이러한 장면이 시사하는 바는, 베네수엘라의 정치문제에는 마두로 대통령 개인의 실정으로 환원할 수 없는 구조적인 억압이 작동하고 있다는 것이다. 이 글은 베네수엘라의 억압적 통치와 정치위기의 원인이 지도자 개인의 문제를 넘어 차베스 정권 시기부터 지속된 권위주의화에 있음을 분석하고, 정치 위기를 해소하기 위해서는 이러한 권위주의 체제의 해체가 필요하다고 주장한다.

 

 

라틴 아메리카 국가들은 정치위기가 만연해 있다는 공통점을 갖고 있다. 애머스트대학 정치학 교수인 하비에르 코랄레스 교수에 따르면, 라틴 아메리카는 무능한 통치가 반복되는 악순환에 빠진 지역이다. 라틴 아메리카 정부들은 통치 비효율성에 대응하기 위해 행정부의 권력을 확대했는데, 그 결과 정보결손(정책 결정자와 시민이 합리적 판단을 내리는 데 필요한 신뢰할 만한 정보가 체계적으로 부족하거나 왜곡된 상태)이 발생했고, 이로 인한 권력 견제 약화가 다시금 무능한 통치로 이어지는 악순환이 발생한다는 것이다. 코랄레스 교수는 이러한 악순환이 라틴 아메리카의 헌정과 민주주의를 훼손한다고 본다.

 

라틴 아메리카는 현대 재정국가로 이행하는 데 실패한 대표적 사례다. 1980년대 부채위기 이후 라틴 아메리카 국가들은 신자유주의 경제정책을 도입하고자 했지만 실패했다. 지출을 줄이고 재정수입을 늘리기 위한 노력은 강력한 정치적, 사회적 저항에 부딪혔고, 소득세 중심의 직접세가 아닌 간접세 중심의 세제가 오랫동안 지속되었다. 경제개발협력기구(OECD)에 따르면, 라틴 아메리카 국가들의 조세부담률(세수/GDP)은 2023년 기준 21.3%로 같은 해 OECD 평균인 33.9%보다 낮다. 직접세의 비중은 GDP의 5.7%로 OECD 평균인 16.9%를 크게 밑돈다. 또한, 석유와 구리를 비롯한 특정 자원에 편중된 자원 수출국이 많은 라틴 아메리카는 1990년대 후반부터 2010년대 초반까지 원자재 시장 호황에 취해 재정 증대 노력을 소홀히 했다.

 

재정국가로 이행하는 데 실패한 결과, 정부가 제공하는 공공서비스와 공공재의 질과 수준은 매우 낮았다. 아울러 전통적으로 자유주의 정치이념이 안정적인 토대를 형성하지 못한 채 지배세력은 의회정치 대신 과두제적·권위주의적 지배체제에 의존했다. 그 결과 유권자들은 검증되지 않은 정치 신인이나 극단주의자를 지지하는 경향이 강해졌다. 선출된 정치 신인이나 극단주의자들은 기존의 엘리트를 나쁜 행위자로 규정하면서 그들의 권력을 약화하는 한편 자신의 권력은 집중하고 확대했다. 그들은 전문가나 관료보단 충성파를 등용했으며, 비판자들을 침묵시켰다. 그 결과 정보결손이 심해져 정부의 운영 효율성이 더 떨어졌다. 그럴수록 정부는 비판을 수용하거나 전문성을 증진하기보다는, 규제를 정치화 하고 비판자들을 제압할 수단을 개발하는 데에만 집중하면서 권력의 집중과 확대를 심화하는 악순환을 보였다.

 

 

베네수엘라의 정치 위기는 차베스의 등장으로 본격화되었다고 설명할 수 있다. 1980년대 베네수엘라는 부채위기라는 심각한 외부 충격에 효과적으로 대응하지 못했다. 국제통화기금(IMF)에 의한 긴축정책은 ‘푼토 피호 협정’ 이래로 형성된 베네수엘라의 정당체계를 무너뜨렸다. (푼토 피호 협정은 1958년 마르코스 페레스 히메네스의 군사독재가 붕괴한 이후, 주요 정당 엘리트들이 체결한 민주주의 제도화 협약이다. 이 협약은 석유수익에 의존하는 국가 재정 구조를 바탕으로 주류 정당 간 권력 분점과 후견주의적 자원 분배를 결합한 민주행동당(AD)–사회기독교당(COPEI) 중심의 정당체계를 가능하게 했다.) 석유 의존 경제에서 벗어나지 못한 상태에서 높은 유가 변동성을 마주한 주류 정당이 분배정책을 축소하자 그들과 연계된 노동조합이나 기업집단과 같은 이익집단이 통치연합에서 이탈한 것이다. 자율적이고 비당파적인 시민사회가 부재한 가운데 전통적인 엘리트의 조정으로부터 배제된 민중은 1998년 기존 정치권에 빼앗긴 석유이익을 돌려주겠다고 주장한 군인 출신 우고 차베스 중령을 지지해 대통령에 당선시켰다.

 

차베스 대통령은 베네수엘라의 민주적 제도와 조직을 공격하며 행정부의 권력 확대를 도모했다. 그는 1999년 헌법 개정으로 상원을 폐지하고, 정당조직에 대한 공공자금 지원을 금지했으며, 대통령에게 의회 의원 소환을 위한 국민투표 소집권, 의회해산권, 헌법 개정안 제안 및 칙령 발표 권한을 부여했다. 동시에 군의 정치적 중립의무를 삭제해 군부에 대한 자신의 영향력을 강화했다. 나아가 차베스 정부는 언론과 사법기관을 무력화했다. 2000년 통신기본법과 2004년 사회책임법을 통해 국가 이익에 부합하도록 방송사를 통제하는 한편, 증오와 폭력 선동 방지를 목적으로 체제 비판적인 언론을 제재했다. 아울러 2004년 대법원 조직법을 개정해 대법원 정원을 20명에서 32명으로 확대하고 신임 법관 및 공석 법관을 포함한 17명을 친차베스 인사들로 채웠다. 아피우니 판사를 비롯해 정부에 비협조적인 판사들은 영장 없이 체포했다.

 

이렇게 각종 법안을 통해 민주적 제도를 무력화한 차베스 정부였지만, 집권 기간 내내 이에 대한 대중적 저항은 크지 않았다. 이는 시민 참여 강화와 야권 세력의 분열이 결합된 결과였다. 1999년 베네수엘라 헌법은 기존에 견제와 균형을 담당하던 관료 제도와 기관들의 독립성을 대폭 약화하는 대신, 시민 참여에 대한 제도적 보장을 크게 확대했다. 의회의 탄핵권은 국민소환 투표로 대체되어 유권자에게 이전되었고, 대법관과 전국선거관리위원회 지명 과정에도 대중조직이 참여할 수 있도록 했다. 이러한 변화는 기성 엘리트에 대한 반감이 컸던 빈곤층과 비백인 계층의 지지를 얻었다.

 

그러나 이러한 조치들은 관료와 전문가를 포함한 통치 엘리트를 약화하는 한편, 친정부 성향의 대중조직을 정권의 동원 수단으로 활용하려는 목적을 내포하고 있었다. 2006년 주민평의회법 이후 전국 각지에 조직된 주민평의회가 정부 행사에 동원된 것이 대표적인 사례다. 이처럼 자유주의적 헌정을 보증하는 제도적 장치를 약화하는 동시에 국가 주도의 시민 동원과 참여 메커니즘을 강화한 조치는 대중에게 직접민주주의가 강화되고 있다는 착시를 낳았고, 이는 차베스 정권에 대한 지지로 이어졌다. 코랄레스 교수는 차베스 정권이 민주적 제도의 외형을 유지하면서도 견제 기능을 훼손하고 이를 집권 세력에 유리한 방향으로 재편한 ‘준 권위주의’(semi-authoritarianism) 성격을 지닌 체제였다고 평가한다.

 

차베스 정권의 제도 개편은 야권의 분열이 있었기에 순조로웠다. 군부와 결탁한 차베스에 대한 야권의 반감은 극단적 조치를 자극했다. 야권은 2002년 쿠데타와 2005년 선거 보이콧 운동과 같은 극단적인 방법으로 차베스 정권에 저항했지만 모두 실패했고, 대중의 지지를 크게 잃었다. 이후에도 야당은 차베스 정권에 대항하는 방안을 놓고 분열을 거듭했다. 이러한 야권의 분열은 2008년 야당이 선거연합체인 민주통합원탁회의(MUD)를 결성해 단일화를 통한 선거참여에 합의할 때까지 지속되었다.

 

차베스 정권의 민주적 제도 개편은 국가 운영의 효율성을 오히려 저하했다. 2002년 국영석유회사(PDVSA) 노동조합 파업에 대한 강경 진압과 기존 이사진 교체 이후, 새로 구성된 PDVSA 경영진은 전문성보다는 정치적 충성에 기반한 측근 인사들로 채워졌다. 그 결과 베네수엘라의 석유 생산량은 지속적으로 감소했다. 2000년대 일평균 석유 생산량은 1990년대의 약 330만 배럴에 미치지 못하는 250~260만 배럴 수준에 머물렀다. 그런데 2000년대 초반 국제 유가가 10배 이상 급등하면서, 베네수엘라는 생산량 감소에도 불구하고 막대한 석유 수익을 확보할 수 있었다. 차베스 정권은 이러한 수익을 비석유 세수 확대나 조세 행정 효율화에 활용하기보다는, 대외 원조와 복지 지출 확대에 집중했다. 2005년 7월 중앙은행법을 개정해 외환보유고를 정부의 사회복지 프로그램에 전용할 수 있도록 했고, 그 결과 2007년까지 약 300억 달러에 달하는 외환보유고가 인출되었다. 재정·통화 정책의 현대화가 아닌 정치적 목적에 따른 방만한 지출 구조는 이후 마두로 정권 시기 본격화된 경제 붕괴의 토대가 되었다.

 

 

2013년 차베스 대통령의 사망 이후 마두로 정권은 차베스 정권과 다른 상황을 마주했다. 첫째, 2000년대에 지속된 원자재 호황이 종료되고 2014년부터 유가가 크게 하락하면서 경제위기를 마주했다. 둘째, 야권이 단일화를 통해 선거 경쟁력을 키우면서 2015년 의회 선거에서 승리했다. 이러한 상황에서 마두로 정권은 차베스 정권 시절 물려받은 정치적 유산을 적극적으로 사용해 권위주의를 넘어선 독재체제를 구축했다.

 

마두로 정권은 전방위적으로 민주적 제도를 파괴했다. 그는 2015년 의회 선거 이후 대통령령을 통해 의회 법률과 결의안을 무효화 했다. 2017년엔 새로운 제헌의회 소집을 대통령령으로 발표해 기존 의회의 입법권을 박탈했다. 나아가 새 헌법에 따른 2018년 대통령 선거에선 유권자 등록 기간을 대폭 줄여 야당 후보의 등록을 막았으며, 유권자에게 사회복지프로그램 카드를 배포해 정부 지지를 직접 유도하며 부정선거를 자행했다. 그리고 공동체 평의회를 동원해 공동체 감시 활동을 맡기고 정권에 반대하는 목소리를 내는 이들을 체포했다.

 

마두로 정권은 차베스 정권 시기부터 밀착한 군부와의 관계를 한층 더 강화했으며, 친정권 인사들에게 본래의 직무 범위를 넘어서는 권한을 부여하는, 이른바 ‘기능 융합’(Function Fusion) 전략을 통해 통치 연합을 공고화했다. 차베스 시기부터 국영 부문 기업의 통제권이 친정부 성향의 군 인사들에게 부여되었고, 군부 내부에서 암시장 운영과 마약 밀매를 포함한 각종 불법 행위가 사실상 묵인되었다. 나아가 친정부 민병대인 콜렉티보에는 치안 유지와 집회 해산 권한과 같은 공권력을 부여했다. 친정권 판사들 역시 기업을 설립해 정부 사업 계약을 수주하는 등 사법 권력과 경제 권력이 결합하는 현상이 나타났다.

 

야권은 차베스 정부 시절과 마찬가지로 강하게 저항했으나 이내 분열했다. 2017년 의회 해산과 2018년 대선에서 부정선거에 대항해 야권은 선거 불참 여부를 놓고 분열했다. 이후 야권은 2019년부터 국회의장 후안 과이도를 중심으로 ‘합법 대통령이 부재할 시 국회의장에게 권한이 이양된다’라는 기존 헌법 233조에 따라 임시정부를 선포하며 마두로 정권에 맞섰다. 과이도를 중심으로 한 의회 야당 지도자들은 미국과 유럽연합, 미주기구를 비롯한 서반구 대다수 국가의 지지를 받았다. 그러나 과이도는 일부 장교와 정보국 요원들을 포섭해 군부 쿠데타를 시도했다가 마두로 정권의 강경 탄압으로 실패했다. 이후 선거 불참을 비롯한 대응 노선을 놓고 야권은 다시 분열했다.

 

강경한 탄압과 독재적 통치로 일관한 마두로 정권하에서 국가 전반의 상황은 더욱 악화했다. 베네수엘라 경제는 여전히 석유 수출 의존에서 벗어나지 못한 채, 투자 부족과 석유 시설의 노후화로 원유 생산량이 지속적으로 감소했다. 그 결과 2020년 일일 원유 생산량은 75년 만의 최저치를 기록했다. 국내총생산(GDP)은 2014년부터 2021년까지 약 75% 감소하며 국가 경제가 사실상 붕괴 국면에 진입했다. 특히 급증한 재정적자를 보전하기 위해 통화 발행에 과도하게 의존하면서 초인플레이션이 발생했다. 베네수엘라 중앙은행에 따르면, 2018년 연간 물가상승률은 무려 13만%를 웃돌 정도였다. 이후에도 베네수엘라는 여전히 매년 극단적으로 높은 물가상승률을 기록하는 상태에서 벗어나지 못하고 있다. 이러한 경제위기의 심화와 더불어 미국 트럼프 1기 행정부 시기부터 금융제재가 본격화되자, 마두로 정권은 중국·러시아·이란과의 정치·경제적 연대를 강화하며 제재 회피를 중심으로 한 외교 노선을 구축해 왔다.

 

 

2024년 대선에서 공정한 선거를 치르겠다는 약속을 조건으로, 미국 바이든 행정부는 금융제재 일부를 완화했다. 이에 마두로 정부는 2023년 야권과 바바도스 협정을 맺어 공정선거를 약속했다. 그러나 마두로 정부는 ‘민주통합 플랫폼’(DUP)으로 대표되는 야권의 단일화 후보 선거(베네수엘라 국민의 3분의 2가 참여했다)로 추대된 마차도를 비롯한 야권 주요 후보들의 선거 출마 자격을 박탈했다. 특히 출구 조사에서 야권 후보인 에드문도 곤잘레스의 예상 득표율이 65%였던 것과 달리 실제 득표율은 44%에 그친 가운데, 선거 개표 80% 상황에서 마두로 대통령이 51% 득표율로 당선되었다고 발표해 부정선거 의혹이 제기되었다. 정부는 곤잘레스 후보를 비롯해 부정선거 의혹을 제기한 인사들을 상대로 체포영장을 발부했다. 미국의 인권 감시 시민단체 휴먼라이츠워치(HRW)에 따르면, 2024년 대선 이후 베네수엘라 정부는 2천여 명이 넘는 사람을 구금했고, 이들에 대한 가족이나 변호사의 접견을 허용하지 않았다.

 

 

베네수엘라는 차베스 집권 이래 26년이 넘는 기간 법치와 헌정이 무너졌다. 차베스와 마두로는 기존의 민주적 제도들을 무력화하고 석유 지대를 충성파들과 공유하며 이권 카르텔을 형성했다. 국가의 장래보단 이익집단의 이해를 우선시하면서 경제가 무너졌지만, 그들은 미국의 제재만을 탓하며 독재체제를 공고화하는 데 진력했다. 이 과정이 반복되면서 결국 베네수엘라 경제와 사회는 완전히 붕괴했다. 장기간 누적된 권위주의적 조치의 결과로 구축된 독재체제는 독재자 한 명이 축출된다고 해결할 수 있는 문제가 아니다.

 

초유의 군사작전으로 마두로 대통령을 축출한 미국 트럼프 행정부는 베네수엘라의 법치와 헌정에는 전혀 관심이 없다. 마르코 루비오 미국 국무장관은 지난 7일 기자회견에서 ‘안정화, 회복, 전환’의 베네수엘라 3단계 정책 구상을 발표했다. 이에 따르면, ‘안정화’ 단계는 미국의 감독하에 3000~5000만 배럴의 석유를 판매하는 것이다. ‘회복’ 단계는 야권 정치범 사면과 석방, 시민사회 재건을 언급했다. 마지막 세 번째 단계인 ‘전환’이 구체적으로 무엇을 의미하는지는 언급하지 않았다. 트럼프 대통령 역시 NBC와의 인터뷰에서 베네수엘라는 “당장 선거가 필요하지 않다”라고 발언했다. 트럼프 행정부는 베네수엘라의 민주주의 회복보다는 석유 이권에 더 관심이 많은 행보를 보인다.

 

이는 베네수엘라 정치에 더 큰 혼란과 억압을 초래할 수 있다. 나라의 중장기적 이익보다 권위주의 이권 카르텔의 이익을 우선시하는 구조가 남아있는 한, 석유 판매 수익은 여전히 베네수엘라 국민이 아닌 정권 인사들과 충성파들이 독점할 가능성이 크다. 이제는 미국과의 관계 개선을 근거로 삼아 반정부 인사들에 대한 무자비한 탄압을 이어갈 수도 있다. 2024년 유엔 인권사무소를 비롯한 국제 인권기구의 베네수엘라 내부 진입을 차단한 상황에서 심각한 인권침해가 은폐될 수 있다.

 

그렇기에 무너진 베네수엘라의 헌정과 법치를 재건하기 위해선 장기간 누적된 권위주의 구조가 해체되어야 한다. 사회운동은 트럼프 행정부의 석유 이권에 기초한 군사개입을 규탄하는 가운데, 베네수엘라에서 법치와 헌정의 재건이 가능하도록 시민사회 차원의 국제적 연대를 강화해야 한다. 이를 통해 베네수엘라 시민이 자유롭게 목소리를 낼 수 있는 조건이 마련되어야 한다.