, 노동위원회 조정대상 확대, 긴급복귀명령제 신설 등은 노동조합의 기본적인 실력행사 수단인 쟁의활동 자체를 불가능하게 하겠다는 것으로 볼 수 있다. 또한 재량근로시간제확대, 정리해고 규제 완화, 부당해고 직접처벌제도 폐지, 고용승계원칙예외, 해고통보기간 축소, 변경해지제도, 파견대상업무확대 등은 고용불안과 노동의 불안정화를 더욱 심화시킬 것이다.

□ 집회요건강화: 사실상의 집회 금지법

집회 및 시위에 관한 법률 개정안이 29일 국회 본회의를 통과함에 따라 내년 2월쯤부터 서울 시내 주요도로 교통에 심각한 장애를 미치거나, 학교 및 군사시설 주변에서 열리는 폭력성 집회는 열 수 없게 된다.

개정안에 따르면 장기간 집회독점을 막기 위해 옥외집회나 시위는 360시간(15일)~48시간(2일)전에 신고를 해야한다. 또 관할 지역 경찰서장의 판단에 따라 학교 및 군사시설 주변 집회나 폭력으로 번질 우려가 있는 집회를 금지할 수 있고 주요도로에서의 행진을 금지, 제한할 수 있어 집회·시위 문화에 큰 변화가 예상된다.

개정안은 또 신고된 집회도중에 집단 폭행, 협박, 방화 등이 발생한 경우 신고된 기간 중 남은 기간에 한해 집회와 시위를 금지통고할 수 있도록 했다. 또 집회장소가 초·중·고교나 미군기지를 포함한 군사시설 주변으로 심각한 피해가 발생할 우려가 있거나 거주자나 관리자가 시설보호 요청을 한 경우 집회, 시위를 금지 또는 제한할 수 있도록 했다. 서울 세종로와 태평로, 한강로, 퇴계로 등 대통령령으로 정해진 전국 95곳의 주요도로에서는 ■■심각한 교통소통장애■■가 예상되면 행진을 금지할 수 있도록 했다. (이상 문화일보 2003.12.30)

□ 쟁의대상의 한정: 불법파업의 양산

한편 정부는 법을 통해 쟁의행위 자체도 엄격하게 규제한다. 즉 현행 노동조합법상의 노동쟁의 정의 규정에서는 정당한 쟁의행위의 범위를 지나치게 협소하게 규정하고 있는 것이다. 따라서 사실상 합법적인 쟁의행위 자체가 불가능해지면서 불법파업이 양산되고 있다. 그리고 이를 무기로 국가와 자본은 파업이 발생했을 시 □법과 원칙□이라는 명분을 내걸고 대체인력투입, 직장폐쇄, 공권력 투입, 손배·가압류 등을 가함으로써 노동자들의 파업을 불가능하게 만들고 있다.

더욱이 공공부문의 경우 공공서비스를 제공한다는 명분 하에 직권중재제도, 필수공익사업장 개념 등이 존재하여 단체행동권 자체가 제약되어있다. 따라서 파업의 합법성을 보장받기가 민간부문보다 더욱 어렵다.

현행 노동조합법 제2조 5항은 쟁의행위의 정의를 다음과 같이 규정하고 있다.

□노동쟁의□라 함은 노동조합과 사용자 또는 사용자단체(이하 □노동관계 당사자□라 한다)간에 임금·근로시간·복지·해고 기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치로 인하여 발생한 분쟁상태를 말한다. 이 경우 주장의 불일치라 함은 당사자간에 합의를 위한 노력을 계속하여도 더 이상 자주적 교섭에 의한 합의의 여지가 없는 경우를 말한다.

이 조항에 의하면 정당한 노동쟁의로 인정받을 수 있는 범위는 □근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치□에 한정된다. 파업은 오로지 임금이나 근로시간 등의 직접적 노동조건에 한정되어야 하며 그 외의 사항들에 대해서는 파업을 해서는 안되는 것이다. 따라서 □권리 쟁의□ 즉 단체협약의 이행이나 부당노동행위의 구제, 해고자의 복직 등과 관련한 쟁의는 그 정당성을 인정받지 못하는 불법파업이 된다.

그런데 최근 주요 쟁점이 되는 것들은 대부분 구조조정과 관련된 사안들이 대부분이다. 이런 조건 하에서 기업의 전략적 의사결정, 투자계획, 인사 등은 노동자들의 존재조건을 규정하는 매우 중요한 요인이 된다. 가령 경영진이 조직·기업 내 특정 부문을 외주화시키려고 하면, 이는 기업의 전략적 의사결정의 일부분이므로 노동조합은 이에 개입해서는 안되며, 이와 관련하여 파업에 돌입하게 되면 그것은 모두 불법파업이 되는 것이다.

대법원 1부(주심 이용우 대법관)는 26일 구조조정과 조폐창 통폐합 등에 반대해 불법 쟁의행위를 벌인 혐의(업무방해 등)로 기소된 한국조폐공사 강재규 노조 부위원장 등 2명의 상고심에서 업무방해 부분에 대해 무죄를 선고한 원심을 깨고 사건을 대전지법으로 돌려보냈다.

재판부는 판결문에서 "정리해고나 사업조직 통폐합 등 기업 구조조정의 실시 여부는 경영주체의 소관으로 단체교섭 대상이 될 수 없다"며 "불순한 의도로 구조조정을 추진하는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이에 반대하는 노조의 쟁의행위는 정당성을 인정할 수 없다"고 밝혔다 (한겨레신문, 2002.2.27)

저는 이곳 한 평이 채 못되는 공간에서 여러 가지 많은 생각을 하고 있습니다. 그 중에서도 우리나라 법적용의 현실을 정말 통탄스럽게 생각하고 있습니다. 제가 이곳에 묶인 이유도 간단합니다. 고용조정이나 정리해고는 경영권에 해당하는 것으로 쟁의의 대상이 될 수 없는데 이를 이유로 불법파업을 저질렀다는 것입니다.

..... 목을 자르려는데 저항하면 불법이고 임금인상하자고 파업하면 합법이라는 법적용이 말이 되느냐고 싸웠습니다..... 그러나 이러한 이유로 많은 노동조합 간부들이 구속되고 처벌을 받고 있는 것이 작금의 실정입니다 (한국조폐공사 노동조합 부위원장의 옥중서신 중에서/ 이광택(1999: 1)에서 인용).

결국 구조조정은 경영진의 고유권한이 되며, 이에 대해 노동자들은 저항해서는 안된다고 법은 규정하고 있는 것이다. 노동자들은 경영진이 구조조정을 하게 되면 무조건 시키는 대로 따르기만 하라는 것이다. 이렇게 협소한 규정 하에서 불법파업이 양산되는 것은 당연한 것이다.

(2) 노동조합 활동에 대한 이데올로기적 공세

□ 사회적 파트너쉽(social partnership)의 강조

사회적 파트너쉽은 이전부터 지속적으로 사용되어오던 대표적인 이데올로기 공세이다. 더욱이 구조조정이 본격화되고 노동자들의 저항이 심해짐에 따라 파트너쉽의 필요성을 강변하는 목소리는 더욱 커지게 되었다. 구조조정에 따른 노동자들의 희생을 보다 근본적으로 해결하기보다는 무조건적인 노사협력을 강조함으로써 노동자들의 저항이 문제가 있는 일탈적인 현상으로 취급하고 있는 것이다.

정부는 □신노사문화□라는 기치 하에 작업장혁신 시범사업장을 선정하고, 신노사문화우수기업협의회를 구성하며, 노사협력사례를 적극 홍보하는 등 노사협력과 노사대등한 파트너쉽의 분위기를 만들어나가려고 노력하고 있다(노동부, 2003b: 102-106). 또한 노사정위원회를 통해 노동자, 노동조합의 동의를 등에 업고 구조조정을 원활하게 추진하려고 한다.

한편 개별 기업에서도 노사가 대립적인 관계를 유지하는 것이 아니라 서로 대등한 파트너쉽의 관계를 가지고 협력해서 생산성을 향상시키기 위해 노력해야만이 기업도 살고 노동자도 살 수 있는 상호 □win-win'이 가능하다고 이야기하고 있다.

파트너쉽은 사용자의 협조 없이는 불가능하다. 그런데 사용자들은 오히려 노조와의 단체협약에 의거하지 않는 파트너쉽을 추구하고 있다. 즉 노조의 영향력이 없는 상태에서 개별노동자와의 직접적 파트너쉽을 추구하고 있는 것이다. 사용자들이 노조와의 파트너쉽을 선호하는 경우는 노조의 조직률이 낮고 협상력이 떨어질 때일 뿐이다(Heery and Abott, 2000: 161). 이러한 상황에서 노동조합이나 조합원의 관점에서의 파트너쉽이 이루어지는 것은 불가능하다.

더욱이 고용불안과 같은 불안정화가 진행되고 있는 상황에서, 사회적 파트너쉽은 유연화와 양보교섭의 승인, 집단행동의 자제 등에 대한 적극적인 수용을 전제로 한 것이 된다. 사용자는 유연화, 구조조정에 대해 노조가 별다른 문제제기를 하지 않는 경우, 더 나아가 기업의 의사결정에 적극적으로 협력하는 경우에만 노조를 정당한 파트너로서 받아들일 뿐인 것이다. 그런데 이는 오늘날 구조조정과 노동의 불안정화를 가져온 핵심적인 원인이다. 따라서 유연화와 양보교섭의 승인, 작업장 혁신에의 협력은 결국 불안정화의 핵심적 원인을 제거하지 않고 이를 조장, 용인함으로써 지속적으로 일자리가 줄어들고 불안정화를 심화시키는 결과를 낳게 된다. 이러한 가운데 노조의 조직기반은 더욱 줄어들 것이며, 결국 노동조합운동의 쇠퇴는 심화될 수밖에 없다(이상 김철식, 2002).

□ 파업에 대한 부정적 여론몰이: 국민의 불편, 집단이기주의, 국가신인도의 하락

철도.발전.가스 등 3개 공공부문노조의 총파업에 대해 국민의 관심이 집중된 가운데 시청자단체 '매비우스'(매체비평 우리 스스로)가 1997년부터 언론의 파업보도에 대해 모니터해온 결과를 토대로 22일 '이번 파업보도에서 다시 보고 싶지 않은 파업보도 5가지'를 선정, 발표했다.

.... 매비우스가 밝힌 언론의 5가지 '파업보도 공식'은 우선 □"정부는 대화하고 노동자는 파업한다"는 식으로 총파업을 바라보는 시각 □노조의 주장과 요구는 축소하고 화염병 시위 등의 폭력성을 부각하는 정서적 접근으로 '파업'에 대한 부정적 시각 고취 □파업으로 인한 국민불편과 경제적 손실, 외국인 투자자에 미칠 부정적인 영향을 강조하는 것 등이다.

또 □기사의 중요성이나 쟁점에 대한 올바른 판단보다는 정부 여당, 야당, 노동계 및 시민단체 순으로 그 입장과 주장을 보도하는 강자 중심의 보도 □파업의 부당성 지적에는 앞장서나 파업의 원인과 파업에 이르게 된 구조적인 문제는 다루지 않는 현상나열식 보도도 이에 해당된다. (경향신문, 2002.2.27)

(3) 노동조합 무력화를 위한 물리적 공세

이상과 같은 법적·제도적 공세, 이데올로기적 공세와 더불어 노동조합을 무력화시키기 위한 직접적이고 물리적인 공세도 심화된다.

□ 대노조 강경 정책

<표4-3-1>은 파업의 발생현황을 원인별로 나누어 본 것이다.

<표4-3-1> 원인별 파업발생 현황 (단위 : 건)

구 분	□95년	□96년	□97년	□98년	□99년	□00년	□01년	□02년
계	88	85	78	129	198	250	235	322
체불임금	-	1	3	23	22	7	6	2
임금인상	33	19	18	28	40	47	59	44
휴·폐업 및 조업단축	1	1	-	-	-	-	-	-
근로조건	-	-	-	-	-	-	-	-
단체협약	49	62	51	57	89	167	149	249
해고	1	-	-	3	-	2	-	-
부당노동행위	-	-	-	-	-	-	-	-
구조조정 (정리해고 포함)	-	-	-	8	31	22	15	8
기타	4	2	6	10	16	5	6	19

* 노동부(2003b: 89)에서 인용.

<표4-3-1>을 보면 최근으로 올수록 임금인상과 관련한 파업의 비중은 떨어짐을 알 수 있다. 이와는 반대로 단체협약과 관련한 파업의 비중이 지속적으로 증가했음을 알 수 있다. 노동조합에 대한 공격이 심화되고, 그 일환으로 사용자가 단체교섭에 불성실하게 임하거나 아예 교섭을 해태하는 경우가 많아지면서, 이로 인한 파업이 많이 발생하고 있는 것이다. 이처럼 노동조합을 무력화하려는 시도는 갈수록 노골화되고, 그 강도가 강해지고 있다.

□ 두산중공업: 사유화된 기업에서 대노조 강경정책으로 인한 노사관계의 악화

두산중공업(한국중공업)의 사례는 특히 사유화된 기업에서 사용자의 대노조 강경정책으로 인해 노사관계가 어떻게 악화될 수 있는지를 잘 보여주는 사례이다. 2000년 12월 사유화를 완료한 두산중공업은 사유화 이후 단체협약을 일방해지하고 파업에 참여한 조합원들에 대해 고소고발, 징계, 손해배상청구로 대처하며, 노동조합활동을 면밀히 감시, 관리하는 등 노골적인 노조 죽이기 정책을 일관적으로 수행하고 있다.

사유화 이후 사측은 2001년 3월 명예퇴직을 실시하여 1,124명의 인원을 정리한다. 기존의 단체협약에 의하면 명예퇴직 등에 대해서 노사가 사전 합의하기로 되어 있었으나 이러한 단체협약을 일방적으로 무시하고 인원삭감을 단행한 것이다. 또한 5월에도 외주, 소사장 및 일부식당의 용역을 실시한다.

) 그 과정에서 여성 노동자 90%가 사직했다가 비정규직으로 입사를 하는 등 전체적으로 비정규직화가 폭넓게 진행되었다.

2001년 5월부터 사유화 이후 첫 임단협을 진행했으나 사용자측이 소사장제, 능력급제 신설 등을 제기함으로써 교섭이 지지부진해지면서 10월부터 2개월간의 장기파업이 이어지게 된다. 파업기간 중에 회사는 노조간부에 대한 고소고발, 징계를 취함으로써 갈등을 심화시켰다.

한편 2002년에는 2월 민주노총의 노동법개악저지 투쟁에 조합원들이 참가했다는 이유로 조합원 및 노조간부들에 대한 징계가 내려지는, 이전에는 생각할 수도 없었던 어처구니없는 일이 벌어지게 된다.

5월에는 노동조합의 단체교섭 요구에 사용자가 불참하게 되고, 이에 따라 노동조합이 파업에 돌입하자 사용자측은 단체협약을 일방적으로 해지하였다.

7월 파업종료 이후에도 파업참가를 이유로 지회장을 포함한 89명에게 징계를 남발하고 이중에서 18명을 해고했으며, 또한 엄청난 규모의 손배·가압류를 부과하는 등 노동조합 죽이기 정책을 강하게 추진하였다.

또한 파업종료 이후 다시 임단협이 지지부진해지면서 파업찬반투표를 실시하지만 여기에 대해 사측이 투표자체를 방해하는 부당노동행위를 하기도 했다.

11월 들어 다시 회사측에서 단체협약을 일방적으로 해지하였고, 노동조합이 회사측 요구를 대폭 수용한 양보안을 제시했지만 사측은 이를 받아들이지 않고 지속적인 강경한 입장을 고수하게 되고, 그 과정에서 노동조합 대의원이 분신을 시도하는 일이 발생했다.

사측의 강경한 노조탄압은 결국 노동자의 죽음을 가져오게 된다. 2003년 1월 배달호 조합원이 사측의 노조탄압과 재산 및 임금 가압류에 항의하여 분신하게 된 것이다.

한편 사측에서는 조합원을 대상으로 하는 □조합원 개입성향에 따른 등급별 관리리스트□, □선무활동지침서□를 작성케 하는 등 노동조합의 활동을 면밀하게 체크하고 감시해 오는 등 노골적이고 강도 높은 노동조합 죽이기 정책을 일관적으로 수행하고 있다.

□ 부당노동행위

노동조합을 무력화시키기 위한 국가와 자본의 대 노조 강경정책은 부당노동행위에서도 확인된다. <그림4-3-2>는 연도별 부당노동행위와 파업발생건수의 추이를 나타낸 것이다. 우선 부당노동행위 신청건수를 보면 경제위기 이후 급격한 속도로 증가하고 있음을 알 수 있다. 구조조정의 일환으로 노동조합에 대한 공격이 심화됨에 따라 부당노동행위가 급격히 증가하고 있는 것이다. 특히 부당노동행위의 대부분이 노동조합의 가입, 결성, 활동 등을 이유로 이루어지고 있다. 2001년의 경우 부당노동행위 제1호(근로자가 노동조합에 가입 또는 가입하려고 하였거나 노동조합을 조직하려고 하였거나 기타 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위)의 사유로 노동위원회에 신청이 접수된 건수가 전체(1,502건)의 91%인 1,365건에 달하고 있으며 2002년의 경우에도 전체(1,355건)의 80%인 1,195건에 달하고 있다.

부당노동행위의 증가는 파업의 증가로 연결된다. <그림4-3-2>에서 알 수 있듯이 부당노동행위와 파업발생건수는 높은 상관관계를 보이고 있다. 부당노동행위로 대표되는 노동조합에 대한 사용자의 공격이 노사갈등을 심화시키면서 노사관계를 불안정화시키고 있는 것이다.

<그림4-3-2> 연도별 부당노동행위, 파업 추이

* 부당노동행위는 중앙노동위원회(2003: 71)에서, 파업발생건수는 노동부(2003b: 84)에서 재구성.

K대학교에 청소용역을 제공하는 D개발 등의 환경미화원 120명 중 여성이 80명이다. 그 중 도모, 조모씨는 남자 63세, 여자 58세로 되어있는 차별정년, 남성에 비해 평균 10만원 이상 적은 차별임금, 월 42만 1490원의 봉급이 최저임금법 위반이라는데 항의하여 동료 미화원 50여명과 함께 전국여성노조에 가입하였고 그 중 도씨는 분회장, 조씨는 부분회장을 맡아 본격적인 차별철폐 투쟁에 앞장섰다.

전체 노동자 120여명 중 48명이 노동조합에 가입하자 2001년 7월 중순경 용역소장이 노조원을 상대로 면담 혹은 전화를 통해 노조탈퇴를 강요하였다. 용역소장은 □노조에 가입한 50명을 잘라도 바로 다른 사람으로 채울 수 있다. 일하기 싫으면 나가고 일하고 싶으면 노조 탈퇴하라.□ □쓸데없는 짓 하면 12월에 재계약이 안 된다□며 협박, 회유하였다. 이로 인해 불과 보름도 안되어 17명이 노조를 탈퇴하였다. 탈퇴한 조합원 중 6명의 탈퇴서의 글씨는 한자도 다르지 않아 용역업체가 이들에게 탈퇴서 작성 양식까지 안내했다는 의혹을 받기에 충분했다. 전국여성노조는 노조원들에 대한 탈퇴강요에 대해  노동위에 부당노동행위 구제 신청을 하였다.

또 학교와 용역업체는 분회장 도씨와 부분회장 조씨를 □근무 태만'이라는 이유로 해고했다. 조씨는 평소 작업지시에 따르지 않고 계단 세광작업에 불응했다는 것이며, 도씨는 청소를 깨끗이 하라는 지시에 화를 내고 청소관리에 협조하지 않았고 업무중 다단계 판매 일을 했다는 것이었다. 이에 대해 조씨는 광택작업을 지시대로 따랐음에도 퇴근 10분전에 다시 작업하라고 하여 □다음에 하겠다□고 말했을 뿐이며, 도씨도 다단계 판매 등 해고 사유는 모두 사실무근이라고 반박하였다.

신청인등은 임금차별로 인한 미지급분 임금 내역서를 제출함과 아울러 지방노동청에 D개발을 최저임금법 위반으로 고발하였다. (경실련 노동위원회, 2003: 99-100)

2001년도5월27일 광주지방노동청에 진정서를 제출하고 동년7월 광주지방법원에 임금청구소송을 집단적으로 시작하자 서광주우체국은 일방적으로 작성한 취하서를 만들어 우체국 입사시 소계한 형제 인척 친지를 협박(취하시키지 못하면 당신도 해고하겠다는등)하여 광주지방노동청 진정서 21명 중 20명 취하, 광주지방법원 14명 전원 소송(소송비 약 일천만원 소요)취하 시키고(이후 집노협(준) 박석기 홀로 또다시 임금청구소송(제5차 속행 4월25일 광주지방법원 대법정)을 계속하고 있으며, 2001년도 6월22일자 체신노조가 단체협약을 발표하자 서광주우체국 상시위탁집배원노동자 38명 전원이 체신노조를 탈퇴하자 탈퇴하면 기능직공무원집배원으로 경쟁채용시 불이익을 가하겠다고 협박하여 그 중 17명만이 탈퇴하였으며 정보통신부계약직노동조합 조합원 2명이 이와 같은 회유와 협박 때문에 항의 사표를 제출하고 계약직집배원의 길을 떠나는 일이 있었습니다(상시위탁집배원 사례/ 박석기, 2002: 29).

(휴대폰으로) 전국 각지역과 통화하고 나면 이후 바로 내용이 노출되어 지금은 중요한 내용을 이야기하지 않고 있으며, 지난1월 대구수성우체국에서 창구직원명의로 투쟁기금을 입금(우체국계좌)시켰더니 대구 대표에게 곧바로 탄압과 협박을 하여 송금액(40만원)을 되입금시켰으며, 제주에서도 비슷한 일이 발생하였습니다(상시위탁집배원 사례/박석기, 2002: 30)

□회식 같은데 참석을 하면 누가 어떤 위치에서 어떤 말을 했다는 것을 본사에서부터 알고서 거꾸로 내려온다. 가령 술 한잔을 하고 한 이야기들을 가지고 왜 그 자리에 참석해서 그런 말을 하냐는 식으로 이야기가 나온다. 평가까지 연결되지는 않지만 공공연하게 너희들은 찍혔다고 이야기한다. 본사 차원에서 거꾸로 내려오기 때문에 본사에서 사람들의 성향을 다 파악하고 있다고 본다. 위축될 수밖에 없다. 든든한 배경이 있지 않기 때문에 더 그렇다. 이메일 같은 경우에는 사외 메일을 주고받고 사내 메일을 즉시 삭제해야 한다.□(발전회사 노동자 인터뷰).

□노동조합 해고 복직 현장에 있는데 투쟁조끼를 입고 다닌 적이 있다. 파업까지 하고 해고까지 되고 감봉, 복직되었는데 나의 판단 위에서는 항상 소장 팀장 과장 등이 하루에 한번 씩 점검을 한다. 어떤 말을 하고 행동을 하고 조끼를 입었는지를 본다. 당신은 인사상의 불이익을 당할 것이다. 마지막으로 이야기할테니 투쟁조끼를 벗어라고 했다.□(발전회사 노동자 인터뷰).

□ 손배·가압류

손배·가압류가 신종 노동탄압수단으로 등장하고 있다. 2003년 10월 현재 손배·가압류 규모는 총 51개 사업장 1,357억원(손해배상 575억원, 가압류 782억원)에 달하고 있다.

<그림4-3-3>에서 손배·가압류의 추이를 보면 2002년 6월 39개 사업장 1,265억원에서 2003년 1월 50개 사업장 1,776억원으로 급격히 증가하였으며, 2003년 손배가압류 문제가 사회적 쟁점으로 대두함에 따라 2003년 10월 현재 가압류 규모는 감소하였지만, 그럼에도 불구하고 대상사업장과 손해배상청구액은 더욱 늘어나고 있는 추세임을 알 수 있다.

<그림4-3-3> 손배·가압류 추이  (단위: 억원, 개)

* 전국민주노동조합총연맹 정책기획실(2003: 2)에서 인용.

과거 손배·가압류는 노동조합에 한하여 청구되었었다. 그러나 최근에는 노동조합 간부와 조합원 개개인에게로까지 확대되고 있으며 심지어 가족, 친척, 연대보증인 등에게까지 그 대상이 무차별적으로 확대되고 있다. 또한 그 청구액의 규모가 어마어마하여 개인이 평생을 벌어도 갚을 수 없을 정도이며, 실제 손실액보다 청구액이 더 크게 부풀려지기도 한다.

□ 동서발전

사측이 파업기간 동안 77억원의 손실을 입었다며 노조와 간부를 상대로 32억원의 손해배상청구소송을 제기했지만 재판부는 □파업기간 손해보다 이익이 더 많다□는 취지로 회사측의 청구를 기각 (민주노총 정책기획실, 2003: 7).

손배·가압류가 늘어나는 것에 대해 사용자측에서는 불법파업에 대한 최소한의 조치라며 이를 철회할 수 없음을 강변해왔다. 그런데 실제로 불법파업 건수의 추이를 보면 이러한 사용자측 주장이 허구임을 알 수 있다. <그림4-3-4>가 이를 보여준다.

<그림4-3-4> 연도별 불법파업 건수 추이  (단위: 건)

* 노동부(2004)에서 재구성.

앞에서 정당한 파업이 되기 위한 요건을 법으로 엄격히 규정하고 있음으로 인해 불법파업이 양산되고 있음을 밝힌 바 있다. 그런데 이런 사실을 무시한 채, 정부의 불법파업 주장을 그대로 받아들인다고 하더라도, 불법파업 건수는 감소추세를 보이고 있다. <그림4-3-4>를 보면 노동부가 집계한 불법파업의 건수는 1999년 95건으로 정점에 달했다가 2000년 67건, 2001년 55건, 2002년 66건, 2003년 29건 등으로 지속적으로 감소하고 있다. 그렇지만 이와는 반대로 손배·가압류 규모는 점점 커지고 있는 것이다.

결국 손배·가압류는 파업의 적법·불법성 여부와 무관한 것임을 알 수 있다. 즉 불법파업을 막기 위한 최소한의 조치가 아니라, 노동조합을 무력화시키기 위한 주된 무기로 널리 사용되고 있는 것이다.

대부분의 사업장에서 사측은 ■■파업을 하면 손해배상을 청구하겠다■■는 말로 사전적으로 노조의 단체행동권을 무력화시키고 있다. 또한 일단 파업이 들어가면 불법파업, 업무방해, 명예훼손, 막대한 손실 등 온갖 구실을 붙여 임금과 재산에 손배·가압류를 청구한다. 그 뒤 손배, 가압류 해제를 무기로 노조의 탈퇴를 종용하고 있다

□ 발전노조 : 파업기간 중 조기 복귀한 4백명에 대해서만 선별적으로 가압류 해제

□ 건설운송노조 : 가압류 해제를 미끼로 노조 탈퇴 유도

□ 금속노조 충남지부 일진아산지회 : 사측은 노조간부 4명의 주택에 가압류를 신청했고, 조합원의 퇴직금, 월급 50%에 대한 가압류를 집행 중. 2001년 이후 사측은 장기 파업으로 인해 생활이 힘든 이들에게 회유의 방법으로 조합을 탈퇴하면 퇴직금, 월급을 지급하고 주택가압류를 제외해 주고 있음. 이로 인해 조합원들의 노조 탈퇴가 늘어났음.

□ 갑을플라스틱 : 부서 조회시간에 부서장이 직접 조합원 및 비조합원에게 손배·가압류에 대한 자세한 설명을 하면서 ■■노조를 했기 때문에 불이익을 당했다■■는 등의 발언을 하는가 하면, 현장관리자가 개인면담을 통해 손배 가압류로 인한 여러 가지 손해를 들면서 노조탈퇴를 유도. 결국 손배·가압류 취하 조건으로 노조탈퇴 및 퇴사를 요구해 2003. 5월 전원 퇴사함.

□ 한국시그네틱스 : 조합원 간부 2명의 주택을 가압류(각 3억원)해 퇴직을 유도, 결국 2002년 1월 퇴직하고 가압류가 풀렸음. (이상 전국민주노동조합총연맹 정책기획실, 2003: 8-9).

공공부문의 경우 손배·가압류의 규모는 민간부문보다 더욱 심각하다. 2003년 10월 현재 공공부문의 손배·가압류 규모는 5개 사업장 394억 7천만원에 달하고 있다. 이는 전체 손배·가압류 규모의 29.1%에 해당하는 금액이다.

결국 손배·가압류 문제를 해결하겠다고 했던 정부가 오히려 손배·가압류를 더 남발함으로써 노동조합을 무력화시키고, 노동자들의 생존권을 무너뜨리는데 앞장서고 있는 것이다.

<표4-3-2> 공공연맹 산하사업장(노조) 손배·가압류 청구현황 (2003.10.31 기준)

사업장	손해배상 청구액	가압류 금액	비 고
발전노조(서부)	464,174,010	2,820,000,000
발전노조(동서)	3,168,185,667	2,807,858,646	1심에서 회사측 청구 기각
발전노조(남부)	520,691,516	1,119,577,468
발전노조(중부)	357,920,000	1,586,303,000
철도노조	7,518,000,000	7,518,000,000	가압류신청 기각되었으나 조합비 압류중
서울지하철	5,773,081,080	3,930,000,000	1심 1,517,897,019원 인정
인천지하철	119,000,000	119,000,000	조합비 가압류
영동자동차학원	180,000,000	180,000,000	2심 진행중
노원자동차학원	38,000,000	38,000,000
광주자동차학원	-	77,000,000	통장, 승용차 가압류
* 전국민주노동조합총연맹 정책기획실(2003: 4)에서 재구성.

(4) 파업의 무력화

파업은 기업의 생산활동을 중단시킴으로써 기업의 이윤추구에 문제를 발생시킨다. 특히 공공부문에서의 파업은 국가의 기간망을 흔들고 공공서비스의 공급을 중단시킬 수 있기 때문에 그 파급력은 매우 크다고 할 수 있다. 따라서 국가와 자본은 이러한 파업의 위력을 최소화하고 더 나아가 파업을 무력화하기 위한 물리적 시도들을 하게 된다. 이하에서는 구조조정기에 새로이 나타난 파업무력화 정책을 중심으로 이를 검토하겠다.

□ 파업을 대비한 대체인력 확보

대체인력의 투입은 파업의 물리적 효과를 무력화시키는 중요한 수단이 된다. 따라서 특히 공공부문의 경우 파업발생시 대체인력의 투입은 일상화되어 있었다. 그런데 최근 들어서는 이러한 대체인력을 보다 안정적으로 확보하기 위한 시도들이 나타나고 있다.

물론 이전부터 이러한 대체인력의 풀은 일정정도 존재해왔다. 가령 철도나 지하철 등의 파업이 발생하면 우선적으로 군인력이 배치되어 파업의 효과를 최소화한다. 그런데 최근에는 이러한 기존의 인력을 활용하는 차원에 그치는 것이 아니라 의도적으로 대체인력을 사전에 준비하는 모습이 나타나고 있다.

우선 기존의 퇴직자들을 조직화함으로써 필요할 때 투입할 수 있는 대체인력풀을 확보하려는 모습이 나타난다. 발전회사의 경우 퇴직자들을 중심으로 □전사모(전기를 사랑하는 사람들의 모임)□라는 모임이 형성되어 대체인력풀로써 기능한다.

□전기를 사랑하는 사람들의 모임. 파업시 대체인력으로 쓰려고 퇴직자 중심으로 만든 어용조직이다. 실제 우리 선배들이다. 그런데도 지금 조합원들하고 사이가 안좋다. 부끄러운 선배들이다. 산자부에서 전사모 노인네들 교육을 시키고 있다. 대체인력으로 투입하기 위해서. 거의 대부분 지부에 전사모가 설립되어 있다. 영흥은 아직 없고. 우리가 막았다. 아웃소싱 분야(회처리, 탈황 등)쪽에 투입하는 걸로 얘기되었다.□ (발전노조간부 인터뷰).

한편 철도의 경우 이미 기존부터 직종별로 퇴직자들을 중심으로 이러저러한 협회가 결성되어 있다. 이들 협회들은 철도청에서 일부 사업을 외주화하게 되면 그 사업에 인력을 공급해주는 역할들을 해왔다. 한국전력의 경우에도 퇴직자들을 중심으로 전우회, 전우클럽 등이 조직되어 있어서 선로순시 등의 업무를 수행하고 있다. 그런데 이러한 인력공급의 역할은 파업시에 상당한 위력을 발휘할 수 있다.

□배전분할이 된다고 하더라도 ... 강력하게 파업을 하지는 못한다.... 우리는 대체인력이 많다.□ (한국전력 노동자 인터뷰)

이와 더불어 직접 인력충원을 통해 대체인력을 확보하려는 시도들도 존재한다. 발전산업의 사례가 전형적이다. 2002년 발전노조의 파업 이후 경영진은 파업이 발생해도 대체인력을 투입하여 생산시설을 정상적으로 가동시킬 수 있기 위해 인력을 충원하기 시작했다. 그 일환으로 5-4직급이 증원되기 시작했다. 기존의 6급 이하 하위직급 중 일부를 5-4직급으로 발탁승진함으로써 파업시 대체를 위한 최소인력을 사전에 확보, 준비하는 것이다. 이들은 또한 중간관리직급으로써 회사의 노무관리를 위한 중요한 역할을 할 수 있다.

) 구조조정으로 대규모 인원감축으로 수많은 사람들을 일터에서 내몰고, 불안정노동을 확산시킬 때 국가와 자본은 효율성과 수익성을 이야기했다. 그런데 이제는 오로지 노동조합을 무력화시키기 위해 새로운 인력을 충원하고 있다. 그들이 말하는 효율성과 수익성을 십분 인정한다고 하더라도 이러한 방식의 인력충원은 정당성을 갖기 어렵다.

□5-4직급이 발전파업 이후 형성되었다.....파업을 하니까 발전 운전 업무의 중요성을 알고 5-4직급을 만들었다.□ (발전회사 노동자 인터뷰).

Q: 노사업무과는 언제 생겼는가?

A: 파업 이후에 생겼다. 그 전에 총무과가 있었는데 총무과에서 하던 일 중 인사와 급여를 노사업무과를 신설하여 넘겼다. (발전회사 노동자 인터뷰)

그런데 무엇보다도 효과적인 대체인력의 풀은 비정규직을 활용하는 것이다. 최근 기업·조직내에서 비정규직이 급속히 확대되면서 이들의 대체노동은 상당한 효과를 발휘하고 있다. 앞으로 비정규직 확대의 추세가 지속된다면 이제 파업은 실행 불가능한 것이 될 수도 있다.

□ 근로복지공단의 사례

2002년 4대보험시스템이 통합되면서 전산시스템상의 접수 업무가 실질적으로 통합되어 실험적으로 병행되고 있다. 그런 계획 하에 4대보험 관련 교육이 계획되어 있었으나 정규직 노조에서는 파업을 통해 4대보험 통합을 반대하였고 전면적으로 거부의사를 밝힘으로써 4대 보험 통합에 관련된 실질적인 집행을 비정규직들이 떠맡게 되었다. 이와 같은 정규직들의 쟁의행위에 대해 직접적으로 사태를 수습하지 못한 공단 측은 이 교육은 물론이려니와 정책 시행자체를 연기하였어야 함이 마땅한데도 불구하고 이 모든 업무들을 비정규직에게 돌렸다.

부산 모 지사에서는 2002년 정규직 파업시 비정규직원에게 갑작스레 휴업급여 지급과 민원상담을 전담시키면서 관리자들이 파업이라는 용어 대신에 □교육을 갔다□라는 식으로 응대시키면서 나중에 업무처리에 문제가 생기면 다 책임진다고 함. (이상 이상엽, 2003: 12)

□ 사설용역경비업체를 동원한 파업 파괴

과거에는 파업발생시 공권력이 투입되어 파업을 강제로 중단시키는 경우가 많았다. 그런데 최근에는 이러한 공권력 투입과 더불어 사설용역경비업체를 동원해서 파업을 파괴하는 행위가 확산되고 있다.

□ 한국시설안전기술공단의 사례

- 전국과학기술노동조합 한국시설안전기술공단 지부는 2003.4.12.부터 전면파업 돌입(단체협약 체결 요구)

- 2003. 6. 12. 사용자는 부분직장폐쇄 후 용역을 동원하여 조합원 화장실 출입도 막음

- 2003. 6. 21. 새벽 4시 용역깡패(6.12부터 상주한 용역 업체와는 별도 집단)를 동원하여 천막에서 잠자고 있던 조합간부들을 폭행하여 간부 4명이 전치 2-3주 상해를 입음

- 용역깡패 30여명이 동원되어 간부 1명당 3-4명이 붙잡고 □죽여버리겠다□는 협박과 함께 건물 내 작은 방에 감금. 조합간부들이 저항하자 폭력을 휘두르고, 천막을 비롯한 조합의 각종 시설물을 강제로 철거함. (이상 전국민주노동조합총연맹, 2003c: 35)

□ 직장폐쇄

직장폐쇄는 노동조합의 쟁의행위가 개시된 이후에만 할 수 있으며, 선행적으로는 할 수 없고, 오직 방어적, 대항적 의미로만 활용될 수 있는 것이다. 그러나 최근에는 노동조합이 시한부 파업을 하거나, 파업종료 후 업무복귀의사를 명백히 하였음에도 불구하고 계속 직장폐쇄를 유지하면서 조합원과 비조합원을 분리, 비조합원의 근무만을 허용하고 직장폐쇄기간동안 조합원들을 노조에서 탈퇴하도록 유도하는 등의 불법이 자행되고 있다(이상 전국민주노동조합총연맹, 2003c: 15).

□ 자동차운전학원의 사례

인갑답게 살아보자고 만든 노조였다. 회사에 민주노조를 인정하라고 한 목소리를 내어 외쳤지만 사측에서는 임금인상, 교육시간단축, 복지후생 등 무엇이든지 다 들어주겠다고 하면서 민주노총만 탈퇴하라고 요구했다. 우리의 민주노조를 인정받기 위하여 투쟁하면서 중노위 결과를 기다렸지만, 사측에서는 노조를 결성한지 17일만에 경영사유를 들어 기습적으로 학원을 8월 10일 위장폐업 해버렸다.

천막농성을 시작한지 160여 일이 되었다. 대화 한번 없이 우리는 천막을 지키며 위장 폐업을 철회할 것과, 민주노조를 인정하라고 요구하며 싸우고 있다. 고소 고발, 가압류(1억2천), 손해배상(합2억4천) 때문에 탈퇴한 조합원을 보면서 가슴이 아팠지만 꿋꿋하게 아직도 8명이 천막을 지키고 있다. 그 중에서는 가정이 파탄난 분도 있지만 열심히 투쟁하고 있다. 현재는 전원이 실업급여를 받으며 생활하지만, 실업급여 지급마저 끝나서 아르바이트를 하고 있는 동지도 있다. (이상 장철완, 2003)

<표4-3-3> 자동차운전학원 위장폐업사업장 현황

사업장	기간	진행상황	비고
진영장유 <56명>	2001년 1차 위장폐업 (7개월 지속됨) 2002년 3월 31일 2차 위장폐업 (이후 조합원전원 현재까지 해고상태)	1차:위장폐업판결->합의정리 2차:중노위기각(위장폐업의혹은 인정하나 실익이 없음) 손배소송진행중(1차폐업관련) 행정1심 진행중(2차폐업관련)	·학원측 2003년 2월부터 임대형식으로 개원함 ·부당노동행위 검찰무혐의처리 항고 준비중
서울방배 <14명>	2003.5.31.자로 폐업	소유주집앞 집회 및 선전전	·사측 폐업이후 거의 모습을 보이지 않고 있음
부산북부 <16명>	2003.6.30자로폐업공고(4.29)--> 6.30이후 휴원중	사측에 폐업근거 요구 및 투쟁 중	·임대<-->직영 등 소문무성
일산대성 <24명>	2003.5.31.자로 폐업	5.31 폐업하겠다 통보옴(5.17)	·임대업자가 개원
광주광주 <13명>	2001년 9월 15일 폐업	법적대응중	·폐업기간이 길어지면서 조합원들 임시취업중
안동현대 <11명>	2003.8.19 폐업	학원측에 교섭요구중임	·2003. 6월말 지부설립 ·임대개원소문
* 전국민주노동조합총연맹(2003c: 36)에서 인용.

4) 소결

자본주의 사회에서 노동자들이 자신들이 제공하는 노동력의 가격을 제대로 지불받기 위해서는 단결하지 않을 수 없다. 기본적으로 노동력은 그것을 소유한 인격적 존재인 노동자 자신으로부터 분리될 수 없다. 또한 노동자는 노동력 이외에는 어떠한 생계수단도 소유하고 있지 못하다. 이러한 특성으로 인해 노동력이 고립, 분산적이고 경쟁적인 노동시장에서 판매된다면 노동자는 임금이나 제반 노동조건에 있어서 불리한 거래조건을 받아들이지 않을 수 없고, 따라서 단결이 필요하게 된다.

다른 한편 노동자가 노동력의 가격을 제대로 지급받는 경우에도 여전히 사용자에 비해 불리한 경제적, 사회적 위치에 처할 수밖에 없다. 자본주의 사회에서 노동자는 항상 자신의 노동력 판매에 기초한 삶을 살아가야 하지만, 사용자는 노동자를 고용하여 그들로부터 이윤을 얻고 부를 축적하여 생활한다. 이러한 서로 다른 존재조건으로 말미암아 노동자는 사회생활의 여러 가지 측면, 가령 정치적 권력의 행사나 경제적 부의 향유 등의 제반 사회적 조건에서도 상대적으로 불리한 위치에 처하게 된다. 즉 노동력의 가격을 제대로 지불받는 경우에도 임노동관계가 유지되는 한 노동자의 사회적 지위는 상대적으로 불리한 위치에 놓이게 되는 것이다. 따라서 노동자는 단결할 필요가 생기는 것이다.

이러한 단결의 필요성으로 인해 노동자들이 스스로 자신의 조직을 만들게 된 것이 바로 노동조합이다. 즉 노동조합은 사회적으로 불리한 위치에 처할 수밖에 없는 노동자들이 이러한 불리한 위치를 극복하기 위한 최소한의 필요조건인 것이다.

그런데 국가와 자본은 항상적으로 노동자들의 단결체인 노동조합을 탐탁지 않게 여겨왔다. 따라서 지속적으로 노동조합을 약화시키려는 시도들을 해왔다. 국가와 자본은 가능하면 노동조합을 결성치 못하게 하거나, 결성되더라도 노동자들의 집합적 힘을 발휘할 수 없도록 무력화하려고 했다. 혹은 이것이 여의치 못할 경우 노동조합을 체제내화 시키고 자신들의 이익만을 배타적으로 추구하도록 유도함으로써 노동자들간의 분할을 만들어내려고 해왔다.

이러한 기조는 구조조정에서도 그대로 적용된다. 구조조정을 통해 국가와 자본은 두가지 목적을 달성하려고 한다. 그 하나는 노동자들의 고용을 불안정하게 하고 노동강도를 강화하는 등을 통해 보다 많은 이윤을 획득하려는, 다시 말해 노동자들을 희생시켜서 보다 많은 이윤을 확보하려는 것이다. 두 번째 목적은 노동통제를 용이하게 하는 것이다. 노동자들의 집합적 힘을 무력화시킴으로써 이윤추구를 위한 국가와 자본의 시도에 아무런 저항 없이 시키는 대로 충실히 일만 하는 노동력을 확보하려는 것이다. 이런 측면에서 보자면 노동조합에 대한 공격, 노동의 집합적 힘에 대한 무력화는 구조조정의 중요한 목적이 된다. 그것은 국가나 자본의 마음대로 구조조정을 추진할 수 있는 기본적 조건이 되는 것이다. 노동조합운동, 노동자운동에 대한 진지한 고민이 필요한 시점이다.

4. 생활의 불안정화

구조조정은 단순히 그 직접적 대상이 되는 노동자에 국한되지 않고, 사회 전체적인 효과를 발휘하면서 노동자와 서민들의 생활 전반을 불안정하게 만들었다. 이하에서는 이러한 생활의 불안정화 효과를 몇가지 항목으로 나누어 살펴보겠다.

1) 빈곤의 심화

구조조정이 본격화된 이후 우리사회에서 빈곤은 급격한 속도로 심화되어 왔다. 몇가지 지표를 보면 이를 잘 알 수 있다.

우선 <표4-4-1>에서는 연도별 경제성장률과 소비자물가상승률, 명목임금상승률을 비교하고 있다. 이를 보면 지속적으로 경제는 성장하고 물가는 상승하지만 명목임금은 그에 상응하게 상승하지 못하고 있음을 알 수 있다.

<표4-4-1> 연도별 경제성장률, 소비자물가상승률, 명목임금상승률 추이

구분	1998	1999	2000	2001	2002
경제성장률 (A)	-6.7	10.9	9.3	3.1	6.3
소비자물가상승률 (B)	7.5	0.8	2.2	4.1	2.7
소계 (A + B)	0.8	11.7	11.5	7.2	9.0
명목임금상승률1)	-2.5	8.2	8.0	5.0	11.2

1) 1998년은 10인 이상, 1999년 이후는 5인 이상 사업체에 종사하고 있는 상용노동자의 평균임금기준임.

* 한국은행, <경제통계 DB>; 통계청, <소비자물가동향>; 한국노동연구원(2003: 107)에서 재구성.

한편 <표4-4-2>는 OECD가 정의한 저임금노동자(상용직 풀타임 중위임금의 2/3 이하)의 규모를 나타내고 있다. 이에 의하면 2003년 8월 현재 전체 임금노동자 1,414만 9천명 중에서 저임금노동자는 722만명으로 전체 노동자의 51.0%를 차지하고 있다. 다시 말해 전체 임금 노동자의 절반은 저임금노동자에 해당되는 것이다.

<표4-4-2> 저임금1) 노동자 규모 (단위: 천명, %)

구분	노동자수(A)	저임금노동자수(B)	B/A * 100
임금노동자	14,149	7,222	51.0
- 정규직	6,307	1,441	22.8
- 비정규직	7,842	5,781	73.7
1) 저임금 = 상용직 풀타임 중위임금(180만원)의 2/3인 120만원 이하 * 김유선(2003)의 <그림13>을 표로 재구성. 원자료는 통계청의 경제활동인구조사 부가조사(2003년 8월)임.

그런데 이러한 저임금 노동자의 비중은 시간이 갈수록 확대되고 있다. <그림4-4-1>을 보면 OECD 기준으로 본 저임금 노동자는 2000년 8월 전체 노동자의 46.2%에서 2001년 8월 46.9%, 2002년 8월 47.5%, 2003년 8월 50.0%로 급속도로 증가하고 있다. 구조조정이 일상화되면서 서민들의 빈곤이 빠른 속도로 심화되고 있는 것이다.

<그림4-4-1> 연도별 저임금 노동자 추이 (시간당임금기준, 단위: %)

* 김유선(2003)의 <그림14>를 재구성.

<표4-4-3>은 시간당 임금 기준으로 법정 최저임금 미달자의 규모를 나타내고 있다(2002년 9월부터 2003년 8월까지 법정 최저임금은 시간당 2,275원이고, 2003년 9월부터 2004년 8월까지 법정 최저임금은 시간당 2,510원이다). 2003년 8월 현재 법정 최저임금 미달자는 총 92만 1천명으로 전체 임금노동자 1,414만 9천명 중 6.5%를 차지하고 있다.

<표4-4-3> 법정 최저임금 미만자 실태 (2003년 8월 현재/ 단위: 천명, %)

적용제외 또는 법위반(1) (2,275원 미만)		최저임금 수혜자(2) (2,275원이상∼2,510원미만)		2,510원미만 ⑴ + ⑵
노동자수	비율	노동자수	비율	노동자수	비율
627	4.4	294	2.1	921	6.5
자료: 경제활동인구조사 부가조사결과/ 김유선(2003)을 중심으로 재구성.

그런데 법정 최저임금이란 한국사회에서 노동자들이 생존할 수 있기 위해서는 최소한 얼마 이상의 임금을 받아야 한다는 것을 국가가 인정한 것이다. 역으로 이야기하면 법정 최저임금 미만의 임금을 받는 노동자들은 한국사회에서 생존할 수 없다는 사실을 국가가 인정한 것이다. 이렇게 생존할 수 없을 정도의 저임금을 받고 있는 노동자들이 전체 노동자의 6.5%나 차지하고 있다. 다시 말해 임금 노동자 100명중에 6-7명은 한국사회에서 도저히 생존이 불가능하다는 것이다.

□2000만원 정도 빚을 진 40대를 찾아 구로동 다세대주택의 단칸방에 갔는데 돈 갚으라는 말도 못 꺼내고 라면박스를 주고 나온 적이 있었죠. 가족은 이미 다 도망가 버렸고 혼자 남은 아저씨가 병색이 완연했습니다. 팀원들도 이런 경험 다 있습니다.□ (은행원 인터뷰/동아일보 2003.12.31에서 인용).

□ 가계대출, 신용불량자의 급증

이러한 심각한 빈곤의 결과 가계대출이 늘어나고, 또한 대출금을 갚지 못함으로써 신용불량자가 급증하고 있다. <표4-4-4>를 보면 가계대출과 신용카드 연체율이 시간이 지날수록 확대되고 있는 것을 알 수 있다.

<표4-4-4> 가계대출 및 신용카드 연체율 추이 (단위: %)

구분	2001. 12월	2002. 3월	6월	7월	8월	12월
은행 가계대출	1.2	1.4	1.2	1.2	1.7	1.5
은행 겸영카드	7.4	8.5	9.4	10.1	11.0	11.8
전업카드사	5.8	6.2	7.9	8.6	9.0	6.6
* 자료: 금융감독원/ 윤성훈(2004: 7)에서 인용.

□ 투잡스(two jobs)족(族)의 급증

빈곤이 심화되면서 원래의 직업에서 얻는 소득으로 생활이 힘들어지게 되었고, 그 결과 두 개 이상의 직업을 갖는 사람들이 늘어나는 새로운 현상이 발생하고 있다.

"월급 130여만원으로 카드빚 4,000만원을 갚는 게 불가능해 어쩔 수 없이 부업 전선에 뛰어들었다" (야간에 술집 바텐더로 일하는 통신산업 여성 노동자 인터뷰/ 한국일보, 2003.5.16에서 인용)

"교사 봉급으로는 생활이 빠듯해 어쩔 수 없이 불법과외에 나서게 됐다" (중학교 교사 인터뷰/ 한국일보, 2003.5.16에서 인용)

□큰 돈벌이가 되는 것은 아니지만 뭔가를 하지 않으면 불안해서 일을 시작했다■■(야식점 운영을 하고 있는 직장인 인터뷰/문화일보 2003.12.16 에서 인용)

투잡스 족은 고소득의 능력 있는 사람들을 가리키는 표상으로 한동안 사회적 관심을 모았다. 그러나 실제로 대부분의 투잡스 족은 이와는 거리가 멀다. 채용정보업체 잡코리아가 최근 남녀 직장인 4035명을 대상으로 부업관련 설문조사를 한 결과를 보면 전체응답자의 10.5%인 423명이 자신을 2개 이상의 직업을 가진 □투잡스족□이라고 응답했다. 겸업을 하게 된 이유로는 대부분이 경제적인 이유(70.7%)라고 응답했으며, 부업을 통해 얻는 수입은 100만원 미만이 전체의 60.3%를 차지했다(문화일보 2003.12.16).

□지금 뭐 요즘 시대에 먹고 살기 힘들어서 일하느냐 하지만, 막상 이 세계로 들어와 보면 진짜 환경이 어려워서 나와 계신 분들이 많아요. 야간 하는 사람이 주로 가장이 많아요. 왜냐하면 두 군데를 뛸라고. 이거 한쪽 받아 가지고는 생계가 힘드니까□(청소용역업체 노동자 인터뷰/ 윤정향 외(2002: 307)에서 인용).

대부분 투잡스의 대상이 소득이 불안정한 임시직, 서비스 업종이어서 오히려 본업에 지장을 초래할 수 있다....투잡스의 보편화는 개인 삶을 파괴할 뿐 아니라 파트타임 잡을 과대하게 증가시켜 전체고용시장을 왜곡할 수 있는 부정적 요소를 갖고 있다.

언론에 소개되는 투잡스족은 재능이 탁월하거나 특출한 극히 일부의 사람들일 뿐 일상적인 생활패턴을 가진 사람과는 거리가 멀다....우리 사회의 보편적인 투잡스족은 낮에는 회사에서 시달리고 밤엔 소규모 프랜차이즈를 운영하며 고생하는 사람들이 대부분 (이상 전문가 인터뷰/문화일보 2003.12.16 에서 인용)

2) 심리적 불안정

구조조정은 서민들의 정신건강에도 악영향을 미치고 있다. 빈곤의 심화, 고용불안정, 노동강도 강화 등은 심각한 스트레스를 유발하였고, 이에 따라 정신적 질병과 심리적 불안정을 호소하면서 정상적인 생활이 어려워진 사람들이 늘어났다.

대기업에 다니는 A씨(36)는 요즘 불면증에 시달리고 있다. 업무가 비슷한 2개의 부서를 합치는 조직개편 과정에서 영업 외근을 뛰던 자신이 내근을 해야 하는 상황이 오자 ■■알아서 나가야 하는 것 아닌가■■하는 생각이 들었다.

일을 잘해 나름대로 능력을 인정받고 있다고 생각한 A씨지만 주눅이 들어 일이 손에 잡히지 않았다. 결국 정신과를 찾은 A씨는 의사와의 대화를 통해 불면증의 원인이 ■■미래에 대한 불확실성■■이라는 진단을 받았다.

여행사 직원인 B씨(32)도 비슷한 케이스. 올 초■■사스(SARS·중증급성호흡기증후군)■■로 여행업계가 고전을 면치 못하자 언제 감원 대상이 될지 모른다는 불안감과 무기력증이 찾아온 것. B씨는 견디다 못해 결국 8월에 병원을 찾았고, 상담과 약물치료를 병행해오고 있다.

.......

스트레스클리닉을 운영하고 있는 인제대 서울백병원 신경정신과는 감원공포증을 호소한 환자가 지난해 11%에서 올해 10월 현재 19%로 두 배 가까이 증가했다고 밝혔다. 병원측은 ■■지난해와 뚜렷이 다른 점은 예전에는 40, 50대가 주류를 이루었으나 최근 새로 클리닉을 찾는 환자는 대부분이 30대 중·후반이라는 점■■이라고 밝혔다.

서울 강남에서 대인관계클리닉을 운영하고 있는 양창순(楊昌順·신경정신과 전문의) 박사는 ■■감원 때문에 불안하다고 말하는 사람이 30∼40% 증가한 것 같다■■며 ■■다른 이유로 병원을 찾더라도 감원에 대한 공포가 이미 내재돼 있는 환자가 많다■■고 말했다.

감원공포 등 사회로부터 배제된다는 느낌을 받을 때 인간의 두뇌는 마치 심하게 무릎이 까졌을 때나 정강이를 차였을 때와 비슷한 고통을 느낀다는 연구 결과가 지난달 10일 과학전문지 ■■사이언스■■에 발표되기도 했다.

심할 경우 불면증이나 불안증으로 시작된 감원공포가 공황장애로 발전하기도 한다.□ (동아일보 2003.11.3)

□많은 업무량을 하루에 마치기 위해 어쩔 수 없이 역주행하고 신호위반을 많이 하게 되는데 □집배원 아저씨는 폭주족이냐□는 소리까지 듣는다. 하지만 이를 다 지키면서 하려면 24시간 내 배달을 대 해낼 수가 없다□

□언제 민원이 들어와 파면될지 모른다는 두려움에 항상 긴장한 상태로 배달을 해야 한다.□

□퇴근시간이 항상 늦기 때문에 가족들과 보내는 시간이 너무나 부족하고 결국 가정생활조차 불안해진다□

□우편물 사고 및 도난은 모두 집배원 개인의 책임으로 돌아가고 다들 십여만원씩 부담한 적은 있을 것이다. 한번은 여행선물을 분실하여 신혼여행비 300여만원을 모두 물어준 적도 있다□(이상 이혜은 2002: 17-18)

2003년 상반기 도시철도 노동자들에 대한 실태조사에 의하면 정신건강 상태가 양호한 '건강군'은 2.3%에 불과한 반면, 스트레스로 인하여 각종 질병의 위험이 있는 '고위험 스트레스군'은 무려 38.9%에 달하였다 (공유정옥, 2003).

3) 생명의 위협

(1) 안전사고 발생 위협

2003년 2월 발생한 대구지하철 참사는 무분별한 구조조정이 얼마나 참혹한 결과를 가져올 수 있는지를 여실히 보여준 것이었다. 대구지하철의 경우 이미 차장 없이 열차를 운전하는 기관사만이 존재하는 1인 승무가 정착되어 있어서 위급한 상황이 발생했을시 효과적인 대처를 어렵게 만들었다. 또한 구조조정으로 역에서 근무하는 역무원의 수도 대폭 줄어들었기 때문에 열차가 들어올 때 이를 제대로 감시하고 위급상황에 신속대처할 수 있는 사람이 존재할 수 없었다. 따라서 사고발생 당시 그 상황을 판단해 대처할 수 있는 사람은 오로지 기관사 1명뿐이었다. 사고발생 현장에 역무원만 한사람 있었더라면, 차장이 있어서 사고현장을 확인하고 그동안 기관사가 신속히 사령실에 사고발생상황을 통보하는 최소한의 분업체계만이라도 존재했더라면, 그러한 엄청난 참사는 막을 수 있었을 것이다.

결국 구조조정은 그 직접적 대상인 해당 노동자들에게만 영향을 미치는 것이 아니라 불특정 대중, 서민들의 안전에도 심각한 위험이 되는 것이다.

2절에서 구조조정으로 인한 인력부족으로 노동강도가 강화되고 노동자들의 건강권과 생명이 위협받는 것에 대해 살펴보았다. 그런데 이러한 건강권과 생명에 대한 위협은 비단 해당 노동자들만의 문제가 아니다. 인력이 부족하고 노동강도가 강화된 조건 하에서는 중요 시설들에 대한 안전점검을 제대로 하기가 어렵다. 이는 다시 안전관리소홀로 이어지면서 대형사고를 발생시킬 가능성을 높인다. 특히 공공부문의 경우 국가의 기간산업을 구성하며, 그것의 여파는 국민과 경제전체에 큰 영향을 끼치는 경우가 많다. 그런 만큼 공공부문에서의 사고는 곧 대형 인명사고로 이어지는 경우가 많으며, 따라서 사고를 예방하기 위한 안전점검과 보수가 매우 중요하다. 그러나 구조조정은 이러한 일상적 안전점검·보수를 어렵게 만들며, 이로 인해 서민들의 사고 위험, 생명의 위협을 가중시킨다.

□문제가 있는 개소를 보더라도 인력이 없다보니까 못하는 수도 있다. 이건 곧 나중에 사고로 이어질 거다.□

□선로순회자는 매일 있어야 한다. 특히 레일이 부러지기라도 하면 바로 복구해야지 안 그러면 탈선 등 문제가 생길 수 있다. 사람이 부족해서 2일에 한번만 순회하라고 했었는데 문제가 생겨 바로 바꿨다. 매일 순회하는 걸로□(이상 철도노동자 인터뷰)

□청소하는 업무, 아주 단순한 업무라고 하더라도 공항에서 하는 일은 특수성이 있어요. 제가 일부 공항의 외주 준 업무를 가서 본일이 있는데, 그쪽 직원이 그런다. 사람 돌아버리겠다고. 외주화 후 외주직원이 와서 일을 하는데 월급이 적으니까 툭하면 나간대요. 공항에서 근무했다고 하면 다른데서 환영한대요. 공항월급이 적고, 다른데서 환영하니까 공항에서 1년 근무하고 자꾸 나간다는 거지요. 일을 주고 하더라도 스스로 하지 못하고 쫓아오는 경우가 많대요. 이게 어떻게 된 거냐구요. 우리직원 3명이면 될 걸 외주직원 10명이 해도 안되더라 하는 거예요. 윗사람들이 보기엔 외주를 줘도 형식적으론 일이 잘되는 것처럼 보이겠지만, 그 내면을 구체적으로 봐야 해요. 외주 줘서 사고 나면 국가 신뢰성의 문제가 생기는 거예요□(공항 노동자 인터뷰/전국철도노동조합·노동조합기업경영연구소(2003: 137)에서 인용).

□오바홀 공기단축을 하고 있다. 제어부에서 작업을 하는데 공기단축을 하게 되면 회사측에서는 문제없다고 하지만 회사 경상경비 비용을 줄이게 된다. 공기를 줄이면 설비에 대해서 10분을 보아야 할 것을 보지 못하게 하는 결과를 낳는다. 대충 보고 넘어가는 것이다. 제대로 보면 공기를 맞추지 못한다. 중요하지 않으면 그냥 넘어간다□.

□워낙 사람이 적어 문제가 발생하면 대책이 없다. 경영진들도 문제생기면 그냥 놔두라고 한다. 사람이 없으니까. 이 수로는 기동정지도 못한다□

□스팀은 칼날보다 더 무섭다. 너무 가늘고 세서 새는지 안새는지도 잘 안보인다. 레이저와 똑같다. 지나가다 그냥 잘릴 수 있다. 이런 위험을 관리하는데 사람을 이렇게 둔다는 건 말이 안된다. 직원하나 없어지면 사람을 뽑아 대체하는 게 아니라 그 자리를 아예 없애버리면서 구조조정해 버린다. 삼천포의 경우는 비교적 안정화 된 조건인데도 쉬프트에 11명이 있다. 초창기 5년 동안은 사람이 많이 필요한데 이런 수준이니 걱정이다. 태안은 쉬프트에 12명이 있다. 우리 수준은 지금 거의 앉아서 보기만 하라는 거다.□(이상 발전회사 노동자 인터뷰).

Q: 최근 미국의 정전 사태를 어떻게 보나?

A: 송전망 때문에 벌어진 일이다. 미국이라는 땅은 전기가 연계되어 있어 다른 지역에서 받을 수도 있으나, 우리는 받을 데가 없다. 국가에서 추진하는 사업, 발전소나 원전, 송전탑 등인데, 개인사업자는 이러한 사업을 추진할 수가 없다. 사고 나면 문제가 커지는데 이윤을 극대화시키려는 사람들이 예비율을 고려해 설비투자를 하겠는가? 당장 설비를 투자하려고 해도 민원이 생기면 안할 것이다. (한국전력 노동자 인터뷰).

<표4-4-5>는 한국도로공사의 관리연장과 인원의 변화를 대비해서 보여준다. 이를 보면 시일이 지날수록 관리해야 할 도로의 연장은 늘어났지만 이와는 반대로 인원은 지속적으로 줄어들었고, 그 결과 1인당 관리연장은 급속히 확대되고 있다. 한 사람이 담당해야 하는 도로의 관리연장이 늘어난다는 것은 도로 건설 감독이나 관리가 이전보다 부실해질 수밖에 없다는 말이 된다. 이는 결국 교통사고 등 각종 인명사고의 가능성이 더욱 높아짐을 의미한다.

<표4-4-5> 한국도로공사의 년도별 관리연장과 현원 추이 (단위: km, 명)

구분	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
관리연장	1,889	1,996	2,040	2,131	2,636	2,788	2,833	3,133	3,391	3,791
현원	4,653	4,061	3,950	3,670	3,642	3,820	-	-	-	-
* 전국공공운수사회서비스노동조합연맹(2002a: 25)에서 인용.

동일한 논리가 대한주택공사에도 적용될 수 있다. <표4-4-6>은 대한주택공사의 연도별 주택건설 호수와 현원의 변화이다. 역시 마찬가지로 시일이 지날수록 주택건설 호수는 늘어나고 있지만 이를 담당 관리감독해야 할 인원은 갈수록 줄어들고 있다. 이는 부실시공에 대한 관리감독의 불철저 등으로 이어지면서 서민들의 안전에 심각한 위협이 될 수 있는 것이다. 구조조정은 단순히 노동자들의 노동강도를 강화하는데 그치지 않고 국민들의 안전마저 심각하게 위협하고 있는 것이다.

<표4-4-6> 대한주택공사의 연도별 주택건설 호수와 현원 추이  (단위: 호, 명)

구분	1997	1998	1999	2000	2001	2002
건설호수	6만	4만	5만	5만	6만	7만
현원	5,706	3,261	3,087	2,991	2,965	2,953
* 전국공공운수사회서비스노동조합연맹(2002a: 26)에서 인용.

(2) 범죄, 자살의 증가

□ 범죄의 증가

<표4-4-7>은 범죄발생건수를 연도별로 정리한 것이다. 이를 보면 최근으로 올수록 점점 더 많은 범죄가 발생하고 있음을 알 수 있다.

<표4-4-7> 연도별 범죄발생 추이  (단위: 건)

범죄건수 연도	총계	형법범죄								특별법 범죄
		소계	재산범죄	강력범죄	위조범죄	공무원범죄	풍속범죄	과실범죄	기타범죄
1995	1399085	361175	264914	40250	10318	1291	16489	6823	21090	1037910
1996	1494846	404965	304260	42429	11792	1162	15678	7127	22517	1089881
1997	1588613	397580	295981	42729	11773	1070	15227	7272	23528	1191033
1998	1765887	452260	338943	49975	13537	1322	15897	6119	26467	1313627
1999	1732522	462253	319627	59367	16873	11568	18097	6022	30699	1270269
2000	1867882	523609	368404	68475	19684	2648	20334	7481	36583	1344273
2001	1985980	553673	392473	70018	23439	1736	19544	7972	38491	1432307
2002	1977665	797395	415572	292528	21652	2115	17621	7056	40851	1180270
* 자료: 통계정보시스템(KOSIS).

범죄의 증가는 여러 가지 요인들이 많이 작용한 것이겠지만, 최근 들어 빈곤이나 경제적 문제 등으로 인한 범죄들이 특히 많이 늘어나고 있다. 가령 최근 들어 언론에 심심찮게 보도되는 범죄로써 은행털이, 유괴사건 등을 들 수 있다. 그런데 최근 이러한 범죄는 많은 경우 전문적 범죄단에 의한 것이 아니라 평범한 서민들이 저지르는 것이다. 그리고 그 이유는 대체로 카드빚이나 경제적 어려움 등이다. 신자유주의 구조조정으로 인한 빈곤, 경제적 파탄, 사회적 불안감 등이 결국 서민들을 범죄의 현장으로 내몰고, 또한 국민들의 생명과 안전을 위협하고 있는 것이다.

□최근 일어나는 강력 사건 가운데 절반 이상이 카드 빚과 관련되어 있다.□(경찰청 형사과 인터뷰/조선일보 2003.12.30에서 인용)

□ 자살의 증가

최근 카드빚에 시달리던 30대 주부가 자녀 3명을 아파트에서 떨어뜨린 후 자신도 몸을 던져 자살한 사건이 큰 충격을 던져줬다. 또 지난 24일에는 서울 영등포구 모 고등학교 2학년에 재학중인 방모(16)군이 '성적이 오르지 않아 부모님께 미안하다. 먼저 가서 죄송하다'는 짤막한 유서를 남긴 채 목을 매달아 자살하는 사건이 발생했다. 이달 초에는 40대 초반의 검찰 공무원이 '오랜 업무에 대한 긴장과 박봉에  대한 두려움이 한 인생을 이렇게 무너뜨리는구나. 이제는 편히 쉬고 싶다'며 스스로 목숨을 끊어 주위를 안타깝게 했다.

최근 잇따른 자살 사건에 대해 우려의 목소리가 높아지고 있는  가운데  자살은 더 이상 신문 지면에서나 볼 수 있는 남의 일이 아니라 우리 옆에서 늘 벌어지고 있는 일상사가 돼버렸다 (연합뉴스, 2003.7.25).

<그림4-4-2>은 자살건수의 연도별 변화추이를 나타내고 있다. 이를 보면 최근 들어 자살은 급격히 증가하는 추세를 보이고 있다. 1999년 1만 1,713건의 자살이 있었는데, 시간이 흐르면서 계속 증가하여 2000년 1만 1,794건, 2001년 1만 2,277건, 2002년 1만 3,055건으로 가파른 상승세를 보이고 있는 것이다. 그 결과 2002년의 경우 하루에 36명, 1시간당 1.5명꼴로 자살이 발생하고 있다.

<그림4-4-2> 연도별 자살건수 변화 추이 (단위: 건수)

* 자료: 경찰청 통계

이러한 자살의 증가 추세는 구조조정으로 인한 빈곤, 박탈감 등과 밀접한 관련을 가진다.

특히 경기 침체로 실업자, 신용불량자가 늘면서 생활고, 사업 실패에 따른 자살이 크게 증가하고 있다. 지난 2000년 생활고, 사업 실패에 따른 자살은 786건이었지만  □2001년  844건 □2002년 968건 등 해마다 큰 폭으로 늘었다. 성적 비관 등에 따른 10대 자살은 □2000년 466건 □2001년 333건 □2002년 273명으로 줄었지만, 경제 활동을 왕성하게 해야 하는 30대의 자살은 경기 침체가 계속되면서 □2000년 2천444건 □2001년 2천446건 □2천655건으로 급증하는 추세다.

자살로 내모는 사회= 최근 고대의대 예방의학교실 김순덕 교수팀이 지난 1983년부터 2000년까지 통계청이 집계한 인구 10만명당 연도별 자살률과 실업률, 국내총생산(GDP) 성장률 사이의 상관관계를 분석한 결과는 우리 사회에 시사하는 바가  많다. 자살률 대비 경제성장률은 81.5%의 연관성을, 실업률은82.6%의  연관성을  각각 보였기 때문이다. 조사 기간 자살률과 경제성장률은 전체적으로 81.5%의 연관성을 나타냈는데, 경제활동이 가능한 20세 이상 자살률만 분석했을 경우에는 연관성이 86.5 %로 크게 높아졌다. 결국 경기 침체와 빈부격차의 확대로 빈곤층과 실업자, 신용불량자가 늘면서 자살도 함께 늘고 있다는 분석이다.

3천여만원의 카드빚과 은행빚 때문에 자녀들과 함께 자살한 주부의 사례에서 볼 수 있듯 `사회적 안전망'에서 소외된 계층이 최후에 선택할 수 밖에 없는 수단이 결국 자살인 셈이다. (이상 연합뉴스, 2003.7.25)

빈부격차가 커지면서 이를 따라잡지 못하는 사람들이 자신을 비하하며 자살하는 경우가 많다.... 결국 대부분의 자살은 ■■사회의 타살■■로 볼 수밖에 없다 (전문가 인터뷰/ 연합뉴스 2003.7.25에서 인용)

4) 한탕주의의 만연

이러한 사회적 절망의 상태에서 사람들은 정상적인 방법으로는 불안정한 생활을 벗어나기가 어렵다. 이런 상황에서 사회적 성공을 위한 유일한 길은 운좋게 일확천금을 버는 것으로 보이고, 그 결과 각종 투기에 심취하게 되는 사회적 파행을 가져오게 된다.

□요즘처럼 회사 사정도 안 좋고 고용이 불안할 때는 더 간절한 마음으로 로또를 산다□ (회사원 인터뷰/한겨레신문 2003.12.29에서 인용)

□외환위기 이후 정상적 방법으로 성공할 수 있는 가능성이 점점 줄어드는 현실에서 서민들이 이런 현실을 만회할 거의 유일한 기회가 로또□

□올해 로또 열풍은 우리 사회의 구조적 모순을 드러내는 단면이기도 하다□(이상 전문가 인터뷰/한겨레신문 2003.12.29에서 인용)

<표4-4-8>은 사행산업의 현황을 나타내주고 있다. 국민들의 일확천금의 기대가 확대되면서 사행산업의 시장규모는 급격히 확대되고 있다. 2002년에 비해 2003년의 사행산업 시장규모는 불과 1년 사이에 14.1%나 확대된 것이다.

<표4-4-8> 사행산업1) 규모, 고객손실액 현황 (단위: 십억원, %)

구분	2002년	2003년	증가율
사행산업 시장규모	13,919	15,882	14.1
고객 총손실액	4,080	5,377	31.8
1) 사행산업: 카지노,복권,경마,경륜,경정 등. * 출처: 한국레저산업연구소(2004).

그러나 일확천금의 기대는 오히려 삶을 더욱 피폐화시킨다. 사행산업에의 사람들의 몰입이 심화되면서 오히려 그로 인한 피해만 급격히 늘어나고 있는 것이다. <표4-4-8>에서 사행산업에서 고객들이 입은 총 손실액은 2003년 전년도보다 무려 31.8%나 증가한 5조 3770억원에 달하고 있다. 이는 20세 이상 국민 1인당 연간 45만 4,200원을 투자해(2002년보다 12.4% 증가) 15만 3,760원을 잃은 것에 해당되는 엄청난 액수이다.

결국 궁핍하고 희망 없는 삶에서 벗어나고 싶은 실낱같은 기대로 각종 투기에 몰입하게 되지만, 이는 오히려 더욱 극복하기 어려운 나락으로 떨어짐과 동시에 해당산업 사업주, 특정 소수인의 부만 확대시켜주는 결과를 낳는 것이다. 힘없고 돈없는 사람들의 주머니 푼돈까지도 긁어내어 돈있는 사람의 배를 채워주는 꼴이다.

5) 소결

이 장의 서두에서 구조조정은 노동자, 서민들에게 □노동의 불안정화□를 가져다준다고 언급했었다. 그리고 이 때 노동의 불안정화는 단순히 고용불안만을 의미하는 것이 아니라, 노동자, 서민들의 삶과 노동, 생활전반의 불안정성 확대를 지칭하는 것이었다.

이렇게 본다면 구조조정이 가져다주는 사회적 효과는 단지 그 직접적 대상이 되는 노동자에 국한되지 않는다. 그것은 현 사회에 살고 있는 대다수의 서민들을 불안정화시키는 것이요, 단순히 고용과 노동의 영역을 넘어선 사람들의 삶 그 자체를 피폐하게 만드는 것이다. 오늘날의 구조조정은 특정 영역, 특정 부문에 국한되는 것이 아니다. 사회전반의 구조조정이 진행되고 있는 것이다. 그리고 그것이 일상화되고 있는 것이다.

<생각해볼 문제: 노동자 주식투자 - 불안정화에 대한 협조>

언젠가부터 우리 주변에서는 주식투자에 열을 올리는 사람들을 많이 접할 수 있게 되었다. 이렇게 일반인들도 주식투자에 관심을 가지게 된 이유는 몇 가지가 있을 것이다. 우선 유례없는 저금리 기조 하에서 은행예금을 통해 얻는 수익이 거의 없어지면서 위험부담이 있지만 상대적으로 고수익을 확보할 가능성이 있는 주식투자로 돌아서게 된 것으로 볼 수 있다. 다른 한편으로는 한탕주의, 투기에의 몰입과 무관하지 않아 보인다. 한때 주식투자를 통해 짧은 시간에 엄청난 돈을 거머쥔 사람들의 성공기가 여기저기에서 들려오면서 일확천금을 노리고 주식에 투자하게 된 경우도 많은 것이다.

<표4-4-9>는 민주노총 조합원들의 주식투자실태이다. 이를 보면 민주노총 조합원들 중에서도 주식투자에 참여한 사람의 비율이 상당히 높아 일반주식과 우리사주를 합쳐 주식투자참여자가 전체의 23.5%를 차지하고 있다.

<표4-4-9> 민주노총 조합원 주식투자관련실태(2001년)

일반주식투자 (%)	우리사주 (%)	일반주식투자+우리사주(%)	주식투자 안함(%)	일반주식투자 규모(만원)	우리사주보유 규모(만원)
15.3	6.8	2.4	60.1	1,424.47	585.24

* 전국민주노동조합총연맹(2002a: 18)에서 재구성.

그런데 이러한 주식투자를 단순히 효과적인 재테크의 수단으로만 보기에는 무리가 있다. 개미군단의 주식투자는 이익보다는 손해가 난다는 말로 일확천금의 가능성을 일축하는 것만으로도 부족한 또 다른 중요한 문제가 있다. 노동자들의 주식투자는 어떻게 보면 노동자 자신의 숨통을 죄는 일을 직접 나서서 하는 것일 수 있는 것이다.

주식시장의 활성화는 경제위기 이후 우리 사회에서 새로이 나타난 현상 중의 하나이다. 주식투자를 통해 단기간에 거대한 부를 축적하게 된 사람들의 □신화□가 회자되면서 일확천금을 벌겠다고 주식시장에 뛰어든 사람들이 많아지게 되었다. TV 뉴스에서는 반드시 상당한 시간을 할애하여 주가의 등락을 보도하고 있고, 기업은 주식시장에서 자기기업의 주가상승과 투자유치를 위해 대외신인도를 향상시키는 것이 최고의 과제인 것처럼 얘기되고 있다.

이렇게 주식시장이 활성화되면서 기업경영에서의 주주의 입김도 강화되고 있다. 이제 기업 경영의 최대의 목적은 □주주의 이익□을 실현하는 것이 되었다. 장기적 기업경영에 관심이 없는 주주들의 이익을 실현하기 위해서는 단기적인 이윤을 최대한 많이 올려야 하고, 이를 위해서는 구조조정을 통해 최대한 비용을 절감해야 한다.

이때 주주의 권한을 행사하는 주요 세력은 누구인가? 바로 각종 기관투자가, 거대 펀드 등이다. 그러면 이들은 어디에서 자금을 조달하는가? 바로 노동자와 서민들이 내는 연기금에서이며, 또한 일확천금을 꿈꾸며 주식시장으로 몰려드는 노동자와 서민들의 주머니에서이다. 일확천금의 꿈으로, 혹은 조금 더 높은 이율을 확보하기 위해 없는 재산을 끌어모아 투자한 것들을 모아 기관투자가들이 거대 주주로써 기업에 영향력을 행사한다. 기관투자가들은 □주주의 이익□을 위해 비용절감, 구조조정을 강제하고, 이는 역으로 주식에 투자한 노동자, 서민들에게 돌아와 이들의 노동과 생활 전반에서 불안정성을 심화시키는 결과를 낳는 것이다.

결국 노동자들의, 서민들의 주식투자는 금융자본, 거대 기관투자자들의 배를 불려줌과 동시에 사회의 구조조정을 가속화시키고, 노동자·서민들을 갈수록 파멸로 몰아넣는 길에 일조하는 꼴이 되는 것이다.

5. 불평등의 심화, 사회적 약자의 배제

1) 빈익빈 부익부: 사회적 양극화의 심화

구조조정이 노동자, 서민에게 가하는 공격은 다수의 희생을 바탕으로 소수의 부를 엄청나게 늘리면서 사회적 불평등을 심화시킨다.

(1) 소득분배구조의 악화

<그림4-5-1>은 연도별 소득분배구조의 변화를 나타내주고 있다. 우선 소득배율을 보면, 경제위기 직후인 1998년 이후 급격히 증가하여, 2001년 현재 소득상위 20%와 하위 20%의 격차가 5배를 훨씬 넘는 것으로 나타나고 있다. 또한 지니계수도 경제위기 이후 급격히 증가하고 있다. 구조조정이 본격화되면서 소득분배의 불평등은 갈수록 심화되고 있고, 이에 따라 사회는 더욱 더 양극화되어가고 있음을 알 수 있다.

<그림4-5-1> 소득분배구조의 변화

* 소득배율: 상위 20%/하위 20%

* 지니계수는 소득불평도를 평가하는 수치로 불평등이 심화될수록 높아짐

* 자료: 통계청, ■■도시가계연보■■ 2001/ 민주노총(2002b)에서 재구성.

<표4-5-1>은 임금소득의 불평등도 추이를 보여준다. 앞의 <그림4-5-1>과 마찬가지로 여기에서도 갈수록 불평등이 심화되고 있음을 잘 알 수 있다. 임금소득 상위10%(하위90%)의 평균임금은 월임금총액기준 2000년 8월 200만원에서 2003년 8월 현재 280만원으로 80만원가량 증가했다. 그러나 임금소득 하위10%의 평균임금은 2000년 8월 45만원에서 2003년 8월 55만원으로 10만원 가량 증가에 그쳐 여전히 법정최저임금 수준에서 허덕이고 있다. 그 결과 양자간의 격차도 커져서 2003년 8월이 되면 하위 10%의 월평균임금은 상위10% 월평균임금의 1/5도 되지 못한 채, 액수로는 225만원 가량의 격차를 보이고 있으며, 노동자전체 평균임금과도 90만원 이상의 차이를 보이고 있다. 이러한 임금소득 불평등은 □OECD 국가 중 임금소득 불평등이 가장 높은 것으로 알려진 미국보다 크게 높□을 뿐 아니라, 그 격차가 □매년 증가하고 있다는 점에서 뚜렷한 특징을 보이고 있다□(김유선, 2003).

<표4-5-1> 연도별 임금소득 불평등도 추이

	월임금총액(만원)				시간당임금(원)
	2000.8	2001.8	2002.8	2003.8	2000.8	2001.8	2002.8	2003.8
평균값	115	125	133	147	6,057	6,791	7,563	8,562
하위 10%	45	50	50	55	2,214	2,399	2,617	2,878
90%	200	230	250	280	10,938	12,447	14,391	16,118
90/10	4.44	4.60	5.00	5.09	4.94	5.19	5.50	5.60
* 자료 : 경제활동인구조사 부가조사/ 김유선(2003)에서 인용.

(2) 신분차별의 사회

아래의 인용문은 우리사회 최고의 주거공간으로 인식되고 있는 서울 도곡동의 □타워팰리스□에 대한 묘사이다.

서울 강남구 도곡동 타워팰리스 C동 맨 꼭대기 59층. 92평형과 32평형을 터서 한채로 만든 124평형 펜트하우스 안방에 딸린 부부욕실의 낮 풍경이다. 욕실 양쪽에는 샤워장과 세면대가 각각 하나씩 설치돼 있고, 저만치 앞 창가에는 둥글게 움푹 팬 큰 욕조가 놓여 있다. 욕조까진 엷은 회색빛 대리석 계단을 두세개 올라서야 한다. 유리벽 바깥으로 펼쳐진 풍광을 한순간에 장악한 듯한 느낌을 안고 안방에 들어서면 탄성이 절로 나온다. 호텔 스위트룸 같은 널찍한 안방 바닥에는 붉은 빛이 도는 고급 무늬목이 시원스레 깔려 있다.

펜트하우스 현관문을 열고 집안에 들어서면 거실 유리 바깥벽 너머로 개포동 아파트촌이 한눈에 펼쳐진다. 광택 나는 대리석이 쫙 깔린 거실은 마치 호텔 로비 같다. 사방 벽들은 고운 무늬결의 자줏빛 원목으로 매끈하게 단장돼 있다. 92평형과 32평형은 좁다란 복도로 이어지는데, 복도 한쪽 벽은 통째 붙박이 벽장이다. 가족실과 몇개의 다용도실이 있지만, 놀랍게도 124평에 방은 4개뿐이다. 집안 모퉁이 벽마다 은은한 실내등 10여개가 곳곳에 달려 있고, 거실 한쪽에는 벽난로가 붙어 있다. (이상 한겨레신문사, 2002).

사회적 양극화는 단순한 소득의 차이에 그치지 않는다. 그것은 생활양식의 차이, 사고방식의 차이로 확대된다. 기본적인 생활의 질이 달라지는 것이다. 그 격차는 사회가 포용할 수 없을 정도로 확대된다.

스타수퍼는 1년에 물값으로 1천5백만원을 흔쾌히 지불하는 고객을 확보하고 있다. 이 물은 "그린란드 빙하 밑에 생성된 물이 수심 4,000ｑ 이하로 내려가 수천년 동안 인도양·태평양 밑을 거쳐 대순환하다 일본 고치현에서 해수 표면으로 솟구쳐 오른 것"이다. 한마디로 좋은 물이라고 한다(경향신문 2003.11.17)

이곳 특징 중 하나는 단지 안이 러시아워에도 그리 교통체증이 심하지 않다는 것이다. 예상을 뒤엎는 일이 아닐 수 없다. 상당수 주민이 시간에 구애받지 않는 직종을 갖고 있어 출-퇴근 시간이 따로 없기 때문이다. 여기에다 주상복합아파트인 까닭에 대부분 일상을 아파트 안에서 처리하는 것도 체증이 발생하지 않은 요인이다. 실내에 스포츠센터 등 웬만한 편의시설이 갖춰져 있어 지역주민의 외출이 많지 않다(뉴스메이커, 2003).

사회적 양극화는 신분의 차이를 의미한다. 1등국민과 2등국민, 귀족과 천민이 구별 지워진다. 각각은 서로 다른 성을 쌓고 자신들만의 배타적인 공간을 추구하며, 다른 국민으로 살아간다.

"앞으로는 사람들이 타워팰리스란 이름만으로 `존경심'을 표할 것"

"타워팰리스 출신이라면 교사들이 `일단 접고 들어간다'"

(이상 타워팰리스 인근 부동산 중개업자 인터뷰/경향신문 2003.11.17에서 인용)

"엘리베이터를 집에서 불러 놓고 나가면 곧바로 탈 수 있어 다른 주민과 마주칠 일이 없다"

"사생활이 철저하게 보장돼 좋다"

"호텔에서 장기투숙하는 것 같은 삶이 마음에 든다"

(이상 타워팰리스 거주민 인터뷰/경향신문 2003.11.17에서 인용)

"특별한 볼일 을 제외하곤 대부분 아파트 내에서 일을 처리할 수 있을 정도로 시설 등이 잘 되어 있다"

"생활 수준과 정서가 비슷한 사람이 모여 살고 있기 때문인지 외부에 노출되는 것을 반가워하지 않는 경우가 많다"

(이상 타워팰리스 거주민 인터뷰/뉴스메이커(2003)에서 인용)

2) 공공성의 훼손: 사회적 약자의 배제

공공부문 구조조정으로 많은 공기업들이 사유화되었고, 또한 남아있는 공기업들도 앞으로 줄줄이 사유화될 예정으로 있다. 공기업이 사유화된다는 말은 이제 시장에서의 이윤추구논리에 전적으로 종속됨을 의미한다. 그런가 하면 한편으로 사유화되지 않는 공공기업·조직에도 수익성의 논리가 강화되고 있다. 이제 더 이상 수익을 남기지 않으면, 그것도 대규모의 수익을 남기지 않으면 그 조직·기업은 존재근거를 상실하게 되고, 따라서 퇴출되거나 아니면 비용을 줄이고(이 말은 인력을 줄이고 불안정고용을 늘리고, 노동강도를 강화시킴을 의미한다) 자신이 제공하는 공공재의 요금을 높임으로써 이윤을 많이 내야 하는 것이다.

이러한 추세 속에서 그간 국민들에게 보편적으로 저렴하게 혹은 무상으로 제공되었던 공적 서비스는 이윤을 보장하기 위해 값비싼 비용을 치르고 사용해야 하는 상품이 되고 있다. 국민들이 보편적이고 필수적으로 사용하는 공공재이기 때문에, 국민을 위해 존재하는 국가가 비용을 부담해서 제공하던 공적 서비스가, 이제 서비스를 받으려는 개인이 자신의 비용을 지출하여 부담해야 하는 것으로 바뀌고 있는 것이다. 국가가 부담해야 할 비용이 개인들에게 서민들에게 전가된 것이다.

케이티(KT)가 민영화 뒤 연간 1조원 가까운 수익을 올리면서도 독점하고 있는 통신서비스 요금을 잇달아 올려, 독점 기간통신 산업을 민영화한 데 따른 소비자 부담이 본격화하는 것 아니냐는 우려를 낳고 있다. 케이티는 114 전화번호 안내와 피시통신 이용료를 큰 폭으로 올린 데 이어 전국 대표번호 통화료와 공중전화 요금 인상도 추진하고 있다.

케이티 관계자는 2일 ■■1588과 1577 국번을 사용하는 전국 대표번호 통화료를 3분당 45원에서 1분당 40원 내지 3분당 100원으로 세 배 정도 올리기로 했다■■고 말했다.

정통부는 .....■■전국 대표번호 서비스는 신고 대상이라 케이티가 고집을 부리면 어쩔 수 없다■■고 말했다.

케이티는 지난 1월15일에는 유선전화망(014xy망)를 통해 피시통신 서비스를 이용할 때의 요금을 307초당 39원에서 180초당 39원으로 40% 가량 기습 인상했다. 이 때문에 초고속 인터넷이 보급되지 않은 농어촌과 초고속 인터넷을 이용할 형편이 못 되는 정보화 소외계층 네티즌들의 통신료 부담이 커지게 됐다. 케이티는 114 전화번호 안내요금도 2002년 8월 민영화 직전에 80원이던 것을 100원으로 올린 데 이어, 지난해 11월에는 다시 120원(주말과 휴일에는 140원)으로 인상했고, 올 1월에는 월 6분씩 주던 엘엠(유선전화에서 이동전화로 거는) 무료통화도 없앴다. 공중전화 요금 인상과 초고속 인터넷 이용료의 종량제 전환도 추진하고 있다.

업계 전문가는 ■■케이티가 민영화한 이후, 소비자 부담은 커지면서 고용능력과 서비스 품질은 떨어지는 모습을 보이고 있다■■며 ■■독점이란 지위를 디딤돌 삼아 요금 인상과 구조조정으로 수익을 늘리는 경영방식 탓■■이라고 지적했다. (이상 한겨레, 2004.2.3)

너무 시장원리로만 보는 것 같다. 배전은 판매만 하고 송전은 계통만 운영하고 발전은 발전만 하라는 식으로 구분한다. 산간오지에도 전기가 들어가야 하는데 공익적 목적 없으면 그 사람들은 전기료 더 내야할 것이다 (한국전력 노동자 인터뷰)

남부 영월화력의 경우 수익성이 없어 대체산업을 하겠다고 하는데, 전력산업은 미래를 내다보고 해야 한다 (발전회사 노동자 인터뷰)

(배전을) 지역별(독립회사)로 나누면 산업이 약한 곳은 수익이 나지 않을 것이다. 지역간 요금체계를 다르게 할 수 없는 상황에서 회사간 불신만 커질 것이다. 회사간 불균형으로 인한 국민들의 불편만 커질 것이다 (한국전력 노동자 인터뷰).

공공서비스의 비용을 개인이 담당하게 된다는 것은 비용을 감당할 충분한 능력이 되는 사람, 따라서 기업·조직에 이윤을 가져다줄 수 있는 사람에게 더 많은 서비스를 제공하는 됨을 의미한다. 반면, 그 비용을 감당할 능력이 없는 사람, 기업·조직에 이윤을 가져다줄 수 없는 사람은 보편적, 필수적인 공공서비스마저도 이용할 수 없게 된다. 구조조정이란 미명하에 공공비용의 개인으로의 전가가 이루어지면서 결국 사회적 약자들은 공공서비스로부터 배제되는 결과가 발생하는 것이다.

이윤중심적으로 운영되는 공기업은 지불능력을 중심으로 □고객□을 나누고 제품 및 가격의 차별화를 통해 지불능력이 있는 고객에게만 고품질의 제품을, 반면에 지불능력이 없는 고객에게는 공공재의 수혜기회 자체를 박탈함으로써 수익성을 증대하게 되는 것이다 (심용보, 2002a:36-7).

□국가 부담에서 개인 부담으로 비용의 전가□는 사회 구성원들의 최소한의 생존을 보호하기 위해 존재해야 할 복지의 영역에도 적용되고 있다. 모든 국민들에게 동등한 삶의 기회를 제공하기 위해 주어지던 □보편적 복지□가 사라지고 복지혜택을 필요로 하는 사람이 그 비용을 부담해야 하는 □복지비용의 수익자 부담 원칙□이 강화되고 있는 것이다.

□ 복지비용의 수익자 부담 원칙 강화의 사례: 국민연금

2003년 7월 31일 정부는 국민연금의 장기적 적자와 재정적자를 이유로 국민연금급여를 단계적으로 50%로 낮추고 보험료율은 15.9%로 대폭 인상하는 국민연금 개편안을 내놓았다. 이에 따르면 매월 납입하는 보험료는 지금보다 더 많이 내야 하지만, 노후에 실제 받게 되는 연금액은 더 줄어들게 된다.

일반적으로 국민연금은 국민들의 노후의 최소한의 생활을 보장하기 위한 중요한 수단이기 때문에 많은 국가에서 국고를 통해 그 기금을 지원한다. 그러나 개편안에 의하면 국고지원이 아니라 그 비용을 개인에게 전가시키고 있다. 노후에 혜택을 받을 사람이 알아서 더 많이 부담하라는 것이다.

이를 서민의 입장에서 해석해보면 국민연금으로는 노후보장을 할 수 없으니 다른 방식으로 스스로 노후보장의 길을 찾으라는 것이다. 결국 돈이 많고 능력이 있는 사람들은 스스로 노후보장의 길을 찾을 수 있지만 그렇지 못한 사람들은 노후에도 불안정한 생활을 지속할 수밖에 없다. 사회적 약자를 국가가 보호하는 것이 아니라 사회로부터 배제하는 것이다.

사회적 약자의 배제와 함께 이상의 논리는 또 하나의 중요한 문제를 제기한다. 그것은 금융자본의 입지를 강화시키면서 구조조정을 일상적으로 추진할 수 있는 기반으로 작용할 수 있는 것이다.

국민연금이 노후를 책임져주지 못하고 유명무실화되면, 자신의 노후를 위해 민간 사적 보험에 의존하는 경우가 많아지게 된다. 그 결과 민간 사적 보험시장의 규모가 커지게 된다.

<그림4-5-2>는 생명보험의 보유계약현황을 제시하고 있다. 우선 생명보험 보유계약건수를 보면 1997년 약 3700만건에서 지속적으로 증가하여 2002년 현재 약 6,800만건으로 거의 두배 가량 증가하였다. 보험금액 또한 1997년 약 5,700만원 가량에서 2002년 1억 1,200만원으로 2배 이상 증가하고 있다.

<그림4-5-2> 연도별 생명보험 보유계약추이

* 금융감독원(2003)에서 재구성.

보험회사가 벌어들인 금액은 다시 주식, 채권, 부동산 등에 투자된다. 보험회사는 노동자, 서민들의 주머니로부터 나온 돈을 모아서 금융시장에서 큰 손으로 기능하면서 기업의 주주로의 영향력을 행사하게 된다. 이들이 주식시장에서 더 많은 수익을 얻기 위해서는 기업의 단기이윤을 높여야 한다. 따라서 비용절감을 위해 구조조정이 강제되고, 그 결과는 다시 노동자들의 희생으로 돌아온다. 고용이 불안해지고, 노동강도가 강화되며, 생활이 불안정해지는 것이다.

<생산적 복지: 구조조정원리에의 복지의 종속>

신자유주의시대, 구조조정 시대 복지정책을 흔히 □근로연계복지□(workfare)라고 한다. 이 개념은 □복지 중심에서 근로중심으로(welfare to work)□를 줄여서 형성된 개념이다. 과거의 복지원리가 노동시장에서 수혜대상자를 제도적으로 분리시켜 혜택을 제공하던 것이었다면, 이제 이를 일과 연계시켜 노동시장 내부로 끌어들이는 방향으로 복지가 이루어져야 함을 강조한다. 즉 취약계층에 대한 현금지급과 같은 형태로 복지지출이 이루어지는 것이 아니라, 주로 일할 의사가 있는 사람에게 일할 능력을 높이는 목적으로 복지정책의 방향이 전환되어야 한다는 것이다.

한국사회에서도 경제위기 이후 이러한 방향으로 복지정책이 전환되고 있다. 이른바 □생산적 복지□가 바로 그것이다. 가령 실업자에게 현금을 지급하는 방식은 가급적 지양하고, 대신 그 사람이 일할 능력을 키울 수 있도록 교육, 훈련, 일자리 창출 프로그램 중심으로 복지정책이 변화되어야 한다는 것이다. 현금혜택은 실업자의 기대임금을 높여 시장임금의 형성을 저해하고, 실업자의 구직 동기를 낮춤으로써 □인력-일자리 조응과정(matching process)'을 교란(노동력을 필요로 하는 일자리 수와 일하려는, 혹은 그 일을 할 수 있는 능력이 있는 사람수간의 불균형)시키는 부정적인 측면을 지니고 있기 때문에, 일을 통해서만, 노동시장에의 진입을 전제로 해서만 혜택이 돌아갈 수 있는 생산적 복지로 전환함으로써 실업자를 강제할 필요가 있다고 이야기된다.

그런데, 적어도 한국사회에서, 현금혜택이 실업자들로 하여금 일자리를 회피할 정도로 많이 주어지는 것인가? 실업급여에 만족하여 살 수 있는 사람이 얼마나 되는가?

한편 여기에서 □인력-일자리 부조응□이란 무엇을 의미하는 것인가? 이는 일자리에 필요한 인력의 부족을 의미하는 것이지만, 광범위한 실업과 불안정노동이 일상화되어 있는 상황에서, 실업자의 노동시장 퇴장으로 부족인력이 발생하는가? 오히려 실업과 불안정노동이 급격히 확대되는 상황에서는 이미 풍부한 산업예비군층이 존재한다. 여기에서 실업자를 적극적으로 노동시장에 진입하도록 강제하는 것은 이러한 산업예비군 풀을 더 확대시키는 것을 의미하고, 이는 많은 일자리에서 저임금 불안정 노동이 일상화되는 것을 의미하게 된다.

생산적 복지의 논리는 이제 복지도 신자유주의, 구조조정의 논리에 종속시키려는 것이다. 능력을 대가로, 능력을 갖추려는 자에게만 혜택을 부여한다는 것은 다시 한번 그러한 기회나 자질을 갖지 못한 많은 사회적 약자들을 복지로부터 배제하는 결과를 가져온다. 복지에도 사회적 배제의 논리가 강하게 작용하는 것이다.

3) 소결

신자유주의는 다음과 같은 문제를 일으켰습니다.

첫째, 대부분의 나라에서 극단적인 양극화 현상이 일어났습니다. 신자유주의는 불황을 극복한다는 명분 하에 실제로는 사회적 약자들에 대한 공격을 서슴지 않았습니다. 이들에게 돌아가는 잉여가치를 최대한 빼앗아서 자본가에게 돌리는 것이 목적이었기 때문입니다. 노동시장 유연화 정책이나, 사회복지비용 삭감 등이 바로 그 예입니다. 여기서 아낀 돈을 자본에게 돌리고, 대신 힘없는 민중들을 극단적인 빈곤상태에 빠뜨렸습니다. 하지만, 신자유주의 경제이론은 실업률이 올라가고 극빈자가 늘어나는 것을 □자연스러운 현상□이며, □그들이 실업을 선택한 것□이라는 논리로 정당화시켰습니다(강상구, 2000: 222).

오늘날 구조조정을 강제하는 신자유주의의 물결 속에서 시장은 그 무엇으로도 침해될 수 없는 신성한 것, 그 활동을 절대적으로 보장되어야 할 것으로 권능화된다. 자유로운 시장의 활동을 왜곡하는 모든 것은 사라져야 할 악이 된다. 그 과정에서 시장에 잘 적응하는 소수는 엄청난 부와 권력을 획득하게 되지만, 여기에서 뒤처진 다수는 극단적인 빈곤과 소외를 경험하게 된다. 이러한 차이를 교정하기 위한 개입은 자유로운 시장의 활동을 왜곡하는 것으로 없어져야 한다. 공공성은 시장의 이름 하에 갈수록 훼손되고 이는 사회적 약자들을 사회로부터 배제시킨다. 그리고 이는 능력 있는 자가 자신의 능력을 인정받는 것으로 그래서 사회적으로 정당한 것으로 미화된다. 한국사회도 이제 □20대 80□의 사회로 접어들고 있는 것이다.

6. 맺음말: 자본주의 금융화와 노동의 불안정화

오늘날 자본주의의 핵심적 특징을 무엇이라고 할 수 있을까? 많은 진보적 학자들은 현대 자본주의는 □금융화□를 그 핵심적 특징으로 한다는데 동의하고 있다. 자본주의 세계체제에 대해 일관된 연구를 수행해 온 아리기(G. Arrighi)의 논의를 빌어 이 문제를 설명해보자. 그는 자본축적의 역사적 단계를 구별하기 위하여 축적체제라는 개념을 사용하면서, 각각의 축적체제는 산업적 팽창과 금융적 팽창의 두 국면을 갖는다고 본다. 생산물시장에서의 공급과잉은 생산물 시장을 둘러싼 경쟁의 격화를 낳고 이에 따라 생산물의 가치실현은 불확실해지게 된다. 따라서 자본은 이윤확보가 불확실한 생산물 시장에서 철수하여 금융시장으로 이동하게 된다. 이에 따라 금융적 팽창이 주요한 축적의 국면이 되고 금융자본이 생산자본에 대한 우위를 확보하게 되는 것이다. 아리기는 현재의 미국 헤게모니하의 자본주의 축적구조가 1970년대를 넘어서면서 산업적 팽창의 시대를 넘어서서 금융적 팽창의 시대로 접어들었다고 보고 있다 (이상 김철식, 2000: 94).

이렇게 금융적 팽창, 금융화가 현대자본주의의 주된 특징으로 등장함에 따라 이제 생산에 대한 투자가 금융논리에 종속된다. 주식시장이 발달하면서 기업에 대한 주주의 권한이 강화되었고, 회사의 성공의 기준은 □주주의 이익□을 얼마나 잘 보장하느냐에 달려 있다. 이제 기업은 장기적인 관점에서 생산에 투자하기보다는 주식시장에서 자기주식 가격을 높이기 위한 단기적인 비용절감에 주력하게 된다. □경영합리화□라는 미명하에 구조조정이 일반화되고 그 결과는 지금까지 본 바와 같은 □노동의 불안정화□ 즉 고용의 불안, 노동강도의 강화, 노동조합의 무력화, 생활의 불안정, 양극화의 심화와  사회적 약자의 배제 등이다.

결국 구조조정이란 이러한 자본주의의 금융화 물결, 금융자본의 주도하에 사회가 재편되는 과정에서 나타나는 것임을 알 수 있다. 금융자본의 지배력이 강화되면서 이들의 이윤획득을 위해 구조조정을 단행하고, 그 결과 노동자들의, 서민들의 노동과 삶, 생활 전반에서의 불안정성이 심화되고 있는 것이다.

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5장. 신자유주의 구조조정반대 노동자투쟁 평가

5장. 신자유주의 구조조정반대 노동자투쟁 평가

5장. 신자유주의 구조조정반대 노동자투쟁 평가

<목  차>

1. 서: 신자유주의 구조조정에 맞선 노동자 투쟁

2.□시간차 공격□으로 진행된 구조조정과 투쟁경과

1)□시간차공격□으로 진행된 구조조정

2) IMF 하의 노동자 투쟁경과

3. 투쟁의 성과와 한계

4. 노사정위 활용 문제

5. 신자유주의 구조조정 어떻게 대응할 것인가

5장. 신자유주의 구조조정반대 노동자투쟁 평가

1. 서: 신자유주의 구조조정에 맞선 노동자 투쟁

97년 말 한국을 강타한 경제위기는 사상 유례가 없는 것이었다. 매년 7-8% 성장을 해왔던 한국경제가 98년에는 -6.7% 성장을 했으니 말이다. 외환보유고 37억 달러라는 수치에 국민경제는 송두리째 무너지는 것 같았고, 이런 위기 상황을 틈타 국가와 자본은 노동자에 대한 총공격을 감행하였다. 98-99년 숨가쁘게 진행된 정리해고와 임금삭감, 외주화, 불안정노동화는 실은 신자유주의 구조조정의 시작이었다. 경제위기 극복을 앞세운 국가와 자본의 이데올로기는 그 자체로 막강한 국민통합을 이루어냈다. 국민통합의 내용은 다름 아닌 국민경제를 구하기 위해 모든 국민이 허리띠를 졸라매고 고통을 분담해야 한다는 것이었다. 그래서 경제위기를 극복하기 위해 집안 장롱 속까지 뒤져 금붙이를 내놓아야 했다. 경제위기를 빌미로 한 국난극복 이데올로기는 구조조정을 정당화하는 동시에 전 국민이 신자유주의정책의 고통을 감내하도록 만들었다. 바야흐로 경제위기 국난극복을 위한 총동원령이 내려진 것이다.

IMF 위기 이후 한국경제는 신자유주의 구조조정의 시험장이 되었고 경제위기 극복을 빌미로 금융세계화가 가속화되었다. 수많은 은행과 공기업, 재벌기업들이 초국적금융자본의 투기대상이 되어 한국은 초국적자본의 이윤추구의 장이 되었다. 공공부문 구조조정은 특히 신자유주의 재편의 핵이었다. 공기업 해외매각은 외자유치를 명목으로 추진되었다. 한국경제는 자본이동의 완전한 자유화를 보장하고, 소유-금융의 원리에 입각해 금융자본가의 소유권을 철저히 보장하였다. 이로 인해 노동자 민중에게는 끝없는 고용불안이 야기되어 노동의 불안정화와 빈곤의 심화가 악순환 되고 있다. 국가와 자본의 구조조정이 초국적금융자본 주도 하에 이루어지면서 사회는 이들 금융자본의 이윤획득을 보장하는 방식으로 재편되었다. 신자유주의 구조조정은 노동자에 대한 최대한의 공격을 목표로 하며 철저하게 노동배제적 성격을 띠었다.

) 신자유주의 정부가 신자유주의 정책을 구사할 때 써먹는 가장 흔한 용어가 □구조조정□과 □경제개혁□이다. 이 두 용어는 모두 소득, 토지, 소유의 아래로의 재분배를 주장한 1960년대 좌파의 언어와 정치로부터 빌려 온 것이다. 경제개혁이라는 이 동일한 용어가 지금은 공적 자원의 용도를 사회적 지출로부터 민간 투자자들에게로 변경시키는 정책을 가리킨다. 구조개혁은 공적 소유를 민간 대기업으로 이전시키는 것을 말한다. 주로 제3세계의 경제위기를 배경으로 IMF에 의해 강제된, 구조□조정□은 상위 계층으로의 소득이전, 봉급생활자 임금삭감, 국가보조 축소 등을 가리킨다.

고용불안을 야기하는 구조조정은 노동자들의 거센 반발을 불러일으켰다. 그리고 계속적인 투쟁이 진행되었다. 98년 현대자동차 정리해고 반대투쟁에서 2002/2003년 철도 발전 등 기간산업 사유화 저지 공투본 투쟁까지. 구조조정이 시차를 두고 발생하면서 대형 구조조정 사업장을 중심으로 한해에도 두 세 차례 투쟁이 발생하였고, 그 양상은 상반기에 구조조정 사업장을 모아서 투쟁하고, 하반기에 대국회 투쟁을 벌이는 형태로 나타났다. 그러나 전국적 수준에서 노동자 전체의 통일단결된 투쟁을 촉발시키지는 못했다. 98년 정리해고 법제화와 2002년 발전노조 파업 등이 모든 임금노동자들을 하나로 묶어세울 수 있는 계기였음에도 불구하고 전면적인 전국적 총파업으로 발전하지는 못했다. 경제위기가 지속되는 가운데 노동자들의 투쟁과 사회운동 역량이 신자유주의 개혁을 근본적으로 뛰어넘지 못했다.  구조조정이 정부의 주도면밀하고 치밀한 계획 하에 이루어졌음에도 불구하고 경제위기 아래서 노동자들의 대응은 단위노조 안으로 갇혀졌다. 투쟁과정에서 지속적인 노조무력화와 조합원 실리주의의 확산 속에서 신자유주의에 대한 대응은 더욱 더 불철저해질 수밖에 없었다.

사상 초유의 경제위기에 맞서 노동자들이 신자유주의의 본질을 밝혀내고 전면적인 구조조정 반대투쟁을 수행하기에는 여러모로 역부족이었다. 우선 정세적 요인으로서 국가와 자본의 총공세인 경제위기 신자유주의 금융세계화를 정면 돌파하기에는 조직적으로나 이데올로기적으로나 노동자 민중진영은 거의 준비가 되어있지 않았다. 국가와 자본의 위기극복 이데올로기가 지배적이 되면서 국가와 자본은 경제위기 극복 차원에서 뿐 아니라 노동자 길들이기 차원에서 공권력을 내세워 무력으로 노동자들의 투쟁을 짓밟는 처사도 서슴지 않았다. 경제부터 살리고 보자는 국민통합 이데올로기는 정리해고와 구조조정에 반대하여 싸우는 노동자들의 투쟁을 제 밥그릇만 챙기려는 노동자 이기주의로 몰아붙였다. 총파업 전술, 산별노조체계로의 전환, 노정교섭 등 신자유주의 구조조정에 맞서 전국적인 노동자들의 투쟁을 모아내기 위한 다양한 노력이 없지 않았으나, 국가와 자본의 공고한 경제위기 극복 이데올로기와 국가주의 이데올로기를 넘어설 수는 없었다.

신자유주의 구조조정의 투쟁주체인 노동자들의 한계는 아직까지도 지속되고 있다.

첫째, 사상 초유의 경제위기에 직면하여 노동자들은 어떻게 서든 우리 사업장만 빗겨 가면 된다는 조합주의적 사고와 실리적인 태도를 견지하고 있다. 경제위기 아래서 자본의 양보 가능성이 거의 없다는 점을 고려할 때 이러한 대응이 조직노동자들의 지위의 안정적 재생산도 기할 수 없다는 것은 명확하다. 둘째, 산별노조가 26개에 이르고 민주노총 조합원의 41%가 산별노조로 조직되어 있다고 해도 연맹별 협의체 수준의 총연맹 위상과 이로 인한 노동자 조직의 취약성은 여전히 지속되고 있다. 셋째, 몇 년간 이어진 투쟁 속에서 경제위기와 신자유주의에 대한 대응은 안정적인 타협체제가 불가능하다는 사고를 할 수도 있겠으나, 민주노총 투쟁은 지속적으로 타협체제를 추구하고 있다. 이는 특히 노사정위원회 활용으로 나타나고 있는데 현재 4기 민주노총도 노동조합의 사회적 책임이라는 명분 하에 노사정위원회 활용을 적극 검토하고 있다.

문제는 여전히 경제위기를 둘러싼 위기극복방식을 놓고 벌이는 자본과 노동의 첨예한 대결구조이며 문제의 해결이 안정적인 타협체제 구축에서 찾아질 수 없다는 것이고 위기극복 이데올로기로서 신자유주의 구조조정 자체를 수용하고서는 길이 없다는 것이다. 노동자계급이 신자유주의 구조조정에 맞서 어떠한 대응전략을 내놓을 것인가 하는 문제는 한국 노동자운동의 장기적인 발전전략과 맞물리게 될 것이다.

2. □시간차 공격□으로 진행된 구조조정과 투쟁경과

1) □시간차공격□으로 진행된 구조조정

<표5-1> 정부의 구조조정 공기업 사유화 진행 순서

1998년 4대 부문 구조조정 금융, 공공, 기업, 노동

[기획예산위원회]가 98년 2월 대통령 직속기관으로 출범하여 4대 부문 구조조정 주관

55개 부실기업 집단 퇴출

5개 은행 구조조정

7개 사업부문 사업 맞교환

4월부터 공공부분 구조조정 본격 추진

5월 정부출연연구기관 경영혁신방안

7월 공기업 민영화 계획, 공기업 사유화와 해외매각(5개 공기업의 즉각 사유화, 한국통신 한국전력 한국담배인삼공사 가스공사 등 단계적 사유화)

8월 공기업 민영화 및 경영혁신 계획 정부출연 위탁기관 경영혁신 추진계획

10월 지방공사 공단 구조조정 경영혁신 계획

11월부터 추진실적 점검 시작

1999년 5월 한국통신 정부지분 해외매각, 7월 포항제철 2차 주식해외매각

2000년 2월 2단계 공공부문개혁 추진방향 발표

2000년 12월 공공부문 인력구조조정 목표 초과달성, 인력과 예산의 30% 감축

정부의 구조조정은 한마디로 □시간차 공격□으로 진행되었다. 정부의 계획적 발표로 이루어진 구조조정이었다. 55개 기업 퇴출->7대 부문 사업구조조정(이른바 빅딜)->공기업 구조조정 순으로 진행되었다(<표 5-1> 참조). 순차적으로 진행된 정권과 자본의 구조조정으로 인해 노동자의 통일단결된 투쟁전선이 형성될 수 없었다. 정부의 시간차 공격은 심각한 외환금융위기를 겪었던 3세계 남미에 적용되었던 것과 똑같은 방식으로 진행되었다. 이러한 정황으로 볼 때 한국정부에 대해 남미 구조조정의 경험에 입각한 IMF와 세계은행의 코치가 있었을 수도 있다. IMF와 DJ는 남미 구조조정의 전술인 □살라미전술□(salami, 소시지의 일종. 살라미전술은 노동자를 부문별로, 심지어는 산업별로 공략하는 전술)을 한국에도 그대로 적용하였다. 예를 들어, 공기업 사유화도 통신, 전력, 철도, 가스 산업의 순으로 순차적으로 진행되었다. 하나의 부문을 처리하고 나면 그것을 표본으로 해서 다른 부문을 처리하기 위한 다음 단계가 시작되며, 결국에 가서는 전 부문의 전환, 즉 구조조정이 완료되는 것이다.

2) IMF 하의 노동자 투쟁경과

IMF 아래서 진행된 투쟁은 <표 5-2>과 같다. 98년 5개 퇴출은행 투쟁으로 시작한 투쟁은 그 해 여름 현대자동차 정리해고 반대투쟁, 만도기계 투쟁으로 이어졌고, 당시까지 대중적인 투쟁이 전무하다시피 했던 한국노총 산하 금융노련의 대규모 명동성당 집회로 이어졌다. 99년 봄 투쟁은 서울지하철 투쟁이 주도했고, 한라중공업 투쟁은 흔치 않은 승리한 투쟁으로 기록되었다. 외환위기가 어느 정도 극복된 2000년 이후에도 구조조정과 이에 맞선 노동자들의 투쟁은 지속되었고, 2003년 화물연대 투쟁과 철도노조의 두 차례에 걸친 투쟁은 참여정부라는 노무현 정부아래에서도 노동자들의 투쟁은 지속된다는 것을 보여주었다.

<표5-2> 구조조정 반대 노동자투쟁 경과

	98년	99년	2000년	2001년	2002년	2003년
투쟁	5개 퇴출은행 투쟁	서울지하철 투쟁	축협노조 투쟁	대우자동차 투쟁	철도, 발전, 가스 3사 투쟁	화물연대
	공공부문 투쟁	한라중공업 투쟁	롯데호텔, 사회보험노조 투쟁	화섬3사(효성, 태광, 고합) 투쟁		철도
	현대자동차 만도기계 투쟁		재능교육, 한국통신계약직 등 비정규직 투쟁	건설운송, 항공사, 병원
	한국노총 금융노련 명동 야간 집회

IMF 위기 이후 비정규직 노동자들의 투쟁도 활발했다. 비정규직의 경우 조직화 자체가 투쟁의 문제였다. 신자유주의 공세 하에 광범위하게 형성된 사내하청, 불법파견, 특수고용, 시간제 일용직 계약직 등 다양한 형태의 비정규직 노동자들을 조직화하기 위한 시도가 줄기차게 이어졌다. 전체 임금노동자의 2/3에 달하는 불안정 노동자들 스스로 자기를 조직하기 위한 시도는 99년 한라중공업 사내하청노조투쟁을 시작으로 끊임없이 진행되고 있다. 2000년 이랜드 부곡물류센터 비정규직노동자들의 도급제 철폐투쟁, 풀무원 사내하청노조 투쟁, 방송사비정규직노조 투쟁, 한국통신 계약직노조의 517일간에 걸친 투쟁, INP중공업사내하청노조 투쟁, 볼보사내하청노조 투쟁, 건설노조-레미콘 투쟁, 캐리어사내하청노조 투쟁, 99년 재능교육으로 시작되어 현재까지 이어지고 있는 학습지 노동자들의 투쟁, 골프장 경기보조원과 보험모집인 투쟁, 2003년 화물연대투쟁, 근로복지공단 비정규직노조 투쟁, 현대자동차와 금호타이어 비정규직노조 건설 등이 그것이다.

대공장 사내하청 노동조합 결성은 캐리어 사내하청노조, 기아자동차 사내하청노조(광주), 한라중공업 사내하청노조, 현대자동차 사내하청노조(아산) 등 6-7곳 정도에 이르지만 일부를 제외하고는 대부분 자본의 탄압과 원청노조의 무관심으로 해체되거나 유명무실화되기 일쑤였다. 비정규직 투쟁의 경우, 예외적인 몇몇 경우를 제외하면 힘겨운 투쟁에도 불구하고 의미 있는 성과를 내기 어려웠다. 2001년 멀티데이터시스템노조나 2002년 한국통신계약직노조 등은 노동조합 자체가 해소되기까지 하였다. 한편 현대자동차 비정규직 노동조합을 출발로 금호타이어, 현대중공업 등 최근 건설되고 있는 사내하청 노동조합의 움직임은 대공장 사내하청 비정규직운동에 새로운 활력을 불어넣고 있다.

다른 한편으로 서울, 경인, 경기, 부산, 충남, 전북 등 일반노조운동이 전국적으로 진행되었으며, 여성노조와 평등노조도 건설되었다. 부산지역일반노조의 경우, 산별노조가 아니라 일반노조가 현 시기 민주노조운동의 조직노선이 되어야 함을 밝혀 민주노조운동의 조직노선과 관련한 논쟁을 불러일으키기도 했다. 이들 일반노조는 시설관리와 청소용역 등 특정 업종을 중심으로 한 조직화에 상당한 성과를 내고 있다.

3. 투쟁의 성과와 한계

IMF 위기 이후 거의 모든 노동자 투쟁은 대체로 패배의 연속이었다. 자본의 노동법 개악, 노동권과 생존권에 대한 공격에 맞서 애초 자본의 계획을 어느 정도 축소시킨 투쟁 사례는 있으나 이를 전면 철회시킨 경우는 거의 없다. 더구나 노동자의 전진적인 요구를 관철시킨 사례는 거의 없다. 방어투쟁도 제대로 안됐다. 물론 경제사정이 좋고 조직력을 갖춘 사업장에서 일정하게 실질임금 인상을 쟁취한 사례나 단협을 개선한 사례가 없지 않겠으나, 이도 임단협 이후 진행된 노동강도 강화, 생계비 상승 등에 비춰보면 노동자의 전진적인 요구가 관철되었다고 보기 어렵다. 또 그 사이 해당 사업장에서 해고나 비정규직화가 진행되었을 수도 있고, 하청이나 연관업체에서 노동조건이 개악되었을 수도 있을 것이어서 이런 것들을 전부 감안하면 거대 사업장 정규직들의 일정한 노동조건 개선을 승리라 할 수는 없을 것이다.

97년 IMF 경제위기 이후 계속되는 국가와 자본의 신자유주의 공세, 정리해고와 노동유연화에 대한 노동자의 무기력한 대응은 노동자 내부의 분화와 엄청난 격차를 가져왔다. 노동자 내부의 분화는 비정규직의 급속한 증가와 불안정노동의 광범위한 확산을 불러왔다. 이로 인해 정규노동자와 비정규노동자간에 위계가 형성되었고, 구조조정에서 살아남기 위한 경쟁이 심화되었다. 정규노동자들은 비정규노동자들을 자신들 고용의 안전판으로 생각하기 일쑤였다. 비정규직에 대한 일상적 차별과 광범위한 부당노동행위에 맞서 비정규노동자들의 자기조직화가 시작된 것은 이 때였다.

민주노총 투쟁 가운데 98년 정리해고 법제화 합의, 현대자동차 정리해고반대투쟁에서 식당조합원 정리해고 합의, 4.2 발전총파업 철회, 결과적으로 중소영세비정규직여성을 희생하게 된 근로기준법 노동시간단축 개악 등에서 민주노조운동의 정당성은 위기에 처해졌다. 특히, 현대자동차 정리해고반대투쟁에서 끝내 식당조합원인 아줌마들을 정리해고하기로 한 합의와 노동시간 단축 개악은 대기업, 정규직, 남성 노동자들의 이해를 대변한 것으로 평등과 연대를 강조해온 노동자운동의 명분을 심각하게 훼손하기에 이르렀다. 이로 인해 자주성, 민주성, 투쟁성, 연대성 등을 운동의 원리로 삼아온 민주노조운동은 운동은 자신의 정당성을 끊임없이 위협받았다. 또한 투쟁을 풀어나가는 과정에서 실리적으로 접근하는 방식이 광범위하게 만연되면서 실리적 조합주의로 급속하게 경도되었다. 끊임없이 제기되는 노동자운동의 정당성의 위기는 노동자운동을 자기사업장의 임단협 중심의 협소한 요구에 매몰되거나 자신의 눈앞의 밥그릇만 챙기고 운동적 대의를 저버리는 실리적 조합주의를 넘어서야 한다는 노동자운동 내부의 많은 공감대를 형성하게 되었다.

) 발전노동자들의 산개투쟁과 민주노총 연대총파업은 2002년 상반기 정세를 노동자의 투쟁국면으로 전화시켰다. 그러나 4월 2일 민주노총과 정부 사이에 이루어진, 사실상 항복문서와 다름없는 교섭 결과에 근거하여 유례없이 파업을 철회함으로써 발전노동자들도 파업을 철회하였다. 대중투쟁전선은 일거에 무너져 내렸다. 발전노동자투쟁은 아래로부터의 대중투쟁의 역동성이 어떻게 총노동전선을 구축하면서 정치지형을 변화시키는지, 반면에 대중의 역동성을 읽지 못하는 상층지도부의 왜곡된 시야가 이를 어떻게 질곡 시키는지, 그리고 그 결과가 얼마나 참혹한지를 보여주는 좋은 사례다.

비정규직 투쟁의 경우, 현대자동차나 금호타이어에서 시도하고 있는 원하청공동임단투의 성과가 노동자들 내부의 경쟁이라는 질곡에 부딪히지 않고, 어떻게 전체 비정규직 문제를 해결해 나가는 데 기여할 수 있을 것인지는 여전히 남는 문제다. 일반노조의 경우, 조합원의 가입과 탈퇴가 교섭투쟁의 성패여부에 좌지우지됨으로써 조직화의 한계를 드러내고 있기도 하다.

경제위기와 신자유주의 구조조정 국면에서 기존 민주노동운동은 많은 한계를 드러내었다. 공공부문 노동운동에서도 이는 마찬가지이다. 공공부문 구조조정 저지투쟁의 전개양상은 노동조합운동 전체의 지형변화를 가져올 수도 있을 만큼의 파급력을 가지고 있다. 공공성 쟁취라는 의제의 파급성이 그만큼 크기도 하거니와 공공부문 노동자들의 투쟁양상이 어떠하냐에 따라 국가권력과의 대립이 첨예해지기 때문이다. 공공부문 노동자들의 투쟁은 총자본의 입장을 대변하면서 구조조정을 추진하는 국가의 계획에 대해 일상적인 방어를 해내었다는 의의가 있다. 또한 투쟁 속에서 공공부문 노동자들이 신자유주의 구조조정에 대한 공세적 대응의 필요성을 절실히 느꼈다는 데 의의가 있다. 신자유주의 구조조정에 대한 노동자들의 투쟁은 단사의 쟁점을 전국적인 요구로 확대 조직화하지 않으면 안된다는 점을 깨닫게 했다.

사유화 구조조정이 들이닥친 해당 노조에서는 계속 투쟁할 수밖에 없었다. 발전노조의 경우 2002년 한 달 넘게 파업을 진행했다. 철도는 2001년 민주노조 건설 이후 줄기차게 대중동원과 파업을 병행했다. 공공부문 노동자투쟁은 계속된 패배를 경험했다. 공공부문 노조의 특성상 합법적인 파업이 매우 어려운 데다 공공부문 노동자들의 파업에 대해 정부가 매우 혹독하게 탄압하는 현실은 투쟁을 더욱 어렵게 했다. 400억 원 대에 달하는 공공부문 손배 가압류 규모가 끔찍한 탄압의 실상을 말해준다.

공공부문 노동자들은 사적자본 부문에 비해 상대적으로 고용이 안정되어 있어 오랫동안 □철 밥그릇□이라 불려왔다. 공공부문 노동자들에게는 노사협조주의나 실리적조합주의라는 꼬리표가 붙어 다니기도 했다. 이는 정부가 사용자인 공공부문 노사관계를 단적으로 지적하는 한 예일 것이다. 그러나 IMF 외환위기 이후 공공부문은 4대 개혁의 구심으로 지적되면서 신자유주의 구조조정 노동유연화의 핵심 대상으로 부상하였다. IMF 이전까지 공공부문 사용자 정확히 정부에 기대어 있던 노동자들은 일사천리로 진행되는 사유화 구조조정에 맞서 대정부투쟁을 벌일 수밖에 없게 되었다. 이러한 변화는 2001년까지 간선제가 일반적이던 노동조합 위원장 선거가 내부 구성원들의 민주노조쟁취투쟁으로 말미암아 직선제로 치러지며 민주적인 노조가 출현함으로써 가능해졌다. 경제위기 신자유주의 구조조정 국면에 이르러 공공부문 노사관계가 이전과는 다르게 질적으로 변화한 것이다. 이제 공공부문 노동자들은 사용자인 정부에 순응하는 것이 아니라 정부의 공공성 축소에 맞서 싸우는 노동자 주체가 된 것이다.

2002년 철도, 가스, 전력 3사 공동투쟁으로 인해 기간산업 노동자들의 사유화 저지 투쟁이 본 궤도에 올랐으며, 발전노조의 38일에 걸친 산개투쟁으로 전력의 공공성, 철도의 공공성 투쟁으로 상승되고 있다. 발전노조 파업은 교섭과 협상에서의 전근대성에도 불구하고, 공공부문 노동조합이 신자유주의 세계화정책의 핵심 중 하나인 사유화 문제를 사회적 의제로 부각시켜내는 데 큰 역할을 담당했다. 발전노조 파업은 공공부문 구조조정과 관련하여 공공성의 확장과 민주적 재편에 대한 논의의 기초를 만들어냈다. 공공부문 노동자들의 사유화 반대투쟁은 애초 고용안정을 요구하는 생존권 투쟁의 면모를 띠었으나, 그것은 오래지않아 공공성 쟁취투쟁으로 나아갔다. 공공부문 노동자들은 노동권 쟁취와 공공성 쟁취 투쟁이 접목될 수 있다는 것을 보여주었다.

공공부문의 구조조정 반대투쟁은 공통적으로 노조민주화 투쟁과 결합되어 나타났는데 이는 공공부문 구조조정 반대투쟁의 방향과 체계 등이 아직 초기단계에 머물러 있다는 점을 보여주는 동시에, 공기업 노조들이 오랜 기간 어용의 그늘 아래 있은 결과 투쟁의 경험과 조직력이 취약하다는 점을 보여준다. 이 점은 앞으로 극복해야 할 문제다.

2002년 철도 발전 가스 공동투쟁을 통해 제기되었던 문제들은 다음과 같은 것들이다. 공동투쟁의 시기, 준비정도와 현장 동력, 기간산업 사유화 저지가 아닌 법안 저지로 이해되는 문제, 이로부터 야기되는 사유화 저지 투쟁과 생존권 쟁취 투쟁과의 괴리. 투쟁 주체들 내부의 불균등성은 매우 컸다. 또 법안 상정을 중심으로 배치되는 투쟁이다 보니, 이것이 각 사업장 주체들에게 있어서는 한편에서 □우리가 총대□, 또 다른 한편에서 □들러리□ 라는 식으로 투쟁에 대한 왜곡된 이해가 나타나게 되었다. 구조조정이 시차를 두고 추진되면서, 개별사업장 연맹별 분산된 투쟁으로 고립된 투쟁의 한계가 드러났다. 97년 이후 지속되고 있는 경제위기와 경제위기의 처방전으로 제시되고 있는 신자유주의 정책에 노동조합이 불철저하게 대응하면서 국가주의 조합주의에 매몰되어갔다. 이러한 배경은 신자유주의 구조조정 반대투쟁을 해나가는 데 지속적으로 발목을 붙잡는 역할을 하였다.

공공부문 구조조정 반대 사유화 저지 투쟁이 교섭중심이냐 투쟁중심이냐가 선택사항으로 제기되는 한계에도 봉착하였다. 많은 이들이 투쟁은 교섭을 위한 전제조건이지 목적이 아니라고 말한다. 그러나 공공부문 투쟁은 특히 정부의 교섭 틀에 갇혀 노정교섭을 목적으로 진행되어 온 면이 적지 않다. 그런 까닭에 김대중 노무현으로 이어지는 신자유주의 정권의 공공부문 개혁의 허구성을 충분히 폭로해내지 못했다. 공공부문 구조조정 사유화 저지 투쟁이 각 산업 관련 법안 통과 저지 투쟁의 성격을 띠면서 한계가 명확해진 면도 없지 않다. 일차적인 투쟁의 집중점을 관련 산업 법안 통과를 저지시키는 데에 두어 초기에는 입법청원투쟁으로 치달았었다. 특히 국회 청원식 압박의 형태는 신자유주의 정부를 위협할 수 있는 소소한 가능성조차 갖고 있지 않다는 것이 입증되었으며, 설사 교섭테이블이 구성되었다고 하더라도 이 또한 한계가 분명하다는 점도 드러났다. 공공부문 구조조정 사유화 저지투쟁의 동력은 일차적으로 법안저지로 모아지지만 총파업이 결국 압력카드로만 전락될 가능성은 항상 존재하는 것이었다.

마지막으로 패배의 원인을 정리해 보자.

첫째, 경제위기 신자유주의 정세 아래서 구조조정이 지속되는 정세적 조건을 들 수 있다.

한국경제는 97-98년 전례가 없는 파국적 경제위기를 맞았고 이 파국적 위기의 기간은 비교적 짧았으나 그 이후에도 지루한 위기상황이 지속되고 있다. 특히 2001년 이후 3년 연속 6% 이하로 성장했다. 이렇게 낮은 성장률은 한국경제에서 유례가 없는 것이었다. 잠재성장률도 4-5%대로 하락하였다. 사상 초유의 경제위기 정세 속에서 노동자들이 신자유주의 구조조정에 공세적으로 대응하기란 역부족이었다.

둘째, 경제위기 신자유주의에 대한 대응이 조합주의를 벗어나지 못했다는 사실이다.

98-2003년 동안 이어진 노동자들의 투쟁은 국가와 자본의 경제위기 극복이라는 이데올로기에 갇혀 조합주의 틀을 벗어나지 못했다. 마르크스의 다음과 같은 언명은 현실에서 여전히 유효하다.

□노동조합은 현존 체제의 결과를 반대하는 유격전에만 그치고 그와 동시에 현존 체제를 변혁하려 하지 않으며 또 노동계급의 궁극적 해방을 위한 즉 임금제도의 궁극적 철폐를 위한 지렛대로서 노동조합의 조직된 힘을 이용하지 않는 한, 일반적으로 실패한다. 특히 경제위기 아래서는□

셋째, 전체 노동자의 통일적인 대응이 없었다.

총파업투쟁도 속내를 들여다보면 문제가 되는 사업장만 투쟁하는 식의 패배가 예정된 투쟁이었다. 민주노총은 기껏해야 연맹별 협의체 수준이었고, 연맹 또한 기업별노조 협의체 수준을 벗어나지 못했다. 그러나 조직형식이나 조직화방식이 투쟁의 결정적 패인은 아니다. 90년대 이후 꾸준하게 진행된 노동자 내부의 분화에 따라 노동자간 통일단결이 어려워진 점을 간과한 탓이다. 상황적 지대나마 누릴 수 있는 정규직 조합원들은 조만간 불어 닥칠 자신들을 향한 자본의 공격을 애써 외면한 채 교섭 틀에 연연하였다. 구조조정의 부담은 고연령층, 비노조원, 3D업무, 여성, 중소 하청업체, 이주노동자에 집중되었다. 신자유주의 아래서 노동의 불안정화가 강화된다는 정확한 정세분석이 부재했기 때문에 정규직은 자기 살길만 찾기 위해 계급적 연대를 게을리 했다. 경제위기와 신자유주의에 대한 철저한 분석이 이루어졌다면 노동자들이 계급적으로 통일단결하고 사회적으로 연대할 수 있는 방안이 시급히 강구되었을 것이다. 대다수 노동자들은 나만 다치지 않는다면 신자유주의적 개혁, 즉 구조조정이 불가피하다고 생각하고 있었다. 결국 노동자들의 분산된 대응, 조합주의적 대응의 문제는 운동진영 전체의 문제로 볼 수밖에 없다.

지난 수년간 노자간 대결은 노동운동의 제도화, 고립화, 무력화를 통한 포섭을 통해 자본의 신자유주의 축적체계를 유지시키기 위한 구도 속에서 이루어져왔다. 노동운동은 자주성, 민주성, 투쟁성 등 이제까지 성과를 바탕으로 계급적 단결을 더욱 강화하는 기로에 서 있다. 비정규직운동과 여성, 국제연대, 문화, 생태 등은 이제 노동운동의 발전에 불가피한 요소로 되었다. 그럼에도 불구하고 아직 이 문제들에 대한 노동자운동의 접근은 일천하기만 하다.

4. 노사정위 활용 문제

구조조정에 대응하는 노동자투쟁이 완강하게 전개되지 못한 데는 또 다른 이유가 있다. 다름 아닌 노사정위에 대한 태도 문제이다. 사실 교섭대상이냐 아니냐는 문제의 핵심도 아니고 출발도 아니다. 민주노총은 97년 12월 3일 <경제위기 극복과 고용안정을 위한 노사정 3자 기구>를 공식 제안하였고, 12월 10일 임시중앙위원회에서 재벌체제 개혁, 경제위기 책임규명, 고용안정 등에 대해 3자 기구에서 다루자는 제안을 확인하였다. 애초 노사정위원회 구성을 제기한 쪽은 민주노총이었다. 노사정위 사회협약은 두 차례 체결되었다. 1기 노사정위에서『경제위기 극복을 위한 사회협약』(98년 2월6일), 3기 노사정위에서 2004년『일자리 만들기 사회협약』(2004년 2월10일)이 그것이다. 그러나 노동시간 단축, 실업자의 초기업단위 노조가입자격문제, 노조정치활동 보장, 경제청문회 개최-부실경영 책임문제, 부패방지법 제정, 구속자 석방, 사면복권, 교원노조 결성권 보장 등은 노사정위원회 합의사항임에도 불구하고 지금껏 이행되지 않고 있는 대표적 불이행사항이며, 공무원노조 인정, 비정규직 보호대책, 외국인 고용허가제도입, 기업연금제 도입, 사회통합적 노사관계 구축 등은 노사정위에서 오히려 개악된 내용들이다. 96년 OECD 가입과 함께 김영삼 정부에서 추진된 노사관계개혁위원회는 노사정위원회의 전신이었다. 노사관계개혁위원회가 노동법 개악을 위한 사전정지작업을 자기역할로 했음은 주지의 사실이다.

노사정위원회 적극 참여를 주장하며 정책참여 수단으로서 활용하려 했던 민주노총 1기 집행부와 달리 노사정위원회 불참입장을 분명히 했던 민주노총 2기 집행부는 6.5노정합의 이후 전술적 활용론으로 급선회했다. 노사정위원회에 대한 조직 내 상이한 견해가 □수세적인 힘 관계에서 시간 벌기와 역량보존, 요구의 사회적 쟁점화를 위한 교섭창구로서 노사정위원회를 활용한다□는 입장으로 절충되었다. 그러나 결과적으로는 탄압저지와 역량보존, 사회쟁점화 등이 제대로 이루어지지 못하고 투쟁전선의 교란만 초래하는 결과를 낳았다. 전술적 활용론을 내세워 노사정위에 참여한 것은 대의원대회를 통해 결정되었기 때문에 절차상 문제가 없더라도 내용적으로는 2기 집행부가 내세운 방침과 원칙에 대한 명백한 후퇴였다. 이로 인해 민주노총의 지도력은 현저히 저하되었다. 노정합의사항은 지켜지지 않았고, 현장에 대한 자본의 탄압은 더욱 거세어졌다. 총자본은 55개 퇴출기업발표(1998.6.18), 현대자동차정리해고신고(1998.6.30), 공기업 사유화 발표(1998.7.3) 등 일방적 구조조정을 강행했다. 진퇴의 반복과 투쟁전선의 교란이 계속되었다. 노사정위원회에 대한 원칙과 방침의 후퇴로 인해 현장에서는 양보교섭이 만연되었다. 현장에서의 양보교섭은 현장조직력 약화, 정세적 요인, 고용불안에 따른 심리적 위축 등이 복합적으로 작용한 결과였지만, 중요한 것은 노사정위에 대한 원칙과 방침의 후퇴로 인한 혼란이 매우 크게 빚어졌다.

공공부문은 사용자가 정부이기 때문에 노동자들의 투쟁에 정부를 압박하는 각종 전술이 배치된다. 그러나 최근 몇 해 동안 반복되어지는 노정교섭 요구 그 자체를 목적으로 하는 투쟁전술은 문제가 있다. 노사정위나 노정교섭이 본질적으로 같은 것임에도 불구하고 투쟁지도부는 조합원 대중이 노정교섭은 노사정위와는 질적으로 다른 것으로 여기게 만들었다. 아직도 많은 이들은 교섭을 통해 방어할 수 있다는 생각에 매달리고 있다. 최근 투쟁은 교섭 틀을 만들어달라고 매달리다가 교섭 틀이 만들어지면 들어가서 내주는 꼴이다. 2003년 화물연대와 철도 파업에서 볼 수 있듯, 화물연대와 철도노조는 노정합의가 지켜지지 않아 한 차례 파업 이후 불과 한두 달 사이에 또 한 차례 파업을 해야만 하는 상황에 처했다. 정부는 여지없이 약속을 지키지 않았다. 노정합의 사항이 법률적 구속력을 가지지 않는 한 현 상태에서는 어떠한 합의를 도출하더라도 마찬가지일 것이다. 이는 노사정합의의 경우에도 같다. 노정합의나 노사정합의를 기대하고 투쟁을 교섭으로 제한해서는 안된다. 어떠한 합의사항도 노동자들의 계속적인 투쟁을 통해 최대한 이행하도록 강제하지 않으면 안된다. 그렇지 않을 경우 합의사항이 지켜지지도 않았을 뿐더러 탄압만 확대되었을 따름이다. 한국사회에서 노정은 노사정의 변용에 불과하다. 요컨대 노동자들의 투쟁력이 기본이다. 투쟁력에 근거할 때 대정부 대자본 직접교섭도 창출된다. 신자유주의 경제위기시에는 구조조정에 대한 대중투쟁동력의 복원만이 생존권 노동권 생활권 악화를 극복할 수 있는 유일한 길이다. 대정부 대자본 직접교섭양식도 궁극적으로 이를 위한 교섭 틀에 지나지 않는다.

노무현 정권 1년의 통치를 통해서 보듯, 신자유주의 정권은 자본의 위기를 돌파하기 위해 구조조정을 지속적으로 강행하고 이에 저항하는 노동자들의 투쟁을 억압할 수밖에 없다. 특히 노무현 정권은 노동운동 상층 지도부를 노사정위에 끌어 들여 동의와 설득을 통하여 노동자들의 반발을 억누르면서 구조조정을 안정적으로 완수하고 있다. 경제위기를 빌미로 상시구조조정시스템이 정착되고, 사회적 합의가 일상화된다면 노동자들에게는 노동권 생존권 박탈이라는 가혹한 현실만이 존재하게 될 뿐이다. 노사정위에서 줄 것은 주고받을 것은 받겠다는 생각은 경제위기 신자유주의의 본질을 냉철하게 인식하지 못하는 상태에서의 그릇된 생각이다. 노동조합의 사회적 책임이라는 미명 아래 민주노총 4기 지도부에서 활발하게 논의되고 있는 정책, 업종, 지역 수준의 다양한 협의체 구성을 바탕으로 한 노사정위에 대한 우호적인 접근은 그런 점에서 매우 우려스럽고 과거의 오류를 반복하고 있다고 할 수밖에 없다.

5. 신자유주의 구조조정 어떻게 대응할 것인가

IMF 위기 초기 대응전선은 매우 혼란스러운 것이었다. 위기의 원인도 위기에 대한 대응도 도무지 가닥을 잡을 수 없을 정도로 사상 초유의 경제위기로 인한 타격은 노동자 대중에게 컸다. 개혁정권을 표방한 김대중, 노무현의 개혁이데올로기에 흡수된 노동자층도 상당수 있었다. 구조조정에 대한 가장 강력한 저항인 노동자들의 파업에 대해 정부와 자본은 공권력과 용역깡패를 동원한 물리적 폭력으로 진압하였다. 공권력에 의한 대량살상, 상상을 초월하는 손배가압류로 인한 생계파탄은 결국 노동조합의 파괴를 가져왔다. 파업 이후 현장이 초토화되는 사례도 빈번했다. 99년 서울지하철 파업 이후 어용노조의 노동자 분열책동은 5년 넘게 지속되었다. 국가와 자본의 폭력적인 노조탄압과 노동법 개악으로 인한 파업권 약화, 고용형태의 유연화로 인해 파업의 어려움은 더욱 더 가중될 것이다. 그러나 이러한 악조건 속에서도 노동자들의 투쟁은 계속될 것이다. 계급적 단결과 승리의 전망을 만들어내기 위해서 다음과 같은 요구와 원칙이 요구된다고 할 것이다.

경제위기, 신자유주의, 금융세계화에 대해 노동자계급의 본질적 접근이 필요하다.

무엇보다 중요한 것은 신자유주의 구조조정 반대투쟁에 맞서 노동자들이 올바른 투쟁방향을 모색하는 데 있다. 신자유주의 구조조정 자체가 근원적으로 문제되는 것은 구조조정정책이 결국 해당 노동자들의 생존권과 철저히 결부되어 있기 때문이다. 노동자 민중의 사회적 생존권은 일차적으로 노동권 보장에서 출발한다. 신자유주의 정부의 개혁 이데올로기에 포섭된 노동자 대중의 상태를 분석하고 개혁의 허구성을 극복해야 한다. 노동자 대중에게 경제위기 신자유주의 세계화 구조조정에 대한 정확한 이해가 요구된다. 이는 정확한 정세 판단, 조합원 대중 교육, 노동자 상태에 대한 분석 등을 고려할 때 가능해질 것이다. 이러한 고려 속에서 구조조정 대응과 관련된 문제들로서 끊임없이 대두되는 다음과 같은 문제들 -구조조정은 불가피하다는 견해의 함정, 구조조정이 일방적이라서 문제라는 시각이 지닌 한계, 효율 국가경쟁력 강화 이데올로기의 극복-도 극복될 수 있을 것이다.

비정규직, 실업, 여성, 장애, 이주 노동자 등 노동자운동의 새로운 주체를 만들어나가자.

2003년 김주익 열사 투쟁 이후 최근 박일수 열사 투쟁에 이르기까지 노동자들의 분노는 죽음이라는 극단적인 형태로 폭발되었다. 이용석, 박일수 비정규 노동자들의 죽음은 벌써 두 번째다. IMF 위기 이후 정리해고, 구조조정, 노동의 불안정화, 신자유주의적 세계화에 맞선 노동자들의 투쟁은 국가와 자본의 무자비한 폭력에 맞선 피맺힌 투쟁이었다. 노동자를 죽음으로 내모는 부르주아들의 공격은 자본주의의 심원한 위기를 배경으로 하고 있다. 노동자들은 임금 고용 등 기본적인 노동조건뿐 아니라 교육 의료 주택 환경 등 생산과 재생산 영역 전반에 걸쳐 총체적인 공격을 받고 있다. IMF 위기 이후 기존 노동자운동의 주체혁신 요구 못지않게 언급된 것이 광범위하게 조직되지 못했던 불안정노동자들의 조직화를 위한 시도였다.

자본주의의 위기와 노동의 불안정화를 배경으로 비정규직은 이제 노동자 대중의 보편적 존재형태가 되었다. 전체 임금노동자의 2/3가 비정규직이다. 가사노동과 직장생활의 양립이라는 허울 좋은 신자유주의 이데올로기 아래 이중노동을 당하고 있는 여성들은 70%가 중소영세비정규사업장에 속해있다. 상상하기 힘든 노동착취 속에 비정규직 이하의 대우를 받으면서 노예생활을 감내하고 있는 이들은 누구인가? 강제추방에 맞서 싸우고 있는 40만 이주노동자다. 400만 장애인은 비정상인이라는 멍에까지 쓰고 기본적인 노동권까지 박탈당하고 있다. 이제 비정규직, 여성, 실업, 장애, 이주 노동자 등 노동자운동의 새로운 주체가 전면에 나설 수 있는 운동의 조건이 형성되어야 한다. 현실적으로 신자유주의 정세 자체가 노동의 불안정화를 끊임없이 야기하므로 이들 주체의 문제는 전면화할 수밖에 없다. 물론 이러한 조건은 그냥 주어지지 않는다. 대기업 정규직 남성 노동자 중심의 기존 운동질서가 전복되고, 정규직 노동자들의 존재조건을 뛰어넘은 계급적 연대가 이루어질 때 가능하다. 노동자운동의 활력은 비정규직, 실업, 여성, 장애, 이주 노동자 등 새로운 운동의 주체들로부터 만들어질 수 있다.

공공성 확대와 노동자 민중적 통제 강화를 위해 사회공공성투쟁으로 나아가자.

정부는 지난 6년 동안 사유화, 인력감축, 노동조건 악화 등 공공부문 구조조정을 추진해왔다. 이는 구제금융을 빌미로 한 IMF의 요구를 고스란히 받아들인 신자유주의 구조조정이다. 특히 공기업 사유화는 초국적자본의 영향력 아래 입안된 정책이며, 해외금융자본의 요구에 따라 한국경제를 재편하는 정책이었다. 통신, 전기, 가스, 철도 등 이른바 기간산업 사유화는 국가경제의 중장기적 발전에 대한 충분한 논의와 검토 없이 IMF의 요구에 밀려 강행되었다. 국가와 공공부문의 확대, 사회화정책, 노동자 민중의 민주적 통제가 요구된다. 공공부문 구조조정 반대투쟁은 사유화 반대, 구조조정 반대에서 공공성 축소 반대, 공공성 확대를 내걸어야 한다. 노동자계급의 공공부문 구조조정 반대투쟁은 공기업 사유화 반대투쟁을 중심축으로 삼되, 그 투쟁을 한편으로는 노동자대중의 생존권투쟁과 결합시키고, 다른 한편으로는 공공성의 축소와 시장경쟁원리의 도입에 반대하고 공공부문에 상품논리와 이윤논리가 침투하는 것을 최대한 막는 것을 주요 내용으로 해야 한다. 이러할 때 시장화, 이윤화를 넘어서는 사회 전부문의 사회공공성투쟁을 본격적으로 전개할 수 있다.

공공부문 구조조정은 한국사회 전반의 신자유주의 구조조정의 한 부분으로 이루어지고 있다. 이 점에서 공공부문 구조조정에 반대하는 노동자계급의 투쟁은 노동자 민중의 생존권을 확보하고, 신자유주의에 반대하는 진보진영과 노동자 민중진영의 투쟁전선의 한 축으로 가야한다. 이 과정에서 공공부문 노동자들은 사회정치적 의제를 자신의 과제로 흡수해야 한다. 공공부문 구조조정 사유화 반대뿐 아니라 노동자 민중의 민주적인 대안사회를 창출하기 위한 노력을 병행해야 한다. 공공성의 확대 강화를 위한 투쟁을 사적자본의 경제지배를 전제로 하는 가운데 그 지배를 보완하기 위한 투쟁으로 한정해서는 안된다. 사회공공성투쟁은 국가적 공공적 소유를 확대 유지하고, 독점적 소유관계를 사회적 형태로 전환시켜 사회적 조절과 민주적 통제를 강화하는 사회화정책의 일환이 되어야 한다.

초국적자본의 이익을 대변하는 금융세계화를 반대하고, 전세계 노동자 민중의 자본통제를 강화하자.

신자자유주의 구조조정은 국가주도로 이루어지는 반면, 그 통제는 독점자본과 초국적금융자본에 의해 이루어지고 있다. IMF 신자유주의 구조조정의 결과가 한국경제에 대한 초국적금융자본의 지배 강화라는 점이 이를 말해주고 있다. 공공부문의 해외매각, 분할사유화, 초국적자본의 국내시장 잠식은 개별국가의 통제력을 파괴하는 방향으로 나아가고 있다. WTO가 주도하는 무역(공산품, 농산품, 서비스) 자유화와 투자 자유화는 신자유주의 세계화의 핵심이다. 서비스협정은 교육, 보건의료, 에너지공급, 상수도공급, 통신, 금융서비스, 시청각서비스, 법률서비스, 건설, 유통, 환경 등 모든 형태의 서비스를 협상 대상으로 한다. 이 협상은 교육, 의료, 물, 에너지 등 영리를 목적으로 하지 않고 누구에게나 공급되어야 할 공공 서비스를 상업화하는 한편, 외국인 지분소유한도를 철폐하도록 하여 초국적자본이 국민국가에 침투하여 활동할 수 있는 영역으로 탈바꿈시킨다. 그것은 노동의 불안정화, 노동의 여성화, 빈곤화를 초래할 것이다. 신자유주의 금융세계화는 초국적자본의 이익을 위해 움직이며, 세계적인 부익부빈익빈을 만연시키고 있다.

노동자 민중은 전쟁과 신자유주의 세계화에 대한 반대를 운동방향으로 전면화시켜야 한다. 신자유주의 구조조정에 대한 반대의 내용은 다음과 같은 것들이 있을 것이다.

- 노동법 개악과 비정규직화, 사유화에 대해 반대한다

- 노동의 불안정화에 반대하여 실업 장애 여성 이주노동자들과 연대한다.

- 제3세계 국가를 초국적자본에 예속시키는 외채는 탕감되어야 하고, 투기자본의 외환 금융 거래에 대해 과세를 부과해야 한다.

- 다자간 지역간 양국간 투자협정을 반대하고, 자유무역협정을 반대한다. 경제특구를 반대하고, 경제특구에서 외국인투자특례조치를 반대한다.

- IMF 세계은행 WTO G8 등과 같은 초국적금융자본의 이익만을 대변하는 세계기구를 반대하는 동시에 자본운동에 대한 노동자 민중적 통제를 강화한다.

- 국제적 수준의 전쟁반대 신자유주의반대 운동전선을 구축하기 위해 이라크점령을 반대하고, 파병을 반대해야 한다.

- 이러한 흐름 가운데 세계사회포럼의 일국적 지역적 설치를 확산시키며, 새로운 일국적 세계적 질서를 만들어 평등한 국제질서를 확립해나가야 한다.

- 소유-금융의 원리 대신 생존권 노동권 여성권이 보장되는 사회를 만들기 위한 새로운 전망을 모색해야 한다.

지속적이고 완강한, 전국적이고 세계적인 신자유주의 세계화 반대투쟁으로 확산시키자.

민주노총을 중심으로 한 노동자투쟁은 타협과 교섭을 불가피하게 선택할 수밖에 없었지만, 신자유주의에 맞서 □적당한 타협□(노사협력주의)이 해결책이 될 수 없음을 지난 몇 년간의 투쟁은 보여주고 있다. 신자유주의 세계화 공세에 기존처럼 투쟁과 교섭을 병행하는 양면전술은 실용적 접근일 수밖에 없음을 스스로 드러내었다. 위기극복 이데올로기로 얼룩진 전국민적 동원 하에서 노동자투쟁이 교섭을 유도해내기 위한 방편에 그치지 않고 완전한 승리를 담보하는 기제가 되기는 어려웠다. IMF 이후 신자유주의 구조조정에 대한 반대투쟁은 단사 또는 업종을 중심으로 유관한 사업장 중심으로 이루어져왔다. 한국의 노동조합은 여전히 기업별체계에 갇혀있기 때문에 구조조정 반대투쟁에 있어서도 조합주의적 색채가 짙게 나타났다. 그렇다고 노동자들이 정치적 보수주의로 회귀할 수도 없고, 개혁적 자유주의를 지지할 수도 없는 노릇이다. 신자유주의 개혁의 허구성이 이미 폭로될 대로 폭로되었기 때문이다. 국민정부를 표방한 김대중 정권이나 참여정부를 주창한 노무현 정권은 하나같이 신자유주의 개혁정권임이 드러났다. 신자유주의 개혁정권은 허구다. 개혁을 내세운 이들 정부는 노동자민중의 생존권과 노동권을 벼랑 끝으로 내몰며 자본자유화와 금융세계화를 관철시켰다.

그 결과 한국자본주의는 세계자본주의에 깊숙이 편입되었으며, 이윤율 저하를 극복하기 위한 신자유주의적 처방을 끊임없이 남발하며 위기를 오가고 있다. 신자유주의 정권이 추진하고 있는 개혁정책은 부르주아 이데올로기를 공고화하는 장치에 불과하다. 신자유주의자들의 개혁정책이란 결국 신자유주의 구조조정으로 수렴되었다. 이에 맞선 노동자들의 투쟁은 교섭을 상정하지 않고 끝까지 투쟁할 수 있는 대결국면으로 가는 것 외엔 길이 없다. 궁극적으로 구조조정의 철회나 신자유주의 정책의 폐기라는 것이 교섭으로 얻어지는 것이 아니기 때문이다. 그러나 우리는 98년부터 현재에 이르기까지 일관되게 교섭을 추구하였다. 전 산업부문이 시간차공격으로 깨져나가 초국적자본의 이윤투구의 장이 된 남미사례를 보면서 우리는 무엇을 거울삼아야 할까? 교섭 틀에 갇힌 투쟁을 극복하고 투쟁방식의 변화를 추구해야 한다. 신자유주의에 대한 대안은 노동자 민중이 지속적이고 완강하게 투쟁하며, 그 투쟁을 전국적이고 세계적인 투쟁으로 만들어 가는 길 외엔 없다.

6장. 이후 예상되는 구조조정

6장. 이후 예상되는 구조조정

6장. 이후 예상되는 구조조정

<목  차>

1. 재정

1) 신자유주의 하에서의 재정정책

2) 현재의 재정상황

3) 중기적 재정정책

2. 사유화

3. 구조조정

4. 소결

6장. 이후 예상되는 구조조정

1997년 경제위기 이후 급속히 진행된 공공부문의 구조조정과 사유화는 이후에도 계속될 것으로 예상된다. 비록 사유화와 외주하청화가 많은 공공부문에서 완료되었고 구조조정은 상시적 체계로 정착되어가고 있지만, 아직 철도산업이나 에너지산업과 같은 네트워크 산업의 사유화와 공적보장의 사유화, 사회복지의 축소 등에 대응해야 하는 과제가 남아있다. 이 장에서는 향후 공공부문에 대한 공격이 어떻게 진행될 것인지에 대해 몇가지 측면에서 살펴보고자 한다.

1. 재정

1) 신자유주의 하에서의 재정정책

신자유주의 체제 하에서의 통화정책은 일반적으로 인플레이션을 낮추고 재정균형을 유지하는 것이다. 이는 이자율을 높이거나 공공지출을 줄이는 방식으로 달성될 수 있다. 투자의 활성화를 위해 낮은 이자율을 유지할 수밖에 없는 상황에서 신자유주의 체제 하의 각국 정부는 대부분 공공소비를 억제함으로서 재정과 통화를 긴축하는 정책을 추구하였다. 자유화된 금융시장에서 정부의 지나친 재정적자는 사적투자자들의 자본도피나 통화에 대한 공격을 발생시킬 수 있다. 이러한 이유로 특히 주변부와 반주변부 국가 정부들은 지출을 줄여서 재정균형을 유지하라는 강한 압력을 받고 있다. (Minqi Li, 2004) 이는 한국의 경우도 마찬가지 이다.

2) 현재의 재정상황

현재 정부의 재정은 2003년 일반회계 균형목표를 달성한 상태다. 1997년 경제위기 이후 재정적자가 명목 GDP 대비 3~4%로 확대되었으나 2000년 이후 통합재정수지 기준으로 흑자를 달성하는 등 재정수지가 흑자로 돌아서고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 실제로는 적립단계에 있어 대규모 흑자를 기록하고 있는 국민연금을 제외할 경우 재정수지는 여전히 적자를 지속하고 있는 것으로 나타난다.

국가채무비율은 1996년 말 명목 GDP 대비 8.8%였으나 2001년에는 20.8%로 높아졌다. 이것은 1997년 경제위기시 경기침체에 따른 세입의 급감, 금융부문 구조조정의 과정에서 예금보험기금과 부실자산 정리기금에서 발생한 채권을 보증함으로써 상당규모의 우발채무를 부담하게 되었기 때문인 것으로 분석된다. 이 국가채무는 향후 공적자금 관련 지급보증채의 국채전환, 국민연금 여유자금의 의무예탁제도 폐지에 따른 기존 재특예탁금의 국채전환 등으로 인해 국가채무는 당분간 늘어날 전망이다.

재정지출은 지난 5년간 빠르게 증가해 온 것으로 분석되고 있다. 정부는 사회보장지출 예산이 빠른 속도로 증가하고 있으며, 이는 고령화 등으로 인해 더욱 가속화될 것으로 전망하고 있다. 또 국민기초생활보장법, 공적연금·건강보험에 대한 재정지원 등 복지지출도 증가할 수밖에 없을 것으로 전망하고 있다.

조세부담률 또한 OECD 국가들에 비해서는 낮은 수준이나 지난 5년간 빠르게 상승하고 있는 것으로 분석되고 있다. 그러나 정부는 초국적 자본의 직접투자 유치 등을 감안할 때 법인세나 소득세율을 인상하는 것은 바람직하지 않다는 입장이다.(최준욱·박형수, 2003, IMF, 2003b)

정부는 초국적 자본의 직접투자 유치를 위해 대규모 개방 정책을 펴고 있다. 한국경제는 1997년 경제위기 이후, 1999년과 2000년 10.9%와 9.3%의 고성장을 기록하여 경제위기를 극복한 것처럼 보였으나, IT거품의 붕괴와 함께 2000년 이후 3년 간 6%대 이하 성장률을 기록하고 있다. 한국 정부는 이를 타개하기 위해 지속적인 외국자본의 투자유치를 통한 경제성장을 도모하고 있으나, 2001년 이후 급격히 감소한 초국적 자본의 직접투자는 정부와 자본의 우려를 낳고 있다. 이러한 상황은 각종 투자협정과 자유무역협정의 체결, 경제자유구역 지정 등을 통해 초국적자본의 투자를 유치하려는 노력으로 나타나고 있다.

이상을 정리하면 향후 재정적자를 피하기 위해 정부는 GDP 대비 재정지출규모의 상승을 억제하기 위한 정책을 취할 가능성이 크다. 특히 재정지출증가는 민간투자와 반비례 관계에 있는 것으로 분석하고 있어(고영선, 2003) 투자유치에 사활을 걸고 있는 정부로서는 재정지출의 억제는 중요한 과제가 될 것으로 보인다.

3) 중기적 재정정책

위와 같은 상황을 볼 때 정부의 재정정책은 앞으로도 당분간 긴축적일 것이다.

정부는 사회복지 지출을 인구 고령화와 경제위기 이후 소득격차 확대, 소외계층 증가 등으로 인해 증가가 불가피한 것으로 전망하고 있다. 이를 감안할 때 교육, 사회간접자본(SOC), 농어촌 지원 등의 예산 증가를 통제할 필요가 있다고 밝히고 있다.

부문별로 보면 사회복지 부문에서는 국민연금 제도 개선, 사적연금의 활성화 등이 계획되고 있고, 교육재정에 있어서는 투입관리보다는 성과관리 위주의 운영을 계획하고 있다.

) 정부는 현재와 같은 국민연금 수급구조에서는 2040년경에 기금이 완전 고갈되며, 2050년경에는 지출규모가 정부 예산의 36% 수준에 달할 것으로 보고 있다. (최준욱·박형수 2003)

특히 사회간접자본에 있어서는 그 지출 규모가 크다고 판단하고 있다. (전체 재정지출의 13.83%) 따라서 사회간접자본에 대한 지출은 수익자부담의 원칙과 민자유치를 통해 부담을 최소화할 계획을 갖고 있다. 민자투자유치에 관해서는 향후 10년간(2002년 ~2011년) 총 사회간접자본 투자소요 예상액 200조원의 10~20%인 20~40조원을 민간투자로 조달할 계획을 갖고 있으며, 연기금 등 재무적 투자자의 민자사업 참여확대를 위해 인센티브를 부여할 계획을 갖고 있다.

또 농어촌의 소득보전적 지출도 통제할 계획을 갖고 있다.(최준욱·박형수, 2003, 기획예산처 2003e)

결국 정부는 균형재정을 유지할 계획이나 외국자본이나 민간자본의 투자 활성화를 위해 소득세나 법인세는 확대하지 않을 것을 예상해 볼 수 있다. 전체적인 정부지출억제 기조는 지속될 것이며, 이 상황에서 사회복지비용의 지출 증가 등을 불가피한 것으로 본다면 기타 정부 부문의 축소는 계속 추진될 것으로 보인다.

2. 사유화

사유화는 3개 에너지 공기업에 대해 계속적으로 추진될 계획이다. 다음은 정부의 사유화 계획이다. 이 역시 정부의 재정계획과 관련이 있다. 정부는 2004년 예산안 편성과정에서 2003년 1조 6천억원에 이르렀던 주식매각수입이 2004년 큰 폭으로 감소하리라는 우려를 하고 있다.(박봉흠, 1993) 물론 이는 전체 예산인 118조에 비하면 매우 적은 규모이나 조세부담률의 상승에 부정적인 정부로서는 세외수입의 감소가 부담이 될 수밖에 없을 것이다. 정부의 사유화 추진 계획은 다음과 같다.

정부는 현재 한국전력, 가스공사, 지역난방공사 등 3개 에너지 공기업에 대한 민영화를 추진중이다. 한국전력은 해외DR발행을 통해 정부지분의 5%를 매각하고 자산매각 형식으로 경쟁입찰을 통해 안양·부천지역의 열병합발전소를 LG-Power에 매각하였다. 한전의 민영화는 전력산업구조개편을 통해 본격화되고 있다. 2001년 4월 한전의 발전부문을 6개 자회사로 분리하였으며 수력원자력 회사를 제외한 5개 화력발전회사를 단계적으로 매각할 예정이다. 최초 매각대상으로 선정된 한국남동발전(주)은 2002년 10월부터 경영권 매각을 진행중이다. 중·장기적으로는 한전의 배전·판매부문도 분할하여 민영화를 추진할 계획이며, 한전은 발전과 배전·판매부문을 제외한 송전부문만을 담당하는 공기업으로 유지될 예정이다.

가스공사는 1999년 12월에 기업 공개를 추진하여 정부지분과 신주를 공모(3.8%)하여 증권거래소에 상장하였다. 민영화 이전에 가스산업에 경쟁여건을 조성하기 위하여 가스산업 구조개편을 추진 중으로 2001년 11월에 도시가스사업법개정(안), 가스공사법개정(안), 에너지위원회법제정(안) 등 가스산업구조개편 관련 3개법(안)을 국회에 제출하였다. 관련법안의 입법이 완료되면 가스공사의 천연가스 도입·도매부문을 3개사로 분할하여 민영화할 예정이다. 설비회사로 남는 가스공사는 정부·한전지분을 매각하되 설비의 공공성을 감안하여 일부 공적지분은 유지할 계획이다.

지역난방공사는 2000년 6월 안양·부천지역의 열공급설비를 한전의 열병합발전소와 함께 경쟁입찰을 통해 LG-Power에 매각하였다. 이어서 지역난방공사 전체 지분 중 36%를 증시에 상장시킨 후 나머지 36%에 대해 공개경쟁입찰을 통해 경영권을 매각할 예정이었으나, 분당지역주민이 요금인상 우려 등을 이유로 민영화를 반대하는 「주식상장및처분금지가처분」신청 등을 제기하여 상장절차 진행이 지연되고 있다.(기획예산처, 2003d)

<표6-1> 에너지 공기업 구조조정 추진실적과 향후계획

대상기업	추진실적	향후계획	제도개선·법령개정
한국전력	- 해외DR(5%) - 자산매각 (안양·부천 열병합발전소) - 한전분할(발전6사)	- 5개 화력발전회사를 매각 - 한전의 배전·판매부문을 분할후 사유화	- 전력산업구조개편 3법제· 개정(□00.12)
가스공사	- 증시공모(38.8%)	- 도입도매 부문 분할매각 - 설비회사로 남는 가스공사의 공적지분 매각	- 가스산업구조개편 3법제·개정추진
지역난방	- 자산매각 (안양·부천 열공급 설비)	- 증시상장(36%)후 경영권 매각(36%)	- 집단에너지사업법 개정(□01.12)

이 밖에 철도의 경우도 2003년 12월 18일 공사화 법이 결국 통과되었다. 공사화 법안의 통과에 의해 정부는 철도의 원래 계획이었던 분할사유화라는 목표에 한걸음 다가서게 되었다. 철도의 노동자들에게는 공사전환과 고속철도 출범에 따르는 각종 구조조정과 이후에 진행될 사유화에 대응해야 하는 무거운 과제가 남겨졌다.

3. 구조조정

기존에 진행되어온 구조조정 또한 계속될 예정이다. 앞서 2004년 정부투자기관 예산편성을 통해 살펴보았듯이 총 인건비의 증액은 3%이하로 낮아졌으며, 연봉제 등 성과관리시스템, 경영실적에 따른 인센티브 시스템은 확대 강화될 계획이다. 경상경비 또한 2003년 예산 범위 내에서 편성되게 되었으며, 사내복지의 통제와 외주하청화는 지속적으로 확대될 전망이다.

철도의 경우를 보면 정부의 정책기조를 확실히 알 수 있다. 철도는 공사화와 함께 기존의 24시간 맞교대 근무체계를 3조2교대로 개편하게 되었는데 정부는 이에 따라 추가되는 인원을 전원 외주화 한다는 계획을 얼마 전 발표했다.

) 24시간 맞교대는 현행 근로기준법 위반이나, 철도 노동자의 경우 공무원이라는 이유로 지금까지 지속되어 왔다.

■■ 목표

□ 2004년말까지 약 7,700명 수준

□ 기존의 외주화 대상선정기준인 단순업무에서 기본적이고 핵심적인 업무까지 포함하여 패키지로 외주화 시도

■■ 분야별 외주화 기능인력 산정(안)

□ 고속철도 총 524명

□ 일반철도 총 8,446명

■■ 외주화 업무 추진일정

□ 선 시행이 필요한 고속철도분야 외주화 확대방안을 먼저 추진하고, 일반철도분야는 단계별로 외주화 추진

□ 2004년 2월까지 : 기관사 1인 승무 환원 등 인력증가 관련 1,097명 외주화

□ 2004년 12월까지 : 일반철도 6,589명 외주화 (고속철도 종합조정실, 2003)

특히 이 외주화 방안은 비수익 노선과 비수익 사업, 비수익 사무소는 일괄 외주화하는 형태를 띠고 있다. 계획을 보면 고속철도의 경우 영동의 시설(90명), 전기사무소(95명)를 관리인원만 제외하고 전원 외주화할 계획을 갖고 있으며, 차량의 경우 부산, 가야 차량기지(161명)는 전원 외주화 할 계획을 갖고 있다. 일반 철도의 경우 분당선과 경춘선은 역무부터 운전, 토목, 건축, 전기, 차량에 이르기까지 전 부문이 외주화 될 계획이다. 비수익 노선의 외주화는 결국 해당 외주·하청 노동자에게 저임금과 열악한 노동조건을 강요하게 될 것이다.

4. 소결

정부의 현재 재정상태는 양호하나 향후 사회보장과 복지 부문 등에서 재정지출은 확대될 전망이다. 그러나 초국적자본과, 국내 민간자본의 투자증대를 통한 지속적인 성장을 위해 법인세, 소득세 등의 조세수입을 크게 늘리지는 않을 것이다. 결국 균형재정을 위한 재정지출의 억제는 한국 정부의 중장기적 재정기조가 될 것으로 보인다.

이러한 정책적 기조 하에서 공공부문의 사유화와 구조조정은 계속될 것이다. 에너지 산업의 사유화가 추진되고 있으며, 철도 또한 국유체제에서 공사로 전환될 전망이다. 구조조정 또한 예산 편성과 연계되어 계속 진행될 것이며, 철도와 같이 인력이 크게 증가해야 할 경우 증가인원에 대해서는 대대적인 외주·하청화가 진행될 것이다.

네트워크 산업의 사유화와 이에 따르는 대규모 구조조정은 공공부문의 마지막 남은 가장 큰 투쟁지점이라고 볼 수 있다. 계속되는 사유화와 구조조정에 대해 공공부문 뿐 아닌 전체 노동자의 단결된 대응이 필요한 시점이다.

마무리하기 전 한가지 언급해야 할 문제는 신자유주의 하에서 구조조정은 단지 정부나 자본의 짜여진 계획에 따라서만 진행되는 것은 아니라는 점이다. 경제위기의 위험성이 상존하고 있는 현 시기에 97년과 같은 경제위기가 다시 오지 않으리라는 법은 없다. 97년 당시와는 비교할 수 없이 초국적자본에 대한 종속성이 심화된 한국경제 상황에서 또 다시 경제위기 상황을 맞이한다면, 외국자본의 이탈로 인한 충격은 더욱 클 것이고 정부와 자본은 이전보다 더욱 강력한 구조조정을 진행할 것이다. 노동자·민중운동진영은 신자유주의 세계화의 본질을 깊이 이해하고 이에 대비해야 하며, 97~98년과 같은 과오를 되풀이해선 안될 것이다.

□ 참고문헌

고속철도 종합조정실, 2003, □향후 인력소요에 대비한 인력운용 효율화방안 검토□, 2003.11

기획예산처, 2003d, □□04년도 정부투자기관 예산편성지침 확정□, 2003.10

__________, 2003e, □2003년도 민간투자사업 기본계획□, 2003.5

박봉흠, □「참여정부」의 재정운영방향□, 국방대학교 안보과정, 2003.6.30

최준욱·박형수, 2003, □참여정부의 재정운영기조□, 기획예산처, 2003.3

IMF, 2003b, □거시경제적 관점에서 본 한국의 예산편성 및 집행(Budget Formulation and Implementation in Korea : A Macroeconomic Perspective)□, □2002년 연례협의, 특별주제보고서(2002 Article IV Consultation-Republic of Korea : Selected Issues)□, 기획예산처, 2003.3

Minqi Li, 2004, 'After Neoliberalism: Empire, Social Democracy, or Socialism?', "Monthly Review", 2004.1