사회진보연대

이재명 정부는 이러한 특징을 공유하면서도 한층 더 나쁜 방향으로 밀고 나가지 않을까 우려스럽다. 특히 이재명 정부는 정치권력을 내부적으로 견제할 수 있는 사법부의 권위와 역량을 해체 또는 축소하려 한다. 또한 대통령의 정책 의지에 반기를 들 수 있는 국가의 경제장치 중에서 핵심부문인 예산기능을 떼어내 대통령 직속으로 두려고 한다. 이는 마치 문재인 정부 당시 윤석열 검찰총장과 홍남기 부총리 겸 기획재정부 장관이 ‘정부 내 야당’ 역할을 했던 악몽을 이번에는 완전히 봉쇄하겠다는 의지로 읽히기도 한다. 필자는 견제와 균형을 파괴하고, 법치나 경제정책의 원리를 무시한다면 이는 사실 현대국가라 말할 수 없다는 사실을 강조하고자 한다.

대통령직 인수위원회도 없었고, 아직 워낙 정부 초기이기 때문에 앞으로 추진될 정부 정책의 전모를 파악하기는 어렵다. 현재까지 확인할 수 있는 수준에서 핵심 쟁점과 전망을 정리해보고자 한다. 앞의 특집 글에서도 이 주제를 다루므로, 추가 설명인 셈이다.

1. ‘내란청산’과 3대 특검

1) 내란죄 재판

윤석열 정부의 비상계엄 관련 재판이 진행 중이다. 윤석열 전 대통령은 내란우두머리, 직권남용권리행사방해 혐의로 불구속기소되어 재판을 받고 있다. 또 내란중요임무종사, 직권남용권리행사방해 혐의로 다수의 군인, 경찰이 구속 또는 불구속기소되어 재판이 진행 중이다.

이 중에서 윤석열 전 대통령의 1심 재판 일정이 12월 말 30차 공판까지 확정됐다. (5월 3회, 6월 3회, 7월 4회, 8월 3회, 9월 4회, 10월 4회, 11월 4회, 12월 3회.) 지귀연 재판부는 열 차례 정도 공판을 더 할 수도 있다고 했다. 1심 선고는 올해를 훌쩍 넘기게 됐는데, 기소 시점(1월26일)부터 따지면 1심에만 1년 넘게 걸리는 셈이다.

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계엄 선포 모의·기획, 선관위원 불법구금 시도로 김용현(국방부장관), 노상원(민간인, 소장 전역), 김용군(민간인, 대령 전역)이 기소되었다. 또 국회·선관위 계엄군 투입으로 박안수(육군참모총장, 계엄사령관), 곽종근(육군특수전사령관)이 기소되었다. 주요인사 체포·구금시도로 여인형(방첩사령관, 계엄사령부 합동수사본부장), 이진우(수도방위사령관)가 기소되었다. 선관위 점거·체포시도로 문상호(정보사령관)가 기소되었다. 국회·선관위 경찰 투입, 국회 봉쇄·침투로 조지호(경찰청장), 김봉식(서울경찰청장), 목현태(국회경비대장), 윤승영(경찰청 국가수사본부 수사기획조정관)이 기소되었다. 이외에도 폭동가담으로 박헌수(국방부 조사본부장), 김대우(국군방첩사령부 방첩수사단장), 이상현(제1공수특전여단장), 김현태(제707특수임무단장), 고동희(정보사령부 계획처장), 김봉규(정보사령부 신문단장), 정성욱(합동참모본부 정보운영실장)이 기소되었다. (그림 출처: 《시사인》)

5월에 열린 재판만 보더라도 윤 전 대통령에게 불리한 증언이 다수 나왔다. 예를 들어 5월 3일, 이진우 전 수도방위사령관의 직속 부하인 오상배 전 수도방위사령관 부관은 “(윤 전 대통령이 국회 본회의장에) 아직도 못 들어갔냐는 취지로 말씀하셨고, 이 전 사령관이 ‘사람이 너무 많아 접근할 수 없다’고 하니 윤 전 대통령이 ‘총을 쏴서라도 문을 부수고 들어가 (국회의원들을) 끌어내라’는 취지로 말했다”고 회상했다. 그는 앞서 군검찰의 1차 조사에선 해당 통화 내용을 진술하지 않았지만, 언론을 통해 “체포의 ‘체’ 자도 꺼낸 적이 없다”는 내용의 윤 전 대통령 측 기자회견을 보고 “생각과 많이 달라서 당황했고, 일종의 배신감 같은 걸 느꼈다”며 2차 조사에서 통화 내용을 진술하기로 한 이유를 밝혔다.

아직 예단하기 이르지만, 윤 전 대통령은 헌법재판소의 파면결정과 같은 맥락에서 높은 수준의 처벌을 받을 가능성이 높다. 윤 전 대통령은 한때 정치적 재기를 노리는 듯하기도 했으나, 현재로서는 거의 불가능해 보인다.

2) 3대 특검

한편 이재명 대통령이 취임한 직후, 6월 5일 ‘내란특검법’이 국회 본회의를 통과했다. (법안의 완전한 명칭은 ‘윤석열 전 대통령 등에 의한 내란ㆍ외환 행위의 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안’이다.) 재석 198명에 찬성 194명, 반대 3명, 기권 1명으로 가결됐다. 국민의힘은 당론으로 반대했으나, 조경태·안철수·김예지·김재섭·한지아 의원 등 5명이 찬성했고, 김소희 의원은 기권했다.

이번에 통과된 특검법의 수사 대상에는 두 번째 특검법에는 빠졌던 ‘외환유치 혐의’가 다시 들어왔다. (“무인기 평양 침투 등의 방법으로 북한의 공격을 유도하여 전쟁 또는 무력충돌을 야기하려고 하였다는 범죄 혐의 및 이를 통하여 비상계엄 선포를 하는 방법으로 내란, 군사반란을 시도하였다는 범죄 혐의 사건.”) 또 국회의 비상계엄 해제 요구안 표결 방해를 시도한 행위도 새로 넣었다. (“기타 그 외의 방법으로 표결 방해 시도 행위를 하였다는 범죄 혐의 사건.”) 그리고 국민의힘 측에서 계속 반발했던 “수사과정에서 인지된 관련 사건”도 포함되었다. 가장 강도 높은 내란 특검법이 통과된 셈이다.

특별검사 후보는 더불어민주당과 비교섭단체 중 의석수가 가장 많은 단체, 즉 조국혁신당이 각각 한 명을 추천하면 대통령이 그 가운데 한 명을 임명한다. 특별검사보는 특검이 6명을 추천해 이 대통령이 임명한다. 파견 검사는 60명, 파견 공무원과 특별수사관은 100명이다. 수사 기간은 준비 기간 20일을 제외하면 최장 150일이다. 특별검사는 검사 또는 군검사가 기소하여 공소유지 중인 사건에 대해 이첩을 요구할 수 있다. (필요한 경우, 검사 또는 군검사가 계속 공소를 수행할 수 있으나 특별검사에 파견된 것으로 간주한다.) 또 특별검사가 공소제기한 사건의 재판의 경우, 1심은 6개월 이내에, 2과 3심은 각각 3개월 이내에 하여야 하며, 중계를 허가해야 한다.

한편 같은 날 김건희 특검(김건희와 명태균·건진법사 관련 국정농단 및 불법 선거 개입 사건 등 진상규명을 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안), 채상병 특검(순직 해병 수사 방해 및 사건 은폐 등의 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률안)도 통과되었다.

김건희 특검의 경우 특별검사는 민주당과, 비교섭단체 가운데 의석수가 가장 많은 조국혁신당이 각각 1명씩 후보자를 추천하고, 이 가운데 1명을 이재명 대통령이 임명한다. 특검보는 특검이 4명을 추천해 이 대통령이 임명한다. 파견 검사는 40명, 특별수사관과 파견 공무원은 각각 80명이고, 수사 기간은 준비 기간(20일)을 빼면 최장 150일이다. 채상병 특검은 해병대 특검은 파견검사 최대 20명으로 꾸려지며, 준비기간 포함 80일, 연장 시 최장 140일간 수사한다.

3대 특검이 출범하면 투입되는 파견검사만 120명에 이른다. 올 2월말 기준으로 검사 현원은 2004명이고, 평검사는 1251명이다. 서울중앙지검 소속 검사는 210명이다. 따라서 파견검사 120명은 평검사의 10%에 이르고, 서울중앙지검의 절반을 넘어 수도권 지방검찰청을 웃도는 수준이다. 과거 2016년 ‘국정농단 특검’의 파견검사는 20명, 2018년 ‘드루킹댓글 특검’의 파견검사는 13명이었다. 이와 비교할 때 3대 특검의 규모가 얼마나 큰지 확인할 수 있다. 따라서 “사실상 윤 전 대통령 부부를 전담하는 검찰청이 신설되는 셈”이라며 “초대형 사정당국을 예고하고 있다”는 말도 나온다. (「내란특검 수사 어디까지…“국힘 의원-조희대도 사정권” 관측」, 《동아일보》, 2025년 6월 6일.)

반면 이재명 대통령 재판에 관여했던 어떤 변호사는 “이 대통령 사건에만 (검찰이) 연간 150여 명이 투입됐다. 그것도 거의 3년 내내 투입된 것”이라면서 “그런데 지금의 특검은 반년도 안 된다. 이 정도는 검찰에 별 타격도 아니다”라고 말했다. 또 이화영 전 부지사의 변호인 김광민 변호사도 “원래로 치면 과하다고 표현하는 것이 맞지만 이미 윤석열 검찰 정권이 보여주지 않았냐”며 “과거(윤 정권)와 비교하면 전혀 과하지 않다”라고 말했다. (「‘특검’ 파견 검사 120명, 과하다? “이재명 수사검사는 150명이었다”」, 《오마이뉴스》, 2025년 6월 7일.)

이재명 정부가 출범한 후 3대 특검법이 가장 먼저 국회 본회의를 통과했다. 원래 특검은 야당의 ‘무기’다. 정부가 검찰과 경찰, 공수처 등등 이른바 ‘사정기관’을 장악하고 있기 때문에, 야당이 마지막으로 호소할 수 있는 수단이 특검이기 때문이다. 그런데 왜 민주당과 이재명 대통령은 여당으로 위치가 바뀌었는데도 불구하고 특검을 밀어붙였을까. 필자는 《오마이뉴스》에 실린 이재명·이화영 변호인의 인터뷰에 약간의 힌트가 있다고 생각한다.

즉 대규모의 검찰을 동원할 수 있는 명분이 되기 때문이 아닐까 싶다. 민주당은 윤 정부가 검수완박, 즉 ‘검찰수사권 완전 박탈’을 방해하고, 검찰을 동원해서 야당을 표적 수사하는 검찰공화국이었다고 연일 비난했다. 그런데 정권이 바뀌어서 이제는 민주당이 여당이 되어 검찰을 동원해 전 정부 인사들과 야당을 수사하면서도 ‘검찰공화국’이란 비난을 피할 가림막이 필요한 게 아니었을까. 다만 검찰 내부인사가 총괄하는 것은 위험하다고 판단한 것이 아니었을까.

이미 전 대통령과 관련 군인, 경찰이 기소되어 재판을 받는 상황에서 내란특검의 수사는 주로 무엇을 염두에 두고 있고 어디까지 확대될 수 있을까. 《동아일보》의 기사제목처럼 “국힘 의원-조희대(대법원장)도 사정권”이 현실이 된다면, 정권 초기부터 격렬한 갈등을 피하기 어려울 것이다.

3) 검찰청 해체

나아가 현재 민주당은 내친김에 검찰청의 ‘해체 수준의 개편’을 추진하고 있다. 즉 검찰청을 중대범죄수사청과 기소청으로 분리하고, 중대범죄수사청은 새로 신설될 국가수사위원회의 통제를 받게 된다. 장경태·김용민 등 민주당 의원들이 6월 11일 발의한 ‘국가수사위 설치·운영에 관한 법률안’에 따르면, 국수위는 국무총리실 산하에 설치되고, 검찰청 폐지와 함께 신설되는 중대범죄수사청(중수청)과 고위공직자범죄수사처(공수처), 경찰청 등 수사기관에 대한 감사와 감찰, 수사 심의, 수사권 조정 등 막대한 권한을 행사한다. 국수위원 11명은 대통령이 임명하고, 판검사와 변호사 외에 대학교수, 시민단체 추천 인사 등 비법조인도 위원이 될 수 있다.

그런데 국수위의 수사통제는 무엇을 의미하는가. 이 법안을 두고 대통령이 국무총리를 통해 수사권을 장악하겠다는 의도가 깔린 것이 아니냐는 의구심이 제기된다. 현재 검찰청법상 (예외적인 경우를 제외하고는) 법무부 장관이 구체적인 사건에 대해 수사지휘권을 갖지 못하게 하는 최소한의 장치마저 없어지는 효과가 발휘될 수 있기 때문이다. 요약하면, 민주당 안은 기존 검찰청의 해체를 통해 ‘살아있는 권력을 견제할 수 있는’ 검찰의 권위와 역량을 약화시키는 한편, 핵심적인 수사부문을 정치권력의 직접적인 통제영역에 두려는 의도를 숨기지 않고 있다.

2. 이재명 대통령의 사법리스크와 사법부 약화·장악

1) 이재명 대통령의 사법리스크와 형사소송법, 공직선거법 개정안

이재명 대통령이 받고 있는 재판은 △ 공직선거법 위반, △ 위증교사혐의 항소심, △ 대장동·위례 개발특혜 의혹, 성남FC 사건, △ 쌍방울 대북송금 의혹, △ 법인카드 유용 등 모두 다섯 가지다. 이 중에서 5월 1일 대법원이 파기환송한 공직선거법 위반 혐의 1차 공판기일은 6월 18일로 잡혀있었다. 대장동·위례 개발특혜의혹·성남FC사건은 6월 24일, 대북 송금과 법인카드 유용 사건은 7월 중 공판준비기일이 잡혀 있었다. 위증교사 사건 항소심은 기일이 잡혀 있지 않았다.

대선 전, 법원은 각 재판부의 자율에 맡긴다는 입장이었다. 천대엽 법원행정처장은 지난 4월 30일 국회 법제사법위원회 전체 회의에서 헌법 84조(“대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 아니한다”)에 대한 질의를 받고 “대법원이 재판부에 재판 중지나 진행 여부를 지시할 수 없다”며 “각 재판부가 독립적으로 판단할 수밖에 없는 구조”라고 설명했다.

이러한 상황에서 민주당은 6월 12일 국회 본회의를 열어 대통령에 당선된 피고인의 경우 형사재판을 정지하는 내용의 형사소송법 개정안을 처리한다고 밝혔다. 민주당 측은 헌법 84조를 두고 “우리는 소추에 기소와 재판까지 포함한다고 해석하고 있다”면서도 “그럼에도 재판을 강행할 경우 혼란이 있을 수 있는 만큼, 이를 확실히 하기 위해 형사소송법 개정이 필요하다”고 말했다.

《한겨레》 칼럼 「판검사가 나라 전체를 인질로 잡을 순 없다」(2025년 6월 5일)도 “더불어민주당이 추진하는 형사소송법 개정안은 우리 헌법의 취지를 재확인하는 것에 지나지 않는다”고 강조했다. 덧붙여 “그런데도 국민의힘은 ‘법 앞의 평등’을 해치는 양 호들갑을 떤다. 다시 말하지만, 불소추 특권은 대통령의 형사책임을 면제시키지 않는다. 재판은 중지될 뿐 임기 뒤 재개된다.”

그런데 칼럼은 애초 민주당 안에는 “무죄, 면소, 형의 면제 또는 공소기각의 재판을 할 것이 명백한 때 재판을 정지하지 않는다”는 내용이 담겼던 것에 대해서는 언급하지 않았다. 무죄일 때는 재판하고 유죄일 때는 재판을 하지 않는다는 것을 어떤 법리로 합리화할 수 있나.

또, 민주당이 형사소송법과 함께 공직선거법 개정도 추진했다는 사실은 언급하지 않았다. 현행 공직선거법은 “선거에서 당선을 목적으로 연설·방송·통신 등의 방법으로 후보자 본인이나 타인의 출생지, 가족관계, 직업, 경력, 재산, 행위 등에 관한 허위 사실을 공표할 경우” 처벌하도록 되어 있는데, 민주당 개정안은 이 중에서 행위를 삭제하려는 것이다. 대법원이 당시 이재명 후보의 ‘골프’, ‘백현동’ 관련 발언을 행위에 관한 허위사실 공표죄로 판단했기 때문이다. 이는 그야말로 ‘한 사람을 위한 법’, ‘이재명 구하기 법’이라 칭할 만하지 않은가.

필자는 특정 후보가 대통령에 당선된 후 재판이 중단되어야 한다, 즉 소추도 되지 않는 마당에 재판도 진행되어서는 안 된다는 해석에 동의한다. 사실 이는 중대범죄 혐의로 재판을 받는 사람이라면 국민이 투표과정에서 적절히 걸러내리라는 믿음을 전제로 한 것이지만 말이다. 그렇지만 대통령에 당선도 되기 전에 재판이 중단되어야 한다고는 보지 않으며, 더군다나 그 재판을 진행한 사법부를 공격해서는 결코 안 된다고 생각한다.

2) 대법관 증원과 헌법재판소의 재판소원 허용

5월 1일 이재명 대통령의 공직선거법 위반 사건에 관한 대법원 파기환송 후, 민주당은 5월 14일 ‘조희대 특검법’(조희대 대법원장 등에 의한 사법 남용의 진상규명을 위한 특검법)을 국회 법제사법위원회에 상정해 법안소위에 회부했다. 조희대 대법원장이 이 후보 상고심 과정에서 대법관 재판연구관에게 부당한 압력을 행사하고 12·3 내란에 가담했다는 혐의를 수사 대상으로 하였다.

또한 민주당 박범계 의원은 대법관 정원을 30명으로 늘리고 비법조인도 대법관으로 임명할 수 있는 법안을, 장경태 의원은 대법관을 100명으로 늘리는 법안을 발의했다. 그렇지만 이 역시 무리수라는 비판이 일자, 민주당 중앙선대위는 5월 26일 ‘대법관 100명’과 ‘비법조인 임용’을 철회한다는 입장을 밝힌 바 있다.

그렇지만 대법원 파기환송을 계기로 민주당의 사법부 특히 대법원에 대한 공세가 시동이 걸린 것으로 보인다. 현재까지는 두 축으로 흐름이 나타나고 있다. 먼저, 이재명 대통령 취임 첫날인 6월 4일 국회 법사위는 대법관 수를 현행 14명(대법원장 포함)에서 30명으로 늘리는 개정안을 단독 의결했다. 시행은 공포 후 1년 뒤이며 1년에 4명씩 4년간 총 16명을 늘리는 내용이다. 천대엽 법원행정처장은 5월 14일 국회 법사위에 출석해 “전원합의체가 사실상 마비돼버리기 때문에 전합의 충실한 심리를 통한 권리구제 기능도 마비될 수밖에 없다”고 말하기도 했다. 점점 더 과중해지는 대법원의 업무를 고려할 때 대법관의 증원이나 사법체계의 변화는 필요할 수 있지만, 아무런 후속대책도 없이 대법관 증원부터 밀어붙이는 것은 민주당이 대법원을 장악하기 위한 의도라는 의심을 살 수밖에 없다. 새로 충원될 대법관 16명이 모두 이재명 대통령 임기 중에 임명될 것이기 때문이다.

또 한 축으로 5월 8일 정진욱 의원은 대법원 판결을 헌법재판소의 헌법소원으로 다퉈볼 수 있게 하는 헌법재판소법 개정안을 대표발의했다. 5월 15일 헌법재판소는 국회 법사위에 “재판소원이 필요하다”는 의견서를 제출하기도 했다. 현행 헌법재판소법은 “법원의 재판을 제외하고는 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정했는데 여기서 “법원의 재판을 제외하고는”이란 문구를 삭제하는 게 민주당 추진 법안의 요지다.

천대엽 법원행정처장은 재판소원에 대해서도 “사실상 4심제를 도입하는 것”이라며 “현행 헌법상 허용되지 않는 것으로 해석되기 때문에 헌법 규정에 반한다”고 반대 의견을 밝혔다. 달리 표현하면, 대법원은 헌재가 대법원의 재판에 관여하는 것은 “사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다”고 정한 헌법 101조에 반하다고 보고 반대하고 있다. 또한 판례를 변경하고 재판 결과를 확정하는 최고 법원의 역할이 헌재로 넘어갈 수도 있다고 우려한다. 재판소원 도입으로 헌재가 재판 결과를 최종 심사하면 대법원의 기능이 유명무실해질 수 있다는 것이다.

권위를 분할하는 것은 사실 권위를 약화시키는 효과를 낳는다. 헌법재판소의 재판소원 도입은 대법원의 권위 약화로 이어질 것임이 분명하다. 검찰을 수사청과 기소청으로 분할하는 것도 마찬가지다. 대통령의 권한은 집중하면서 이를 견제할 수 있는 검찰, 사법부의 권위는 분할하여 약화시키는 것이 민주당의 노림수라 말할 수 있다.

이와 같은 중대한 변화가 얼마나 빠른 속도로 이어질지 아직 예상하기 어렵다. 지난 5월 22일, 민주당 중앙선대위 산하에 ‘국제기준사법정의실현위원회’를 설치하고 과거 사노맹 출신의 백태웅 하와이대 법학전문대학원 교수를 임명했다. 그는 새 정부가 들어서면 “대통령 직속으로 사법제도개혁추진위를 만들자는 제안을 하기도 했다”고 말했다. 그는 《법률신문》과 인터뷰에서 수사·기소 분리, 대법관 증원, 헌법재판소의 재판소원 도입 문제에서 민주당과 대동소이한 입장을 피력했다. 민주당의 사법부 개혁이 사법부 약화·장악을 위한 시도라는 반발이 정권 초기 너무 거셀 것이라고 예상될 경우, 민주당 외부 인사를 내세우는 것도 한 가지 방법일 수 있다. 정부에 대한 지지도가 높게 유지될 경우, 눈치 볼 것 없이 밀어붙이자고 판단할 수도 있다.

흥미로운 사실은 대선투표 출구조사에서 63.9%, 즉 유권자 열 명 중 여섯 명 이상이 대선이 끝나도 이재명 후보에 대한 재판을 계속해야 한다고 응답했다는 점이다. 심지어 이재명 후보 지지자 중에서도 42.0%가 재판을 지속해야 한다고 답해서, 재판을 중단해야 한다고 응답한 43.7%에 비해 1.7% 포인트 밖에 차이가 나지 않았다. 이 조사 결과의 의미, 특히나 이재명 후보를 지지했던 사람들 중에서도 42%가 재판이 계속되어야 한다고 생각한 이유는 무엇일까. 이재명 후보가 무죄라고 생각해서일까. 아니면 10년이 지나기 전에 두 명의 대통령이나 탄핵으로 파면시킨 마당에, 새 대통령도 유죄면 물러나게 하고 두 달 내로 새로 뽑으면 그만이라고 생각해서일까. 어쨌든 간에 대통령과 정치인의 불소추특권을 보는 시각이 크게 바뀌고 있다는 사실을 확인할 수 있다.

예상컨대, 이재명 대통령 사건을 맡은 재판부가 재판을 중단하든 민주당이 형사소송법 개정안을 통과시키든 간에 이재명 대통령 사건 재판은 곧 멈출 것이다. 그렇다고 대통령 지지도가 당장에 급락하지는 않을 듯하지만, 이재명 대통령은 자신의 도덕성을 검증하려는 여론을 임기 내내 의식해야 할 것이다.

3. 대통령 직속 예산처와 상법개정

1) 대통령 직속 예산처

6월 5일 이재명 대통령은 국정기획위원회를 구성하고 이한주 민주연구원장을 국정기획위원장으로 임명했다. 강유정 대변인에 따르면, “국정기획위원회는 인사 검증을 제외한 정부 조직 개편, 국정과제 정리를 하는 인수위 개념의 조직”이다. 이재명 대통령은 이한주 민주연구원장과 오랜 기간 기획재정부의 예산 편성권을 대통령실로 가져오는 방안을 논의했고, 이미 2022년 대선 때도 미국 백악관 직속 관리예산처(OMB)의 사례를 들어 “기획·예산 기능을 청와대로 옮기겠다”고 공약했다.

6월 6일 강훈석 대통령 비서실장은 “수석급 재정기획보좌관을 신설해 국정과제 실천을 위한 재정 전략을 담당함으로써 대통령의 국정 철학이 현장에서 완결성 있게 실현되도록 할 계획”이라고 밝혔다. 첫 재정기획보좌관으로는 류덕현 중앙대 교수가 임명됐다. 《한겨레》는 “이재명 대통령이 기재부의 예산 편성 기능 분리를 강조한 만큼, 정부 조직 개편 이후 대통령실 주도의 예산 편성에 재정기획보좌관이 역할을 할 가능성이 점쳐진다”, “수석급으로 격상해 경제성장수석과 같은 위상을 갖춘 만큼, 기재부에서 분리된 재정 라인의 정책 현안에 대해서는 아예 보고 라인을 재정기획보좌관 쪽으로 일원화할 가능성도 있다”고 분석했다.

한편, 오기형 민주당 의원이 4월 대표 발의한 정부조직 개편안은 기획재정부를 재정경제부와 국무총리 산하 기획예산처로 분리하는 내용을 담고 있었다. 5월 20일 국회예산정책처는 오기형 의원 안대로 개편이 이뤄질 경우 장·차관, 행정지원조직이 늘어나 2026년부터 2030년까지 4년간 476여억 원의 추가재정이 필요하다고 추계하기도 했다. 6월 9일 조국혁신당 차규근 의원도 정부조직법 개정안을 대표발의했다. 예산처를 신설해 기재부 예산기능을 예산처로 이관하고, 기획재정부 명칭을 재무부로 변경해 국내금융정책까지 다루도록 하는 내용을 담았다.

그렇다면 이재명 정부가 예산편성권을 대통령실로 가져오는 문제에 이토록 열중하는 이유는 무엇인가. 기획재정부가 재정건전성을 달성하기 위한 재정준칙을 강조하고, 나아가 이를 입법화하려는 노력을 이어오기 때문이 아닐까. 그 흐름을 간단히 살펴보자.

(1) 기획재정부와 재정준칙

글로벌 금융위기 이후 재정건전성을 유지하기 위한 재정준칙 문제가 크게 주목을 받았다. 이명박 정부 시기인 2011년부터 기획재정부는 예산안을 짤 때 ‘균형재정’ 목표를 달성하기 위해 ‘총지출 증가율을 총수입 증가율보다 1∼2%포인트 낮게 유지한다’는 재정준칙을 세우기도 했다. 박근혜 정부 초기인 2014년 3월에는 국회법을 개정해 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우, 예상되는 비용과 재원조달방안에 관한 자료를 제출하도록 규정했다. 이를 ‘페이고’(PAYGO, pay-as-you-go) 원칙, 즉 외상을 하지 않고 현금으로 지불한다, 또는 지출을 수입 이내로 억제하다는 원칙이라고 부른다. 재정건전화법이 최초로 국무회의에서 의결된 것은 박근혜 정부 때인 2016년 10월 25일이다. 이 법안은 국내총생산(GDP) 대비 국가채무 비율을 45% 이하로 유지하고, 관리재정수지 적자를 GDP 대비 3% 이하로 유지하도록 재정 준칙을 설정했다. (관리재정수지란 중앙정부의 총수입과 총지출 차이인 통합재정수지에서 국민연금 등 사회보장성기금 수지를 뺀 것이다.)

당시 야당이던 민주당의 송영길 의원도 비슷한 내용의 재정건전화법을 대표 발의했다. 2015년 민주당 문재인 대표는 “재정 건전성을 지키는 마지노선인 40%가 깨졌다”며 “박근혜 정부 3년 만에 나라 곳간이 바닥났다”고 비판하기도 했다. 그렇지만 박근혜 대통령이 탄핵·파면된 후 2017년 문재인 정부가 출범하자 민주당과 기획재정부가 입장을 바꾸면서 송영길 의원이 대표발의한 민주당의 법안도 사실상 폐기되었다.

그러다가 문재인 정부 시기인 2020년 10월 5일 홍남기 기획재정부 장관이 한국형 재정준칙 도입방안(국가재정법 개정안)을 발표했다. 2025년부터 국가채무비율을 국내총생산(GDP)의 60%, 통합재정수지 적자 비율을 GDP의 3% 이내로 관리한다는 내용이 담겼다. 기재부는 당초 8월 중 재정준칙을 내놓겠다고 했으나 여당 반대에 직면했다. 예를 들어 박홍근 민주당 예산결산특별위원회 간사는 “이 시점에 재정준칙을 만들면 불필요한 사회적 논란이 생긴다”, “국가재정 운용의 발목을 스스로 잡는 상황이 올 것”이라며 강력한 반대의사를 표명했다. 결국 발표 시기도 계속 뒤로 미뤄졌고, 내용도 초안보다 대폭 후퇴했다.

민주당과 반대의 입장에서, 즉 더 엄격한 재정준칙을 요구하는 관점에서 홍 장관 안에 대해 제기된 비판은 다음과 같았다. △ 통합재정수지 –3% 한도는 관리재정수지로 환산하면 대략 –5%까지 허용한다는 뜻이다, △ ‘경기둔화 판단시’ 통합재정수지 기준을 완화한다고 했는데, 판단 기준과 주체가 명시되어 있지 않다, △ 2025년부터 적용한다고 했는데, 문재인 대통령 임기(2022년)까지는 어떻게 하겠다는 것이냐, △ 국가채무 구체한도는 시행령에서 규정하고 5년마다 재검토한다고 했는데, 정부와 여당이 자의적으로 너무 쉽게 변경할 수 있다 등등.

그러나 이 개정안조차 민주당 의원들은 “코로나가 진정될 때 추진하는 것이 바람직하다. 중지하는 게 좋다”, “지금 시점에서 재정준칙이 강조되는 것은 위험하다”며 계속 강한 반대의사를 밝혔다. 그 후 개정안은 국회 기획재정위 소위에 계류된 채 제대로 심의된 적도 없었다.

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[표] 문재인 정부 재정준칙안(2020년)과 윤석열 정부 재정준칙안(2022년) 비교

윤석열 정부 초기에 열린 국가재정전략회의에서, 추경호 경제부총리는 재정준칙을 2020년 문재인 정부가 제시했던 것보다 단순하고 엄격하게 개편하겠다는 입장을 밝혔다. 자세한 내용은 본문을 보라. (자료출처: 2022년 7월 7일 국가재정전략회의 자료)

윤석열 정부로 넘어와서 2022년 7월 7일 열린 국가재정전략회의에서는 2020년 정부가 제시한 것보다 “단순하고 엄격한 재정준칙”으로 개편하겠다는 입장을 밝혔다. 즉 △ (복잡한 곱셈식 방식이 아니라) 국제사회에서 보편적으로 활용되며 이해하기 쉬운 수지·채무준칙 기준을 설정하며, △ (통합재정수지가 아니라) 재정건전화 관리지표로 일관되게 활용해 온 관리재정수지를 활용하며, △ 준칙 한도를 법률에 명시하여 높은 수준의 구속력을 확보하겠다고 했다. 또 국가재정법 개정 이전이라도 재정준칙을 감안하여 2023년 예산을 편성하겠다고 했다. 윤석열 정부 동안 기획재정부는 “경제협력개발기구(OECD) 38개국 중 한국과 튀르키예만 재정준칙 도입 경험이 없다”며 재정준칙의 조속한 법제화를 강조했으나, 민주당이 다수당을 차지한 국회에서 기재위 문턱을 넘지 못했다.

이제 다시 정부의 주인이 민주당으로 바뀌었다. 그런데, 민주당으로서는 홍남기 기획재정부 장관과 빚었던 숱한 갈등을 떠올리지 않을 수 없을 듯하다. 홍남기 장관의 재정준칙은 구멍투성이라는 비판을 외부로부터 받았지만, 민주당은 홍남기 장관의 안조차 수용할 생각이 전혀 없었다. 따라서 새 정부에서는 이런 일이 아예 발생하지 않도록 예산기능을 대통령실 산하로 재편하려는 것으로 해석할 수밖에 없다. 한 마디로, 기획재정부라는 ‘국가의 경제장치’는 경제학의 원리에 따라 정책을 추진한다는 현대국가의 원칙을 존중하지 않고, 정치의 논리로 제압하려는 것이다.

(2) 대통령과 의회의 예산권한

덧붙여 대통령의 예산편성권과 의회의 관계를 검토해보자. 이미 이재명 대통령이 2022년 대선에서 미국 백악관 직속 관리예산처의 사례를 들었기에, 실제 미국의 예산편성 과정은 어떻게 진행되는가에 대해 이미 다양한 언론이 팩트체크를 했다. 간단하게만 말하면 미국은 예산에 관한 의회의 권한이 막강하다.

대통령은 매년 2월 첫째 월요일까지 다음 회계연도에 행정부가 필요로 하는 예산안을 연방의회에 제출하지만, 이것은 본질적으로 의회가 ‘참고’하는 안이다. 극단적으로 말하면, 의회의 뜻에 따라 그대로 받아들일 수도 있고 완전히 무시하고 새로 짤 수도 있다. 실제로는 대통령실 산하 관리예산처(OMB)와 의회예산국(CBO)이 긴밀한 협업과 조정을 진행한다고 한다.

그 후 상하원 예산위원회가 예산결의안을 짜서 4월 15일까지 통과시켜야 한다. 그러면 세출위원회가 상하원 각각 12개씩 존재하는 소위원회에 예산을 분배하고, 각 소위원회는 지출승인법안(세출법안)을 마련하여, 최종적으로 연방의회는 12개의 지출승인법안을 새 회계연도가 시작되기 전날인 9월 20일까지 통과시켜야 한다. 예산은 법률이기 때문에 (이를 두고 ‘예산법률주의’라고 부른다), 대통령은 법안에 대한 거부권을 행사할 수는 있어도 법안 중 일부는 수용하고 일부는 수용하지 않는 식으로 취사선택할 수는 없다. 그러나 법안 전체를 거부하면 예산이 없어 행정부가 마비되므로 거부권을 행사하기 쉽지 않다. 즉 구조적으로 의회가 우세한 입장에 서있다고 말할 수 있다.

한국의 경우는 2014년 국회 선진화법에 따라 국회가 예산심사 기한인 매년 11월 30일까지 예산안 심사를 마치지 못할 경우 정부 원안과 세입부수법안을 국회 본회의에 자동 부의하도록 했다. 게다가 헌법 57조는 “국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”고 되어 있다. (헌법 57조는 프랑스 제3공화국에 증액제한 규정이 없어 지역구예산 끼워 넣기로 재정파탄이 초래됐던 전례를 방지하려고, 4공화국이 채택한 헌법 규정을 본받아 제헌헌법에서 도입되었다고 한다) 즉 구조적으로 행정부가 우세한 입장에 서있다.

의회가 행정부를 견제할 수 있는 가장 기초적 수단이 인사권과 예산권인데, 한국의 경우 의회의 권한이 상대적으로 약하다는 것을 알 수 있다. 따라서 이재명 대통령이 미국에 관해 말한 것은 좋게 말해봐야 ‘절반의 진실’이다. 미국의 사례를 든다면, ‘예산 법률주의’나 ‘정부의 증액 동의권 폐지’를 함께 말해야 온당하다. 즉, 대통령의 권한집중을 막을 견제장치도 함께 검토해야 한다.

(3) 의회는 어떤 원리와 규칙으로 재정을 규율할 것인가

그렇지만, 설사 미국식 모델의 겉모습을 그대로 들여온다고 하더라도 남아 있는 매우 중요한 문제가 있다. 의회는 어떤 원리, 규칙에 따라 예산을 편성할 것인가, 여야 정당은 그 합의를 이룰 수 있을 것인가에 대한 문제다. 이는 왜 중요한가. 의회 역시 재정포퓰리즘의 온상이 될 수 있기 때문이다.

다시 미국의 사례로 돌아가보면, 미 의회는 1980년대 무역적자와 재정적자라는 ‘쌍둥이 적자’ 문제가 심각해진 1980년대나, 글로벌 금융위기 후 다시금 재정건전성 문제가 불거진 2010년대에 의회 양당과 행정부가 협력하여 재정준칙을 확립하고자 했다. 몇 가지 사례를 들어보자.

첫째는 1985년 예산균형과 긴급적자통제법(그램-루드만-홀링스법)이다. 이는 1986년부터 1990년까지 매년 누진적으로 적자를 축소해 1991년에는 균형예산을 실현하는 것을 목표로 삼았다. 각 회계연도에 재정적자 목표치를 설정하고, 이를 달성하지 못하면 정부지출의 일률적 강제삭감을 단행하도록 했다.

이 법은 발의자인 공화당 상원의원 필 그램과 워렌 루드만, 민주당 상원의원 프리츠 홀링스의 이름으로 불린다. 즉 공화당과 민주당 상원의원이 함께 발의했다. 당시 행정부는 공화당(레이건 대통령), 상원 다수당은 공화당, 하원 다수당은 민주당이었다. 하원은 271 대 154로, 상원은 61 대 31로 통과되었는데, 이는 즉 양당으로부터 찬성투표가 나와 ‘초당적’ 지지가 있었다는 뜻이다. (초당적 지지라는 게 만장일치라는 뜻은 아니다. 미국 정치의 맥락에서는 당적을 ‘초월한다’는 뜻으로 해석해야 할 것이다.)

둘째는 1990년 예산집행법이다. 이는 1991년부터 1995년까지 지출삭감과 세수증대를 통해 5년간 4960억 달러의 재정적자 축소를 목표로 삼았다. 이 법은 연방정부의 지출을 의무지출과 재량지출로 구분했다. 의무지출의 경우, 페이고 준칙을 도입하여 신규사업으로 증가분이 발생하면 타 의무지출 축소나 조세수입 증가조치를 의무화했다. 재량지출의 경우 분야별로 향후 5년간 지출상한을 설정하고 위반 시 해당분야 지출을 일률적으로 삭감하기로 했다. 예산집행법은 두 번 연장되어 2002년까지 실행되었다. (2002년에 이르면 재정적자 문제가 호전되어 법안이 더 연장되지 않았다. [그림]을 보라.)

1990년 당시 행정부는 공화당 (아버지) 부시 대통령, 상원 다수당은 민주당, 하원 다수당도 민주당이었다. 하원에서는 228 대 200, 상원에서는 54 대 45로 통과되었고 부시 대통령의 서명으로 발효되었다. 즉 초당적 합의가 있었다.

셋째는 2010년 페이고법이다. 의역하면 ‘페이고’를 법으로 영구적으로 명시화하는 법이다. 방금 언급한 1985년이나 1990년 법의 경우 기한이 정해진 한시법이었다면 글로벌 금융위기 이후 도입된 페이고법은 만료일이 없다. 이제 페이고는 다른 법안(예컨대 예산집행법)에 포함된 준칙이 아니라, 별도 법으로 존재하게 되었다.

당시 행정부는 민주당 오바마 대통령, 상원 다수당은 공화당, 하원 다수당은 민주당이었다. 최종적으로 상원에서는 60 대 40, 하원에서는 233 대 187로 통과되었다. 역시 초당적 합의가 있었다.

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[그림] 한국 GDP 대비 국가부채 비율

미국의 총공공부채가 연방정부의 부채에 한정된다면, 한국의 국가채무는 지방정부의 부채도 포함한다. 한국의 국가채무는 2004년에 20%를 넘어섰고, 2013년에 30%, 2020년에 40%를 넘어섰다. (자료출처: 지표누리)

미국 의회가 최초로 재정준칙을 도입하려 했던 1985년은 미국 연방정부의 GDP 대비 총공공부채 비율이 40%를 넘어서려 하던 때였다. 한국이 GDP 대비 국가채무 비율이 40%를 넘어서던 때는 2020년이다. 공교롭게도, 이때는 문재인 대통령이 임명한 홍남기 부총리 겸 기재부장관이 재정준칙을 도입하려 하자 여당 의원들이 앞장서서 막는 진기한 장면이 연출되던 때였다. 그런데 세계 기축통화국으로서 달러 발권이익을 누리는 미국이 감당할 수 있는 국가채무 수준과 한국의 수준을 단순비교할 수 없다는 사실은 모든 경제학자들이 지적하는 상식이므로, GDP 대비 40%인 2020년 시점에서야 국회에서 이 문제를 다루는 것도 심지어 늦었다고 말할 수 있다.

마지막으로, 위 그림이 말해주듯이 세계 금융위기 이후 미국의 공공부채가 폭발적으로 증가했기 때문에 미국 의회가 재정준칙을 도입한 게 무슨 의미가 있었냐는 반문이 있을 수 있다. 실제로 2011년 예산통제법에서는 연방정부의 부채상한을 그 전보다 1.9조 달러 늘려 14.2조여 달러로 제한했으나, 그 후 부채상한 적용을 정지하거나, 기준을 상향하거나를 반복해, 2025년 현재에 이르러 부채한도는 36.2억여 달러까지 늘었다.

그렇지만, 달러를 발권할 수 있는 미국과 그렇지 못한 한국을 단순비교할 수 없다는 사실을 다시금 강조해야 한다. 또 미국 의회나 행정부는 여전히 재정적자, 공공부채 감축 문제를 빠지지 않고 언급한다. 심지어 트럼프 행정부의 베센트 재무장관도 바이든 행정부 말기 GDP 대비 6.2%에 이르렀던 재정적자 비율을 매년 1%p 줄여 2028년까지 3%를 달성하겠다고 최소한 ‘말로는’ 약속한다. (주류경제학의 관점에서 보았을 때 관세인상과 감세로 이를 달성하겠다는 게 과연 가능하냐는 숱한 논란이 있지만 말이다. 이런 면에서 보았을 때 트럼프의 등장은 기존 재정준칙에 관한 초당적 합의의 파괴인 것은 분명하다.)

2) 주식시장 활성화 TF와 상법개정: “개미와 한 배 탔어요”

3대 특검법 외에 민주당과 이재명 대통령이 가장 속도를 낼 법안으로는 상법 개정안이 꼽힌다. 특검법이 통과된 6월 5일, 민주당 ‘대한민국 주식시장 활성화 TF’는 “이 대통령이 공약한 코스피 5000포인트 시대와 관련, 시장과의 약속을 이행하는 첫발로 상법 개정안을 재발의하게 됐다”고 밝혔다. 그렇다면 이재명 대통령과 민주당은 왜 상법 개정과 주식시장 부양에 열을 올리고 있는 것일까.

과거 문재인 대통령은 취임하자마자 첫 번째 외부일정으로 인천공항을 방문해 ‘비정규직 제로’를 약속했다면, 이재명 대통령은 “1400만 개미와 한 배 탔어요”를 강조하고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다. 이재명 대통령은 후보 시절인 5월 24일 “민주당이 이기면 그냥 놔둬도 주가가 올라갈 것”이라며 (공직자윤리법상) “주식 사는 건 금지돼 있어서 상장지수 펀드를 구매해볼까 생각 중”이라고 말했다. 또 5월 28일에는 K-이니셔TV ‘1400만 개미와 한 배 탔어요’ 유튜브 생방송에 나와서 코스피200 상장지수펀드(ETF)에 2000여만 원, 코스피150 ETF에 2000여만 원, 적립식 코스피200 ETF에 100여만 원 등 총 4100여만 원을 투자한 주식 계좌를 공개했다. 또 향후 5년간 적립식에 매월 100만 원씩 투자하겠다는 계획도 밝혔다.

한국예탁결제원이 올해 3월 17일에 발표한 ‘2024년 12월 결산 상장법인 주식 소유자 현황’에 따르면 소유자는 (법인포함) 1423만 명이고, 이 중에서 개인투자자는 1410만 명으로 전체의 99.1%에 달했다. 이로부터 ‘1400만 개미’라는 표현이 도출된다. 소유 주식 수를 보면 개인이 580억 주(49.6%)를 보유했고 국내 법인 443억 주(37.9%), 외국인 139억 주(11.9%) 순이었다. 즉 개인투자자가 소유자 수 중에서는 99.1%, 소유 주식 수 중에서는 49.6%의 비중을 차지한다. 연령별 보유 주식 수를 보면 역시 50대가 201억 주(34.6%)로 ‘최대 큰손’이었다. 2∼4위는 60대(25.1%), 40대(20.0%), 70대(8.6%)였다. 그런데 개인투자자를 연령별로 나누면 50대가 316만 명(22.4%)으로 가장 큰 비중을 차지했고 40대(312만 명)와 30대(265만 명)가 그 뒤를 이었다. 즉 30대가 보유 주식 수는 많지 않지만, 보유자 수로 보면 그에 비해 매우 많다는 뜻이다.

정리해보면, 이른바 86세대는 주식시장의 큰손이다. 게다가 20~30세대는 40~50세대나 60~70세대에 비해 투표성향이 시시때때로 변한다. 그런데 바로 이들이 여러 가지 이유로 점점 더 주식시장에 진입하고 있다. 이재명 정부는 정책의 정합성보다는, 바로 이들에게 자신이 주식시장 부양을 위해 무언가 하고 있다고 보여주는 게 가장 중요하다. 그렇기 때문에 다른 모든 정책에 앞서 ‘대한민국 주식시장 활성화 TF’가 내놓은 정책을 가장 먼저 추진하고 있다. 우리는 앞선 금융투자소득세 논란을 평가하며 이러한 경향을 ‘금융 포퓰리즘’이라고 부른 바 있고, 민주당이나 국민의힘이나 이러한 경향으로 경도되고 있다고 비판했다.

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[표] 민주당 상법개정안 주요 내용과 재계 반대 입장

이번 21대 대선은 결국 이재명 대통령과 거대여당 민주당의 국민주권정부 출범으로 귀결되었다. 돌이켜보면, 이번 대선은 문민화 이후 초유의 헌정위기 사태로 인해 치러졌다. 3년 만에 치러진 조기 대선의 직접적 원인은 윤석열 전 대통령의 위법·위헌적 비상계엄 선포였다. 무엇보다 대통령이 야당과의 갈등으로 인한 교착상태를 국회와 정당의 활동을 금지하고 군경을 동원해 주요 정치인과 전직 법관을 체포하는 방식으로 해결하려 했다는 점에서, 지난 비상계엄 사태는 민주화 이후 한국 헌정사에 유례없는 폭거였다. 게다가 대통령 탄핵 심리 과정에서 윤 전 대통령은 아무런 반성 없이 지지자를 선동하며, 선거불복의 정치문화를 사법불복과 물리적 폭력에 의한 법치 파괴로까지 악화시켰다. 이렇게 헌정 파괴의 우두머리가 된 윤 전 대통령에 대한 탄핵 심판은 사필귀정이었다.

헌법재판소는 헌법재판관 8명 만장일치로 윤석열의 대통령직 파면을 결정하면서, 지난 3년간 한국 사회에서 극단화된 정치적 양극화와 각 정치세력의 자제 없는 권한 행사가 위험 수위를 넘었다고 우려했다. 지난 3년간 민주당의 대선불복과 윤 전 대통령의 총선불복으로 점철된 대통령과 국회(야당) 간의 극렬한 갈등 속에서 심화한 헌정 위기가, 앞으로도 만성화될 수 있음을 엄중히 인식해야 한다는 것이다. 사회진보연대는 이렇게 민주정의 퇴보와 붕괴가 우려되는 현 정세에서, 책임 있는 정치세력이라면 헌정 위기를 종식할 방안을 모색하는 ‘정치의 시간’을 열어가야 한다고 주장했다.

그러나 탄핵 이후 전개된 대선 국면에서도 ‘정치의 시간’은 오지 않았다. 대선 국면에서 핵심 화두는 ‘헌정 위기 해소’가 아니라, 이재명 대표의 민주당이 주도하는 ‘내란세력 척결과 압도적 정권교체’였기 때문이다. 이번 대선의 핵심은 극단적 헌정 위기를 초래한 비상계엄과 탄핵 사태에 대한 심판과 정권교체였지만, 동시에 그 해결사를 자처하고 나선 이재명 대표의 민주당 역시 그간 다수당 지위를 남용해 헌정을 위협해 온 데다 이제 입법권에 이어 행정권과 사법권을 장악하고 ‘국민의 뜻’을 내세워 폭주할 수 있다는 우려 역시 강하게 작용했다.

지난 2022년 20대 대선 국면에서, 사회진보연대는 반(反)경제학과 법치 파괴라는 측면에서 민주정을 인민정으로 타락시키는 문재인 정부와 민주당의 포퓰리즘(인민주의)이 갖는 위협을 강조했다. 그러면서 사회운동이야말로 민주당 비판과 심판의 적임자가 되어야 한다고 주장했다.

그러나 지난 3년간 한국 정치와 민주정의 위기는 더욱 심화했다. 이는 무엇보다 민주당과 국민의힘이라는 거대 양당의 정당 민주주의가 돌이킬 수 없이 붕괴하는 가운데, 두 정치세력이 대통령직과 국가권력을 놓고 더 이상 ‘적대적 공생’조차 아닌, 적대적 내전과 헌정 파괴를 무릅쓰는 데까지 치달았기 때문이다. 즉, 양대 정당이 정치적 경쟁을 통해 입법부를 구성하는 민주정의 축이 아니라, 공직을 비롯한 공적 자산을 경쟁적으로 약탈하는 반헌정세력의 핵심 축이 된 것이다. 여기에 더해, 진보당과 노동운동 일각 역시 민주당의 압도적 정권교체론에 편승해 내전의 한 축을 자임하며, 헌정 위기를 심화하는 데 일조하고 있다.

요컨대, 이번 대선은 문민화 이후 유례없는 헌정 위기에서 비롯되었지만, 정작 그러한 위기를 초래한 양대 세력이 다시금 서로를 핑계로 한국 사회의 구조적 위기 속에서 헌정 위기를 만성화하는 길로 나아가리라는 점을 보여주었다.

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사회진보연대는 대선후보 TV 토론 기간에 경제, 정치, 노동·사회, 외교에 대한 각 후보의 공약과 입장에 대한 논평을 《사회운동포커스》 시리즈로 냈다. 자세한 내용은 다음을 참고할 수 있다. “한국경제의 구조적 위기를 말하지 않는 대선”(5월 23일), “제왕적 대통령제를 바꾸겠다 말하지 않는 대선”(5월 29일), “노동시장 이중구조와 격차 축소를 말하지 않는 노동·사회 공약”(5월 30일), “트럼프주의에 편승하려는 양당 외교정책의 위험성”(6월 2일). (사진출처: 《경향신문》)

이 글에서는 먼저, 대선 국면을 전후로 양대 정당 내부에서 나타난 정당 민주주의의 붕괴를 중심으로 만성적 헌정위기의 단면을 살펴본다. 다음으로, 집권에 성공한 이재명 정부가 국민주권을 내세워 법치와 재정을 중심으로 제왕적 대통령제를 강화하고 한국 자본주의의 구조적 위기를 오히려 심화할 가능성이 있다고 제기한다. 이어서, 민주당과 이재명 후보 지지를 노골화하며 노동자 정치세력화와 진보정당 운동을 파산시킨 진보당과 민주노총 집행부의 행보를 지적하면서, 노동자운동과 사회운동이야말로 이재명 대통령과 민주당의 인민주의를 비판하는 적임자가 되어야 한다고 주장한다. 마지막으로, 만성적 헌정 위기를 해소하고 한국 사회의 구조적 위기에 대응할 역량이 필요하다는 관점에서 대선 이후 사회운동의 과제를 도출해본다.

2. 만성적 헌정 위기를 초래하는 정당 체계의 타락

1) 팬덤 당원이 주도하는 ‘이재명의 민주당’

지난 2022년 대선에서 이재명 후보가 패배했음에도 불구하고, 민주당은 2024년 총선을 거치며 오히려 ‘이재명의 민주당’으로 전락했다. 그는 대선 패배 직후 인천 계양을 보궐선거에 출마해 승리하고 8월에는 당대표로 선출됐다. 국회미래연구원에 따르면, 이 짧은 시기에 신규 당원이 14만 명 증가했는데, 대부분 중앙당을 통해 온라인으로 입당한 ‘팬덤 당원’이었다.

이재명 당대표 체제에서 민주당은 이들 당원의 권한을 강화했다. 총선을 앞둔 2023년 12월 전당대회에서 대의원의 투표 비중은 낮추고 권리당원의 투표 비중은 높이는 한편, 현역의원 평가 하위 10%에 포함된 의원에 대한 감산 비율을 20%에서 30%로 높이는 당헌 개정을 의결했다. 이는 이재명 대표를 지지하는 당원의 권력을 강화하여 당내 경쟁자를 배제하는 수단이라는 비판을 받았다. 실제로 이어진 2024년 총선 공천 과정에서는 ‘비명횡사’라는 말이 나올 만큼 민주당은 비명계 인사 다수를 경선 없이 탈락시키고, 친명계 인사를 전략공천으로 대거 투입하면서 당내 민주주의에 대한 격렬한 갈등과 논란이 불거졌다. 극심한 공천갈등에도 불구하고 총선에서 민주당이 압승하면서, 팬덤 당원과 친명계 일색의 의원이 주도하는 ‘이재명의 민주당’이 완성되었다.

민주당 대선후보 경선은 이재명 전 대표의 압도적인 당내 지위를 재확인하는 과정이자, 이른바 ‘팬덤 당원’이 민주당을 주도하고 있음을 적나라하게 보여주는 자리였다. 4월 14일부터 시작된 경선에는 이재명, 김경수, 김동연 후보가 나섰다. 이후 세 차례 토론회와 지역별 순회 연설회를 거쳐, 4월 27일 이재명 후보가 89.77%의 압도적 득표율로 선출되었다. 불과 4년 전인 2021년 11월 치러진 20대 대선 경선에서 이재명 후보가 이낙연 후보와의 격렬한 경쟁과 대장동 비리 논란 속에서 50.29% 득표율로 승리했던 것과 비교하면, 지난 총선을 거치며 이재명 전 대표가 당내를 완전히 장악하는 데 성공했음을 보여주는 결과다.

다만 후보 선출 방식을 결정하는 과정에서 ‘당원 중심주의’를 둘러싼 논란이 다시 한 차례 반복됐다. 민주당이 2012년 18대 대선 경선부터 시행된 완전국민경선제(당원 외에도 국민 전체를 대상으로 선거인단을 모집해 후보를 선출하는 방식)를 폐지하고, 권리당원(6개월 이상 당원이면서 1년 내 6회 이상 당비를 납부한 당원) 투표 50%와 일반국민(안심번호로 추출한 100만 명) 여론조사 50%로 선출하도록 결정하자, 김두관 후보가 이를 비판하며 경선 불참을 선언했고, 김동연 후보는 사실상 ‘이재명 후보 추대 경선’이라고 지적한 것이다.

민주당은 완전국민경선제를 폐지하는 이유로 당원 중심 민주주의 강화와 역선택 방지를 들었다. 본래 완전국민경선제는 정당의 대선 후보자를 결정하는 예비선거를 대중에게 개방하는 미국의 ‘오픈 프라이머리’(open primary)를 모델로 하는 것으로, 3김 정치 시대에 제왕적 당 총재나 일부 상층 핵심 정치인이 마음대로 당내 공천권을 행사하던 정당의 비민주성 문제를 개혁하고 민주적 대표성을 넓힐 방안으로 2000년대부터 주목받았다. 물론 지역 기반이 취약한 민주당에 완전국민경선제가 도입되면, 정당이 여론에 좌우되는 경향이 더욱 강화될 것이라는 우려 역시 컸다.

문제는 ‘이재명의 민주당’이 강화하는 당원 중심주의가 정당의 민주주의를 더욱 타락시키는 방향이라는 점이다. 『혐오하는 민주주의』의 저자 박상훈은 대권을 지향하는 지도자 1인이 팬덤 당원과 직접 결합하여 당내 권력구조를 수직화하는 현상이 정당의 대표 기능과 정책 기능을 약화시킨다고 지적한다. 이에 따르면, 본래 정당의 핵심 구조는 지역을 기초로 오랫동안 활동하는 당원이 아래로부터 위로 대표성을 쌓아가는 대의원 제도다. 정당은 이러한 대의원 제도를 바탕으로 이념과 정책에 기반한 안정적 정체성과 정치문화를 발전시킬 수 있다.

반대로 지역 기반과 아무런 관련이 없는 팬덤 당원은 기존의 지역과 대의원 기반의 정당 구조를 해체하고, 당원과 당대표를 직접 연결하는 정당 구조를 지향한다. 또한, 이들은 당의 활동 전반을 자신의 지도자에게 충성하도록 만들기 위해 의원이나 당직자의 일상 활동에 직접 적극적으로 관여하고 이를 통제하고자 한다. 제왕적 대통령제라는 통치구조에서, 팬덤 리더와 당원이 지배하는 정당은 당직과 공직, 결정적으로 대통령직을 장악하기 위한 게임의 수단으로 전락하고 만다.

결국 민주당은 김대중이라는 카리스마적 지도자의 사당(私黨)에서 출발하여, 전국정당으로 나아가기 위한 ‘국민참여’ 정당을 거쳐, 최종적으로 이재명이라는 지도자 1인과 그를 지지하는 팬덤 당원이 직접 결합하는 인민주의적 정당으로 완전히 귀결된 셈이다. 박상훈은 이를 “정당은 사라지고, 팬덤만 남는 현상”이라 표현한다. 그러면서 대의제의 핵심 제도인 정당의 민주주의가 파괴되면서 결과적으로 국민에 대한 대표성과 책임성 모두가 상실된 정치로 이어지고 있다고 경고한다.

2) 보수주의에도 미달하는 기생정당 국민의힘

민주당이 이재명과 팬덤 당원이 지배하는 인민주의로 완전히 타락했다면, 국민의힘은 보수주의에도 미달하는 기회주의적 당권파가 당내 민주주의를 완전히 파괴하기에 이르렀다. 돌이켜보면, 국민의힘은 2020년 총선 대패 이후 김종인 비대위 체제에서 박근혜 전 대통령 탄핵에 반대하며 결집한 극우 태극기세력과 거리를 두고, 탄핵 이후 분열했던 바른미래당 세력을 재규합하며 탄생했다. 이후 국민의힘은 문재인 정부와 민주당의 실정에 힘입어, 2021년 서울시장과 부산시장 보궐선거에서 승리한 데 이어 2022년 대선에서 정권교체에 성공했다.

그러나 윤석열 정부 시기에 국민의힘은 박근혜 정부 시기의 새누리당과 마찬가지로, 제왕적 대통령을 중심으로 계파를 형성하고 당권과 공천권을 장악하는 데에만 몰두하는 기생적인 집권여당의 면모를 반복했다. 2022년 하반기 이준석 당대표를 축출하고 이듬해 3월 김기현 당대표를 선출하는 과정에서, 대통령실의 당무개입 논란과 이른바 ‘윤핵관’(윤석열 핵심 관계자) 논란이 터져 나왔다. 또한, 이재명 대표의 민주당과 비슷하게 친윤계 지도부가 당대표 선출을 위한 3차 전당대회 규칙을 기존 ‘당원투표 70%와 여론조사 30%’에서 ‘당원투표 100%’로 바꾸기로 하면서, 유승민 전 의원과 안철수 의원을 비롯한 비윤계 의원이 크게 반발했다. 이후 친윤계 일색의 김기현 당대표 체제는 윤석열 정부 심판론이 작동한 2023년 하반기 보궐선거 대패로 좌초했고, 한동훈 비대위 체제 역시 윤석열 대통령과의 갈등 속에서 2024년 총선 대패로 무너졌다.

나아가, 윤석열 전 대통령이 자행한 초유의 비상계엄 사태와 탄핵 국면에서, 국민의힘은 무능을 넘어 극단으로 치달았다. 박근혜 전 대통령 탄핵 국면에서 새누리당이 대국민 사과를 한 것과 달리, 국민의힘은 이번 비상계엄에 대해 친윤계를 비롯한 상당수 의원이 사실상 계엄을 옹호하거나 대통령 탄핵 반대에 몰두했다. 한동훈 대표가 비상계엄 해제에는 앞장섰지만 이내 대통령 탄핵과 정국 수습 방안을 두고 갈팡질팡하는 가운데, 친윤계는 한동훈 대표를 끌어내리고 권영세 비대위 체제를 중심으로 대통령 탄핵 반대에 앞장섰다. 심지어 1월에 이르러 극우세력을 중심으로 한 탄핵 반대 집회가 최고조에 이르고 윤석열 지지자가 서부지법을 침탈하는 사태마저 일어났는데도 이들과 전혀 선을 긋지 않으면서, 극우에 잠식된 ‘내란의힘’으로 전락했다는 비판을 자초했다.

헌법재판소가 윤석열을 대통령직에서 파면한 이후에도, 권성동과 권영세 의원을 중심으로 하는 당 지도부는 오직 당권 장악에만 몰두했다. 대선후보 예비경선으로 압축된 김문수, 홍준표, 안철수, 한동훈 4인 구도는 국민의힘 내에 존재하는 탄핵 반대와 탄핵 찬성 구도를 그대로 보여주었다. 그런데 예비경선을 거쳐 김문수 후보와 한동훈 후보 2인 구도로 결선이 치러지는 과정에서, 한덕수 전 총리 대망론이 급부상했다. 한 전 총리 본인은 이재명 집권을 저지하고 권력구조 개헌을 이루기 위해 출마하겠다고 밝혔으나, 실상은 향후 선출될 대선 후보에게 (특히 한동훈 후보에게) 당권을 빼앗기지 않으려는 당권파의 술책과 윤 전 대통령의 의중이 강하게 작용하는 것 아니냐는 비판이 쏟아졌다.

그런데 결선에서 최종 승리한 김문수 후보가 한덕수 전 총리와의 단일화에 소극적으로 나서자, 권영세·권성동 지도부는 경선을 거쳐 전당대회에서 선출된 대선후보를 비상대책위원회와 선거관리위원회의 긴급 의결로 강제 교체하려고 시도하는 초유의 ‘당내 쿠데타’를 감행했다. 이는 당헌 제74조 2항에 따라 ‘상당한 사유’가 있을 때 비대위 의결로 대선후보 선출 관련 사항을 정할 수 있다는 규정을 근거로 한 것인데, 당원 여론조사 결과 당원 대다수가 원하는 단일화를 김문수 후보가 거부하므로 그의 대선후보 자격을 취소할 수 있다는 것이었다. 5월 10일 새벽 2시 반에 김문수 후보 선출을 취소하고, 3시에 새 예비후보 등록을 공고한 뒤, 4시에 한덕수 입당과 후보 등록 완료로 이어진 한밤중의 사태는, 국민의힘 당권파가 당권을 위해 정당정치와 민주주의를 어디까지 파괴할 수 있는가를 적나라하게 드러냈다.

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국민의힘 김문수 대선후보와 무소속 한덕수 예비후보 간의 후보 단일화를 위한 담판이 성과 없이 끝나자, 국민의힘 당권파는 김문수 후보의 자격을 취소하고 한덕수 후보를 등록하는 초유의 ‘당내 쿠데타’를 감행했다. (사진출처: 《연합뉴스》)

놀랍게도, 김문수 대선 캠프는 이런 초유의 사태가 마치 없었던 일인 것처럼, 권성동 의원을 비롯한 당권파와 탄핵 반대 세력을 모두 아우르는 방식으로 구성됐다. 김문수 후보 자체가 2020년 자유한국당이 추진하는 보수통합이 ‘광장 세력’을 도외시한다며 탈당한 뒤 전광훈 목사와 함께 자유통일당을 창당한 이력이 있고, 비상계엄 사태 이후 유력 대선후보로 부상하고 국민의힘에 입당하는 과정에서 역시 탄핵 반대 집회 세력의 지지를 등에 업었기 때문일 것이다. 뒤늦게 중도층 표심을 잡기 위해 김용태 비대위원장을 내세워 비상계엄 사태에 대한 당 차원의 사과와 윤석열 전 대통령 탈당을 내세웠지만, 만시지탄이었다.

게다가 김문수 캠프는 반이재명 외에 전통적인 보수주의라 할 만한 정책조차 전혀 제시하지 않았다. 제왕적 대통령제 개혁은 이재명 후보를 저격하기 위한 용도일 따름이었고, 경제 부문 공약 역시 규제 개혁과 (이재명 후보와 별반 다를 것 없는) 재정 지출에 의존하는 것뿐이었다. 외교 역시 트럼프의 미국 우선주의가 다자간 국제질서를 파괴하는 상황에서 구호뿐인 한미동맹 강화만을 제기할 따름이었다. 선거 기간 내내 이재명과 민주당의 독재를 지적하는 데에만 몰두하는 한편, 이준석 후보와의 단일화를 위해 당권을 거래하는 지경에 이르렀다는 논란만 나올 뿐이었다.

『보수주의: 전통을 위한 싸움』의 저자 에드먼드 포셋은 유럽과 영미의 보수주의를 시기별로 나누어 분석하며, 큰 틀에서 자유민주주의를 수용하는지를 기준으로 보수주의를 자유보수주의와 비자유보수주의로 구분한다. 그에 따르면, 자유보수주의는 19세기에 선거민주주의를 수용한 데 이어, 20세기에는 전후 케인즈주의와 경제민주주의를 일부 수용하고 탈냉전 시기 신자유주의 정책개혁과 금융세계화에 협력하는 방식으로 자유주의와 타협하며 주류화했다.

다만 자본주의와 자유주의가 위기에 빠질 때마다 보수주의 역시 방향을 잃고 분열했는데, 특히 2007~09년 금융위기 이후 미국과 유럽에서 기존의 주류 자유보수주의가 표류하는 가운데 인민주의적 ‘강경우파’가 대변하는 비자유보수주의가 새로운 주류로 부상했다. 이들은 △ 배타적 자국민주의 △ 교조적 초자유주의 △ 문화적 전통주의 △ 인민주권에 대한 호소를 특징으로 한다. 특히 이기적인 엘리트와 좌파라는 내부의 적에게 희생된 선량한 다수 국민의 대표를 자처하며 직접행동과 단일한 인민의 의지를 강조한다는 점에서 자유주의와 양립할 수 없는 인민주의라고 할 수 있다.

이를 한국 정치에 대입해 보면, 두 차례의 대통령 탄핵을 겪으며 주류 보수주의가 붕괴하고 영남 지역당으로 퇴보하는 가운데 본격적으로 강경우파가 확산했다고 할 수 있을 것이다. 국민의힘은 당 내외에서 발호하는 이러한 ‘강경우파’와 명확히 절연하지 않으면서, 민주당 반대와 지역주의 정서에 의존해 당권 장악을 위한 내부 갈등과 경쟁에 몰두했다. 윤석열 전 대통령 탄핵 국면은 이러한 기회주의적 보수세력의 위기와 극단주의의 위협을 단적으로 드러냈다.

즉, 한국의 보수세력은 덕성과 능력에 기초한 정치문화를 강조하며 현대사회의 정치적·경제적 자유를 보존하는 보수주의의 이상과는 전혀 관련 없이, 인민주의적 강경우파와 당권을 둘러싼 기회주의 사이에서 표류하며 반(反)헌정세력으로 기우는 가운데 ‘이재명의 민주당’이 더욱 활보하는 거름만 제공하고 있는 셈이다. 대선 패배 이후 국민의힘은 당권을 둘러싼 내부 경쟁이 재점화될 것으로 보이지만, 자유민주주의에 부합하는 보수 혁신의 길은 요원해 보인다.

3) 소결: 제왕적 대통령제와 정당체계 타락의 악순환

제왕적 대통령제의 결함과 결합한 정당체계의 타락이 한국 민주정에 미치는 위협은 더 이상 거대 양당의 ‘기득권 다툼’이나 ‘적대적 공생’ 수준이라고 보기 어려울 정도로 위험 수위에 달했다. 한쪽에서는 대선불복을 위해 다수당의 권한을 최대한 남용하고, 다른 한쪽에서는 대통령의 위헌·위법적 비상계엄 선포를 두둔하거나 옹호하며 정치과정과 제도 자체를 파괴하는 데 이르렀기 때문이다.

이렇게 정치적 양극화가 극단화하는 가운데, 두 정당 모두 당내 민주주의가 돌이킬 수 없을 정도로 파괴되었다. 정당의 지역 기반과 대의원 제도가 유명무실해지면서, 거대 양당은 팬덤 당원이나 검증되지 않은 ‘반짝 스타’에 취약한 정당이자 권력 쟁취를 위해 상쟁하는 파당으로 전락하고 있다. 지난 3년을 거치며 민주당과 국민의힘 모두 당원주권과 국민주권을 더욱 강조하면서, 대의제 붕괴와 인민주의로 나아가는 길을 거대 양당이 오히려 주도하고 있다는 점에 주목해야 한다.

대선 직후, 강준만 교수는 《경향신문》 칼럼에서 “우리가 정작 무서워해야 할 것은 ‘극우’라기보다는 ‘정치의 이권화’”라고 주장하면서, 한국 정치에서 가시화된 극우와 날로 극심해지는 진영주의의 토양에 ‘정치의 이권화’가 있음을 직시해야 한다고 강조했다. (“‘극우’보다 무서운 ‘정치의 이권화’”, 《경향신문》, 2025년 6월 4일.) 막강한 임명권과 재정권을 갖는 대통령직을 차지하기 위한 승자독식 체제를 약화하는 방향으로 나아가지 못한다면, 한국 민주정의 위기는 반복해서 심화할 수밖에 없다는 것이다.

물론 제왕적 대통령제의 역사이기도 한 한국헌정사에서, 한국의 정당정치 역시 제왕적 대통령을 둘러싼 경쟁에 매몰되었다는 평가는 이미 오래전부터 제기되어 왔다. 그러나 2020년대에 이르러 정당이 팬덤 정치에 잠식되고, 당직과 공직을 장악하려는 파당 간의 ‘내전’으로 정당체계가 악화하면서 만성적 헌정 위기를 초래할 지경에 이르렀다는 점을 엄중하게 인식해야 한다.

3. 이재명 정부 출범 이후, 주목해야 할 쟁점

6월 6일, 대통령실은 새 정부를 부를 때 ‘이재명 정부’라는 공식 명칭과 함께 ‘국민주권정부’라는 별칭도 사용하기로 했다고 밝혔다. 그런데 비상계엄 사태와 대통령 탄핵 국면에서, ‘국민주권’은 극우세력과 민주당이 공통적으로 강조한 구호였다. 극우세력은 윤석열 탄핵에 반대하며 선출되지 않은 헌법재판소가 국민이 선출한 대통령을 심판할 수 없다고 주장했고, 민주당 역시 선출되지 않은 사법부가 유력 대선후보의 피선거권을 박탈하며 국민이 대통령을 선출하는 과정에 개입해선 안 된다고 주장했다.

이들이 강조하는 국민주권론은 현대 민주정의 핵심 원리를 부정하고 파괴하며 이를 인민주의로 대체하려 한다는 점에서, 헌정 위기를 영속화할 위험성이 있다. 특히, 이재명 정부가 집권 초기 사법부와 국가재정에 대한 ‘민주적 통제’를 내세워 제왕적 대통령제를 강화하고 권력에 대한 견제와 제한 장치를 약화하는 행보를 보이는 것에 주목해야 한다.

1) 국민주권의 변형을 지향하는 정치이념으로서 인민주의

윤종희 교수는 포퓰리즘을 ‘국민주권’ 원리를 변형하며 대표제 민주주의를 내부로부터 전복하려는 정치이념으로 규정한다. 비슷한 맥락에서, 『나, 인민: 포퓰리즘은 어떻게 민주주의를 변형시키는가?』의 저자 우르비나티 교수 역시 정치지도자와 ‘진정한’ 인민 사이의 신앙적 신뢰에 기초해 정당, 언론, 국가기관, 독립된 사법부와 같은 매개조직을 약화하거나 수단화하면서 지도자를 책임성으로부터 면제하는 ‘직접 대표제’를 추구하는 것이 포퓰리즘이라고 설명한다.

대표제 민주주의에 기반한 현대 민주정에서 국민주권 원리는, 구체적인 현실에 다양하게 존재하는 인민과 구별되는 추상적 집합체로서 ‘법 앞에 평등한’ 국민이, 대의제를 통해 간접통치를 확립하는 과정을 의미한다. 선출된 부분으로서 대표는 전체를 대표하기 위한 정치적 과정과 정당, 언론, 독립된 사법부와 같은 여러 매개조직을 거치며 권력을 행사함으로써, 대중의 의견과 의지 사이에 시공간적 거리감을 유지한다.

그런데 인민주의는 구체적인 현실에 존재하는 다양한 인민을 인위적 집합체인 주권자로서 인민, 특히 특정한 지도자나 대표자가 추구하는 가치관을 공유하는 ‘진정한 인민’과 일치시키려 한다. 그러면서 권력자와 인민 사이에 존재하는 여러 매개조직을 약화하거나 파당적으로 소유하며, 인민의 의견과 의지를 즉각적이고 직접적으로 실현하고자 한다.

나아가, 인민주의는 다원주의와 다수의 지배를 결합하는 현대 민주정의 다수결 원리 역시 다원주의를 제거한 다수의 지배로 변형시킨다. 이들에게 선거는 정치적 판단이나 정책을 평가하는 과정이 아니라, 다수파로서 정당성을 확인하는 의례에 불과하다. 따라서, 이들에게 선출된 권력을 제어하고 견제하는 제도나 정치적 관행은, 다수의 ‘진정한 인민’의 의지를 가로막는 소수의 기득권 엘리트의 방해물일 따름이다.

바로 이러한 점에서 이재명 대표 체제의 민주당이 ‘당원주권’을 내세워 인민주의적 정당으로 완전히 귀결된 것처럼, 이제 이재명 대통령과 민주당 정부가 ‘국민주권’을 내세워 권력에 대한 제한과 견제를 무력화하며 민주정을 인민정으로 타락시킬 수 있다는 우려가 큰 것이다.

김예원 장애인권법센터 변호사는 《경향신문》에 기고한 글에서, 다수당 지위를 활용해 입법권 독주에 앞장선 민주당이 대통령직을 장악하고 사법부의 독립성을 훼손하는 데까지 나아가면 “법치주의, 재정건전성, 서민의 삶을 직접적으로 위협할 수 있다”라고 지적한다. (“법치 위에 정치가 서지 않도록”, 《경향신문》, 2025년 5월 25일.) 즉, “재정 지출이 인기영합적으로 확대될 경우 국가 재정의 안정성이 흔들릴 수 있고, 형사사법 제도의 설계가 정치적 이해에 따라 변동되면 권력형 범죄에 대한 실효적 대응도 약화될 수 있다”는 것이다.

실제로 대선 과정과 집권 직후 나타난 이재명 대통령과 민주당의 행보를 볼 때, 사법부와 국가재정에 대한 ‘민주적 통제’를 앞세운 제왕적 대통령제 강화가 앞으로 국민주권정부에서 핵심 쟁점이 될 것이다.

2) 법치와 재정의 위기를 초래할 ‘국민주권정부’의 위험성

먼저 사법부에 대한 민주적 통제를 살펴보자. 대선을 한 달여 앞둔 5월 1일, 대법원이 이재명 후보의 공직선거법 위반 사건에 대해 다소 이례적인 절차와 속도로 유죄 취지 파기환송을 결정했다. 그러자 민주당은 극렬히 대법원과 사법부를 공격하고 나섰다. 예를 들어, 한민수 의원은 SNS에 ‘사법쿠데타’가 발생했다고 주장했고, 박진영 전 민주연구원 부원장은 CBS 유튜브 ‘더라커룸’에 출연해 선출되지 않은 사법부가 국민주권을 침해했다면서 “삼권분립이라는 것이 이제 막을 내려야 될 시대가 아닌가”라며 격앙된 모습을 보였다.

민주당과 그 지지자의 격앙된 반응은 사법부가 이 후보의 사법리스크를 활용해 피선거권을 박탈하여 대선에 개입할 수 있다는 공포에서 출발하여, ‘선출’되지 않은 사법부가 국민주권을 침해한 행위에 대해 책임져야 한다는 주장으로 이어졌다. 그러나 피선거권 박탈 여부가 달린 중대한 법 위반 혐의를 받는 인물이더라도 국민 다수가 지지하면 아무런 문제가 되지 않고, 오히려 이에 대해 판결하려는 사법부가 국민주권에 도전하는 것이라는 인식은 전형적인 인민주의적 민주주의관이라고 할 수 있다.

이어 민주당은 조희대 대법원장 탄핵과 청문회를 거론하면서, △ 대법관을 30명으로 증원하고 비법조인을 일부 임명하도록 하는 법원조직법 개정안, △ 법리를 왜곡한 판·검사를 ‘법 왜곡죄’로 처벌하는 형법 개정안, △ 선거법상 ‘허위사실 공표’ 구성 요건을 재규정하는 공직선거법 개정안, △ 내란·외환죄를 제외한 대통령의 임기 중 모든 공판 절차를 정지하는 형사소송법 개정안을 쏟아냈다. 그런데 이러한 민주당의 폭주에 대해 사법부의 독립성을 침해하고 이재명 1인을 위한 입법을 남발한다는 비판이 제기되는 가운데 중도층 민심 이반마저 감지되자, 이 후보는 곧바로 자기 뜻이 아니라며 발을 뺐다.

그러나 사법부 개혁은 대선 공약집에 명시되었고, 이재명 대통령 당선 직후인 4일 대법관을 30명으로 증원하는 법원조직법 개정안이 민주당 단독으로 법사위 소위에서 통과되었다. 이후 공직선거법 위반 사건 파기환송심과 대장동 사건 재판부가 헌법 84조를 적용해 공판기일을 추후지정하고, 이재명 대통령이 다시 직접 나서 법원 개혁의 속도를 조절해달라고 주문하면서 당장의 입법 드라이브는 멈췄지만, 언제든 사법부를 길들이려는 시도가 재발할 수 있다.

한편, 다음날인 5일 국회 본회의에서 ‘3대 특검법’과 함께 법무부 장관도 검사 징계를 직접 청구할 수 있도록 하는 검사징계법 개정안이 통과된 가운데, 이재명 대통령이 윤석열 정부 국무위원 중 유일하게 박성재 법무부 장관 사의만 수용하고 민정수석실 산하에 사법제도비서관을 신설한 것에도 주목해야 한다. 한편으로는 ‘내란 세력 척결’에 검사를 대규모로 동원하면서 다른 한편으로는 법무부 장관을 매개로 검찰에 대한 정치적 장악력을 높이고 살아 있는 권력에 대한 수사와 기소를 제어하려는 시도로 볼 수 있기 때문이다.

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나아가, 김용민·민형배·장경태·김문수·강준현 민주당 의원은 검찰청법 폐지법안과 공소청·중대범죄수사청·국가수사위원회 신설법안을 6월 11일에 발의했다. 이에 따르면, 검찰은 법무부 산하 공소청으로 바뀌어, 영장청구·기소·공소유지만 담당하게 된다. 검찰의 수사권은 모두 행정안전부 산하 중대범죄수사청(중수청)이 넘겨받는다. 한편, 국무총리 직속으로 설치되는 국가수사위원회(국수위)가 모든 수사기관을 총괄하고 지휘하는 권한을 갖게 된다. 국수위원 11명은 대통령이 임명하고, 법조인 외에 비법조인도 위원이 될 수 있다. 검찰청을 헌법 개정 없이 해체하는 입법이 위헌적이라는 지적을 논외로 하더라도, 이러한 안은 수사와 기소에 대한 ‘민주적 통제’를 앞세워 실상은 살아 있는 정치권력이 수사권을 더욱 통제하고 장악하는 길을 여는 것이다.

다음으로, 국가재정에 대한 민주적 통제를 살펴보자. 이재명 대통령은 취임사에서 ‘불황과의 일전’을 치를 것이라며 경제성장과 재정지출의 중요성을 강조했다. 그러면서 국무총리와 비서실장에 이은 두 번째 인선으로 대통령실 경제팀을 우선하여 발표했다. 먼저 대통령실 경제수석을 경제성장수석으로 바꾸고 확장 재정의 필요성을 강조해 온 하준경 한양대 경제학부 교수를 임명했으며, 정책실장 산하에 재정기획보좌관을 신설하고 역시 확장 재정 필요성을 지지하는 류덕현 중앙대 경제학부 교수를 임명했다. 이러한 인선은 확장적 재정 정책을 위해 예산의 편성과 운영에 대한 대통령실의 개입을 강화하겠다는 것으로 볼 수 있다.

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대통령의 직무를 보좌하는 대통령실은 정부 부처 위에 군림하며 정책결정 과정에 막강한 영향력을 행사해왔다는 점에서 ‘제왕적 대통령제’의 핵심 병폐 중 하나로 지적된다. 『청와대 정부』의 저자 박상훈은 “제어되지 않는 ‘강한 청와대’는 ‘민주적 책임 정부’와 양립할 수 없는 형용 모순”이라고 지적한다. 역대 정부는 모두 청와대와 대통령실 권력 축소를 공언했지만, 결과적으로 누구도 약속을 지키지 않았다. 이재명 대통령 역시 대통령실 권한을 더욱 강화하는 방향의 초기 인선을 발표했다. 특히 정책실장 산하에 재정기획보좌관을 신설하고 민정수석 산하에 사법제도비서관을 신설하여, 국가재정과 사법부 개혁에 대한 대통령의 장악력을 높이는 데 초점을 둔 것으로 보인다. (자료출처: 《동아일보》)

한편, 조국혁신당 차규근 의원은 지난 4일 기획재정부의 예산 기능을 분리해 예산처로 독립시키는 정부조직법 개정안을 발의했다. 이재명 대통령과 민주당 역시 이전부터 기획재정부를 재정경제부와 기획예산처로 분리하고, 특히 기획예산처를 대통령 직속 기구로 두는 방안을 모색하고 있다. 선출되지 않은 정부 부처인 기획재정부가 국가재정에 대한 무소불위의 권력을 쥐고 “왕 노릇”을 하고 있으므로, 선출된 대통령에 의한 민주적 통제를 강화해야 한다는 것이다. 그러나 이른바 ‘쪽지 예산’ 논란이 잘 보여주듯 입법부인 국회의 예산안 심사와 의결이 실질화되지 않은 상황에서, 예산안 편성권을 정부 부처에서 대통령실로 이전하는 것은 국가 재정을 더욱 소수의 권력자 손에 쥐여주어 재정의 정치화를 심화하는 방향일 뿐이다.

게다가, 이재명 정부와 민주당이 추진하는 재정지출 확대의 내용과 재원조달 수단도 문제다. 이재명 대통령은 대선 기간 경기와 민생 회복을 위해 지역화폐 형태의 전국민 지원금을 핵심으로 하는 약 21조 원 규모의 추경 편성이 필요하다고 주장했다. 또한 경제성장을 위해 인공지능(AI)을 비롯한 국가첨단전략산업에 대한 대규모 재정 투자를 공약했다. 당선 직후 이 대통령이 경기 회복과 소비 진작을 위해 속도감 있게 추경을 편성할 것을 지시하였는데, 이러한 공약은 곧장 추경안과 2026년도 예산요구서에 반영될 가능성이 크다.

취약계층과 소상공인 보호를 위한 일정한 재정지출은 물론 필요하지만, 이는 어디까지나 공적 부조의 영역일 뿐이고, 소득 지원 정책으로 경기를 회복하겠다는 건 언감생심이다. (민주당은 21조원 규모로 예상되는 이번 추경으로 경제성장률을 1%p 끌어올릴 수 있다고 주장했다) 특정 산업에 국가재정을 투여하는 산업정책으로 경제성장을 이룰 수 있다는 주장 역시 한국 자본주의의 구조적 위기를 도외시한 터무니없는 기대일 따름이다. 실제로 첨단산업 육성에 효과가 있을 것인가를 논외로 하더라도, 생산성 한계와 경쟁력 저하에 직면한 수출 재벌체제를 어떻게 개혁할 것인지, 인구구조 변화에 대한 대응을 어떻게 해나갈 것인지에 대한 구체적인 대안을 전혀 찾아볼 수 없다.

게다가 민주당은 대규모 재정지출을 위한 재원 마련 수단으로 적극적인 국채 발행만을 강조한다. 윤석열 정부 시기 발생한 대규모 세수결손에서 알 수 있듯, 장기저성장이 고착하고 경기침체가 심화하며 정부 재정 여력에도 제약이 크다. 이런 조건에서 조세 기반을 확대하는 증세 없이 국채 발행에 의존할 경우, 부채위기가 가속될 것이고 그로 인한 금리와 물가 상승 압력은 취약계층에게 더욱 무겁게 되돌아올 것이다.

그러나 그간 윤 정부와의 정략적 대결에 몰두하며 정부 재정지출에만 의존해 온 민주당에서 이러한 문제의식은 전혀 찾아볼 수 없다. 결국 재정정책에도 미달하는 산업정책과 선심성 소득지원 정책은 경제성장은커녕 일시적 경기부양 효과도 크지 않을 것이며, 무엇보다 스태그플레이션과 부채위기가 결합하는 한국경제의 구조적 위기를 심화하고 그에 대한 정부의 대응력을 약화할 따름이다.

요컨대, 한국 자본주의의 구조적 위기가 심각한 조건에서, 입법권과 행정권을 장악한 강력한 ‘이재명의 민주당’이 독선에 빠지지 않으면서도 위기를 해결하는 좁은 길을 성공적으로 걸으리라 기대할 수 없다. 오히려 재정 지출 확대를 만병통치약으로 삼기 위한 기획재정부 해편과, 이재명 정권에 대한 사법적 견제를 무력화 하기 위한 검찰과 사법부 개혁으로 제왕적 대통령제를 개악할 가능성이 높다. 즉, 이재명 대통령과 민주당이 한국의 민주정을 위협하는 핵심은 ‘우클릭’에 있는 것이 아니라, 국민주권을 내세워 권력에 대한 제한과 견제를 약화하고 구조적 위기를 오히려 심화시키는 ‘국민주권정부’ 그 자체에 있다.

3) 사회운동은 이재명 정부를 어떻게 비판할 것인가

더욱 큰 문제는 문민화 이후 가장 강력한 권력을 쥔 것으로 평가받는 이재명 대통령의 국민주권정부를 제대로 견제하고 비판할 세력이 사실상 존재하지 않는다는 점이다. 보수세력이 윤 전 대통령의 비상계엄과 함께 다시 한번 자멸한 가운데, 진보당과 민주노총이 민주당의 내란세력 청산과 압도적 정권교체에 부화뇌동하며 이재명 후보 지지를 노골화했기 때문이다. 무엇보다, 민주당이 한국 자본주의의 위기와 헌정 위기를 심화하는 인민주의 세력이기 때문에 위험하다는 문제의식을 노동자운동과 사회운동 내에서는 거의 찾아볼 수 없다.

거대 양당 사이의 정치적 경쟁이 만성적 헌정 위기를 초래하는 파당 간의 내전으로 악화하는 가운데, 진보당과 노동운동 일각은 민주당이 주도하는 내란세력 척결에 부화뇌동하며 노골적으로 이재명 후보를 지지하기에 이르렀다. 진보당은 지난해 총선에서 반윤 범야권연대가 필요하다며 민주당의 비례위성정당인 더불어민주연합에 참여한 데 이어, 이번 대선에서는 야5당 원탁회의(민주당, 조국혁신당, 사회민주당, 기본소득당, 진보당)를 통해 민주당과 적극적인 연대연합을 추구했다.

4월 19일 진보당 대선후보로 선출된 김재연 상임대표는 5월 9일 ‘광장연합의 힘을 통한 압도적 대선 승리’를 위해 이재명 후보를 ‘광장대선후보’로 지지한다며 사퇴했다. 이후 김 대표는 이재명 후보 중앙선대위 공동선대위원장이 되었고, 진보당 의원을 비롯한 간부들은 각지에서 이 후보 선대위와 선거 유세에 적극 참여했다. 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 이를 두고 “과거 정의당처럼 후보를 내고 단일화를 조건으로 정책연합이라도 추진한다면 모르지만, 후보도 안 내면서 연합한다는 것이 어디 있나”라며 “소수정당이나 다양성에 기초한 연합이 아니라 위성정당을 포함한 지배연합이라고 볼 수 있다”라고 지적했다. (“헌정수호 합의 민주당 등 야5당, 교섭단체 논란 왜?”, 《경향신문》, 2025년 4월 27일.)

진보당은 지난 총선에서 더불어민주연합에 입당해 비례 순번 15번을 받고 계속해서 민주당 당적을 유지하던 손솔 전 수석대변인이 이재명 정부 안보실장에 발탁된 민주당 위성락 의원 궐원을 승계함으로써, 국회 의석을 4석으로 늘리는 데 성공했다. 실리에 취한 진보당은 앞으로도 내란세력 척결과 사회대개혁을 명분으로 민주당의 지배연합에 편승하는 데 더욱 앞장서면서, 파당 간의 퇴행적 경쟁으로 헌정 위기를 만성화하는 데 일조할 것으로 보인다.

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김재연 진보당 상임대표는 대선후보 사퇴 이후 5월 14일 이재명 후보 중앙선대위에 참석해 “진보당은 민주수호 광장의 시민사회, 제 정당들과 함께 극우내란세력의 재집권을 저지하고 사회대개혁의 과제를 흔들림 없이 추진하기 위해 이재명 후보를 ‘광장대선후보’로 선언했습니다. 빛의 광장, 그 뜨겁고 간절한 힘으로 압도적 정권교체를 이루겠습니다.”라고 발언했다. (사진출처: 진보당)

또한, 진보당은 민주당과의 연대연합에 편승해 자당의 정치적 복권을 이루기 위해 지난해 총선에 이어 다시 한번 민주노총을 정치적 분열로 내몰고 노동조합 민주주의의 근간을 훼손했다. 지난 총선에서 양경수 집행부는 대의원대회 결정으로 위성정당 참여 금지를 규정한 민주노총 총선방침 4항을 정면으로 위반한 진보당에 대한 지지를 철회하지 않으면서, 정파의 이해를 앞세워 민주노총의 민주주의를 무너뜨렸다. 이번 대선에서도, 양경수 집행부는 진보당의 노선을 따라 민주노총이 민주당 이재명 후보를 지지할 수 있도록 하는 대선방침을 통과시키려 시도했다. 4월 29일 중집에서 ‘진보정당 후보’뿐만 아니라 ‘진보정당과 연대연합을 실현한 후보’를 지지한다는 후보방침을 제안한 것인데, 사실상 이재명 후보 지지를 열어두는 것이나 다름없었다.

이에 격렬한 반발이 잇따르면서 이러한 대선방침을 확정짓지 못했음에도, 민주노총 집행부는 민주당과 정책협약을 추진하기도 했다. (이는 5월 15일 중집에서 논란 끝에 중단되었다) 한편, 유일하게 남은 진보정당 후보인 민주노동당 권영국 후보 지지로 대선방침을 세우자는 중집성원의 의견도 있었으나, 양경수 집행부는 받아들이지 않았다. 결국 양경수 집행부는 이번 대선에서도 진보당의 파당적 이해를 앞세우며 대선방침을 형해화함으로써, 민주노총을 정치적으로 분열시키고 노동자 정치세력화를 파산시켰다.

이렇게 진보당과 민주노총 집행부가 노골적으로 민주당의 하위파트너를 자처하는 상황에서, 민주당에 포섭되지 않는 민주노동당 권영국 후보의 존재와 독자 완주는 분명한 의미가 있었다. 진보당과 민주노총 집행부의 행보에 비판적인 진보 3당(정의당, 노동당, 녹색당)과 노동운동·사회운동 세력은 ‘사회대전환 대선 연대회의’를 구성하고 경선을 통해 민주노동당 권영국 후보를 선출했다. (정의당은 대선 공동대응을 위해 당원총투표를 거쳐 당명을 민주노동당으로 변경하였다) 권영국 후보는 민주당의 압도적 정권교체론과 선을 그으면서, 극단화된 정치적 양극화의 배경에 경제적·사회적 불평등이 있음을 지적하고 노동권과 사회권의 확대를 대안으로 제기한 유일한 후보였다.

다만 몇 가지 중요한 과제도 남았다. 무엇보다 민주노총의 정치방침과 대선방침이 양경수 집행부로 인해 형해화된 조건 속에서 진보당의 맹목적인 민주당 지지를 비판하며 민주노동당 권영국 후보를 지지하는 흐름이 주요 산별을 비롯한 노조 단위를 중심으로 모였으나, 조합원의 광범위한 참여보다는 노동조합 상층 간부와 일부 활동가 중심의 선거운동에 그쳤다는 한계가 있다. 민주노총 내에서 반진보당을 중심으로 정파 간 연합 전술을 시도하는 데에서 한 걸음 더 나아가, 기층에서부터 더 많은 조합원과 함께 정치 정세에 대한 인식을 넓히고 노동자 정치세력화의 역사를 돌아보며 새로운 길을 모색하는 방향을 구체화하는 과제가 남은 셈이다.

또한, (진보당의 구호와 동일한) 내란세력 청산과 사회대개혁을 내세우며 민주당의 ‘외부’이자 ‘왼쪽’에서 이를 견인한다는 민주노동당의 전략은, 민주노동당이 민주당과 분별정립할 수 있는 구도를 만드는 데에는 한계적이었다. 이는 지난 총선에서 민주당의 비례위성정당에는 참여하지 않지만, 다른 방식으로 야권연대를 추진하고자 했던 정의당이 보인 한계를 반복하는 것이기도 했다. 결국 정당 체계와 민주정의 질적 타락을 주도하는 민주당의 인민주의를 분명하게 비판하는 데에서 출발해야만, 민주당이나 진보당과 구별되는 정치세력으로서 자리매김할 수 있을 것이다.

물론 이러한 과제는 민주노동당만의 과제가 아니라, 독자적 노동자 정치세력화와 진보정치의 재건을 모색하는 노동자운동과 사회운동 전체의 과제다. 이번 대선에서 민주노동당이 남긴 성과와 과제를 바탕으로, 지난 야권연대 실패의 역사를 직시하며 민주당에 포섭되지 않는 노동자 정치세력화와 진보정당 운동의 새로운 길을 찾는 계기를 계속해서 모색해야 한다.

4. 결론

이번 대선은 한국 민주정과 헌정의 중대한 위기 속에서 치러졌다. 문민화 이후 초유의 ‘셀프 쿠데타’를 시도한 윤석열 전 대통령과 이를 두둔하는 데 앞장선 국민의힘에 대한 심판이 이루어지면서, 이재명 대통령과 민주당이 집권하는 결과로 이어졌다. 그러나 비상계엄 사태와 그로 인한 탄핵이라는 전대미문의 상황 속에서도 거대 양당은 헌정질서 회복보다는 권력 쟁취에 몰두했다는 점에서 헌정 위기 해소와는 거리가 멀었다. 오히려 이번 대선은 향후에도 정치적 양극화와 제도적 파행이 심화하며 헌정 위기가 고착할 것임을 보여주었다.

무엇보다 지난 3년을 거치며 한국의 정당체계가 한층 더 타락했다는 점에 주목해야 한다. 민주당은 이재명 대표 체제에서 팬덤 당원이 직접 지배하는 ‘이재명의 민주당’을 완성하며 완연한 인민주의적 정당이 되었고, 국민의힘은 보수주의에도 미달하는 기회주의와 극우가 혼재된 무원칙 정당의 민낯을 보여주었다. 이러한 거대 양당은 제왕적 대통령직을 장악하기 위한 극단적 갈등을 빚는 과정에서 당내 민주주의뿐만 아니라 정치제도와 관행을 파괴하기를 주저하지 않았다. 2020년대에 이르러 기존의 정당이 점차 팬덤 정치에 잠식되고, 정당체계 역시 당직과 공직을 장악하려는 파당 간의 ‘내전’으로 악화하면서, 앞으로도 헌정 위기가 만성화될 우려가 크다.

그런 가운데, 이재명 정부가 내세우는 ‘국민주권’은 인민주의적 통치 이념으로서 권력을 제한하고 견제하는 제도와 관행을 해체할 위험성이 크다. 이재명 대통령과 민주당은 지난 문재인 정부가 실패한 원인을 기획재정부와 검찰을 완전히 장악하지 못한 데서 찾으면서, ‘민주적 통제’라는 명분을 앞세워 실제로는 선출된 권력자가 법치와 재정을 더욱 정치적으로 통제할 수 있도록 제도를 변형하고자 한다. 이는 금융위기 이후 세계적으로 확산하고 있는 인민주의와 권위주의의 전형적 특성과 일치한다. 이들은 인민주권을 절대화하며, 자신을 지지하는 ‘진정한 인민’에 의해 선출된 권력자가 자의적으로 권력을 행사할 수 있도록 기존의 정당이나 사법부와 같은 매개조직을 기득권과 부패세력으로 지목하고 약화시키려 한다.

사회운동과 노동자운동은 이재명 대통령과 민주당의 ‘국민주권정부’가 중도보수를 자처하며 ‘우클릭’ 행보를 보이기 때문에 문제라는 데 그쳐서는 안 된다. 즉, 신자유주의를 적극 수용하면서 ‘좌회전 깜빡이 켜고 우회전’한 노무현 정부나 이른바 ‘촛불민심’을 배반했다는 문재인 정부와도 질적으로 다른, 국민주권을 내세워 민주정과 헌정을 구성하는 제도와 관행을 파괴하고자 하는 세력이기 때문에 문제라는 점을 명확히 인식해야 한다는 것이다.

특히, 정당체계가 돌이킬 수 없이 붕괴하고 보수세력이 자멸한 가운데 노동운동과 사회운동 일각이 이재명 대통령과 민주당을 더욱 노골적으로 지지하는 상황에서, 문민화 이후 가장 강력한 권력을 장악한 것으로 평가받는 이재명 정부를 제대로 견제하고 비판할 세력이 사실상 존재하지 않는다는 점을 엄중히 인식해야 한다. 사회운동이야말로 입법부와 행정부를 장악한 ‘이재명의 민주당’이 민주정의 제도를 파괴하고 자의적 지배를 강화하려는 것에 대한 적극적 비판세력을 자임하는 가운데, 노동권과 사회권의 확장을 모색해야 한다. ●