사회진보연대


정세초점 | 2021.09.09

심상정 1호 공약, 희망 사항 나열로 민주당과 다를 수 있나

정의당 심상정 대선 예비후보 노동 공약 비판

사회진보연대
대선 출마를 선언한 심상정 정의당 의원은 최근 1호 공약으로 '신노동법 제정' 등 노동 공약을 제시했다. 진보정당으로서 정의당이 노동정책을 가장 중시하겠다는 의미로 평가할 수 있다. 심상정 후보의 공약 중에는 현실 가능하면서도 시급한 과제가 많다. 상병수당 도입, 산재 및 시민재해에 대한 경영자 책임, 노동자 시민에 대한 평생학습 지원 등은 이미 사회적으로 공감대가 큰, 의미 있는 과제다.
 
 
그러나 안타깝게도 후보가 제시한 상당수의 핵심 정책들은 장밋빛 희망에도 불구하고, 내용이 매우 허술하고, 다소 심하게 말하면 허황되다. 현실과 괴리된 희망 사항의 나열이 진보적이라 생각하는 요즈음 노동·사회운동의 풍조를 반영한 것이라는 점에서 이해되지 않는 것도 아니다.
 

주4일제 노동시간 단축의 차별적 효과

 
언론에서 가장 부각된 공약 중 하나는 주4일제, 주 32시간으로 노동시간을 단축하겠다는 것이다. 근속기간 1년을 넘어야 부여하던 연차휴가도 6개월을 기준으로 하겠고, 현행 1년 이상 근무자에게 주어지는 15일인 연차휴가를 25일로 확대하겠다고 제시한다.
 
한국 노동자의 노동시간이 국제적으로 비교해도 길다는 점에서 노동자 운동도 일반적으로 노동시간 단축이 필요하다고 주장한다. 문재인 정부는 이러한 요구를 일부 수용하여 주 52시간 규제를 도입하기도 했다. 한국의 노동시간은 아직도 긴 편이기는 하지만 실제 꾸준히 감소해서, 2010년 이후 10년간 약 10% 단축된 것으로 나타난다(고용노동부, 「고용노동통계」).
 
문제는 노동시간 단축의 효과가 산업과 고용 형태에 따라 노동자들에게 같지 않다는 것이다. 주4일제, 32시간으로 법정 노동시간을 단축할 경우 가장 노동시간 단축의 혜택을 볼 수 있는 집단은 주로 대기업과 공공부문의 정규직 노동자에 한정된다. 노동조합 조직률이 높고 월급제 지급 형태라는 조건에서 노동시간 단축에도 불구하고 기본급 손실을 최소화할 수 있다.  연차휴가 확대의 경우에도 6개월~1년 근무자에게 혜택이 있기는 하지만 그 수는 많지 않고, 실질적으로는 장기근속이 가능한 대기업, 공공부문에만 실질적인 혜택이 집중될 것이다.
 
반면, 노조 조직률이 낮고 시급제, 일급제가 보편적인 중소‧영세‧하청 기업에서는 임금 손실이 직접적일 것이다. 이미 주 52시간제한조차 중소기업에서 사용자만이 아니라 노동자들도 불만인 상황이다. 월 소득이 제대로 보장되지 못하기 때문이다. 일용직이나 특수고용 부문에서는 이러한 통제가 아예 적용하기도 어렵다.
 
이렇게 되면, 노동시간의 격차로 인한 총소득의 격차가 벌어지는 것은 물론, 시간당 임금 수준의 격차도 더 급격하게 커져 전체 소득수준은 더 벌어질 수 있다. 더구나 지난 주 40시간, 최근 주 52시간제한 입법 과정을 돌이켜보면 법정 노동주 단축은 반드시 탄력근로제 확대로 이어졌던 경험이 있다. 정작 장시간 노동이 문제가 되는 제조업과 IT산업 등에서는 각종 유연 근무와 탄력근로제 확대로 인해 노동시간의 신축화가 더 진행될 우려가 있다. 선의로 추진한 급진적 노동시간 단축 정책이 노동 양극화를 부추길 수 있다는 것이다.
 
공약이 기대하는 일자리 나누기도 실현 가능성이 작다. 이미 2004년부터 시행된 주5일제로 인한 일자리 증가 효과는 크지 않았다는 연구가 많다. 현실에서는 법정 노동시간의 단축을 시간 외 근무(수당)로 벌충하는 것이 일반적이었기 때문이다. 대기업과 공공부문과 같은 양질의 일자리에서는 법정 노동시간 단축에도 불구하고 신규 직원을 고용하기보다는 기존 직원의 업무를 재배치하기 때문에 고용 증가 효과가 떨어진다. 역설적으로 최근 사례로 제시되는 일부 글로벌 선도 기업은 주4일 근무를 통해 노동생산성을 증가시키는 경우가 많은데, 이 때문에 오히려 고용 증가의 필요성이 떨어진다(하지만 32시간이라는 의미가 아니라 40시간을 유연하게 운영하는 집중 근무제가 많다). 반면 저숙련 체제의 중소‧영세‧하청 기업에서는 노동시간을 단축한다고 노동생산성이 향상될 가능성도 높지 않다.
 
노동자 간 격차가 더욱 벌어진다는 측면에서만 문제가 아니다. 코로나19 확산 이후 최근의 경제 상황과 더 시급한 과제를 무시하고 있다. 현실에서는 일부 수출 제조업, 보건복지를 중심으로 한 공공부문을 제외하고 내수 서비스 부문에서는 노동시간이 “줄어드는 것”이 오히려 문제다. 취업자가 실업자로 전환되고, 전일제 노동자가 단시간 노동자로 전환되고 있다. 고용노동부 고용형태공시 결과에 따르면 지난해 300인 이상 기업 단시간 노동자 1만1000명 증가한 것으로 나타났는데, 심지어 대기업에서도 단시간 노동자 위주로 채용에 나서면서 단시간 노동자 수가 증가한 것으로 해석된다. 이러한 비자발적인 노동시간 단축은 취약 노동자의 소득 감소로 이어진다.
 
반면, 택배, 배달 등 특수고용 플랫폼 노동자는 급증하고 있다. 이들 부문은 노동법상 노동시장 규제를 적용하기 어렵기 때문에 오히려 장시간 노동이 문제가 된다. 최근 택배 노동자의 과로사와 같은 사례가 이 때문에 발생한다. 이들 불안정 노동자의 상황을 개선하는 것이 시급한데, 후보는 이를 위한 대책으로 기존 노동법을 대체하는 '일하는 시민의 기본법'과 '최소노동시간보장제(주 16시간 이상)' 도입을 제시하고 있다. 이러한 정책은 과연 대안이 될 수 있는가.
 

노동권 보장, 신노동법인가 노동법 적용 확대인가

 
먼저 ‘신노동법’ 구상에 대해 살펴보자. 심상정 후보는 노동기본권 확대를 위해 현행 근로기준법을 ‘일하는 시민의 기본법’을 중심으로 개편하겠다고 공약했다. 기존 노동법의 사각지대인 “비정규직, 특수고용, 플랫폼, 프리랜서, 예술인, 소상공인까지 모두 노동권을 보장”하기 위해서라는 취지다.
 
소상공인, 자영업자까지 임노동 관계에 있는 노동자와 같이 규정할 수 있는지 쟁점은 일단 미루어두자. 그렇다고 해도 공약의 접근은 기존 특수고용 노동자들의 요구와도 큰 차이가 있다. 특수고용(플랫폼) 노동자들은 형식적으로는 개인사업자의 외양을 띄고 있지만 사실상 사용자에게 사용종속관계 하에 있다. 따라서 특수고용 노동자는 노동자와 사용자(소상공인)의 중간에, 혹은 그 차이를 뭉뚱그리는 새로운 지위가 아니라, 현실 그대로 근로기준법과 노조법상의 "근로자"로 인정받기 위해 투쟁해왔다. 전태일 3법도 그러한 취지였다. 그런데 이번에 제시된 심상정 후보의 공약에 따르면 그러한 노력은 이제 별다른 의미가 없게 된다. 심지어 사용자인 소상공인, 고용인이 있는 자영업자마저 같은 범주에 묶이기 때문이다.
 
물론 임금 노동자나, 어느 정도 사용종속관계를 찾아낼 수 있는 특수고용 노동자 외에도 프리랜서나 고용원이 없는 영세 자영업자 등 ‘일하는 사람’, 즉 취약한 취업자를 보호하기 위한 제도가 필요할 것이다. 그러나 이들에 대한 보호 방식은 일차적으로는 위장된 자영업자를 최대한 가려내어 노동자성을 부여하는 것에서 출발해야 한다. 그래도 사용 종속성이 없는 부문이 있다면 노사관계에서 사용자를 상대로 책임을 요구하는 노동자와는 다른 방식의 접근이 가능할 것이다. 이는 공정거래법이나 사회보장을 통해 해결할 문제라고 할 수 있다. 노동자와 사용자의 관계를 규율하는 전통적 노동법 체제를 해체해서 해결할 수 있는 문제가 아니다.
 

더 강화된 규제로 불평등 해결?

 
후보 측은 노동시간 단축이 만능이 아니며, 취약 노동자에게는 효과가 없거나 부작용이 있을 것이라는 비판을 예상한 것으로 보인다. 취약 노동자들이 초단시간 노동자로 전락하지 않도록 하기 위해 '최소노동시간보장제(주 16시간 이상)' 도입을 제시하기 때문이다.
 
역시 좋은 취지겠지만, 역시 이를 실행할 수 있는 현실성이 있느냐는 것이 문제다. 사용자를 상대로 16시간 이상 고용을 강제할 수 있는가? 특히 급증하고 있는 특수고용 일용직 등 취약 노동자에 대해 이러한 규제가 작동하기는 어렵다. 일주일에 며칠 몇 시간씩 하는 '알바' 노동까지 금지할 수는 없는 일이다. 오히려 이들 단시간 노동자의 권리를 보장하는 방안을 강구하는 것이 낫다. 주휴수당 제도의 보완 등 여러 방식이 검토될 수 있다.
 
더 문제는 이런 식으로 노동시장의 모든 문제를 이런저런 직접적 법적 규제로 해결할 수 있다고 보는 접근이다. 안타깝게도 우리가 살고 있는 현실의 노동시장은 말 그대로 '시장' 원리에 따라 작동하는 측면이 상당하므로, 규제와 함께 어떤 정책 수단을 활용해 원하는 효과를 얻을 것인지를 세심하게 살필 필요가 있다. 심상정 후보는 출마 선언문에서 "시장을 단호히 이기고", "시장의 시대를 끝내"겠다고 했다. 문제는 현 경제체제에서 5년 단임의 대통령이 시장과 싸우고 그 시대를 끝내는 방식으로 문제를 해결하기 어렵다는 점이다. 시장의 부작용을 제어해야 하는 것은 물론이다. 하지만 장기적으로 비시장 영역을 확대하는 과제와 현실에 존재하는 시장을 다루는 문제는 구별해서 보아야 한다.
 
심 후보의 공약에도 포함되어 있지만, 최저임금 인상 정책을 보자. 현 정부의 최저임금 인상은 선의에도 불구하고 불황기라는 조건에서 고용에 결국 부정적 영향을 주고 말았다. 그 결과는 오히려 소득 격차의 심화라는 반대 결과로 이어졌다. '선한 의도'가 그 의도대로만 작동하지 않기 때문이다. 예를 들어 후보가 제시하는 '비정규직 노동자를 위한 평등수당'(단기계약을 연장하지 않을 경우 계약종료 수당 부과)은 작동할 수 있는가. 오히려 현실에서는 사용자들이 기간제 직접 고용을 하느니 차라리 파견 용역으로 빠져나가려 할 것이다.
 
시장 경쟁만으로 이윤을 추구할 수 있게 하자는 자본을 제도로 규제하는 것은 필요하다. 그러나 현실의 시장 경제에서 작동 불가능하거나 심각한 부작용을 일으킬 것이 뻔한 정책들을 면밀한 검토 없이 대선 공약으로 제시하는 것이 적절한지는 돌아볼 문제다. 희망 사항을 실현하려면 경제학적 근거를 갖추고 현실 가능한 경로를 찾아야 한다. 시장을 제어하려면 경제학적 근거를 갖고, 작동 가능한 정책을 찾아야한다.
 

전 국민 '일자리 보장제'와 반경제학

 
경제학적 근거는 가장 취약하지만 그만큼 가장 대담한 공약은 전 국민 일자리 보장제일 것이다. 심상정 후보만의 주장은 아니며, 정의당의 일부 다른 활동가들은 물론, 사회변혁노동자당 등 좌파 일각도 유사한 주장을 제시한다. 최근에는 민주노총도 10월20일 총파업 요구 한 쪽에 일자리 보장제를 포함하고 있다.
 
주장하는 사람마다 다양한 근거를 제시하고 세부내용도 다르기 때문에, 심상정 후보가 말하는 일자리 보장제의 구체적 내용을 확인하기는 어렵다. 그러나 이러한 정책의 기본적인 결함은 지적할 수 있다. 요컨대 일자리 대부분을 차지하며, 생산성과 국민경제 기여도가 높은 민간부문에서 일자리를 만드는 정책적 노력 없이, 왜 비용(지출)일 수밖에 없는 정부(공공부문) 일자리보장부터 나오냐는 점이다. (참고로 국가에 의한 전 국민 일자리 보장제에 대한 보다 구체적인 비판은 <계간 사회진보연대> 2021년 가을호에 실릴 예정이다.)
 
한정된 국민총생산(GDP)에서 공공부문은 필수서비스를 중심으로 효율적으로 제공되어야 한다. 후보는 현행 공공근로의 확대가 아니라 돌봄, 생태, 문화, 안전 등 '사회적 가치 일자리'를 창출하자고 제시하지만, 이들 분야는 모두 부가가치를 생산하는 영역이 아니다. 사회적 필요에 따라 확대가 필요하겠지만, 결국은 막대한 조세를 통해 국민경제 전체가 부담해야 할 '비용'일 수밖에 없다. 따라서 필수적인 부문에 집중해서 정부가 효율적으로 운영해야 한다. 아무리 모든 사회적 서비스를 정부가 무상으로 제공하고 싶어도, 그 사회가 부담할 수 있는 재원이 한정된 상황에서 민간소비와 투자, 그리고 정부 지출은 상충할 수밖에 없다. 민간소비는 민간부문 노동자에게 중요한 것은 물론이지만, 적절한 투자가 없으면 정부가 보장한다는 공공일자리 외에는 신규 일자리가 만들어지기 어렵게 된다는 것이 산술적 원리다.
 
물론 공공부문이 책임져야 할 필수서비스는 지금도 충원해야 할 부분이 상당하다. 이를 확충하는 것이 정부의 역할이기도 하다. 진보적인 정부라면 당연히 이를 위한 재원을 마련하고 사회적 저항과도 싸워야 한다. 그러나 정부가 객관적인 경제 구조를 무시한 채 모든 것을 베풀어주겠다고 나서는 것은 실현 가능하지 않다. 그런 내용을 공약으로 제시하는 것을 사회는 '공약(空約)'이라고 비판해왔다. 전 국민 일자리 보장제야 말로 지금 그런 상황이다.
 
더욱 문제는 이러한 구상을 정의당의 대표 후보인 심상정 의원과 민주당, 특히 대표 후보인 이재명 후보가 상당히 공유한다는 점에서 우려된다. 정의당은 마치 이재명 후보의 기본소득과 일자리 보장제가 대립하는 것처럼 제시하지만, 정책적 근거, 혹은 전문가 집단조차 상당히 겹친다. 이재명 후보의 '기본'시리즈는 현재 재정운용을 훌쩍 뛰어넘는 지출을 전제하는데, 이 점에서는 일자리 보장제도 마찬가지이다. 이를 위한 재원은 증세와 정부 부채를 모두 제시하지만, 증세의 현실적 한계 때문에 정부 부채로 귀착될 가능성이 크다. 그러나 두 정책 모두, 증세나 정부 부채의 누적이 거시경제에 미칠 영향을 무시한다.
 
이 두 후보, 정당 진영에는 국가의 제한 없는 화폐 발행이 가능하다고 주장하는 포스트 케인지언 '현대화폐이론(MMT)'을 지지하는 일부 지식인들도 참여하고 있다. 이론적 근거가 취약한 이러한 구상에 따라 실재 금융, 통화, 재정 정책을 펼칠 경우 문재인 정부의 소득주도성장 정책의 실패 이상의 결과를 목도하게 될 것이다.
 

심상정 후보 공약 이전에 노동·사회운동의 문제

 
심상정 후보 정책이 덜 정제되어서 문제일까. 그렇게 생각하기는 힘들다. 심 후보는 국회에서 경제정책을 다루는 정무위, 기재위, 환노위 등을 모두 거친 진보정당의 대표 정치인이다. 오히려 심상정 후보의 정책은 많은 경우 민주노총을 비롯한 노동조합과 시민사회 운동이 요구해왔던 내용이기도 하며 이들의 지지를 받을 내용일 것으로 보인다. 이미 민주노총의 총파업 요구에도 국가에 의한 일자리 보장과 같은 정책이 상당히 포함되어 있다. 똑같은 내용은 아니라도, 민주노총의 총파업 요구 안에도 기간산업과 주택 국유화 등, 현실의 문제를 실제로 해결하기보다 단지 희망 사항에 가까운 주장이 많다.
 
요즈음 노동·사회운동이나 진보정당들은 현실의 경제구조에서 작동 가능한 정책이 무엇인가에 대한 관심 없이 최대한의 요구를 제시하는 것이 최선이라고 생각하는 것이 일반적인 풍토다. 물론 노동자 민중의 상황을 개선하기 위해서는 상상력을 발휘한 급진적 요구가 필요할 수 있다. 그러나 그것을 실현하기 위해서는 현 경제체제, 구조변혁의 전략이 필요하다. 지금 제시되는 정책공약이나 요구안들은 현실에서 작동할 수 있는 정책적 근거가 없는 희망 사항의 나열에 가깝다. 그런 공약은 단기간에 지지층을 동원하는 데에는 효과가 있을지 몰라도 실질적 개선으로는 이어지기 어렵다. 현실에 작동하지 않기 때문이다. 따라서 구조적 변혁으로도 나아가기도 전에 실패하게 된다. 그리고 그런 방식으로 지지층을 선동하고 동원하는 식으로는 노동자 운동이나 진보정당이 포퓰리즘 정치인을 당할 수 없다는 것을 잊지 말아야 한다. 특히 이재명과 같은 정치인 말이다.
 
진보정당은 내년 대선을, 민주노총은 한 달 후 총파업 투쟁을 앞두고 있다. 지금 보수 양당의 정치인들은 온갖 인기영합적 공약을 제시하고 있다. 특히 이미 확고한 포퓰리즘 정당으로 변모한 민주당과 그 대선 후보들이 그러한 흐름을 주도하고 있으며, 민주당 경선 1위를 달리고 있는 이재명 후보가 가장 대표적이다. 노동자 민중의 요구는 그러한 포퓰리즘 정치인의 실현 불가능한, 하지만 "화끈한" 공약에 대한 지지로 끌려가서는 안 된다.
 
시간이 필요하더라도 현실에 대한 과학적 분석에 따라 노동자 계급의 단결을 촉진하고 구조적 변혁으로 나아가는 길이어야 한다. 문재인 정부의 실패를 이미 경험하고도 민주당이나 그들과 유사한 정책을 지지할 수는 없는 일이다. 그런 점에서 이번 대선은 현 집권 세력에 대한 심판의 계기이지만, 자칫 진보정당과 민주노총 등 노동자 운동에 대한 평가가 될 수도 있다. 민주당 후보를 지지하지 않는다는 판단을 넘어, 그들의 포퓰리즘 선동과 반경제학과도 단절할 수 있는가. 진보정당 대선 공동대응이나 총파업에 앞서 그간 자신의 운동 방향과 정책 요구부터 평가하고 쇄신해야 한다.
 
 
 
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