2006년 반빈곤 공동투쟁을 위한

2차 워크샵

- 노동빈곤과 사회권운동

□ 일시 : 3월 14일(수)  2시

□ 장소 : 사직동 이동권연대 사무실(전교조 서울지부)

< 순서 >

사회 : 유의선 빈곤사회연대 사무국장

◦ 1발제 : 사회적기업과 자활제도, 어떻게 볼 것인가?

: 황형욱 빈곤사회연대 정책팀

◦ 2발제 : 저임금․불안정노동에 맞선 노동자들의 투쟁, 어떻게 할 것인가?        - 최저임금제도와 최저임금 현실화투쟁을 중심으로 : 안성민 사회진보연대

◦ 3발제 : 사회권운동과 사회공공성

- 빈곤에 저항하는 투쟁을 고민하며... : 최은아 인권운동사랑방

◦ 전체토론

사회적 기업과 자활제도, 어떻게 볼 것인가?

이 발제문은 전적으로 개인적 의견에 기초하여 작성한 것임.

황형욱 민주노동당 정책연구원

1. 문제제기

- 운동진영내에서는 자활사업을 마치 ‘뜨거운 감자’처럼 대하고 있다. 이것은 한편으로 자활사업 자체가 갖고 있는 workfare적 요소에 기인하는 것 같다. 이 측면은 공공부조의 대상과 성격, 전망을 둘러싼 쟁점과 관계된다. 그런데 다른 한편으로 한국의 자활사업은 빈민자활운동이라는 역사성을 띄고 있다. 즉 자활은 공공부조제도의 하위체계로 자리잡은 제도적 성격과 빈민자활운동이라는 역사적 성격을 동시에 갖고 있다. 여기에 사회적 기업, 사회적 일자리를 둘러싼 논란이 함께 진행되면서 혼란은 더욱 커지고 있다. 이것은 자활과 사회적 일자리가 공공부조에 대한 쟁점만이 아니라, 사회적 경제의 제도화를 둘러싼 쟁점을 포함한 매우 복잡하고 어려운 과제임을 의미한다.

- 이런 상황에서 이제 자활제도의 전반적 개편이 쟁점으로 부각되고 있다. 이것은 사회적 기업 법제화의 흐름과 함께 한국의 공공부조 및 근로빈곤층에 대한 지원 제도의 일대 전환을 예고하는 것이다. 지금까지 자활과 사회적 일자리를 둘러싼 쟁점에 대해서도 명확한 입장을 마련하지 못한 상황에서, 제도 개편이라는 더 큰 암초를 피할 수 없는 상황이 도래한 것이다.

- 자활제도를 둘러싼 쟁점은, 한국의 복지체제를 어떻게 전망하느냐와 관련된다. 이제 단순히 국가복지의 확대라는 일면적 요구가 아닌, 구체적인 복지제도의 설계와 운영을 어떤 이념에 입각해서 어떠한 방식으로 진행할 것이냐 하는 점이 중요해지고 있다. 그러나 문제는 아직 운동진영 내에서 동의된 한국적 복지모델은 존재하지 않다는 점이다. 더 큰 문제는 한국적 복지모델을 둘러싼 논쟁을 전개할만큼 운동진영내에 이론적, 실천적 역량이 축적되지 못했다는 사실이다. 자활을 둘러싼 논란이 생산적이지 못하고 지지부진한 이유가 여기에 있다고 할 수 있다.

- 이런 상황에서는, 일단 자활과 사회적 일자리를 둘러싼 쟁점이 무엇인지, 쟁점의 의미는 무엇인지를 이해하는 작업이 선행될 필요가 있다. 아직도 이러한 작업은 별로 진척되지 못한 것 같다. 따라서 이 발제문은 자활을 둘러싼 쟁점이 무엇인지, 쟁점에 대한 이견이 어떠한 의미를 갖는지 등에 대해 정리함으로써, 주요 쟁점에 대한 입장 마련을 위한 초보적인 문제제기의 성격을 갖는다. 보다 구체적인 제도 개편에 대한 입장, 운동진영의 과제는 이후 별도로 정리할 필요가 있다.

2. 사회적 기업과 자활제도에 대한 이해

1) 사회적 경제, 사회적 기업, 사회적 일자리의 개념

- 우리사회에서는 제3섹터, 사회적 경제, 사회적 기업 등을 아우르는 개념으로 ‘사회적 일자리’라는 용어를 널리 사용하고 있음. “사회적 일자리라는 용어는 1990년대부터 유럽에서 등장한 사회적 경제, 혹은 사회적 기업의 모델개념을 우리나라에도 적용해 보자는 뜻에서 만들어진 말(신명호, 2004)”이라고 할 수 있음.

- 외국에서는 일반적으로 사회적 기업이라는 개념을 사용함. 사회적 기업은 제3섹터, 혹은 사회적 경제라는 개념에 기반해서 등장함.

- 제3섹터 : 사적 부문(private sector)인 제1섹터는 이른바 자유 시장을 통해 작동되는 경제 체제로 이윤에 의해 추동됨. 제2섹터는 공적 부문(public sector)이라고 할 수 있으며, 국가나 지방정부에 의해 제공되는 각종 서비스와 그것을 위한 여러 측면의 경제 관리를 포괄함. 제3섹터는 일반적으로 ①공공이나 민간부분에서 공급되지 않는 욕구를 충족하기 위한 활동을 하는 조직, ②자주적으로 조직되고 관리되는 조직, ③지역공동체에 기반하거나 이를 지향하는 활동을 하는 조직, ④이윤을 분배하지 않는 비영리조직, ⑤자원봉사를 포함한 자선에 기반한 활동을 하는 조직으로 정의됨. 제3섹터는 크게 협동조합(Cooperatives), 상호부조조직(Mutuals), 이외의 자발적 조직(Associations)들로 구성됨.

- 유럽에서는 90년대부터 사회적 경제라는 개념이 제3섹터라는 개념과 병행해서 사용됨. 다만 제3섹터가 광범위한 민간부문을 통칭하는 비교적 가치중립적인 개념인데 비해, 사회적 경제는 규범적인 함의가 포함되어 있다고 함. 사회적 경제를 구성하는 조직들은 다음과 같은 특징을 갖는다고 함.

“사회적 경제는 다음과 같은 원리로 대표되는 윤리적 입장을 갖는 협동조합 및 관련된 기업, 상호부조조직, 자발적 조직들에 의해 수행되는 경제적 행위를 포괄한다.

․ 목표로서 이윤보다는 구성원이나 지역사회공동체의 이익을 위해 활동

․ 공공부문으로부터 독립적인 운영

․ 민주적인 의사결정과정

․ 소득의 배분에 있어서 자본보다는 인간과 노동을 먼저 고려”

- 사회적 기업은 90년대 들어 성장한, 사회적 경제의 범위에는 포함되지만 전통적으로 이 부문을 구성하던 조직과는 특성이 다른 조직들로, 주되게 지역 공동체 차원에서 장기실업자나 빈곤계층의 사회적 배제 문제에 대응하거나 사회적 서비스를 공급하는 조직들임. 아직 오랜 역사속에서 형성된 개념이 아니므로 유럽 각국마다 다양한 경험과 특성을 지님. 공통의 특성은 명시적으로 경제적 생산활동에 참여한다는 점임. 또한 ‘사회적’이라고 불릴 수 있다는 것은 지역사회 이익을 명시적으로 추구하고, 의사결정에 다양한 이해당사자들이 참여하는 민주적인 구조를 갖는다는 점임.

- 이런 점에서 사회적 일자리는 사회적 기업이 창출하는 일자리라고 할 수 있음. 즉 사회적 기업이 조직주체를 지칭한다면, 사회적 일자리는 활동의 성격을 지칭함.

- EU에서 사회적 경제는 거의 900,000개의 기업들로 구성되어 있으며 대략 GDP의 10%를 대표한다고 함.

2) 사회적 경제를 둘러싼 쟁점

- 사회적 경제에 대한 평가는 크게 세 가지 경향으로 나눌 수 있음. 첫째, 민주주의와 사회적 권리보호의 차원으로 사회적 경제를 인식하면서 이를 사회변화에 대한 재인식의 기회제공으로 보는 입장. 둘째, 국가와 시장실패의 보완적 역할로 사회적 경제의 기능을 규정하는 입장. 셋째, 사회적 경제는 신자유주의 동원전략이며 결국 대리인으로 전락할 것이라는 비판적인 입장.

- 첫째는 사회적 경제의 대안적 가능성을 적극적으로 평가하는 입장. 사회적 경제가 새로운 영역에서의 민주주의 확장을 위한 새로운 사회경제적 관계 형성에 기여할 수 있다고 보며, 사회적 경제 영역을 통해서 경제적 기반과 물질적 토대로서 탈자본주의 지역사회의 역량을 강화할 수 있다고 봄.

- 둘째는 사회적 경제를 국가와 시장의 보완적 영역으로 인식하고 그것의 대안성을 새로운 자원 생성 방안이 아닌 자원의 새로운 이용과 분배의 방안에서 찾고 있음. 그러나 사회적 경제의 가능성을 찾기 위해서는 강화된 사회적 평등과 부의 재분배를 위한 광범위한 정치투쟁으로부터 고립되어서는 안된다고 봄.

- 셋째는 사회적 경제가 신자유주의와 복지국가의 해체에 의해 형성된 사회정책의 관점 이동에 영향받았다고 봄. 그래서 의도하지 않은 결과로 사회적 경제가 신자유주의적 질서의 대리인으로 전락할 수 있다고 봄.

- 셋째 입장과 관련하여, 전통적인 맑스주의에서는 협동조합에 대해 부정적으로 인식했음. 그것은 전통적으로 맑스주의가 정치권력의 획득과 직접적인 계급투쟁에 관심을 가지고 있었기 때문임. 대체로 비판의 요점은 협동조합(사회적 경제)이 자본주의 사회에서 성공할 수 없다는 현실성의 문제, 혹은 그것이 성공하더라도 협동조합의 중간자적인 특성으로 인해 근본적인 사회개혁이 될 수 없다는 점임.

3) 한국의 자활제도가 갖는 특수성

- 자활사업의 역사적 근원은 사회적 경제에 기반해 있다고 할 수 있음. 즉 도시빈민들의 자구적인 공동체운동의 일환으로 발생했다고 볼 수 있음.

- 그러나 자활사업은 제도화단계를 걸어옴. 96년부터 시범 사업으로 자활지원센터사업이 진행되었음. 외환위기를 거치면서 기초법이 제정되었고, 자활사업은 기초법의 하위 체계로 편입되며 제도화가 완결됨.

- 사회적 경제에 기반해있던 자활사업이 제도화되며 공공부조에 편입되었다는 것은, 제도로서의 자활이 이중성을 갖게됨을 의미함. 즉 한편으로 빈민자활운동의 역사성을 보존하며 빈곤층의 사회적 배제를 극복하기 위한 사업이라는 긍정성을 포함하며, 다른 한편으로 공공부조의 근로능력자에 대한 조건부과의 기제가 되었음을 의미함. 이러한 한국 자활제도의 이중적 특성이 자활을 둘러싼 혼란과 논란의 원인이라고 할 수 있음.

- 그런 점에서 자활제도(사업)가 갖고 있는 이중적 요소 중 어느 쪽을 더 강조하는가에 따라, 자활제도의 전망을 어떻게 보는가에 따라 입장의 차이가 나타나게 됨. 주의할 것은 자활제도가 갖고 있는 조건부과를 미국식 workfare로 규정하여 원론적으로 비판하는 것임. 한국의 자활은 공공부조의 수급기간을 5년으로 제한하며 노동시장 진출(탈수급)을 강요하는 미국식 workfare와는 차이가 있으며, 자활 제도 자체는 유럽식에 가깝다고 할 수 있음. 그러나 지나치게 낙관적 전망에 기초하여 현 제도의 근본적인 전환을 소흘히하며 부분적인 문제점의 보완에 그치는 것은 문제임. 현재의 workfare 요소가 보다 강화될 소지는 분명히 있는 것임.

3. 자활제도 개편 및 사회적 기업 법제화 관련 동향

이 절은 2006.2.17 작성된 자활정보센터 내부자료를 요약한 것임.

1) 동향

- 2004년까지 자활제도의 근본적 재편에 대한 논의는 부분적으로만 이루어졌음. 2004년까지 주된 논점은 자활제도의 개편보다는 주로 수급자 선정기준 등 기초법의 개정에 집중되었음.

- 이런 가운데 2005년 고경화의원(한나라당)이 ‘자활지원법안’을 준비하고 자활협회에서도 제도개선에 대한 그동안의 논의를 재정리하면서 의견을 내놓음. 이에 따라 자활제도 개편에 대한 논의가 본격화됨.

- 보건복지부는 2006년 2월 15일 대통령 업무보고(양극화를 이겨내는 희망 프로젝트 2006)에서「‘가칭’ 일을 통한 자활지원법(안)」마련 추진 계획을 밝힘. 이는 근로능력 있는 기초수급자, 차상위계층 등의 일자리 확충 및 자활을 체계적 지원을 위해 국민기초생활보장법에서 자활지원제도를 분리하여 근로빈곤층 종합지원 체계로 개편하려는 것임.

- 또한 노동부, 한나라당 등에서 사회적기업법 제정안이 제안되거나 준비중임.

2) 자활사업 제도개선과 관련한 쟁점

가. 자활지원법 제정의 필요성

○ 한국자활후견기관협회는 자활지원법 제정은 근로빈곤층의 탈빈곤 및 저소득층의 빈곤예방을 정책목표로 기능하는 제도가 되기 위해서라고 밝히고 있음.

- 이에 대해 국민기초생활보장법의 목적인 ‘자활조성’(법 제1조)과 자활급여의 목적인 ‘수급자의 자활을 조성’(법 제15조)이 ‘탈빈곤 및 저소득층의 빈곤예방’이라는 정책목표와 확연히 다르다고 보기 어렵다는 지적이 있음. 따라서 현재의 자활지원제도가 제 기능을 하지 못하는 것은 정책목표의 충돌이라기보다는 제도 내용상의 문제로 귀결된다는 의견임

⇒ 현행의 자활지원제도가 제 기능을 하지 못하는 원인이 내용적인 문제에서 기인한 것인지(대안은 자활지원제도 개선), 아니면 정책목표의 충돌에 따른 문제여서 기초생활보장제도에서 벗어나 실업부조제도의 부재를 보완할 수 있도록 해야 하는지(대안은 별도의 입법)

○ 지난 2003년 9월 한국자활후견기관협회의 ‘자활사업 제도개선 토론회’에서는 자활지원법 제정의 필요성으로 자활급여가 기초생활보장법 내 보충급여와 분리되어야 자유롭게 발전할 수 있다는 점. 즉, 기초생활보장제도 내에 있음으로 해서 대상자가 수급자 중심으로 제약된다는 점이었음. 대상자를 확장하고 수급자에게는 보충급여로부터 자유로운 자활급여를 제공할 수 있다는 점이 필요성의 근거였음.

- 따라서 이러한 전제가 작동하려면 자활사업 참여자 다수가 기초생활보장제도의 적용을 받지 않는 경우이거나 적용을 받더라도 조건부과 및 보충급여 체계와 연동되지 않게 참여하는 경우여야 한다고 주장한 바 있음.

- 이러한 취지를 근거로 한다면 고경화의원(한나라당)의 자활지원법에서처럼 조건부과와 보충급여 체계를 현행과 같이 두고 기초생활보장법과 자활지원법을 연동시키고 있다고 볼 수 있음. 그러면서 기초생활보장 수급자를 근로능력자와 근로무능력자로 구분하여 근로무능력자에 대해서만 기초생활을 보장해 주고, 근로능력자에 대해서는 자활지원법의 수급자로 수평이동 시키는 것은 한국자활후견기관협회에서 제안하고 있는 자활지원법 제정의 취지에 부합한다고 보기 어려움

○ 참여연대 사회복지위원회에서 제안하는 자활지원법 제정의 필요성은 기초생활보장제도 내의 ‘자활’이라는 협소한 접근으로 인한 본질적인 한계를 극복하기 위해서는 ‘(가칭) 저소득층 일자리 창출 및 소득보전에 관한 법률’과 같은 포괄적이고 독립된 입법 방식의 접근이 필요하다고 지적하고 있음

- 또한, 자활사업의 상층부 전달체계는 노동부와 보건복지부, 행정자치부가 연계된 통합된 기구 하에서 설계되어야 하고, 저소득층의 ‘자활’은 일자리 창출 및 소득보전 정책이라는 넓은 틀에서 접근되어야 한다는 의견을 제시하고 있음

- 그리고 수급자와 차상위계층의 고용을 촉진하기 위한 요소로써 자활기업이 기능할 수 있어야 하며 저임금이나 열악한 처우의 수단으로 활용되어서는 안된다는 의견을 제안하고 있음

○ 한편 2000년 10월부터 시행하고 있는 국민기초생활보장제도의 의의 가운데 하나는 이전의 생활보호제도에서의 인구학적인 기준에 따라 수급자를 선정하던 잔여적 방식에서 연령, 근로능력 유무에 관계없이 소득과 재산기준으로 최저생계비 이하인 국민에 대해서 국가가 기초생활을 의무로서 보장해 주고, 해당자는 국가에 이를 청구할 수 있는 권리를 갖는다는 점이었음

나. 사회보장제도내에서 자활지원법의 법적 위계

○ 사회보장제도내에서 자활지원법의 법적 위계는 다음의 2가지 방식으로 고려할 수 있음

- 첫째는 우리나라에는 부재한 실업부조체계를 보완하는 것으로 공적부조제도의 마지막 단계인 국민기초생활보장제도의 상위에 위치하여 실업상태에 놓인 빈곤계층을 지원하는 제도로 기능하는 것임

- 두 번째는 공적부조제도인 국민기초생활보장제도 내에 위치하면서 하위법의 형태로 분리하여 수급자 가운데 근로능력자 및 비수급 근로빈곤층(차상위계층)을 지원하는 제도로 기능하는 것임

○ 한국자활후견기관협회가 지난 2003년 9월 ‘자활사업 제도개선 토론회’에서 밝힌 자활지원법 제정의 방식은 자활급여가 기초생활보장법 내 조건부과 및 보충급여와 분리되어야 자유롭게 발전할 수 있다는 점을 필요성으로 내세웠음으로 위의 첫 번째 방안에 가까움

- 그러나 이후 위와 같은 필요성은 한국자활후견기관협회가 2005년 4월 정책위원회 제도개선 워크숍을 거치면서 자활지원법 제정에 관해 소극적 태도에서 적극적 입장으로 변경하면서 부각되어 지지 않고 있는 부분임

- 그리고 협회의 입장은 자연스럽게 두 번째 방안으로 변경되어 가고 있음

- 이러한 협회 정책위원회의 입장변경은 역설적이게도 고경화의원(한나라당)의 국민기초생활보장법 개정과 그 하위 법으로서 자활지원법 제정에 동의할 수 있다는 것으로 해석될 수 있음

- 그렇지만 이 경우 근로능력자와 무능력자 대상 급여체계와 급여방식, 그리고 조건부과를 어떻게 운영할 것인가가 쟁점이 될 수 있음. 여기에서 근로무능력자에 대해서는 현재의 국민기초생활보장제도의 통합급여 체계와 보충급여 방식을 적용하자는 데 대해 이견은 없을 것임. 왜냐하면 소득의 변화 여지가 없기 때문에 모든 개별급여(또는 부분급여)를 수급하면 현재와 같기 때문임. 쟁점은 근로능력자에 대한 급여체계와 보충급여방식을 어떻게 개선할 것인가의 문제임. 여기에 대해 노대명박사(한국보건사회연구원)는 급여체계는 개별급여체계를 유지하고, 보충급여 방식을 제한하자는 것임. 그렇다고 정액급여방식으로의 회귀는 아니며 보다 적극적으로 근로인센티브와 근로소득공제제도의 적용방안을 제안하고 있음

- 또한, 조건부과에 대해서는 근로활동의 의무부과 대상을 25～55세로 제한하는 방안을 제시하고 있음

○ 따라서 한국자활후견기관협회에서는 자활지원법을 제정할 경우 근로능력자에 대한 급여체계와 보충급여 방식, 그리고 조건부과에 대한 개선 방안을 마련해야 할 것임

- 물론 한국자활후견기관협회에서는 현행의 자활장려금 제도에 대한 개선입장을 통해 인센티브 효과를 높이도록 요구하고 있음

- 이뿐 아니라 수급자의 가구별 보충급여 방식 등 제도운영에 관한 구체적인 방안을 연구하여 제안해야 할 필요가 있음

- 고경화의원(한나라당)은 이에 관해 국민기초생활보장법 일부개정안 제7조의2에서 근로유인 강화를 목적으로 ‘근로장려금’ 지급을 명시하여, 자활급여에 따라 발생한 근로소득을 포함한 총 근로소득에 대하여 그 소득에 따라 근로장려금을 지급하는데 제한적 보충급여 방식으로 한다는 부분을 밝히고 있음

다. 취업 수급자 및 근로빈곤층에 대한 자활지원제도

자활사업에 참여하는 수급자 및 차상위계층의 자활지원과 더불어 그렇지 않은 취업 수급자 및 근로빈곤층에 대한 자활제도 개선도 중요한 부분이다.

○ 이에 대한 제도개선 방안으로는 근로소득공제제도(EITC) 도입과 그 전단계로  근로장려금 제도 확대가 논의되고 있음

- 근로소득공제제도는 소득파악이 힘든 상황에서 단계적 도입이 불가피할 것으로 보인다. 또한, 기초생활보장 수급자와 비수급자 대상의 통합적 제도로 운영할 것인지, 분리하여 운영할 것인지를 선택해야 하는 과제가 있음

- 노대명박사는 제도를 분리하여 설계하고, 수급자가 받을 수 있는 최고수준의 공제액이 탈수급 이후에 EITC를 통해 보장받을 수 있게 하는 것이 바람직하다고 제안하고 있음

○ 근로장려금 제도의 확대는 기초생활보장제 수급자 가운데 취업수급자의 근로활동을 촉진하고 실직수급자의 취업을 촉진하는 방향으로 확대되어야 할 것임

- 근로소득에 대한 공제는 그 공제율을 근로인센티브로 작용할 수 있도록 높여야 함

- 적용대상은 소득파악이 가능한 집단부터 단계적으로 실시할 수 있음

4. 쟁점과 과제

- 우선 자활제도의 개편과 관련하여 자활폐지론, 현 체제 유지론과 같은 극단적인 편향은 배제할 필요가 있다고 판단됨. 자활폐지론은 자활의 긍정성을 완전히 무시한 채 자활의 문제점만을 부각시키는 것으로, 아무런 현실 대응력을 갖지 못한다고 보임.

- 그렇다면 자활의 긍정성을 어떻게 살릴 것인가, 현 자활제도의 문제점을 어떻게 극복할 것인가, 향후 한국사회의 대안적 복지모델에 부합하는 새로운 자활제도의 개편을 어떻게 이룰 것인가로 논의가 집중되어야 함.

- 그러나 앞에서 지적했듯 운동진영 내에서 대안적 복지모델을 둘러싼 논의가 극히 초보적이고 추상적인 상태에서 이러한 논의는 한계가 있음. 다만 몇 가지 원칙과 기준은 제시할 수 있음. 즉 자활사업의 역사성과 운동성을 보존할 필요성, 공공부조의 개편 필요성(수급자 선정 기준 완화, 개별급여제도 시행 등), 자활제도가 안고 있는 문제점을 최소화하기 위한 방안 마련, 빈곤운동 진영의 현실 대응력을 높일 수 있는 방안 등임.

- 개인적 의견으로는 현재 기초법으로 단일화되어 있는 공공부조의 다원화가 필요하다고 봄. 그것은 기초법, 개별급여제도(의료, 주거, 교육), 자활지원제도(실업부조)로 다양화함으로써 사각지대를 최소화하고 빈곤층의 요구(need)에 기초한 빈곤정책으로 전환을 제기하는 것임. 여기서 자활지원제도는 노동능력자에게 노동을 강요하는 것이 아닌 노동할 기회와 권리를 보장하는 것을 지향해야 할 것임.

- 한편 사회적 경제를 둘러싼 쟁점에 대해서는, 일자리 창출이나 사회적 서비스의 확대라는 사회적 기업의 역할이라는 부분적인 쟁점에 갇히기보다 사회적 경제가 유효한 것인지, 유효하다면 한국에서 어떤 전략을 가져야할 것인지, 유효하지 않다면 어떠한 대응 전략이 필요한지 검토해야 함.

- 다만 사회적 경제 자체를 대안사회, 또는 대안적 사회운동전략으로 격상시키지 않는다면, 사회적 경제에 대한 검토와 논의는 매우 중요한 함의를 지닐 수 있다고 판단함. 물론 사회적 기업의 법제화 및 제도화가 복지의 민영화, 시장화를 가속화시킬 가능성이 분명히 있음. 그러나 복지의 민영화, 시장화는 사회적 기업의 제도화와는 무관하게 이미 가속화되고 있다고 보임. 이런 상황에서 복지의 민영화, 시장화를 통제할 수 있는 하나의 전략으로서의 의미도 있다고 봄. 즉 복지의 시장화를 막고 공공성을 사수, 확대하기 위한 투쟁 전략과 함께 부분적으로 시장영역의 복지 침투를 최소화하고 일정한 통제를 가할 수 있는 것이 사회적 경제라고 할 수 있음.

- 이러한 관점은 국가복지의 확대에 대한 가치판단을 요구하는 것이기도 함. 물론 우리 사회에서는 여전히 국가복지의 확대가 필요하며, 향후에도 지속적으로 국가복지의 확대를 요구해야 함. 그러나 국가복지의 확대 자체가 절대선인가에 대해서는 고민이 필요함. 국가복지의 확대가 국가기구의 권력강화, 시민사회의 자율성 침해로 연결될 수 있다는 점, 대안적 사회에 대한 고민속에서 국가복지의 확대에 대해 검토할 필요가 있음.

저임금․불안정노동에 맞선 노동자들의 투쟁 어떻게 할 것인가?

- 최저임금제도와 최저임금 현실화 투쟁을 중심으로 -

1. 최저임금제도에 대한 비판적 검토

(1) 최저임금제도의 역사와 일반적 이해

이하의 내용은 민주노동당 노동포럼(2005년 2월 3일)에서 발표된 <‘최저임금법개정법안 발의의 의미와 최저임금제도’, 이상훈.>에 의존했다.

- 한국에서 최저임금제도는 1986년 법으로 제정되어 1988년부터 시행되었다. 최저임금제도는 역사적으로 볼 때 19세기말에서 20세기 초 독점자본주의가 공고화되는 시점에서 도입되었다. 최저임금제도의 최초 형태는 1894년 뉴질랜드의 산업강제중재법과 1896년 오스트레일리아 빅토리아주(州)의 공장법이다. 영국은 1902년 임금위원회법, 프랑스는 1915년 가내노동법을 통해 최저임금제도를 도입했고, 미국은 1912년부터 주법(州法)을 통해 최저임금제도를 순차적으로 도입했다. 이러한 추세 속에서 1928년 국제노동기구(ILO)는 ‘최저임금결정기구의 창설에 관한 조약’을 비준하고 이를 보급하기 시작했다.

- 역사적 발전과정에서 볼 때, 적어도 제2차 세계대전 이전까지는 주로 가내공업노동자, 여성 및 미성년노동자 등 취약근로계층을 지나친 저임금으로부터 보호한다는 사회적 관점에서 매우 제한적으로 실시되었다. 그러나 제2차 세계대전 이후에는 기업 간의 공정경쟁을 유도하기 위해 많은 나라에서 최저임금제를 적극적으로 실시하게 되었으며, 동시에 그 적용범위도 점차 확대되었다. 일반적으로 이른바 잔여적 복지국가 유형이라 분류되는 영·미형 자본주의나 국가의 사회정책적 영향력이 조기에 발달한 국가들에서는 최저임금제가 저소득 노동자들에 대해 상대적으로 큰 영향력을 가지는 사회보장장치이다. 단체교섭제도가 잘 발달되어 노동자에 대한 사회적 보호가 노사간 자율적인 기능에 의해서 수행되고 있는 국가에서는 최저임금제가 여전히 제한적이고 보조적인 위상으로 자리매김하고 있다.

- 최저임금제도는 일반적으로 저소득 노동자에 대한 사회적 보호를 위한 제도적 장치로 알려져 왔다. 그러나 각국이 최저임금제도를 도입하는 과정을 보면, 도입한 이유에서부터 해당 제도가 기존의 노사관계 관행이나 복지제도와 기능적으로 통합되는 과정에 이르기까지 다소 차이를 보인다. 최저임금제도는 국가가 법적인 강제를 통해 노동시장에서 발생하는 임금을 적정수준에서 보장하는 방식이다. 국가는 법적․제도적 형태로 최저임금의 수준을 강제하고, 그 지급 책임을 자본에게 규정하고 있다. 따라서 최저임금제도는 여타의 소득 보장장치(공공부조, 복지수당, 사회보험 등)에 비해 기업주의 지불능력에 대한 고려가 보다 첨예하게 드러나는 제도이며, 이에 따라 노사간의 정치적 합의가 중요해진다. 최저임금을 결정하는 방식에 있어서의 국가 간 차이도 이러한 힘의 역학관계가 제도적으로 굳어진 결과라 할 수 있다.

- 최저임금 수준 결정에 있어 주요한 요인은 기업의 지불능력에 대한 고려가 사회적으로 어떻게 규정되는가와 관련되며, 이는 사회적 평등에 대한 노동과 자본의 계급투쟁을 반영한다. 다시 말해서, 기업의 지불능력과 사회적 빈곤에 대한 사회정책적 개입의 필요성 중에서 어느 것이 우선적인 고려요인이 되느냐가 최저임금제의 적극적 의미를 실현시킬 수 있는 가능성이 된다는 것이다. 또한 최저임금제도를 고려할 때 필요한 것은 제도 자체의 존재여부나 원칙적인 기능 이외에 그것이 보장하는 소득 보장수준이다. 일반적으로 복지제도 혹은 노동시장정책이 빈곤층의 규모와 높은 상관관계를 갖는다면, 최저임금제도가 가지는 빈곤 감소효과는 그 제도가 보장하는 수준에 따라 좌우된다. 그리고 그 수준은 최저임금액의 실질적 수준과 적용되는 대상의 포괄성으로 구성된다.

(2) 한국에서의 최저임금제도 운영

- 최저임금 결정방식과 준거지표

최저임금액의 결정방식은 크게 임금위원회 방식과 법률규정 방식, 단체협약 효력확장방식으로 나뉜다. 임금위원회 방식은 한국, 일본, 영국 등에서, 법률규정 방식은 미국, 캐나다 등에서, 단체협약 효력확장 방식은 독일 등에서 채택하고 있다.

한국에서의 최저임금 결정방식은 임금위원회 방식이다. 법정 최저임금의 수준은 최저임금위원회의 심의를 통해 1년 단위로 산정하도록 최저임금법에 정하고 있다. 최저임금위원회는 노․사․공익위원 각 9인, 총 27명으로 구성된다. 민주노총(2000년부터 참여)은 현재 4명의 노동자위원을 위원회에 참여시키고 있다. 노동부가 추천하여 대통령이 위촉하는 공익위원은 노․사의 협상을 조정/중재하는 역할을 담당한다. 그러나 최종 결정에 있어서는 노․사위원이 동수인 관계로 이들이 실질적 결정권한을 행사한다. 1988년부터 지금까지 노사가 최저임금 인상률에 대해 합의한 것은 두 차례에 불과하다. 이를 제외하고는 모두 공익위원들의 조정안에 노․사 양쪽 가운데 한 쪽이 동의해주거나, 공익위원들이 표결을 통해 노․사 어느 한 쪽의 손을 들어주는 식이었다.

한국에서 최저임금의 수준을 결정하는 데 사용하는 지표는 최저임금법에 명시되어 있는 ‘근로자의 생계비, 유사근로자의 임금 및 노동생산성, 소득분배율’(최저임금법 4조 1항)이다. 그러나 앞에서도 지적했듯이 현실에서는 인상률에 대한 공익위원들의 ‘정치적 고려’가 실질적인 결정 기준으로 기능하고, 이 같은 준거지표들은 사장된다. 매년 최저임금위원회 사무국에서 29세 이하 단신근로자의 실태생계비를 계측하지만, 최저임금은 이 실태생계비의 50% 정도에 머무르고 있다. 노동계가 최저임금의 적정수준과 함께 ‘최저임금 결정의 민주화’를 요구하는 것도 이 때문이다.

2004년의 경우 단신근로자 실태생계비는 1,091,111원, 최저임금은 567,260원이었다. 최저임금의 비중은 51.2%에 그쳤다.

또한 한국의 경우 최저임금 수준을 결정하는 데 있어 노동자의 생계수준과 관련된 지표들보다는 사업주의 지불능력을 주목하는 경향이 두드러진다. 특히 중소․영세기업의 경영부담으로 인한 경기침체나 고용의 감소가 최저임금 인상의 부정적 결과로 강조되고 있다. 이 같은 경향은 정부의 정책적 지향과 사회적 분위기를 반영하는 것으로, 최저임금의 시장적 성격을 강하게 규정하고 있다. 정부(여당)은 지난해 최저임금법 개정과정에서 경제성장률, 고용에 미치는 영향, 소득분배율 등을 최저임금 준거지표에 추가하려고 했는데. 이는 최저임금의 시장적 성격을 더욱 강화하려는 시도로 분석된다.

<각국 최저임금 결정의 준거지표>

자료: U.K., The National Minimum Wage - 1st Report of the Low Pay Commission, 1988.

----, The National Minimum Wage - 4th Report of the Low Pay Commission, 2003.

한국노동연구원, 2003.7., “최저임금제도 개선방안”

최저임금위원회, 2004.4., “OECD국가 최저임금제도 비교분석”

민주노동당 노동포럼 발표문 ‘최저임금 개정법안 발의의 의미 및 최저임금제도’에서 재인용

국 가	준 거 지 표
한 국	근로자의 생계비, 유사근로자의 임금 및 노동생산성
호 주	경제적 요인, 저임금근로자의 필요수준
벨기에	전국단위의 중앙교섭(통상 2년에 1회)
캐나다	생계비, 노사의 의견 단, 퀘벡주의 경우, 최저임금의 상대적 수준 등을 포함한 11개 지표
프랑스	물가상승률, 실질임금 상승률의 1/2 이상
그리스	물가상승률, 기타 요인(예: 노동생산성)
아일랜드	임금상승률, 환율, 고용 및 실업, 물가상승률, 국가경쟁력 등 단, 전국단위의 중앙교섭
일 본	근로자의 생계비, 유사근로자의 임금, 통상 사업의 지불능력
네덜란드	임금상승률(단, 사회보험 신청자 비율이 일정수준(82.6%) 미만인 경우)과 연계
뉴질랜드	최저임금 수혜자, 고용, 훈련, 거시경제적 효과
영 국	물가상승률, 기업경쟁력, 소득분배율, 고용 및 실업, 재정여건, 생산성
포르투갈	물가상승률, 노동생산성
스페인	물가상승률, 노동생산성, 경제활동참가율, 기타 경제적 여건
미 국	특별한 규정 없음(의회에서 비정기적으로 결정)

- 최저임금의 수준

최저임금 수준을 생계비와 비교하기 위해서는 통계청의 실태생계비와 최저임금위원회 사무국의 29세 이하 단신근로자 실태생계비 자료를 쓸 수 있다. 2004년 기준 최저임금은 전 가구 생계비 대비 21.1%, 단신 가구 생계비 대비 51.2%에 그치고 있다.(아래 표 참고) 이 같은 한국의 최저임금 수준은 OECD국가 중 최하위 수준이다.

<통계청 실태생계비 대비 최저임금 추이 (단위: %, 원)>

자료: 최저임금위원회, 『최저임금심의·의결경위』, 각년도. 통계청, 『도시가계연보』, 각년도 및 「2003년연간 및 4/4분기 도시근로자가구 가계수지 동향」

주: 도시근로자 가계지출은 (1) 88-93년은 연평균, (2) 94년 1-8월은 1-3분기 평균, (3) 94년 9월 이후는 당해 4분기-이듬해 3분기 평균, (4) 단, 2003년 9월은 당해 4분기 평균임.

연도	적용기간	최저임금(가)		도시근로자 월평균 가계지출(천원)
		시간급	월환산	전가구	최저임금비중	3인가구	최저임금비중
1988	88.1-88.12	475	114,000	492.5	23.1	410.7	27.8
1989	89.1-89.12	600	144,000	631.3	22.8	525.0	27.4
1990	90.1-90.12	690	165,600	723.0	22.9	605.8	27.3
1991	91.1-91.12	820	192,700	859.0	22.4	712.8	27.0
1992	92.1-92.12	925	209,050	1,007.7	20.7	854.2	24.5
1993	93.1-93.12	1,005	227,130	1,105.5	20.5	981.9	23.1
1994	94.1-94.8	1,085	245,210	1,230.8	19.9	1,126.2	21.8
1995	94.9-95.8	1,170	264,420	1,376.0	19.2	1,266.0	20.9
1996	95.9-96.8	1,275	288,150	1,558.3	18.5	1,394.0	20.7
1997	96.9-97.8	1,400	316,400	1,679.6	18.8	1,561.9	20.3
1998	97.9-98.8	1,485	335,610	1,544.1	21.7	1,450.0	23.1
1999	98.9-99.8	1,525	344,650	1,682.8	20.5	1,527.9	22.6
2000	99.9-00.8	1,600	361,600	1,823.3	19.8	1,662.4	21.8
2001	00.9-01.8	1,865	421,490	2,074.2	20.3	1,863.2	22.6
2002	01.9-02.8	2,100	474,600	2,138.5	22.2	2,000.6	23.7
2003	02.9-03.8	2,275	514,150	2,238.2	21.3	2,126.5	24.2
2004	03.9-04.8	2,510	567,260	2,276.4	21.1	2,113.5	26.8

<최저임금위원회 사무국 단신근로자 실태생계비 대비 최저임금 추이 (단위: %, 원)>

자료: 최저임금위원회, 『최저임금심의·의결경위』, 각년도.

주: 2004년 양대노총 제출생계비 1,179,491원은 민주노총이 1차 전원회의와 생계비위원회에 불참한 가운데 한국노총이 예년과 같이 최임위 제출 생계비에 경제성장률+물가인상률 전망치를 반영해 산출한 것임.

연도	적용기간	최저임금		29세 이하 단신노동자 실태생계비
		시간급	월환산	최임위	최저임금비중	양대노총	최저임금비중
2001	00.9-01.8	1,865	421,490	794,166	53.1	861,670	48.9
2002	01.9-02.8	2,100	474,600	892,681	53.2	971,238	49.0
2003	02.9-03.8	2,275	514,150	1,014,718	50.7	1,107,057	46.4
2004	03.9-04.8	2,510	567,260	1,091,111	51.2	1,179,491	48.1

최저임금의 절대수준이 지나치게 낮게 설정되어 있는 것도 문제이지만, 매년 최저임금의 인상률이 명목임금 인상률에 못미치는 것 역시 심각한 문제이다. 최저임금이 소득분배 효과를 갖기 위해서는 그 인상률이 명목임금 인상률을 계속 상회해야 하고, 실질임금 유지선(경제성장률과 물가인상률을 고려한)을 확보해야 한다. 그러나 매년 최저임금의 인상률은 아래 표와 같이 거의 명목임금 인상률조차 하회하고 있다. 또한 1997년 외환위기 이전과 이후에 최저임금의 수준에 있어 큰 변화가 없음을 알 수 있다.

<최저임금 인상률과 명목임금 인상률 비교 (단위: 원, %)>

연 도	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
최저임금인상률		26.3	15.0	18.8	12.8	8.6	8.0	7.8	9.0	9.8	6.1	2.7	4.9	16.6	12.6	8.3
정액급여 인상률		18.6	18.4	17.6	14.3	12.3	11.4	10.9	12.7	9.4	3.7	6.1	7.2	6.3	12.1	8.8

- 최저임금 미만 노동자 규모와 적용제외 대상

노동연구원의 조사결과에 따르면, 2004년 10월 기준 법정 최저임금인 시급 2,840원에 못 미치는 노동자가 전체의 8.8%인 125만명으로 추산된 바 있다. 여기에는 최저임금 위반업체 노동자를 포함해 최저임금 적용제외 대상인 장애인, 감시․단속적 근로자, 수습 근로자 등이 포함되어 있다. 고용형태별로 살펴보면, 정규직은 7만명(5.8%), 비정규직은 118만명(94.2%)으로 비정규직이 대다수를 차지하고 있다. 성별혼인별로는 기혼여자 65만명(51.8%), 기혼남자 25만명(19.8%), 미혼여자 19만명(14.8%), 미혼남자 17만명(13.5%)으로 기혼자가 2/3 이상을 차지하고 있고, 특히 기혼여성이 높은 비율로 존재하고 있음을 알 수 있다. 또한 최저임금 미만 노동자의 규모는 해를 거듭할수록 그 규모가 증가하고 있는데, 2002년 85만명(6.4%), 2003년 104만명(7.6%), 2004년 125만명(8.8%)으로 집계되고 있다.

감시․단속적 노동자의 경우 2005년 최저임금법 개정을 통해 2006년부터 감액 적용대상에 포함되었다.

한국에서는 2001년부터 상시 1인 이상의 근로자를 사용하는 전 사업장에 최저임금이 적용되기 시작했다. 그럼에도 불구하고 현행 최저임금법은 광범위한 적용제외 대상을 규정하고 있어, 다수의 노동자들이 법적 보호의 사각지대에 방치되는 결과를 낳고 있다. 한국의 최저임금 적용제외 규정은 일본과 함께 매우 그 대상의 범주가 넓은 편에 속한다. 최저임금제도를 도입하고 있는 각국의 적용제외 규정 현황은 다음과 같다.

<각국의 최저임금 적용제외 규정 현황>

자료: OECD, ‘Making the most of the minimum: statutory minimum wages, employment and poverty’, Employment Outlook, 1998

민주노동당 노동포럼 발표문 ‘최저임금 개정법안 발의의 의미 및 최저임금제도’에서 재인용

국 가	적 용 제 외
벨기에	- 공공부문노동자, 수습노동자, 훈련생, 보호작업장 노동자
캐나다	- 주에 따라 수습노동자, 농장 노동자, 관리직 노동자 등을 제외.
체 코	- 최저임금표는 단협에 적용되지 않는 노동자에 적용 - 공공부문 임금은 별도 책정
프랑스	- 정부부문 노동자 및 장애인노동자(별도 규정)
그리스	- 민간부문 취업자에 국한 - 공공부문은 정부가 별도 책정
헝가리	- 전 부문 노동자 적용 - 수습노동자는 최저임금의 최저 10%
일 본	- 일부 공무원, 수습노동자 및 훈련노동자, 장애인노동자, 단속노동자, 양성노동자, 단시간 근로노동자
한 국	- 수습노동자, 훈련노동자, 양성노동자, 장애인노동자, 감시․단속 노동자 - 취업6개월 미만의 연소노동자(18세미만)의 경우, 감액적용
룩셈부르크	- 민간부문 취업자에만 적용
멕시코	- 제외부문 없음
네덜란드	- 근로계약을 맺는 모든 노동자에게 적용 - 1992년, 주당 13시간미만 노동자에게도 확대 적용
뉴질랜드	- 수습노동자 및 훈련노동자 - 장애인노동자
폴란드	- 제외부문 없음
포르투갈	- 군인
스페인	- 제외부문 없음
터 키	- 수습노동자
미 국	- 소규모사업장의 관리직, 전문직 및 여타 특수직 노동자

이밖에 노동자성을 인정받지 못하고 있는 특수고용 노동자들의 경우 근로기준법과 최저임금법 적용으로부터 원천적으로 배제되고 있다. 2004년 8월 기준, 국내 전체 특수고용 노동자의 규모는 약 71만 1천명으로 추산되고 있고, 계속 증가세에 있다. 이들의 존재까지 고려했을 때, 최저임금법의 적용에 제외되고 있는 노동자의 수는 훨씬 늘어난다.

- 최저임금 산입 규정

한국의 경우, 최저임금에 산입되는 임금내역은 개념적으로 ‘통상임금’과 거의 일치한다. 일단, 법적으로 일체의 상여금과 연장수당 등의 기타 수당 및 숙식관련 수당, 현물급여가 최저임금에 산입되지 않고 있다. 한국의 임금구조는 통상급여에 비해 상여금과 수당의 비중이 크고, 그 항목이 다양하다. 이를 두고 한국의 낮은 최저임금 수준과 타국가의 최저임금 수준을 직접 비교하는 것은 부당하다는 재계의 지적이 있으나, 최저임금에 영향을 받는 대다수 저임금노동자의 총액임금에 있어 수당이 차지하는 비율은 상대적으로 매우 적다는 점을 생각했을 때 이는 과도한 주장이다. 오히려 최저임금 인상 회피를 목적으로 수당을 통상급여로 전환하는 등의 임금체계 왜곡이 가능하다는 점에서 현 최저임금 산입 규정은 우려스러운 부분에 해당한다.

(3) 국가의 노동시장 관리와 최저임금제도

- 자본주의 사회에서 국가는 자본축적을 결정적으로 보장하는 조건들, 즉 착취관계를 재생산하기 위한 조건들을 확보하는 역할을 수행한다. 따라서 자본주의의 사회․경제 제도를 살펴볼 때는 각 제도가 노동자들에게 얼마만큼의 급여와 혜택을 제공하는가에 앞서 착취구조에서 어떠한 역할을 담당하는지를 파악하는 데 관심을 두어야 한다. 일반적으로 사회안전망의 일부로만 인식되는 최저임금제도 역시 이 같은 맥락에서 살펴볼 필요가 있다.

- 한국과 같은 신자유주의 국가에서 두드러지는 노동시장 정책은 광범위한 산업예비군 조성과 지속적인 노동시장 유인이다. 이때 산업예비군 규모는 장기실업과 청년실업의 증가로 인해 자연스레 확대되기도 하지만, 국가가 여성-이주-장애-고령 인구의 노동시장 편입을 촉진함으로써 인위적으로 확대되기도 한다. 국가가 이러한 전략을 채택하는 이유는 경쟁적 노동시장을 통해 저임금과 인력운용의 유연성을 위한 조건을 확보하여 기업의 노동력 구매에 유리한 효과를 주기 위해서다. 아울러 경제의 금융화는 단기적인 주주 이익의 극대화를 위해 노동유연화를 요구한다. 이러한 노동시장 정책은 실업률은 감소하지만 체감실업률은 급증하는 모순을 통해 그 실상이 여과 없이 드러난다. 체감실업률의 급격한 증대는 취업과 실업을 끊임없이 반복하는 단기 실업자의 증가와 중간소득 일자리는 감소하고 최상, 최하위 일자리가 증가하는 현실을 동시에 표현한다.

- 국가는 어떻게 하면 산업예비군을 큰 저항 없이 저임금 불안정노동으로 유인할 것인가의 문제에 주목한다. 그리고 그것은 노동시장에서 자연적으로 해결될 수 없으므로 국가는 사회정책 전반에 대한 ‘개혁’을 추진한다. 이러한 배경에서 ‘노동시장과 복지의 연계’가 등장한다. 케인즈주의와 복지국가의 해체는 단순히 복지의 축소만을 의미하지 않는다. 복지의 양적 축소의 문제는 각 국가의 역사적 경험과 세계 자본주의 체계의 위계질서에서 차지하는 위치에 따라 상이한 양상을 보인다. 오히려 핵심적인 문제는 복지, 사회정책의 목표가 경제구조조정을 위한 수단으로 바뀌는 경향이다. 과거 ‘보편주의’ 복지정책은 시민들이 사회적 위험에 빠지더라도 심각한 생활의 어려움 없이 노동시장으로부터 어느 정도 자유롭게 이탈하도록 허용하는 것이었다면, 신자유주의 복지정책의 핵심은 노동시장에서 이탈한 이들을 다시금 시장과 밀착시키면서 그들의 노동력을 재상품화하는 것이다.

영국 노동당의 경우 저임금 고용에 대한 보조금의 확대와 보호장치 마련을 통해 산업예비군과 노동시장을 밀착시키고 기업의 임금비용을 축소하고자 했다. 이에 따라 노동가족세금공제, 국가육아전략, 국가최저임금 등의 정책이 추진되었다. 그리고 구직을 시도하지 않는 실업자에게 복지급여의 불이익을 주는 정책을 강화했다. 영국은 노동 인센티브 강화와 복지 수급권에 대한 압력이라는 당근과 채찍으로 사회정책을 재조정함으로써 경제 구조조정에 적합한 노동시장 환경을 조성하고 노동자들의 저항을 우회하고자 했음을 알 수 있다.

- 이 같은 현 정부의 정책적 지향을 고려했을 때, 최저임금제도가 한국사회에서 담당하고 있는 사회적 역할은 위기를 관리하는 정책수단으로 보여진다. 현 정부는 최저임금의 소폭 인상은 허용하지만, 자본이 최저선 이상으로 임금을 인상하도록 압력을 넣거나 제도적으로 유인하지 않는다. 최저임금제도의 운영이 저임금 구조의 근본적 해결과는 거리가 멀다는 것이다. 더구나 정부는 현 최저임금 결정방식(노사 협상후 공익위원 중재)을 통해 최저임금의 수준에 대한 실질적 책임을 교묘히 회피하고 있다. 이는 매년 결정되는 최저임금 수준에 대한 노동자들의 불만이 정부가 아닌 공익위원들에게 쏟아지는 현실에서도 입증된다. 결과적으로 현실의 최저임금제도는 저임금 노동자들의 삶의 질을 향상시키는 데 크게 도움이 되지 못한 채, 경쟁적 노동시장과 가혹한 노동을 은폐하면서 많은 노동자들의 임금수준을 최저임금 기준으로 묶어 놓는 효과를 낳고 있는 셈이다.

2. 최저임금 현실화 투쟁에 대한 평가와 드러난 한계들

(1) 05년 최저임금투쟁의 개괄

- 05년 4월, 최저임금법의 일부 개정

05년 4월 임시국회에서는 최저임금법의 일부 개정이 이루어졌다. 이에 앞서 민주노총과 한국노총, 민주노동당은 ① 최저임금 결정기준을 ‘전체노동자 평균임금 50% 이상’으로 법제화, ② 공익위원 선출방식 개선, ③ 최저임금 적용확대(감시 단속 등), ④ 최저임금위원회 운영 개선, ⑤ 최저임금 원청 사용자책임 인정(원․하청 연대책임) 등을 주요 내용으로 하는 ‘최저임금법 일부 개정 법률안’을 국회에 제출했다. 그러나 이미 정부(여당)의 최저임금법 개정안이 제출되어 있는 상황이었다. 국회에서는 두 법안이 병합 심리되었다. 심리과정에서 노동계 개정안의 핵심이었던 최저임금 결정기준을 노동자평균임금에 대한 상대비율로 법제화하는 문제와 공익위원의 선출방식을 중립성을 보장할 수 있는 형태로 개선하는 문제 등은 노동부의 강력한 반대에 부딪혀 반영되지 못했다. 또한 정신 또는 신체장애인에 대한 적용제외 규정 역시 존치되었다. 그 결과 법안은 사실상 기존 최저임금법을 소폭 개정하는 데 머물렀다.

개정된 내용은 ① 최저임금 결정기준에 경제사회적 영향을 반영하는 ‘소득분배율’ 추가, ② 적용 제외 대상이었던 감시단속적 노동자에게 최저임금액 감액 적용, ③ 최저임금에 대한 도급인과 수급인의 연대책임 명시(도급 계약시), ④ 최저임금 적용기간 변경(다음 연도 1월 1일부터 12월 31일까지), ⑤ 최저임금 위반에 대한 처벌 ‘3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금’으로 상향 조정, ⑥ 법정 근로시간 단축을 이유로 최저임금 수준이 저하되지 않도록 임금 보전 명시 등이다. 노동계의 요구와 투쟁의 결과가 일부 반영된 면이 있기는 하지만, 최저임금법은 여전히 최저임금을 현실화하는 데 많은 장애물을 두고 있다.

- 05년 법정 최저임금(05. 9 ∼ 06. 12) 결정 경과

05년 9월부터 올해 12월까지 최저임금법을 통해 보장하는 노동자들의 최저임금 금액은 시급 3,100원, 일급(8시간 기준) 24,800원, 월급 70만 600원이다. 04년 법정 최저임금에 비해 9.2% 인상된 액수이다. 애초 민주노총을 비롯한 노동계의 요구는 ‘전체 노동자 정액급여 대비 50% 수준’인 시급 3,900원, 월급 81만 5,100원이었고, 이는 전년 대비 37%인상된 액수였다. 반면 사용자위원들은 전년 대비 3% 인상을 주장했다. 지난 해 6월에 있었던 최저임금위원회 심의 과정에서 노동자위원들은 27.3% 인상안을, 사용자위원들은 9.2% 인상안을 수정안으로 제출하며 협상의 여지를 두었으나 최저임금 수준에 대한 이견을 더 이상 좁히지는 못했다. 심의 마지막날(04. 6. 29), 공익위원과 사용자위원들은 이 두 가지 안을 놓고 표결처리를 시도했고, 노동자위원들은 실력 저지로 맞섰다. 공익위원들이 11.1% 인상안을 최종 조정안으로 제시했지만, 노동자위원들은 논의 끝에 이 조정안을 거부하고, 퇴장전술을 선택한다. 결국 최저임금위원회는 노동자위원들이 퇴장한 상태에서 원래 계획대로 노동자위원 안과 사용자위원 안을 놓고 찬반 표결에 강행해 9.2% 인상을 결정했다. 노동계는 즉각 ‘표결 처리’ 무효를 주장하며 여성연맹 파업투쟁 등 수위 높은 대정부 투쟁계획을 공표했으나, 얼마 못 가 다른 정세에 묻혀 흐지부지되었다.

< 2005년 최저임금 요구안 비교 >

비 고	2005년 최저임금 결정결과	노동자 안	사용자 안	공익위원 안
주 40시간 기준	70만 600원 (시급 3,100원)	81만 5,100원 (시급 3,900원)	61만 1,350원 (시급 2,925원)	63만 8,080 ∼ 67만 3,690원
인 상 율	9.2%	37%	3%	7.5 ∼ 13.5%

(3) 최저임금투쟁의 의의

- 최저임금 현실화 투쟁은 이제 노동자운동 내에서 중요한 위상을 차지하게 되었다. 이 과정에서 여성연맹 노동자들의 눈물겨운 투쟁이 매우 큰 역할을 했음은 물론이다. 그동안 노동자운동 내에서 ‘미조직’ 대상이자 소외의 대상이었던 이들이 투쟁의 주체가 되는 과정은 분명 노동자운동의 새로운 상징이 되었다. 최저임금투쟁이 침체 일로에 있던 노동자운동의 유의미한 활력소로서 기능할 수 있었던 것도 바로 이 때문이다. 최저임금투쟁은 노동권의 예외자로 존재해왔던 저임금 불안정노동자들이 노동자운동의 주체로 나설 수 있는 경로를 마련했다는 점에서 중요도가 매우 크다.

- 최저임금 현실화 투쟁은 노동자들의 임금에 대한 권리를 사회적으로 환기시킨다는 점에서 중요한 의의를 가진다. 최저임금제도는 노동자가 공정하고 유리한 임금을 받을 수 있도록 자본이 절대 침해해서는 안되는 최저선을 정함으로서 노동자의 권리를 보호하는 제도라고 볼 수 있다. 저임금을 받게 되는 노동자들은 대부분 자본으로부터 스스로를 보호하고 결집시켜 투쟁할 수 있는 권리가 취약한 것이 현실이며, 최저임금제도는 이런 역관계에서 비롯된 저임금으로부터 노동자의 권리를 보호하기 위한 보완책이다.

- 자본주의 사회에서 노동은 이윤의 창출 정도에 따라 부당하게 서열이 매겨진다. 그리고 많은 사람들은 다양한 노동이 서로 다른 임금으로 평가되는 것은 당연하게 받아들인다. 하지만 노동은 그 종류에 상관없이 공동체를 유지하기 위해 필수적인 사회적 노동이라는 점에서 그 가치를 달리 정할 수 없다. 그러나 신자유주의는 이러한 임금 위계질서를 더욱 공고히 하는 한편 다양한 방식으로 노동시장 내부를 위계서열화하고 있다. 최저임금 현실화 투쟁에 노동자들이 힘과 뜻을 모으는 과정은 이 같은 임금 위계질서와 노동시장 내부의 위계서열화를 거부한다는 측면에서 긍정적 의미를 가진다.

(4) 현 최저임금투쟁의 한계

- 현재와 같은 방식의 최저임금투쟁이 가지는 문제점들도 존재한다. 첫째, 최저임금투쟁이 협상일정 중심으로 배치되고 있다. 그리고 매년 6월 인상률을 결정하는 최임위가 열리는 시기에만 최저임금투쟁이 전개되고 있다. 이는 최저임금투쟁이 최저임금위원회를 압박해서 높은 인상률을 쟁취하는 것을 최우선시하는 태도로 경도되고 있음을 의미한다. 둘째, 불안정노동과 경쟁적 노동시장이 최저임금을 사실상 저임금 노동자들의 최고임금으로 고착화하는 현실에 대한 발본적 문제제기가 여전히 부족하다. 특히 구조적으로 저임금을 강제하는 최저가 낙찰제도나 용역제도 등은 최저임금투쟁의 당면과제다. 셋째, 최저임금투쟁이 확장된 대중투쟁으로 온전히 자리잡지 못하고 있다. 최저임금을 매개로 확장된 투쟁의제들을 발굴하고, 이를 각 지역과 사업장에서 일상적 투쟁으로 배치할 수 있어야 한다. 여기서 최저임금투쟁을 노동자들의 공동임금투쟁으로서 적극적으로 사고하여 지역 연대투쟁으로 발전할 수 있는 가능성을 적극 살려야 한다.

3. 최저임금투쟁의 이후 과제

실질소득이 감소되고 노동자들의 권리가 축소되는 가운데 최저임금투쟁이 단지 임금 최저선의 인상에 국한된다면 투쟁이 오히려 노동자의 삶의 질 향상과 권리 확장으로 귀결되는 것이 아니라 국가의 노동시장 관리전략에 조응하게 될 가능성이 높다. 노무현 정부의 노동정책의 기조를 포괄적으로 살펴보았을 때, 최저임금투쟁은 노동자들의 소극적 방어의 측면에 머무를 공산이 크다. 최저임금제도가 빈곤 감소효과를 가질 수 있도록 최저임금액의 실질적 수준을 향상시키고 적용되는 대상을 확대시키는 방향으로 투쟁을 전개하는 것과 함께, 투쟁의 의제를 확장하고 다른 운동들, 특히 빈곤을 철폐하기 위한 운동이나 지역운동과의 적극적인 연대를 활성화하는 것에 주목해야 한다.

(1) 지역․산업별 최저임금 현실화 투쟁

현재의 법정 최저임금으로는 최저임금제도의 본래 목적인 ‘인간다운 생활의 실현’이 보장될 수 없다. 그런 점에서 한 축으로는 법정 최저임금의 결정기준과 방식을 바꾸어서 최저임금을 현실화하기 위해 노력해야 하지만, 지금 수준에서는 법정 최저임금보다 높은 수준의 산업별 최저임금을 단체협약을 통해 쟁취함으로써 노동자들의 저임금에 맞선 투쟁을 다각화할 필요가 있다. 2004년 산별 중앙교섭을 통해 700,600원이라는 상대적으로 높은 액수를 약 1만명에 이르는 직․간접 고용 및 이주노동자까지 적용대상에 포함하여 관철시킨 금속노조의 경우는 긍정적 평가를 받고 있다.

그러나 금속노조는 최저임금협약을 맺기는 했으나, 이에 걸맞는 후속작업을 제대로 벌이지 못한 점은 아쉬움을 남긴다. 협약에 기초하여 관련 비정규직에 대한 위반사례를 조사하고 협약을 준수하도록 하기 위해 끈질긴 투쟁을 벌여야 했지만 이 같은 후속작업을 금속노조는 진행하지 못했다.

(2) 지역 생활임금 쟁취 투쟁

미국에서는 생활임금조례 제정운동이 광범위하게 전개된 바 있다. 연방정부 차원의 최저임금제도가 가지는 한계를 극복하기 위한 시도였고, 임금의 시장적 성격을 공동체적 성격으로 전환하기 위한 노력이었다는 점에서 긍정적 의미를 가진다. 임금의 최저선이 아닌 적정선을 강조하는 ‘생활임금’이라는 개념이 등장한 것도 이 때문이다. 또한 이 운동은 노동운동을 비롯해서 사회운동, 지역운동 등이 생활임금을 매개로 적극 연대했다는 점에서 의의가 있다. 그러나 조례의 적용대상은 지방정부의 보조금을 받거나 세금이 면제되는 사업체에 국한되었고, 임금수준은 조금 향상되더라도 고용불안이라는 문제는 여전히 남는다는 점 등에서 한계를 보였다.

한국에서 생활임금조레 졔정운동은 보다 적극적으로 사고될 필요가 있다. 일단 임금의 최저선이 아닌 임금의 적정선을 화두로 임금의 사회적 성격을 환기시킬 수 있다는 측면이 기대된다. 최저임금위원회 내 인상률 중심의 논의와는 질적으로 다른 논의를 시작할 수 있기 때문이다. 또한 생활임금조례 제정운동은 법정 최저임금의 수준보다 높게 생활임금을 책정함으로써, 그리고 실제로 지역에서 부분적으로나마 적용함으로써, 법정 최저임금의 인상요인으로 강하게 작동할 수도 있다.

(3) 여성․장애인 노동권 쟁취 투쟁

정부와 자본은 여성․장애인․고령자 등 전통적으로 노동권이 취약한 계층에 대한 고용 촉진을 통해 저임금․불안정노동자층을 손쉽게 양산하고 있다. 현 정부에 들어서는 특히 여성에 대한 고용 촉진이 두드러지고 있는데, 일련의 여성관련 정책 개혁이나 각종 일자리 창출정책의 핵심에는 여성의 고용문제가 놓여있었다. 그러나 이 같은 여성고용 촉진이 곧바로 여성노동권의 보장으로 이어지지는 않았다. 여성노동자의 비정규직화가 전면적으로 진행되었다. 비정규직 여성노동자는 모든 연령층과 전 산업에 걸쳐 고른 분포를 보이고 있으며, 기혼여성은 80%가 비정규직 노동자로 나타나고 있다. 나이에 따른 여성의 고용분포는 20대 초반과 40대 초반을 정점으로 M자형을 그리고 있어, 결혼, 임신, 출산, 육아문제 등으로 노동시장에서 퇴출되었다가 재진입할 때 여성 대부분이 비정규직화 되고 있음을 확인시켜 주고 있다. 여성가구주 가구의 비율은 1980년 14.7%, 1990년 15.7%, 2000년 18.5%, 2003년 19.1%로 꾸준히 증가하고 있지만, 여성의 임금 수준과 고용불안 정도는 이 같은 현실을 전혀 반영하지 못하고 있으며 오히려 여성의 빈곤화를 부추기고 있다.

여성노동권의 재정립 없는 최저임금의 현실화는 반쪽짜리 성과이다. 노동시장 내 가장 낮은 지위에 위치해 있는 여성에게 법정 최저임금은 사실상 임금의 상한선이 되고 있으며, 특히 기혼 여성들은 법정 최저임금의 사각지대에 아무런 보호 없이 방치되고 있다. 2004년 최저임금 미만 노동자 125만명 중 기혼 여성은 65만명으로 절반이 넘는다. 여성은 가사노동을 병행해야 하기 때문에 다양한 불안정노동 형태가 오히려 적합하다거나 여성의 노동은 부차적인 노동으로 가족임금 수준의 임금을 받을 필요가 없다는 식의 노동시장 내 관행은 철폐되어야 하고, 이를 배경으로 삼거나 강화하고자 하는 목적으로 시행되는 정부정책들은 전부 폐기되어야 한다. 성별, 장애 여부, 연령대 등 전통적 분할선에 따른 노동시장 내 위계화를 철폐하는 투쟁 없이 온전한 의미의 최저임금 현실화는 불가능할 것으로 보인다.

(4) 특수고용 노동자의 노동자성 쟁취 투쟁

(5) 최저낙찰제 폐지 및 용역제도 철폐 투쟁

(6) 최저생계비와 사회적 일자리의 문제

사회권 운동과 사회공공성

-  빈곤에 저항하는 투쟁을 고민하며...

인권운동사랑방 최은아

2006/3/14

0. 인권운동사랑방 사회권운동이 걸어온 길

□ 1998년부터 인권운동사랑방에서 사회권 사업은 총론적 수준에서 △사회권 실태조사 보고서(『인간답게 살 권리』, 『사회권규약반박보고서』, 『신자유주의, 빈곤 그리고 인권』, 『하월곡동 인권하루소식 기사』) △사회권에 대한 이론화 작업(『사회권규약해설서』) △사회권 옹호 단체 및 침해 당사자와 연대하는 활동이 진행됐다. 또한 사회권의 구체적인 분야로써 불안정노동관련 비정규직 투쟁을 불안정노동철폐연대와 함께 진행해온 바 있다. 인권운동사랑방은 자유권(신체의 자유, 공정하고 유리한 재판을 받을 자유, 사상․양심․표현의 자유, 참정권, 집회․결사의 자유, 의견형성의 자유 등) 중심의 인권개념을 사회권(노동의 권리, 유리하고 공정한 노동조건의 권리, 노동조합을 결성하고 가입할 권리, 사회보장권, 건강권, 주거권, 식량권, 교육권, 문화권 등)까지 확장시켜야 한다는 문제의식(진보적인 인권운동의 한 방향)에서 인권개념 중심의 담론으로써 사회권을 강조하고 이를 운동사회 내 확장시켜 나가는 것의 활동을 해왔다. 또한 구체적인 사회권 침해에 보다 능동적으로 대응하고 사회권 운동의 주체를 발굴, 조직한다는 맥락에서 구체적이고 실천적인 활동이 필요하다는 고민에 이른다.

□ 그런 의미에서 구체적인 사회권 침해로부터 운동의 출발을 고민하고 시작한 것이 ‘불안정 노동과 빈곤’에 저항하는 활동이다. 2004년 상반기 <신자유주의와인권팀>은 아이엠에프 구조조정 이후 야기된 노동의 불안정화와 빈곤의 확대가 사회권의 총체적인 후퇴를 낳고 있다고 판단하고 ‘불안정 노동과 빈곤’의 문제를 핵심 과제로 선정했다. 이후 ‘가난한 노동자’들에 초점을 맞춰 이들의 사회권 상황을 폭로하고, 이들이 주체가 되는 공동행동을 통해 <사회권 운동의 대중화를 모색>하는 데 방점을 찍고 5월～6월 고대 청소노동자들의 인권위 집단진정(이른바 선언운동), 사회진보연대 등과 고대공대위 구성, 전국시설관리노조 고대지부 결성 등에 적극적으로 결합했다. 이에 대해 △학생․노동자에 대한 인권교육 및 새로운 연대의 가능성을 열었고 △당사자들의 구체적인 삶의 조건에서 나오는 요구에서부터 연대투쟁을 시작했으며 △저임금 문제를 인권의 언어로 소통․교양하는 것을 시도한 점이 성과로 평가되었다. 물론 ‘선언운동’ 외에 당사자를 매개로 저임금과 직접고용의 문제를 인권의 문로 사회 여론화시키지 못한 점 등은 한계로 지적되었다.

□ 한편 2004년 하반기 <신자유주의와인권팀>의 사업계획을 논의하는 과정에서 저임금이 빈곤으로 이어지면서 심각한 인권의 문제를 야기한다는 사실에는 모두 공감했으나, 저임금 빈곤의 문제를 반드시 ‘인금인상’이라는 방식으로 해결하는 것이 맞는가에 대한 의문이 제기되었다. 특히 필수서비스에 대한 공공성 강화라는 방식을 통해 빈곤 문제를 해결하는 방식에 대해 적극 검토할 필요성이 제기되었다. 이후 <신자유주의와인권팀>은 지난해 8월부터 4개월 동안 진보적 인권운동, 특히 사회권 운동의 관점에서 생활임금 투쟁과 사회공공성 운동 각각의 의의와 한계를 짚는 기초 논의를 진행해 왔다. 이 결과 2005년 1월 13일 <사회권 운동의 전략 : 사회공공성과 생활임금을 중심으로>라는 주제로 정책토론을 진행해 사랑방 내 사회권운동의 방향에 대해 토론했다.

□ 2005년 신자유주의와 인권팀은 정책워크숍의 성과로 사회권운동의 실현 전략으로 사회공공성을 잡은 후 구체적인 주제로 주거권을 선택해 주거권 침해 당사자와 함께 주거권이 침해되는 현실을 폭로하고, 이들의 권리가 주거공공성이라는 맥락에서 제도로써 반영되도록 당사자들 및 사회단체들 간의 교육․조직 프로그램 기획, 국가인권위 진정 등을 기획하기에 이른다.

□ 그동안 인권운동사랑방은 사회권운동을 하면서 빈곤이라는 화두를 놓치지는 않고 빈곤이 인권의 문제임을 사회에 알리고, 실태에 대한 일반적인 모니터링을 하기는 했으나, 좀더 구체적인 주제(예를 들어, 기초법 개정 등)를 갖고 ‘사업’으로 기획하지는 못했다. 올해 빈곤대응이 중점사업으로 결정되면서, ‘구체화’하려는 노력을 기울이려 한다. 아직까지, 인권운동에서 사회권은 실험과 모색 속에서 다양한 운동의 전형을 만들려는 단계이며, 사회공공성이 사회권 실현의 중요한 경로가 될 수 있을 것이라는 판단만 있을 뿐 ‘어떻게’를 이룰 수 있는 로드맵을 밝히고 있지는 못하다.

□ 주거권 운동을 포함해 사회권 운동이 어려움으로 직면하고 있는 현실은 △사회권의 추상성, 이것이 정책과 제도로써 구체화하기 위한 우리 내적인 역량의 부재 △그렇다보니 현안대응에 있어서는 자유권에 치중해 있고, 충분히 사회적으로 의제화 할 수 있는 사회권에 대한 현안대응력이 매우 미약한 점. 그래서 노동권, 식량권 관련해서는 기존의 운동단체들에게 역할을 부여하고 있는 실정 △정부의 잔여적이고 시혜적․가부장적 접근에 맞서 권리로써 인권으로써 접근에 차별성을 구체적으로 만들어내는 것의 어려움 △노동권을 제외하고 개별화되고 찾아내기 힘든 사회권침해 당사자들의 조직화 및 의식화할 수 있는 프로그램의 부재 △적절한 파트너쉽을 갖고 연대할 수 있는 사람들과 소통하고 연대하는 일의 어려움 등이 존재한다. 어려움을 넘기 위해 제시되는 대안은 △사회권이 실질적인 권리로 자리매김 되기 위한 내용을 만드는 일(정책생산, 예산분석, 지표개발) △권리를 실현할 수 있는 모델로써 잔여적인 접근이 아닌 권리에 기초한 접근을 이루는 데 차별성을 만들어 가는 일 △인권의 상호의존성과 불가분성을 강조하는 일 △인권단체 및 사회․민중운동단체와 연대성을 높이는 일 등이다.

1. ‘빈곤’이 왜 인권의 문제인가?

□ 빈곤은 인간을 비참하게 만든다. 빈곤한 사람들은 하루하루 끼니 걱정을 해야 하고 편안하게 쉴 방 한 칸이 없어 거리를 전전하거나 철거의 위협에 시달린다. 기본적인 의식주를 걱정하면서 ‘생존’ 자체가 삶의 목적이 되어버린다. 의무교육 이외에 교육을 받을 수 있는 조건에서 소외되면서 일자리를 얻을 수 있는 기회와 범위가 제한된다. 뿐만 아니라 열악한 삶의 조건으로 건강은 점차 악화되어 가고 있으며 안전에 대한 위협에도 그대로 노출되어 있는 상태이다. 그 밖에도 빈곤한 사람들에게는 억울한 일을 당했을 때 재판을 받거나 명확하게 의사를 전달할 수 있는 통로가 제한되어 있다.

권리의 내용으로는 인간의 가장 기본적인 의․식․주에 대한 권리는 물론, 적절한 교육을 받을 권리, 건강권, 쾌적한 환경권 같은 경제사회적 권리를 박탈당하고 개인의 안전권이나 재판권, 참정권 같은 시민정치적 권리를 실현하는 데에도 많은 제약이 따른다.

□ 무엇보다도 빈곤문제가 가장 심각한 이유는 인간다운 생활을 위한 물질적인 조건이 충족되지 못하는 현실, 그 이상의 결핍을 의미하기 때문이다. 빈곤한 사람들은 자본주의 사회에서 할 수 있는 일도, 해야 할 일도 없게 되면서 무기력한 삶을 연명하고 사회적으로는 불필요한 인간으로 버림받음으로써 이중삼중의 소외를 경험하게 된다. 일반적으로 빈곤한 사람들은 빈곤하다는 사실만으로 사회로부터 배제된다. 즉 빈곤은 개인이 자초한다는 생각이 지배적이다. 그래서 빈곤한 사람들에 대해 일반적으로 무능력과 게으름을 떠올린다. 개인적으로 문제가 있는 사람이기 때문에 빈곤하게 살 수 밖에 없고 그 짐은 고스란히 그들에게 돌아가야 한다는 생각이 지배적이다. 빈곤문제를 개인에게 축소시켜 바라보는 이유가 여기에 있다. 그러나 빈곤은 전적으로 개인의 문제만이 아닌 사회적인 분배의 문제이고 평등의 문제이며 구조적인 폐해의 결과이다. 그것은 빈곤이 세습되는 상황을 통해서도 잘 알 수 있다. 인권이란 기본적인 삶의 조건을 누리는 것은 물론이고 나를 발전시키고 사회를 발전시키며 좀더 나은 삶의 내용을 확대하고자 하는 포괄적인 개념이다. 그러나 빈곤한 사람들은 열악한 삶의 조건 속에서 자신의 발전은 꿈도 꾸지 못하면서 고통스럽게 생활하고 있다.

□ 국제인권조약에서 본 빈곤으로 인권 침해 목록 : △품위 있는 생활수준에 대한 권리(세계인권선언 25조 사회권규약 11조) △주거권(사회권규약 11조) △교육권(세계인권선언 26조, 사회권규약 13조) △노동권(세계인권선언 23조, 사회권규약 6,7,8,9조) △건강권(사회권규약 11조) △프라이버시권(세계인권선언 12조, 자유권규약17조 ) △법 앞에서 한 개인으로 인정받고 등재될 권리(세계인권선언 6조, 자유권규약 16, 24조) △생명권 및 신체의 자유(세계인권선언 3조, 자유권규약 6,9조) △정치에 참여할 권리(세계인권선언 21조, 자유권규약 25조) △사회적 및 문화적 생활에 참여할 권리(세계인권선언 22조, 사회권규약 15조)

□ 빈곤으로 인한 비참한 현실은 인간을 인간일 수 없게 하는 기본적인 권리의 ‘박탈’이며 기회와 선택권의 도발(挑發)이다. 인간이면 누구나 누릴 수 있는 권리의 내용들, 즉 건강하게 일정한 수준의 삶의 질을 향유하면서 창의적인 생활을 만들고, 인간의 자유, 존엄, 자부심 그리고 다른 사람들에 대한 존중 속에 살 수 있는 기회와 조건을 송두리째 빼앗기게 된 것이다.빈곤문제는 한 개인의 힘으로는 어찌할 수 없이 복합적으로 나타나는 사회적인 소외의 결과이기 때문에 체계적인 인권 침해이다.

2. 정부와 자본은 ‘빈곤’을 외면한 채 ‘양극화 해소’로 몰고 있다.

□ 이제 빈곤한 사람들의 고통은 더 이상 타인의 이야기가 아니다. 2005년 7월 11일 보건사회연구원 조사에 따르면, 전체 인구의 15%인 700만 명이 빈곤층으로 집계됐다. 7명중 1명은 빈곤층이라는 것이니 이제 빈곤층은 나 자신을 포함해 가족, 친구나 친지들일 수 있다는 것을 의미한다. 이번 조사는 정부의 공식조사임에도 불구하고 평소 빈곤층을 500만 명으로 추산한 것보다 200만 명 많은 것이어서 정부가 빈곤에 대한 대응을 새롭게 설계해야할 필요성을 한국사회에 제기하고 있다. 그러나 지금 한국사회의 모습은 어떠한가? 국민총생산(GDP)이 세계11위 규모를 차지하지만 생계형 자살은 줄어들지 않고 있으며, 돈이 없어 전기와 수돗물을 사용할 수 없는 사연이 신문 사회면을 장식하고 있다. 뼈 빠지게 일해도 빈곤할 수밖에 없는 사람들의 절망이 지금 우리의 어깨를 누르고 있다.

□ 정부와 자본은 현재 빈곤의 양적 확대와 질적 심화에 대해 경제성장주의와 사회통합(?격차해소)에 무게를 둔 양극화 해소론을 제기하고 있다. 여전히 경제가 성장하면 빈곤이 사라질 거라는 환상, 일하지 않으니 빈곤하다는 편견, 복지를 실천하려면 돈이 들어간다는 오해가 현재 한국사회에 팽배해 있으며 결국 이런 '통념'이 빈곤을 '구조'의 문제가 아닌 '개인의 무능력과 나태'로 인식하게 한다. 그렇다보니 대안으로 제출되는 빈곤 극복 방안도 경기활성화에 따른 일자리 창출이나 노동을 강제하는 사회보장 프로그램, 끊임없이 비정규직을 양산하는 고용정책(일자리 창출)을 반복하고 있다.

□ 1998년 국제통화기금 구조조정 프로그램을 거치면서 등장한 노동시장의 유연화, 공공부문의 민영화 등에 따른 저임금 불안정 노동과 높은 실업율, 공적 사회서비스(주거, 의료, 교육, 에너지, 교통 등)의 높은 비용 부담 등이 바로 오늘의 빈곤층으로 나타난 것이다. 현재 한국사회가 경험하는 빈곤의 양상은 개인이나 소규모 지역공동체가 극복할 수 있는 사회적 위험 수위를 넘어서고 있다. 너무나도 명확하게 구조의 문제로 접근할 수밖에 없는 현실에 직면해 있다.

□ 정부와 자본은 빈곤의 양․질적 확대를 가리켜 ‘양극화’로 얘기하며 ‘양극화 해소’라는 담론을 유포하고 있다. 일부 극소수 고소득자를 제외하고, 다수가 가난한 사람들로 구성된 사회에서 양극화 담론은 적절하지 않고 원인과 현상을 흐리게 하는 것으로 작용할 수도 있다.

정부와 자본은 임금, 산업, 지역, 기업규모별로 양극화의 구조를 얘기하며, 그 해결에 있어서도 사회적 배제를 지양할 수 있는 사회적 연계 강화를 목적으로 하는 사회통합안을 제시하고 있다. 즉 사회적 합의주의, 잔여적 복지모델, 지역균형개발론, 공교육의 확대에 관한 것이 그것. 그 가운데 양극화 담론은 대다수의 빈곤한 사람들을 향해 ‘고통분담’을 말하고 있다. 예를 들어, 임금소득의 양극화를 정규직 남성 대기업 노동자의 임금동결과 같은 방식으로 해결하려 한다. 지금 빈곤해결은 없는 사람들끼리 나누어서 해결할 수 있는 게 아니라 불평등한 삶의 구조를 바꾸는 것에서부터 진행되어야 한다.

□ 이러한 문제의식에 기초해 인권운동사랑방은 양극화 해소담론으로 빈곤문제 해결할 수 없다. 빈곤이 인권을 침해임을 한국 사회에 중요한 ‘인권의제’로 만든다. “빈곤 없는 세상 가능하다!”는 이슈를 담론으로 확대하고자 한다.

☞ 고민 : 하지만 빈곤이 인권침해임을 선언한다고 해서 대중의 분노가 자동적으로 모이지는 않는다. 인권침해임을 밝히는 것과 함께 “빈곤 없는 세상은 가능하다!”는 사회적 의제를 던지고 권리의식을 사회화해야 한다. 이것이 가능한 방안을 마련해야 한다. 또한 빈곤 문제를 사회화 하는 과정에서 그냥 신자유주의 반대투쟁이라는 구호만 앞세워서는 사람들의 공감과 동의를 이끌어내기 어렵다. 뭔가 더 호소력 있는 그 무엇이 있어야 한다. 그렇다고, 현재 새로운 담론을 만들기 위한 정책사업에만 머물 수 없는 게 지금 딜레마다.

● 예상 가능한 실천 : ▲기획실태조사 - 예를 들어,  대표적인 유형화된 빈곤층 심층면접,  00지역에서 경제적 이유로 사회적 서비스(전기, 물, 교통)에 접근할 수 없는 사례 조사, 불평등한 삶의 조건 기획조사(타워팰리스에 사는 사람 vs 서울역 노숙인), 한국에서 어떤 개인이 빈곤하지 않는 삶을 영위하기 위해 필요한 사회적 서비스에 대한 조사 ▲정기적인 켐페인 진행 예를 들어, 매주 혹은 매월 거리켐페인 진행

3. 빈곤 없는 세상 가능하다, 사회공공성 투쟁으로!

□ 지난 시기 정부의 대책이 빈곤층을 확대, 재생산, 심화시켜 ‘관리․통제’ 한 것에 핵심이 있었다면, 이제 새로운 틀을 설계할 때이다. '빈곤'에 대응하는 국가의 책임과 역할을 다시 만들자. '체제위협세력'에 대한 관리가 아닌, 노동을 통한 빈곤탈출이 아닌, '인권에 기초한 접근'을 시작하자. 식량, 주거, 의료, 교육 등 기초적인 공공영역에 대해서는 국가가 국민에게 제공해야할 필수서비스로 만들고, 이것의 보편적 실현은 모든 사람들의 인권을 보장하는 방식으로 구현하자. 사회공동체의 일원인 개인에게 노동에 대한 기여에 상관없이 사회보장을 받을 권리를 보편적으로 확대하는 길만이 한국사회가 직면한 빈곤 해결의 열쇠이다.

□ 빈곤이 인간다운 삶을 실현하기 위한 기회의 총체적 박탈이라고 할 때, 자본주의 사회에서 그것은 소득이나 사회보장 서비스의 박탈과 비슷할 텐데 소득이나 사회보장서비스의 유무와 무관하게 인간다운 삶을 실현하기 위한 기회가 박탈되지 않는 구조를 지향하는 개념이 바로 사회공공성이다. 그래서 사회공공성이 사회복지로 환원되거나 생계비를 줄이는 것으로 제한시켜서는 곤란하다. 사회공공성은 인간다운 삶의 실현과 관련해 결과의 형평성이라는 개념을 포함한다.

□ 운동사회에서 사회공공성이 한마디로 정의내리기 힘든 가치 혹은 질서이다. 대략 사회공공성은 사회적 서비스와 재화가 시장의 이윤추구 보다는 ‘사회적 필요의 충족’이라는 부문에서 공공재로의 성격에 강하다는 것에 기초해 주거, 건강, 교육, 에너지 등에서 국가에 의한 공적개입을 만들어가자는 것이다. 인권운동사랑방은 지난 2005년 정책워크숍을 통해 사회권운동의 전략으로 사회공공성이 유효함을 논의했고 이 자리에서 그 일부를 소개한다. 아래 글은 「사회권운동의 전략:사회공공성과 생활임금을 중심으로」 일부를 수록한 것이다. 아쉽게도 저희들 역시 사회공공성 관련해 담론수준의 고민을 넘어서지 못하고 있는 현실이고 빈곤 관련해 구체적으로 실천 전략을 모색하고 있다.

□□ 사회공공성의 기준

- 먼저, 사회공공성은 인간다운 삶에 필요한 재화와 용역을 대상으로 한다. 물론, 이때 인간다운 삶에 필요한 재화와 용역의 범위는 고정되어 있는 것이 아니다. 현재 사회공공성의 영역이라고 여겨지는 전기, 수도, 철도 등의 기간산업, 건강, 교육, 문화 등은 자본주의 경제학에서도 온전히 시장질서에 내맡길 수 없는 영역으로 인정되고 있으며 당연하게도 그 목적이 자본의 이윤 획득을 용이하게 하는 방향으로 설정되어 있다. 그러나 공공에 의해서 보장되어야 할 것, 인간다운 삶에 필요한 것이 어디까지인가는 역사적으로 확인되듯이, 사회경제적 상황과 문화, 계급투쟁에 의해서 결정될 것이며 그 대상 자체를 확장하는 것 역시 사회공공성 투쟁의 과제일 것이다.

- 둘째, 사회공공성은 인간이라면 누구나 보편적으로 향유할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다. 예를 들어, ARS 모금을 통해 난치병 환자를 지원하거나, 사회복지공동모금을 통해 이웃돕기를 하는 것과는 다르다. 사회질서의 재편을 통해 사회구성원 전반의 편익 증진을 목표로 한다. 사회권 취약집단을 정책대상으로 하는 공적부조와 같은 제도 역시 사회공공성의 영역이기는 하지만 궁극적으로 별도의 공적부조가 필요 없는 사회보장체계를 갖추는 것이 사회공공성에 적합한 모습일 것이다.

- 셋째, 현실에서 사회공공성 실현의 경로는 주로 국가적 개입과정을 통해서 이루어지며 이때 개입과정은 민중의 통제 하에 놓여 있어야 한다. 사회공공성은 사회구성원간의 상호의존성과 위험의 공동부담을 전제한다. 이런 의미에서 사회공공성의 실현주체는 시장의 구성 주체가 되는 합리적인 개인들의 산술적 집합이 아닌, 사회적 관계  또는 공동체를 실현주체로 한다. 현실에서 이러한 공동체의 역할을 하는 것이 국가인 탓에, 사회공공성의 실현주체로 국가를 상정할 수밖에 없는 것이 객관적 조건이다. 하지만 특정 국가기구에 운영을 위임하는 방식이 아니라 민중의 통제범위가 국가기구에 미치게 하는 방식으로 접근할 필요가 있다. 또한 국가를 매개로 하지 않는 지역공동체 운동과의 관계 모색도 유의미한 접근이 될 것이다.

- 넷째, 사회공공성은 재화와 용역의 분배에 그치지 않고 그것의 생산과 관리에까지 그 행위영역을 넓힐 것을 요청한다. 현실에서 사회공공성은 사회복지제도와 같은 분배의 프로그램과 등치되는 경향이 있다. 그러나 사회복지제도의 완성이 사회공공성 실현과 같지는 않다. 자본주의적으로 생산된 재화와 용역을 고르게 분배하는 것은 한계가 있다. 자본주의적 생산 자체가 필요에 따른 분배를 허용하지 않기 때문이다. 예를 들어 의약품공공성을 위한 투쟁은 보험제도의 개선을 통한 의약품접근권 향상만이 아니라 의약품의 생산 자체가 공공성을 띠어야 함을 주장한다. 의약품의 연구, 개발, 생산부터 이윤창출가능성을 기준으로 이루어지기 때문이다. 따라서 사회공공성의 영역은 생산과 유통관리, 분배까지로 확장되어야 한다.

□□ 사회공공성과 사회권

- 사회권 중 ‘인간의 생활에 필수적인 재화/서비스를, 필요한 사람이 전유할 수 있는 권리’에 한해 이야기를 전개한다. 사회권이 가지는 ‘권리’ 담론의 성격상, 그것은 보편적이어야 하며 필요할 때 접근 가능해야 하며 형평성 있게 보장되어야 한다. 특히, 경제적 능력에 구애받지 않는 보편성, 접근성, 형평성의 보장이 사적 소유의 권리와 충돌하는 지점이 사회권 운동의 난제일 것이다.

- 인권운동사랑방은 사회공공성 운동을 사회권의 실현을 위한 유효한 경로로 본다. 물론, 사회공공성 운동이 그 자체로 사회권 실현을 목표로 밝히는 것은 아니나 사회공공성 운동을 통해 사회권운동이 발전할 수 있는 가능성에 주목한다는 것이다. 또한 사회공공성 운동이 사회권 실현의 유일한 경로는 아니라는 점에서, ‘유효하다’는 다소 가치중립적인 표현을 사용한다. 하지만 사회공공성 강화투쟁의 긍정성과 가능성에 많은 기대를 걸고 있는 것이 사실이며 그 가능성이 현실화할 수 있도록 투쟁을 만들어가는 것에 무거운 책임감을 느끼고 있는 것 또한 분명하다.

- 첫째, 사회권의 실현이 시장질서에 내맡기는 방식으로 달성될 수 있다고 생각하는 것이 큰 오산이라는 점은 굳이 여기서 짚을 필요가 없어 보인다. 사회권의 실현을 위해서는 국가의 의무 규정이 필수적이다. 그러나 국가의 의무규정은 실질적으로 권리가 보장될 수 있는 프로그램으로 구체화하지 않으면 현실을 바꿀 수 없다. 건강할 권리, 행복할 권리가 헌법에서 보장되고 있지만 건강권의 침해현실에 저항할 수 있는 무기가 되지 못한다. 그러한 프로그램은 사회보장제도의 형태를 띌 수도 있고 자본의 움직임에 규제를 두는 법제의 형태를 띌 수도 있을 것이다. 구체적인 프로그램을 만들어가는 과정에서 그간의 사회공공성 운동으로부터 배울 것이 많다.

- 둘째, 사회공공성은 특정 집단만을 염두에 두지 않는다는 점에서 사회권운동과 만날 수 있는 지점이 많다. 이를테면, 전력산업의 공공성 강화는 전력을 필요로 하는 모든 사람들에게 전력이용이 가능할 것을 목적으로 하며, 의료의 공공성 강화는 의료서비스를 필요로 하는 모든 사람들이 경제력이나 인종, 성별에 관계없이 서비스를 이용할 수 있도록 요구한다. 기초생활수급권 등 노동급부의 형태로 제공되는 자본주의사회에서의 복지 패러다임을 넘어서 공동체의식의 강화 또는 급진화를 통해 새로운 사회운영의 원리로 나아갈 가능성을 엿보게 한다. 물론, 이것은 특정 집단의 존재를 무력화하는 방향으로 가야 한다는 말이 아니다. 오히려, 사회권 취약집단의 불평등 상태를 극복하기 위해, 보편성을 목적인 동시에 무기로 만들어야 한다. 사회권을 침해당한 사람들의 언어와 투쟁이 사회권의 구체적 내용을 만들고 그것이 보편적 권리가 되게 하는 힘이라는 점을, 우리는 중요하게 생각한다.

- 셋째, 사회공공성 투쟁을 통해 그것이 주요한 가치로 사회화되고 제도적으로 안착된다면 사회권을 ‘권리’로 인식하는 데에 강화작용을 할 것이다. 역도 마찬가지다. 사회권이 ‘권리’ 로 인식되는 상황을 만들어가는 것, 단지 수사적 차원이 아니라 구체적 실현경로를 갖추어가는 것은 사회공공성을 그만큼 중요한 가치로 인식되게 할 것이다. 예를 들어, 보육의 공공성을 강화하기 위한 투쟁은 아동과 여성의 권리에 대한 인식을 높일 것이다. 또한 아동의 권리를, 아동이 필요로 하는 것을 사회가 제공해야 할 의무로 구체화하는 과정은 여성에게만 양육부담을 떠넘기는 가부장적 억압을 넘어서는 계기가 될 수 있을 것이다.

4. 어떻게 저항하고 누구와 함께 할 것인가

-  다양한 직접행동을 기획․실천하고, 인권교육의 가치와 방법을 중심에 두고, 연대를 확장․재구성하기

* 이 부분관련해서는 인권운동사랑방도 논의를 하는 과정으로 결정된 것은 아닙니다.

어떻게 저항할까?

□ 빈곤하지 않을 수 있는 사회를 만드는 데 장애요소(예를 들어, 신오적)로 작동되는 ‘자본/군대/경찰/정치인’에 대한 직접공격을 인권운동의 도덕적 힘을 바탕에 두고 시도해볼 수 있겠다. 사회권 실현을 위한 국가의 의무만을 강조하는 접근은 의무자이면서도 침해자인 국가의 양면성을 은폐할 우려가 있다. 국가를 포함한 직접적인 인권침해자들을 어떻게 공격할 것인지에 대한 고민이 필요하다.

□ 빈곤을 매개로 ‘인권교육’의 가치와 방법을 관통할 수 있게 하기, 현재 사람들이 직면하고 있는 투쟁의 과제를 빈곤을 매개해 조직하기. 예를 들어, 1년의 스케줄 속에서 디데이(예를 들어 - 10월 17일 : 세계빈곤철폐의날 - 12월 10일 : 세계인권선언 58돌)를 정해놓고, 역순으로 조직하는 방식

□ 빈곤 없는 세상이 가능하기 위한 비전을 메모형태로나마 정리하면,

① 국가재정에 있어서 국방비를 감액(한자리수)하고 사회복지비를 증액(GNP 15%이상)하고, 부유세 및 토지공개념 도입 등을 이슈화 한다.

“총이 아닌 쌀을 달라” “총이 아닌 살 수 있는 집을 달라”

- 사회권과 평화운동의 만남을 시도하자. 평화와 안전은 모든 사회구성원이 빈곤으로부터 해방될 때 가능하다. 군사비 지출로 평화와 안전이 만들어지는 게 아니다. 이러한 주장이 일찍이 없었던 것은 아니지만.... 인권단체로서 뭔가 새롭게 기획할 수 있는 계기로! 예를 들어 평택미군기지를 확장하는 데 들어가는 재정으로 사회권 실현을 위한 재정으로 투여할 수 있는 그 무엇 만들어내기.

② “시혜에서 인권으로” “잔여․선택적 권리에서 보편적 인권으로”

양극화 담론에서 사회권은 여전히 시혜적이고 잔여적 수준에 머물러 있다. 국가는 체제관리를 위해 극단적 빈곤층에 대한 사회안전망 수준의 접근을 하고 있는데, 물론 우리는 인권의 보편적 보장 방식을 고민하고 있으며 그것은 곧 인권을 향유하는 데 조건이나 자격이 부여될 수 없다는 것을 의미한다. 생존권은 사회적 위험에 처해있는 모든 사회공동체 성원에게 생존을 유지하기 위한 필수사항으로 여겨져야 한다. 노동기여도에 관계없이 사회구성원 모두에게 1인1연금제를 도입하는 방식을 주장해보는 것은 어떨지! 또한 사회권에 대한 보편적 실현을 방해하는 불평등한 구조(예를 들어, 소유권의 신성불가침 같은 의식)에 대한 문제제기를 해나가자.

③ 사회공공성을 인권담론과 만나게 하고, 사회공공성의 후퇴가 인권을 침해하는 것임을 알리기

- 아직까지 운동사회에서 사회공공성 투쟁은 ‘이름과 담론’ 수준에 머물러 있는 경향이 있다. 이에 우리는 사회권의 보편적 실현이 사회공공성 운동과 어떻게 만나고 담론 수준을 넘어 운동의 질서를 만들어낼 수 있을지 고민이다.

- 사회공공성이 후퇴된 영역에서 인권침해가 어떻게 진행됐는지 밝히고, 그래서 사회공공성이 확보되도록 노력하고, 아직 사유화되지 않는 영역을 공공성이 강화될 수 있도록 개혁하는 것 등을 고려해 볼 수 있겠다.  그런 맥락에서 한미FTA 저지투쟁을 고려해 보아야 한다.

● 예상 가능한 실천: ▲국회 및 행정부에 의견서 전달 ▲국회에 입법청원 ▲사회복지 재정에 대한 분석 ▲사회권 영역별 지표개발 ▲빈곤관련 이슈파이팅: 최저생계비, 기초보장제도 개선, 빈곤층에 대한 사회서비스 무상 공급 등 ▲현재 투쟁하는 사람들과 함께 인권교육(빈곤의 구조와 원인, 요구사항)과 투쟁으로 만나기 ▲행진, 점거 혹은 점유 등의 이벤트성 직접행동 기획, 실천

누구와 함께 저항할까?

① 우리 자신이 빈곤에 대한 저항 운동의 당사자임을 자각하기

② 누구와:  현재 진행되고 있는 투쟁-최저임금 투쟁, 최저생계비 투쟁, 여성빈곤화에 저항하는 운동진영, 주거를 요구하는 노숙인, 생명의 땅을 지키며 미군기지 확장을 반대하는 평택주민 등 -을 ‘빈곤에 대한 저항’을 매개로, 힘을 부여하고 지원하는 방식으로 조직화하기(즉 어떻게 같이 싸울 것인가인데 이럴 경우 나열적일 수 있는 우려가 있고, 빈곤이라는 화두로 관통하기 어려울 수도 있음).

③ 건강하고 자생적인 지역풀뿌리 조직 발굴