사회진보연대


사회운동

사회진보연대 계간지


2001.1-2.12호
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국제적인 노동운동의 소생을 위하여 : 활동의 장 확장 전략

커스틴 웨버(Kirsten S.Wever) |
국제적인 노동조합 전략들에 관한 본 연구는 미시경제적인 가치증대 접근, 제도적 틀의 조정 접근 그리고 노조가 조직되고 노동자의 이해들을 대표하는 공간인 "활동의 장" 확장 접근을 구별하고 있다. 이는 활동 장의 확장 접근을 최근 노동조합들이 채택한 전략으로 이해하는데, 그것은 선진자본주의 경제를 가로질러 새로운 조합원들을 조직하면서 공공재의 문제를 해결하려는 노조의 노력에 근거하고 있다. 이 전략은 다면적인 사회적 이해를 조정하는 데 어려움을 겪지만, 사회경제적 불안정의 시기에 사회적 가치증대를 통해 노동운동의 잠재력을 소생시키려 한다.

1990년대 대부분의 노사관계 비교 연구와 이론들은 명시적으로든, 암묵적으로든 노동조합의 국제적인 쇠퇴에 초점을 맞추고 있다. 하지만 노조 쇠퇴를 어떻게 이해할 것인가에 대해서는 다양한 견해들이 복잡하게 얽혀있다. 노동조합 조직률에서의 커다란 편차들은 조직률, 단체교섭 적용범위(coverage), 그리고 실질적인 노조의 영향력 사이의 매우 느슨한 관계에 상응할 뿐이다. 각각 상이한 노동자들은 상이한 요구(예컨대, 숙련수준이나 고용의 본성에 따른 차이)를 가지며, 상이한 노동운동들은 상이한 능력(예컨대, 고용관계의 제도화 혹은 집중화의 본성과 범위에 의존하는)을 가지고 있다. 결국, 노동조합의 쇠퇴는 변화하는 사용자의 전략과 사회복지 문제 및 시장 실패를 직접적으로 다루는 정부측에 대한 소극적 태도의 증가 등과 밀접하게 뒤엉켜 있다.

고용관계에 있어서 상대적으로 탈중심화된 영·미 모델과 통합되고 제도화된 대륙적 유럽모델 사이의 구별을 반영하면서, 연구자들은 두 가지의 기본적인 노동조합 소생전략들을 강조했다.

첫번째 전략은 미국에서 점차 일반화되고 있는 것으로, 노동자들이 생산이나 서비스 제공 지점에서 '가치를 증대시키는' 전략이다. 이러한 전략을 통해 그들은 자신들의 서비스를 필수불가결한 것으로 만들어 임금을 상승시키거나, 생산성과 품질을 높임으로써 고용의 안정성을 향상시키게 된다(Kochan 외, 1986.; MacDuffie, 1995; Rubinstein, 1996; Batt, 1995).

두번째 전략은 제도화된 경제를 보유한 국가들에서 소위 '경직성'을 요구하는 전략인데, 여기서 노조들은 상호조정되는 부문별·산업별 교섭의 틀을 유지하고자 한다. 그리고 그 내에서 개별 사용자들에게 더 큰 유연성을 허용하는 고용관계 제도들에 적응하고자 한다(Turner, 1998; Dabschek, 1994; Dell'Aringa & Lodovici, 1994).

이 두 경우 모두에서 노동조합의 전략은 전통적인 단체교섭 과정과 그 결과에 대한 고용주들의 점증하는 불만에 대응하는 것이다. 예컨대, 노동조합을 외면하거나 회피하거나 혹은 노조 승인을 취소할 수 없는 미국의 고용주들은, 상대적으로 높은 노동조합 임금에 대한 보상을 얻기 위해 생산성과 품질에 압력을 가하고 있다(Applebaum & Batt, 1994). 중앙화되고 통합된 교섭구조에 묶여있는 유럽의 고용주들은 노동자들의 고용, 배치 그리고 임금 지급 방식을 결정하는 데 있어 미시적 수준의 유연성 증가를 요구하고 있다(Freeman, 1995).

본 연구에서 나는 가치증대전략이나 제도적응전략에 비해 덜 연구된 세번째의 노동조합전략에 초점을 맞추고 있다. 이 대안적 전략을 취함으로써, 노동조합은 전통적인 노사관계들의 장들 외부에서 노동자들을 조직하고자 하며, 표준적인 교섭 주제들을 포괄하지만 그것을 넘어설 수도 있는 이해들을 대표하고자 한다. 이 전략은 노동조합과 고용주들 사이에서 전통적인 활동의 장의 '교섭 수준을 맞추는 것'에 의존하지 않는다. 대신에, 그것은 장의 확장을 강조한다.

장의 확장은 노동조합들로 하여금 해결되지 않은 사회적 문제와 시장의 실패에 호소하게 만들고, 그 결과 상황을 역전시킬 수 있는 세력의 형성을 가능하게 만든다. 그러한 문제들은 도처에서 발견되기 때문에―비록 드러나는 양상들을 다를 지라도―, 이러한 전략은 광범위한 상황과 제도적 조건 속에서 노동조합에게 전망을 제시한다. 그러한 문제들을 해결하는 것은 노동자들에게 일반적인 이익을 제공하기 때문에, 원칙적으로 이러한 전략은 새로운 조합원과 새로운 이해들을 조직하고 대표하는 것을 통해 노동운동을 강화할 수 있다. 그것이 제기하는 한계적 문제는 단체 행동의 고전적 문제와 관련이 있다. 즉, 저숙련이 노동시장의 힘을 약화시키는 수준만큼 기존의 단체 행동은 악화되어 왔던 것이다.

다음 절에서는 노동조합의 국제적 쇠퇴와 그것의 주요원인 및 함의에 관한 최근 분석들을 간단히 개관할 것이다. 이들 분석들은 다소 혼돈스런 상황을 제시하고 있는데, 그러한 상황은 노동조합, 정부 그리고 고용주들의 정책과 실천에서 드러나는 엄청난 불확실성과 다양성으로 특징지워진다. 불확실성과 혼돈의 일부는 표면적으로 처치곤란해 보이는 공공재의 문제로 거슬러 올라갈 수 있다. 이에 대해 고용주나 정부는 해결할 능력이나 의지를 점차 잃어가고 있다.

이 글의 본문에서 나는 직간접적으로 그러한 문제들을 다루고 있는 다양한 장-확장 전략들을 선보일 것이다. 이것들은 그 실험과 혁신에 있어 광범위한 스펙트럼을 보이고 있다. 주요 노동조합들, 노동조합연맹들 그리고 노사관계와 관련된 국제적 비정부조직들(NGOs) 등의 출판물, 서유럽 및 미국의 노동조합 활동가들 및 피고용인들과의 인터뷰, 미국, 영국, 유럽 대륙, 일본 그리고 호주의 노사 관계 연구자들과의 인터뷰, 그리고 노동조합의 전략들에 대한 출판된 연구에 대한 국제적인 검토 등이 이 속에 포함될 것이다. 결론에서 나는 장-확장 전략과 몇몇 개념적 함의들의 중요한 강점들과 약점들을 검토할 것이다.


<b>노동조합의 쇠퇴에 대한 국제적 전망</b>

지난 수십년 동안 노동조합의 국제적 쇠퇴의 징후들에 관한 주목할만한 합의가 존재한다. 유럽에서의 주요한 문제는 실업, 불안정 노동의 증가와 경제위기의 사회적 비용을 부담해야 할 정부측의 점증하는 무능력이다. 미국과 캐나다에서는 비록 일자리의 질이 문제였다 할지라도 (특히 미국에서), 실업은 그렇게 주요한 문제가 아니었다. 국제적으로 볼 때, 미증유의 소득 불균형은 불안정 노동의 증가 뿐만 아니라 저임금 서비스부문의 성장과도 관련된다. 일본에서는 미국과 유사하게 핵심부문에 고용되지 않은 노동자들을 희생함으로써 높은 실업수준을 회피할 수 있었다.

결국 다양한 척도를 통해, 일자리 혹은 "좋은 직업"의 결여, 불안정 고용의 급등, 그리고 이와 연관된 노동시장의 분절화와 소득격차의 심화 등은 모든 곳에서 발견되는 문제이다.
뷔져(Visser, 1994)가 언급한 바와 같이, 일반적으로 노동조합의 조직률은 유럽에서 상대적으로 높고 북미에서는 낮으며, 작은 국가들에서는 상대적으로 높고, 노사관계가 상대적으로 적대적인 국가들에서는 낮다는 점이 광범위하게 수용되고 있는 것 같다. 예외들에 대한 통상적인 설명들은, 일정한 경제에서의 산업과 직업 구조와 안정성, 노동 인구의 구성, 노동조합에 대한 고용주와 정부의 지원, 노사관계의 제도적이고 법적인 틀거리, 노동조합의 조직화 능력 등과 같은 역사적인 요인들을 포함한다. 노동조합과 노사관계에서 전통적 형태들이 쇠퇴하는 기저에 있는 요인들 중, 가장 자주 언급되는 것은 테일러주의·포드주의적 대량 생산 모델의 쇠퇴이다(Piore & Sabel, 1984; Kern & Schumann, 1985; Campbel, 1989).

최근에, 연구자들은 점증하는 탈중앙화(Katz, 1993)와 탈규제화(Frenkel 외, 1995)를 지적하거나, 기업 경계의 변동과 하청 및 공급업체의 점증하는 중요성, 하청업체들 사이의 관계, 그리고 그들과 원청업체 사이의 관계(Wial, 1993)를 지적하거나, 혹은 작업 조직의 요구사항의 변화들(J rgens & Lippert, 1995)을 지적하거나, 인적 자원관행의 변이들(Locke 외, 1995)을 지적하거나 혹은 제조업의 쇠퇴와 이에 상응하는 서비스부문 일자리의 증가(Keller & Seofert, 1995)를 지적했다.
노동조합 조직률의 동학은 선진 자본주의 경제에서 고도로 불균등한 양상을 보인다. 그것은 경영전략의 범위와 영향력(Brewster, 1995), 인플레이션율(Crouch, 1988), 고용율(Scharpf, 1987), 국가의 크기(Wallerstein, 1989; Katzenstein, 1987), 경제적 집중의 수준(Stephens, 1990), 실업기금의 지불에 대한 노동조합의 통제력(Western, 1993), 작업장의 크기, 고용주의 승인, 공공부문 고용수준(Visser, 1994) 등과 같이 다양한 요인들에 의해 이해될 수 있다.

게다가 노동조합의 조직률과 단체교섭의 적용범위가 매우 관련이 높다고 할 지라도, 양자가 일치하는 것은 아니다. 이것이 정확히 무엇을 의미하는지는 분명하지 않으며, 동시에 중요한 예외들도 존재한다. 요컨대, 현재의 동학은 근본적으로 모호하며, 불확정적이며 모순적이다(Hyman, 1994).
최근 수년동안 국가가 공공지출과 재정적자를 줄이려고 분투함에 따라, 국내 시장에 대한 정부의 전략적 개입능력은 지속적으로 침식되어 왔다. 그 사이에 주요한 정치경제적 행위자들은 미국식의 '카우보이 자본주의'(cowboy capitalism)나 사회민주주의적 정책을 통해 쉽게 해결하지 못할 사회적 불평등과 시장의 실패에 직면하게 되었다. 그러나, 몇몇 연구자들은 현재의 국제적 압력에 대한 기업들 공동의 대응이 부재한 상황에서, 스트릭(Streeck; 1993)이 노조에 대한 새로운 '기회'라 불렀던 것이 무엇인가를 파악하고자 해왔다. 특히 숙련과 관련하여, 개별적으로 활동하는 노동자들 또는 고용주들의 인센티브는, 상품시장과 생산기술의 변화에 의해 제기되는 국가적 요구와 일치하지 않는다.

노동조합은 제도적응전략(독일에서 견습공 훈련 범주의 합리화처럼)과 경제적 가치향상 접근(미국의 새턴(Saturn)사와 같은 지속적인 훈련의 강조에서처럼)을 통해 그러한 기회를 붙잡으려는 경향이 있었다.
프리만과 로져(Freeman & Rogers, 1995)는, 증가하는 참여에 따른 노동자들의 요구에서 이와는 다른 노조의 새로운 기회를 밝혀냈다. 미국에서 연구된 그들의 조사는 그들이 '대표성·참여 공백'으로 정식화한 것을 밝혀냈다. 즉, 피고용자들이 자신의 작업생활을 형성하는데 참여하고 싶은 정도와 이들을 도와줄 수 있는 집합적 조직에 의해 자신들이 대표되거나 조직을 이용할 수 있는 정도 사이의 공백이 그것이다. 노동자들이 노동조합 이외의 다른 사회조직들(예를 들어 여성집단, 시민권 집단 등)에 호소한다는 사실은 ― 심지어 때때로 작업장에 기초한 문제들을 가지고 노동자들에게조차 ―는 그러한 공백이 존재한다는 것을 말해준다(다음을 참고하라. Freeman, 1995; Heckscher, 1988; M ckenberger 외, 1995; Valkenburg, 1995).

노동조합이 어떻게 이러한 기회들에 '진입'함으로써 노동운동을 소생시킬 수 있을 것인가? 미시적 수준에서의 가치-향상 전략(노동자 경영참가, 노사간 파트너쉽)은 탈중앙화된 미국적 노사관계의 맥락에서는 불안정한 것이라는 점이 증명되었다. 왜냐하면 그러한 전략은 경영진의 관용 하에서만 존립할 수 있기 때문이다. 그러한 실험으로부터 자본측의 일방적인 철수는 지속적인 위협이자 빈번하게 발생하는 현실이다(Blasi, & Gasaway, 1995; Kochan 외, 1986). 한편 보다 제도화된 고용관계의 제도들이 존재하는 곳에서는, 그러한 파트너쉽은 대체로 엄격한 노동 분할과 역할규정이나(Walgenbach, 1993) 조직구조(Finegold & Keltner, 1997; Maurice 외, 1986)에 의해, 매우 여러 단계를 거치는 간접적인 노동자 대표와 참여 형태(Lane, 1988; Jacobi 외, 1992)에 의해, 그리고 위계적인 경영구조(Maurice 외, 1986; Finegold & Keltner, 1997)에 의해, 제약되어 왔다. 지역·부문적인 혹은 전국적인 조정 제도들에 대한 고용주들의 점증하는 불만은 노동조합의 제도-적응 전략의 범위를 제한한다.

공공재의 문제를 제기하는 동시에 그들 스스로의 자원과 역량을 구축하는 대안적 노조 전략은 대체로 경험적인 문제이다. 이제 이러한 문제들을 검토해보자.


<b>공공재의 문제들과 장-확장 전략들</b>

<b>서비스 및 임시직 여성</b>

캐나다의 간호사 조직화에 대한 자신의 조사에 준거해서, 암스트롱(Armstrong, 1993)은 서비스 노동력의 다수를 구성하는 여성들의 관심과 조건이 전통적인 남성 노조원들의 그것과는 상이한 것이며, 따라서 이들의 이해관계를 조직화하고 대표하기 위해서는 상이한 방식이 요구된다고 주장하였다(Cobble, 1994; Mosley, 1996; Eaton, 1992; Coulter, 1993을 참고하라). 여성을 조직화한다는 것은 고용이라는 문제를 지금까지와는 다른 관점에서 바라보는 것을 의미한다. 즉, 고용을 가정 생활이나 가족 생활과 결정적으로 연결된 보다 일반적인 삶의 일부로 바라보며, 남성과 여성의 사회경제적 역할들을 보다 일반적으로 이해할 필요가 있는 것이다. 그러한 노동자들이 겪고 있는 공통적인 문제들에는 무엇보다도 취업으로 인해 보육에 소홀하게 되는 문제들이 포함되어 있다.

마르틴스와 미터(Martens & Mitter, 1994)는 선진 자본주의에서 발전 도상국에 이르는 광범위한 경제들의 여성들에 관해 이와 유사한 주장을 하였다. 캐나다 백화점 노동자들(Briskin & Mcdermott, 1993)과 은행 종업원들의 경험(Baker, 193)은 또한 노동자들을 조직화 캠페인과 쟁점 강령의 발전 속에 밀접하고도 장기적으로 결합시키는 것의 중요성을 보여주고 있다. 특히 조직화에 투여되는 시간으로 인해 발생하는 보육의 문제로 인해, 이탈리아, 호주, 네덜란드, 캐나다의 경우 공동체 지원이 가내 노동자의 조직화가 성공하는 데 있어 중요한 역할을 했다. 네덜란드에서 여성들의 노동조합 가입이 증가함에 따라, 여성노조는 공동체에 기반한 조직화(특정 고용주에 기반하기 보다는)

뿐만 아니라 집합적 이해관계와 권력에 대한 의식의 점진적 발전, 그리고 경제적 쟁점과 사회적 쟁점의 결합 등에 의존했다(Franzinetti, 1994; Tate, 1994; Valkenburg, 1995; Van Ours, 1992).
브렌펜브레너와 줄라비치(Bronfenbrenner & Juravich, 1995)는, 미국에서 저임금, 서비스 부문, 비조합원 여성을 주요 대상으로 해서 배타적으로 작업장 경제에만 연관된 것이 아닌 쟁점들에 초점을 맞추는 활동이 조합원을 증가시킬 수 있는 잠재력이 있음을 지적했다(Crain, 1994; Bronfenbrenner & Juravich, 1996을 참고하라).

최근 수년간 미국 민간부문의 경우 노동조합 선거에서 여성이 지배적인 작업 단위 출신이 매우 높은 지지를 획득하였다. 전통적인 '깜짝쇼식' 선전 캠페인 방법을 포기하고, 대신 장기간 적극적인 기층노동자를 대상으로 하는 캠페인을 전개한 단위가 더 높은 '승률'을 기록했다. 여성이 다수인 곳에서 과거의 캠페인들은 낡은 수법처럼 되었다. 만약 주도적인 조직가가 여성이거나 소수자라면, 노동조합들은 선거에서 승리하는 것 같다. 여성과 소수자 조직가들을 보유하고 있는 노동조합은, 적극적인 일반노동자 대상의 캠페인을 벌이고, 작업 단위에서의 젠더 구성과 무관하게 많은 선거에서 승리하는 노조와 동일한 노조이다(이것은 전형적인 단체교섭의 화제들을 초과하는 이슈들을 강조하는 노동조합 선거캠페인은 또한 남성 노동자들을 끌어들이는 데도 효과적일 것이다).

호텔 및 레스토랑 노동조합(HERE)은 또한 이러한 전략에 적극적이었다. HERE은 최근 저임금의 미혼여성들과 라스베가스의 다른 호텔 및 레스토랑 노동자들을 조직화함에 있어서 괄목할만한 승리들을 기록했다. 여기서 나타난 여성들의 적극적인 참여와 그들의 노동조합에 대한 투지와 충성이라는 오명은 브렌펜브레너와 줄라비치(Bronfenbrenner & Juravich)의 발견들에서 강조되고 있다(Mosley, 1996을 참고).

보육이라는 쟁점은 1982년 뉴욕시 의류 노동자들의 주요 관심사였다. 그들 대부분은 국제여성의류노동조합연맹에 의해 조직된 수천명의 중국인 이민노동자들이었다(MilkMan, 1993). 1982년에 확산된 양보교섭과 결합된 의류제조산업에서의 실직 증가는 지역노조들을 약화시켰다. 같은 시기에, 어떤 이들은 엄청나게 낮은 임금을 받고 과도하게 긴 시간의 노동을 가정에서 수행하도록 강제받았다. 다른 이들에게는 아이들마저 일을 하게 되는 상황에서, 노동자들은 아동 보호의 결여에 관심을 가졌다. 고용주의 노조임금과 아동 보호 요구에 대한 거부는 1만5천 명에서 2만 명에 이르는 항의행렬로 이어졌다. 동의서에 서명하지 않으려는 계약자들에 대항하는 짧지만 효과적인 파업은 연이었고 노동조합 가입은 증가하였다. 이러한 노력의 성공은 노동조합의 전략의 조직화에 노동자들간의 강한 신뢰에 의지했다.

만약 여성들이 대표·참여 공백을 경험한다면, 이 공백은 임시 노동자들에게서는 더욱 분명해진다. 왜냐하면 그들의 대다수가 여성이기 때문이다. 임시 노동은 선진 자본주의 국가들에서 다양한 형태를 띠면서, 국가를 가로지르며 편차가 심하게 존재하고, 노동조합들과 고용주들의 상이한 전략들의 범위들에서 만나게 되는, 점증하는 현상이다(Keller & Seifert, 1995; Thurman & Trah, 1990). 언급한 바처럼, 대부분의 임시 노동자들은 여성 노동자, 이민 노동자, 저숙련 노동자, 저임금 노동자, 혹은 이것들의 몇몇 조합이다. 이들의 이해를 조직하고 대표함에 있어서 그들의 특별한 관심에 주의를 기울여야 한다. 즉, 언어장벽, 특정 공동체에의 배타성, 가족적 친화력이 부족한 조직에의 두려움, 보육과 같은 사회적이고 가족적인 관심에 주의해야 한다.

따라서 임시 노동자들을 목표로 하는 성공적인 혁신―가정 노동자들을 겨냥하는 것처럼―은 일반적으로 장기적인 캠페인을 포함한다. 즉, 이 캠페인은 이들이 활동하는 공동체와 공고한 관계를 맺고 가족적 친밀감과 신뢰를 수립하기 위해서는 장기간의 시간이 필요하다. 게다가, 많은 임시직 노동자들이 단일 사용주에게 긴박되어 있지 않기 때문에, 대부분의 성공적인 캠페인은 복수고용주적 접근, 즉, 고용주들간의 경쟁으로부터 노동조건과 노동비용을 획득할 수 있는 접근을 취해야 한다(Carr , 1995를 참고).

복수고용주들의 당대 노동자들의 임금과 노동조건을 겨냥한 지역적 그리고/혹은 부문적 협상은 1980년대 이래 프랑스와 캐나다의 퀘벡 지역에서 진행중이다(Carr , 1995). 유사한 노력들이 미국에서 국가적으로 그리고 지역적으로 출현하였다. 예를 들면, 사우스 케롤라이나주, 테네시주와 캘리포니아주에서 출현하였다(Putz & Gregg, 1995; Gardner & McAllister, 1995; Carr & Dougherty, 1995). 이렇게 조직된 경험은 단체협상 장에 기초한 회사 외부에서의 경제적일 뿐만 아니라 사회적인 이슈들에 관한 협상에 초점을 맞추고 있다.


<b>기업 '초월적' 조직화 : 미국의 사례</b>

기업 '초월적' 조직화는 중심화되고 통합된 단체교섭을 통해서든 폭넓은 단체교섭 적용범위를 통해서든 대부분의 선진 경제에서 성취되고 있다. 그래서 개별 고용주들 사이의 경쟁이 없이 기본임금의 가격을 취하게 된다. 미국에서 연구자들과 노조활동가들에 의해 옹호된 새로운 모델은 미국의 법적으로 규제되는, 길고도 어려운 조직화과정의 핵심요소들을 제거할 것을 단순하게 우회하거나 혹은 요구한다. 위얼(Wial, 1993)의 저임금 부문(호텔, 보건, 청소 및 경비 서비스)의 변화에 대한 연구는 지역을 기초로 노동자를 조직화하는 캠페인을 발견했다. 이는 계약들이 체결되어 왔던 단체교섭 전후에 그들을 대표했으며, 복수고용주와의 교섭과 짐꾼 노동자의 권리와 수당, 임금과 생산성 향상을 위한 훈련기준을 목표로 하였다. 구제와 훈련은 대부분의 선진 자본주의 경제에서 국가의 법률에 의해 제공되는 공공재의 일종(example)이다.

호텔 및 식당 노조(HERE), 서비스 노조(SEIU)와 1119지부(거대 보건노조의)는 최근 지역을 기초로 조직화하려는 노조들에 속한다. 이러한 캠페인은 전통적인 노조 선거절차를 피하고 자발적인 고용주의 승인을 보장받으려 한다. 고용주들이 가지는 인센티브는 노조의 승인(그리고 관련되는 비용)을 획득함으로써 고용주들간의 경쟁으로부터 오는 비용을 절약할 수 있으며, 또한 작업의 범위를 확장시키고 일자리에서의 노동자들의 재량권을 증가시킬 수 있는 넓은 지역에 걸친 훈련기준을 통해 생산성 향상과 같은 이윤을 약속 받을 수 있다. 이러한 캠페인은, 노동자들을 조직하는 것이라기보다는 일자리를 조직한다. 이들의 지역적 기반으로 인해, 이들은 지지자들과 이해관계가 중복되어 있는 공동체 집단(교회, 여성단체, 환경단체 등)과의 제휴에 의지한다(Parker & Wever, 1997).

서비스 노조(SEIU)의 '시설관리노동자를 위한 정의(The Justice for Janitors)' 캠페인은 개별 고용주들이 아닌 노동시장을 겨냥하는, 이러한 초법적인 전략의 가장 유명한 사례이다. 청소부와 경비원들이 대부분 시간제로 고용되어 있는 빌딩서비스 산업은 현재 그들을 고용한 빌딩 소유자에 비해 서비스 수행의 성질과 가격을 덜 관리해왔던 도급업체(contractor)에 의해 지배되어 왔다. 저임금에 기초한 경쟁이 이 부문의 규범이 되어왔다. 도급업체들을 하나씩 조직화하고 임금인상과 조건의 향상과 관련된 계약을 체결하는 것은 개별업자들을 업무 밖으로 몰고 갈 수 있다. 노동자들은 저임금일 뿐만 아니라 시간제로 일하며, 특정 고용주들에게 거의 긴박당해 왔다(Waldinger 외, 1996). 시설관리노동자 캠페인은 지역공동체(시애들, 덴버, 포틀랜드, LA)로부터의 남다른 지지의 원조를 통해 만들어진 전도시적 협상구조에서 성공적이었다.

노동조합은 반드시 단체협약이 부족한 곳―미국 노동법에서 예견하거나 다루지 않는 상황―에서 노동자들을 대표함으로써 시작해야 한다. 일단 충분한 노동자들이 참여하게 되면, 그리고 이와 동시에 가능한 한 많은 도급업자들이 이에 접근하게 되면, 그리고 다양한 압력들(공동체의 영향력, 노동자의 장기결근에 대한 공동캠페인으로부터 오는 압력)이 가해지면, 지역전체를 포괄할 수 있는 계약을 획득할 수 있다. 이 캠페인에 포함되어 있는 조직자는 그들의 많은 혁신적 양상들을 독려하고, '법 외부'의 조직화에서 그들의 성공을 특별히 강조한다(Wial, 1993; Howley, 1990; Erickson 외, 1996을 참고하라).

로져스(Rogers, 1995)는 공간적인 그리고 부문적인 공조를 통한 대표전략(반복하건대, 회사뿐만 아니라 시장을 겨냥하는)과 새로운 정당과 제휴한 독립적인 정치를 추구해야 한다고 주장했다. 이러한 방향으로 이동하고 있는 예들에서, 그는 자동차노조(UAW)와 통신노조(CWA)에서 조합원 대 조합원 조직화 흐름을 언급했다. 이는 SEIU와 미국 국가, 주, 도시의 종업원연합(AFSCME)에서 추진 중인 몇몇 전략들과 유사하다. 소수자 노조주의(minority unionism) 전략은 SEIU와 NEA에 의해 추진되었다. 철강노조(USWA)와 섬유노조(UNITE)는 시장과 생산정책을 목표로 하고 있었다. 위스콘신, 워싱턴, 그리고 캘리포니아에서, 노동과 공동체의 동맹들과 노동과 시장의 폭넓은 조직화는 중심적인 노동자 평의회와 개별 노조들에 의해 통합되고 있었다(Parker & Wever, 1997을 참고하라).

파커(Parker, 1997)는 밀워키, 위스콘신에서 이러한 전략의 조작들을 함께 결합시키려는 보다 확장된 노력에 대해 세부적으로 분석했다. 조직화, 노사 협상 그리고 정치활동과 관련하여 중앙노동위원회가 노조들 사이의 수평적 조정과 협력을 소생시켜 왔다. 공동체에 기반한 프로젝트는, 기초 '생활' 임금, 경제적 탈입지의 사례에 대한 전략적 반대, 일자리 접근 및 훈련과 관련한 노동-공동체 협약, 다양한 형태의 집합 노동자 소유 및 자본에 대한 통제의 발전을 강조하면서, 지역발전계획을 창조하고 있다. 급료에서 일부분을 훈련에 쏟는 것에 대해 동의하고 이에 기반해 자금을 동원하여, 다양한 노조 및 지역 노동자들이 부문 차원에서 훈련기준을 발전시키고, 훈련의 양과 질을 강화하는 것을 목표로 하여, 훈련 콘소시엄을 구성하였다.

또한 재고용 센터의 설립, 노동이 중심이 되는 새로운 정당의 건설(현재 전국의 다른 도시들에서 유사한 정치형태들과 함께 동맹들이 결성되고 있다) 등이 시도되었다. (새로운 정당에 대한 잠재적 효과는 1997년 연방대법원의 '제3정당' 후보들에 대한 금지결정의 견지에서 불확실하게 남아있다) 지역적 노동시장 전체를 목표로 하는 결합 조직화 캠페인은, 고용주들을 저임금에 기초하지 않는 제조전략들을 추진하도록 강제하면서 이제 진행중이다. 이러한 노력은 노동시장 전체에 걸친 조직화처럼 노동자와 공동체의 경제적 이해관계뿐만 아니라, 지역·산업 전반에 걸친 정치적 이해관계를 대표하려고 노력한다. 이러한 종류의 캠페인은 특히 미국상황과 관련되는데, 이는 저임금 경쟁전략이 널리 퍼져 있고, 합법적으로 노조를 조직화하는 것과 관련하여 특별한 법적 요구들과 장애물들이 많기 때문이다.


<b>동독과 미국에서 주변부 노동자와 실업 노동자의 조직화</b>

1990년대 초, 예전 동독에서 노동자 주도의 산업정책 하에서 고용 및 훈련 회사(Employment and Training Company; ETC)라고 명명된 새로운 기관의 설립이 주도되었다. ETC는 환경적인 압력과 하위구조의 문제들에 의한 실직을 극복하기 위해 셋으로 분할된 기초 속에서 개발되었다. ETCs는 유사-회사들을 설립하는 것을 통해, 실직 노동자들에게 훈련을 제공함으로써 특수한 지역적 요구들에 부응하고자 노력했다. 회사, 노동자, 정부간에 체결한 1991년 7월 협정과 Treuhand(동부 경제의 사유화를 감독하고 조직하기 위해 단일화의 시기에 만들어진)는 ETCs가 구조적 발전, 경제적 새로운 방향설정 그리고 새로운 기업들의 기초를 돕는다는 것을 명기하였다.

민간부문 행위자들이 거의 수행하지 않는 사회적, 경제적으로 유용한 활동들을 수행하는 고용주로서 활동하게 하기 위한 목적 때문에, 독일 통합 이후 노동조합, 특히 금속노조(IG Metall)는 동독의 작업장평의회와 함께 ETCs를 발전시켰다(Kruth, 1993과 근간들을 참고하라). ETCs는 Treuhad, 지역 및 중앙정부, 연방고용청과 때때로 노동자들이 해고되었을 때 수령하게 되는 분할납부의 총계인 종업원 기금을 포함하여, 다양한 공적자금과 심지어 몇몇 사적 기금들을 사용하였다. ETCs가 활동중인 영역은 환경문제의 정화와 해결, 계획된 관광사업에서 편의를 도모하기 위한 활동들의 건설과 복구, 투자자들과 지역 경제발전을 위한 노력들을 위한 자료은행 서비스를 목표로 하는 연구소와 자료은행 서비스를 포함한다.

널리 확산되지 못하고 일부 실패하기는 하였지만, ETCs는 노조와 지역사회, 정치집단들이 경제적 혁신뿐만 아니라 정치적 혁신을 수행하게 하는 능력을 보여주었다(Kern, 1993; IW, 1992를 참고하라).
여타의 많은 선진 자본주의 경제들에서보다, 미국에서 주변 노동자들은 다양한 태도를 가진다. 미국에서 지난 10년간 실업이 상대적으로 낮게 유지되고 있다고 할지라도, 비교적 관대한 실업 기금, 노동시장 정책(통합되고 효과적인 훈련과 재훈련 정책을 포함하는), 건강보험과 같은 기초적 일반 기금을 갖고 있는 많은 고용된 노동자들이 적어도 다른 나라들―독일과 같은―에서 실업 문제처럼와 같이 경제적으로 그리고 사회적으로 타협적이다.

미국에서 4인 가족을 양육하고 최소 임금을 버는 전일고용 노동자들은 정부가 '빈곤선' 이상에 해당한다고 생각하는 것보다 상당히 적게 돈을 받는다. 이러한 사실에 보편적인 보건(복지)의 부족, 그 노동자들이 고용주가 제공하는 보건구제를 가지고 있지 않을 가능성이 높다는 사실을 덧붙여야 하며, 이러한 사실은 서유럽의 많은 실업노동자들보다 더욱 경제적으로 악화되어간다고 말할 수 있다. 따라서 불안정 노동자들을 대표한다는 것은 여타의 선진 경제들에 비해 미국에서는 매우 상이한 문제이다.

최근 몇 년간 다양한 공동체 그룹들(통상 지역교회들과 다른 자선단체들을 포함하는)과 함께 노동조합들은 공공 서비스에 종사하는 노동자들의 최저임금(wage floor)을 인상하여 공동체를 소생시키려는 노력의 일환으로서 '생활임금 캠페인'을 시작하였다. 많은 캠페인들이 노조운동에서 핵심와 함께 공동체 조직가들의 네트워크인 IAF에 의해 통합되었다(Uchitelle, 1996). 공공 부문 노조인 AFSCME에 의해 출자된 하나의 실험이 볼티모어, 메릴랜드에서 진행 중이다. 이 곳에서 4천명의 저임금 공무원들, 경비원들, 검표원(그 외 노동자들)은 2년 후에 괄목할만한 임금상승―최소 시간단 6달러―을 경험하였다.

이것은 도시에 대한 청부업무를 하는 회사들의 임금률을 규정한 지역법령을 통해 성취되었다. 유사한 법령이 밀워키, 위스콘신 그리고 캘리포니아의 산타클라라 카운티에서 통과되었다. 생활임금 캠페인은 뉴욕, 뉴올리언즈, 덴버, 시카고, LA와 미네소타 주에서 진행중이다(Rogers, 1995.를 참고). 이 운동에 포함되는 도시, 카운티, 주의 견지에서, 정당화는 경제적인 것이다. <뉴욕 타임즈>가 보도한 바에 따르면, 볼티모어의 시장은 그것을 이런 식으로 이해했다.

"나는 만약 내가 생활임금에 동의하지 않는다면, 우리는 식량 배급표와 복지사업에 대해 더 이상의 지급을 중단할 것이다라는 점을 확신하게 되었다(Uchitelle, 1996:A1)."
생활임금 캠페인은 상대적으로 미국의 사회경제적 전망에 대한 새로운 부가물이며, 그것은 그들이 유지될 수 있는 것처럼 보이는 점, 그리고 도시들, 카운티들, 주들, 그리고 심지어 국가들을 가로질러 보급될 수 있는 정도의 범위를 남긴다. 캠페인 공조는 비용이 많이 들고, 노조 기금은 제한되었다. 게다가, 만약 오직 도시와의 계약자들을 포괄하려 한다면 캠페인이 효과적일 수 있는 방법에 대한 질문이 남는다. IAF는 노동자들 사이의 경쟁 없이 임금을 받기 위해서 생활임금법은 도시와 계약하는 회사들뿐만 아니라, 그들의 계약자들과 다양한 방식으로 세금달러로부터 이윤을 얻는 다른 회사들까지 적용되어야 한다고 말하였다.

이 캠페인이 주목할만한 가치가 있는 것은 이것이 다른 공동체 집단들과의 광범위한 협조의 기반하에서 특별히 허약한 노동자들의 사회, 경제적 요구들을 제시한다는 점에 있다.


<b>노동조합의 소생과 사회적 가치</b>

<b>가능성</b>

보건, 기금, 지역적 숙련 표준, 공동체의 행복과 환경적 안전, 이 모두가 공공재이다. 이상에서 논의된 바, 노조는 공공재를 제공하는 것을 지원하여 사회적 가치를 증진하고 사회조직의 촉매제, 노동자를 위한 협상대리인으로서 활동한다. 이 과정에서 노조는 기업수준에서 경제적 가치를 증진하거나 기존 제도에 적응하였지만, 이에 멈추지 않았다. 오히려 이들 노조들에 의해 확인된 기회들은 전통적인 단체협약 영역의 제도적 전략적 한계 '외부의' 혹은 이에 '반대하는' 광범위한 노동자, 시민들의 이해관계를 조직화하고 대표한다.
이러한 사례들에서 추출된 노조 혁신들에 대한 조사가 모든 선진 자본주의국가들에 포괄한다고 할지라도, 여기서 검토한 혁신들의 대다수는 미국노조에 의해 일반화되어 있었다.

첫째, 노조의 쇠퇴는 지난 20여 년 혹은 그 이상 동안 대부분의 다른 선진경제에서보다 미국에서 훨씬 극적이었는데, 1970년대 말 노조 조직률이 45% 이상(14~25% 사이였던) 떨어졌다.

둘째, 1995 AFL-CIO 지도체제로의 변화와 함께, 새로운 조합원들을 조직함에 있어서 강조되었던 곳에서 엄청난 증가가 있었다.

셋째, 비교해보자면, 조직화는 항상 미국 노조의 전체전략의 특별히 중요한 부분에서 존재했다. 왜냐하면 조합원이 된다는 것은 대부분의 다른 선진 경제에서보다 미국에서는 매우 힘든 일이었기 때문이다.

넷째, 1981년 로널드 레이건 대통령에 의한 항공기 조종사 노조 '파괴'로부터 시작된 미국 고용주들의 노조 공격은 강력하였고, 일관적이었으며, 선진 자본주의국가들 중에서 미증유의 사례였다.

마지막으로, 미국 복지국가의 '자유로운'(다시 말하면, 극히 제한된) 특성은 다른 나라들의 경우보다 더욱 공공재 문제를 발생시켰으며 그것들을 해결하지 못했다.

이러한 이유들 때문에, 미국 노조들이 여기서 검토된 혁신들의 특정 부분에서 책임이 있다는 것은 그리 놀랄 일이 아니다. 그러나, 장-확장 전략은 상이한 법적, 제도적 환경에 직면하고 있는 다른 나라들의 노조들에게 매우 중요한 교훈을 담고 있다. 모든 복지국가들은 후퇴하고 있다. 모든 경영자들은 미국 회사들을 '최고의' 경험으로 기대하고 있다. 점차 처치곤란한 공공재 문제―그것들을 해결함에 있어서 정부와 고용주 공동체의 무의지와 무능력을 포함하는―의 급격한 출현은 국제적인 현상이다. 이것들은 다양한 국가에서 장-확장 전략들이 제시하고자 하는 지방적, 지역적 문제들의 중요한 원인들 중의 몇 가지이다.


<b>한계 (caveats)</b>

여전히 어떠한 단일 전략도 국제적으로든 일국적으로든 노동운동을 소생시킬 수 없다. 제도-적응 전략과 가치-증대 전략과 마찬가지로 장-확장 전략도 중요한 한계를 가진다. 왜냐하면 그것의 성공은 목표로 하는 사람들과 공동체들의 밀접하고 지속적인 몰입을 조건으로 하고, 따라서 이러한 캠페인은 시간이 많이 걸리기 때문이다. 이것은 AFL-CIO 조직국장과 많은 노조들이 여전히 '깜짝쇼식' 캠페인을 선호하는 한가지 이유이다. 같은 이유로, 이러한 전략은 노조 혼자만의 활동으로 성취될 수 없다.

이것은 중첩되는―그러나 완전히 일치하지는 않는―공동체 집단, 이해관계들과 협조, 협상 및 공조를 필요로 한다. 이것은 다양한 사회 행위자들 간의 공통적인 이해관계를 밝혀내고, 이들과의 관계를 발전시켜 나가야 하고, 그럼으로써 공공재 문제들을 제시하는 집단적 행동의 고전적 문제들을 제기하는 것을 의미한다(Olsen, 1965). 장-확장 전략은 또한 중요한 행위자들(예컨대 개별적 혹은 집합적 고용주)이 문제가 되고 있는 '장'을 재정의하는 것을 기꺼이 받아들이는 것을 필요로 한다. '시설관리노동자를 위한 정의'(The Justice for Janitors) 캠페인은 노동자들의 저항 때문에 몇몇 도시들에서 실패했다.

'위스콘신 지역 훈련 파트너쉽'(WRTP)의 조직화 담당들은 지역의 표준적 상황에서 원료회사와 그곳의 종업원들을 포함할 수 있는 성공적인 지점을 인식하였다. 그래서 그러한 많은 혁신들은 수수한 상태에 있으며, 특정한 조직화의 성공들을 (아직?) 내놓고 있지 못하다.
어떤 측면에서 장-확장 전략은 사회운동적 노조주의의 양상들과 유사한데, 그것의 주장은 미국에서의 소득불균형의 증가 그리고 서유럽 사회에서의 장기 실업과 최근 이민노동자들의 통합에서 오는 연이은 문제들과 함께 성장하고 있다.

사회적 배제와 유럽의 취약해진 시민적 문제들을 제시하려는 서유럽의 많은 노조의 노력들에는 사회운동의 흥취가 있다. 유럽노동조합총연맹에 의한 보고서 '유럽노조'를 검토하면서, 퐁티노와 뮤니에르(Fonteneau & Meunier, 1995)가 상술했듯이, 노조의 이니셔티브는 마약 재활프로그램과 사회적 지도센터부터 '공동체 기업'을 통한 적극적인 직업-창출 방법들에 이르기까지 폭넓게 변화한다. 장-확장 전략과 마찬가지로, 이러한 프로그램들은 보통 주요하게는 교회를 포함하여, 전문화된 권위기구들과 지역 공동체 그룹과 밀접하게 일하려는 노력들을 가지고 있다.

그러나 배제되고 주변화된 노동자들을 도우려는 노조의 노력과는 달리, 성공적인 장-확장 전략은 사회적이고도 경제적인 서비스를 공급을 넘어서 가야 한다. 그것은 사회적이고 경제적인 요구들에 의해 시들어진 공공재의 문제에 대한 정치경제적인 해결책을 밝혀내고 그것을 목표로 삼아야 한다. 이러한 목적을 이루어 내기 위해서는 복합적인 사회적 이해관계들을 조정하는 것이 중요하며, 이를 위해 이들의 근본적인 목표를 전략적으로 연결시킴으로써 공공재의 문제를 담당하고 이에 영향받는 사람들과 이해관계들을 가장 적절하고 효과적으로 조직화하고 대표해야 한다.

미국의 노조들에게 이것은 좋은 소식이자 동시에 나쁜 소식이다. 한편으로 많은 미국 노조들이 역사적으로 작업장에 기초하는 조합원들의 경제적 이해관계에 초점을 맞춰왔다. 더불어, 다른 선진 경제에서 정치적으로 그리고 사회적으로 조직되고 동기부여된 노조들은, 고용관계 장의 확장이 요구되는 상황을 밝혀낼 수 있는 더 나은 요건을 갖추고 있다. 다른 한편 이상에서 언급된 것처럼 미국에서는 미국 노조들의 전화능력에 대한 가능성들을 제안하면서 많은 유망한 장-확장 실험들이 나타났다.


<b>함의</b>

가치-증대 전략과 제도-적응 전략은 다음의 세 가지 근본적 방식에서 제한적이다.

첫째, 이 전략은 정부, 고용주가 정의한 관점에서 정치경제적 도전을 받아들일 수 있다. 만약 노조가 이러한 의제들에 초점을 맞춘다면, 그들은 새롭고도 최근에 생겨난 사회적 혹은 공적 문제들을 다루는 방식들에 대해 정의하고 사고할 기회들을 놓치는 모험을 하는 것이다.

둘째, 가치-증대 전략은 노사간 파트너쉽에 대한 고용주의 장기간의 몰입을 필요로 한다. 고용주들의 그러한 파트너쉽을 추구하는 의지는 특정한 경제적 가치를 부가할 노동의 능력을 가정한다. 이는 다시 노동자의 숙련을 조건으로 한다. 저숙련 노동자들을 대표하는 노조들은 경제적 가치-증대 노력에 있어서의 열렬한 경영 파트너를 찾기가 어렵다.

심지어 노동 가치증대의 탁월한 증가의 가능성이 존재하는 곳에서조차, 경영은 파트너쉽으로부터 일방적으로 철수할 수 있다.

셋째, 제도-적응 전략은 오직 임금, 작업조직의 유연성이라는 경영의 요구가 기존 고용제도 및 노사관계의 틀 내에서 해결될 수 있는 경우에 성공할 수 있다. 이것은 고도로 통합된 그리고 중심화된 교섭구조에 의해 특징지워지는 나라들에서의 특별한 경우이다.
원칙적으로, 장-확장 전략은, 노동자들의 이해관계와 지역적 이해와 결연한 이해관계를 대표하고 조직함으로써 해결될 수 있는 "문제들"이라고 정의되는, 공공재의 언어를 사용함으로써 이러한 세 가지의 한계를 모두 넘어설 수 있다. 이러한 언어들은 고용주(및 기타 집단들)의 통합된 문제해결에 대해 장기간 몰입할 수 있는 인센티브를 제공해주면서, 동시에 숙련 수준과 무관한 노동자들의 문제를 목표로 삼을 수 있으며, 단체교섭과 노사관계의 공식적 영역과 제도 외부에서의 변화를 추동할 수 있다.

노조 소생을 위한 장-확장 전력은 역사적인 전례들을 외면하지 않는다. 노조의 힘은 자본주의 사회에서, 노동자들의 요구에 대한 이해와 공공재의 문제와 시장의 실패에 대한 해결책을 갖고 있는 사회 복지문제의 해결에 동참을 포괄하면서 오랫동안 만들어져 왔다. 이 두 가지 기능은 유럽의 산업혁명 직후 시기에 힘을 키워감에 따라, 노조에 의해 수행되었다. 몇몇 유사한 것들이 1930년대 미국에서 '뉴딜' 노동 제도에 의해 그리고 제2차 세계대전 후 독일과 일본에 부과된 노동정책을 이용하는 방식을 통해 이루어졌다.
오늘날, 이것은 캐나다에서는 노동자들에게 훈련을 제공하고 그들의 육아요구를 다루는 것을 통해 저숙련 노동자들을 조직하고자 할 때, 동독에서는 공동체가 환경문제를 다루고 있는 동안 동시에 예비 노동자들의 기술을 개발하는 고용 및 훈련 회사들을 창립할 때, 혹은 미국에서는 도급업자들이 경비원을 고용할 경우에 공통의 고용 규준을 부과함으로써, 경쟁없이 그들이 노동비용을 취할 때 노조들이 적용하고자 노력하는 것들이다.

몇몇 이러한 실험들은 새롭고 중요한 성과를 획득했을지라도, 여전히 그들은 새로운 조합원들을 늘릴 남다른 가능성을 함축한다. 이러한 가능성은 여성노동자, 임시 노동자, 공동체, 지역의 다양한 사회경제적 요구들에 존재한다. 이러한 요구들 중 몇몇은 환경재해 혹은 노동력의 저숙련도와 같은 공공재 문제로부터 파생한다. 더욱이 경제활동의 주요흐름에서 배제된 사회문제들, 공적인 것(직업)과 사적인 것(가정)을 균형있게 하는 문제 등이 이에 덧붙여진다.
노사관계의 역사와 현재의 사태들은 노사관계를 사회, 정치적 동학으로부터 체계적으로 영향받지 않는 경제의 '하위체계'(Dunlop, 1958)로서 고려하는 입장이 유지될 수 없다는 것을 보여준다.

다른 연구자들이 결론 내린 것처럼, 노사관계 비교연구에 적용될 수 있는 개념적 접근들은 다음과 같은 요인들을 명시적으로 다룰 필요가 있다. (1) 남녀 노동자들의 작업장에 기반한 경제적 이해관계 뿐만 아니라 사회적 이해관계의 문제(Cobble, 1994) (2) 모든 노사갈등과 공통된 이해관계가 정의되고 협상되는 지역적 정치상황(Locke, 1992), (3) 사회경제적 성장과 조정 사이의 정치경제적인 상호연결(Rogers, 1995).
자본주의의 실패를 확인하고 제시한다는 점에서, 오늘날 노조들의 '기회'는 역사적으로 부여잡아 왔던 것들과 동일한 것으로 밝혀졌다. 다른 많은 문제와 자원들에 직면한 여타의 노조들은 다른 방식들을 통해 이것을 성취했다. 하지만 머지않아, 자본주의가 정부 및 고용주들이 제시할 수 없는 공공재 문제를 지속적으로 생산해내는 한, 노조가 부여잡을 기회는 항상 열려 있다. 이런 점에서 볼 때, 여기에 보고된 노력들에 따라 활동의 장은 수평 여부로부터 일정하게 독립적이다.

대신, 특정한 지방적 혹은 지역적인 사회적, 경제적 문제들로부터 분리됨으로써, 노동자들과 공동체들에게 그것의 효과를 명쾌하게 표현함으로써 그리고 가능한 한 그 효과들을 효과적으로 제시함으로써, 이해관계를 가지는 행위자들을 조직하는 것을 통해서 노조는 활동의 장 자체를 확장할 수 있을 것이다.
주제어
노동 국제 이론/학술
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